nota di lettura - senato della repubblica · la costruzione dei quadri della p.a. (su cui verte la...

SENATO DELLA REPUBBLICA XIV LEGISLATURA

---------- Servizio del bilancio

EDIZIONE PROVVISORIA

Nota di lettura

n. 120

A.S. n. 3223: "Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2005)". (Approvato dalla Camera dei deputati)

LEGGE FINANZIARIA

Novembre 2004

I N D I C E

Titolo II - Disposizioni in materia di spesa Articolo 2 (Limite all'incremento delle spese delle pubbliche amministrazioni) ................................................................................................................................. pag. 1 Articolo 3 (Bilancio dello Stato) .................................................................................. pag. 4 Articolo 4 (Limitazione ai pagamenti) ........................................................................ pag. 20 Articolo 5 (Disposizioni sulla tesoreria)..................................................................... pag. 24 Articolo 6 (Patto di stabilità interno per gli enti territoriali) ................................... pag. 26 Articolo 7 (Fondo per incentivare l'insediamento nei piccoli comuni) ................ pag. 40 Articolo 8 (Altri enti)..................................................................................................... pag. 40 Articolo 9 (Disposizioni in materia di finanza regionale e locale) ......................... pag. 43 Articolo 10 (Aperture di credito)................................................................................. pag. 46 Articolo 11 (Rinegoziazione mutui) ........................................................................... pag. 49 Articolo 12 (Contabilizzazione debito e gestione di attivi finanziari) ................... pag. 50 Articolo 13 (Superamento della tesoreria unica e altre disposizioni finanziarie). pag. 52 Articolo 14 (Norme per il contrasto e la prevenzione dell'uso illecito di finanziamenti pubblici) .................................................................................................. pag. 55 Articolo 15 (Disposizioni in materia di assicurazioni contro i rischi in agricoltura a seguito di calamità naturali) ............................................................................... pag. 56 Articolo 16 (Oneri contrattuali) ................................................................................... pag. 57 Articolo 17 (Personale a tempo determinato) ........................................................... pag. 67 Articolo 18 (Disposizioni in materia di organizzazione scolastica) ....................... pag. 76 Articolo 19 (Divieto di estensione dei giudicati ed altre norme processuali)....... pag. 83

I

Articolo 20 (Gestioni previdenziali) ........................................................................... pag. 85 Articolo 21 (Trasferimenti all'INPS)........................................................................... pag. 87 Articolo 22 (Modifiche all'articolo 118 della legge 23 dicembre 2000, n. 388) ... pag. 91 Articolo 23 (Asili nido aziendali)................................................................................. pag. 92 Articolo 24 (Fondo nazionale per le politiche giovanili)......................................... pag. 93 Articolo 25 (Interventi nel settore sanitario)............................................................. pag. 94 Articolo 26 (Rideterminazione della misura delle sanzioni per infrazioni al divieto di fumare e riassegnazione a singole amministrazioni per scopi predeterminati dei proventi delle sanzioni medesime) ....................................................... pag. 103 Articolo 27 (Razionalizzazione dei processi operativi nella pubblica amministrazione centrale)........................................................................................................... pag. 104 Articolo 28 (Attività in materia ambientale).............................................................. pag. 106 Articolo 29 (Disincentivi al cambio di destinazione urbanistica) .......................... pag. 107 Articolo 30 (Disposizioni in materia di protezione civile) ...................................... pag. 107 Articolo 31 (Rifinanziamento di misure a sostegno dell'innovazione e delle tecnologie, inclusi la diffusione della televisione digitale, l'accesso a larga banda ad Internet e lo sviluppo delle comunicazioni).............................................. pag. 109 Articolo 32 (Strumento flessibile per l'attrazione di investimenti nelle aree sottoutilizzate)......................................................................................................... pag. 112 Articolo 33 (Promozione di fondi comuni di investimento attraverso capitale pubblico nel Mezzogiorno) ............................................................................ pag. 113 Articolo 34 (Gestioni liquidatorie) .............................................................................. pag. 114 Articolo 35 (Disposizioni diverse) .............................................................................. pag. 115 Articolo 36 (Disposizioni in materia di conservazione dei beni culturali) ........... pag. 118 Articolo 37 (Interventi in materia di giustizia) .......................................................... pag. 119 Titolo III - Disposizioni in materia di entrata Articolo 38 (Redditi immobiliari. Lotta al sommerso) ............................................ pag. 124

II

III

Articolo 39 (Contrasto all'evasione in materia di IVA) ........................................... pag. 136 Articolo 40 (Accertamento e riscossione).................................................................. pag. 137 Articolo 41 (Demanio e patrimonio pubblico) ......................................................... pag. 143 Articolo 42 (Regimi speciali e disposizioni varie)..................................................... pag. 152 ECCEDENZE DI SPESA Titolo IV - Norme finali Articolo 43 (Fondi speciali e tabelle) .......................................................................... pag. 186

1

TITOLO II

Disposizioni in materia di spesa

Articolo 2

(Limite all’incremento delle spese delle pubbliche amministrazioni)

Il comma 1 stabilisce che la spesa complessiva delle Amministrazioni

pubbliche inserite nel conto economico consolidato non può superare il limite del

2%, rispetto alle corrispondenti previsioni aggiornate del precedente anno come

risultanti dalla relazione previsionale e programmatica.

L’ambito soggettivo delle pubbliche amministrazioni coinvolte nella misura è

individuato, per l’anno 2005, nell’elenco n. 1 allegato al disegno di legge e, per gli

anni successivi, da un provvedimento dell’ISTAT pubblicato in G.U. non oltre il

31 luglio di ogni anno.

Al comma 2 è stabilito l’esonero dal massimale del 2% alla crescita degli

stanziamenti alle spese per gli organi costituzionali, per gli interessi su titoli di Stato

e per prestazioni sociali in denaro connesse a diritti soggettivi oltre che a

trasferimenti all’UE a titolo di risorse proprie.

E’ inoltre stabilito, al comma 3, che le amministrazioni, oltre ad applicare le

specifiche disposizioni di cui agli articoli successivi, adottino “comportamenti

coerenti con quanto previsto nel comma 1”.

La RT fa riferimento al contenuto del solo comma 1, con un mero richiamo

ai profili descrittivi della misura, segnalando le eccezioni indicate al comma 2 ed il

rinvio ad altre disposizioni applicative richiamate al comma 3.

Per i profili di competenza, occorre innanzitutto soffermarsi sulle

caratteristiche tecnico-contabili della misura, che determina, per ciascun anno del

triennio 2005-2007, un limite del 2% all’incremento della spesa 2004 delle

amministrazioni pubbliche.

2

Sul piano legislativo-contabile, anticipando i profili che saranno affrontati anche nell’esame

dell’articolo 3, emerge anzitutto la innovatività della misura, connessa al diverso rapporto che si

instaura, nel governo della spesa, tra fattore legislativo e connesso processo di quantificazione degli

stanziamenti in bilancio. Il che rende opportune tre osservazioni di carattere generale e

metodologico.

Giova anzitutto ricordare che il metodo della prospettazione dei quadri tendenziali su cui

poi incidere con le varie manovre annuali ed infraannuali nasce dalla estensione della portata del

comma 3 dell'articolo 81 della Costituzione (in base al quale il bilancio deve essere costruito

tenendo conto della legislazione vigente) ai quadri di finanza pubblica allargata, a seguito

dell'ampliarsi degli obiettivi e dei vincoli internazionali in materia, oltre che del passaggio da un

sistema di finanza pubblica accentrata ad uno di finanza progressivamente decentrata. Tale

metodo è peraltro codificato (oltre che per il bilancio dello Stato, annuale e pluriennale) anche per

la costruzione dei quadri della P.A. (su cui verte la norma in questione) dall'articolo 3 della legge

468 del 1978, in base al quale la prima componente del DPEF è quella che descrive i quadri

tendenziali basati sul criterio della legislazione vigente.

Data questa premessa, l'effetto della nuova metodologia, se anche contabilmente basata su

una variazione accrescitiva su una base storica (preconsuntivo 2004)1, non può che

sostanzialmente risolversi nella riduzione da apportare agli andamenti tendenziali a seguito delle

revisioni normative e contabili del quadro a legislazione vigente contenute nel ddl finanziaria.

In secondo luogo, non può che essere ribadito quanto già osservato in merito alla Nota di

aggiornamento al DPEF e cioè che, ai fini della congruità della tenuta di un tale limite, vanno

chiariti i supporti normativi che giustificano tale limitazione come attendibile ex post all'atto

dell'approvazione degli strumenti di cui alla manovra. Ciò tenuto conto essenzialmente della

struttura della spesa pubblica, anche per la parte non riferita allo Stato, largamente condizionata

cioè dalla componente legata alla quota obbligatoria, a fronte di un criterio di crescita della spesa

della P.A. che implica in sostanza la trasformazione di tutta la spesa in un tetto. L'affidabilità

del risultato di un tale criterio sembra dunque connessa ad una efficace e dettagliata base 1 Che dovrebbe coincidere con la colonna relativa al 2004 della tab. 15 della Relazione Previsionale e Programmatica, sezione II.

3

normativa (in termini di interventi comportanti sia modifiche sostanziali sia espliciti meccanismi

di monitoraggio sia un adeguato apparato sanzionatorio) con riferimento anche ai meccanismi di

spesa decentrata.

Va poi rilevato in terzo luogo che la novità di una norma che esprime un obiettivo

(vincolante) in termini di contabilità non finanziaria, bensì economica, va valutata anche alla luce

del grado di certezza che offre in sede previsionale tale tipo di contabilità, che al momento sembra

più adatta a permettere la ricostruzione ex-post dei risultati di una gestione, con inevitabili

aggiustamenti sulla base dell'esigenze di rispetto dei criteri di contabilità europea ed anche per

rendere raffrontabili i risultati dei diversi paesi, che non a rappresentare un criterio di previsione e

di gestione2.

Nello specifico, poi, circa i poteri di aggiornamento da parte dell'Istat degli enti sottoposti

al vincolo, va ricordato che i rappresentati dell'Ente hanno fatto presente "difficoltà di

aggiornamento" al riguardo3. Va peraltro rilevato che, se sostanzialmente si tratta della

costruzione del conto delle amministrazioni pubbliche, ciò va concordato con le istituzioni

comunitarie competenti (EUROSTAT).

E' infine da osservare che, dal momento che il limite posto alla crescita della spesa si

applica alla “spesa complessiva” delle amministrazioni pubbliche e che l’espressione “spesa

complessiva” pare doversi riferire all’insieme delle uscite (di parte corrente e di conto capitale)

rilevanti ai fini del conto economico delle amministrazioni pubbliche, dovrebbe conseguire che ne

sarebbero escluse le uscite relative ad operazioni finanziarie.

2 Prova può essere che, sulla base di indicazioni ISTAT, i consuntivi 2001-2002 sono ancora da considerarsi semidefinitivi. Cfr. ISTAT, Comunicato stampa “I Conti ed aggregati economici delle Amministrazioni pubbliche”, pag. 1, 5 luglio 2004. 3 Cfr. audizione dei rappresentanti dell'Istat del 14 ottobre u.s. presso le Commissioni riunite bilancio della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.

4

Articolo 3

(Bilancio dello Stato)

La fissazione di un massimale alla crescita agli stanziamenti di spesa prevista

all’articolo 2, trova applicazione, per il bilancio dello Stato, al comma 1 dell’articolo

in esame, laddove, per il triennio 2005-2007, è stabilito che agli stanziamenti iniziali

di competenza e di cassa delle spese aventi un impatto diretto sul conto delle

amministrazioni pubbliche - tranne quelle riconducibili a poste di spesa escluse -

sia applicato un tasso di crescita massimo del 2 per cento rispetto alle

corrispondenti previsioni definitive del precedente esercizio 2004. Il dato contabile

di partenza sconta, pertanto, la riduzione degli stanziamenti intervenuta col decreto

legge 12 luglio 2004, n. 168, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio

2004, n. 191.

Nel corso dell'esame da parte della Camera dei deputati è stato previsto che

sono corrispondentemente ridotte le relative autorizzazioni di spesa a bilancio, per

competenza e per cassa, previste in allegato al disegno di legge.

Tale ultima previsione è stata altresì modificata, in riferimento anche al

dibattito intervenuto (in prima lettura) sull’articolo in esame, rendendo obbligatoria

- al comma 1 - la rimodulazione predetta. Il richiamato allegato riproduce - con

l’effetto di includerle nella normazione espressamente dettata dal provvedimento -

le tabelle presentate presso la V Commissione dal Ministro dell’economia e delle

finanze nella seduta del 6 ottobre 2004, in cui venivano individuati i risparmi di

spesa, per ciascun Ministero e distinti tra le due categorie degli investimenti fissi

lordi e dei consumi intermedi, previsti dalla relazione tecnica in riferimento

dall’articolo 3. Successivamente, in data 29 ottobre, è stato trasmesso alla Camera

dei deputati dal Governo il relativo dettaglio a livello di u.p.b., rinvenibile in via

definitiva nella Nota di variazioni approvata presso la Camera dei deputati, nel

dettaglio per capitoli.

5

Osservazioni generali

In via preliminare va segnalato che l'articolo presenta problematiche simili rispetto a quello

precedente.

Vale infatti la prima osservazione già svolta, ossia che, come conferma sia l'allegato 3,

riferito alle riduzioni riguardanti le categorie interessate, sia la Nota di variazioni approvata

dalla Camera dei deputati, da un punto di vista metodologico si tratta da un lato di una

riduzione di spesa discrezionale rispetto alla legislazione vigente e dall'altro, nella misura in cui

viene ridotta la sola spesa discrezionale, di un tipo di manovra alternativa rispetto ad una diretta

riduzione in bilancio degli stanziamenti interessati, che avrebbe determinato l'entità dell'apporto

del bilancio alla definizione della correzione dei conti pubblici4 (per la parte relativa ai fattori

legislativi, l'alternativa sarebbe stata l'uso dello strumento della tabella E del ddl finanziaria).

Si può inoltre aggiungere che la nuova metodologia di formazione dei conti pubblici, per la

parte riferita alla previsione di una tetto alla crescita della spesa, va valutato alla luce della ratio e

del dettato della riforma della struttura del bilancio di cui alla legge n. 94 del 1997. Il significato

di tale legge, che fa corpo con legge di contabilità più ampia, è stato anche - come dimostrano gli

articoli 2, comma 4-quater, e 4-bis - di correlare, al di là di una visione meramente incrementale,

la spesa del bilancio dello Stato agli obiettivi che le amministrazioni intendono conseguire in

termini di livello di servizi e di interventi (la cui indicazione deve essere infatti contenuta nelle note

preliminari di ciascun stato di previsione). Infatti, in sede di formazione del bilancio, il Ministro

dell'economia formula previsioni di stanziamenti in base agli obiettivi e ai programmi di ciascun

dicastero, valutando gli oneri, oltre che delle funzioni e dei servizi istituzionali, anche dei

programmi e dei progetti presentati dall'amministrazione interessata. Anche nella stessa

valutazione circa il mantenimento dei residui il Ministro dell'economia è chiamato a tener conto

dello stato di attuazione dei programmi. La previsione di spesa dunque dovrebbe essere costruita

sulla base di una certa previsione di offerta di servizi ed interventi, ossia tenuto conto degli

obiettivi e dei programmi dell'operatore-Stato. 4 Possono essere ricordati precedenti di previsione di tali effetti negli schemi di copertura dei ddl finanziaria.

6

Un'altra questione più tecnica è poi legata al fatto, già evidenziato in termini generali a

proposito dell'art. 2, che, nella definizione degli stanziamenti da sottoporre alla regole

dell'incremento del 2%, si fa riferimento al concetto di stanziamento avente impatto diretto sul

conto economico consolidato della pubblica amministrazione, che costituisce una definizione riferita

alla contabilità economica e non alla contabilità finanziaria, che è invece il quadro metodologico di

riferimento nella costruzione del bilancio a legislazione vigente, di cui all'articolo in questione, che

riguarda il bilancio dello Stato.

* * *

In conseguenza del limite prefigurato al comma 1, relativamente alle

previsioni del triennio 2005-2007, è stabilito al comma 2 che le riassegnazioni di

entrate e l’utilizzo dei fondi di riserva per spese obbligatorie e d’ordine e per spese

impreviste, non possano comunque essere superiori a quelle dell’ esercizio

precedente, incrementate del 2 per cento5 e, parimenti, al comma 3, è stabilito che

le dotazioni 2005 indicate nella tabella C risultino rideterminate in coerenza con i

limiti previsti.

La RT aveva già in precedenza illustrato il computo delle riduzioni da

operare sulle previsioni a legislazione vigente, da cui emerge che sono soggette a

riduzione le sole categorie economiche di spesa comprimibile i cui valori di

previsione a l.v., considerati gli effetti del ddl finanziaria, risultino essere superiori

a quelli derivanti dall’applicazione dei criteri indicati al comma 1.

Nell’ambito delle categorie ricompresse nella correzione, la RT riferisce di

non tener conto della componente relativa ad oneri pregressi, che, “non

rileverebbe nei conti pubblici”. Il riferimento è evidentemente alle regolazioni

debitorie, che hanno impatto sul fabbisogno. 5 Solo nei casi di particolare necessità ed urgenza è altresì previsto che il predetto limite possa essere superato, ma solo mediante decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dell’economica e delle finanze, da comunicare preventivamente alle competenti Commissioni parlamentari e alla Corte dei conti.

7

Sotto il profilo dei criteri contabili, il dettaglio degli interventi da operare

prende quindi a riferimento il dato degli stanziamenti iniziali del bilancio 2004,

rettificati dell’intervento correttivo incorso col decreto-legge n. 168 del 2004 ed

incrementato del 2%, posto a raffronto con il dato dello stanziamento derivante

dal bilancio a l. v. 2005, sempre tenuto conto degli effetti del ddl finanziaria, onde

derivarne la differenza di segno negativo da portare poi in correzione per l’anno in

previsione.

Per la categoria dei consumi intermedi, l’intervento correttivo viene

stimato in 1.130 milioni di euro, come dal prospetto che segue.

Categoria 2 Prev. In. 2004 l.v.

Prev. In. 2004-d.l. 168+2%

DLB 2005

L.F. 2005

DLB 2005+L.F

Riduzione a l.v.

(a) (b) = (a) + (a*2%) © (d) (f)=(b-e-)10.657 10.870 11.610 390 12.000 -1.130

Nell’applicazione dei medesimi criteri, la RT iniziale reca anche i dati

concernenti le categorie 5, 6, 23 e 24 della spesa, che mostrano un valore a

legislazione vigente, comprensivo degli effetti recati dal d.d.l. finanziaria 2005, che

è di poco superiore agli stanziamenti 2004 incrementati del 2%, rendendo chiaro

che questi ultimi non presentano necessità di intervento.

In relazione invece alla categoria 21, concernente invece gli investimenti, la

riduzione che scaturisce dal calcolo rappresentato in RT ammonta a circa 800

milioni di euro.

Categoria 21 Prev. In. 2004 l.v.

Prev. In. 2004-d.l. 168+2%

DLB 2005

L.F. 2005

DLB 2005+L.F

Riduzione a l.v.

(a) (b) = (a) + (a*2%) © (d) (e) (f)=(b-e) 5.269 5.373 6.349 -175 6.174 -800

8

In proposito, la RT iniziale specificava che la riduzione sarebbe intervenuta

linearmente su tutte le spese della categoria aventi carattere discrezionale, nonché,

solo se necessario, su quelle legislativamente predeterminate, salvo “diversa

indicazione delle Amministrazioni interessate”. La modifica intervenuta alla

Camera ha provveduto alla rimodulazione delle riduzioni, limitandole alle due sole

categorie di spesa illustrate.

Circa le componenti di spesa riferibili alle tabelle annesse al disegno di legge,

la relazione asseriva che “l’elenco delle leggi e i relativi importi che saranno

interessati dall’intervento correttivo sarà possibile definirlo soltanto in fase di

approntamento della pertinente nota di variazione”.

Per i profili di competenza, occorre osservare preliminarmente che il comma

1 fissa un limite d’incremento del 2%, assumendo come base di riferimento le

previsioni iniziali dell’esercizio 2004, ridotte per effetto di quanto disposto dal

decreto-legge n. 168 del 20046.

L’applicazione della percentuale di incremento del 2%, rispetto alla base di

riferimento così individuata, comporta una rideterminazione degli stanziamenti del

bilancio a legislazione vigente per il 2005, per cui, come indicato nella RT, si

ricaverebbe una riduzione, per ciascun anno del triennio 2005-2007, di 1.130

milioni di euro, per quanto concerne gli stanziamenti per "consumi intermedi", e di

800 milioni di euro, per quanto concerne gli stanziamenti per "investimenti fissi

lordi" rispetto al valori tendenziali.

Al riguardo, sarebbe opportuno chiarire la metodologia di quantificazione del risparmio di

spesa relativo agli anni 2006 e 2007, anche in considerazione del fatto che, a differenza di

quanto accade per riduzioni di autorizzazioni legislative di spesa, non sussiste, con riferimento

alle spese di carattere discrezionale, una puntuale quantificazione, su dati certi, della base di

riferimento che non sia il mero dato storico di spesa. 6 La determinazione della base di riferimento nei termini indicati è stata confermata dai chiarimenti forniti dal Ragioniere generale dello Stato nel corso dell’audizione del Ministro dell’economia e delle finanze di fronte alle Commissioni bilancio riunite della Camera dei deputati e Senato della Repubblica nella seduta del 7 ottobre 2004.

9

Quanto poi alla scelta di concentrare le riduzioni sulle sole categorie riferite ai "consumi

intermedi" e "investimenti fissi lordi", va rilevato che dalla Nota di variazioni presentata presso

la Camera dei deputati vi sono casi in cui sembrano interessate altre categorie (per es. la categoria

5 - Trasferimenti correnti a famiglie ed istituzioni sociali private, per la tabella relativa al

Ministero degli esteri). Comunque, l'esclusione formale, sulla base dell'allegato all'articolo in

questione, di categorie diverse dalle due menzionate viene basata nella RT sulla circostanza per

cui il relativo andamento al legislazione vigente, pur considerati gli effetti del ddl finanziaria, è già

in linea con la regola di crescita del 2%.

Si tratta di un presupposto non verificabile, in quanto continua a non essere fornito alcun

dettaglio sulla previsione dei quadri tendenziali, da cui valutare poi il risultato della correzione

apportata con strumenti normativi. Si tratta dello stesso problema prospettato in sede di

commento della Nota di aggiornamento7 e che riguarda anche il riferimento normativo contenuto

nell'articolo circa il comparto del pubblico impiego.

Vanno infine evidenziate le implicazioni, anche a livello di procedure parlamentari,

derivanti da una norma contenuta nel ddl finanziaria in termini di stanziamenti interpretati

come riferiti alle categorie (classificazione economica). Allo stato attuale della prospettazione dei

dati riferiti al bilancio di previsione dello Stato emerge infatti la difficoltà di collegare direttamente

le u.p.b. alle categorie, se non attraverso il riferimento mediato ai capitoli.

Come già osservato, il comma 1 prevede inoltre che il limite all’incremento

riguardi gli stanziamenti del bilancio dello Stato “aventi impatto diretto sul conto

economico consolidato delle pubbliche amministrazioni”.

Al riguardo, poiché le riduzioni degli stanziamenti, rispetto al bilancio a

legislazione vigente 2005, sono poi state ripartite tra gli stati di previsione relativi ai

diversi Ministeri, nelle tavole che seguono8, distintamente per competenza e per

cassa, sono esposti, per ciascun Ministero, l’importo degli stanziamenti a

legislazione vigente per il 2005, relativi a consumi intermedi e investimenti fissi 7 Cfr. Elementi di documentazione, n. 28 dell'ottobre 2004. 8 Tratte dalla documentazione presentata il 6 ottobre scorso e prima citata.

10

lordi, con le riduzioni operate per effetto delle disposizioni dell’articolo 3 e

l’importo degli stanziamenti risultante da tali riduzioni.

CONSUMI INTERMEDI E INVESTIMENTI FISSI LORDI (dati di competenza in milioni di euro)

MINISTERO CONSUMI

INTERMEDI INVESTIMENTI

BLV RIDUZIONE BLV RIDUZIONEECONOMIA E FINANZE 3.111,60 71,01 534,90 35,45ATTIVITÀ PRODUTTIVE 25,90 4,22 29,50 0,00LAVORO E POLITICHE SOCIALI 75,40 12,20 16,50 4,70GIUSTIZIA 1.119,10 38,02 303,70 31,00AFFARI ESTERI 238,00 43,04 13,50 4,40ISTRUZIONE, UNIVERSITÀ E RICERCA 754,60 14,74 117,60 - INTERNO 1.642,90 113,04 549,30 - AMBIENTE E TERRITORIO 204,30 13,49 49,90 1,16INFRASTRUTTURE E TRASPORTI 240,20 12,14 1.047,90 137,80COMUNICAZIONI 22,90 3,00 157,70 3,80DIFESA 3.842,70 781,14 3.066,30 576,80POLITICHE AGRICOLE E FORESTALI 75,60 7,02 107,40 2,80BENI E ATTIVITÀ CULTURALI 130,40 15,64 352,10 1,55SALUTE 126,10 1,11 2,40 0,60TOTALI 11.609,70 1.129,81 6.348,70 800,06

11

CONSUMI INTERMEDI E INVESTIMENTI FISSI LORDI (dati di cassa in milioni di euro)

MINISTERO CONS. INTERMEDI INVESTIMENTI

blv riduzione blv riduzione ECONOMIA E FINANZE 2.323,70 75,90 539,00 53,30 ATTIVITÀ PRODUTTIVE 39,90 18,60 0,00 0,00 LAVORO E POLITICHE SOCIALI 83,90 16,00 19,20 2,40 GIUSTIZIA 1.071,20 37,10 394,30 6,10 AFFARI ESTERI 209,80 44,40 49,20 30,10 ISTRUZIONE, UNIVERSITÀ E RICERCA 779,80 22,30 133,30 20,40 INTERNO 1.642,20 110,80 0,00 0,00 AMBIENTE E TERRITORIO 123,80 11,90 0,00 0,00 INFRASTRUTTURE E TRASPORTI 253,40 27,80 1.909,70 769,80 COMUNICAZIONI 22,70 2,60 32,20 14,00 DIFESA 3.691,90 752,70 3.066,40 496,10 POLITICHE AGRICOLE E FORESTALI 79,80 10,20 464,00 30,10 BENI E ATTIVITÀ CULTURALI 124,90 9,40 582,20 22,70 SALUTE 0,00 0,00 7,70 2,80 TOTALI 10.447,00 1.140,70 7.197,20 1.447,80

Va osservato peraltro che, a differenza delle altre categorie in cui sono

ripartiti gli stanziamenti del bilancio dello Stato, i consumi intermedi e gli

investimenti fissi lordi presentano effettivamente una prevalenza degli stanziamenti

discrezionali rispetto a quelli giuridicamente obbligatori.

Sulla base dei dati contenuti nel disegno di legge di bilancio a legislazione

vigente per il 2005 (tabella n. 1 della relazione illustrativa, A.C. 5311), le categorie

relative a spese correnti diverse dai consumi intermedi evidenziano infatti una

12

incidenza delle spese giuridicamente obbligatorie rispetto al totale degli

stanziamenti che varia da un minimo dell’86,81% (trasferimenti correnti a famiglie

e istituzioni sociali private) ad un massimo del 100% (imposte pagate sulla

produzione, risorse proprie CE, interessi passivi, poste correttive e compensative).

Per quanto riguarda le categorie delle spese in conto capitale diverse dagli

investimenti fissi lordi, l’incidenza delle spese giuridicamente obbligatorie rispetto

al totale degli stanziamenti oscilla da un minimo del 97,14% (contributi agli

investimenti a famiglie e istituzioni sociali private) ad un massimo del 100%

(contributi agli investimenti a estero e acquisizioni per attività finanziarie).

Con riferimento ai consumi intermedi, sulla base dei dati del medesimo

prospetto, le spese giuridicamente obbligatorie – comprensive delle spese

determinate da fattore legislativo, delle “spese obbligatorie” in senso stretto (vale a

dire le spese per le quali è possibile attingere dal fondo di riserva di cui all’articolo

7 della legge n. 468 del 1978 e successive modifiche) e di altre spese che risultano

comunque giuridicamente obbligatorie – rappresentano invece il 41,36% degli

stanziamenti complessivi.

Con riferimento agli investimenti fissi lordi, la quota costituita da spese

giuridicamente obbligatorie rappresenta solo il 37,9% degli stanziamenti

complessivi.

E’ altresì da segnalarsi che gli effetti finanziari delle disposizioni recate

dall’articolo 3 esplicano effetti sulle medesime tipologie di spesa rispetto alle quali

era stata operata la parte più consistente delle riduzioni di spesa disposte dal

decreto legge 12 luglio 2004, n. 168.

Ciò determina di fatto l’estensione agli anni 2005 e successivi anche degli

effetti delle riduzioni di spesa disposte dal decreto-legge n. 168 del 2004.

Poiché nel 2003 si è avuto un effetto “rimbalzo” della spesa in corrispondenza delle

misure di contenimento operate alla fine del 2002 in prima attuazione del decreto-legge n. 194 del

2002, in prima lettura è stato posto il problema della conseguibilità dei risparmi attesi, se è

13

ragionevole supporre un analogo effetto di "rimbalzo" nel 2005, a seguito della riduzione

apportata con il decreto-legge n. 168 del 2004.

Al riguardo, la risposta fornita dal Governo presso la Camera dei deputati è

stata che sarebbero da escludersi tali effetti sia per il 2005 che per il 2006 e il 2007,

a ragione della caratteristica strutturale della manovra di risanamento, da cui,

peraltro, si sarebbero già manifestati benefici nell’andamento della spesa per

consumi intermedi nel 2004.

Sotto il profilo metodologico, occorre rilevare al riguardo che, essendosi verificata nel 2003

una crescita della spesa connessa al “rimbalzo” a seguito delle riduzioni adottate sul finire del

2002 ed essendo prevedibile che lo stesso fenomeno si sarebbe verificato a legislazione vigente nel

2005 a seguito del decreto-legge n. 168 del 2004, il relativo "tendenziale" 2005-2007 avrebbe

dovuto essere probabilmente incrementato per tale effetto. Sulle previsioni sottostanti, dunque,

sarebbero opportuni ulteriori chiarimenti da parte del Governo9, onde verificare l'entità effettiva

del risparmio. Chiarimenti sarebbero opportuni anche circa la stima dei risparmi per le misure

previste dall’articolo 3 distintamente da quelle relative agli articoli 4 e 5.

In ordine all’impatto complessivo della misura sui saldi di finanza pubblica,

l’allegato 7 espone i seguenti valori, distintamente per consumi intermedi ed

investimenti fissi:

(art. 3-4-5) Saldo netto da finanz. Fabb. settore statale Indebit. netto P.A. 2005 2006 2007 2005 2006 2007 2005 2006 2007

Cons. inter.

-1.130

-1.130

-1.130

-734,5

-1.000

-1.500

-1.200

-1.000

-1.000

Investim -800 -800 -800 -2.220

-1.059

-850 -2.060

-950 -850

9 Si ricorda che nel corso dell'audizione davanti alle Commissioni bilancio del Senato della Repubblica e della Camera dei deputati dell'8 ottobre u.s., il presidente della Corte dei conti ha affermato che la "tecnica dei tetti di spesa, sorretta in questo caso dalla limitazione degli stanziamenti di competenza e di cassa - come la vicenda del taglia-spese dimostra - non è in grado di produrre, di per sé, una strutturale compressione degli oneri riconducibili alle categorie in esame. Resta di fatto uno strumento di carattere prevalentemente congiunturale e residuale".

14

Per quanto concerne gli effetti dalla riduzione della categoria degli

investimenti, le delucidazioni fornite dal Governo presso la Camera dei deputati

circa l’accorpamento degli effetti con quelli prodotti dagli articoli 4 e 5, stimano un

ammontare dei risparmi derivanti dal solo articolo in esame, che registrano un

impatto in termini di fabbisogno e indebitamento netto nei seguenti termini:

320 milioni per il 2005; 650 milioni per il 2006; 850 milioni per il 2007.

Anche per tale voce sarebbe comunque opportuno che venissero forniti ulteriori elementi

circa i criteri dell’accorpamento delle varie norme, nella stima dell’impatto, tra fabbisogno e

indebitamento netto.

Profili di criticità emergono anche circa la compatibilità dei risparmi previsti con i

programmi di spesa delle singole amministrazioni, nel senso della loro piena realizzabilità in

coerenza con gli interventi pianificati.

Nel corso della prima lettura sono state fornite delucidazioni dal Governo

per rilevare che sarebbero infondati i timori di interruzioni o ritardi nel

completamento dei programmi già avviati, tenuto conto che le Amministrazioni,

avendo partecipato collegialmente alla predisposizione della manovra strutturale a

decorrere dal 2005, sarebbero sin d’ora in grado di adeguare i programmi alle

risorse disponibili, “orientando così, nel modo più idoneo, le riduzioni

programmate”.

Una ulteriore annotazione si segnala per le quantificazioni dei risparmi.

Per entrambe le categorie dei consumi intermedi e degli investimenti, infatti, l’allegato 7,

nell’indicazione di un identico ammontare di risparmi sul S.N.F. per il biennio 2006-2007,

traspone agli esercizi successivi il risparmio quantificato per il 2005, anni, questi ultimi, per i

quali, con ogni probabilità, per effetto di modifiche legislative, varierà anche la base di riferimento

rispetto alla quale individuare risparmi, da rapportarsi all’andamento tendenziale annuo della

spesa10. 10Al riguardo, infatti, le risposte già fornite evidenziano che nell'individuazione di tali riduzioni si è solo tenuto conto che il meccanismo prefigurato dalle disposizioni di cui agli articoli 2 e 3 introduce una nuova regola di bilancio, per cui gli stanziamenti di ciascun anno, nei confronti di quello precedente, possono essere incrementati solo del 2%.

