pp. 277-290 Serie: Klassieke studies in de bestuurskunde nr. 13 Onder redactie van P. 't Hart en J. de Vries L. Schaap Drs. L. Schaap is werkzaam bij de vakgroep Bestuurskunde van de Erasmus Universiteit Rotterdam. De auteur dankt Patrick Kalders en Mark van Twist, en de redacteuren Paul 't Hart en Jouke de Vries voor hun nuttige commentaar op een eerdere versie. Niklas Luhmann (Duits socioloog, jurist en bestuurskundige) schreef in 1966 zijn Theorie der Verwaltungswissenschaft. Hij deed hierin een poging een integrerende theorie over de overheid (of openbaar bestuur) te construeren. De situatie waarin de wetenschappelijke bestudering van het openbaar bestuur zich bevond, was voor hem onbevredigend. Disciplines als de rechtswetenschap, de politicologie en de organisatiekunde schoten tekort. Luhmann werd een van de pleitbezorgers van de bestuurskunde. Al zoekend formuleerde hij voorzichtig zeven 'werkhypothesen' voor een algemene theorie voor het openbaar bestuur. Deze waren gebaseerd op de systeemtheorie (Luhmann, 1966). Later is er een achtste bijgekomen. Na 1966 heeft hij deze zoektocht niet voortgezet en is hij andere wegen gegaan. Hij is daarbij uitgegroeid tot een zeer productieve en creatieve sociale wetenschapper. Vanaf 1982 is hij inzichten in 'autopoiese' in zijn theorieën gaan verwerken, met als resultaat theoretisch verwoorde twijfel over de stuurbaarheid van de samenleving. De vraagtekens die Luhmann zet zijn dermate groot dat de bestuurskunde er niet omheen kan (Scharpf, 1988). Toch is er in de Nederlandse bestuurswetenschappelijke kring maar marginaal aandacht voor Luhmanns geschriften. Dat zal ongetwijfeld te maken hebben met de ontoegankelijkheid ervan. Maar moeten Nederlandse bestuurskundigen zich daardoor laten afschrikken? Of zijn we misschien meer georiënteerd op de Amerikaanse bestuurskunde of hebben we een gebrek aan kennis van de Duitse taal (maar er zijn ook Engelstalige werken van en over Luhmann)? Of is er misschien weerzin tegen systeemtheorieën? Jammer is het wel, want Luhmanns werk bevat vele interessante en bruikbare ideeën, onder meer over geslotenheid van systemen en over zelfsturing. In dit artikel ga ik eerst kort in op de denker Luhmann en vervolgens op de werkhypothesen waaruit de bestuurstheorie van Luhmann bestaat. Daarna behandel ik de belangwekkende ontwikkeling in Luhmanns denken, namelijk zijn inzichten in autopoiese. In de tweede helft van dit artikel bespreek ik de bruikbaarheid van Luhmanns ideeën in de huidige Nederlandse bestuurskunde. Luhmann als brede denker Luhmann kent het openbaar bestuur van binnenuit, en wel door zijn werkzaamheden als jurist bij de deelstaat Neder-Saksen. Hij is echter niet louter

jurist: hij heeft tevens Public Administration en sociologie gestudeerd, en wel in de Verenigde Staten (Van der Eyden, 1988: 127). Later is hij tot hoogleraar sociologie in Bielefeld benoemd, een leerstoel die hij tot aan zijn emeritaat heeft bezet. Gedurende zijn studie in Harvard is hij zijn grote voorbeeld tegengekomen: Talcott Parsons. Met Parsons deelt hij een fascinatie voor grote theoretische werken, en voor het formuleren van een universele sociologische theorie: 'Studying with Parsons gave me an opportunity to share the ambition of constructing a general theory - to say it along with Parsons, to become an mcurable theorist' (Sciulli, 1994: 38). Beiden hanteren systeemtheoretische inzichten, maar Luhmanns toepassing ervan wijkt af van die van zijn leermeester (Luhmann, 1980). Een van de grote verschillen is dat Parsons de structuren van systemen als bepalend voor het handelen veronderstelt, terwijl Luhmann zich juist meer bekommert om de manier waarop structuren voortdurend worden gevormd (Strijbos, 1988: 136-137). Een ander groot verschil is dat er in Luhmanns theorie meer ruimte is voor 'zelfreferentialiteit': het terugverwijzen naar het eigen denken. Luhmann kan zijn eigen theorie ook op zichzelf van toepassing verklaren, terwijl Parsons de externe waarnemer blijft (Sciulli, 1994: 38-39). Luhmann is een zeer productieve en inspirerende auteur geworden. 1 Niet alleen schrijft hij veel, hij schrijft ook over vele onderwerpen: of het nu gaat om een algemene systeemtheorie, politiek, recht, economie, milieu, liefde, zelfsturing, legitimatie of religie; al deze onderwerpen komen voor in Luhmanns werk. En wat hij schrijft, is in de ogen van vooraanstaande wetenschapsbeoefenaren de moeite waard. Zo verscheen er in 1971 een weergave van de paradigmatische discussie tussen Luhmann en Habermas (Habermas en Luhmann, 1971). Daarnaast zien auteurs als Mayntz en Scharpf dikwijls aanleiding in discussie te gaan met Luhmann of zijn volgelingen. En er is een aantal inleidingen in Luhmanns werk verschenen (Kiss, 1990). Want ook volgelingen heeft Luhmann. In het Duitse taalgebied zijn te noemen Teubner en diens inzichten in autopoietisch recht (onder meer Teubner, 1989), Willke en zijn 'onttoverde staat' (Willke, 1983); van beiden bestaan ook Engelstalige publicaties. En buiten de Duitse wetenschap wordt eveneens gebruikgemaakt van zijn werk; meest recent door Dunsire (1996). Ook in Nederland is aandacht besteed aan Luhmann; daarover verderop meer. Theorie van het openbaar bestuur Luhmann bouwt zijn algemene theorie over het openbaar bestuur op door zeven (later acht) werkhypothesen te formuleren. Die behandel ik hier achtereenvolgens. 2 Systeembegrip 'Het systeembegrip kan een integrerende kern zijn van een algemene overheidstheorie' (Luhmann, 1966: 64 e.v.). Hij gaat ervan uit dat de werkelijkheid uiterst complex, onbeheersbaar en snel veranderend is. Systemen kunnen daar samenhang in aanbrengen door aan

handelingen een eenduidige betekenis toe te kennen, en wel door ze een 'zinsamenhang' te geven. Luhmann hanteert hier een ongewoon systeembegrip. Een sociaal systeem is geen menselijk samenwerkingsverband verbonden door doelstellingen en structuren en ook geen analytisch model als bij Easton. Ook zijn sociale systemen niet per definitie open of gesloten. Sociale systemen zijn 'zin'-systemen, hun grenzen zijn 'zin'-grenzen. Ze geven betekenis aan gebeurtenissen in de samenleving op grond van hun eigen zinstructuur. Zo reduceren zij voor zichzelf de complexiteit en veranderlijkheid van de omgeving en maken zij zinvol handelen mogelijk. Noch het systeem zelf, noch de omgeving is geheel en al bepalend voor het voortbestaan van het systeem. Het is een wisselwerking tussen allerlei signalen uit de complexe omgeving en de betekenissamenhang die het systeem zelf daaraan toekent. Luhmann ziet de relaties tussen systeem en omgeving weliswaar nog als causale betrekkingen. Maar signalen uit de omgeving worden in het systeem vertaald. Het systeem bepaalt zelf welke informatie het selecteert en welke betekenis het daaraan toekent. Daardoor wordt het niet louter door de omgeving gedetermineerd, maar krijgt het een zekere autonomie. De selectie van de informatie en daarmee het handhaven van systeemgrenzen vinden plaats aan de hand van de structuren van het systeem. En die structuren bestaan uit 'gegeneraliseerde verwachtingen'. Zo kan verwacht worden dat bureaucratieën gebeurtenissen zullen interpreteren aan de hand van bestaande regels. Ook voor een analyse van de maatschappij heeft dit systeembegrip gevolgen (Luhmann, 1982). 'Functionele differentiatie' is hier het sleutelbegrip. In de samenleving moeten enkele functies vervuld worden: economische, politieke, religieuze en juridische. Vroeger kon dat geïntegreerd plaatsvinden, bijvoorbeeld door instituties als familie of stam, of door een maatschappelijke toplaag. De huidige samenleving is daarvoor te complex, mede door de groeiende wetenschappelijke kennis en professionalisering. Voor alle functies zijn maatschappelijke deelsystemen ontstaan (Van der Eyden, 1988: 129). Het juridisch deelsysteem legt zich toe op de juridische aspecten van een gebeurtenis, het economische op de economische. En het politieke deelsysteem zal alleen de politiek relevante kanten van de zaak in ogenschouw nemen, dan wel bijvoorbeeld de juridische aspecten politiek interpreteren. De maatschappelijke interpretaties van een gebeurtenis drijven als het ware uiteen. Als we bij wijze van voorbeeld kijken naar de discussie over de route van de HSL, dan is te constateren dat in het juridische deelsysteem zaken als de eigendom van de grond en de rechtsbescherming van betrokkenen een rol spelen en in het economisch deelsysteem vragen naar de rentabiliteit van het project. In de politiek voert de vraag naar de macht de hoofdtoon: wat zijn de gevolgen voor het kabinet? Met behulp van dit systeembegrip is inzichtelijk te maken dat er in de samenleving zeer verschillende betekenissen gehecht worden aan overheidsbeleid en dat mede daardoor de resultaten van beleid anders kunnen zijn dan wat oorspronkelijk politiek voor wenselijk werd gehouden. Overheid en omgeving

'De functie van de overheid is het nemen van bindende beslissingen' (Luhmann, 1966: 67 e.v.). 'De klassieke machtenscheiding moet vervangen worden door een beginsel van interne differentiatie van het overheidssysteem' (1966: 74 e.v.). Met deze werkhypothesen zet Luhmann vraagtekens bij de traditionele machtenscheiding: de Triasleer. Dat ligt ook voor de hand: als het nemen van bindende beslissingen de functie is van een systeem, en dat systeem 'overheid' heet, dan is het logisch ook wetgeving en rechtspraak tot die functie te rekenen. Want ook in parlementen en gerechten worden bindende beslissingen genomen. Ook parlement en rechterlijke macht behoren tot het systeem dat bindende beslissingen neemt, dus tot de overheid. Daarmee is het principe van de machtenscheiding niet overbodig geworden: het laat zich herformuleren tot een principe van interne differentiatie van het staatsbestuurssysteem, tot een systeem van interne 'checks and balances'. Luhmann brengt daartoe een scheiding aan tussen 'politiek' en 'overheid'. Politiek betreft daarbij alle communicatieprocessen die ertoe dienen legitieme macht te vormen: belangen te articuleren en te generaliseren, consensus te verschaffen voor bepaalde personen of programma's. Politiek is vooral partijpolitiek, zij kan aan beslissingen geen bindende werking toekennen. Dat kan alleen de overheid. Beslissingen zijn slechts dan zonder meer voor iedereen verbindend als ze formele beslissingen zijn van de overheid die volgens geldende regels zijn vastgesteld. Deze beslissingen binden de omgeving en de overheid zelf. Ze reduceren de complexiteit van de omgeving voor de omgeving, daarbij samenwerkend met algemene sociale instituties. Zaken als politiek, macht en legitimiteit groeperen zich rondom het bindende karakter van overheidsbeslissingen. 3 De scheiding tussen politiek en overheid is deels organisatorisch, deels bestaat ze uit onopvallende mechanismen voor het filteren van informatie; deze zorgen ervoor dat politieke voorstellen, hoe dringend of prominent ook, niet zonder meer bindend zijn voor het publiek. Of die voorstellen getransformeerd worden in overheidsbeslissingen, is een machtsvraag. De scheiding tussen politiek en overheid leidt overigens niet tot het ontstaan van aparte werelden. Er is ook sprake van een innige verstrengeling. Politiek en overheid moeten naar personen, rollen, normen, waarden en rationaliteitscriteria gedifferentieerd worden. De grens tussen politiek en overheid wordt in de praktijk bepaald door de planning van de overheid door de politiek: het omzetten van politieke rationaliteit in overheidsrationaliteit, door de personen die in parlement, regering en ambtelijk top politieke programma's kunnen omzetten in overheidsprogramma's (Van der Eyden, 1988: 140). Als de overheid bindende beslissingen neemt, is het niet juist de overheid te zien als slechts de uitvoerder van de politieke wil. Tegelijkertijd is het onjuist de overheid uitsluitend als politiek verschijnsel te bestuderen. Overheidssysteem en politiek systeem hebben verschillende functies. Door de scheiding tussen politiek en overheid wordt het mogelijk processen voor het verkrijgen van legitieme macht (politieke processen) af te zonderen van processen voor het gebruiken van legitieme macht (overheidsprocessen) (Van der Eyden, 1988: 133-136). In later werk heeft Luhmann de interne differentiatie van het politieke systeem verfijnd, onder meer