15

Personale delle amministrazioni pubbliche

Per quanto concerne poi i "tendenziali" per il personale delle amministrazioni pubbliche,

preliminarmente, sotto il profilo metodologico, si deve segnalare che, sulla base del criterio della

legislazione vigente, la previsione dei relativi oneri non comprende i rinnovi contrattuali e, per tale

ragione, indica un livello di spesa inferiore a quello che poi si determina in corso d’anno11.

Sul punto, il Governo ha fatto presente, nel corso dell'esame da parte della

Camera dei deputati che l’indicazione delle modalità di determinazione della

"dinamica tendenziale complessiva di spesa" relativa al personale, in quanto

effettuata con il criterio della legislazione vigente, non dovrebbe, a stretto rigore,

incorporare gli oneri per rinnovi contrattuali.

Sebbene coerente sotto il mero profilo logico-formale, l'assunto però va valutato sotto il

profilo della certezza dei risparmi da realizzare e che sono stati conteggiati nell'allegato 7,

considerando che la determinazione delle scadenze e dei rinnovi contrattuali, con correlati effetti

d’oneri, è pur espressamente prevista dagli articoli 47 e 48 del decreto legislativo 30 marzo

2001, n. 165. Problemi applicativi alla regola del 2% alla spesa per il personale derivano, in

aggiunta, anche dai ritardi nel rinnovo dei contratti collettivi, a cui si accompagnano,

normalmente, anche sensibili ritardi nella corresponsione di arretrati ed indennità di vacanza

contrattuale. La circostanza fa sì che, per il pubblico impiego nel suo complesso, la dinamica

retributiva alterni periodi di crescita lenta della spesa a periodi di crescita sostenuta, in

corrispondenza al riconoscimento di indennità di vacanza contrattuale ovvero di arretrati

scaturenti dai rinnovi.

Il Governo ha precisato presso la Camera dei deputati che la dinamica

tendenziale delle spese di personale, riferita all'insieme delle pubbliche

amministrazioni - prescindendo quindi dagli andamenti settoriali - è stata costruita 11 Cfr. a conferma quanto segnalato anche dalla Corte dei conti nell’audizione citata presso le Commissioni bilancio riunite dell’8 ottobre 2004.

16

per gli anni 2004 e 2005 con il criterio della legislazione vigente, ma tenendo conto

anche dei seguenti fattori:

a) dei rinnovi contrattuali relativi al 2004-2005 per i quali la legge

finanziaria per l'anno 2004 ha già approntato le relative risorse (resta

ovviamente fuori dal calcolo del tendenziale l'incremento dello 0,1% previsto

dall'articolo 14 del medesimo disegno di legge per adeguamento del tasso di

inflazione programmato;

b) del frequente disallineamento fra scadenza naturale del contratto e

momento dell'effettivo rinnovo.

Per tale ultimo differenziale, come noto, nelle risposte fornite alle

osservazioni formulate alla Camera il Governo ha convenuto circa gli effetti

sui conti pubblici, i quali possono differire, anche significativamente, in base al

diverso criterio di computo, se utilizzato secondo contabilità nazionale

(competenza economica) ovvero secondo finanziaria (cassa). 12

In proposito, da quanto emerge dalla nota esplicativa depositata nel corso dell'esame da

parte delle Camera dei deputati, relativamente al biennio 2004-2005 risulterebbero in corso di

perfezionamento le sole procedure per i miglioramenti economici al personale del comparto

sicurezza, essendosi appena concluse le relative trattative. Sarebbe utile avere dunque elementi

circa i contratti scaduti per il settore statale.

Fra gli automatismi considerati dal Governo è incluso il solo tasso di inflazione

programmata, che assicura, a regime, l'incremento del 3,7% dato dal cumulo dei due tassi di

inflazione programmati dei due anni (1,7% e 1,5%, ora 1,6%) cui si aggiunge lo 0,2%

annuo per la produttività. Ne segue che il Governo ha ritenuto di confermare, per il secondo ed il

terzo anno del triennio, la riduzione operata per l’anno 2005, al fine di controllare la dinamica 12 In particolare, gli effetti del rinnovo contrattuale del singolo comparto si registrano, secondo le regole del SEC 95, nel momento della relativa sottoscrizione non necessariamente coincidente con quello di effettiva erogazione della spesa (è il caso, frequente, dei CCNL chiusi alla fine dell'anno). Di tale circostanza si è tenuto conto nella costruzione del tendenziale che ha ipotizzato, al momento della sua definizione, la conclusione entro la fine del 2004 di tutti i contratti scaduti relativi al biennio 2002-2003 e il rinnovo di una parte di quelli del biennio 2004-2005 (solo settore statale). I rinnovi del personale del settore pubblico (amministrazioni non statali) risultano inclusi, invece, nel dato relativo all'anno 2005.

17

della spesa, in particolare di quella corrente, la quale in via tendenziale si presenta con una

evoluzione di circa il 3,5-4% annuo.13

Inoltre, in ordine all’effettivo conseguimento degli obiettivi di contenimento della spesa in

corso d’anno, occorrerebbe acquisire ulteriori elementi dal Governo in ordine alle eventuali

procedure di monitoraggio - con indicazione dei soggetti istituzionali eventualmente coinvolti - sugli

effettivi andamenti di spesa in corso d’esercizio.14

Sempre in materia di pubblico impiego, questioni a carattere più metodologico sorgono

anche con riferimento alle spese per gli anni successivi al 2005, le cui previsioni sulla base della

legislazione vigente tengono invece conto della sola indennità di vacanza contrattuale.

Quanto al comma 3, che dispone l’applicazione del limite di cui al comma 1 relativamente

alle leggi finanziate in tabella C, occorrerebbe acquisire chiarimenti al fine di illustrare i criteri

adottati per le singole disposizioni di legge.

Il comma 4, aggiunto nel corso della discussione in Commissione alla

Camera dei deputati, dispone una restrizione alla spesa annua delle

amministrazioni pubbliche per studi e consulenze, il cui ammontare, per ciascuno

degli anni 2005, 2006 e 2007, non dovrà però essere superiore alla spesa sostenuta

nel corso del 2004.

La norma indicata dispone che l’affidamento di incarichi di studio o di

ricerca, ovvero le consulenze, possano conferirsi solo in presenza di “eventi

straordinari” o nei casi previsti dalla legge, con l’obbligo di invio dell’atto di

conferimento alla Corte dei conti. E’ previsto, altresì, che l’affidamento in 13 Cfr. Nota del Dipartimento della Ragioneria recante le risposte alle osservazioni del Servizio Bilancio della Camera dei deputati, 20 ottobre 2004, pag. 1. In proposito, segnatamente per quanto riguarda il dato di crescita delle retribuzioni, cfr. anche il dato fornito nel corso della citata audizione dell’8 ottobre dal presidente della Corte dei conti. Inoltre, relativamente al primo semestre 2004, si segnala che il dato di spesa per redditi di lavoro dipendente della P.A. risulta in aumento del 6,1 % rispetto al primo semestre 2003. Cfr. Banca d'Italia, Bollettino economico n. 43, pag. 66, novembre 2004. Cfr., Corte dei conti, Sezioni riunite in sede di controllo, Elementi per l’audizione sulla legge finanziaria per l’anno 2005, pag. 24 14 Cfr. audizione del Governatore della Banca d’Italia, 13 ottobre 2004, davanti alle Commissioni riunite bilancio della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.

18

violazione dei requisiti integri gli estremi di un illecito disciplinare e determini

responsabilità erariale15.

Per le amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2 del decreto legislativo

30 marzo 2001, n. 165, il comma 5 stabilisce invece che, per ciascuno degli anni

2005, 2006, 2007, non possano essere sostenute spese per l’acquisto, la

manutenzione ed il noleggio di mezzi di trasporto, per un importo superiore al

90% della spesa sostenuta nel 2004.

Al riguardo, viene stabilito che le amministrazioni interessate siano obbligate,

entro il 31 marzo 2005, all’invio dal Ministero dell’economia e delle finanze,

dipartimento della ragioneria generale dello Stato, di un’apposita relazione da cui

risulti la consistenza dei mezzi di trasporto in dotazione ed il relativo utilizzo. Tale

misura è corredata dalla sanzione, in caso di inottemperanza all’invio, di un

aumento del limite che si eleva al 50% della spesa sostenuta nel 2004 espressa in

termini di cassa.

Per i profili di interesse, con riferimento al comma 4, occorre anzitutto valutare la coerenza

della disposizione con l’intervento, già operato con finalità analoghe, per l’anno 2004,

dall’articolo 1, comma 9, del decreto-legge 12 luglio 2004, n. 168, convertito con modificazioni

dalla legge 30 luglio 2004, n. 191. La disposizione citata prevede infatti che la spesa per studi e

incarichi di consulenza conferiti a soggetti estranei all’amministrazione nell’anno 2004 non debba

superare la spesa annua, mediamente sostenuta nel biennio 2001 e 2002 ridotta del 15%.

Trattasi, dunque, di misura di riduzione che assume a parametro di riferimento un importo che è

già ridotto per effetto di altra disposizione intervenuta nel corso del 2004.

In proposito, occorrerebbe pertanto acquisire chiarimenti circa la sostenibilità della misura

rispetto ai fabbisogni delle amministrazioni.

Inoltre, per la misura in parola, analoga ad altra norma fissata per i comuni dal comma

22 dell’articolo 6 del disegno di legge, volta alla razionalizzazione di spese per consulenze ed 15Previsioni di tenore analogo erano già contenute nell’articolo 1, comma 9, del decreto-legge n. 168 del 2004, sia per quanto concerne l’obbligo di motivazione e la rispondenza a previsioni di legge ovvero la sussistenza di eventi eccezionali, sia per quanto riguarda la configurazione dell’illecito disciplinare e della responsabilità erariale.

19

incarichi, occorre valutarne attentamente la piena coerenza del meccanismo applicativo, che trova

riferimento in un vincolo di spesa entro il limite di quella sostenuta nel 2004.

Come rilevato in altre occasioni, un parametro ancorato ad un dato di spesa consuntivo

annuale finisce per determinare inevitabili asimmetrie tra enti che avrebbero già adottato nel 2004

una politica di contenimento della spesa, rispetto a quelli che invece presentano una dato di spesa

storica più elevato, premiando, di fatto, questi ultimi.

In aggiunta, sarebbe utile acquisire elementi di dettaglio circa i parametri adottati nella

valutazione e, conseguentemente, in ordine ai risparmi attesi dalla misura, con i relativi riflessi su

fabbisogno e indebitamento netto16.

E’ altresì necessario sottolineare l’indeterminatezza del rinvio alla nozione di “evento

straordinario”, per cui l’eventuale verificarsi dell’evento, in presenza di raggiunto limite della

spesa, potrebbe addirittura prefigurare per l’ente la possibilità del sostenimento di un onere in

esubero rispetto alla dimensione del tetto individuato.

Ai commi 5 e 6 è stabilito che il Ministro dell’economia possa stabilire

l’esonero dal limite di cui al comma 3 per talune amministrazioni ovvero per talune

tipologie di spesa per il trasporto e l’obbligo di trasmettere alle Camere una

relazione concernente lo stato di attuazione degli interventi.

Per quanto concerne il comma 5, in particolare, la misura ivi prevista

prevede un massimale alla spesa per ciascuno degli esercizi del triennio, entro il

limite del 90% delle spese di trasporto sostenute nel 2004.

Anche al riguardo, valgono le considerazioni concernenti il riferimento ad un dato storico

di spesa e le relative discrasie che ne possono derivare in ordine all’effettiva razionalizzazione

nell’impiego delle risorse determinata dalla misura, in aggiunta ai dati connessi alla riduzione

della spesa stimata ed al connesso impatto previsto.

Circa il meccanismo sanzionatorio previsto a corredo della disciplina procedurale relativa

all’invio di relazioni al Ministero dell’economia da parte delle amministrazioni interessate, occorre 16 La norma sembra in parte riproporre una analoga disposizione dettata per l’anno 2004 dall’articolo 1, comma 9, del decreto-legge n. 168 del 2004, in cui si dispone che la spesa per consulenze delle amministrazioni pubbliche non deve essere superiore a quella mediamente sostenuta nel biennio 2002-2003, ridotta del 15%. A tale disposizione erano ascritti effetti di risparmio, considerati congiuntamente a quelli derivanti da altri commi del medesimo articolo 1.

20

valutarne il criterio applicativo, che si richiama ad una massimale pari al 50% dei pagamenti e

non già degli impegni di spesa, e la compatibilità di detto limite con le esigenze di ordinario

funzionamento delle amministrazioni interessate.

Per la misura prevista al comma 5 (il che vale anche per il comma 4), pur ritenendo

l'intervento essenzialmente volto ad ottenere risparmi su quote di spesa di parte corrente,

occorrerebbe acquisire dal Governo una stima delle determinanti di spesa correlati alla misura e,

conseguentemente, dei risparmi di spesa che ne derivano, essenziale per valutarne anche l’impatto

sui saldi di finanza pubblica per il triennio 2005-2007.17

Ciò anche alla luce della circostanza che le disposizioni in esame (commi 4 e 5) recano

esplicitamente fattispecie di deroga al limite alla spesa (gli “eventi eccezionali” per le spese di cui al

comma 4 e la possibilità di escludere alcuni settori dal vincolo di spesa per le voci di cui al comma

5), da cui deriverebbero sensibili variazioni ai risparmi di spesa ad esse correlati.

Articolo 4

(Limitazioni ai pagamenti)

A fini di consolidamento del tetto alla crescita della spesa operata tramite le

disposizioni di cui agli articoli 2 e 3, è altresì garantito il concorso al

raggiungimento degli obiettivi di contenimento attraverso la misura aggiuntiva di 17A conferma delle difficoltà sorte già rispetto ad una stima di massima dei determinanti di spesa, va segnalato l’intervento in assemblea alla Camera dei deputati del relatore, nel corso dell’illustrazione del disegno di legge, il quale ha convenuto sull’imprecisione del dato fornito in commissione circa il numero dei veicoli interessati dalla misura di cui al comma 5 dell’articolo 3, inizialmente stimati in 175.000. Al riguardo, si osserva che, per analoghe misure concernenti la razionalizzazione del parco autovetture delle amministrazioni statali indicate dall’articolo 2, commi 117-125 della legge 23 dicembre 1996, n. 662 recante “Misure di razionalizzazione della finanza pubblica”, la RT al ddl stimava risparmi per 7,5 milioni di euro, valutando il parco auto complessivo delle amministrazioni centrali, Ministeri ed enti pubblici (allora comprensivi dell’ente Poste e della Cassa Depositi e Prestiti), in 162.642 unità.

21

un limite posto ai pagamenti, entro gli importi complessivamente indicati a seguire

per distinti strumenti di spesa:

a) strumenti di intervento finanziati con i fondi di cui agli articoli 60 e 61 della

legge 27 dicembre 2002, n. 289, 6.550 milioni di euro, ivi compresi gli

interventi di cui alle lettere b) e c), limite per complessivi 1.850 milioni di

euro;

b) fondo investimenti-incentivi alle imprese del Ministero delle attività

produttive, limite per 2.750 milioni di euro, ivi comprese le risorse erogate

dal Fondo innovazione tecnologica e gli interventi finanziati con gli

strumenti di cui alla lettera a);

c) interventi della legge obiettivo finanziati dalla legge 1° agosto 2002, n. 166,

articolo 13, comma 1, del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, limite

per 450 milioni di euro, ivi inclusi gli interventi finanziati con gli strumenti di

cui alla lettera a).

Nell’obiettivo di pervenire all’effettivo rispetto degli obiettivi dei limiti di cui

al comma 1, è stabilito che i soggetti che gestiscono le risorse ivi indicate,

trasmettano trimestralmente al Ministero dell’economia e delle finanze -

Dipartimento politiche di sviluppo e di coesione e del Dipartimento della

Ragioneria generale dello Stato, dettagliate informazioni sull’ammontare delle

somme erogate per singolo strumento di intervento, aggiornando le relative

previsioni per i trimestri successivi.

Nella tavola seguente sono indicati, con riferimento ai fondi ai quali si

applicano le disposizioni dell’articolo 4, gli stanziamenti iscritti nel bilancio a

legislazione vigente per il 2005, i medesimi stanziamenti come rideterminati per

effetto delle disposizioni contenuti nel disegno di legge finanziaria e il limite fissato

ai pagamenti relativi a ciascun fondo o intervento.

22

BLV 2005

Disegno di legge

finanziaria

Limite ai pagamenti

Fondo aree sottoutilizzate 5.580 3.530 4.700 Fondo incentivi alle imprese: quota aree sottoutilizzate (Fondo MAP)

3.125 1.675 1.750

Fondo incentivi alle imprese 750 700 1.000 Legge obiettivo 350 Legge obiettivo: quota aree sottoutilizzate

569 569 100

TOTALE 9.924 6.474 7.900

La RT si sofferma sull’articolo sottolineando che la disposizione è volta a

rafforzare il rispetto dell’incremento del solo 2% degli stanziamenti di parte

capitale, sia per competenza che per cassa.

In particolare, ivi si segnala che se, per taluni settori di spesa, costituisce

sufficiente vincolo alla crescita della spesa il massimale alla crescita del 2% posto

sugli stanziamenti, per altri ciò non si palesa sufficiente, per via dell’utilizzazione di

fondi extra bilancio o conti correnti di tesoreria laddove sono depositate giacenze a

tal fine.

In relazione ai finanziamenti di cui ai punti 2 e 3, la norma tiene conto che il

FAS finanzia anche detti interventi (100 milioni di euro per la legge obiettivo e

1.750 milioni di euro per la legge 488 concernenti interventi per il mezzogiorno e

la programmazione negoziata).

In sintesi, la RT, come integrata dalla documentazione fornita alla Camera

dei deputati, evidenzia i seguenti effetti sui soli saldi di cassa e di competenza

economica, trattandosi di componenti già scontate nel S.N.F.:

Fabb. settore statale Indebit. netto P.A. 2005 2006 2007 2005 2006 2007 1.900 409 0 1.740 300 0

23

La documentazione integrativa fornita puntualizza che l’impatto sui saldi di

finanza pubblica è stato calcolato come differenziale tra i tetti di spesa fissati ed

il livello di spesa tendenziale inglobato nelle previsioni in sede di predisposizione

del DPEF. Per quanto riferito dal Governo, tali effetti avrebbero un carattere

fortemente decrescente per effetto della limitazione dei pagamenti agli incentivi

alle imprese disposta nel 2004 con il decreto legge 12 luglio 2004, n. 168, che

avrebbe determinato un corrispondente incremento delle previsioni 2005. I

medesimi risparmi tenderebbero pertanto ad azzerarsi negli anni successivi, in

quanto seguirebbero l'evoluzione degli stanziamenti autorizzati allo scopo (che

tendono ad esaurirsi).

Il differenziale che emerge tra impatto sul fabbisogno e

sull’indebitamento netto sarebbe quindi determinato dal diverso trattamento

contabile in termini di contabilità nazionale che hanno alcune spese erogate dal

Fondo innovazione tecnologica -FIT - (partite finanziarie: erogazione di prestiti,

partecipazioni al capitale).

Al riguardo, premesso che la norma sembra applicarsi solo all'operatore-governo centrale,

appare comunque utile acquisire ulteriori elementi circa i criteri sulla base dei quali è stata

effettuata la suddetta stima, attesa la rilevanza degli effetti e la natura contabile degli strumenti

di spesa, gestiti fuori bilancio18.

In proposito, alla luce della circostanza che trattasi anche di disponibilità giacenti in

tesoreria, occorre altresì valutare se, in relazione ai piani di gestione riferiti a singoli

provvedimenti di legge, risultino obbligazioni giuridicamente già in corso di perfezionamento o

addirittura perfezionate, le quali determinino l’inapplicabilità, per la quota equivalente, del

risultato connesso al limite posto alle erogazioni. 18 Il comma 2 prevede che i soggetti che gestiscono i fondi sui quali si applica la limitazione dei pagamenti siano tenuti a trasmettere, con cadenza trimestrale, al Dipartimento politiche di sviluppo e di coesione e al Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato i dati aggiornati sugli importi delle somme erogate con riferimento ai singoli strumenti e interventi. Contestualmente, tali soggetti sono altresì tenuta ad aggiornare le previsioni relative alle erogazioni che saranno effettuate nei trimestri successivi. Gli obblighi di comunicazione previsti dal comma 2 sembrano riferirsi, per quanto non espressamente predisposto, alle strutture amministrative dei singoli Ministeri competenti a gestire le risorse.

24

Pertanto, sarebbero utili ulteriori elementi di dettaglio in ordine all’ammontare della spesa

effettivamente erogabile a legislazione vigente nell’ambito dei singoli settori in esame, in assenza

dell’intervento di contenimento. Tale dato appare altresì necessario al fine di dar conto

dell’importo effettivo della riduzione di spesa determinata dalla norma e dei criteri in base ai

quali ne è stato valutato l’impatto in termini di fabbisogno e di indebitamento netto.

Infine, come già osservato in ordine alla misura in parte analoga contenuta nell'articolo 1,

comma 2, ultimo periodo del decreto-legge n. 168 del 200419, occorrerebbe ottenere l'avviso del

Governo in ordine alla possibilità che la misura in commento possa determinare effetti indiretti

negativi in termini di finanza pubblica attraverso l'eventuale contrazione delle iniziative di

investimento produttivo e di incremento della base occupazionale rispetto all'andamento che si

sarebbe verificato a legislazione vigente.

Articolo 5

(Disposizioni sulla tesoreria)

Con l’articolo in esame si provvede altresì a stabilire un limite ai

prelevamenti disposti da parte degli enti pubblici interessati dal sistema di tesoreria

unica.

In tal senso, a parziale modifica di quanto stabilito dall’articolo 32, comma 1,

della legge 27 dicembre 2002, n. 289, per il triennio 2005-2007, è stabilito che i

soggetti titolari di conti correnti e di contabilità speciali aperti presso la Tesoreria

dello Stato20 non possano procedere all’effettuazione di prelevamenti dai rispettivi

conti aperti presso la Tesoreria dello Stato, per importi superiori a quelli 19 Cfr. Nota di lettura n. 110, pag. 6. 20Con le sole eccezione delle regioni e delle province autonome, degli enti locali di cui all’articolo 2, commi 1 e 2, del testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, degli enti previdenziali, degli enti del servizio sanitario nazionale, delle società Poste italiane SpA e dei i conti intestati all’Unione europea e riguardanti interventi di politica comunitaria, nonché dei conti intestati ai fondi di rotazione individuati ai sensi dell’articolo 93, comma 8, della legge 27 dicembre 2002, n. 289, nonché in tutti i conti istituiti nell’anno precedente quello di riferimento.

25

cumulativamente prelevati alla fine di ciascun bimestre dell’anno precedente,

aumentato del 2%.

Al comma 2 è stabilito che, in presenza di straordinarie occorrenze, gli enti

potranno comunque chiedere al Ministero dell’economia e delle finanze

l’ammissione a deroghe al vincolo di cui al comma 1, ma solo per “effettive e

motivate esigenze”, purché le eccedenze di spesa riconosciute in deroga siano poi

riassorbite nell’anno. Nelle more del riassorbimento, è stabilito che potranno

essere effettuate solo le spese previste per legge ovvero quelle derivanti da contratti

perfezionati, nonché le spese indifferibili, la cui mancata effettuazione comporti un

danno per l’erario.

L’articolo è esaminato in RT, ma ad esso non è ricondotto alcun effetto

finanziario apprezzabile, essendo la misura ritenuta essenziale al mero

“conseguimento degli obiettivi di crescita previsti nel triennio 2005-2007”

mediante il concorso alla realizzazione degli obiettivi finanziari stabiliti negli

articoli 3 e 4.

Va rammentato che l’articolo ripropone i meccanismi di limite alla crescita della spesa delle

pubbliche amministrazioni, già introdotti a partire dalla manovra di finanza pubblica per il

1997 (legge 23 dicembre 1996, n. 662 e il decreto-legge 31 dicembre 1996, n. 669)21.

In proposito, pur dando per scontato l’effetto concorrente con le misure di cui agli articoli 3

e 4 per quanto concerne le dinamiche della spesa, occorrerebbe comunque acquisire informazioni di

dettaglio in ordine al previsto contributo migliorativo che ne deriverebbe alla formazione del

fabbisogno del settore statale, sia attraverso la fornitura di dati in ordine ai flussi dei pagamenti

bimestrali registrati nell’ultima annualità, che in relazione al relativo beneficio in termini di

contenimento dell’incremento stimato della spesa entro il tetto del 2%.

21 Al riguardo, sembrano significative le affermazioni espresse in aula alla Camera dal Governo, per cui la misura “in questo articolo si inscrive con chiarezza una pratica adottata in passato in modo non trasparente, cioè con l’adozione di misure direttamente da parte della direzione del Ministero del Tesoro, relative ai cosiddetti tiraggi di tesoreria”. Cfr. CAMERA DEI DEPUTATI, Bollettino delle Giunte e delle Commissioni parlamentari, seduta n. 543 del 10 novembre 2004.

26

Articolo 6

(Patto di stabilità interno per gli enti territoriali)

L'intero articolo è stato oggetto di riformulazione nel corso dell'esame da

parte della Camera dei deputati.

Il comma 1, stabilisce che le regioni, le province, i comuni con popolazione

superiore ai 3000 abitanti, le comunità montane, le comunità isolane e le unioni di

comuni con popolazione superiore a 10.000 abitanti, concorrono alla realizzazione

degli obiettivi di finanza pubblica per il triennio 2005-2007.

Il comma 2, al fine della realizzazione degli obiettivi di cui al comma 1,

stabilisce per gli enti di cui al comma 1, con esclusione delle regioni, che il

complesso delle spese correnti e di quelle in conto capitale per l'anno 2005 non

possa essere superiore al corrispondente importo medio per gli anni 2001, 2002 e

2003 incrementato dell’11,5 per cento per gli enti che nel triennio di riferimento

hanno registrato un livello di spesa corrente media pro-capite inferiore a quella

media pro-capite degli enti della classe demografica di appartenenza e nella misura

del 10 per cento per gli altri enti. Per le comunità isolane e le unioni di comuni

l'incremento è fissato nella misura dell'11,5 per cento. Al fine di individuare la

spesa media del triennio si fa riferimento alla media dei pagamenti, in conto

competenza ed in conto residui, mentre per l'individuazione della classe

demografica di appartenenza si tiene conto della popolazione residente. La spesa

media pro-capite per ciascuna classe demografica viene stabilita con decreto del

Ministro dell'economia e delle finanze da emanare entro trenta giorni dalla entrata

in vigore della presente norma. Per gli anni 2006 e 2007 l'incremento è stabilito

nella misura del 2 per cento rispetto al corrispondente ammontare di spese

dell'anno precedente.

Il comma 3, con riferimento alle regioni a statuto ordinario stabilisce che per

l'anno 2005 il complesso delle spese correnti e in conto capitale non può essere

27

superiore al corrispondente ammontare di spese dell'anno 2003 incrementato del

4,8 per cento. Per gli anni 2006 e 2007 l'incremento è stabilito nella misura del 2

per cento rispetto al corrispondente ammontare di spese dell'anno precedente.

Rispetto al ddl originario sono state escluse le province autonome di Trento e

Bolzano.

Il comma 4 esclude dal predetto aggregato le spese di personale, le spese per

la sanità (per le regioni), le spese derivanti dall'acquisizione di attività finanziarie, le

spese per trasferimenti a soggetti facenti parte della Pubblica amministrazione e le

spese connesse agli interventi a favore dei minori soggetti a provvedimenti

dell'autorità giudiziaria minorile ed, infine, le spese per calamità naturali per le quali

sia stato dichiarato lo stato di emergenza e quelle sostenute dai comuni per

l'attuazione dell'ordinanze di stato di emergenza emanate dal Presidente del

Consiglio dei ministri. Il complesso della spesa è considerato sia nel suo dato di

competenza che in quello di cassa.

Il comma 5, per il solo anno 2005, esclude dal complesso delle spese di cui al

comma 4 anche le spese in conto capitale cofinanziate dai fondi europei.

La RT al testo originario dell'articolo 6 associava alla misura i seguenti effetti

complessivi sui saldi distinti per categorie di enti:

(mln di euro) Effetti sui saldi

2005 2006 2007 2005 2006 2007 2005 2006 2007

regioni e province autonome 0 0 0 201 252 304 201 252 304province e comuni 0 0 0 1039 1752 2642 1039 1752 2642comunità montane 0 0 0 24 43 64 24 43 64

Totale 0 0 0 1264 2047 3010 1264 2047 3010

Effetti in RT (arrotondati) 0 0 0 1270 2057 3024 1270 2057 3024

snf fabbisogno settore statale indebitamento netto

A seguito della riformulazione dell'articolo in parola, il Governo ha

presentato una nuova RT.

Essa annette i seguenti effetti finanziari alle disposizioni in esame:

28

• comma 1: l'esclusione dalle regole del patto dei comuni con

popolazione fino a 3.000 abitanti, delle comunità montane con

popolazione fino a 10.000 abitanti, delle unioni di comuni con

popolazione fino a 10.000 abitanti e degli altri enti locali minori

comporta un peggioramento dei saldi di finanza pubblica (sia per il

fabbisogno che per l'indebitamento) per gli anni 2005, 2006 e 2007

rispettivamente di 115, 193 e 302 milioni di euro;

• comma 2, lettera a): l'introduzione dell'incremento della spesa annua

mediamente sostenuta nel triennio 2001-2003 nella misura dell'11,5

per cento per gli enti che hanno registrato nel medesimo triennio una

spesa corrente media pro-capite inferiore a quella media pro-capite della

classe demografica di appartenenza e del 10 per cento per i restanti

enti, produce un miglioramento dei saldi del fabbisogno e

dell'indebitamento per 319, 364 e 372 milioni di euro, rispettivamente

per gli anni 2005, 2006 e 2007. Sul punto la RT afferma che

l'incremento dell'11,5 per cento applicato alla spesa media sostenuta

nel triennio 2001-2003 risulta equivalente in termini finanziari rispetto

al dato quantificato in relazione all'articolo 6 del testo iniziale, che

prevedeva un incremento del 4,8 per cento della spesa sostenuta

nell'anno 2003;

• comma 4, lettera e): l'esclusione delle spese connesse agli interventi a

favore dei minori soggetti a provvedimenti dell'autorità giudiziaria,

dalle spese soggette al patto di stabilità interno, comporta un

peggioramento dei saldi del fabbisogno e dell'indebitamento per 9, 18

e 27 milioni di euro, rispettivamente, per gli anni 2005, 2006 e 2007;

• comma 4, lettera f): l'esclusione delle spese per calamità naturali per le

quali sia stato dichiarato lo stato di emergenza, nonché quelle

sostenute dai comuni per il completamento dell'attuazione delle

29

ordinanze che dichiarano lo stato di emergenza emanate dal

Presidente del Consiglio dei ministri dalle spese soggette al patto di

stabilità interno, comporta un peggioramento dei saldi del fabbisogno

e dell'indebitamento per 4, 5 e 6 milioni di euro, rispettivamente, per

gli anni 2005, 2006 e 2007;

• comma 5: l'esclusione, per il solo anno 2005, delle spese in conto

capitale cofinanziate dai fondi europei dalle spese soggette al patto di

stabilità interno comporta un peggioramento del fabbisogno e

dell'indebitamento di 200 milioni di euro per l'anno 2005, di cui 150

milioni di euro a carico di province e comuni e 50 milioni di euro a

carico delle regioni.

• comma 7: i pagamenti alle imprese che la CDP SpA anticiperà, a

carico di un apposito fondo istituito presso la gestione separata, per

conto degli enti locali che nel corso del 2005 non saranno in grado di

rispettare il limite di spesa per essi stabilito comportano per il 2005 un

effetto peggiorativo di 250 milioni di euro in termini di indebitamento

netto, mentre l'estinzione delle anticipazioni alla CDP SpA produrrà

nel 2006 un effetto negativo sul fabbisogno di pari importo. Gli

interessi passivi graveranno sul bilancio dello Stato e interesseranno

per il 2005 il saldo netto da finanziare e per il 2006 sia il fabbisogno

che l'indebitamento.

La tabella seguente mostra gli effetti finanziari complessivi delle nuove

regole inerenti il patto di stabilità interno sui saldi di finanza pubblica, partendo dai

dati indicati nella RT relativa al testo originario atteso che la nuova RT è stata

comunque redatta evidenziando gli effetti finanziari solo in termini differenziali

rispetto al testo originario:

30

(mln di euro) Effetti sui saldi

2005 2006 2007 2005 2006 2007 2005 2006 2007RT A.C. 5310 1.270 2.057 3.024 1.270 2.057 3.024

comma 1: esclusione comuni fino a 3000 ab -115 -193 -302 -115 -193 -302comma 2, lett. a): incremento spesa 11,5% e 10% 319 364 372 319 364 372comma 4, lett. e): esclusione minori affidati -9 -18 -27 -9 -18 -27comma 4, lett. f): esclusione calamità naturali -4 -5 -6 -4 -5 -6comma 5: esclusione cofinanziamenti europei -200 -200comma 7: anticipo CDP Spa -250 -250comma 7: interessi -10 -10 -10

RT articolo riformulato -10 1.261 1.945 3.061 1.011 2.195 3.061

Fabbisogno settore statale Indebitamento nettosnf

(-) peggioramento dei saldi

A livello metodologico più generale, con riferimento a tutti gli enti interessati dal patto di

stabilità interno, sarebbe utile una valutazione del Governo in ordine alla eventualità che la scelta

di considerare la spesa complessiva, anziché il saldo, come previsto negli anni precedenti, possa

indurre gli enti locali a rivedere la propria politica di acquisizione delle entrate, non esistendo più

un vincolo in termini di saldo complessivo.

In particolare, con riferimento all'esclusione dal patto dei comuni con meno di 3.000

abitanti, occorre rilevare che la quantificazione dei minori risparmi esposta in RT diverge dalle

valutazioni fornite più volte dal rappresentante del Governo22, nel corso dell'esame presso la

Camera dei deputati. Sul punto sarebbe utile che il Governo fornisse ulteriori elementi di

valutazione, non essendo corredata la RT degli elementi di dettaglio che sono stati utilizzati per la

quantificazione dei minori risparmi. 22 Nella seduta della V Commissione bilancio del 20 ottobre 2004 il rappresentante del Governo ha fatto presente che una stima dell'eventuale esclusione dei piccoli comuni era quantificabile nell'ordine di 70 milioni di euro per i comuni fino a 2.000 abitanti e di circa 180 milioni di euro per i comuni fino a 5.000 abitanti, mentre nella seduta nella stessa sede del 2 novembre 2004 lo stesso rappresentante del Governo ha dichiarato che gli effetti finanziari derivanti dall'esclusione dall'applicazione delle regole del patto di stabilità interno dei comuni, delle comunità montane, delle comunità isolane e delle unioni di comuni con popolazione complessivamente pari o inferiore a 3.000 abitanti e delle spese di giustizia per interventi a favore dei minori soggetti a provvedimenti dell'autorità giudiziaria, ammontano a circa 200 milioni di euro. Cfr. CAMERA DEI DEPUTATI, Bollettino delle Giunte e delle Commissioni parlamentari, 20 ottobre 2004, pag. 114 e 2 novembre 2004, pag. 16.

31

Circa l'affermazione, riportata in RT, relativa alla neutralità in termini finanziari del

diverso metodo di calcolo per determinare la spesa programmatica nella misura dell'11,5% della

spesa media sostenuta nel triennio 2001-2003, rispetto a quella precedente dell'incremento nella

misura del 4,8% della spesa riferita al solo anno 2003, si osserva che sarebbero opportuni

ulteriori elementi. La nuova modalità di calcolo, pur introducendo elementi di differenziazione tra

i diversi enti locali, non comporterebbe – secondo la RT - una variazione dell'entità dei risparmi

rispetto a quelli preventivati usando una metodologia di calcolo differente.

Inoltre, la RT lascia intendere che i maggiori risparmi riferiti al comma 2, lettera a),

discendono unicamente dall'applicazione della percentuale di incremento della spesa del 10 per

cento applicata agli enti non virtuosi. Le quantificazioni addotte in RT non sono accompagnate

da alcuna base metodologica, per cui risulta difficile formulare un giudizio di congruità sulle

stesse. Peraltro, la norma affida ad un successivo decreto del Ministro dell'economia e delle finanze

la determinazione della spesa media pro-capite per ciascuna delle classi demografiche di

appartenenza degli enti. La modalità con cui tale determinazione sarà effettuata inciderà sul

numero di enti a cui applicare la percentuale del 10 per cento e, di conseguenza, sull'entità dei

risparmi conseguibili.

Sul punto sarebbe pertanto opportuno indicare in base a quale criteri sono stati

determinati i risparmi ascritti alla disposizione; in particolare, andrebbe chiarito se la media pro-

capite è determinata considerando tutti gli enti di ciascuna classe demografica o escludendo quelli

che presentano rilevanti scostamenti dalla media e che possono pertanto inficiare il calcolo.

Con riferimento al comma 3, attesa l'esclusione delle province autonome di Trento e

Bolzano dalla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica, il Governo dovrebbe chiarire il

motivo per cui le quantificazioni effettuate nella RT originaria in relazione al comparto delle

regioni e province autonome non sono variate.

Con riferimento alle spese connesse agli interventi a favore dei minori soggetti a

provvedimenti dell'autorità giudiziaria minorile, occorre segnalare che l'attuale quantificazione

non è corredata da alcuna esplicitazione della metodologia di calcolo utilizzata, per cui appare

utile che il Governo fornisca ulteriori elementi di valutazione.

32

La stessa osservazione viene formulata per la quantificazione delle spese in conto capitale

cofinanziate dai fondi europei, che non risulta accompagnata da alcuna base metodologica e sulla

quale occorrerebbe acquisire un chiarimento da parte del Governo.

In riferimento all'esclusione delle spese per calamità naturali dalle spese soggette al patto di

stabilità, il Governo dovrebbe chiarire su quali ipotesi si basi la quantificazione delle stesse,

tenuto conto della imprevedibilità e della connessa variabilità delle stesse.

Il comma 6 prevede deroghe ai limiti di spesa introdotti per le spese

d'investimento stabilendo che le stesse possono essere finanziate con i proventi

derivanti da alienazioni di beni immobili, mobili, nonché delle erogazioni a titolo

gratuito e liberalità. Inoltre, le regioni possono destinare le nuove entrate per

coprire i disavanzi di gestione del settore sanitario.

In merito, si osserva che la modifica introdotta dalla Camera dei deputati rispetto alla

formulazione originaria, che consentiva il superamento del tetto della spesa per investimenti con le

maggiori entrate derivanti da incrementi di aliquote, potrebbe non risultare finanziariamente

equivalente alla precedente. Infatti, mentre l'incremento delle aliquote rappresenta una

innovazione rispetto alle previsioni a legislazione vigente, lo stesso non può dirsi per i proventi da

alienazioni immobiliari, che potrebbero già far parte degli andamenti tendenziali scontati.

Il comma 7 stabilisce, come accennato, che le spese in conto capitale degli

enti locali, eccedenti il limite di spesa stabilito dal presente articolo, possono essere

anticipate a valere su un apposito fondo istituito presso la gestione separata della

Cassa depositi e prestiti SpA. La dotazione del fondo per l'anno 2005 ammonta a

250 milioni di euro. Gli enti locali devono procedere all'estinzione

dell'anticipazione entro il 31 dicembre 2006 e gli interessi passivi connessi valutati

in 10 milioni di euro sono a carico del bilancio dello Stato. Le anticipazioni sono

corrisposte dalla CDP SpA direttamente ai soggetti beneficiari su indicazione e

priorità fissate dal CIPE. A tal fine, gli enti locali entro il 31 gennaio 2005

comunicano al CIPE e alla CDP SpA le spese in conto capitale eccedenti il limite

33

di spesa stabilito, i progetti a cui si riferiscono, le scadenze di pagamento e le

coordinate dei soggetti beneficiari.

L'allegato 7, relativamente agli interessi posti a carico dello Stato, mostra sul

saldo netto da finanziare un maggior onere di 10 milioni di euro per il 2005,

mentre, con riferimento al fabbisogno del settore statale e all'indebitamento netto,

il medesimo importo viene attribuito nel 2006.

In relazione a tale ultimo assetto sarebbe utile un chiarimento.

Relativamente alla istituzione del fondo presso la CDP SpA, l'allegato 7

espone i seguenti effetti sui saldi: mln di euro

2005 2006 2007 2005 2006 2007 2005 2006 2007

250 250

fabbisogno settore statale indebitamento nettosaldo netto da finanziare

Sarebbe utile un chiarimento in ordine alla allocazione degli effetti sui diversi esercizi.

Al riguardo, con riferimento agli interessi passivi a carico del bilancio dello Stato, al fine

della loro esatta quantificazione sarebbe opportuno chiarire la base di calcolo che ne ha

determinato l'importo, con particolare riferimento al tasso di interesse da corrispondere alla CDP

Spa.

Il comma 8, per finalità di sviluppo economico e per scopi diversi dal

normale svolgimento delle funzioni degli enti locali, autorizza la spesa di

201.500.000 euro per l'anno 2005, 176.500.000 euro per l'anno 2006 e 170.500.000

per l'anno 2007, per la concessione di contributi statali a favore degli enti locali per

il finanziamento di interventi in materia di tutela ambientale e di beni culturali.

Nulla da osservare in ordine alla quantificazione, trattandosi di un limite di spesa.

In relazione agli effetti, si evidenzia la difformità, evincibile dall'allegato 7, fra gli effetti

della norma sul saldo netto da finanziare e quelli sull'indebitamento e il fabbisogno, che

presumibilmente scontano una utilizzazione limitata e scaglionata nel tempo delle risorse

stanziate. Sarebbe comunque utile un chiarimento al riguardo.

34

I commi 10, 11 e 12 e 17 introducono una serie di adempimenti procedurali

cui sono tenuti in vario modo gli enti di cui al comma 1.

Al riguardo, nulla da osservare.

Il comma 13 definisce il complesso delle sanzioni da applicare nell'anno

2006 agli enti locali che non rispettano gli obiettivi del patto di stabilità interno per

l'anno 2005: impossibilità di assumere personale a qualsiasi titolo, di ricorrere

all'indebitamento per gli investimenti e di effettuare spese per acquisto di beni e

servizi in misura superiore alla corrispondente spesa dell'ultimo anno, del

penultimo anno precedente ridotta del 10 per cento o del livello di spese dell'anno

2003 a seconda che l'ente rispettivamente abbia sempre rispettato il patto, sia stato

sempre inadempiente o che nell'anno 2005 sia stato soggetto al patto per la prima

volta.

Il comma 14 estende per l'anno 2005 il sistema sanzionatorio definito al

comma precedente agli enti che nel 2004 non hanno conseguito gli obiettivi del

patto.

In ordine ai commi 13 e 14 sarebbe utile chiarire se dal sistema sanzionatorio discendano

effetti finanziari e se questi siano stati considerati nei risparmi derivanti dall'applicazione del

patto di stabilità interno.

Il comma 15 stabilisce che a decorrere dal 2006 gli enti di cui al comma 1,

per poter ricorrere a mutui e prestiti obbligazionari con istituti di credito e società

finanziarie per finanziarie i propri investimenti, devono, pena l'impossibilità del

ricorso al finanziamento, produrre una attestazione di rispetto degli obiettivi del

patto di stabilità interno riferita all'anno precedente. La disposizione si applica

anche per l'anno 2005 per le province ed i comuni con popolazione superiore a

5.000 abitanti.

Al riguardo, non vi sono osservazioni da formulare, per quanto di competenza.

35

Il comma 16 assoggetta alle regole del presente articolo anche gli enti di

nuova istituzione dall'anno 2005 a partire dal momento in cui avranno a

disposizione la base di calcolo su cui applicare gli incrementi di spesa.

La norma non è oggetto di quantificazione separata. Non vi sono osservazioni.

Il comma 18, prevede per il triennio 2005-2007 il concorso delle regioni a

statuto speciale e delle province autonomie di Trento e Bolzano agli obiettivi di

finanza pubblica riferiti al medesimo periodo. Tali enti, entro il 31 marzo di

ciascun anno, concordano con il Ministero dell'economia e delle finanze il livello

delle spese correnti e di investimento e i relativi pagamenti. In caso di mancato

accordo trovano applicazione le disposizione del presente articolo.

Il comma 19 stabilisce che le regioni a statuto speciale e le province

autonome di Trento e Bolzano provvedano nei confronti degli enti locali dei

rispettivi territori al conseguimento delle finalità del presente articolo le cui

disposizioni si applicano direttamente qualora le predette regioni e le province

autonome non vi provvedano entro il 31 marzo di ciascun anno.

Il comma 20 dà facoltà alle regioni e province autonome di Trento e di

Bolzano di estendere le regole del patto di stabilità interno anche nei confronti

degli enti ed organismi strumentali.

Al riguardo, si osserva che aver fissato la data del 31 marzo di ciascun anno come termine

per definire il livello delle spese correnti e di investimento delle regioni a statuto speciale e delle

province autonome, nonché per consentire agli enti locali degli enti summenzionati il conseguimento

delle finalità del presente articolo, potrebbe creare per gli enti destinatari della disposizione

incertezze circa la redazione dei propri bilanci di previsione. Infatti, per tali enti potrebbe

verificarsi l'ipotesi che solo alla data del 31 marzo o anche oltre, in caso di inadempimento,

sarebbe definito il livello delle spese correnti e di investimento.

Il comma 20 dà facoltà alle regioni e province autonome di Trento e di

Bolzano di estendere le regole del patto di stabilità interno anche nei confronti

degli enti ed organismi strumentali.

36


Il comma 22 disciplina l'affidamento da parte degli enti locali di incarichi di

studio, ricerca o consulenza a soggetti estranei all'amministrazione, stabilendo che

l'atto di affidamento deve essere adeguatamente motivato, indicando, in

particolare, l'assenza di strutture organizzative o professionalità interne all'ente in

grado di svolgere il servizio. Sono esclusi dalla disposizione gli incarichi conferiti ai

sensi della legge 11 febbraio 1994, n. 109. L'atto di affidamento deve essere

accompagnato dalla valutazione dell'organo di revisione dell'ente e trasmesso alla

Corte dei conti. Si configura un illecito disciplinare, con conseguente responsabilità

erariale, per l'affidamento di incarichi in difformità alle presenti disposizioni.

Interessati dalla disposizione sono gli enti con popolazione superiore a 5.000

abitanti.

L'allegato 7 non attribuisce alla norma effetti sui saldi di finanza pubblica. Sarebbe utile

chiarire se, in via prudenziale, siano stati esclusi effetti di risparmio ovvero se gli stessi siano stati

considerati nell'ambito delle disposizioni inerenti il patto di stabilità interno.

Il comma 23 prevede per l'anno 2005 che i proventi derivanti dalle

concessioni edilizie e dalle sanzioni di cui al D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, possano

essere destinati al finanziamento delle spese correnti nella misura massima del 50

per cento.

Al riguardo, nulla da osservare, atteso che a legislazione vigente non sono previsti vincoli

in ordine alla destinazione di tali proventi.

Il comma 24 modifica l'articolo 204 del decreto legislativo n. 267 del 18

agosto 2000, prevedendo, oltre ai mutui, la possibilità dell'ente locale di accedere

ad altre forme di finanziamento reperibili sul mercato e stabilendo nella misura del

12 per cento, rispetto al precedente 25 per cento, il nuovo limite alla percentuale

massima degli interessi sull'indebitamento rispetto ai primi tre titoli delle entrate

per poter assumere un nuovo mutuo o altra forma di finanziamento.

37

Il comma 25 prevede, per gli enti che superino il limite di indebitamento del

12% suddetto, termini per far rientrare nei limiti il proprio livello di indebitamento.

La conclusione di tale operazione di rientro è fissata per la fine dell'esercizio 2013.

In merito al comma 24, si osserva che la disposizione potrebbe incidere in senso riduttivo

sull'andamento della spesa per investimenti qualora la percentuale del livello di indebitamento

dell'ente sia al di sopra della percentuale del 12%. In questo caso la possibilità di finanziare la

spesa per investimenti sarebbe circoscritta ai casi differenti dal ricorso ai mutui e alle altre forme

di finanziamento reperibili sul mercato. Relativamente a tale ultima definizione, per ragioni di

certezza, sarebbe utile esplicitare le diverse forme di finanziamento che è possibile reperire sul

mercato.

Inoltre, andrebbe chiarito il modo in cui gli enti che hanno un livello di indebitamento

compreso tra il 25 per cento e il 12% devono atteggiarsi per ridurlo secondo le cadenze temporali

stabilite dalla disposizione.

La cadenza temporale stabilita per il rientro nel limite del 12% sembra non dare luogo a

effetti immediati positivi al limite dell'indebitamento, posto che il rientro è previsto per il 2013.

Il comma 26 riduce il periodo di collocamento in disponibilità del segretario

comunale da quattro a due anni. Conseguentemente, si riduce da quattro a due

anni il decorso del tempo per l'immissione d'ufficio in mobilità presso altre

pubbliche amministrazioni, qualora il segretario in tale lasso di tempo non abbia

assunto servizio in altra sede.


Il comma 27 consente, in materia di personale, il ricorso ai trasferimenti in

mobilità, anche intercompartimentale, tra amministrazioni sottoposte ad un regime

di limitazione delle assunzioni di personale a tempo indeterminato, nel rispetto

delle disposizioni sulle dotazioni organiche e, per gli enti locali, nel presupposto

che abbiano rispettato il patto di stabilità interno l'anno precedente.


38

Il comma 28 prevede che, in caso di mobilità presso altre pubbliche

amministrazioni dei segretari comunali e provinciali di fascia A e B, gli stessi

possono essere collocati nella categoria o area professionale più alta prevista presso

l'amministrazione di destinazione, esprimendo preventivamente il proprio

consenso. L'attuale legislazione già prevede una disposizione analoga per i segretari

appartenenti alla fascia C.

Al riguardo, andrebbe chiarito in che misura il collocamento dei segretari di fascia A e B

nella categoria o area professionale più alta prevista presso l'amministrazione di destinazione

rivesta rilevanza da un punto di vista giuridico ovvero interessi solo l'aspetto economico. La stessa

eventualità prefigurata dal comma 4 dell'articolo 101 del TUEL vigente stabilisce infatti che, in

relazione alla mobilità dei segretari, ciò debba avvenire comunque nella salvaguardia della loro

posizione giuridica ed economica, stabilendosi, per un verso, un diritto soggettivo al mantenimento

del miglior trattamento economico percepito tra quello di segretario e quello della qualifica di

accesso alla procedura di mobilità, ma fissando altresì un diritto soggettivo al mantenimento della

propria posizione giuridica.

Il comma 29 aumenta le tariffe da corrispondere per l'autorizzazione edilizia

e per la denuncia di inizio attività. L'importo minimo è stabilito in 51,65 euro,

mentre quello massimo in 516,46 euro.

Al riguardo, posto che la disposizione dà luogo ad un incremento tariffario, andrebbe

quantificato l'eventuale maggiore gettito.

Il comma 30 consente agli enti locali, per gli anni 2005, 2006 e 2007, di

ricorrere all'aumento dell'addizionale comunale all'IRPEF qualora, alla data di

entrata in vigore del presente provvedimento, non si siano avvalsi della facoltà di

applicare l'addizionale in parola. L'aumento è, comunque, soggetto al limite dello

0,1% complessivo. Al di fuori di questo caso, il blocco degli aumenti delle

addizionali e delle maggiorazioni di cui alla lettera a), comma 1, dell'articolo 3 della

legge 27 dicembre 2002, n. 289, eventualmente deliberati, si perpetra fino al 31

dicembre 2006.

39

Al riguardo, si osserva che il Governo dovrebbe chiarire l'impatto della norma sulla

finanza pubblica. Si sottolinea altresì l'apparente contrasto tra la disposizione in parola e quanto

sancito nell'Accordo dell'agosto 2001 che, invece, consente, alle regioni di poter ricorrere

all'aumento dell'addizionale IRPEF per ripianare i propri disavanzi accertati nel settore

sanitario.

Il comma 31 istituisce per l'anno 2005, nell'ambito dello stato di previsione

del Ministero dell'economia e delle finanze, il fondo per il rimborso agli enti locali

delle minori entrate derivanti dall'abolizione del credito d'imposta, con una

dotazione di 10 milioni di euro. Con regolamento adottato dal Ministero

dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministero dell'interno, sono

stabilite le disposizioni di attuazione del fondo e la sua ripartizione.

In termini di effetti sui saldi di finanza pubblica la disposizione comporta un

maggior onere, relativamente all'esercizio 2005, di 10 milioni di euro, solo con

riferimento al saldo netto da finanziare.

Al riguardo, si osserva che il tenore della norma induce a ritenere che in capo agli enti

locali nasca un diritto soggettivo al rimborso per le minori entrate derivanti dall'abolizione del

credito d'imposta. Questa condizione potrebbe dare luogo a maggiori oneri per il bilancio dello

Stato qualora la dotazione del fondo sia insufficiente a soddisfare tutte le richieste di rimborso.

Sarebbe pertanto utile un chiarimento.

Il comma 32 sopprime la disposizione contenuta all'articolo 3, comma 51,

della legge 24 dicembre 2003, n. 350 che prevede una riduzione del 10% annuo dei

trasferimenti per i comuni che non certificano il mantenimento del requisito

soggettivo relativo alla corresponsione del trattamento economico al personale

immesso nei ruoli speciali ad esaurimento.

Al riguardo, occorrerebbe precisare se conseguono effetti di maggiore onerosità in

conseguenza del venir meno della riduzione dei trasferimenti previsti dalla norma citata.

40

Articolo 7

(Fondo per incentivare l'insediamento nei piccoli comuni)

La disposizione istituisce per il 2005 presso il Ministero dell'economia e delle

finanze il fondo per l'insediamento nei comuni montani con popolazione inferiore

a 1.000 abitanti e sottodotati ai sensi del decreto legislativo 30 giugno 1997, n. 244,

con una dotazione di 5 milioni di euro per il 2005. Il fondo è finalizzato al

riequilibrio economico, sociale e insediativo di tali comuni.

Con decreto del Ministro dell'interno, da emanare entro 60 giorni dalla data

di entrata in vigore del presente provvedimento, sono fissati i criteri di ripartizione

e le modalità di accesso al finanziamento.

L'allegato 7 riporta su tutti i saldi di finanza pubblica il maggior onere di 5

milioni di euro derivante dall'istituzione del fondo.

Al riguardo, atteso che la dotazione del fondo si configura come limite massimo di spesa,

nulla da osservare.

Articolo 8

(Altri enti)

Ad integrazione delle misure di cui agli articoli da 2 a 5 concernenti lo Stato

e le autonomie, per quanto riguarda gli enti pubblici di cui all’elenco 1 si stabilisce

che questi ultimi, per il triennio 2005-2007 - ad eccezione delle casse di previdenza

di cui ai decreti legislativi 30 giugno 1994, n. 509, delle altre associazioni e

fondazioni di diritto privato e degli enti del sistema camerale -, possano

incrementare le proprie spese per l’anno 2005, al netto delle spese di personale, in

misura non superiore all’ammontare delle spese dell’anno 2003 incrementate del

4,5 per cento.

41

L’aliquota posta alla crescita degli stanziamenti si tramuta, per gli anni 2006 e

2007, in una percentuale d’incremento pari al solo 2 per cento sulle corrispondenti

spese determinate per l’anno precedente, con i criteri stabiliti dal presente articolo

mentre, solo per le spese di personale, si stabilisce, per i medesimi anni,

l’applicazione della specifica disciplina di settore.

La tabella seguente riporta il raffronto tra dati di spesa tendenziali e

programmatici operati in RT, con l’evidenziazione dei risparmi attesi nel triennio,

per effetto della norma.

2005 2006 2007 Spesa tendenziale (a) 11.600 11.920 12.240 Spesa programmatica(b) 11.480 11.710 11.945 Risparmi di spesa (a-b) 120 210 295

Secondo le indicazioni contenute nella RT, il limite di incremento del 4,5%

rispetto al 2003 equivarrebbe ad un aumento del 2% rispetto alle previsioni

contenute nel conto economico delle amministrazioni pubbliche per il 2004 (a tal

fine sono assunte le previsioni di preconsuntivo per il 2004, che, secondo quanto

indicato nella relazione tecnica, sarebbero in linea con l’obiettivo, per l’anno in

corso, di un indebitamento netto pari al 2,9% del PIL).

Dal limite del 4,5% rispetto al 2003 dovrebbe determinarsi nel 2005 un’entità

complessiva della spesa nell’ordine di 11.600 milioni di euro, che porterebbe,

rispetto al tendenziale del conto economico delle amministrazioni pubbliche

previsto per il 2005, un risparmio di spesa pari a 120 milioni di euro (di cui 100

milioni riconducibili alle spese correnti e 20 milioni riconducibili alle spese di

conto capitale).

42

Per gli anni successivi al 2005, il limite all’incremento della spesa viene

fissato al 2% rispetto al livello della spesa programmato per l’anno precedente,

sempre al netto della spesa per personale.

Pertanto, la RT stima per il 2006 un risparmio di spesa di 210 milioni di euro

(di cui 170 milioni relativi a spese correnti e 40 milioni relativi a spese di conto

capitale); per il 2007 un risparmio di spesa di 295 milioni di euro (di cui 235 milioni

relativi a spese correnti e 60 milioni relativi a spese di conto capitale).

In proposito appaiono necessari chiarimenti in ordine ai criteri in base ai quali è stata

determinata la spesa tendenziale indicata nella RT, che costituisce il dato su cui vengono calcolati

i risparmi riconducibili alla misura.

Dalle delucidazioni fornite in tal senso dal Governo presso l’altro ramo del Parlamento

emerge infatti che, pur considerando le misure di contenimento adottate nel 2004, si è ipotizzato

alla base della stima un livello di spesa tendenziale per gli enti pubblici pari a complessivi 11.256

milioni di euro, ricavandone il dato dal consuntivo 2003 (fonte ISTAT) a cui si è aggiunto un

incremento del 2,4%.

In proposito, si deve osservare che, perlomeno per la parte riferibile agli enti previdenziali,

essendo stati questi già coinvolti nel 2004 dalla riduzione del 30% di spese di funzionamento e

consumi intermedi disposta dall’articolo 1, comma 8, del decreto legge 12 luglio 2004, n. 168,

merita un chiarimento la costruzione del dato tendenziale per il 2005 per cui, in relazione alla

quota dei risparmi derivante da tali enti, si pone il medesimo problema già segnalato per il

precedente articolo 3, vale a dire la eventualità di una espansione, nel 2005, della spesa effettiva

per consumi e servizi per i noti effetti “rimbalzo” nella spesa dell’annualità successiva a quella in

cui si siano operati interventi correttivi, il che si riflette sul "tendenziale" ipotizzato.

In relazione alla stima d’impatto della misura sui saldi di finanza pubblica,

l’allegato 7 fornisce i seguenti dati:

43

Saldo netto da finanz. Fabb. settore statale Indebit. netto P.A. 2005 2006 2007 2005 2006 2007 2005 2006 2007Min. sp. corr. 0 0 0 -100 -170 -235 -100 -170 -235Min. sp.cap. 0 0 0 -20 -40 -60 -20 -40 -60

Al riguardo, sarebbe utile acquisire ulteriori informazioni riguardo ai criteri adottati

nell’impatto su fabbisogno ed indebitamento netto, nonché ragguagli circa le ragioni che hanno

determinato l’assimilazione nella stima degli effetti sui due saldi.

Articolo 9

(Disposizioni in materia di finanza regionale e locale)

Il comma 1 riconosce alle Regioni l'importo di 342,583 milioni di euro a

titolo di compensazione delle minori entrate derivanti dalla riduzione dell'accisa

sulla benzina non bilanciata dal maggior gettito delle tasse automobilistiche. Detto

importo, con riferimento al 2003, viene ripartito con decreto ministeriale mentre

per gli anni successivi esso, confluendo nell'elenco dei trasferimenti soppressi di

cui all'articolo 1, comma 1, del decreto legislativo n. 56 del 2000, concorre a

determinare l'aliquota definitiva della compartecipazione all'IVA, ai sensi

dell'articolo 5, comma 3, del medesimo decreto legislativo n. 56 del 2000.

Il comma 2, ai fini della determinazione dell'aliquota della

compartecipazione all'IVA citata al comma 1, tiene conto anche dei trasferimenti

attribuiti per il 2004 alle regioni a statuto ordinario per il rifinanziamento del fondo

per gli asili nido che conseguentemente viene soppresso.

La RT, in relazione ai primi due commi, imputa nell'allegato 7, e per il solo

saldo netto da finanziare, i seguenti importi:

44

2005 2006 2007

Comma 1: contributo annuo perdita gettito accisa

sulla benzina

342,6 356,3 369,1

Comma 2: finanziamento asili nido con

compartecipazione IVA

125,6 130,6 135,3

Il Governo ha precisato che gli importi riferiti al comma 1 sono da

intendersi quale regolazione debitoria in quanto, a fronte di minori entrate per la

riduzione dell'aliquota di compartecipazione delle regioni al gettito dell'accisa sulla

benzina, le stesse regioni hanno sostenuto il medesimo livello di spese, e pertanto

non sono stati computati ai fini dei totali sui saldi.

Al riguardo, nulla da osservare, atteso che la perdita di gettito assunta a carico del

bilancio dello Stato è limitata all'onere evidenziato nella norma.

Il comma 3 amplia le possibilità di utilizzazione del Fondo per il

finanziamento delle funzioni conferite dalle Regioni agli enti locali anche per il

finanziamento delle funzioni trasferite ai sensi della legge n. 131 del 2003.

Il comma 4 reca la sanatoria delle disposizioni e degli effetti di leggi regionali

che hanno disposto, in difformità di quanto consente la normativa statale,

maggiorazioni dell'aliquota IRAP, altre disposizioni in materia di IRAP diverse da

quelle riguardanti la maggiorazione dell'aliquota e disposizioni in materia di tassa

automobilistica.

Il comma 5 autorizza il Ministero dell'economia e delle finanze a

compensare gli importi a credito e a debito di ciascuna regione connessi alle minori

entrate derivanti dalla riduzione dell'aliquota di compartecipazione al gettito delle

accise sulla benzina.

I commi 6 e 7 fissano i criteri di attribuzione agli enti locali dei trasferimenti

erariali per l'anno 2005. In particolare, i trasferimenti erariali sono determinati in

base alle disposizioni dell'articolo 31, comma 1, primo periodo, della legge 27

45

dicembre 2002, n. 289 (finanziaria 2003). E' previsto, inoltre, un reintegro di 340

milioni di euro derivante dal venir meno delle riduzioni dei trasferimenti erariali

previsti dall'articolo 24, comma 9, della legge 28 dicembre 2001, n. 448.

La RT non attribuisce ai commi 3, 4, 5, 6 e 7 effetti onerosi a carico del

bilancio dello Stato.


Il comma 8, introdotto dalla Camera dei deputati, proroga per l'anno 2005 le

disposizioni in materia di compartecipazione provinciale e comunale al gettito

dell'IRPEF di cui all'articolo 31, comma 8, della legge 27 dicembre 2002, n. 289.

Al riguardo, si segnala che la RT della norma prorogata precisava che l'aumento

dell'aliquota di compartecipazione non determinava oneri per la finanza pubblica, in quanto

l'incremento era attribuito sino a concorrenza dei trasferimenti statali da ridurre. Relativamente

alla disposizione prorogata, occorrerebbe confermare la perdurante neutralità finanziaria della

stessa.

Il comma 9, inserito dalla Camera dei deputati, reca una interpretazione delle

norme contenute nelle leggi finanziarie 2003 e 2004 che disponevano la

sospensione degli effetti degli aumenti delle addizionali all'IRPEF per i comuni e le

regioni e della maggiorazione dell'aliquota dell'IRAP. Le sospensioni hanno effetto

unicamente nei confronti degli aumenti approvati con atto deliberativo nella forma

di provvedimento amministrativo, mentre non si applicano agli atti deliberativi

approvati dalle regioni con provvedimento legislativo.

La disposizione interpretativa appare connettersi a quanto stabilito dal

comma 4 dell'articolo in esame in ordine alla salvaguardia dell'efficacia delle leggi

regionali deliberate in difformità dei rispettivi poteri.

Al riguardo, premesso che alla norma non sono associati effetti in RT, sarebbero

opportuni chiarimenti in ordine agli effetti sulle entrate degli enti interessati.

Inoltre, per i profili di competenza, occorre chiarire come la norma si coordini con quanto

previsto al comma 30 dell'articolo 6, del presente provvedimento, che estende fino al 31 dicembre

46

2006 la sospensione dell'efficacia degli aumenti delle addizionali IRPEF e della maggiorazione

IRAP.

Il comma 10 attribuisce agli enti locali di cui all'articolo 2, comma 1 del

decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, la facoltà di utilizzare le plusvalenze

realizzate con l'alienazione di beni patrimoniali, compresi i beni immobili, per il

rimborso della quota capitale delle rate di ammortamento dei mutui.

Al riguardo, andrebbe chiarito se la norma in esame sia suscettibile di ampliare la

capacità di indebitamento degli enti locali.

Inoltre, andrebbero chiariti gli effetti combinati della presente disposizione e del comma 6

dell'articolo 6 del disegno di legge in esame che consente, tra l'altro, la possibilità di eccedere i

limiti all'incremento della spesa in conto capitale finanziata con i proventi derivanti da

alienazioni di beni immobili e mobili.

Il comma 11 proroga i termini per l'accertamento dell'imposta comunale

sugli immobili in scadenza al 31 dicembre 2004, al 31 dicembre 2005,

limitatamente alle annualità di imposta 2000 e successive.

Al riguardo, atteso che la norma appare suscettibile di incrementare le entrate degli enti

locali, sarebbero utili elementi di valutazione degli effetti sul gettito.

Articolo 10

(Aperture di credito)

Il comma 1 apporta modifiche al decreto legislativo n. 267 del 2000

stabilendo per i mutui contratti dagli enti locali un durata minima del periodo di

ammortamento non inferiore a cinque anni, una maggiore flessibilità per la

decorrenza dell'ammortamento e introducendo un nuovo strumento finanziario

per gli investimenti dato dalle aperture di credito.

47

I successivi commi dal 2 al 5 dispongono una disciplina per il ricorso da

parte degli enti locali alle aperture di credito. In particolare:

• il contratto di apertura di credito deve essere stipulato in forma

pubblica, a pena di nullità;

• il ricorso alle aperture di credito è subordinato alla sussistenza delle

condizioni attualmente previste per effettuare operazioni di

indebitamento23;

• la banca è tenuta ad effettuare erogazioni, totali o parziali, dell'importo

del contratto in base alle richieste inoltrate dall'ente. L'erogazione

dell'intero importo ha luogo nel termine massimo di tre anni, ferma

restando la possibilità per l'ente di stabilire contrattualmente un utilizzo

parziale;

• gli interessi sulle aperture di credito si riferiscono ai soli importi erogati

e la durata dell'ammortamento non può essere inferiore a cinque anni;

• le rate di ammortamento comprendono sin dal primo anno sia la quota

capitale che la quota interesse e gli interessi di preammortamento sono

corrisposti con la prima rata;

• deve essere indicata la natura della spesa che si va a finanziare;

• deve essere rispettata la misura massima del tasso di interesse da

applicare e i cui criteri di determinazione sono demandati ad un decreto

ministeriale.