door de relaties tussen 'politiek', 'bestuur' en 'publiek' onder woorden te brengen (Luhmann, 1981, 1990). Zo heeft hij onder meer beredeneerd dat de publiciteitsmedia een grote rol spelen bij de relatie tussen publiek en politiek. Met deze twee hypothesen is interessant onderzoek te doen, bijvoorbeeld naar het vraagstuk van het politiek primaat. Dan kan blijken dat partijpolitieke wensen niet de enige inputs voor de overheid zijn en dat ook bestaande beleidsprogramma's hun waarde hebben. Tevens is onderzoek te doen naar de rollen die parlement en rechters spelen in het nemen van bindende beslissingen. Programmastructuur 'Voor het nemen van bindende beslissingen is een interne structuur van beslissingspremissen noodzakelijk: een programmastructuur' (Luhmann, 1966: 84 e.v.). Wil de overheid bindende beslissingen nemen, dan moet ze informatie verwerken; in het bijzonder informatie vanuit de politiek is daarbij van belang. Een interne programmastructuur regelt de selectie en verwerking van informatie en programmeert besluitvorming. Dit overheidssturingsprogramma kan deze functie alleen vervullen als het ook zelf ontstaat en verandert in beslissingsprocessen; in die zin is het een zelfsturingsprogramma, vaak in juridische vorm gegoten. Met deze zelfprogrammering kan de overheid haar betrekkingen met twee omgevingen regelen: met de politiek door middel van algemene besluitvorming over het zelfsturingsprogramma en met het publiek door specifieke beslissingen binnen het programma. Contacten met de omgeving verlopen causaal. De omgeving verschijnt als oorzaak of als gevolg; de tijdshorizon differentieert zich als verleden of toekomst. Op grond van de scheiding tussen oorzaak en gevolg kan Luhmann zijn tweedeling in programma's introduceren: 'conditionele programma's' en 'doelprogramma's'. Conditionele programma's hebben als structuur 'als A, dan B'. De overheid treedt uitsluitend op, als bepaalde gebeurtenissen plaatsvinden: alleen die informatie geeft aanleiding tot handelen. Voorbeeld: een burger komt in aanmerking voor een bijstandsuitkering, als hij/zij aan bepaalde voorwaarden met betrekking tot inkomen, leeftijd etc. voldoet. Bij doelprogrammering ligt dit anders. Hierbij stelt de overheid een beleidsdoel en laat zij de keuze van middelen en de uitvoering over aan andere actoren. Het programma bemoeit zich als het ware niet met oorzaken, maar richt zich op gewenste gevolgen. In beginsel rechtvaardigt het doel het middel dat ermee verbonden is. In zelfsturingsarrangementen zien we dit terugkomen: betrokken actoren moeten bijvoorbeeld een terugdringing van de CO2-uitstoot realiseren, maar zijn daarbij vrij in de keuze van de instrumenten. Slechts conditionele programma's zijn juridisch te maken. Dit onderscheid is van belang voor de manier waarop de overheid probeert te sturen. Zeker omdat tegenwoordig in vele beleidssectoren op zelfsturing door beleidsnetwerken vertrouwd wordt, is het nuttig dit onderscheid te hanteren. De conclusie zou kunnen zijn, dat de overheid zelfsturing propageert, maar wel wil dat betrokken actoren doen wat de overheid wil en zoals zij dat wil (Schaap en

Van Twist, 1992). Ofwel: de overheid belijdt met de mond doelprogrammering, maar stuurt ondertussen conditioneel. Rationalisering 'De overheid is rationeel als ze baar problemen kan formuleren en oplossen, als zij problemen in de omgeving kan vertalen in systeeminterne problematiek en ze kan bewerken aan de hand van geleerde reactiepatronen' (Luhmann, 1966: 91 e.v.). Ook hier wijkt Luhmann af van gebruikelijke omschrijvingen van begrippen. Hij constateert dat er in de veelheid aan betekenissen van het begrip rationaliteit twee hoofdstromen bestaan. Enerzijds is er de 'handelingsrationaliteit', veelal in economische analyses: de best mogelijke, individuele, keuze van middelen voor een bepaald doel. Hier gaat het om de rationaliteit van het individu, diens beperkte vermogen tot kennisverwerving en -verwerking (vergelijk het rationaliteitsbegrip van Simon). Daarnaast is er het begrip 'systeemrationaliteit', veelal gebruikt in de sociale wetenschappen: dan gaat het om systeembehoud. Hier kan het rationaliteitsbegrip van Weber als voorbeeld dienen. Bij Weber ligt de rationaliteit besloten in de structuur van het systeem: de bureaucratie. Luhmann combineert deze beide begrippen. Weliswaar vat ook hij rationaliteit op als systeemrationaliteit, maar hij legt meteen een koppeling met het oplossen van problemen. Het systeem is rationeel als het eigen problemen weet op te lossen en externe problemen weet te begrijpen en te vertalen naar interne problemen; de programmastructuur is daarvoor essentieel. Als de omgeving verandert, moet het systeem zijn programma aanpassen. Om zich aan een groeiende complexiteit van de omgeving te kunnen aanpassen, moet de programmastructuur meer onbepaald zijn. Op die manier kan het systeem zijn 'variëteit' vergroten, zonder de interne complexiteit te groot te laten worden. Als de samenleving verder individualiseert, en de overheid haar beleidsprogramma's steeds meer op de individuele verschillen wil afstemmen, loopt ze het risico zeer gedetailleerde beslissingsprogramma's te moeten maken. Luhmann lijkt het tegenovergestelde voor te staan: het nemen van meer algemene beleidsprogramma's en de individuele invulling daarvan over te laten aan de overheid en de rechtspraak. Een vorm waarin het overheidssysteem kan omgaan met veranderingen in zijn omgeving is interne differentiatie, arbeidsdeling. Een gevolg daarvan is dat er interne wrijvingen ontstaan. Die zijn te beschouwen als vertalingen van maatschappelijke conflicten in interne conflicten. Veelal krijgen ze de vorm van conflicten tussen leden van de organisatie in bepaalde rollen. Als zodanig kunnen ze beslecht worden met behulp van interne regels. Maatschappelijke problemen zijn zo op te lossen met intern-organisatonsche regels. Het nadeel daarvan is dat er een te sterke oriëntatie kan ontstaan op tweede- of derderangsproblemen (vergelijk de vrees dat in een bureaucratie de nadruk komt te liggen op regelgerichtheid en formalisme in plaats van op de substantiële doelen van de organisatie; zie Merton, 1969). Een voordeel is dat de kans bestaat dat er relatief gegeneraliseerde posities worden opgebouwd: macht, prestige, etc. 'Die Verwaltungswissenschaft wird deshalb mehr als bisher Verstandnis und Interesse für die taktisch-rationalen Verhaltenskonzeptionen der