Inoltre il comma 6 prevede, nel caso di emissione di prestiti obbligazionari

congiunte tra più enti locali, la possibilità di rilascio di una garanzia fideiussoria da

parte dell'ente capofila e relativa all'insieme delle operazione finanziaria. 23 Attualmente le condizioni sono l'approvazione del rendiconto dell'esercizio del penultimo anno precedente e la deliberazione del bilancio annuale con le previsioni relative all'operazione di finanziamento nonché il rispetto del limite relativo all'entità del ricorso all'indebitamento, ossia che gli interessi sulle operazioni di indebitamento non superi il 25% dell'importo dei primi tre titoli accertati nel rendiconto del penultimo anno precedente a quello in cui l'apertura di credito viene stipulata.

48

Contestualmente gli altri enti rilasciano all'ente capofila una garanzia fideiussoria

per la quota di emissione di propria competenza.

La RT assegna effetti di risparmio per 20 milioni di euro a partire dall'anno

2005 sia in termini di indebitamento che di fabbisogno, derivanti esclusivamente

dalle disposizioni che autorizzano gli enti locali a contrarre aperture di credito e ne

disciplinano l'utilizzo.

La stima è effettuata partendo dal presupposto che gli enti locali ricorrano ai

mutui bancari per un importo annuo di circa 1.000 milioni di euro, importo pari a

quello registrato negli ultimi anni. Si assumono due ipotesi di ricorso alle aperture

di credito, di cui una prudenziale presuppone un ricorso per circa 350 milioni di

euro, l'altra di segno opposto quantifica un ricorso nella misura massima di 1.000

milioni di euro. L'entità del risparmio deriva dalla media aritmetica degli effetti

delle due ipotesi estreme e determinata in 20 milioni di euro.

Il Governo, nel corso dell'esame del disegno di legge presso la Camera dei

deputati, ha affermato che la quantificazione del risparmio non appare

sovrastimata, in quanto in considerazione della irrealizzabilità dell'ipotesi massima,

è stato assunto come dato un importo medio.

Al riguardo, andrebbe chiarito se l'avere assunto alla base del calcolo dei potenziali

risparmi un dato quale quello dei mutui bancari relativi ad esercizi precedenti, possa inficiare il

risultato finale nella misura in cui le norme contenute nel presente provvedimento (come per

esempio l'articolo 6) e relative al limite alla crescita delle spese per investimento degli enti locali,

producano un minor ricorso all'indebitamento per finanziare gli investimenti.

Inoltre, si osserva che il rinvio all'articolo 204, comma 1 del T.U. enti locali che detta il

limite al ricorso all'indebitamento con riferimento ai mutui, sembra non contemplare l'importo

annuale degli interessi relativi ad aperture di credito già stipulate. Sul punto sarebbe utile chiarire

se tale importo annuale degli interessi debba essere calcolato al fine di fissare il limite di

indebitamento.

49

Articolo 11

(Rinegoziazione mutui)

I commi 1-3 introducono alcune disposizioni volte a ridurre la spesa per

interessi a carico della finanza pubblica introducendo l'obbligo della conversione in

titoli obbligazionari o della rinegoziazione di mutui in presenza di condizioni di

mercato tali da permettere di ridurre il valore finanziario delle passività totali. Sono

interessati dalla disposizione lo Stato, le regioni e le province autonome e gli enti

locali con riferimento ai mutui con oneri di ammortamento totalmente o

parzialmente a carico dello Stato.

Una modifica introdotta nel corso dell'esame del disegno di legge presso la

Camera dei deputati ha soppresso la disposizione che escludeva dal piano di

ammortamento il costo delle commissioni bancarie.

Il comma 4 dispone che, in caso di nuove emissioni di titoli obbligazionari

con rimborso del capitale in un'unica soluzione alla scadenza, è necessario, al

momento dell'emissione costituire un fondo di ammortamento del debito o, in

alternativa, concludere un'operazione di swap per l'ammortamento dello stesso

debito. Per la disciplina del fondo e dell'operazione swap si rinvia all'articolo 2 del

regolamento di cui al decreto del Ministro dell'economia e delle finanze 1 dicembre

2003, n. 389.

La RT afferma che la disposizione consente di rimodulare il costo

dell'indebitamento in presenza di condizioni di mutui in essere più onerosi rispetto

ai livelli di mercato corrente, dando luogo ad un risparmio effettivo per il

complesso della finanza pubblica.

In termini di saldi la RT non annette alcun effetto finanziario alla norma.

Al riguardo, nulla da osservare, presumendosi che la mancata registrazione in RT sia

dovuta a motivi prudenziali.

50

Articolo 12

(Contabilizzazione debito e gestione di attivi finanziari)

L'articolo detta per le amministrazioni pubbliche regole di contabilizzazione

del debito omogenee al fine di evitare duplicazioni di iscrizione nei bilanci di enti

diversi del medesimo debito e facilitare il consolidamento dei conti pubblici.

Il comma 1 stabilisce che le rate di ammortamento dei mutui attivati da

regioni, enti locali o altri enti pubblici diversi dallo Stato e con oneri di

ammortamento ad intero carico del bilancio dello Stato, siano pagate agli istituti

finanziatori direttamente dallo Stato.

Il comma 2 si applica agli enti pubblici diversi dallo Stato, nell'ipotesi in cui

l'amministrazione che assume gli oneri di ammortamento del mutuo sia diversa

dall'amministrazione che ne percepisce il ricavato. In questo caso

l'amministrazione pubblica beneficiaria del mutuo iscrive il ricavato in entrata

come trasferimento in conto capitale con vincolo di destinazione agli investimenti,

mentre l'amministrazione pubblica che assume gli oneri di ammortamento del

mutuo iscrive il ricavato dell'operazione, in entrata, tra le accensioni di prestiti e

iscrive in uscita l'importo corrispondente come trasferimento in conto capitale. In

tal modo si evita che il ricavato di un mutuo sia iscritto, come accensione di

prestiti, nel bilancio di due diverse amministrazioni.

Premesso che la RT non annette effetti finanziari ai commi 1-3, sarebbe utile ottenere

chiarimenti in ordine agli effetti sul debito della Pubblica Amministrazione.

Il comma 4 autorizza il Ministero dell'economia e delle finanze -

Dipartimento del tesoro, a procedere alla gestione delle nuove posizioni finanziarie

attive di propria competenza.

La RT afferma che la disposizione del comma 4 consentirà di ottenere un

risparmio di spesa netta per interessi nell'ordine di 1.500 milioni di euro a partire

51

dal 2005. Tale risparmio di spesa per interessi consegue all'attribuzione al

Ministero dell'economia e delle finanze di alcune posizioni attive precedentemente

detenute dalla Cassa Depositi e Prestiti, divenuta ora società per azioni. In

particolare, il Governo ha asserito che potranno essere effettuate operazioni di

ristrutturazione del profilo finanziario dei flussi associati a dette attività, che

consentiranno di ridurre la spesa per interessi netta.

Il Governo nel corso dei lavori alla Camera dei deputati ha precisato, al

riguardo, che il MEF, in seguito alla trasformazione della Cassa Depositi e Prestiti

in società per azioni, è subentrato nella titolarità di una serie di mutui erogati a

soggetti diversi (principalmente ricompresi nell'aggregato delle Amministrazioni

Pubbliche) il cui onere è sostenuto in alcuni casi dallo Stato, in altri con il concorso

dello Stato e in altri ancora solo dai beneficiari dei mutui.

L'ammontare di tali posizioni è stato quantificato in 39 miliardi di euro, di

cui circa 11 miliardi per mutui con oneri integralmente a carico dello Stato.

Il risparmio della spesa per interessi derivante dalla disposizione

conseguirebbe dalla stipula, in particolare, di uno o più contratti derivati su tassi di

interesse che dovrebbe consentire la trasformazione da tasso fisso in variabile della

quasi totalità delle posizioni in portafoglio. Il Governo ha affermato altresì che lo

Stato potrà beneficiare dell'eventuale risalita dei tassi di interesse per effetto della

ripresa economica. È stato precisato inoltre che la misura non cambierà la

posizione debitoria dei soggetti contraenti i mutui che continueranno a sostenere

lo stesso onere.

Al riguardo, si osserva che la quantificazione dei risparmi attesi in termini di minor spese

per interessi appare poco prudenziale almeno nella misura in cui tali risparmi sono connessi alla

stipula di contratti derivati i cui benefici finanziari sono subordinati al verificarsi di ipotesi prive,

allo stato, del carattere di certezza.

Sul punto sarebbero pertanto opportuni ulteriori chiarimenti quantomeno in ordine ai

margini di gestione di tali posizioni attive ed alla loro natura.

52

Articolo 13

(Superamento della tesoreria unica e altre disposizioni finanziarie)

Nell’articolo in rassegna si stabiliscono misure tese al completamento delle

riforme nelle procedure contabili e finanziarie, in particolare concernenti il

superamento del sistema di tesoreria unica in attuazione dell’articolo 9 del decreto

legislativo 7 agosto 1997, n. 279.

A fini di sperimentazione degli effetti derivanti dal superamento del sistema

di tesoreria unica, è stabilito, al comma 1, che il Ministero dell’economia e delle

finanze, individui, con proprio decreto, una regione, sei comuni e tre università, nei

quali, durante l’anno 2005, i trasferimenti statali e le entrate proprie affluiscano

direttamente presso i propri tesorieri.

Viene stabilito che l’individuazione sia effettuata assicurando la

rappresentatività per aree geografiche, nell’ambito degli enti che, tramite i loro

tesorieri, siano connessi al sistema informativo delle operazioni degli enti pubblici

(SIOPE), istituito ai sensi dell’articolo 28 , commi 3, 4 e 5, della legge 27 dicembre

2002, n. 289.

Con modifica apportata nel corso dell’esame da parte della Camera dei

deputati si è inoltre affermato che la finalità del sistema di codificazione dei flussi,

secondo criteri di rilevazione per competenza economica e per cassa, sia

espressamente rivolta ai fini di un migliore monitoraggio sia del fabbisogno di

cassa che dell'indebitamento netto.

Al comma 2, l’articolo 213 del testo unico di cui al decreto legislativo 18

agosto 2000, n. 267 - recante, quest’ultimo, il testo unico degli enti locali - viene

sostituito con altro che istituzionalizza la possibilità di gestione informatizzata del

servizio di Tesoreria.

Nel nuovo testo modificato è inoltre stabilito che, qualora l’organizzazione

dell’ente e del tesoriere lo consentano, il servizio di Tesoreria potrà d’ora innanzi

53

essere gestito con l’uso di ordinativi di pagamento e di riscossione informatici, in

luogo di quelli cartacei, le cui evidenze elettroniche varranno a fini di

rendicontazione, ivi compresa la resa del conto del tesoriere di cui all’articolo 226

del medesimo T.U.E.L.

La piena integrazione col sistema dei pagamenti interbancari è invece

assicurata dalle convenzioni di tesoreria di cui all’articolo 210 del T.U.E.L. ci cui al

comma 3, laddove è invece previsto che la riscossione delle entrate ed il

pagamento delle spese avvengano all’interno dall’ordinario circuito dei pagamenti

interbancari.

Sempre al comma 3 è previsto che, ai fini della razionalizzazione e della

semplificazione delle attività amministrative, con decreto da adottare ai sensi

dell’articolo 17 , comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, di concerto con il

Ministro dell’economia e delle finanze, entro novanta giorni dalla data di entrata in

vigore della presente legge, anche il Ministro degli affari esteri emani disposizioni

tese alla semplificazione della gestione finanziaria degli uffici all’estero.

La RT esclude qualsiasi apprezzabile effetto finanziario, segnalandone la

mera natura ordinamentale, volta ad assicurare gli strumenti più idonei a

conseguire un monitoraggio in tempo reale delle grandezze di finanza pubblica ed

a “consentire eventuali interventi correttivi con la necessaria tempestività”.

Per quanto concerne i profili d’interesse, in relazione al comma 1 occorre preliminarmente

osservare che l’attuale sistema di accreditamento delle risorse agli enti su distinte posizioni

contabili rispetto alle entrate proprie - ma pur sempre in tesoreria pubblica - ha consentito sinora

una notevole razionalizzazione della liquidità del settore pubblico, con positivi effetti sul piano

della formazione del fabbisogno di cassa del settore statale ed inevitabili riflessi sulla migliore

determinazione delle sue concrete modalità di copertura.

Premesso che il superamento del sistema è già previsto dalla legislazione in vigore, appare

opportuno tuttavia valutare attentamente i profili di possibile onerosità che deriverebbero

54

dall’assegnazione dei trasferimenti direttamente all’operatore del sistema bancario in veste di

tesoriere degli enti.

Pertanto, il Governo dovrebbe fornire elementi in ordine ai citati profili scaturenti dagli

effetti di cassa della misura per il settore statale, in connessione al suo impatto sulla formazione

del fabbisogno in corso d’anno, quale effetto dell’accreditamento delle assegnazioni direttamente ai

tesorieri degli enti.

Parimenti, in relazione anche ai successivi commi, sebbene già ad oggi istituti bancari

espletino servizi di tesoreria e non solo di cassa per conto degli enti, occorre valutare attentamente

l’eventualità che dal passaggio diretto delle risorse non corrispondano anche oneri aggiuntivi per

detti servizi, derivanti dalla trasformazione del rapporto da mero servizio di cassa e di

intermediazione con il tesoriere pubblico per conto dell’ente a servizio di tesoreria in senso pieno.

A tale proposito, è indicativo dei possibili ulteriori oneri anche il comma 2, relativa alla

gestione informatizzata del servizio di tesoreria degli enti locali.

In proposito, se dal prospettato allargamento agli enti locali del sistema informativo

SIOPE deriverebbero sicuri miglioramenti alla conoscibilità tempestiva delle caratteristiche

economiche dei flussi finanziari, è altresì da tener conto delle esigenze di adeguamento degli

operatori bancari in veste di tesorieri che, già ad oggi, hanno preventivamente manifestato,

l’intento di rendere partecipe dell’onere di dette configurazioni e dei connessi adeguamenti

tecnologici gli utenti della pubblica amministrazione24.

Il comma 3 riguarda la semplificazione della gestione finanziaria degli uffici

all’estero.

Al riguardo, nulla da rilevare, atteso il carattere meramente ordinamentale della

disposizione.

24 In proposito, occorre segnalare che il presidente dell’A.B.I, nel corso dell’Audizione presso le Commissioni bilancio riunite del Senato della Repubblica e della Camera dei deputati del 12 ottobre 2004 ha manifestato l’esigenza che l’implementazione del S.I.O.P.E nel circuito dei pagamenti interbancari debba prevedere, per i rilevanti costi di procedura, una “adeguata remunerazione”.

55

Articolo 14

(Norme per il contrasto e la prevenzione dell’uso illecito dei finanziamenti pubblici)

L’articolo in rassegna, introdotto in sede di esame alla Camera dei deputati,

stabilisce che, ai fini di prevenzione degli illeciti nell’utilizzo di finanziamenti

pubblici, tutti gli enti e società che fruiscono di finanziamenti o agevolazioni a

carico dei bilanci pubblici o dell’Unione europea per finalità di formazione dei

lavoratori, devono dotarsi di specifiche misure organizzative idonee a prevenire il

rischio di illeciti nel loro interesse ed a loro vantaggio, in attuazione della

normativa di cui al decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231.

E’ altresì stabilito che, delle misure attivate, sia data da parte dei soggetti

interessati comunicazione al comitato di coordinamento finanziario regionale

competente per territorio, il quale provvederà alla adozione delle iniziative di sua

competenza in materia ispettiva e di verifica per quei soggetti che, invece,

correndone l’obbligo, non le avranno attivate.

L’articolo termina escludendo qualsiasi onere per la finanza pubblica.

La misura è priva di RT.

Per i profili di competenza, considerata la disciplina attuale dei comitati di coordinamento

finanziario regionale - regolata da una direttiva interna del 2003 adottata dal Ministero

dell’economia e delle finanze - e, al tempo stesso, l’asserita invarianza d’oneri per il bilancio dello

Stato, sarebbe necessario acquisire elementi circa l’effettiva compatibilità con le strutture esistenti

(cd. copertura “amministrativa”), al fine di escludere l'emergere di esigenze finanziarie di

adeguamento di uffici ed organici.

56

Articolo 15

(Disposizioni in materia di assicurazioni contro i rischi in agricoltura a seguito di calamità naturali)

Il comma 1 intende incentivare il passaggio dal sistema contributivo-

indennizzatorio a quello assicurativo per il ristoro dei danni nel settore agricolo. A

tal fine l'autorizzazione di spesa relativa al Fondo di solidarietà nazionale -

interventi indennizzatori, di cui al decreto legislativo n. 102 del 2004, - viene

ridotta di 50 mln di euro per ciascuno degli anni 2005 e 2006 e il corrispondente

importo viene destinato alle agevolazioni per la stipula di contratti assicurativi

contro i danni in agricoltura, di cui al medesimo Fondo - incentivi assicurativi.

La RT esclude che la norma comporti maggiori oneri a carico del bilancio

dello Stato, trattandosi in sostanza di una ridestinazione di risorse da una finalità ad

un'altra nell'ambito del medesimo fondo.

Al riguardo, si ricorda che l'allegato 7 ascrive al comma 1 effetti negativi pari

a 50 mln di euro per ciascuno degli anni 2005 e 2006 tanto sull'indebitamento

netto quanto sul fabbisogno del settore statale. In merito, il Governo ha chiarito

che l'impatto negativo sui citati saldi deriva dal carattere di "partita duplicativa"

delle spese sostenute per interventi compensativi, giacché il relativo ammontare

viene attualmente neutralizzato da un corrispondente importo in entrata:

conseguentemente, la riduzione della dotazione per gli interventi compensativi

avrebbe effetti nulli sui saldi, mentre opererebbero sugli stessi gli stanziamenti

finalizzati ad incentivare il sistema assicurativo in agricoltura.

Con il comma 2 viene disposto che per la dotazione finanziaria del FSN -

incentivi assicurativi si provveda tramite la tabella D allegata alla legge finanziaria

relativa al rifinanziamento delle misure di sostegno all'economia, mentre per la

dotazione del FSN - interventi indennizzatori si provvede a valere sulle risorse del

Fondo di protezione civile, come determinato dalla tabella C della legge finanziaria,

nel limite stabilito annualmente dalla stessa legge finanziaria.

57

La RT si limita a descrivere la norma.

Non vi sono rilievi da formulare in merito.

I commi 3 e 4 prevedono un ulteriore incremento di 50 mln di euro per il

2005 sia delle dotazioni del Fondo di riassicurazione dei rischi che delle risorse del

Fondo di investimento nel capitale di rischio.

La RT esclude che dai due ultimi commi derivino effetti sul livello di

indebitamento, trattandosi di partite finanziarie.

Al riguardo, sono opportune delucidazioni circa gli effetti sul fabbisogno del settore statale

dell'intervento recato dal comma 4, per i quali l'allegato 7, a differenza di quanto asserito in

rapporto agli effetti riconducibili al comma 3, assume che si verifichi uno scaglionamento nell'arco

del prossimo triennio (10 mln di euro nel 2005 e 20 mln di euro tanto nel 2006 quanto nel

2007).

Articolo 16

(Oneri contrattuali)

L’articolo stabilisce l’incremento delle risorse per i rinnovi contrattuali del

pubblico impiego per il triennio 2005-2008, pari ad un importo di 56 milioni di

euro a decorrere dal 2005.

Del pari, a decorrere dal 2005, l’aliquota di risorse prevista dall’articolo 3,

comma 47 della legge 24 dicembre 2003, n. 350 e destinata ai miglioramenti

retributivi al personale statale in regime di diritto pubblico, è incrementata per un

valore di 22 milioni di euro, di cui 20 milioni di euro per il personale delle Forze

armate e dei Corpi di polizia di cui al decreto legislativo 12 maggio 1995, n. 195.

Al comma 3, si stabilisce che le somme di cui a i commi 1 e 2, comprensive

degli oneri contributivi ai fini previdenziali e dell’imposta regionale sulle attività

produttive di cui al decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446, costituiscano

58

l’importo complessivo massimo di cui all’articolo 11, comma 3, lettera h), della

legge 5 agosto 1978, n. 468, come sostituito dall’articolo 5 della legge 23 agosto

1988, n. 362.

Con modifica apportata nel corso dell'esame da parte della Camera dei

deputati si stabilisce inoltre che a decorrere dal 2005 sia stanziata la somma di 1

milione di euro al fine di provvedere alla copertura di spese connesse ad azioni di

responsabilità civile ed amministrativa a seguito di eventi dannosi causati dal

personale delle Forze armate nell’ambito dei propri compiti.

Al comma 4, per il personale dipendente delle amministrazioni diverse da

quelle statali, trova applicazione l’articolo 3, comma 49, della legge 24 dicembre

2003, n. 350, per cui gli oneri previsti per i miglioramenti contrattuali sono posti a

carico dei rispettivi bilanci25.

Al comma 5 è altresì stabilito che, con successivo provvedimento, potranno

essere riconosciuti ulteriori incrementi ove siano individuate, contestualmente, le

corrispondenti misure di contenimento dei fattori incrementali della spesa del

personale delle pubbliche amministrazioni.

Il comma 6, aggiunto nel corso dell'esame da parte della Camera dei

deputati, ha infine esteso l’applicazione del D.P.R. 25 agosto 2004 anche all'Istituto

per lo sviluppo della formazione professionale dei lavoratori (ISFOL) di cui al

D.P.C.M. 19 marzo 2003, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 139 del 18 giugno

2003.

La RT si sofferma sull’articolo, quantificando le risorse finanziarie aggiuntive

derivanti dalla revisione del tasso programmato d’inflazione 2005 (+ 0,1%), al

lordo degli oneri riflessi a carico delle amministrazioni statali.

25 In tal senso, si prevede che alla quantificazione delle relative risorse provvedano - in sede di deliberazione degli atti di indirizzo di cui all’articolo 47, comma 1, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 - i comitati di settore, che determinano altresì l’aliquota da destinare all’incentivazione della produttività distintamente da quella destinata all’incremento delle retribuzioni.

59

migliaia di euro

Anno comma 1 comma 2 Totale2005 56.000 22.000 78.0002006 56.000 22.000 78.0002007 56.000 22.000 78.000

Nella indicazione delle risorse stanziate, sono altresì specificate quelle

destinate alle aliquote di personale delle Forze armate e dei Corpi di polizia,

nonché le risorse destinate al personale in regime di diritto pubblico.

Al comma 4 vengono invece quantificati gli oneri per i rinnovi contrattuali

previsti per il settore pubblico.

migliaia di euro

Anno Comma 42005 64.000 2006 64.000 2007 64.000

Circa la disposizione indicata al comma 5 dell’articolo, la RT esplicita gli

effetti connessi alla possibilità di provvedere all’integrazione delle risorse destinate

ai rinnovi contrattuali, connessa a misure di razionalizzazione della P.A.

Al riguardo, la relazione specifica che, per detta eventualità, con successivo

provvedimento, verranno quantificati i maggiori oneri ed individuati gli strumenti

di copertura finanziaria, con effetti distinti per le diverse articolazioni del

personale, rispettivamente, per comparto Stato e per il settore pubblico, fermo

restando l’effetto del “condizionamento fra momento di effettiva sottoscrizione

dei contratti e loro naturale scadenza”.

In sintesi, la quantificazione delle risorse indicate viene rapportata ai seguenti

determinanti di calcolo:

60

valori assoluti

Unità Retr. Media

Stato 1.978.041 27.781Sett.pubbl. 1.539.766 29.553

Il tasso di crescita applicata è individuato nello 0,1%, con oneri riflessi pari al

38,38% del settore statale ed al 37% per il settore pubblico.

Il prospetto di sintesi, riportato in RT, evidenzia un onere complessivo nel

biennio 2004-2005 ed a regime che presenta i seguenti parametri:

milioni di euro

Fin 2004 Fin. 2005 Tot. Oneri Stato 1.970 56 2.026 Stato non contr. 1.010 22 1.032 Sett.pubbl. 1.010 64 2.414 Totale 5.330 142 5.472

Premesso che dettagliati chiarimenti risultano esser stati forniti nel corso dell'esame da

parte della Camera dei deputati riguardo ai termini percentuali dell’incremento previsto, indicati

nella misura del 3,7% rispetto alla massa salariale 2003, distribuita tuttavia nel biennio 2005-

2006, occorre comunque segnalare che il dato assunto in RT riguardo al numero dei dipendenti

pubblici risulta sensibilmente superiore rispetto a quello risultante dal documento presentato dal

Ministro della funzione pubblica presso la V Commissione della Camera dei deputati e pari a

3.351.183 al 31 dicembre 200226.

La differenza, pari a 166.624 unità, non sembra imputabile al lag temporale dei due

dati, tenuto conto che sia nel 2003 che nel 2004 la validità del blocco del turn over, per quanto 26 Cfr. CAMERA DEI DEPUTATI, Bollettino delle Giunte e delle Commissioni parlamentari, 22 ottobre 2004, audizione del Ministro della Funzione pubblica.

61

temperato da deroghe, e la procedura di programmazione delle assunzioni, avrebbero dovuto far

registrare una sensibile riduzione del dato quantitativo dei dipendenti pubblici.

Sul punto, appare necessario un chiarimento circa i criteri adottati per la stima dei

dipendenti interessati, se al lordo o al netto degli effetti di blocco delle assunzioni (in vigore anche

nel 2004).

Inoltre, ulteriori elementi andrebbero acquisiti anche in relazione alla stima della platea

dei soggetti interessati, per la quota dei soggetti interessati da contratti part-time, in relazione ai

quali il dato di stima del valore medio dell’onere, su base annua, andrebbe correttamente

rideterminato in proporzione alla retribuzione effettivamente percepita.

Circa gli importi complessivi, i chiarimenti forniti dal Governo alla Camera

dei deputati evidenziano che, come specificato nella seguente tabella, quelli

destinati a coprire gli oneri riflessi nell'ambito degli stanziamenti aggiuntivi previsti

dall'articolo, per il riconoscimento dello 0,1% (differenziale tasso inflazione

programmato per l'anno 2005), sono determinati secondo la specificazione dei

diversi tassi applicati ai due settori (38,38% e 37%).

Settore statale (commi 1, 2 e 3)

Comma 1 Comma 2 Totale Amm.ni st. Di cui oneri ( pers.) (pers. non contr.) riflessi

Anno 56 22 78 21,6 Anni 56 22 78 21,6 Anno 56 22 78 21,6

Settore pubblico (comma 4)

Comma 4 Amm.ni

non statali Di cui oneri riflessi

(*)

Anno 2005 Anno 2006

64 64

17,28 17,28

Anno 2007 64 17,28

62

In particolare, il comma 1 prevede un incremento delle risorse già stanziate

dalla legge finanziaria per il 2004 (legge 24 dicembre 2003, n. 350: articolo 3,

comma 46)27 per la contrattazione collettiva nazionale per il biennio 2004-200528,

per un importo corrispondente a 56 milioni di euro a decorrere dal 2005.

Il comma 3, oltre a disporre che le somme di cui ai precedenti commi

costituiscono l'ammontare complessivo massimo destinato a copertura degli oneri

contrattuali per ciascuno degli anni compresi nel bilancio pluriennale – come

richiesto dalla legge 5 agosto 1978, n. 46829 -, precisa che le somme medesime

siano da ritenersi comprensive degli oneri contributivi ai fini previdenziali e

dell'IRAP.

Per i profili di interesse, si rileva che i commi 1 e 2 dell’articolo in esame non indicano

direttamente - come facevano invece i commi 46 e 47 dell’articolo 3 della legge finanziaria per il

2004 - le somme da destinare per la copertura degli oneri per il personale statale, ma prevedono

solo un incremento rispetto agli stanziamenti della "finanziaria" precedente.

Come già osservato nel corso dell'esame da parte della Camera dei deputati, ciò può

comportare delle incertezze in ordine alla cifra complessiva da destinare, in considerazione del

fatto che quegli stanziamenti possono essere stati indirettamente modificati da disposizioni

legislative successive30.

Sarebbero utili chiarimenti al riguardo, pur considerando che si tratta di tetti di spesa, il

che non pone problemi di quantificazione.

Riguardo alla modificazione aggiuntiva di cui al comma 3, relativa allo stanziamento a

decorrere dal 2005 a fini di responsabilità civile ed amministrativa degli agenti della Forze 27 Tali risorse sono determinate dalla citata legge finanziaria: a) in 1.030 milioni di euro per l'anno 2004; b)in 1.970 milioni di euro a decorrere dal 2005. 28Sono comprese anche le risorse da destinare alla contrattazione integrativa per il miglioramento della produttività, ne limite

massimo dello 0,2%. 29L'art. 11, comma 3, lettera h), della legge 5 agosto 1978, n. 468, così come sostituito dall’articolo 5 della legge 23 agosto 1988, n. 362, stabilisce che, nell’ambito della legge finanziaria, deve essere indicato “l'importo complessivo massimo destinato, in ciascuno degli anni compresi nel bilancio pluriennale, al rinnovo dei contratti del pubblico impiego … ed alle modifiche del trattamento economico e normativo del personale dipendente da pubbliche amministrazioni non compreso nel regime contrattuale.” 30Ad esempio, come già ricordato, l’articolo 1 del decreto-legge n. 356 del 2003 ha incrementato gli stanziamenti per il personale statale contrattualizzato (7,4 milioni di euro per il 2004 e 1,2 milioni di euro a decorrere dal 2005) e non risulta chiaro se questo importo è mantenuto dalla disposizione in esame. Quest’ultima richiama infatti solo l’articolo 3, comma 46, della legge finanziaria per il 2004, ma non l’articolo 1 del decreto-legge n. 356 del 2003.

63

armate, per i profili di competenza, nulla da rilevare trattandosi anche in questo caso di limite di

spesa.

Per quanto concerne il comma 4, per il personale delle amministrazioni,

istituzioni ed enti pubblici non statali, si conferma l’applicazione del meccanismo

già previsto dalla legge finanziaria per il 2004 (articolo 3, comma 49). Per tale

disposizione, sono a carico delle amministrazioni di competenza, nell'ambito delle

disponibilità dei propri bilanci, gli oneri relativi ai rinnovi contrattuali per il biennio

2004-2005 ed alla corresponsione di miglioramenti economici per i professori ed i

ricercatori universitari (articolo 3, comma 49, primo periodo, legge n. 350 del

2003)31.

Il comma 5 dispone, infine, che, con successivo provvedimento, in aggiunta

alle risorse previste dai precedenti commi, potranno essere riconosciuti incrementi

ulteriori, purché siano contestualmente individuate corrispondenti misure di

contenimento dei fattori incrementali della spesa per i dipendenti pubblici.

Secondo la relazione illustrativa, tale disposizione è finalizzata “ad agevolare

la definizione dei contratti per il biennio 2004-2005”, consentendo, al tempo

stesso, di “integrare le relative risorse solo in presenza di un piano complessivo di

razionalizzazione delle spese di personale che consenta alle pubbliche

amministrazioni di mantenere la crescita delle medesime entro i limiti tendenziali

indicati dall’articolo 2”.

Al riguardo, si osserva che, tra i dati valutati al fine di determinare le risorse necessarie

per i rinnovi contrattuali relativi al biennio economico 2004-2005, la relazione tecnica –

analogamente a quella relativa al disegno di legge finanziaria 2004 - non considera i differenziali

tra il tasso di inflazione programmato ed il tasso effettivo relativi agli anni 2002 (per la parte

non anticipata) e al 200332. 31 Le risorse necessarie per detto personale sono quantificate dai comitati di settore, in sede di deliberazione dell’atto di indirizzo all’ARAN31, con l’applicazione, alla contrattazione integrativa per il miglioramento della produttività, del limite massimo di incremento dello 0,2%, già previsto per il personale statale contrattualizzato (articolo 3, comma 49, secondo periodo, legge n. 350 del 2003) 32 Si segnalano, in proposito, le rassicurazioni fornite in aula alla Camera dei deputati dal rappresentante del Governo, il quale ha affermato, in relazione ai rilievi in ordine alla sottodotazione degli stanziamenti per i contratti che “ciò non è vero,

64

A conferma della parziale coerenza delle previsioni di spesa rispetto ai

fabbisogni effettivi, dai dati che seguono si trae la conferma della sensibile

discrasia, registratasi negli ultimi anni, tra previsioni e consuntivo per

l’adeguamento della voce per redditi di lavoro dipendente della P.A.33. Differenze previsioni/consuntivo var. redditi lavoro p.a. 2001-2004 mln euro 2001 2002 2003 2004 Previsioni 5.588 3.554 5.025 4.033 Consuntivo 7.604 5.339 7.183 9.108 Differenza 2.016 1.785 2.158 5.075

In tal senso, sembra necessario segnalare che il recupero dello scarto tra i due tassi è

espressamente previsto nella gran parte degli accordi contrattuali vigenti. Ad esempio, i contratti

collettivi 2002-2005 dei comparti scuola e ministeri dispongono che gli stipendi tabellari siano

incrementati per il biennio 2002-2003 del differenziale tra inflazione programmata e reale del

biennio precedente.

Su tale profilo, il chiarimento fornito in prima lettura da parte del Governo evidenzia che il

recupero del differenziale non costituisce un automatismo, venendo concordato in sede di verifica tra

le parti, come previsto dall’accordo sul costo del lavoro del luglio 2003.

La spiegazione fornita non esclude, dunque, ma rafforza, l’eventuale addizionalità di oneri

derivante dal recupero del differenziale.

La RT, inoltre, illustra i dati relativi agli effetti indiretti derivanti da maggiori

entrate e delle minori spese, conseguenti agli incrementi contrattuali in esame.

poiché (i contratti) sono finanziati secondo i vecchi accordi sindacali del 1992 e del 1993, vale a dire sulla base dell’andamento dell’inflazione reale, al netto dell’inflazione importata; sotto tale aspetto il finanziamento degli oneri contrattuali è pieno ed assoluto”. Cfr. CAMERA DEI DEPUTATI, Resoconto sommario, 10 novembre 2004. 33 Cfr. Corte dei conti, Audizione del Presidente alle Commissioni bilancio riunite di Senato e Camera dei deputati, 8 ottobre 2004.

65

Effetti indotti minori spese commi 1-2-4

Saldo netto da finanz. 2005 2006 2007 Contratti collettivi Inpdap -19,8 -19,8 -19,8 Contr. Agg. 5,5 5,5 5,5 F.S.N. -4,8 -4,8 -4,8 Migli. retrib. statali Inpdap -7,8 -7,8 -7,8 Contr. Agg. 2,2 2,2 2,2 F.S.N. -1,9 -1,9 -1,9 Pers. non st. Inpdap -22,6 -22,6 -22,6 Contr. Agg. 6,3 6,3 6,3 F.S.N. -5,4 -5,4 -5,4

Effetti indotti magg. entrate IRPEF commi 1-2-4

Saldo netto da finanz. 2005 2006 2007Contr. collettivi 6,3 6,3 6,3 Migl. retrib. statali 2,5 2,5 2,5 Per. non statale 7,2 7,2 7,2

Sembra opportuno che il Governo chiarisca se sia stato considerata, ai fini della fissazione

dell’obiettivo di crescita delle spese di personale nel triennio, la circostanza che tutto il personale

contrattualizzato sia in attesa del rinnovo contrattuale relativo al biennio economico 2004-

200534. 34Va a tal fine rilevato che, pur in presenza delle misure di contenimento della spesa per il pubblico impiego previste nelle leggi finanziarie degli ultimi anni (vincoli alle dotazioni di personale, blocco delle assunzioni) l’andamento della spesa per il personale pubblico ha registrato, nell’ultimo triennio, una crescita progressiva, con valori del 4,1% nel 2002, del 5,3% nel 2003 e dl 6,3% nel 2004. Corte dei Conti, Sezioni riunite di Controllo, Relazione sul costo del lavoro 2002-2003 e proiezioni ISTAT sul costo del lavoro 2004.

66

E’ altresì opportuno che il Governo chiarisca anche l’effettiva portata della norma di cui

al comma 5, ossia se la condizione essenziale a corrispondere gli eventuali ulteriori incrementi

siano individuabili nelle misure di contenimento della spesa nei singoli comparti ovvero in quelle

rilevate per le amministrazioni pubbliche nel loro complesso.

In relazione agli effetti diretti sui saldi di finanza pubblica, l’allegato 7 espone

i seguenti valori d’impatto:

Effetti d'impatto diretti commi 1-4

Saldo netto da finanz. Fabb.settore statale Indebit.netto P.A. 2005 2006 2007 2005 2006 2007 2005 2006 200778,0 78,0 78,0 80,0 80,0 80,0 80,0 80,0 80,0

L'indicazione anche dell'effetto sul SNF fa presupporre l'elevato grado di certezza circa il

dar corso alla norma.

Il comma 6, dispone l'estensione all’ISFOL del meccanismo di definizione

delle piante organiche e di programmazione delle assunzioni di cui al D.P.R. 25

agosto 2004.

Si osserva al riguardo che la norma non appare comunque di immediata applicazione, sia

in quanto manca allo stato una qualsivoglia disposizione che individui le unità di personale che

l’ISFOL è autorizzato ad assumere - con l’indicazione dei relativi oneri - sia alla luce della

circostanza che, in ogni caso, le assunzioni eventualmente da autorizzare, secondo le procedure in

deroga di cui al comma 54, comma 4, della legge 24 dicembre 2003. n. 350, restano comunque a

carico del Fondo istituito nello stato di previsione del Ministero dell’economia, nei limiti delle

relative disponibilità.

67

Articolo 17

(Personale a tempo determinato)

Il comma 1 stabilisce che le amministrazioni di cui agli articoli 1, comma 2, e

70, comma 4, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, possano avvalersi di

personale a tempo determinato, ad eccezione di quanto previsto dall’articolo 108

del testo unico degli enti locali, con convenzioni ovvero con contratti di

collaborazione coordinata e continuativa, nel limite della spesa media annua

sostenuta per le stesse finalità nel triennio 1999-2001.

In particolare, al comma 1, circa il personale a tempo determinato in servizio

presso il Corpo forestale dello Stato, assunto ai sensi della legge 5 aprile 1985, n.

124, è stabilito che il relativo onere 2005 non possa comunque superare quello

sostenuto nell’anno 2004.

Le indicate limitazioni non trovano invece applicazione nei confronti del

personale infermieristico del S.S.N.

Al medesimo comma è altresì stabilito che le limitazioni non trovino

applicazione nei confronti delle regioni e delle autonomie locali ad eccezione degli

enti che per l’anno 2004 non abbiano rispettato le regole del patto di stabilità

interno - per cui è stabilito il divieto di avvalersi di personale a tempo determinato

o con convenzioni ovvero con contratti di collaborazione coordinata e

continuativa - e del comparto scuola e delle istituzioni di alta formazione e

specializzazione artistica e musicale, per cui trovano invece applicazione le

specifiche disposizioni di settore.

Con riferimento ai Ministeri per i beni e le attività culturali, della giustizia,

della salute e all’Agenzia del territorio, è stabilito al comma 2 che questi possano

avvalersi, sino al 31 dicembre 2005, del personale in servizio con contratti di

lavoro a tempo determinato, prorogati ai sensi dell’articolo 3, comma 62, della

legge 24 dicembre 2003, n. 350. Inoltre, per il Ministero dell’economia e delle

68

finanze, è stabilito che esso possa continuare ad avvalersi, fino al 31 dicembre

2005, del personale utilizzato ai sensi dell’articolo 47, comma 10, della legge 27

dicembre 1997, n. 449, e successive modificazioni.

Al comma 3 è stabilita la proroga fino al 31 dicembre 2005 dei contratti di

lavoro a tempo determinato stipulati dagli organi della magistratura amministrativa

e dall’INPS, dall’INPDAP e dall’INAIL; questi ultimi già prorogati ai sensi

dell’articolo 1 del decreto legge 28 maggio 2004, n. 136, convertito, con

modificazioni, dalla legge 27 luglio 2004, n. 186, i cui oneri continuano ad essere

posti a carico dei bilanci degli enti predetti.

Analoga disposizione è prevista al comma 4 per l’Agenzia per la protezione

dell’ambiente ed i servizi tecnici (APAT) ed il Centro nazionale per l’informatica

nella pubblica amministrazione (CNIPA), che potranno continuare ad avvalersi del

personale a tempo determinato sino a tutto il 2005, nel limite massimo di spesa

stanziata per detto personale, nei rispettivi bilanci, nel 2004.

Al comma 5, è stabilito che, al fine di consentire il completamento e

l’aggiornamento dei dati per la rilevazione dei cittadini italiani residenti all’estero, i

rapporti di impiego a tempo determinato stipulati ai sensi dell’articolo 2, comma 1,

della legge 27 maggio 2002, n. 104, possano proseguire nell’anno 2005 solo fino al

completamento dell’ultimo rinnovo semestrale autorizzato ai sensi dell’articolo 1-

bis del decreto-legge 31 marzo 2003, n. 52, convertito, con modificazioni, dalla

legge 30 maggio 2003, n. 122.

Al comma 6, per l’intero novero delle posizioni concernenti contratti di

formazione e lavoro di cui all’articolo 3, comma 63, della legge 24 dicembre 2003,

n. 350, è stabilito inoltre che le procedure di conversione in rapporti di lavoro a

tempo indeterminato, possano essere effettuate unicamente nel rispetto delle

limitazioni e delle modalità previste dalla normativa vigente per l’assunzione di

personale a tempo indeterminato.

69

Al riguardo, è stabilito che comunque, nelle more della conversione, i

rapporti in essere instaurati con il personale interessato siano prorogati al 31

dicembre 2005.

Al comma 7, è inoltre stabilito che, per l'anno 2005, per gli enti di ricerca,

l'Istituto superiore di sanità (ISS), l'Istituto superiore per la prevenzione e la

sicurezza del lavoro (ISPESL), gli istituti zooprofilattici sperimentali (IIZZSS),

l'Agenzia per i servizi sanitari regionali (ASSR), l'Agenzia italiana del farmaco

(AIFA), gli Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico (IRCCS), l'Agenzia

spaziale italiana (ASI), l'Ente per le nuove tecnologie, l'energia e l'ambiente

(ENEA), il Centro nazionale per l'informatica nella pubblica amministrazione

(CNIPA), nonché per le università e le scuole superiori ad ordinamento speciale,

siano fatte salve le assunzioni a tempo determinato e la stipula di contratti di

collaborazione coordinata e continuativa per l'attuazione di progetti di ricerca e di

innovazione tecnologica ovvero di progetti finalizzati al miglioramento di servizi

anche didattici per gli studenti, i cui oneri non risultino però a carico dei bilanci di

funzionamento degli enti o del Fondo di finanziamento degli enti o del Fondo di

finanziamento ordinario delle università.

La RT ha mantenuto il tetto di spesa di riferimento già adottato nelle scorse

annualità, individuato nella media della spesa sostenuta nel triennio 1999-2001,

nonostante la spesa per contratti a tempo determinato abbia mostrato una sensibile

crescita nell’ultimo triennio, assumendo altresì come dato tendenziale la spesa

sostenuta per le posizioni a t.d. nel 2001.

Ne segue che, per le eventuali economie previste per il solo 2005, ne

risulterebbe un risparmio pari a circa 220 milioni di euro, scaturendo tale valore dal

raffronto tra il dato tendenziale di spesa - avente quale parametro il dato di spesa

2001 - ed il valore determinato invece secondo i criteri programmatici, per cui si

assume in RT una retribuzione media annua pari a 23.000 euro annui.

70

La RT si sofferma, inoltre - rinviandone la specificazione degli addendi di

computo alla successiva tabella B - sul dato relativo alla conferma per il 2005 del

personale a tempo determinato del Corpo forestale dello Stato, per un importo che

resta fissato in un massimo di 28 milioni di euro.

Tab. A

Comparto 1999 2000 2001 Tend.2005 Media 1999/2001 DifferenzaMinisteri 49.036 101.200 150.282 150.282 100.172 -50.110 Az. Aut 24.081 25.300 27.876 27.876 25.752 -2.124

E.P. non ec. 12.489 16.353 26.657 26.657 18.500 -8.157 Ist.Enti ric. 56.350 62.422 75.624 75.624 64.799 -10.825 Università 67.160 72.151 292.537 292.537 143.949 -148.588 TOTALE 209.116 277.426 572.976 572.976 353.172 -219.804

Tab. B

Proroga contratti Amministrazione Unità C.medio Sp. Comp. Salute 101 ----------- 2.329.397 -amm. 22 18.931 416.482 -tecnici 36 19.018 684.648 -amm. Laur. 22 25.239 555.258 -medici 21 32.048 673.008 Beni Culturali 2.111 ---------- 43.659.606 -museali. 673 13.524 9.101.652 -add. Sorv. 1.432 24.019 34.395.208 -tecn.sanit. 6 27.048 162.288 Affari Esteri 66 16.376 1.080.816 Consiglio di Stato 57 23.000 1.311.000 Giustizia 1.610 27.629 44.482.690 Forestali 1.007 28.052 28.248.364 Agenzia Territorio 1.531 35.000 53.585.000 TOTALE 6.483 ---------- 174.696.873

Dal momento che trattasi di tetto di spesa, nulla da rilevare per i profili di copertura.

Sotto il profilo della quantificazione degli oneri, occorrerebbe tuttavia acquisire ulteriori

elementi di dettaglio in ordine alle aree professionali di appartenenza ed ai corrispondenti livelli

71

retributivi delle singole unità interessate, anche al fine di trarne più puntuali elementi di verifica

circa il costo medio procapite indicato in RT.

Sul punto andrebbe comunque chiarito se gli incrementi derivanti dagli aggiornamenti

contrattuali nel triennio 2005-2007, i cui riflessi si riverberano anche sulle posizioni retributive

del personale a tempo determinato, si scontino nel limite di spesa fissato per le singole categorie

ovvero costituiscano, piuttosto, onere di spesa aggiuntivo rispetto a quello stimato, a carattere

obbligatorio, cui andrebbe trovata una distinta copertura, non rientrando lo stesso nel computo dei

fondi stanziati per il personale a tempo indeterminato.

In relazione ai profili di computo dell’impatto della proroga dei contratti a tempo

determinato, occorre premettere che questa ha già recato negli anni 2003 e 2004, nelle

corrispondenti leggi finanziarie, la previsione di una norma di contenimento della spesa,

sostanzialmente analoga a quella recata dall’articolo in esame al comma 1.

Ne segue che le amministrazioni pubbliche interessate dovrebbero aver già ridefinito la

propria struttura organizzativa in funzione di un minor ricorso a personale temporaneamente

assunto.

Nel presupposto indicato, il dato 2001 potrebbe pertanto costituire un parametro eccedente

di spesa ed il tendenziale considerato nella RT, riferito a tale anno, ne risulterebbe quindi, di fatto,

sovrastimato. Di conseguenza, ne risulterebbero sovrastimati i risparmi calcolati su tale dato.

In proposito, nella nota di chiarimento consegnata alla Camera, il Governo ha precisato

che la sensibile crescita del ricorso al personale temporaneo ha iniziato a manifestarsi negli anni

in cui le disposizioni introdotte con le leggi finanziarie limitavano le assunzioni a tempo

indeterminato ed il conseguente rinnovo del turn over sulla base del sistema programmatorio delle

stesse (anno 1998 e seguenti).

Il successivo blocco delle assunzioni dell'anno 2002, sempre per il solo

personale a tempo indeterminato (che tuttavia era meno rigoroso di quello che

verrà previsto per gli anni successivi), avrebbe quindi notevolmente accentuato il

ricorso a contratti a tempo determinato per cui dall'esame dei dati di tale anno

sarebbe emersa un’impennata della spesa.

72

Nelle repliche alla Camera dei deputati, il Governo ha ribadito come,

proprio per il protrarsi negli anni del blocco delle assunzioni del personale a tempo

indeterminato si è accresciuto il bisogno di avvalersi di personale con rapporto

di lavoro a tempo determinato e che, quindi, in assenza di vincoli, il ricorso a

tale tipologia di personale avrebbe potuto sicuramente essere addirittura

maggiore dello stesso dato preso come valore tendenziale nella stima delle

economie.

Circa gli effetti sui saldi finanziari della misura concernente la proroga dei

contratti a tempo determinato, gli effetti riprodotti nell’allegato 7 sono i seguenti, al

netto delle entrate fiscali e contributive, il cui valore sarebbe scontato nella

maggiore spesa.

Effetti d’impatto complessivi

Saldo netto da finanziare Fabbisogno settore statale Indebitamento netto P.A.

ANNO 2005 2006 2007 2005 2006 2007 2005 2006 2007

Personale a t.d. Commi 1-2-3-8

155,5 0 0 -160 0 0 -160 0 0

Personale forestale -28,2 0 0 0 0 0 0 0 0

Si segnala, in ordine all’incidenza sui saldi, che la RT specifica che gli oneri

quantificati per l’articolo relativamente ai comma 2, 3, 4, 5 non inciderebbero sul

fabbisogno né sull’indebitamento netto poiché già inclusi nei tendenziali di spesa.

Ne segue che l’unico effetto stimabile relativamente a tali grandezze sarebbe

da ricondurre agli effetti del limite stabilito per l’effetto netto derivante

dall’impiego di personale a tempo determinato di cui al comma 1.

In proposito, per le ragioni esposte, occorre acquisire ulteriori elementi in ordine alla

nozione di effetto netto rappresentata circa gli effetti di cui al comma 1, distintamente su

fabbisogno ed indebitamento netto, nonché ulteriori elementi circa il dettaglio degli effetti indotti e

73

le ragioni che hanno portato ad assumere, quale dato tendenziale, il dato di spesa 2001. Dalla

attendibilità di tale ultimo dato dipende, in ultima analisi, il grado di correttezza dell’ammontare

dei risparmi stimato per la misura.

In relazione ai commi da 2 a 5 dell’articolo in esame il dettaglio degli

effetti d’impatto stimati sui saldi di finanza pubblica è cosi riassumibile (estratto

da allegato 7).

Saldo netto da finanziare

Fabbisogno settore statale

Indebitamento netto P.A.

ANNO 2005 2006 2007 2005 2006 2007 2005 2006 2007

Beni culturali, Giustizia, Salute, Agen. Territorio

144,1 0 0 0 0 0 0 0 0

TAR 1,3 0 0 0 0 0 0 0 0

Affari esteri 1,1 0 0 0 0 0 0 0 0

Nulla da osservare al riguardo, salvo verificare che la misura non risulti suscettibile di

produrre effetti finanziari aggiuntivi sugli oneri di funzionamento e/o in relazione ad incrementi

contrattuali non stimati, con conseguenti minori risparmi rispetto alla spesa tendenziali.

Ciò varrebbe sia per le disposizioni di cui al comma 3 che per quelle indicate

al comma 4, che autorizzano la possibilità di proroga delle assunzioni a tempo

determinato per gli Organi di giustizia amministrativa, INPS, INPDAP, INAIL,

APAT e CNIPA “purché nei limiti delle risorse 2004 stanziate nei rispettivi

bilanci”.

Le argomentazioni riferite in proposito dal Governo alla Camera dei deputati

necessiterebbero di ulteriori elementi al fine di escludere una sovrastima dei risparmi per il triennio

2005-2007 (v. le osservazioni al comma 7).

74

In aggiunta, in tali casi, occorre osservare che il rinnovo di contratti a tempo determinato

per le occorrenze di cui ai commi 3 e 4, pur scontatosi nel limite di spesa posto dal riferimento agli

stanziamenti a legislazione vigente 200435, potrebbe comunque determinare maggiori oneri nella

misura necessaria all’adeguamento delle spese di funzionamento direttamente connesse al personale

(postazioni informatiche, beni mobili, locali), con un diretto riflesso per il bilancio dello Stato

perlomeno relativamente agli organi di giustizia amministrativa, la cui dotazione finanziaria è

rifinanziata in tabella C.

Il comma 5 autorizza la prosecuzione, nell’anno 2005, dei rapporti di lavoro

a tempo determinato del personale in servizio presso le ambasciate e le

rappresentanze consolari all’estero.

La disposizione è diretta a consentire il completamento e l’aggiornamento

dei dati per la rilevazione dei cittadini italiani residenti all’estero.

Nulla da osservare al riguardo, trattandosi di limite di spesa.

Il comma 6, primo periodo, dispone che le procedure di conversione dei

contratti di formazione e lavoro in contratti a tempo indeterminato, da parte delle

pubbliche amministrazioni, possono essere effettuate solo entro i limiti e con le

modalità previste dalla normativa vigente per l’assunzione di personale a tempo

indeterminato (su cui v. supra) e, al secondo periodo, che, per i rapporti in essere a

t.d. con dette unità, operi la proroga al 31 dicembre 2005.

Su tale ultimo punto, nulla riferisce la RT.

Nondimeno, anche tenuto conto che trattasi del terzo intervento di proroga, occorre

comunque acquisire conferma dal Governo che i contratti in esame siano destinati ad essere

trasformati in contratti a tempo indeterminato.

In proposito, sembrerebbe altresì opportuno acquisire dati di dettaglio circa il numero e la

distribuzione tra le pubbliche amministrazioni del personale interessato, nonché in ordine ai

corrispondenti livelli professionali ed aree contrattuali di appartenenza. 35In proposito, si ricorda che anche la Corte dei conti ha da ultimo rilevato che tali proroghe, ancorché a carico degli ordinari stanziamenti di bilancio, dovrebbero comunque essere corredate da una relazione tecnica recante un’analitica quantificazione dei relativi oneri, oltre ad una più precisa indicazione delle risorse a valere sui bilanci dei relativi enti ai sensi

75

Il comma 7 reca invece una disposizione di salvaguardia dei contratti a

tempo determinato e contratti di collaborazione coordinata e continuativa, stipulati

per l’attuazione di progetti di ricerca o di progetti volti al miglioramento di servizi

anche didattici stipulati da enti di ricerca, con onere a carico dei rispettivi bilanci.

Per i profili di interesse, è espressamente stabilito che gli oneri di tali

contratti non debbano comunque risultare a carico dei bilanci di funzionamento o

del fondo di finanziamento degli enti medesimi, ovvero del fondo di

finanziamento ordinario delle Università36.

Nulla è riferito in RT, attesa l’asserita neutralità di effetti per la finanza pubblica

derivanti dalla misura.

In proposito, si formulano osservazioni analoghe a quelle riferite ai commi 2-3-4-5

relativamente ai possibili oneri di funzionamento.

Quanto al comma 8, concernente la proroga dei comandi di Poste italiane SpA, l’effetto d’impatto stimato per la misura sui saldi di finanza pubblica si riflette nel seguente prospetto.

Saldo netto da

finanziareFabbisogno settore

statale Indebitamento netto

P.A. ANNO 2005 2006 2007 2005 2006 2007 2005 2006 2007Proroga dei comandi poste

9,0 0 0 0 0 0 0 0 0

Per i profili di interesse, la RT specifica che le P.A. interessate alla proroga dei comandi

al 31 dicembre 2005 di personale delle Poste SpA potranno avvantaggiarsi delle 349 unità in dell’articolo 27 della legge 5 agosto, n. 468. Cfr. Corte dei conti, “II Relazione quadrimestrale 2004 sulla tipologia delle coperture adottate e sulle tecniche di quantificazione degli oneri relativi alle leggi pubblicate nel periodo maggio-agosto 2004”, pag. 13. 36Si ricorda che il decreto legge n. 105 del 2003, convertito con modificazioni dalla legge n. 170 del 2003, con l’introduzione del comma 13-bis all'articolo 34 della legge n. 289 del 2002 (finanziaria 2003), ha salvaguardato per l’anno 2003 i contratti a tempo determinato e i contratti di collaborazione coordinata e continuativa dei citati enti, i cui oneri ricadevano su fondi derivanti da contratti con le istituzioni comunitarie e internazionali e da contratti con le imprese. La medesima disposizione ha comunque consentito assunzioni di personale a tempo determinato e la stipula di contratti di collaborazione coordinata e continuativa per l'attuazione di progetti di ricerca ovvero di progetti finalizzati al miglioramento dei servizi, anche didattici, per gli studenti, i cui oneri non risultassero a carico dei bilanci di funzionamento degli enti o del fondo di finanziamento degli enti o del fondo di finanziamento ordinario delle università. L’articolo 3, comma 68, della legge finanziaria per il 2004 (legge n. 350 del 2003) ha poi salvaguardato i medesimi contratti per l’anno 2004.

76

questione, per cui, assumendo il relativo onere medio pari a 25.000 euro, ne deriverebbe una

spesa complessiva pari a 9 milioni di euro.

Ritenuta anche l’esiguità del numero dei soggetti coinvolti, sembrerebbe opportuna

l’acquisizione di una più puntuale descrizione delle posizioni stipendiali, con conseguente,

dettagliata quantificazione dei relativi oneri di spesa37.

La RT precisa inoltre che i predetti oneri non incidono su fabbisogno e indebitamento netto

in quanto già considerati nei tendenziali di spesa.

Si ripropone al riguardo il problema dell'assenza di esplicitazione dei criteri in base ai quali sono costruiti i quadri tendenziali.

Articolo 18

(Disposizioni in materia di organizzazione scolastica)

Al comma 1, è stabilito che per la proroga delle attività di cui all’articolo 78,

comma 31, della legge 23 dicembre 2000, n. 388, è autorizzata, per l’anno 2005, la

spesa di 375 milioni di euro.

Al comma 2, in relazione all’anno scolastico 2005-3006, viene fissata la

consistenza numerica della dotazione del personale docente in organico di diritto,

che non potrà comunque superare quella complessivamente determinata nel

medesimo organico di diritto per l’anno scolastico 2004-2005.

Le disposizioni recate dal comma 3 riguardano invece l’insegnamento della

lingua straniera nella scuola primaria, che è impartito dai docenti della classe in

possesso dei requisiti richiesti, o da altro personale docente facente parte

dell’organico d’istituto, pur sempre in possesso dei requisiti di legge richiesti. 37 Si ricorda che tali comandi erano già stati prorogati al 31 dicembre 2002 dall’articolo 19, comma 9, della legge n. 448 del 2001 (legge finanziaria per il 2002), al 31 dicembre 2003 dall'articolo 34, comma 20, della legge n. 289 del 2002 (legge finanziaria per il 2003) e al 31 dicembre 2004 dall’articolo 3, comma 64, della legge n. 350 del 2003 (legge finanziaria per il 2004).

77

Ne consegue, che potranno essere attivati posti di lingua straniera da

assegnare a docenti specialisti solo nei casi in cui ciò non sia possibile facendo

ricorso, per le previste ore di insegnamento, ai docenti di classe o di istituto per cui

verranno attivate iniziative formative obbligatorie per tutti i docenti privi del

requisito all’insegnamento.

Al comma 4, ai fini dell’attuazione del piano programmatico di cui

all’articolo 1, comma 3, della legge 28 marzo 2003, n. 53, è quindi autorizzata, a

decorrere dall’anno 2005, l’ulteriore spesa complessiva di 110 milioni di euro per i

seguenti interventi: anticipo delle iscrizioni e generalizzazione della scuola

dell’infanzia, iniziative di formazione iniziale e continua del personale, interventi di

orientamento contro la dispersione scolastica e per assicurare la realizzazione del

diritto-dovere di istruzione e formazione.

Infine, al comma 5, per la realizzazione di interventi di edilizia e per

l’acquisizione di attrezzature didattiche e strumentali di particolare rilevanza da

parte delle istituzioni di cui all’articolo 1 della legge 21 dicembre 1999, n. 508, è

autorizzata a decorrere dall’anno 2005 la spesa di 10 milioni di euro.

La RT si sofferma sull’articolo, segnalando che esso, al comma 1, è diretto

anzitutto a consentire alle istituzioni scolastiche l’effettuazione dei servizi di pulizia

ed amministrativi continuando ad avvalersi dei lavoratori socialmente utili, come

previsto dall’articolo 78, comma 31, della legge n. 388 del 2000.

L’importo stanziato è individuato in 375 milioni di euro, che rappresentano

espressamente un tetto massimo di spesa entro il quale contenere l’onere massimo

di spesa per il 2005.

Tale onere si presenta identico a quello destinato al medesimo scopo dalla

legge finanziaria per il 2004 (legge n. 350 del 2003, articolo 3, comma 93); nella

seguente tabella si riepilogano i dati di quantificazione forniti dalla relazione

tecnica che corredava quel provvedimento:

78

Servizio Unità Costo unitario Onere

Pulizia 15.600 22.425 349.986.000 Amministrativo 1.000 25.000 25.000.000 Totale 16.600 374.986.000

L’impatto stimato nell’allegato 7 evidenzia i seguenti effetti sui saldi di

finanza pubblica:

Effetti comma 1

Saldo netto da fin. Fabb. settore statale Indeb. netto P.A. 2005 2006 2007 2005 2006 2007 2005 2006 2007 - 375 0 0 - 75 0 0 - 75 0 0

In ordine agli effetti stimati su fabbisogno ed indebitamento netto, la RT

specifica che l’impatto sarebbe limitato per il primo anno a soli 75 milioni di euro,

in quanto la parte rimanente dovrebbe già essere contenuta nei tendenziali di

spesa.

In proposito, sarebbe utile l’acquisizione più puntuali elementi chiarificazione in ordine ai

criteri di computo dell’impatto, sia sul fabbisogno che sull’indebitamento netto, alla luce dei criteri

di costruzione del tendenziale, al momento non esplicitati.

Per i profili di quantificazione, occorre altresì rilevare che il comma 1

provvede alla copertura finanziaria prorogando al 2005 i contratti stipulati ai sensi

dell’articolo 78, comma 31, della legge n. 388 del 2000 (legge finanziaria 2001).

Al riguardo, va segnalato che la RT non presenta sufficienti elementi di dettaglio circa

l’ammontare complessivo dei progetti ed il numero di unità lavorative interessate, oltreché puntuali

elementi in ordine agli oneri stipendiali ed accessori presi in considerazione per detti servizi.

79

In ordine alla norma recata dal comma 2, concernente i livelli numerici

dell’organico di diritto del personale docente per l’anno scolastico 2004-2005, dalla

RT non sono ricondotti ad essa effetti finanziari.

La norma in questione si pone sostanzialmente in linea con le politiche di

contenimento della spesa del triennio 2003-2005, ivi prevedendosi il mantenimento

della consistenza delle dotazioni organiche risultante dalle riduzioni degli anni

precedenti.

Va tuttavia segnalato che l’articolo 22 della legge n. 448 del 2001 (legge finanziaria

2002) recava - in base alle quantificazioni contenute nella corrispondente relazione tecnica - un

obiettivo di riduzione di personale per l’anno scolastico 2004-2005 di 12.260 unità, che alla

data del 19 maggio 2004 risultava conseguito limitatamente a 5.300 unità. E’ da presumere che

la riduzione delle 7.100 unità di personale prevista dal comma 3 in esame per l’anno scolastico

2005-2006 non sia finalizzata al raggiungimento del predetto obiettivo (di 12.260 unità)

previsto dalla finanziaria 2002, in quanto si tratta di interventi che attengono a due anni

scolastici differenti: sul punto appare opportuna una conferma da parte del Governo, al fine di

escludere che gli effetti di risparmio ascritti alla norma in esame siano già scontati ai sensi della

disciplina di riduzione del personale scolastico già vigente.

L’articolo 22, commi 1-6, della legge 28 dicembre 2001, n. 448 (legge

finanziaria per il 2002), aveva infatti dettato una serie di disposizioni relative alle

dotazioni e prestazioni orarie del personale docente, accomunate dalla finalità di

conseguire economie di spesa nel settore scolastico.

A tale proposito, occorre anzitutto acquisire chiarimenti dal Governo in ordine all’asserita

uniformazione degli organici di diritto a quelli di fatto, tenuto conto che a tale misura corrisponde

l‘inglobamento di posizioni soprannumerarie o, viceversa, l’assorbimento di vacanze rispetto alla

dotazione di diritto.

Al riguardo, va infatti precisato che l’effetto finanziario prodotto sul bilancio dalle

dotazione organiche, che si determina poi negli stanziamenti a legislazione vigente, è riconducibile

alla dotazione di fatto e non già a quella di diritto e che, nel caso specifico del comparto scuola, la

80

sua determinazione annuale risulta legata a procedure di monitoraggio da parte degli organi

amministrativi competenti circa il rapporto studenti/docenti.

Pertanto, sorge il dubbio che da detto allineamento possano appianarsi differenze i cui

riflessi potrebbero, qualora l’organico di fatto prevedesse posizioni soprannumerarie, impattare sui

saldi di finanza pubblica38.

La disposizione indicata al comma 3, concernente l’insegnamento della

lingua inglese da parte dei docenti della scuola primaria - a valere, pertanto, sugli

ordinari stanziamenti di bilancio - viene in RT quantificata in riferimento ad una

platea interessata di circa 7.100 docenti, attualmente impegnati nel solo

insegnamento della lingua, che pertanto verrebbero recuperati all’insegnamento,

con un risparmio di 234,3 milioni di euro annui, determinati per effetto del

risparmi delle relative posizioni retributive lorde pro capite pari a 33.000 euro

annui stimati. Dalla misura dianzi indicata deriverebbe la stima di un’economia per

il 2005 pari a 90 milioni di euro.

Il prospetto che segue illustra gli effetti della misura sui saldi di finanza

pubblica.

Effetti diretti e indotti

38 Al riguardo dei possibili effetti di uniformazione dell’organico di fatto a quello di diritto, è significativo il richiamo alla circ. min. istruzione n. 54 del 6 luglio 2004, laddove, a pagina,4, si legge che “perché gli interventi di adeguamento dell’organico di diritto alle situazioni di fatto rispondano ad effettive, inderogabili necessità e non determinino ingiustificati aggravi per l’erario, le SS.LL disporranno l’attivazione di ogni utile iniziativa .... finalizzata ad un puntuale e meticoloso esame dei singoli casi e verificheranno che l’aggiornamento dei dati da trasmettere al Sistema informativo avvenga in maniera puntuale e costante."

81

Saldo netto da fin. Fabb sett.statale Indeb. netto P.A. 2005 2006 2007 2005 2006 2007 2005 2006 2007Minori spese corr. 90 234,3 234,3 57 150 150 57 150 150Effetti indotti: IRPEF -10,1 -26,3 -26,3 - - - - - -Apporto Inpdap 31,7 82,5 82,5 - - - - - -Contrib. Aggiuntiva -8,9 -23,1 -23,1 - - - - - -FSN 7,7 19,9 19,9 - - - - - -

Andrebbero innanzitutto chiarite le ragioni di un impatto identico della riduzione di spese

su fabbisogno del settore statale e sull’indebitamento netto, nonché i criteri che ne quantificano

l’ammontare.