Verwaltungsangehörigen aufbringen mussen' (Luhmann, 1966: 97). En dat klinkt toch heel modern. Functionele analyse 'De functioneel-vergelijkende methode is de aangewezen methode voor de bestuurswetenschap, omdat in de systeemtheorie het bestaande geproblematiseerd wordt' (Luhmann, 1966: 103 e.v.). Luhmann neemt hier afstand van de gebruikelijke onderzoeksmethode: het structureelfunctionalisme. In een dergelijke analyse worden de structuren van sociale systemen als vaststaand beschouwd en vinden menselijke handelingen binnen het raamwerk van die structuren plaats. Structuren bepalen het handelen. Luhmann wil echter ook de structuren zelf onderzoeken, hun ontstaan en de veranderingen erin. Met name is hij op zoek naar de functie die structuren vervullen, bijvoorbeeld de functie van de differentiatie van structuren (Strijbos, 1988, p. 137). Voor een dergelijke analyse wordt wel de term 'functioneelstructuralisme' gebruikt. Bij een functionele vergelijking gaat het om het functioneel equivalente, om het uitwisselbare; zij kijkt niet naar het wezen van fenomenen, maar naar de mogelijkheid ze te betrekken op andere fenomenen. Eenvoudig gezegd: geheel verschillende structuren kunnen identieke gebeurtenissen veroorzaken, identieke structuren kunnen zeer verschillende gevolgen hebben. Waar het om gaat is de functie die structuren hebben. In deze analyse is geen plaats voor causale wetten, wel voor theoretische kennis over equivalenten. Absoluut zekere voorspellingen en volledige verklaringen zijn welhaast uitgesloten. Bestuurskunde: empirisch of normatief 'De bestuurswetenschap kan niet hetzij een normatieve, hetzij een empirische wetenschap worden, omdat haar object, de overheid, de verwezenlijking van normen is' (Luhmann, 1966: 24-25; 112 e.v.). Luhmann staat stil bij het schisma tussen normatieve en empirische wetenschappen. Door die scheiding staat de bestuurswetenschap voor een keuze: moet ze een zuiver empirische wetenschap zijn, los van enige normatieve grondslag, of juist een sterk normatieve richting kiezen en de band met de empirie losser maken? Anders gezegd: moet de bestuurswetenschap zich toeleggen op het betrouwbaar analyseren van de bestuurspraktijk, of op het voorschrijven van verbeteringen van die praktijk? Een keuze is voor de bestuurswetenschap onmogelijk: haar object, de overheid, is in haar wezen 'feitelijke rationalisering', de verwezenlijking van normen. Het bestuur kan er niet van afzien de juistheid van een beslissing te beoordelen, en maakt daarbij steeds gebruik van de wetenschappen die hulp kunnen bieden bij zulke oordelen. Luhmann wil in feite een kenmerk van de oude Duitse Verwaltungslehre laten terugkeren, namelijk de versmelting van normativiteit en feitelijkheid in de 'Gedachtenverwirklichung' (Luhmann, 1966: 19). Maar ondertussen is daar het schisma. Daardoor is er in het bestuurswetenschappelijk onderzoek eenheid noch consistentie te ontdekken. Voor Luhmann vormt dit een reden om op zoek te gaan naar hetgeen

belendende wetenschapsgebieden aan inzichten voor het bestuur opleveren, om die vervolgens te integreren en aan te vullen. 4 Zijn conclusies getuigen van een scherpe waarnemersblik, maar doen nu, meer dan dertig jaar later, gedateerd aan. Zo zou in de rechtswetenschap niet of nauwelijks de vraag naar de functie en de feitelijke betekenis van het recht voor de overheid gesteld worden (Luhmann, 1966: 61-62). Sindsdien is die vraag door verscheidene rechtssociologen gesteld en beantwoord. Ook de bestuurswetenschappelijke onderzoeker zal een kader moeten hebben voor een beoordeling van het overheidsoptreden, een kader waarin zowel empirische beschrijving als normatieve toetsing een plaats hebben. Bij het kiezen van de bron van de normatieve toetsing neemt hij een onduidelijke positie in: enerzijds moet de onderzoeker de 'normierende Vorentscheidungen der Verwaltung' overnemen en uitgaan van de normativiteit van het feitelijke. Anderzijds mag de bestuurswetenschap niet de slaaf van de overheid worden: ze kan ook andere waarden als uitgangspunt nemen. Hij roept daarmee veel kritiek over zich af. De belangrijkste aanmerking luidt dat Luhmann geen kritische distantie bewaart tot 'de macht'. De bestuurskunde van Luhmann zou zich afhankelijk opstellen van de in het bestuurssysteem geldende normen. Bestuurskundig onderzoek zou hooguit kunnen leiden tot een aanpassing van bestaande 'ideologieën', niet tot verwerping daarvan (Habermas, 1971: 258). Habermas concludeert dat Luhmanns werk slechts kan leiden tot reproductie van het bestaande: 'Damit wird sie für den technokratischen Gebrauch reserviert' en het is daarmee een steun voor de heerschappij (Habermas, 1971: 170). Luhmann brengt hier tegenin dat Habermas zich vergist in de relatie tussen theorie en politiek. Je kunt immers: '(..) nicht davon ausgehen, daS wissenschaftliche Theorien im politischen Raum gleichsinnig weiterwirken.' (Luhmann, 1971: 403). Want wetenschappelijk gefundeerde conclusies of theorieën zullen niet zonder meer, zonder verdere vertaalslagen doorwerken in het overheidsbeleid. En dus kan zelfs een kritische wetenschap als steun voor de macht fungeren. 5 Maar de belangrijkste tegenwerping is wel, dat Luhmann niet per definitie wil uitgaan van de normen van het openbaar bestuur. Wat hij duidelijk wil maken, is dat de onderzoeker, welke thema's in het onderzoek hij ook kiest, altijd een kader van uitgangspunten moet veronderstellen (Luhmann, 1966: 117). De bestuurswetenschappelijk onderzoeker kan geen waardenvrij onderzoek doen. Procedurele legitimiteit 'Besluitvormingsprocedures kunnen een legitimerende werking hebben, los van de inhoud van de beslissingen' (Luhmann, 1969/1983). Na 1966 voegt Luhmann eigenlijk deze hypothese toe aan zijn theorie. Hij stelt dan dat legitimiteit niet het gevolg is van de inhoud van een besluit, maar van de procedure waarlangs de beslissing genomen is, ook als de beslissing inhoudelijk gezien moeilijk geaccepteerd kan worden. Luhmann ziet legitimiteit daarbij als een 'gegeneraliseerde bereidheid om beslissingen te accepteren'. De legitimiteit van overheidsbeslissingen berust zijn inziens op een sociaal klimaat waarin het erkennen van bindende overheidsbeslissingen in het algemeen normaal is en