Nel corso dell'esame da parte della Camera dei deputati, i chiarimenti forniti

dal Governo hanno evidenziato che i risparmi previsti per effetto della riduzione di

7.100 unità non sono da imputarsi alla razionalizzazione prevista dall’articolo 22

della legge finanziaria 2002, poiché gli effetti di detta riduzione dell’organico

avevano termine con l’anno scolastico 2004-2005.

Al riguardo, nulla da osservare. Occorrerebbe invece acquisire ulteriori chiarimenti in

ordine alla prefigurata possibilità di ricorso a docenti specialisti per l’insegnamento della lingua

straniera in assenza di docenti già in servizio ed aventi i previsti requisiti di legge. Detta norma,

per via dell’autorizzazione espressamente disposta dal comma 1 ad assumere gli insegnanti

mancanti in assenza di docenti in possesso della prevista abilitazione, è suscettibile di riflettersi

sul “blocco”, previsto al comma 2, dell’organico di diritto su quello di fatto relativo all’anno

scolastico 2003-2004, con prevedibili effetti sul conseguente vincolo posto alla crescita del

personale in servizio.

Per la misura indicata al comma 4, la RT specifica che, in relazione alla

riforma degli ordinamenti scolastici ed all’attuazione del piano programmatico di

cui all’articolo 1, comma 3, della legge 28 marzo 2003, n. 53, lo stanziamento di

110 milioni di euro è volto all’anticipazione delle iscrizioni alla scuola dell’infanzia,

ad iniziative di formazione iniziale del personale, oltre che a favorire iniziative di

contrasto alla dispersione scolastica e ad assicurare il diritto-dovere alla

formazione.

82

Circa il comma 5, la RT si sofferma sullo stanziamento di 10 milioni di euro

per l’alta formazione artistica e musicale di cui alla legge 21 dicembre 1999, n. 508,

ai fini dell’acquisizione di attrezzature didattiche e per gli interventi infrastrutturali.

La norma autorizza, a decorrere dall’anno 2005, la spesa di 10 milioni di euro

per le istituzioni dell’alta formazione artistica e musicale, di cui all’articolo 1 della

legge 21 dicembre 1999, n. 50839, per l’acquisizione di attrezzature didattiche e

strumentali e per interventi di edilizia.

Sotto il profilo dell’impatto sui saldi di contabilità pubblica, le misure di cui

ai commi 8 e 9 evidenziano nell’allegato 7 le seguenti grandezze d’impatto sui saldi

finanziari:

Effetti commi 4-5

Saldo netto da fin.

Fabb. sett. statale Indeb. netto P.A.

2005 2006 2007 2005 2006 2007 2005 2006 2007Piano programmatico Riforma cicli scolastici (comma 8)

-110

-110

-110

-110

-110

-110

-110

-110

-110

Attrezzature ed edilizia scolastica (comma 9)

-10

-10

-10

-5

-10

-12

-5

-10

-12

Per i profili di stretto interesse, nulla da segnalare, alla luce della circostanza che trattasi

di limite di spesa.

Per contro, per quanto riguarda gli effetti d’impatto stimati, sarebbero utili informazioni

aggiuntive riguardo ai criteri utilizzati per il computo degli effetti, distintamente, su fabbisogno ed

indebitamento netto.

39Legge 21 dicembre 1999, n. 508, recante la “Riforma delle Accademie di belle arti, dell'Accademia nazionale di danza, dell'Accademia nazionale di arte drammatica, degli istituti superiori di industrie artistiche, dei Conservatori di musica e degli Istituti musicali pareggiati”.

83

Articolo 19

(Divieto di estensione dei giudicati ed altre norme processuali)

L’articolo prevede, per il triennio 2005-2007, il divieto per tutte le pubbliche

amministrazioni di cui agli articoli 1, comma 2, e 70, comma 4, del decreto

legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, di adottare

provvedimenti per l’estensione di decisioni giurisdizionali aventi forza di giudicato,

o comunque divenute esecutive, in materia di personale delle amministrazioni

pubbliche.

La RT esamina l’articolo in questione, evidenziandone tuttavia la sola finalità,

rivolta ad evitare l’insorgere di maggiori oneri derivanti da giudizi di cui sono parte

organi della pubblica amministrazione.

In ordine ai profili di quantificazione, la relazione afferma esplicitamente

l’impossibilità di provvedere ad una stima, sia pure approssimativa, tenuto conto

che si tratterebbe di “un fenomeno oscillante, sia per il numero dei potenziali

beneficiari sia per l’entità dei benefici”.

Pertanto, si afferma in RT che l’impatto finanziario derivante

dall’applicazione della presente normativa potrà essere rilevato solo in sede di

consuntivo.

Per i profili di interesse, con riferimento al comma 2, in base al quale il Dipartimento

della funzione pubblica e il Ministero dell’economia saranno d’ora innanzi legittimati ad

intervenire nel processo ai sensi dell’articolo 105 del codice di procedura civile40, occorre chiarire se

l’intervento in giudizio, trattandosi di materia ordinamentale attinente al diritto civile, possa

avvenire esclusivamente attraverso l’Avvocatura dello Stato, ovvero, piuttosto, legittimare il ricorso

a tutele legali, da cui potrebbero derivare oneri sulla finanza pubblica.

Sul punto, appare necessario acquisire un chiarimento. 40Si ricorda che l’articolo 105 del codice di procedura civile prevede che ciascuno può intervenire in un processo tra altre persone per far valere, nei confronti di tutte le parti o di alcune di esse, un diritto relativo all'oggetto o dipendente dal titolo dedotto nel processo medesimo, oppure per sostenere le ragioni di alcuna delle parti, quando vi ha un proprio interesse.

84

Parimenti, il comma 3 inserisce nel decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 un

articolo aggiuntivo 63-bis, con il quale si riconosce all’ARAN la facoltà di

intervenire nelle controversie relative ai rapporti di lavoro riguardanti i dipendenti

pubblici contrattualizzati, mentre nelle controversie riguardanti i rapporti di lavoro

delle categorie di personale non contrattualizzato41 sarà stabilito l’intervento dal

Dipartimento della funzione pubblica, d’intesa con il Ministero dell’economia.

Sembra opportuno segnalare al riguardo l’eventualità di acquisire chiarimenti in ordine

agli effetti connessi alla tutela legale in giudizio ai fini della costituzione in giudizio da parte

dell’ARAN, ovvero della Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento della funzione

pubblica.

A tale proposito, pur ritenendo che l’assistenza da parte dell’Avvocatura dello Stato non

prefiguri l’eventualità di oneri aggiuntivi, occorre valutare se, dal sistema di monitoraggio previsto

dalla norma, non derivi l’eventualità di possibili oneri connessi alla materiale organizzazione di

moduli e procedure amministrative finalizzati al vaglio dei contenziosi, con i relativi fabbisogni di

personale.

Al comma 4, aggiunto nel corso dell’esame da parte della Camera dei

deputati, la dotazione del Fondo di cui all'articolo 3, comma 149, della legge 24

dicembre 2003, n. 350 (finanziaria 2004), è incrementata di un milione di euro per

ciascuno degli anni 2005 e 200642.

Quanto al comma 4, l’impatto della misura sui saldi è il seguente:

mln di euro

Saldo netto da finanz. Fabb.settore statale Indebit.netto P.A. 41Si rammenta che, ai sensi dell’articolo 3, comma 1, del decreto legislativo 165 del 2001, sono tuttora in regime di diritto pubblico (dunque non "contrattualizzati"): -i magistrati ordinari, amministrativi e contabili; -gli avvocati e procuratori dello Stato; -il personale militare e delle Forze di polizia, -il personale della carriera diplomatica; -il personale della carriera prefettizia; -i dipendenti della Banca d’Italia, della CONSOB e dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato. 42 La dotazione di tale fondo era originariamente pari a 2.416.187 euro per ciascuno degli anni 2004, 2005 e 2006. Il citato comma 149, inoltre, ha disposto che a decorrere dal 2007 si provvede ai sensi dell’articolo 11, comma 3, lettera d), della legge 5 agosto 1978, n. 468, vale a dire attraverso la determinazione, in apposita tabella della legge finanziaria (Tabella C), della quota da iscrivere nel bilancio di ciascuno degli anni considerati dal bilancio pluriennale.

85

2005 2006 2007 2005 2006 2007 2005 2006 20071,0 1,0 0,0 1,0 1,0 0,0 1,0 1,0 0,0

Per i profili di quantificazione, nulla da rilevare alla luce del fatto che trattasi di limite

massimo di spesa.

Una annotazione è da farsi solo per quanto concerne la simmetria dell’impatto stimato su

fabbisogno e indebitamento netto nella stessa misura, che adegua la dotazione del fondo iscritto

nello stato di previsione del Ministero del lavoro per il finanziamento delle spese di funzionamento

della commissione di garanzia per l’attuazione della legge sullo sciopero nei servizi pubblici

essenziali.

Per tale esigenza, si rammenta che la predetta legge finanziaria 2004 prevede,

a partire dal 2007, che le risorse dovranno trovare annualmente copertura in tabella

C.

Articolo 20

(Gestioni previdenziali)

Il comma 1 definisce l’adeguamento ISTAT, per l’anno 2005, dei

trasferimenti dovuti dallo Stato all’INPS ai sensi dell’articolo 37, comma 3, lettera

c), della legge n. 88 del 1989, istitutiva della GIAS (Gestione degli interventi

assistenziali e di sostegno alle gestioni previdenziali), e dell’articolo 59, comma 34,

della legge n. 449 del 1997, che ha rideterminato i trasferimenti statali alle gestioni

pensionistiche in conseguenza dell’assunzione da parte dello Stato dell’intero onere

relativo ai trattamenti liquidati anteriormente al 1° gennaio 1989.

Tale adeguamento è pari a 532,37 mln di euro a favore del Fondo pensioni

lavoratori dipendenti, delle gestioni dei lavoratori autonomi, della gestione speciale

minatori e dell’ENPALS (Ente nazionale di previdenza e assistenza per i lavoratori

dello spettacolo) e a 131,55 mln di euro a favore del Fondo pensioni lavoratori

86

dipendenti, ad integrazione del trasferimento di cui sopra, della gestione esercenti

attività commerciali e della gestione artigiani.

Gli importi complessivamente dovuti dallo Stato restano pertanto

determinati per l’anno 2005 in 15.740,39 mln di euro per le gestioni di cui al

comma 1, lettera a), e in 3.889,53 mln di euro per le gestioni di cui al comma 1,

lettera b) (comma 2). I corrispondenti importi erano pari nel 2004 a 15.208,02 e a

3.757,98 mln di euro.

Le somme da ripartire tra le gestioni, ai sensi del comma 3, sono al netto di

1.059,08 mln di euro attribuiti alla gestione per i coltivatori diretti, mezzadri e

coloni per i trattamenti liquidati anteriormente al 1° gennaio 1989, nonché al netto

delle somme di 2,36 e 54,78 mln di euro da attribuire rispettivamente al Fondo

minatori e all’ENPALS.

La RT ricorda che gli importi dei trasferimenti all'INPS oggetto del presente

articolo vengono incrementati annualmente in percentuale pari alla variazione

dell'indice ISTAT dei prezzi al consumo per le famiglie di operai e impiegati,

aumentato di un punto. A tal fine, si è tenuto conto del suddetto indice come

riportato nel quadro macroeconomico tendenziale del DPEF 2005-2008, pari al

2,3% per il 2004 e al 2% nel 2005. Nulla altro viene aggiunto dalla RT al contenuto

dell'articolo. L'allegato 7 riporta gli effetti della norma - pari a quasi 664 mln di

euro annui - limitatamente al SNF, ove gli stessi risultano tuttavia compensativi.

Non vi sono osservazioni in ordine all'entità degli stanziamenti, trattandosi di tetti di

spesa.

Articolo 21

(Trasferimenti all'INPS)

87

Con il comma 1 si dispone che, per la copertura dei maggiori oneri - pari a

quasi 7,582 mld di euro - derivanti allo Stato dall'assunzione del finanziamento

della gestione di cui all'articolo 37 della legge n. 88 del 1989 (GIAS) e riferiti agli

esercizi fino al 2003, sono utilizzate:

a) le somme trasferite dal bilancio statale all'INPS a titolo di anticipazione sul

fabbisogno finanziario delle gestioni previdenziali risultate complessivamente

eccedenti sulla base dei bilanci consuntivi, in misura non superiore a 5,7 mld di

euro;

b) le somme - pari a complessivi 307,5 mln di euro sulla base del consuntivo

per il 2003 - trasferite alla GIAS in eccedenza rispetto agli oneri per prestazioni e

provvidenze varie, comprese le somme trasferite in eccedenza per il finanziamento

degli oneri connessi alla riduzione degli oneri contributivi per maternità di cui

all'articolo 49, comma 1, della legge finanziaria per il 200043, fatta salva la

destinazione alla tutela della maternità delle risorse non utilizzate nel 2003

dall'INPS e versate all'entrata del bilancio dello Stato;

c) le risorse trasferite all'INPS ed accantonate in quanto non utilizzate per il

finanziamento degli oneri per le prestazioni economiche per la tubercolosi (circa

805 mln di euro), per i prepensionamenti previsti nel 1994 nel settore siderurgico

per effetto della ristrutturazione del comparto e per quelli di cui all'articolo 3 del

collegato alla finanziaria per il 199744 (circa 457,7 mln di euro), per l'indennità e la

contribuzione figurativa spettanti a coloro che assistono familiari gravemente

handicappati (circa 300,6 mln di euro) e per la cassa integrazione straordinaria

prevista da disposizioni diverse (quasi 11 mln di euro)45.

La RT evidenzia preliminarmente che la disposizione costituisce una mera

regolazione di effetti contabili volta ad assicurare il coordinamento tra il bilancio

dello Stato e quello dell'INPS, non determinando evidentemente effetti sul Conto 43 Sarebbe più corretto fare riferimento agli articoli 78, 82 e 83 del d.lgs. n. 151 del 2001 che hanno assorbito il contenuto del comma citato, espressamente abrogato dall'articolo 86 dello stesso decreto legislativo. 44 Si sottolinea che tale articolo non sembra contenere alcuna disposizione concernente prepensionamenti.

88

delle pubbliche amministrazioni, in quanto tutte le prestazioni interessate dalla

norma sono considerate nei saldi di tale conto secondo il loro effettivo

ammontare.

Vengono poi elencate le risorse risultate eccedenti rispetto alle esigenze e

quindi utilizzate per la copertura dei maggiori oneri accertati, chiarendo

espressamente che gli stanziamenti conseguentemente ridotti risultano sufficienti,

sulla base delle serie storiche, a coprire i relativi effettivi oneri. La RT specifica

inoltre che le somme per le quali si provvede al rifinanziamento si riferiscono, per

4,635 mld di euro, alla GIAS46 e, per 2,947 mld di euro, alla Gestione per

l'erogazione delle pensioni, assegni e invalidità agli invalidi civili, ciechi e

sordomuti. In relazione a tale ultimo profilo, la RT spiega che l' incremento degli

oneri per i trattamenti connessi all'invalidità civile dipende dall'accelerazione

gestionale delle nuove liquidazioni conseguente alla progressiva operatività delle

convenzioni che alcune regioni hanno stipulato con l'INPS per la fase concessiva

dei trattamenti. I tassi di crescita di tali spese stanno comunque registrando un

rallentamento, essendo passati dal 23,4% nel 2002 (rispetto al 2001) al 9,1% nel

2003, per assestarsi al 2,5% nei primi otto mesi del 2004.

Nulla da osservare al riguardo.

Il comma 2 rinvia ad una conferenza di servizi la definizione del complesso

degli effetti contabili derivanti dalle disposizioni del comma 1.

La norma non determina conseguenze finanziarie.

Il comma 3 provvede al finanziamento dei maggiori oneri per pensioni,

assegni e indennità agli invalidi civili, ciechi e sordomuti - valutati in 1.326 mln di

euro per il 2004 e in 827 mln a decorrere dal 2005. 45 Le risorse di cui alla lettera c) ammontano complessivamente a circa 1,574 mld di euro. 46 Si tratta, in particolare, di 2,722 mld di euro per sgravi per il Mezzogiorno ai sensi del comma 5, articolo 3, della legge n. 448 del 1998 (tale cospicuo scostamento sarebbe dovuto in parte alla possibilità di cumulare il beneficio di cui alla citata norma con il credito d'imposta per i nuovi assunti di cui alla "finanziaria" per il 2001), 1,660 mld di euro per agevolazioni contributive per particolari categorie e settori produttivi, 0,164 mld di euro per sgravi contributivi a favore degli artigiani e commercianti, 0,068 mld di euro per l'applicazione di una sentenza della Corte costituzionale relativa a una particolare tipologia di agevolazione contributiva, 0,021 mld di euro per altre misure minori.

89

Allo scopo, per il 2004, concorrono in misura pari a 780 mln di euro le

risorse derivanti dai minori oneri accertati nell'erogazione degli incrementi

pensionistici in favore di soggetti disagiati (245 mln di euro), delle prestazioni

economiche per la tubercolosi (70 mln di euro), delle indennità e contributi

figurativi spettanti a coloro che assistono familiari gravemente handicappati,

nonché dei contributi figurativi in favore di sordomuti ed invalidi (160 mln di

euro) e dei trattamenti per prepensionamenti (305 mln di euro).

A decorrere dal 2005, si utilizzano i minori oneri derivanti dagli incrementi

pensionistici in favore di soggetti disagiati (245 mln di euro), dalle prestazioni

economiche per la tubercolosi (277 mln di euro) e dai trattamenti per

prepensionamenti (305 mln di euro).

La RT ribadisce quanto già asserito in relazione al comma 1 circa l'assenza di

effetti sul Conto delle pubbliche amministrazioni, in quanto tutte le prestazioni

interessate dalla norma sono considerate nei saldi di tale conto secondo il loro

effettivo ammontare. Viene poi spiegato che il cospicuo incremento degli oneri per

i trattamenti connessi all'invalidità civile per il 2004 (1.326 mln di euro) dipende dal

trascinamento dei maggiori oneri registrati nel biennio passato per effetto dello

smaltimento di pratiche arretrate conseguito in virtù di convenzioni stipulate con

l'INPS da alcune regioni. La RT aggiunge che al rifinanziamento concorrono, oltre

ai 780 mln di euro disponibili per effetto di risparmi di spesa, 546 mln di euro ai

sensi dell'articolo 11, comma 3, lettera i-quater, della legge n. 468 del 197847. Per gli

anni successivi, la RT prevede che la dinamica della spesa per invalidità civile

registri un rallentamento, anche per effetto di una maggiore efficienza del

procedimento concessivo dell'INPS, perlomeno per le regioni che hanno con tale

ente stipulato apposite convenzioni. Ne deriverebbe che le esigenze di

rifinanziamento si ridurranno a 827 mln di euro annui. A tali esigenze si

provvederà mediante la riduzione dei trasferimenti indicati dalla norma; la RT 47 V. articolo 43, comma 7, del presente disegno di legge.

90

conclude asserendo che detti trasferimenti, come rideterminati, risultano

sufficienti, sulla base delle serie storiche, a coprire i relativi effettivi oneri.

Al riguardo, ricordato preliminarmente che il Governo ha asserito che i maggiori oneri per

invalidità civile di cui al presente comma rappresentano ulteriori oneri rispetto a quelli

rifinanziati dalla legge finanziaria per il 2004, appare auspicabile un chiarimento in merito

all'inserimento tra le regolazioni contabili e debitorie relative all'assestato 2004 dei 0,933 mld di

euro che, sulla base della "finanziaria" per il 2004, dovrebbero essere erogati già nel 2004 a

copertura delle eccedenze di spesa per il 2003.

Inoltre, si ricorda, in relazione alle eccedenze di spesa e ai risparmi attesi, che tali voci

sono costruite sulla base di serie storiche, scontando una sostanziale stabilità dei relativi importi

rispetto a quelli registrati negli anni passati. In merito a ciò, si evidenzia la possibilità che le

eccedenze di spesa risultino sottostimate e/o i risparmi di spesa sovrastimati, come si è verificato

in relazione alle spese per invalidità civili rifinanziate nell'ultima legge finanziaria (è ovviamente

possibile anche l'ipotesi opposta). Sotto tale profilo, in particolare, si segnala che, per quanto

attiene ai trattamenti relativi alla tubercolosi, la norma sconta a decorrere dal 2005 risparmi pari

a ben 277 mln di euro, a fronte di 70 mln di euro attesi nel 2004. E' auspicabile un

chiarimento in ordine ai motivi che determinerebbero la quadruplicazione dei risparmi a partire

dal 2005 per tale tipologia di spesa.

In rapporto agli effetti sui saldi, non evidenziati dall'allegato 7, si sottolinea che, per

quanto riguarda i maggiori oneri compensati all'interno delle voci di bilancio dell'INPS, gli stessi

sono ovviamente nulli, mentre quelli coperti mediante il rifinanziamento operato dal comma 7

dell'articolo 43 sono compresi negli effetti complessivi sui saldi ascritti alle eccedenze di spesa.

Articolo 22

(Modifiche all'articolo 118 della legge 23 dicembre 2000, n. 388)

91

L'articolo, aggiunto dalla Camera dei deputati, dispone la confluenza ai fondi

paritetici interprofessionali nazionali delle risorse derivanti dal gettito del

contributo integrativo dovuto per l'assicurazione obbligatoria contro la

disoccupazione involontaria e relative ai datori di lavoro che aderiscono a ciascun

fondo, eliminando la progressività finora prevista nel processo di confluenza delle

risorse in oggetto nell'ambito dei fondi paritetici interprofessionali. Prevede altresì

che nel finanziare i piani formativi i fondi si attengano al criterio della

redistribuzione delle risorse versate dalle aziende aderenti a ciascuno di essi. Infine,

sostituendo il comma 3 dell'articolo 118 della legge finanziaria per il 2001, la

disposizione individua la procedura per l'adesione ai fondi, per la disdetta della

stessa e per l'effettuazione dei versamenti. In dettaglio si prevede che:

1) l'adesione ai fondi è fissata entro il 31 ottobre di ogni anno;

2) l'INPS, ente demandato alla riscossione del contributo integrativo,

provvede a trasferirlo per intero, dedotti i costi amministrativi, al fondo

indicato dal datore di lavoro;

3) l'INPS provvede inoltre a comunicare al Ministero del lavoro, sulla base

delle adesioni pervenute, il gettito atteso di pertinenza dei fondi e quello

destinato al fondo per la formazione professionale e per l'accesso al

fondo sociale europeo;

4) l'INPS fornisce altresì ai fondi stessi tutte le informazioni relative alle

imprese aderenti e ai contributi integrativi da esse versati.

Resta ferma, per assicurare la continuità nel perseguimento delle finalità

istituzionali del fondo per la formazione professionale e per l'accesso al fondo

sociale europeo, l'autorizzazione di spesa di 200 mld di lire annue recata dal

comma 2 dell'articolo 66 della legge n. 144 del 1999.

L'articolo non è provvisto di RT.

Al riguardo, si ricorda che la norma attualmente prevede una progressione nell'affluenza ai

fondi interprofessionali delle risorse rivenienti dalle imprese a titolo di contributo integrativo,

92

stabilendo che per il 2003 sia destinata a tale finalità una quota pari alla metà di un terzo delle

risorse derivanti dalla addizionale contributiva. Poiché già la vigente versione della norma sembra

suscettibile di determinare una perdita di gettito per l'INPS48 per effetto della diversa

destinazione di una parte del contributo in oggetto, appare necessario un chiarimento in merito

alla ulteriore perdita di gettito presumibile dovuta alla eliminazione della progressività nel

processo di confluenza delle risorse ai fondi interprofessionali.

Articolo 23

(Asili nido aziendali)

Il fondo di rotazione per gli asili nido aziendali è incrementato per il 2005 di

10 mln di euro (comma 1)49.

La RT, oltre ad esplicitare la finalità del fondo (la realizzazione di asili nido

presso i luoghi di lavoro), asserisce che la norma non ha impatto

sull'indebitamento in quanto si tratta di partite finanziarie.

In merito agli effetti sui saldi ed attenendosi all'allegato 7, si sottolinea che la suddetta

somma impatterà sul SNF interamente nel 2005 e che il fabbisogno del settore statale è previsto

peggiorare di 2 mln di euro nel 2005, 3 nel 2006 e 5 nel 2007 (evidentemente in relazione alla

tempistica delle erogazioni, circostanza per la quale sarebbe comunque utile una conferma). Nulla

da rilevare in merito alla quantificazione, essendo l'onere limitato all'entità dello stanziamento.

Il comma 2, aggiunto dalla Camera dei deputati, specifica che la gestione degli

asili nido e dei micronidi può essere sia interna che esterna.

La norma non assume rilievo finanziario.

48 V. Nota di lettura n. 89, pagina 144, del novembre 2000.

93

Articolo 24

(Fondo nazionale per le politiche giovanili)

Il comma 1 destina per il 2005 0,5 mln di euro, nell'ambito del Fondo

nazionale per le politiche sociali, per l'istituzione di un fondo speciale per la

promozione delle politiche giovanili finalizzate alla partecipazione dei giovani nella

società e nelle istituzioni.

Il comma 2 prevede che il 70 per cento delle quote del predetto fondo sia

destinato al finanziamento dei programmi del Forum nazionale dei giovani ed il

restante 30 per cento sia ripartito tra i Forum dei giovani regionali e locali.

L'articolo, aggiunto dalla Camera dei deputati, non è provvisto di RT.

Non si hanno rilievi da formulare al riguardo, giacché la disposizione si limita a prevedere

un'ulteriore finalizzazione nell'ambito del Fondo nazionale per le politiche sociali, senza che, fra

l'altro, possa ragionevolmente ipotizzarsi una tensione su tale linea di finanziamento,

considerando l'esiguità della stessa.

Articolo 25

(Interventi nel settore sanitario)

Si premette che si procederà ad analizzare congiuntamente i commi 1-11

dell'articolo, alla luce del fatto che i commi 2, 4, 6, 7, 8, 9, 10 e 11 rappresentano le 49 Si ricorda che sull'articolo 91 della legge n. 289 del 2002, con il quale è stato istituito il fondo rotativo in parola, è intervenuta recentemente una pronuncia della Corte costituzionale con la quale è stata dichiarata l'incostituzionalità dei primi 5 commi dell'articolo

94

modalità attraverso le quali si intendono conseguire i risparmi di spesa impliciti

nello stanziamento di cui al comma 1. I restanti commi 3 e 5 non rivestono profili

rilevanti per quanto di competenza.

Il comma 1 fissa in 88,250 mld di euro per il 2005, 90,014 per il 2006 e

91,813 per il 2007 il livello complessivo della spesa del Servizio sanitario nazionale,

al cui finanziamento concorre lo Stato. Tali importi includono il contributo annuo

di 50 mln di euro per l'ospedale "Bambino Gesù".

Il comma 2 conferma l'obbligo in capo all'Agenzia italiana del farmaco di

garantire, per la quota a proprio carico, il livello della spesa farmaceutica stabilito

dalla legislazione vigente ed inserisce il conseguimento dell'obiettivo del rispetto

del predetto livello di spesa farmaceutica nell'ambito delle direttive annuali del

Ministro della salute all'Agenzia.

La Camera dei deputati ha integrato il comma prevedendo che, al fine

dell'obiettivo appena citato, l'Agenzia stabilisca le modalità per il confezionamento

ottimale dei farmaci, almeno per le patologie più rilevanti, relativamente ai dosaggi

e alle unità posologiche, ed individui i farmaci per i quali si possono prescrivere

confezioni d'avvio per terapie usate per la prima volta, onde evitare prescrizioni

quantitativamente improprie e più costose.

Il comma 3, aggiunto dalla Camera dei deputati, stabilisce che con atto

regolamentare del Ministro della salute siano fissati, sentita la conferenza

permanente Stato-regioni, gli standard qualitativi e quantitativi di cui ai LEA, al fine

di garantire che l'equilibrio economico finanziario sia conseguito nel rispetto della

tutela della salute e di uniformare sul territorio nazionale le modalità di erogazione

delle prestazioni. Con la medesima procedura si individuano le tipologie di

assistenza e i servizi, relativi alle aree di offerta individuate dal vigente Piano

sanitario nazionale. In sede di prima applicazione gli standard sono fissati entro il 30

giugno 2005.

95

Con il comma 4, anch'esso introdotto dalla Camera dei deputati, si stabilisce

che la determinazione delle tariffe massime per la remunerazione delle prestazioni

e delle funzioni assistenziali, assunte come riferimento per la valutazione della

congruità delle risorse disponibili per il SSN, è demandata al Ministero della salute,

sentita la Conferenza Stato-regioni. Gli importi eventualmente fissati dalle singole

regioni a livelli superiori alle tariffe massime di cui sopra restano a carico dei

bilanci regionali. La ricognizione e l'eventuale aggiornamento delle tariffe stesse

sono previste entro il 30 marzo 2005 e, successivamente, entro la fine di ogni

secondo anno a decorrere dal 2005.

Il comma 5, introdotto dalla Camera dei deputati, vieta alle regioni, nella

remunerazione del singolo erogatore, l'applicazione alle singole prestazioni di

importi tariffari diversi a seconda della residenza del paziente, sancendo la nullità

di contratti e accordi stipulati in violazione di detto principio.

Il comma 6 condiziona l'accesso al finanziamento integrativo a carico dello

Stato derivante dal disposto del comma 1 rispetto al livello fissato con l'accordo

Stato - Regioni dell'8 agosto 2001 per il 2004 - rivalutato del 2% annuo dal 2005 -

alla stipula di una intesa tra Stato e regioni che contempli per il contenimento della

dinamica dei costi : a) gli adempimenti già previsti dalla legislazione vigente; b) i

casi nei quali prevedere l'affiancamento dei rappresentanti del Governo per una

migliore definizione delle misure da adottare; c) ulteriori adempimenti per

migliorare il monitoraggio della spesa sanitaria nell'ambito del nuovo sistema

informativo sanitario; d) il rispetto degli obblighi di programmazione per

razionalizzare l'offerta e la domanda ospedaliera, riequilibrando il numero di posti

letto per acuti e di quelli per lungodegenza e riabilitazione, promuovendo il

passaggio dal ricovero ordinario a quello diurno e realizzando interventi volti alla

prevenzione; e) il vincolo di crescita delle voci di spesa - con esclusione di quella

relativa al personale - in modo che complessivamente la loro crescita dal 2005 non

superi il 2% annuo rispetto ai dati previsionali indicati nel bilancio dell'anno

96

precedente, al netto di eventuali costi di personale di competenza di precedenti

esercizi; f) in ogni caso, l'obbligo per le regioni di garantire l'equilibrio economico-

finanziario delle proprie aziende sanitarie, ospedaliere, ospedaliere universitarie ed

IRCCS sia in sede di preventivo che di consuntivo, verificando trimestralmente la

coerenza degli andamenti con gli obiettivi dell'indebitamento netto delle PA e

imponendo l'adozione di misure volte al riequilibrio delle gestioni deficitarie,

nonché l'ipotesi di decadenza del direttore generale.

Con il comma 7 si prevede che la regione adotti le misure necessarie alla

correzione dello squilibrio finanziario che dovesse emergere sulla base del

monitoraggio trimestrale di cui al comma 6, lettera f). Qualora dai dati del

monitoraggio del quarto trimestre emerga un disavanzo di gestione senza che siano

state apprestate idonee misure per fronteggiarlo, il Presidente del consiglio dei

ministri diffida la regione a provvedervi entro il 30 aprile successivo. In caso di

ulteriore inadempimento, il presidente della regione, in qualità di commissario ad

acta, approva il bilancio d'esercizio consolidato del SSR al fine di determinare il

disavanzo di gestione ed adotta i provvedimenti per il suo ripiano.

Il comma 8 ribadisce il disposto del comma 6 in merito alla preclusione

dell'accesso per le regioni al maggiore finanziamento per gli anni 2005-2006-2007

in caso di inadempimento degli obblighi di cui al medesimo comma, prevedendo

altresì l'immediato recupero delle somme eventualmente erogate.

Il comma 9, aggiunto dalla Camera dei deputati, conferisce ai medici di

medicina generale e ai pediatri di libera scelta il compito di segnalare

tempestivamente alle strutture competenti le situazioni di inefficienza a livello di

aziende sanitarie ed ospedaliere o di IRCCS che contrastano con l'obiettivo di

contenere la dinamica dei costi.

Il comma 10 prevede che le regioni inadempienti procedano ad una

ricognizione delle cause del disavanzo, elaborino un programma di

riorganizzazione del SSR di durata non superiore al triennio e stipulino apposito

97

accordo con i ministri dell'economia e della salute al fine di individuare gli

interventi necessari per il riequilibrio economico, nel rispetto dei LEA e degli

adempimenti dell'intesa di cui al comma 6.

Con il comma 11 si stabilisce che, nell'ambito degli importi di cui al comma

1, 1 mld di euro nel 2005, 1,2 nel 2006 e 1,4 nel 2007 potranno essere concessi alle

regioni subordinatamente - oltre che alle condizioni di cui al comma 6 - al rispetto

da parte delle stesse dell'obiettivo per la quota a loro carico della spesa

farmaceutica.

La RT riporta innanzitutto il dato relativo al finanziamento statale per il SSN

per il 2004, pari a 81.287 mln di euro, cui vanno aggiunti 550 mln a titolo di

concorso per i rinnovi contrattuali, di cui 275 mln di arretrati. Specifica, poi, che le

dotazioni per il 2006 e il 2007 sono determinate incrementando del 2 per cento il

livello di finanziamento dell'anno precedente. Viene inoltre ricordato che la spesa

sanitaria pubblica complessiva per il 2005 è stimata nell'ambito del Conto delle PA

in circa 92,5 mld di euro.

La RT elenca poi brevemente le misure alle quali principalmente si ascrivono

gli effetti virtuosi in relazione all'obiettivo di contenere la spesa sanitaria entro il

livello dello stanziamento: si tratta del rispetto della quota (40%) a carico delle

regioni dell'eccedenza di spesa farmaceutica e dei tetti della spesa farmaceutica

stessa (13% sul totale della spesa sanitaria per la spesa farmaceutica territoriale e

16% includendo anche la spesa farmaceutica ospedaliera (v. comma 6, lettera a),

dell'introduzione del vincolo della crescita del 2% dei costi di produzione (v.

comma 6, lettera e), dell'obbligo per le regioni di garantire, anche grazie ad un

particolare regime sanzionatorio, l'equilibrio economico - finanziario del settore

sanitario pubblico (v. comma 6, lettera f), dell'adozione da parte dell'Agenzia del

farmaco delle misure a proprio carico nel settore farmaceutico (il 60%

dell'eccedenza di spesa farmaceutica registrata rispetto al livello programmato è di

pertinenza dell'Agenzia del farmaco) (v. comma 2).

98

La RT conclude nel senso che, nel presupposto che le regioni sottoscrivano

le specifiche intese mirate al contenimento della spesa sanitaria attraverso le

modalità di cui al presente articolo, si determina rispetto al dato tendenziale (92,5

mld di euro) un risparmio di circa 4,250 mld di euro nel 2005, di cui 2 mld da

realizzarsi nel settore farmaceutico.

L'ulteriore nota informativa fornita dal Governo chiarisce più analiticamente

i criteri sottesi alla determinazione dello stanziamento per il 2005, che rappresenta

un incremento dell'8,2% del livello di finanziamento per il 200450 (pari a 81,560

mld di euro), cui vanno aggiunti 550 mln a titolo di concorso per i rinnovi

contrattuali, e del 3,6% rispetto allo stanziamento assicurato a legislazione vigente

per il 2005. Viene chiarito, inoltre, che il “tendenziale” per il 2004 pari a 89,65 mld

di euro, superiore allo stanziamento per il 2005 previsto dalla norma in esame,

ingloba per intero gli oneri contrattuali e per convenzioni relativi agli anni fino al

2003, implicitamente intendendo che la riduzione per il 2005 rispetto al 2004 non

può essere considerata di per sé poco credibile. Inoltre, vengono ribadite alcune

delle affermazioni contenute nella RT ed esplicitati più analiticamente gli effetti

finanziari delle norme. Viene altresì chiarito il significato delle "voci dei costi di

produzione", costituite dalle voci di costo contenute nel conto economico di

aziende sanitarie e IRCCS (a titolo esemplificativo: i costi per beni, servizi,

prestazioni sanitarie, convenzioni, personale; su tale ultima voce la normativa in

esame non ha effetti), nonché quantificato in 1 mld di euro il risparmio atteso da

tali ultime voci di spesa ed implicitamente in circa 1,250 mld di euro il risparmio

restante, connesso all'eventuale adozione da parte delle regioni di altre misure di

copertura (ad esempio, l'introduzione dei tickets).

L'allegato 7, infine, espone il medesimo livello di risparmi anche per il 2006 e

il 2007, tanto in termini di indebitamento netto che di fabbisogno del settore

statale, mentre il SNF è previsto peggiorare per importi pari a circa 2,9-3 mld di

99

euro in ciascun anno del triennio, in conseguenza dell'incremento dello

stanziamento rispetto a quanto assicurato a legislazione vigente.

Al riguardo, andrebbe innanzitutto chiarita la discrasia esistente tra il livello di

finanziamento per il 2004 riportato nella nota integrativa del Governo (81,650 mld di euro) e

quello indicato nella RT (81,287 mld di euro), discrasia che rimane anche considerando i 550

mln di euro a titolo di concorso per i rinnovi contrattuali aggiunti dall'ultima legge finanziaria.

Per quanto attiene alla valutazione in ordine al risparmio atteso, si osserva che esso

dipende naturalmente dalla correttezza della stima del “tendenziale” per il 2005 e dalla

ragionevolezza del livello dello stanziamento fissato per lo stesso anno dal comma 1.

Atteso che tanto il tendenziale per il 2005, pari a 92,5 mld di euro, quanto quello per il

2004, pari a 89,650 mld di euro, ingloberebbero, attenendosi alla nota integrativa fornita dal

Governo, gli oneri contrattuali del personale e quelli per le convenzioni, appare opportuno che il

Governo chiarisca i motivi per i quali, nella determinazione dello stanziamento per il 2005, si

sia assunto come base di calcolo il “tendenziale” per il 2004 depurato da tali oneri. Ciò

premesso, si ricorda che lo stanziamento per il 2005 risulta inferiore al dato tendenziale per il

2004 - pari a circa 89,650 mld - e che, anche prescindendo dalle considerazioni metodologiche

circa la legittimità di una esclusione dalla base di calcolo di voci non imputabili al 2004 ma

destinate, attenendosi alla stessa nota integrativa, a ripresentarsi negli anni futuri51, non

rimangono esplicitati gli oneri per convenzioni relative agli anni pregressi, oneri che, unitamente a

quelli relativi ai rinnovi contrattuali e ai relativi arretrati (pari a 275 mln di euro),

rappresentano la cifra da sottrarre al “tendenziale” per il 2004 per ricavare la base di calcolo su

cui è stato applicato il tetto del 2% (si tratterebbe di complessivi 3,130 mld di euro, che

ridurrebbero il “tendenziale” strettamente riferito al 2004 a 86,520 mld di euro)52. Inoltre, si 50 Tale importo, inoltre, corrisponde, secondo quanto dichiarato dal Ministro dell'economia, alla spesa effettiva sostenuta nel 2004, maggiorata del 2%. 51 Si asserisce, infatti, che "per l'anno 2005 si prevede una spesa di 92,5 mld di euro, inglobando la corresponsione degli oneri contrattuali del personale e per convenzioni per il biennio 2004-2005". Ne deriva che una parte dell'onere per il 2005 è in realtà imputabile al 2004, con il risultato che sembra ripetersi il fenomeno registrato quest'anno in relazione ad oneri imputabili ad esercizi pregressi. 52 Si ricorda che la Corte dei conti ha recentemente espresso qualche perplessità in ordine al livello dello stanziamento per il 2005. Infatti, "il risultato di preconsuntivo 2004 è [...] pari a 89.650 milioni. Pur scontando l’incidenza sull’esercizio che si chiude di oneri di personale pregressi, l’entità dello sforzo correttivo richiesto attraverso politiche della domanda e

100

evidenzia che tale ultima cifra risulta notevolmente inferiore a quella indicata in altra occasione

dal Governo come “tendenziale” di sola competenza 2004 (87,853 mld di euro).53Per concludere

l'esame attinente ai profili di ordine generale, va ricordato che le regioni, nel parere reso al disegno

di legge finanziaria 2005, hanno quantificato il fabbisogno sanitario per il 2005 in 90,1 mld di

euro, al netto di 5,5 mld di euro per il 2004 relativi ai disavanzi pregressi IRCCS, Aziende

miste, Policlinici universitari, nonché per il pieno finanziamento dei LEA e degli oneri

contrattuali.

Analizzando partitamente i settori dai quali ci si attende di raggiungere i risparmi attesi,

si evidenzia che quasi la metà di tali risparmi deriverebbero dal contenimento della spesa

farmaceutica (che si assesterebbe sui 14,120 mld di euro complessivi), sul cui conseguimento tanto

la RT quanto la nota integrativa non forniscono elementi di carattere quantitativo a supporto.

Tale obiettivo programmatico, comunque, rappresenterebbe una riduzione pari al 12,6% rispetto

al “tendenziale” (previsto pari a 16,155 mld di euro), a fronte di un incremento della spesa nel

settore nei primi 7 mesi del 2004 pari al 10,5% rispetto allo stesso periodo del 2003.

Si evidenzia, poi, che, anche se appare ragionevole attendersi risparmi dall'introduzione

del confezionamento ottimale dei farmaci (comma 2), dalla preclusione all'accesso agli importi

aggiuntivi di cui al comma 11 per le regioni che non rispettano l'obiettivo di spesa farmaceutica

posto a loro carico (comma 11) e dai meccanismi generali di monitoraggio degli equilibri economico

- finanziari e di sanzionamento degli eventuali squilibri, appaiono necessari ulteriori elementi per

valutare la congruità della stima dei risparmi indicati nella RT. Un altro profilo critico emergente

è connesso al fatto che la RT inserisce fra le misure in grado di generare risparmi nel settore della

spesa farmaceutica rispetto al dato tendenziale anche disposizioni vigenti, i cui effetti sui saldi

dovrebbero pertanto essere già scontati nella determinazione degli stanziamenti del bilancio a

legislazione vigente (si tratta del rispetto da parte dell'Agenzia per il farmaco e delle regioni

dell'obbligo di provvedere alla copertura delle quote di rispettiva competenza degli sforamenti della

spesa farmaceutica) (comma 6, lettera a) e comma 2). dell’offerta è in ogni caso impegnativo". (v. la citata audizione del presidente della Corte dei conti presso le commissioni bilancio riunite della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica dell'8 ottobre 2004).

101

Dovrebbe poi essere chiarita quale ipotesi sia stata assunta in ordine al livello medio dei

prezzi dei farmaci rimborsati dal SSN nel 2005 rispetto al 2004, alla luce del fatto che nel

presente anno non si sarebbe registrata nessuna variazione del livello medio dei prezzi di tali

farmaci54 e che pertanto non appare prudenziale escludere un incremento del livello dei prezzi

anche per il prossimo anno. Sul punto, va altresì rammentato che il Ministero procederà in tempi

brevi allo spostamento in fascia A di alcuni farmaci analgesici finora collocati in fascia C, con

conseguenti maggiori oneri a carico del SSN.

Per quanto attiene al risparmio di 1 mln di euro atteso dal tetto del 2% per le spese per

beni, servizi, prestazioni sanitarie e convenzioni, appaiono necessari ulteriori elementi quantitativi

al fine di valutare se tale tetto, il cui rispetto dovrebbe essere garantito anche dal potenziamento

dei meccanismi di controllo e sanzione degli squilibri economico - finanziari e dei comportamenti

inefficienti, corrisponda effettivamente al risparmio sopra indicato e possa realisticamente essere

rispettato. Sarebbero altresì opportuni chiarimenti anche in relazione alle ulteriori misure di

copertura da parte delle Regioni, che dovrebbero assicurare i restanti risparmi di 1,250 mld di

euro.

In relazione all'allegato 7, si fa presente che il Governo ha chiarito nella nota integrativa

l'origine del dato relativo al SNF per il 2005, il cui peggioramento in misura pari a circa 2,9

mld di euro corrisponde all'aumento del finanziamento dello Stato rispetto al livello assicurato a

legislazione vigente per il 2005, pari a 85,150 mld di euro, considerando a tal fine anche

l'apporto al finanziamento del nuovo livello ascrivibile alle regioni a statuto speciale.

Sarebbe opportuno, al riguardo, acquisire maggiori informazioni in ordine ai contributi

attesi dalle regioni a statuto speciale, giacché la nota integrativa si limita in sostanza a fornire la

cifra complessiva ascrivibile a tali Regioni, indicata in 250 mln di euro.

Il comma 12, al fine di consentire anticipatamente l'erogazione del

finanziamento a carico dello Stato, autorizza il Ministero dell'economia e delle

finanze, per gli anni 2005, 2006 e 2007, a concedere alle regioni a statuto ordinario, 53 V. documentazione consegnata nel corso dell'audizione del ministro Sirchia presso la V Commissione permanente della Camera dei deputati il 21 ottobre 2004.

102

alla Sicilia e alla Sardegna, in deroga alla normativa vigente, anticipazioni delle

somme di cui al comma 1 (al netto di quelle di cui al comma 11) in misura pari al

95% delle somme dovute a titolo di finanziamento della quota indistinta del

fabbisogno sanitario al netto delle entrate proprie regionali (e per la Sicilia e la

Sardegna anche delle partecipazioni al gettito fiscale). Dispone, inoltre, che

all'erogazione dell'ulteriore 5% o al ripristino del livello di finanziamento previsto

con l'accordo dell'8 agosto 2001 per il 2004 (rivalutato del 2% per ciascun anno dal

2005) si provvede a seguito della verifica degli adempimenti di cui ai commi 6 e 11

e che, nelle more dell'iter necessario alla determinazione di quanto dovuto alle

regioni, le anticipazioni sono commisurate al livello del finanziamento

corrispondente a quello previsto dal riparto per l'anno 2004 in base alla

deliberazione CIPE (rivalutato del 2% per ciascun anno dal 2005).

Infine, autorizza, in sede di conguaglio, eventuali recuperi che dovessero

rendersi necessari anche a carico delle somme a qualsiasi titolo spettanti alle

regioni per gli esercizi successivi.

La RT esclude che dalla possibilità di concedere anticipazioni sul dovuto nel

settore sanitario derivino conseguenze particolari, tenuto conto che le anticipazioni

sono autorizzate nei limiti delle previste dotazioni di competenza e cassa.

Al riguardo, sarebbe opportuno un chiarimento in ordine ai possibili effetti di cassa della

misura, atteso che viene aumentata tanto la percentuale dell’anticipazione quanto, di fatto, il

valore del parametro di riferimento al quale applicare detta percentuale e che non viene delineata

alcuna tempistica nell’erogazione delle anticipazioni, non potendosi conseguentemente escludere che

la stessa si riveli più accelerata di quella attualmente esistente55.

Articolo 26

54 Dati dell'Osservatorio nazionale sull'impiego dei medicinali, trasmessi alle commissioni riunite V Camera e 5a Senato dal Ministero della salute il 21 ottobre 2004.

103

(Rideterminazione della misura delle sanzioni per infrazioni al divieto di fumare e riassegnazione a singole amministrazioni per scopi predeterminati dei proventi delle sanzioni medesime)

Il comma 1 incrementa del 10% le sanzioni per infrazioni al divieto di

fumare.

Con il comma 2 si destinano i maggiori proventi delle suddette sanzioni

amministrative inflitte da organi dello stato al potenziamento degli organi ispettivi

e di controllo, nonché alla realizzazione di campagne finalizzate alla prevenzione

del tabagismo e delle patologie ad esso correlate.

Il comma 3 conferma l'operatività della norma che lascia alle regioni la piena

disponibilità dei proventi relativi alle infrazioni in esame, qualora accertate dagli

organi di polizia locali.

La RT, dopo aver asserito che la norma destinerebbe la metà dei maggiori

proventi alle finalità sopra descritte, esclude che dalla stessa derivino effetti sui

saldi di finanza pubblica.

Al riguardo, pur rilevando che l'affermazione contenuta nella RT, per cui soltanto metà

dei maggiori proventi saranno destinati a specifiche finalità non trova fondamento nell'articolato,

non si hanno osservazioni da formulare in merito ai profili di competenza.

Articolo 27

(Razionalizzazione dei processi operativi nella pubblica amministrazione centrale)

Il comma 1 prevede l'individuazione delle applicazioni informatiche e dei

servizi per i quali si rendono necessarie razionalizzazioni ed eliminazioni di 55 Attualmente le anticipazioni vengono erogate mensilmente in misura pari ad 1/12 della quota di spettanza di ciascuna regione relativa all’anno precedente.

104

sovrapposizioni, al fine di migliorare l'efficienza della PA e contenere la spesa

pubblica. Per ridurre gli oneri di sviluppo, manutenzione e gestione di applicativi, il

CNIPA provvederà alla stipula di contratti-quadro per l'acquisizione degli stessi e

per l'erogazione dei servizi generali connessi, dei quali (comma 2) le

amministrazioni statali e gli enti pubblici non economici nazionali dovranno

avvalersi, salvo i casi in cui possano dimostrare che la soluzione che intendono

adottare risulti, a parità di funzioni, economicamente più vantaggiosa.

Ai fini di cui al comma 1, il comma 3 prevede che vengano razionalizzate le

infrastrutture di calcolo, telematiche e di comunicazione delle pubbliche

amministrazioni.

Il comma 4 estende alle regioni, agli enti locali, alle università e alle aziende

sanitarie la facoltà di avvalersi dei contratti-quadro stipulati dal CNIPA.

Con il comma 5 si prevede che possano essere assegnati al CNIPA

finanziamenti a carico del Fondo di finanziamento per i progetti strategici nel

settore informatico, al fine di coprire le spese necessarie allo svolgimento dei

compiti demandati al CNIPA stesso dal presente articolo.

Il comma 6 dispone che le buste paga del personale delle amministrazioni

statali e degli enti pubblici non economici nazionali siano trasmesse esclusivamente

per via telematica, tenuto conto del diritto alla riservatezza, all'indirizzo di posta

elettronica dei dipendenti già in possesso di caselle di posta elettronica fornite

dall'amministrazione di appartenenza.

Il comma 7, infine, stabilisce che gli uffici cassa delle amministrazioni statali

sono organizzati sulla base di procedure informatizzate e che tutti i contatti con il

personale dipendente e con gli uffici, anche di altra amministrazione, avvengono

utilizzando modalità di trasmissione telematica dei dati.

La RT elenca più dettagliatamente gli interventi previsti in termini di

standardizzazione delle procedure informatiche di supporto al funzionamento

degli uffici (gestione del personale, sistemi di contabilità ecc.) e di razionalizzazione

105

delle infrastrutture di base (accorpamento dei centri di calcolo, semplificazione

delle reti ecc.), ribadendo quanto già previsto dal comma 5 (erroneamente

identificato con il 6) in ordine al fatto che i costi derivanti dalle suddette attività

vengono coperti, per l'anno 2005, mediante utilizzazione delle risorse iscritte

nell'ambito del fondo per i progetti strategici nel settore informatico, iscritto al

capitolo 7579 del Ministero dell'economia. Infine, la RT stima, in linea di massima

ed in via prudenziale, che dai provvedimenti di razionalizzazione e

standardizzazione contenuti nel presente articolo potranno conseguirsi risparmi di

spesa in misura pari a 75 mln di euro nel 2005, 350 mln nel 2006 e 700 mln di euro

a regime.

Al riguardo, si fa presente che lo stanziamento per il 2005 del capitolo 7579 a valere sul

quale saranno reperite le risorse in favore del CNIPA per l'implementazione delle misure sopra

descritte è pari, a 65 mln di euro, notevolmente inferiore sia allo stanziamento iniziale per il

2004 (circa 127 mln di euro) che alle previsioni assestate (circa 162 mln di euro). Ne deriva,

considerando che già attualmente le risorse ivi appostate sono finalizzate al conseguimento di

obiettivi di efficienza ed economicità dell'azione amministrativa e pur ipotizzando che il complesso

degli interventi finanziati attraverso tale fondo presenti le più ampie caratteristiche di

modulabilità, che non appaiono sufficientemente motivati i cospicui risparmi previsti (pari a

regime a 700 mln di euro, sebbene solo parzialmente scontati nei saldi) a fronte di risorse

complessive già notevolmente diminuite e per attività che hanno le medesime finalità e che si

esplicano nel medesimo ambito di quelle stabilite nel presente articolo.

Inoltre, suscita perplessità il fatto che la RT, a fronte della supposta limitazione al solo

2005 dell'utilizzo del predetto fondo per le finalità in oggetto ( si ricorda comunque che il relativo

comma 5 non contiene indicazioni espresse in merito alla proiezione temporale di detto utilizzo),

ascrive alle misure previste effetti in termini di risparmio crescenti negli anni successivi, nei quali

tali risorse cesserebbero di essere destinate al CNIPA.

Infine, si fa presente che l'allegato 7 ascrive alla misura in esame effetti pari a 20 mln di

euro per il 2005, 30 per il 2006 e 50 per il 2007, tanto sull'indebitamento netto quanto sul

106

fabbisogno del settore statale. In merito a tale ultimo profilo, si chiedono chiarimenti circa la

cospicua differenza fra tali effetti e quelli ipotizzati nella RT, nonché circa l'assenza di effetti sul

saldo netto da finanziare.

Articolo 28

(Attività in materia ambientale)

A decorrere dal 2005 si autorizza il Ministro dell'economia a provvedere alla

riassegnazione alle pertinenti unità previsionali di base dello stato di previsione del

Ministero dell'ambiente delle somme da versare in entrata per revoche ed

economie dei finanziamenti di cui alla legge n. 344 del 1997, adottate con

provvedimento ministeriale e destinate alla realizzazione di interventi inseriti negli

accordi di programma-quadro da stipulare con le regioni interessate.

La RT esclude che dalla norma derivino maggiori oneri.


Con un comma aggiunto dalla Camera dei deputati, si autorizza la

prosecuzione degli interventi di risanamento ambientale delle aree portuali del

Basso Adriatico - previsti nella legge finanziaria per il 2002 - e quelli finalizzati al

sostegno dello sviluppo economico (potenziamento dell'intermodalità, della

logistica, dell'innovazione tecnologica ecc.) - previsti dall'articolo 3, comma 2-ter,

del decreto-legge n. 209 del 2002 -, nei limiti delle risorse finanziarie per tali finalità

rispettivamente disponibili, che vengono versate all'entrata del bilancio dello Stato

per essere riassegnate negli anni successivi, fino al completamento delle iniziative.

La norma non è corredata di RT.


107

Articolo 29

(Disincentivi al cambio di destinazione urbanistica)

L'articolo, aggiunto dalla Camera dei deputati, dispone la cessazione di

eventuali benefici statali concessi alle imprese qualora queste richiedano il cambio

di destinazione urbanistica delle aree o dei manufatti industriali interessati da

processi integrali di delocalizzazione, soprattutto se comportanti perdita di posti di

lavoro.

La norma, non corredata di RT, non determina conseguenze negative sulla finanza

pubblica.

Articolo 30

(Disposizioni in materia di protezione civile)

L'articolo è stato sostituito dalla Camera dei deputati.

Il comma 1 istituisce un fondo di garanzia affidato alla CONSAP Spa per

favorire l'avvio di un regime assicurativo volontario per la copertura dei rischi

derivanti da calamità naturali sui fabbricati. A tal fine si autorizza la spesa di 50 mln

di euro per il 2005. Con apposito regolamento saranno definite le forme, le

condizioni e le modalità di attuazione del predetto Fondo, nonché gli incentivi per

lo sviluppo delle coperture assicurative in esame, in ogni caso senza nuovi o

maggiori oneri per la finanza pubblica ed escludendo dall'intervento del fondo i

fabbricati abusivi o, se oggetto di condono, i fabbricati per i quali non siano stati

corrisposti interamente l'oblazione e gli oneri accessori.

La RT originaria asseriva che la previsione di un'assicurazione su base

privatistica per i rischi in oggetto, oltre ad essere priva di risvolti finanziari negativi

per la finanza pubblica, avrebbe potuto determinare risparmi di spesa, pur non

quantificabili ex ante, attese l'imprevedibilità delle spese connesse con eventuali

calamità naturali, la previsione di un regime transitorio e la non obbligatorietà

108

dell'intervento dello Stato sugli edifici privati in caso di calamità56. Inoltre, si

asseriva che lo stanziamento di 50 mln di euro per il Fondo di garanzia comporta

corrispondenti maggiori oneri di conto capitale, senza effetti sul livello di

indebitamento.

Al riguardo, appare auspicabile un chiarimento, anche a titolo esemplificativo, circa le

possibili modalità di concessione di agevolazioni per tale assicurazione senza che si determinino

effetti onerosi sulla finanza pubblica.

In relazione all'impatto sui saldi di finanza pubblica, occorrerebbe una precisazione in

ordine all'assenza di effetti sull'indebitamento netto57.

Il comma 2, identico al comma 3 della versione originaria dell'articolo,

prevede una spesa annua di 50 mln di euro per 15 anni a decorrere dal 2005 per

contributi da destinare alla prosecuzione di interventi su territori colpiti da calamità

naturali per i quali sia stato dichiarato lo stato di emergenza ai sensi della legge n.

225 del 1992. Alla ripartizione dei contributi si provvede con ordinanze del

Presidente del consiglio dei ministri, destinando il 5 per cento delle risorse alla

ricostruzione del comune di San Giuliano di Puglia.

La RT si limita ad illustrare la norma, sulla quale non vi sono rilievi da formulare,

trattandosi di un intervento configurato come limite di spesa.

Articolo 31

(Rifinanziamento di misure a sostegno dell'innovazione e delle tecnologie, inclusi la diffusione della televisione digitale, l'accesso a larga banda

ad INTERNET e lo sviluppo delle comunicazioni)

Il comma 1 destina il fondo speciale "pc ai giovani", fino all'esaurimento

delle relative disponibilità, alla copertura delle spese per il 2005 del progetto 56 Tale intervento viene infatti autorizzato con specifiche disposizioni in relazione alle risorse disponibili. Si può comunque presumere che la circostanza sia connessa al consolidamento della Consap nel conto della P.A. 57 V. allegato 7.

109

denominato "pc ai giovani", diretto ad incentivare l'acquisto e l'uso degli strumenti

informatici e digitali da parte dei cittadini che compiono 16 anni nel 2005, nonché

la formazione degli stessi nel settore.

La RT spiega che, sulla base dei precedenti livelli di adesione al progetto,

pari al 10% dei potenziali beneficiari, il costo prevedibile dell'estensione della

misura al 2005 dovrebbe essere di circa 20 mln di euro, a fronte di disponibilità sul

predetto fondo di circa 33 mln di euro (al netto dei prevedibili esborsi per i

progetti 2004 in itinere). Ne deriva che il finanziamento della proroga sarà possibile

senza lo stanziamento di ulteriori fondi a carico del bilancio. Viene comunque

espressamente previsto dalla norma che l'onere non potrà eccedere le risorse

disponibili.

Al riguardo, pur evidenziando, sulla base delle cifre riportate nella RT, l'ampio margine

esistente fra stima dell'onere e risorse disponibili, si osserva che il comma in esame comunque

determinerà l'impegno e l'erogazione di somme altrimenti destinate ad andare in economia.

In proposito, come già osservato in relazione ad analoga disposizione lo scorso anno,

sarebbe quindi opportuno acquisire informazioni aggiuntive circa le risorse già attivate su tale

fondo, nonché, eventualmente, più puntuali indicazioni circa le sue effettive disponibilità residue.

Il comma 2 proroga a tutto il 2005 il beneficio, rappresentato da una

riduzione di costo e da una rateizzazione in virtù di convenzioni stipulate dalla

CONSIP, concesso ai docenti per l'acquisto di un personal computer portatile da

utilizzare nella didattica, mentre il comma 3, aggiunto dalla Camera dei deputati,

estende, nell'ambito del personale scolastico ed universitario, la platea dei

potenziali destinatari del beneficio in oggetto.

Con il comma 4 si consente ai dipendenti pubblici di acquistare un personal

computer usufruendo di una riduzione di costo ottenuta previa apposita selezione da

parte della CONSIP di produttori o distributori operanti nel settore informatico.

110

La RT esclude la sussistenza di maggiori oneri per la finanza pubblica in

conseguenza commi 2 e 4, non essendo previsti contributi di alcun genere da parte

dello Stato, ed anzi ipotizza un incremento del gettito IVA.

Non vi sono osservazioni al riguardo, atteso che tale ultima valutazione non è stata

prudenzialmente considerata ai fini dei saldi di bilancio. Nessun rilievo assume sotto il profilo

della finanza pubblica anche il comma 3 aggiuntivo.

Il comma 5 dispone l'integrazione di 40 mln di euro nel 2004, 40 nel 2005 e

20 nel 2006 della sezione speciale del Fondo di garanzia per l'innovazione digitale

nelle piccole e medie imprese. Con una modifica introdotta durante l'esame presso

l'altro ramo del Parlamento, si dispone che le suddette somme, qualora non

impegnate al termine di ciascun anno, possono essere utilizzate per altri interventi

finanziati a valere sulle risorse del predetto Fondo. Si prevede altresì che le

caratteristiche degli interventi del Fondo siano rideterminate con decreto

ministeriale conformemente alla nuova disciplina di Basilea sui requisiti minimi di

capitale per le banche.

Nulla da osservare al riguardo, trattandosi di tetti di spesa.

In relazione all'impatto sui saldi di finanza pubblica, si fa presente che l'asserita assenza

di effetti sull'indebitamento netto58è ascrivibile al fatto che il fondo finanziato è semplicemente

finalizzato a fornire una garanzia di ultima istanza da parte dello Stato.

L'ultimo periodo del comma 5, anch'esso introdotto dalla Camera dei

deputati, elimina il conferimento in una società per azioni del Fondo di garanzia

costituito presso il Mediocredito centrale Spa allo scopo di assicurare una parziale

assicurazione ai crediti concessi dagli istituti di credito a favore delle piccole e

medie imprese, nonché le disposizioni relative alla costituzione, al funzionamento

e all'attività della suddetta società conferitaria.

La norma non sembra determinare conseguenze sulla finanza pubblica. 58 V. allegato 7.

111

Con il comma 6, aggiunto dalla Camera dei deputati, si destinano al suddetto

Fondo di garanzia presso il Mediocredito centrale Spa, per un importo di 60 mln di

euro, le risorse del Fondo centrale di garanzia per il credito navale.

Al riguardo, poiché per l'attuazione di tale ultimo fondo è stato autorizzato un limite

d'impegno decennale pari a 20 mld di lire per l'anno 1998, si osserva che la quota di detto

Fondo destinata a quello costituito presso il Mediocredito centrale Spa corrisponde ad una

percentuale molto elevata del complesso delle risorse finora affluite al fondo per il credito navale.

Sarebbero pertanto utili chiarimenti in ordine alla congruità delle risorse residue rispetto alle

finalità del fondo per il credito navale.

Con il comma 7 si rifinanzia, per il 2005, per l'importo di 110 mln di euro, il

contributo statale per l'acquisto o il noleggio di decoder per la ricezione dei segnali

televisivi in tecnica digitale terrestre. La misura del contributo è stata tuttavia

diminuita, rispetto al 2004, da 150 a 70 euro.

La RT, relativa alla versione originaria del presente disegno di legge, che

fissava il contributo in 120 euro, asserisce che lo stanziamento consentirà di

fronteggiare un numero di richieste analogo a quello registrato nel 2004 e che la

spesa proposta costituisce il limite massimo di onere per il bilancio statale.

Essendo l'onere limitato entro il tetto di spesa di 110 mln di euro, non si hanno

osservazioni da formulare. Si rappresenta comunque, a puro titolo informativo, che in realtà il

dimezzamento del contributo unitario consentirà di soddisfare un maggior numero di richieste

rispetto al 2004 (i potenziali beneficiari passano, infatti, da 735.000 a 1.571.000 circa).

Appare comunque necessario un chiarimento in ordine all'asserita assenza di effetti della misura

sull'indebitamento netto e sul fabbisogno del settore statale, desumibile dall'allegato 7.

Il comma 8 rifinanzia, per il 2005, per l'importo di 30 mln di euro, il

contributo statale ai soggetti che acquistano, noleggiano o detengono in comodato

un apparecchio adatto alla ricezione o trasmissione a banda larga di dati via

Internet. Il contributo, applicato ai contratti stipulati a decorrere dal 1° dicembre

2004, è tuttavia abbassato da 75 a 50 euro, restando fissato nella misura precedente

112

soltanto qualora l'accesso alla rete fissa da parte dell'utente ricada all'interno delle

aree di cui agli obiettivi 1 e 2 del regolamento CE n. 1260 del 1999 o dei comuni

con popolazione inferiore a diecimila abitanti.

La RT ribadisce che l'intervento è configurato come tetto di spesa e che lo

stanziamento complessivo è pari a quello per il 2004, in relazione anche alla spesa

finora effettuata.

Non vi sono osservazioni per quanto attiene ai profili di quantificazione, essendo l'onere

limitato all'entità dello stanziamento. Analogamente a quanto rilevato in relazione al comma

precedente, tuttavia, è opportuno un chiarimento in merito alla supposta neutralità della misura

in esame tanto sull'indebitamento netto quanto sul fabbisogno del settore statale.

Articolo 32

(Strumento flessibile per l'attuazione di investimenti nelle aree sottoutilizzate)

Il comma 1 autorizza Sviluppo Italia Spa a concedere agevolazioni alle

imprese capaci di produrre effetti economici addizionali e durevoli e tali da

generare esternalità positive nelle aree sottoutilizzate.

Il comma 2 individua le tipologie di incentivi di cui al comma 1,

rappresentati, non alternativamente, da i) un contributo in conto interessi a valere

su mutui di durata compresa fra 5 e 10 anni concessi da istituti bancari, relativo al

massimo al 50% degli investimenti ammissibili, ii) un contributo in conto capitale

fino al limite massimo del 20% degli investimenti ammissibili, iii) partecipazioni

temporanee al capitale sociale, in misura non superiore al 15% dello stesso. Si vieta

espressamente che le agevolazioni concesse possano valicare i vigenti limiti

massimi di intensità di aiuto.

Con il comma 3 si provvede al finanziamento delle suddette misure a valere

sul Fondo per le aree sottoutilizzate di cui all'articolo 61 della finanziaria per il

113

2003. Conseguentemente l'elenco degli strumenti d'incentivazione che afferiscono

a tale fondo è integrato dall'intervento agevolativo in esame.

Il comma 4 attribuisce al CIPE il compito di definire le procedure di

assegnazione e riprogrammazione delle risorse del fondo destinate agli interventi di

cui sopra, nonché quello di fissare le condizioni e i limiti delle agevolazioni.

Con il comma 5 si subordina l'efficacia dell'articolo alla preventiva

approvazione da parte della Commissione europea.

L'articolo, introdotto nel corso dell'esame presso l'altro ramo del

Parlamento, non è corredato di RT.