niet noodzakelijk gebaseerd hoeft te zijn op de persoonlijke beslissing van iedereen om de beslissingen te aanvaarden (dit is een verschil met Habermas die een situatie beoogt te bereiken dat bindende beslissingen van de overheid alleen erkend worden als iedereen persoonlijk deze beslissingen als redelijk erkent; Van der Eyden, 1988: 139, 141). De latere Luhmann: autopoiese Zoals gezegd: ondanks zijn pogingen een integrerende bestuurstheorie te formuleren verlaat Luhmann al gauw het spoor van de bestuurskunde. Hij groeit uit tot een allround beoefenaar van de sociale wetenschappen en de rechtsgeleerdheid, daarbij uiteraard voortbouwend op zijn vroege werk. Vanaf 1982 krijgt zijn werk een nieuwe dimensie: hij begint dan het 'autopoiese-'concept in zijn theorie te integreren. Ik zal daar kort op ingaan (zie ook Schaap e. a., 1990; Van Twist, 1995; Schaap, 1997). Luhmanns uitgangspunt is en blijft dat de maatschappelijke complexiteit te groot is om te bevatten en dat het daarom noodzakelijk is te selecteren. Door die noodzaak ontstaan sociale systemen die ieder een eigen kijk op de wereld hebben. Het kan daarbij gaan om maatschappelijke deelsystemen als het juridische, het economische, het politieke en het wetenschappelijke, om organisaties en interacties tussen individuen. Al deze systemen ontwikkelen een eigen programmastructuur; aan de hand daarvan interpreteren zij de signalen die uit hun omgeving op hen af komen. Doordat zij steeds de eigen uitgangspunten hanteren, reproduceren zij die uitgangspunten voortdurend. Wie met een juridische bril naar de werkelijkheid kijkt, zal de politieke aspecten negeren. Wie langs de lijn van machtsstructuren kijkt, zal machtsstructuren ontdekken. Wie, in het kader van stadsprovincievorming, streeft naar een sterk sturend regionaal bestuur, zal alle plannen daaraan toetsen (Schaap, 1997). Om het scherp te stellen: iedere waarnemer bouwt zijn eigen werkelijkheid en handhaaft die ook. Er is zelfreferentialiteit en autopoiese (zelfproductie). De gevolgen van deze theorie voor het openbaar bestuur zijn gemakkelijk in te zien. Want de systemen die Luhmann hier schildert, hebben een gesloten referentiekader. Dat referentiekader is weliswaar niet onveranderlijk, maar de veranderingen vinden binnen het systeem plaats. Sturing van buitenaf is erg lastig, zo niet onmogelijk. Deze inzichten roepen twee belangrijke vragen op. De eerste is dan, hoe er in deze wereld van gesloten systemen politiek te sturen valt. Anders gezegd: hoe de geslotenheid van systemen te doorbreken is. Kan de overheid nog een bijdrage leveren aan maatschappelijke veranderingen? De tweede vraag richt zich tot de overheid zelf: is het referentiekader van overheidsorganisaties eigenlijk wel van buitenaf bij te stellen? Want een overheidorganisatie reproduceert zich niet door de omvorming van 'inputs' in beslissingen, maar door de beslissingen die haar toegerekend worden (Dammann e. a., 1994: 240-241). De tweede vraag geherformuleerd: gesteld dat maatschappelijke inzichten in de rol van de overheid veranderen, zijn dan de sturingsopvattingen van overheidsorganisaties dienovereenkomstig te wijzigen?

Op beide vragen zijn inmiddels, ook in de Nederlandse bestuurskunde, enkele antwoorden geformuleerd (zie verderop). De hoofdlijn is dat sturing de vorm zal moeten krijgen van het stimuleren van de zelfsturing van sociale systemen. Doorwerking van het vroege werk in Nederland Het vroege werk van Luhmann is in Nederland nauwelijks doorgedrongen. Zijn ideeën over een integrerende theorie voor de overheid zijn totaal niet aangeslagen. Van enkele van zijn werkhypothesen of uitvloeisels daarvan wordt wat meer gebruikgemaakt. Zo hebben de begrippen 'doelprogrammering' en 'conditionele programmering' inmiddels ingang gevonden. 6 Doorwerking is natuurlijk een lastig begrip. Ik hanteer twee indicatoren: wordt er in bestuurskundige handboeken verwezen naar het werk van Luhmann en is er onderzoek gedaan met behulp van de theorie van Luhmann? Het begint goed: een van de eerste handboeken voor de Nederlandse bestuurskunde haalt met grote instemming Luhmanns stelling aan dat de bestuurswetenschap niet moet verkiezen hetzij een zuiver normatieve, hetzij een zuiver empirische wetenschap te zijn: 'Dit schisma vormt (...) de voornaamste belemmering voor het tot stand komen van een consistente bestuurswetenschappelijke theorie' (Brasz e. a., 1976: 339). De auteurs zijn het met Luhmann eens dat het object van de bestuurswetenschap zou moeten zijn het feitelijk gedrag binnen rationeel georganiseerde systemen (1976: 339-340). In latere handboeken is ook gebruikgemaakt van Luhmanns ideeën: in oude drukken van Hoogerwerfs Overheidsbeleid komt het begrippenpaar 'doelprogrammering en conditionele programmering' voor (Maarse, 1982), zij het zonder literatuurverwijzing naar Luhmann. Ook in eerdere drukken van Rosenthal e. a. wordt aandacht besteed aan Luhmann: diens aanpak is één van de vier uitwerkingen van de systeemtheorie in de bestuurskunde (Rosenthal e.a., 1987: 142); tevens hanteren de auteurs het onderscheid tussen conditionele programmering en doelprogrammering, waarbij zij de eerste zien als een wat verouderde vorm van reguleren (1987: 284). Maar in recent verschenen edities is het treurig gesteld met de aandacht voor Luhmanns ideeën: noch Hoogerwerf (1989), noch Rosenthal e.a. (1996), noch Van de Graaf en Hoppe (1989) halen werk van Luhmann aan. Ook bij het hanteren van de tweede indicator (toepassing in onderzoek) is de oogst kwantitatief mager. Luhmanns oorspronkelijke sociale systeemtheorie is in zeer weinig onderzoek toegepast. 7 De aandacht voor de bestuurstheorie van Luhmann valt dus kwantitatief tegen. Daar staat tegenover dat een Nederlandstalig proefschrift over zijn werk verschenen is (Van der Eyden, 1980). Van der Eyden bouwt op basis van Luhmanns theoretische inzichten een algemene theorie voor de 'overheidskunde'. Ook Bestuurskunde: hoofdfiguren en kernthema's besteedt aandacht aan Luhmann (Korsten en Toonen, 1988: 127-145). En tot slot gaat Rutgers (1993) ook ruimschoots in op Luhmanns ideeën over een integrerende overheidstheorie. Rutgers onderzoekt de aanpak van Luhmann op diens pretenties een omvattende bestuurskunde te ontwikkelen met behulp van de systeemtheorie. Hij concludeert dat Luhmann zijn pretenties niet waar kan maken, omdat de systeemtheorie niet omvattend zou zijn (Rutgers, 1993: 155).

Doorwerking van het nieuwe werk in Nederland Het latere werk van Luhmann heeft meer ingang gevonden in de Nederlandse bestuurskunde, en dan vooral het autopoiese-concept. Opvallend is dat Luhmanns gedachtegoed slechts indirect aansluiting vindt. Vooral zijn volgeling en rechtssocioloog Gunther Teubner komen we tegen in literatuurverwijzingen in Nederlandse bestuurskundige publicaties. Ik geef een bloemlezing. Een van de eerste verwijzingen naar Teubner is aan te treffen in een oratie van Snellen. Hij haalt diens ideeën aan over de zelfreferentialiteit van het recht en de vraagtekens die daardoor te zetten zijn bij een instrumentele visie op het recht (Snellen, 1987: 25). De ideeën van Teubner en Luhmann komen uitvoeriger aan bod in een congresverslag van In 't Veld e. a. (1991). Daarin onderzoeken verscheidene auteurs de autopoiese-theorie van Luhmann op haar gevolgen voor de stuurbaarheid van de samenleving. Dat onderzoek leverde destijds vooralsnog meer vragen op over de stuurbaarheid dan antwoorden. Deze inzichten zijn verdiept in later onderzoek. 8 Zo werken De Bruijn en Ten Heuvelhof (1991) op basis hiervan de geslotenheid van beleidsnetwerken uit. Van Twist en auteur dezes laten zien in hoeverre ideeën over zelfregulering in het overheidsbeleid sporen met Teubners inzichten in de zelfreferentialiteit in het recht (Schaap en Van Twist, 1992). Bekkers stelt dat de zelfreferentialiteit van sociale systemen niet alleen een belemmering is voor sturing, maar er ook een aangrijpingspunt voor kan vormen (Bekkers, 1993). Ook Van Twist maakt de autopoiese-theorie van Luhmann hanteerbaar voor empirisch onderzoek en de bestuurspraktijk; hij legt het accent op onderzoek naar de betekenis die aan begrippen wordt toegekend in verschillende omgevingen (Van Twist, 1995). Lips verwoordt, in haar dissertatie, op basis van Luhmanns theorie, twijfel aan het veelgebruikte communicatiemodel. Daarin verstuurt een zender een boodschap naar een ontvanger en blijft de boodschap in beginsel ongeschonden. Lips stelt, in navolging van Luhmann, dat er zo geen aandacht is voor het gegeven dat de boodschap zal veranderen, doordat de ontvanger moet selecteren uit de grote hoeveelheid boodschappen en doordat hij de boodschap moet interpreteren (Lips, 1996: 45). Schaap, ten slotte, toont aan dat de autopoiese-theorie van Luhmann zich laat vertalen naar empirisch onderzoek, door haar toe te passen op het proces van stadsprovincievorming in het Rijnmondgebied (Schaap, 1997). Ook buiten de bestuurskunde zijn de ideeën van Luhmann en Teubner terug te vinden. Met name in de rechtssociologie treffen we die aan. 9 Daar worden met behulp van de ideeën van Teubner vraagtekens gezet bij bestaande sturingsopvattingen en bij bestaande praktijken van zelfregulering en worden suggesties gedaan voor een andere praktijk van zelfregulering (Huls en Stout, 1992). Dit thema is ook in de bestuurskunde terug te vinden (Eijlander e. a., 1993). Kortom: de nieuwere theoretische inzichten van Luhmann en zijn volgelingen hebben meer ingang gevonden in de Nederlandse bestuurswetenschappen. Of autopoiese definitief tot het begrippenarsenaal van het vakgebied behoort, zal de toekomst moeten uitwijzen. 10 Het blijft daarbij twijfelachtig of Luhmanns werk veelvuldig aangehaald zal worden. Zijn geschriften lijden aan ten minste twee

euvels. In de eerste plaats zijn ze niet zeer toegankelijk: de Duitse taal en het hoge abstractieniveau vormen voor velen obstakels. Gelukkig zijn er publicaties van zijn hand die wel geschikt zijn voor een niet-ingevoerd en/of een met-Duitstalig publiek (resp. Luhmann 1989 en 1990b; Luhmann, 1990a en 1990c). In de tweede plaats zal het systeemtheoretische jargon sommigen afschrikken. Maar zoals Frissen terecht stelt: 'Men hoeft het systeem-theoretische karakter van de autopoiese niet te delen om de inzichten ervan pragmatisch aan te wenden' (Frissen, 1996: 286). Bruikbaarheid voor de moderne bestuurskunde Heeft het werk van Luhmann actualiteitswaarde? Voor de recent verschenen geschriften is die vraag positief te beantwoorden. Ik zal aan het einde van deze slotparagraaf nog enkele toepassingsgebieden noemen. Maar hoe zit het met het 'oude' werk? Of liggen de ideeën uit 1966 naast zoveel andere dingen uit die tijd op de afvalberg van de geschiedenis? 11 Natuurlijk is een deel van Luhmanns werk uit 1966 gedateerd. Maar sommige elementen zijn nog verrassend bruikbaar. Zo is gebruik te maken van een combinatie van de werkhypothesen over de systeemtheorie, de functionele analyse en de programmastructuur. Met het aldus ontstane analysekader is nuttig onderzoek te doen. Een eerste toepassingsgebied kan zijn te kijken naar de functie die verschillende politieke actoren voor elkaar en voor het nemen van bindende beslissingen vervullen: overheid, parlement, politieke partijen, rechterlijke macht en publiciteitsmedia. Met name de laatste twee zijn nog relatief onontgonnen gebied. Er kan bijvoorbeeld gekeken worden naar de manier waarop partijpolitieke wensen een vertaling krijgen in overheidsprogramma's of naar de functie van publiciteitsmedia voor partijpolitiek. Een tweede toepassingsgebied is de analyse van de programmastructuur van overheidsorganisaties, dus naar de normen en waarden die daarin gehanteerd worden. De analyse zou dan bij voorkeur gericht moeten zijn op de totstandkoming van normen en waarden. De Nederlandse bestuurskunde richt immers in toenemende mate de aandacht op de analyse van instituties. Die zijn op te vatten als regels die het gedrag bepalen. Een vraag die daarbij niet vergeten mag worden, is in hoeverre instituties zelf aan verandering onderhevig zijn, en waardoor. Een functionele analyse kan daarbij behulpzaam zijn. Een derde toepassingsgebied van de oude inzichten betreft de legitimerende werking van procedures. In bestuurskundige evaluaties van overheidsoptreden komen we veelvuldig processuele toetsingsnormen tegen (bijvoorbeeld: Teisman, 1992, Termeer, 1993). Luhmanns inzicht dat procedures voor draagvlak kunnen zorgen, is verrassend actueel. Zelfreferentialiteit en autopoiese De inzichten in zelfreferentialiteit en autopoiese hebben deels al hun waarde bewezen, blijkens het gebruik dat ervan is gemaakt. Maar daarmee is het aantal toepassingsgebieden niet uitgeput. In de eerste plaats kan onderzoek naar het ontstaan, de functie en de wijziging van instituties een extra dimensie krijgen als zij onderzocht worden vanuit autopoietisch perspectief. Met de autopoiese-theorie biedt zich een verklaring aan voor het voortduren van instituties.

Datzelfde geldt, in het verlengde daarvan, voor de programmastructuur van overheidsorganisaties. De autopoiese-theorie verklaart hier in potentie waarom beleidsprogramma's lang blijven bestaan en waarom overheidsorganisaties bij tegenvallende beleidsresultaten reageren met een aanscherping en verfijning van bestaande beleidsprogramma's (In 't Veld, 1989). Termen als wetsfamilies, bestuursstijlen, sectorculturen, geslotenheid, 'where-you-stand-depends-on-where-you-sit' zouden daar een plaats kunnen krijgen. In de tweede plaats biedt de autopoiese-theorie mogelijkheden voor een integratie van theoretische inzichten (zonder dat ik naar een algemene bestuurstheorie zou willen streven). Samen met Van Twist heb ik een poging ondernomen om een relatie te leggen tussen postmoderne 'discours'analyse en een netwerkanalyse (Schaap en Van Twist, 1997). We hebben daarin beredeneerd dat met een netwerkanalyse weliswaar onderzoek te doen is naar onder meer wederzijdse afhankelijkheden en interactiepatronen, maar dat soms een analyse van taal- en communicatiesystemen noodzakelijk is. In die laatste namelijk worden afhankelijkheden gevormd. Op deze wijze kan de autopoiese-theorie een verbinding vormen tussen actorgerichte en discoursgerichte analyses. Het wellicht belangrijkste toepassingsgebied voor de autopoiese-theorie lijkt mij het vraagstuk van zelfsturing. Als we ervan uitgaan dat sociale systemen, en dus organisaties, een eigen kijk op de wereld hebben; als we ervan uitgaan dat sociale systemen zichzelf kunnen sturen; als we er verder van uitgaan dat sociale verandering uitsluitend de vorm kan aannemen van zelfsturing, dan zal de bestuurskunde op zoek moeten naar een adequaat theoretisch en praktisch kader, waarin ruimte is voor zelfsturing door maatschappelijke systemen én voor de externe prikkeling daarvan. Anders gezegd: de bestuurskunde moet handreikingen doen voor de sturing van zelfsturing. Dat geldt eens te meer, nu er in het openbaar bestuur enerzijds gekoerst wordt op zelfsturing door maatschappelijke sectoren, en er anderzijds een discussie gaande is over het primaat van de politiek. Om maar zelfreferentieel af te sluiten: uit mijn eigen onderzoek (Schaap, 1997) blijkt die spanning tussen zelfsturing en centrale regie tot een weinig fraai resultaat te leiden. In het regiovormingsproces in Rotterdam-Rijnmond zijn vele vernieuwende voorstellen uit de regio gestrand op de centrale wensen van het ministerie van Binnenlandse Zaken. 12 Noten Zie voor een overzicht van de titels van zijn werk van 1958 tot en met de eerste maanden van 1993: Dammann e.a. (1994: 287-383). De formulering van de hypothesen in dit artikel is voor mijn rekening; Luhmann heeft soms wat meer woorden nodig. En verduidelijking van die plaats was noodzakelijk, aldus Luhmann, omdat de toenmalige rechts- en bestuurswetenschap zich geen raad wisten met macht en politiek (Luhmann, 1966: 72-73). Luhmann onderzoekt inzichten uit: 'sociaal-psychologisch industrie-onderzoek en bedrijfssociologie', sociologische theorie, coalitie-theorie, de leer van de bedrijfseconomie en de 'bestuursbedrijfsleer', input-outputmodel, cybernetische

theorie van communicatiesystemen, psychologie, beslissingstheorie en organisatietheorie, statistisch organisatie-onderzoek, theorie van politieke systemen, 'public administration' en de rechtswetenschappelijke theorie en dogmatiek (Luhmann, 1966: 26-63). Luhmann deelt nog een laatste klap uit: je kunt als wetenschap wel forse kritiek uitoefenen op 'de macht', of zelfs de noodzaak van een revolutie op wetenschappelijke wijze onderbouwen, maar zelfs op die manier kun je bijdragen aan de stabilisering van de 'heerschappij': zodra zij als een politiek gevaar gezien wordt. Van der Eyden, 1988: 143; zie de daar aangehaalde werken. Resp. Beck, 1986. Luhmann heeft zelf enig empirisch onderzoek gedaan: zie N. Luhmann en R.Mayntz, (1973). Een groot deel vond plaats in het Rotterdamse onderzoeksprogramma 'Grondslagen en theorie van de bestuurskunde: het leervermogen van de overheid' onder leiding van R.J. in 't Veld. Maar ook in bijvoorbeeld de literatuurwetenschap; zie H. de Berg (1994). Wellicht zal het dit begrip vergaan als andere termen die bij Luhmann vandaan komen. Het begrippenpaar 'conditionele en doelprogrammering' is aan te treffen zonder bronvermelding. 'Autopoiese' is voor sommige auteurs ook al zo bekend, dat een bronvermelding blijkbaar overbodig is: zie H. van Gunsteren en Van Ruyven (1993). Van der Eyden noemt als praktisch goed bruikbare inzichten: de typen programmering (doel- en conditionele), functionele equivalenten, politieke planning van de overheid, reflexieve mechanismen, de legitimerende werking van bepaalde procedures, sociale rationalisering, functionele differentiatie als middel ter vergroting van de effectiviteit van sociale systemen (Van der Eyden, 1988: 139). Na het gereedkomen van dit artikel verscheen het bij Kok Agora uitgegeven proefschrift van Tannelie Blom onder de titel Complexiteit en contingentie - een kritische inleiding tot de sociologie van Niklas Luhmann. Blom promoveerde in 1997 aan de Universiteit Maastricht cum laude op deze dissertatie. Literatuur Beck, M., Ruimte voor bestuur, bestuur voor de ruimte, Den Haag, 1986. Bekkers, V., Nieuwe vormen van sturing en informatisering, Delft, 1993. Berg, H. de, Kontext und Kontingenz, Leiden, 1994 (diss.). Brasz, H. e.a., Inleiding tot de bestuurswetenschap, Den Haag, 1976 (3e druk). Bruijn, J. de, en E. ten Heuvelhof, Sturingsinstrumenten voor de overheid, Leiden, 1991. Dammann, K. e.a. (Hrsg.), Die Verwaltung des politischen Systems - Neuere Zugriffe auf ein altes Thema, Opladen, 1994.

Dunsire, A., Tipping the balance: Autopoiesis and governance, in: Administration & Society, 1996, nr. 3, pp. 299-334. Eijlander, Ph., P. Gilhuis en J. Peters (red.), Overheid en zelfregulering, Zwolle, 1991. Eyden, A. van der, Overheidskunde en overheidswetenschap, Deventer, 1980. Eyden, A. van der, Overheid en interdisciplinaire theorievorming - Het werk van Niklas Luhmann', in: Korsten, A. en Th. Toonen (red.), Bestuurskunde: hoofdfiguren en kernthema's, Leiden, 1988, pp. 127-144. Frissen, P., De virtuele staat, Schoonhoven, 1966. Graaf, H. van de, en R. Hoppe, Beleid en politiek, Muiderberg, 1989. Gunsteren, H. van en E. van Ruyven, De Ongekende Samenleving (DOS), een verkenning, in: Beleid en Maatschappij, 1993, nr. 3, pp. 114-125. Habermas, J., Theorie der Gesellschaft oder Sozialtechnologie? Eine Auseinandersetzung mit Niklas Luhmann, in: Habermas, J. en N. Luhmann, Theorie der Gesellschaft oder Sozialtechnologie, Frankfurt, 1971, pp. 142-290. Habermas, J., en N. Luhmann, Theorie der Gesellschaft oder Sozialtechnologie - Was leistet die Systemforschung?, Frankfurt, 1971. Hoogerwerf, A. (red.), Overheidsbeleid, Alphen aan den Rijn, 1982 (1989). Huls, N., en H. Stout (red.), Reflecties op reflexief recht, Zwolle, 1992. Kiss, G., Grundziige und Entwicklung der Lukmannschen Systemtbeorie, Stuttgart, 1990. Korsten, A. en Th. Toonen (red.), Bestuurskunde: hoofdfiguren en kernthema's, Leiden, 1988. Luhmann, N., Die Wirtschaft der Gesellschaft, Frankfurt, 1989. Luhmann, N., en R. Mayntz, Personal im öffentlichen Dienst - Eintritt und Karrieren, Baden-Baden, 1973. Luhmann, N., Essays on Self-Reference, New York, 1990a. Luhmann, N., Legitimation durch Verfahren, Frankfurt, 1969 (1973). Luhmann, N., Ökologische Kommunikation, Opladen, 1990b (3e druk).

Luhmann, N., Political theory in the welfare state, Berlin, 1990e. Luhmann, N., Politische Theorie im Wohlfahrtsstaat, München, 1981. Luhmann, N., Soziale Systeme - GrundriS einer allgemeinen Theorie, Frankfurt, 1984. Luhmann, N., Systemtheoretische Argumentationen - Eine Entgegnung auf Jürgen Habermas', in: Habermas, J. en N. Luhmann, Theorie der Gesellschaft oder Sozialtechnologie, Frankfurt, 1971, pp. 291-405. Luhmann, N., Talcott Parsons - Zur Zukunft eines Theorieprogramms, in: Zeitschrift fur Soziologie, januari 1980, nr. 1, pp. 1-15. Luhmann, N., The differentiation of society, New York, 1982. Luhmann, N., Theorie der Verwaltungswissenschaft- Bestandsaufnahme und Entwurf, Keulen, 1966. Maarse, J., De uitvoering van overheidsbeleid, in: Hoogerwerf, A. (red.), Overheidsbeleid, Alphen, 1982, pp. 137-157. Merton, R., Bureaucratische structuur en persoonlijkheid, in: A. van Braam, Sociologie van het staatsbestuur, Rotterdam, 1969. Meron, R., Social theory and social structure, Illinois, 1957. Rosenthal, U. e.a., Openbaar bestuur, Alphen aan den Rijn, 1987 (1996). Rutgers, M., Tussen fragmentatie en integratie, Delft, 1993. Schaap, L., Autopoiese, sturing en stadsprovincie, diss. Rotterdam, 1997 (werktitel; te verschijnen). Schaap, L. en M. van Twist, Eigenaardig recht: reflexief recht of reflexrecht, in: Huls, N., en H. Stout (red.), Reflecties op reflexief recht, Zwolle, 1992, pp. 155-169. Schaap, L. en M. van Twist, The dynamics of closedness in policy networks, in: W. Kickert, E. Klijn en J. Koppenjan (eds.), Managing complex networks, Londen, 1997. Schaap, L., M. van Twist en R. in 't Veld, De eigenwijze samenleving - Sturing van gesloten systemen, in: Bestuur, 1990, pp. 263-267.

Scharpf, F., Verhandlungssysteme, Verteiligungskonflikte und Pathologien der politische Steuerung, in: M. Schmidt (Hrsg.), Staatstatigkeit - International und historisch vergleichende Analysen, Opladen, 1988, pp. 61-87. Sciulli, D., An interview with Niklas Euhmann, in: Theory, culture and society, 1994, nr. 2, pp. 37-68. Strijbos, S., Het technisch wereldbeeld, Amsterdam, 1988. Teisman, G., Complexe besluitvorming, Den Haag, 1992. Termeer, C., Dynamiek en inertie rondom mestbeleid, Den Haag, 1993. Teubner, G., Recht als autopoietisches System, Frankfurt, 1989. Twist, M. van, Verbale vernieuwing, Den Haag, 1995. Twist, M. van, en E. Schaap, Een theorie over autopoietische systemen voor de sociale wetenschappen: een vorm van eigentijds geloven, in: Beleidswetenschap, 1991, nr. 4, pp. Veld, R. in 't, De verguisde staat, Den Haag, 1989. Veld, R. in 't, E. Schaap, C. Termeer en M. van Twist (eds.), Autopoiesis and configuration theory: new approaches to societal steering, Dordrecht, 1991. Willke, H., Entzauberung des Staates, Königstein, 1983.