Al riguardo, si osserva che la procedura di finanziamento adottata dal comma 3 esclude la

sussistenza di nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica. Si sottolineano, tuttavia, da

un lato, la genericità dei criteri per i quali gli investimenti potranno accedere alle agevolazioni

previste e, dall'altro, la possibilità che si manifestino tensioni nel finanziamento delle altre misure

agevolative coperte a valere su tale fondo.

Articolo 33

(Promozione di fondi comuni di investimento attraverso capitale pubblico nel Mezzogiorno)

Al fine di favorire l'afflusso di capitale di rischio verso PMI innovative

localizzate nel Mezzogiorno, il Dipartimento per l'innovazione e le tecnologie può

sottoscrivere ed alienare quote di uno o più fondi comuni di investimento, nel

limite del 50% del patrimonio, gestiti da SGR da individuare con procedure

competitive anche in deroga alle vigenti norme di legge e di regolamento sulla

contabilità generale dello Stato, assicurando che l'organizzazione e la gestione dei

fondi siano coerenti con le finalità pubbliche ed eventualmente prevedendo la

presenza di un rappresentante della PA negli organi di gestione dei fondi (comma

1).

114

Con il comma 2 si provvede alla copertura degli oneri mediante le risorse

previste dalla legge n. 208 del 1998, finalizzate alla realizzazione di interventi nelle

aree depresse, e stanziate con delibera del CIPE n. 20 del 2004, in attuazione

dell'articolo 61 della legge finanziaria per il 2003.

L'articolo, introdotto dalla Camera dei deputati, non è corredato di RT.

Al riguardo, premesso che il riferimento alla delibera del CIPE dovrebbe essere a quella

numero 19 e non alla 20 del 2004, si osserva che le risorse in esame risultano già ripartite

proprio per effetto della citata delibera del CIPE, per cui sarebbe necessario un chiarimento del

Governo circa le modalità di reperimento delle risorse in esame.

Articolo 34

(Gestioni liquidatorie)

L'articolo tende a sveltire l'attività di alienazione del residuo patrimonio

immobiliare degli Enti disciolti prevedendo la possibilità delle vendite immobiliari

anche nell'ambito delle attività di gestione della liquidazione già affidata alla

Fintecna Spa ai sensi dell'articolo 9, comma 1-bis, lettera c), del decreto legge n. 63

del 2002.

La predetta società può avvalersi dell'Avvocatura dello Stato ed esercita ogni

potere finora attribuito all'Ispettorato generale per la liquidazione degli enti

disciolti. L'ufficio stralcio istituito con D.P.R. n. 616 del 1977 viene soppresso e le

residue funzioni sono svolte dalle regioni interessate.

Il comma 5, introdotto dalla Camera dei deputati, prevede che

congiuntamente al Ministro dell'economia e delle finanze, la Fintecna Spa

annualmente riferisca al Parlamento sullo stato della liquidazione degli enti pubblici

per i quali alla data del 31 dicembre 2005 non sia stata ancora esaurita la procedura

di liquidazione.

115

La RT afferma che la disposizione non comporta oneri aggiuntivi per il

bilancio dello Stato, rimanendo invariato il corrispettivo per l'espletamento

dell'attività da parte della società Fintecna spa. Si prevedono, invece, effetti di

risparmio per il bilancio dello Stato, dovuti alla soppressione dell'Ufficio stralcio,

per € 51.646. Tale importo, peraltro, non viene considerato ai fini dei saldi di

bilancio.

Al riguardo, nulla da osservare, atteso il presumibile carattere prudenziale della mancata

iscrizione nei saldi degli effetti della norma.

Articolo 35

(Disposizioni diverse)

I commi 1 e 3 rideterminano le destinazioni delle risorse del Fondo per la

promozione del made in Italy. In parte si confermano le destinazioni delle risorse

alle attività previste dall'articolo 4, commi 61, 68, 76 e 77, della legge n. 350 del

2003, in parte si prevedono nuove assegnazioni per la formazione, in materia di

internazionalizzazione, di studenti italiani e stranieri (comma 3).

La RT non fa discendere dalle disposizioni oneri finanziari a carico della

finanza pubblica.

Il Governo dovrebbe chiarire se le autorizzazioni di spesa in parola, oggetto di riduzione,

siano effettivamente comprimibili in quanto riferibili a spese discrezionali.

Il comma 2, inserito dalla Camera dei deputati, sostituisce all'articolo 2,

comma 8, del decreto legge 12 agosto 1983, n. 371, il riferimento dell'AIMA con

quello dell'AGEA, che è subentrata con il d.lgs. n. 188 del 2000 alla prima.

116

Il comma 4 provvede, per l'anno 2005, a confermare la dotazione di 1.200

milioni di euro per il Fondo di riserva per le spese derivanti dalla proroga delle

missioni internazionali di pace.

La RT afferma che la dotazione del fondo per il 2005 è fissata nella

medesima misura dello stanziamento dell'anno precedente. Precisa, inoltre, che gli

effetti finanziari della disposizione impattano solo sul saldo netto da finanziare in

quanto gli effetti sul fabbisogno e sull'indebitamento sono già stati scontati in sede

di elaborazione del DPEF sui saldi tendenziali e che con il presente

provvedimento si è pertanto provveduto unicamente a reperire le risorse

necessarie per la copertura finanziaria.


Il comma 5 attribuisce all'Istituto per la promozione industriale (IPI) un

finanziamento di 25 milioni di euro annui, a decorrere dal 2005, al fine di

assicurare l'efficace svolgimento delle attività stabilite da programmi pluriennali di

intervento d'intesa con il Ministero delle attività produttive.

Le risorse sono reperite mediante corrispondente riduzione delle

autorizzazioni di spesa dell'articolo 52, legge n. 448 del 1998, per 16,5 milioni di

euro e dell'articolo 60, comma 3, legge n. 289 del 2002, per 8,5 milioni di euro.

Si evidenzia che, nell'allegato 7, mentre il finanziamento all'IPI impatta per il

triennio 2005-2007 su tutti i saldi di finanza pubblica, le corrispondenti riduzioni di

autorizzazioni di spesa non interessano l'annualità 2007 relativamente ai tre saldi.

Sul punto sarebbe opportuno un chiarimento.

La RT afferma che il contributo costituisce limite massimo di onere per il

bilancio dello Stato.


Il comma 6, introdotto dalla Camera dei deputati, dispone che il fondo per la

promozione di trasporti marittimi sicuri, di cui all'articolo 145, comma 40, della

legge 24 dicembre 2000, n. 388, è destinato al settore della nautica da diporto.

117

Al riguardo nulla da osservare.

Il comma 7, inserito dalla Camera, dispone che il Consiglio nazionale delle

ricerche costituisca un Osservatorio sul mercato creditizio regionale che elabori

studi di fattibilità per consentire la creazione di banche a carattere regionale. Per

tale scopo è autorizzata la spesa di 5 milioni di euro a decorrere dal 2005.

Al riguardo, atteso che l'onere si configura come un tetto di spesa, si osserva che in

riferimento agli effetti sui saldi di finanza pubblica non vi è corrispondenza tra il saldo netto da

finanziare che reca un valore annuo di 5 milioni di euro per il triennio e gli importi indicati nel

fabbisogno e nell'indebitamento che riportano per il 2005, 2006 e 2007, rispettivamente 2, 4 e 5

milioni di euro, circostanza sulla quale sarebbe opportuno un chiarimento.

Il comma 8 stabilisce un incremento, tramite decreto del Ministro delle

infrastrutture, delle tariffe applicabili per le operazioni in materia di

motorizzazione in maniera tale da conseguire, su base annua, maggiori entrate per

24 milioni di euro.

Una parte di tali maggiori entrate sono riassegnate allo stato di previsione del

Ministero delle infrastrutture, nella misura di 20 milioni per l'anno 2005 e di 12

milioni per l'anno 2006.

La RT afferma che la disposizione determina un miglioramento del

fabbisogno e dell'indebitamento per 4 milioni di euro nel 2005 e per 12 milioni di

euro a decorrere dal 2006.

Peraltro, a differenza di quanto indicato in RT, la tabella degli effetti sui saldi

di finanza pubblica reca un miglioramento anche relativamente al saldo netto da

finanziare.

Al riguardo, sebbene sia stato fissato un obiettivo determinato in cifra fissa (maggiori

entrate per 24 milioni di euro) al fine di verificare la praticabilità dell'incremento tariffario,

sarebbe utile chiarire quantomeno la misura percentuale dell'incremento necessario per conseguire

le maggiori entrate previste.

118

Articolo 36 (Disposizioni in materia di conservazione dei beni culturali)

Il comma 1 stabilisce che i beni culturali immobili dello Stato, delle regioni e

degli enti locali che richiedono interventi di restauro possano essere dati in uso a

soggetti privati - individuati mediante procedimento ad evidenza pubblica (comma

3) - i quali si impegnano a pagare un canone di concessione, fissato dalla

soprintendenza competente, e a realizzare gli interventi di restauro e conservazione

necessari.

Al comma 2 si precisa che le spese sostenute possono essere detratte dal

canone di concessione entro nei limiti dell’ammontare del canone stesso. Il

concessionario deve inoltre garantire la fruizione del bene da parte del pubblico,

secondo le modalità e i tempi stabiliti nella concessione o in una apposita

convenzione.

Il comma 3 dell’articolo in commento stabilisce che un decreto del Ministero

per i beni e le attività culturali, su proposta del direttore regionale competente,

individui l’elenco dei beni culturali che possono essere dati in concessione.

L’individuazione del concessionario avviene mediante procedimento ad evidenza

pubblica.

Per la norma in rassegna, la relazione tecnica chiarisce che alcuni beni

culturali si trovano nella “improcrastinabile necessità di interventi di

conservazione”.

Inoltre, per quanto ivi riferito, la carenza delle risorse finanziarie erariali

disponibili a fini di ristrutturazione consentirebbe di attuare soltanto lavori di

primo intervento per evitare la loro perdita totale.

La norma permetterebbe pertanto “di risparmiare prevedibili oneri futuri che

si sarebbero resi necessari per la conservazione dei predetti beni”.

119

Preliminarmente, si ricorda che l’uso dei beni culturali è attualmente regolato

dal Codice dei beni culturali e del paesaggio59, che disciplina, agli articoli 106 e 107,

l’uso di beni culturali e, all’articolo 115, la gestione delle attività di valorizzazione

dei beni culturali ad iniziativa pubblica60.

Per gli aspetti di interesse, in ordine il profilo finanziario dalla norma, che comunque

dispone il mancato introito di potenziali entrate patrimoniali ascrivibili a beni pubblici, sarebbero

utili informazioni circa la nozione di non suscettibilità di reddito dei beni coinvolti, ritenuto che

essa, al comma 1, riferisce il proprio ambito di applicazione, ai beni per cui si registra la mera

“mancata corresponsione di alcun canone”, in aggiunta a quelli che necessitano di interventi di

restauro. La circostanza potrebbe in sé configurare la rinuncia a legittime pretese erariali.

In proposito, anche ai fini della stima dei risparmi di spesa pur citati in RT e della

puntuale verifica circa l’equivalenza finanziaria complessiva della misura, occorrerebbe acquisire

una quantificazione dell’effetto relativo al minor gettito stimato, correlativamente alle minori spese

di ripristino degli stessi beni.

Articolo 37

(Interventi in materia di giustizia)

I commi da 1 a 4 modificano gli importi dovuti a titolo di contributo

unificato, così come previsto dall’articolo 10, comma 4, di cui al DPR n. 115 del

2002 e dall’articolo 13, commi 1 e 2, del medesimo DPR.

Nello specifico vengono sottoposti a contributo unificato, pari ad euro 30, i

processi di valore fino a 1.100 euro; questi ultimi in base alla normativa vigente

sono esenti da prelievo. 59 D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, recante Codice dei beni culturali e del paesaggio ai sensi dell’articolo 10 della legge 6 luglio 2003, n. 137. 60L’articolo 106 del codice dei beni culturali prevede che il Ministero, le regioni e gli altri enti pubblici territoriali possano concedere l’uso dei beni culturali, per finalità compatibili con la loro destinazione culturale, a singoli richiedenti.

120

Per quanto riguarda, invece, il contributo unificato concernente i processi di

valore suddivisi secondo specifici scaglioni (lettere da a) a g) del comma 2),

l’incremento rispetto al valore originario è compreso tra il 10% per gli scaglioni più

bassi ed il 20% per gli scaglioni più alti.

Per i processi di esecuzione immobiliare, di cui al comma 3, nonché per i

processi di opposizione agli atti esecutivi, il contributo unificato è fatto pari,

rispettivamente, ad euro 200,00 ed euro 120,00.

Il comma 5 prevede che le maggiori entrate derivanti dalla modifica dei

commi in esame sono versate al bilancio dello Stato e riassegnate al Ministero della

giustizia per il pagamento dei debiti pregressi nonché per l’adeguamento delle

spese di funzionamento degli uffici giudiziari.

La RT quantifica il maggior gettito in 59,386 mln di euro.

Al riguardo, non si hanno osservazioni da formulare in merito alla quantificazione delle

maggiori entrate, che risulta esplicitata attraverso una tabella integrativa fornita dal Governo nel

corso del dibattito alla Camera dei deputati.

Il Governo ha inoltre evidenziato che procederà a ripianare i debiti pregressi

e a far fronte ad eventuali maggiori esigenze di funzionamento, nei limiti delle

maggiori entrate annuali che si verificheranno a partire dall’anno 2005, in

applicazione dei commi in esame.

Il comma 6 prevede l'inserimento del comma 4-ter nell'articolo 11 della legge

n. 374 del 1991. Tale comma introduce un tetto massimo per le indennità

percepite dai giudici di pace e dai giudici tributari, quantificato in euro 72.000 lordi

annui.

La RT evidenzia che tale limite per compensi è reso necessario in base a

quanto previsto dalla normativa contenuta nel Dpr n. 115 del 2002, la quale

definisce lo stanziamento iscritto in bilancio per tale spesa come un limite non

superabile.

121

Al riguardo, non si hanno osservazioni in quanto la RT non indica effetti positivi di

impatto sui saldi finanziari.

I commi 7-16 dettano disposizioni in materia di custodia giudiziaria di

autoveicoli.

Al fine di ridurre i costi connessi a tali custodie, si dispone che i veicoli

giacenti presso i custodi e sottoposti a vincolo giudiziario siano alienati al titolare

del deposito al verificarsi delle condizioni e con le modalità previste dalla norma.

Tra l'altro all'alienazione procede una Commissione costituita presso i tribunali e

presso i tribunali dei minorenni.

I compensi spettanti ai custodi a titolo di custodia vengono ridimensionati e

fissati forfetariamente61. Gli importi fissati subiscono una riduzione del 20% per

ogni anno di custodia successivo al primo e sono corrisposti in cinque ratei annui,

a partire dal 2006. Le norme introdotte si applicano anche alle procedure di

alienazione o rottamazione già avviate ed ancora in corso alla data di entrata in

vigore della legge, purché ricorrano le condizioni previste dalle norma in esame.

La RT afferma che gli accertamenti compiuti hanno evidenziato che "i corpi

del reato" rimangono sottoposti a vincolo anche molto tempo dopo la definizione

del giudizio, con la conseguenza che permangono gli oneri di custodia a carico

dell'erario anche quando sono cessate le esigenze processuali.

Inoltre, la RT evidenzia i forti abbattimenti tariffari per la liquidazione dei

compensi ai custodi in cinque ratei a partire dall'anno 2006, al fine di contenere,

nell'immediato, eventuali aumenti di spesa sul capitolo delle spese di giustizia.

Si afferma infine che le apposite commissioni sono istituite senza oneri

aggiuntivi a carico del bilancio dello Stato.

Al riguardo, si osserva che le disposizioni dei commi 7-16 non sono fornite di

quantificazione. Pur prevedendo la norma una riduzione delle tariffe a titolo di custodia, nonché

un provento a fronte della cessione del bene soggetto a custodia, la disposizione non sembra 61 In deroga a quanto previsto dalle tabelle di cui all’articolo 59 e 276 del TU n. 115del 2002.

122

garantire l'invarianza della spesa. In particolare, occorrerebbe fornire maggiori delucidazioni circa

la compensatività tra le spese connesse alle nuove procedure istituite e i risparmi derivanti

dall'abbattimento delle tariffe nonché dagli introiti delle alienazioni.

Il comma 17 prevede l'abolizione del parere di congruità del consiglio

dell'ordine necessario al fine di effettuare la liquidazione del compenso relativo

all'attività di patrocinio a spese dello Stato.

La RT afferma che la norma determinerebbe una riduzione delle spese di

giustizia, mentre la relazione illustrativa al ddl precisa che il costo per l'ottenimento

del suddetto parere di congruità è incluso tra le spese sostenute dall'avvocato

nell'espletamento del mandato difensivo. Per tale ragione detto costo risulta essere

a carico dell'autorità giudiziaria allorquando questa effettui il pagamento

dell'onorario. Al riguardo la RT non opera alcuna stima della minore spesa

derivante dalla norma in esame. Non si ha pertanto nulla da osservare.

Il comma 18 dell’articolo in esame sostituisce l’articolo 30, comma 1, del

citato DPR n. 115 del 2002, specificando che la parte che per prima si costituisce

in giudizio, che deposita il ricorso introduttivo o che nei processi esecutivi di

espropriazione forzata fa istanza per l’assegnazione o la vendita di beni pignorati,

deve versare, per le notificazioni eseguite dal funzionario di cancelleria, un importo

forfettizzato nella misura di euro 8,00.

Al riguardo la RT evidenzia che l’attuale contributo previsto dalla vigente

tabella n. 1 allegata al citato DPR n. 115 del 2002 va da un minimo di euro 2,46

(per i processi dinanzi ai giudici di pace) ad un massimo di euro 4,93 (per il

processo di esecuzione dinanzi al tribunale). L’importo forfettizzato contenuto nel

testo normativo deriva quindi da una stima di una media di due notifiche effettuate

a mezzo raccomandata ciascuna del valore di euro 4,00.

La RT non procede alla quantificazione di maggior gettito; nell’ottica quindi

di una quantificazione prudenziale, non si hanno osservazioni da formulare.

123

Infine il comma 19 abroga la citata tabella contenuta nell’allegato 1 del DPR

n. 115 del 2002, come conseguenza diretta della nuova disciplina esposta nel

precedente comma 18.

124

TITOLO III

Disposizioni in materia di entrata

Articolo 38

(Redditi immobiliari. Lotta al sommerso)

Commi 1-8 Misure per l'emersione dei redditi immobiliari

I primi tre commi prevedono una serie di interventi volti a promuovere

l'emersione, ai fini fiscali, di attività economiche legate al settore immobiliare. In

particolare, viene esteso il novero dei documenti in cui il contribuente ha l'obbligo

di indicare il proprio codice fiscale agli atti di denuncia di inizio di attività, di

richiesta del permesso di costruire nonché ogni altro atto di assenso in materia di

attività edilizia rilasciato dai comuni e ai contratti relativi alla somministrazione di

servizi telefonici, idrici e del gas. Inoltre le banche e gli altri intermediari finanziari

devono rilevare e conservare il codice fiscale di tutti i soggetti con cui

intrattengono operazioni. Per i soggetti incaricati della rilevazione dei dati sopra

ricordati, è infine previsto l'obbligo della comunicazione per via telematica dei dati

stessi all'Agenzia delle Entrate.

Al riguardo, non si hanno osservazioni, in quanto ai provvedimenti sopra esposti non è

associata alcuna quantificazione di maggior gettito in relazione tecnica.

I commi da 4 a 8 prefigurano un intervento di parziale revisione del

classamento delle unità immobiliari contraddistinte da uno scostamento

particolarmente elevato fra il valore estimativo catastale e l'attuale valore di

mercato. A tale revisione dovrà procedersi in base a due distinte metodologie.

La prima modalità (comma 5) consiste in una procedura in base alla quale i

Comuni, constatata una situazione di fatto anomala nella dichiarazione, ovvero nel

125

classamento di un determinato immobile, invitano puntualmente i titolari dei diritti

reali insistenti su detto immobile all'adeguamento. La richiesta è contestualmente

comunicata anche agli Uffici provinciali dell'Agenzia del Territorio. Ove i soggetti

interessati non procedano come richiesto dal comune entro il termine di novanta

giorni dalla notificazione della richiesta, l'Agenzia del Territorio procede iscrivendo

in catasto gli immobili non dichiarati o verificando il classamento degli immobili

segnalati. Le rendite catastali così attribuite producono effetto fiscale a partire dal

1° gennaio dell'anno successivo alla data cui si riferisce la mancata presentazione

della denuncia catastale, ovvero dal 1° gennaio dell'anno di notifica della richiesta

del comune.

La seconda modalità (comma 4) consiste in un intervento di revisione

parziale del classamento, operato per microzone comunali. In particolare, i comuni

richiedono all'Agenzia del Territorio di procedere ad una revisione del classamento

per quelle particolari microzone che presentino un rapporto tra il valore medio di

mercato e quello catastale, rilevante ai fini ICI, non in linea con il medesimo

rapporto relativo all'insieme delle microzone comunali (valore medio).

La RT, procedendo alla quantificazione delle maggiori entrate connesse al

provvedimento in esame, individua distintamente effetti di maggior gettito (relativi

alle imposte dirette, all'imposta di registro e all'Ici) per ciascuna delle due

procedure esaminate. Con riguardo alla prima metodologia esaminata (per singola

unità abitativa), si prevede un maggior gettito di 67,53 mln di euro nel 2005, 221,17

mln nel 2006 e 273,08 mln nel 2007. Per la seconda metodologia (microzone) si

prevedono maggiori introiti di 63,8 mln di euro per il 2005, 210,44 mln per il 2006

e 261,74 mln per il 2007.

Dal momento che la RT ritiene il risultato stimato per la seconda procedura

rappresentativo soltanto dei due quindicesimi del territorio nazionale, essa procede

ad assumere il maggior gettito connesso al primo provvedimento solo per i suoi

tredici quindicesimi. Si perviene così a un dato complessivo di maggior gettito,

126

costruito sommando la stima operata per la metodologia a microzone (2/15) e i

tredici quindicesimi della stima operata per la metodologia per singola unità

abitativa, per un totale di 123,81 mln di euro nel 2005, 405,16 nel 2006, 499,74

nel 2007.

Al riguardo, prima di entrare nel dettaglio delle quantificazioni stimate, si evidenzia che

da un punto di vista metodologico non appare coerente l'impianto seguito dalla RT, in quanto pur

trattandosi di due procedure alternative di uno stesso procedimento, non appare tecnicamente

fondato considerare i loro risultati disgiuntamente a livello aggregato per poi sommarli secondo un

rapporto di 2/15 e 13/15.

Infatti, si può ipotizzare che, procedendo alcuni comuni secondo una tipologia e altri

secondo l'altra, si venga a delinerare uno scenario composito, in cui si realizzano in maniera

parziale e concomitante entrambe le fattispecie previste dalla RT. Pertanto, non sembra corretto

stimare il gettito connesso al provvedimento considerato procedendo ad una mera sommatoria

compensata dei risultati connessi a ciascuna metodologia.

La RT procede invece in questo senso pervenendo a due risultati di gettito distinti per le

due tipologie ed effettuando poi un'operazione di aggiustamento che non è suffragata da alcuna

considerazione di carattere qualitativo. La problematicità di un simile procedimento sembra

confermata anche dal fatto che il gettito connesso alla metodologia per microzone, pur

rappresentando soltanto i due quindicesimi della realtà nazionale (per costruzione), è molto simile

in termini quantitativi a quello riveniente dalla prima metodologia, che invece rappresenta una

proiezione su base nazionale.

In dettaglio, il calcolo estimativo del gettito derivante dall'applicazione della prima

metodologia d'intervento sconta una serie di ipotesi, la cui portata in alcuni casi sembra essere

problematica.

L'ipotesi riportata in RT, relativamente all'evoluzione temporale del provvedimento

nell'arco del triennio, ad esempio, sembrerebbe molto ottimistica. Si sottolinea infatti che la

procedura in esame implica l'individuazione dell'immobile non opportunamente censito, l'invito

all'adeguamento rivolto dai Comuni ai soggetti interessati, l'attesa dei 3 mesi concessi per

127

l'adeguamento, l'eventuale coinvolgimento dell'Agenzia del Territorio, l'intervento di quest'ultima,

il probabile contenzioso instaurato dai soggetti interessati avverso l'operazione di recupero degli

oneri connessi all'operazione espletata dall'Agenzia medesima. Ricordando che la stima

prudenziale ipotizza, nella prima fattispecie, un intervento operativo su 1.000.000 di unità,

appare problematico arrivare al 90% di espletamento entro il secondo anno di applicazione e

ancor più concludere entro il terzo. Del resto forse sarebbe opportuno distinguere tra la conclusione

della pratica e il recupero degli oneri.

Ulteriore ipotesi che solleva problematicità è quella connessa alle dinamiche di evoluzione

dei classamenti, esplicitata in particolare nella tabella 2 riportata in RT. Non si comprende

infatti per quale ragione la totalità delle unità A3 ricomprese nel campione dovrebbe evolvere

verso A2, mentre solo il 30% delle A4 dovrebbe mutare in A3. Ammesso che per queste

dinamiche vi sia un'opportuna spiegazione, la RT non ne fa menzione. Inoltre è opportuno

ricordare che le varie classi catastali (A2, A3 ecc.) si suddividono ulteriormente in fasce (A2 di

prima, di seconda, ecc.) e che si verificano situazioni in cui, pur producendosi un innalzamento

della classe (da A3 ad A2 ad esempio), la nuova fascia attribuita determina una rendita

catastale inferiore a quella originaria. Così un A2 di prima potrebbe avere una rendita catastale

inferiore ad un A3 di quarta. Poiché non esiste una logica univoca a base di queste articolazioni,

appare problematico supporre un aumento generalizzato della rendita (+30%) solo in base

all'avanzamento delle classi. Il fenomeno appare infatti più complesso e si presta ad una analisi di

maggior dettaglio.

In base a tali considerazioni, la stima di gettito indicata nella RT, con riferimento a

questa prima modalità di espletamento della revisione dei classamenti estimativi, potrebbe

risultare ottimistica.

Passando alla seconda metodologia considerata dalla RT, sono opportuni chiarimenti su

alcune ipotesi di base. Posto infatti che le attuali microzone comunali ammontino

complessivamente a 15.000 unità e che solo 2.000 di queste siano quelle passibili di un

intervento di revisione, sarebbe il caso di esplicitare meglio il calcolo per la individuazione di

3.950.000 unità abitative potenzialmente interessate dalla norma e conseguentemente

128

l'identificazione in 1.970.000 di quelle operativamente revisionabili. Al riguardo, sarebbe

opportuna un'analisi più dettagliata sulle situazioni prese a riferimento, giacché le microzone non

sono sicuramente omogenee fra loro, né a livello del singolo comune, né tanto meno su base

nazionale. Ciò anche considerando che in base a questa seconda modalità si prendono a

riferimento zone e non singole unità abitative.

Da ultimo, relativamente ai costi amministrativi necessari per l'espletamento delle

procedure, non sembra essere stata adeguatamente considerata la mole del lavoro da predisporre.

Elemento problematico è anche la considerazione delle spese di contenzioso da attribuire ai soggetti

inadempienti. Il contenzioso potenziale e relativo a queste procedure di adeguamento va

opportunamente considerato quale aspetto suscettibile di restringere fortemente risultati di gettito,

sia in termini di competenza che in termini di cassa62. Ove vi è contenzioso, infatti, non solo non

si produce il recupero impositivo previsto, ma si dà seguito a notevoli spese, nella RT solo

esiguamente considerate. Sarebbe pertanto opportuna un'analisi di maggior dettaglio riguardo agli

oneri connessi all'attuazione delle procedure in esame. Si consideri inoltre che il contenzioso sarà

inasprito dal momento che entro il 10/12/2004 si chiuderanno le procedure di sanatoria

edilizia, che in molti casi oltre ad intervenire nella sistemazione degli abusi materiali, determinano

proprio una modifica delle attribuzioni del classamento. Pertanto, è probabile che i comuni

procedano nei confronti di quanti già si siano adeguati tramite condono, innescando contenziosi di

facile esperimento per i contribuenti.

Comma 9 - Modifica normativa Tarsu

La norma dispone che a decorrere dal 1° gennaio 2005 la superficie

dichiarata delle unità abitative, ai fini del pagamento della Tarsu, non possa essere

inferiore all''80% della superficie catastale, determinata in base ai criteri stabiliti 62 Si segnala che con sentenza n. 20854 del 27/10/2004 della Sezione Tributaria della Corte di Cassazione si è stabilito che: "gli atti di classamento dei fabbricati con cui si dispone l'attribuzione della rendita catastale, devono essere considerati come

129

dal regolamento di cui al DPR n. 138 del 23 marzo 1998. Per gli immobili che

risultano già dichiarati ai fini Tarsu, i comuni modificano d'ufficio, dandone

comunicazione agli interessati, le superfici che risultassero inferiori alla predetta

percentuale, anche a seguito del riscontro dei dati forniti dall'agenzia del Territorio.

Si premette che tale norma può riguardare soltanto quei comuni che non

abbiano proceduto ad abolire la vecchia Tassa sui rifiuti (Tarsu) e ad istituire la

nuova tariffa rifiuti (Tari), come disposto dal decreto legislativo n. 22 del 1997.

Poiché molti comuni hanno già proceduto in tal senso, un eventuale maggior

gettito sarebbe reperibile solo in riferimento alla parte residua dei comuni non

adeguatisi.

La RT procede alla stima del maggior gettito connesso al provvedimento,

senza però esplicitare in maniera puntuale il procedimento di quantificazione e le

ipotesi seguite.

In particolare è previsto un effetto positivo rappresentato da maggiori

entrate a favore dei comuni, e un effetto negativo, relativo al fatto che la maggiore

imposta pagata risulta deducibile, per i contribuenti titolari di redditi d'impresa, sia

ai fini delle imposte sui redditi, sia ai fini Irap. Il risultato netto consiste in un

maggior gettito di 165 mln di euro nel 2005, 206,3 mln nel 2006 e 152,7 mln nel

2007. Nel corso del dibattito presso la Camera dei deputati, il Governo ha

esplicitato la metodologia di calcolo applicata nei conteggi riportati in RT. Detta

metodologia, a partire dall'ultimo dato di gettito Tarsu disponibile (4.382 mln di

euro) stima un incremento dovuto al provvedimento in esame del 15% (660 mln di

euro).

Al riguardo, non viene fornita nessuna indicazione sull'entità di una simile stima, non

essendo precisato neppure a quale annualità si riferisca il gettito a cui si applica l'incremento.

Non si comprende poi come sia costruita tale percentuale, dato che il maggiore gettito Tarsu

dovrebbe provenire, a livello del singolo contribuente, dal prodotto fra il differenziale della impugnabili direttamente ed autonomamente. La mancata impugnazione rende definitivi la categoria, la classe e la rendita

130

superficie catastale (maggior superficie da dichiarare sino al conseguimento dell'80% del dato

catastale) e l'importo del prelievo a metro quadrato. Non sussiste in RT alcuna indicazione

relativa a questo incremento medio di superficie, che sarebbe dovuto all'adeguamento delle

dichiarazioni alla norma in esame.

Se i 660 mln di maggior gettito rappresentano la somma complessiva ottenibile nel

triennio, non vi è coincidenza con la cifra indicata in RT (550 mln). Inoltre non risulta

sufficientemente chiara la dinamica finanziaria del gettito nell'arco del triennio, che secondo il

Governo dovrebbe avere la seguente distribuzione nel tempo: 1/4 nel 2005, 2/4 nel 2006 e la

restante parte nel 2007. Posto che 165 mln di euro rappresenta il 25% dei 660 stimati, non si

comprende il dato dell'anno 2006, pari a 220 mln di euro. Al riguardo non è chiaro se il

minore gettito imputato all'anno 2006 rispetto all'ipotesi di base sconti da un lato una riduzione

relativa al venir meno del gettito in quei comuni che nel triennio passeranno dal regime della tassa

a quello della tariffa, e dall'altro l'entità di costi tecnico-organizzativi sostenuti per l'attuazione

della norma da parte dei comuni medesimi. Tali ipotesi infatti, richiamate dal Governo,

riguardano tutti e tre gli esercizi di riferimento e non solo il 2006.

Una tale spiegazione peraltro non sarebbe coerente con quanto affermato dal Governo

stesso alla Camera, circa il fatto che i risultati del 2006 e del 2007 sarebbero stati nettati

dall'effetto adeguamento alla tariffa dei comuni, considerando che un 50% addizionale di questi si

adegui nel 2006 e un 25% nel 2007.

In più il Governo sostiene un completamento graduale della procedura da parte dei comuni

nell'arco del triennio 2005-2007, ed in particolare con l'espletamento di un 25% il primo anno,

un 25% il secondo, ed il restante 50% il terzo. Riguardo a tale distribuzione si fornisce quale

unica spiegazione un contenimento iniziale della procedura, dovuto al fatto che una parte di

comuni ha già proceduto a variare la tassa in tariffa e pertanto non rientra nella sfera di

applicazione della norma.

Al riguardo, si osserva che la procedura di revisione delle superfici in questione potrebbe

risultare di non agevole definizione. Infatti, procedendo dai dati catastali, il comune dovrà attribuiti agli immobili ".

131

riscontrare le denunce Tarsu non congruenti e quelle mai presentate. Quindi dovrà procedere

all'adeguamento e alla comunicazione agli interessati, mettendo in conto anche l'insorgere di un

certo contenzioso, che evidentemente rallenterà la conclusione delle procedure. Si consideri che in

base ai dati Istat del censimento 2001, in Italia esisterebbero circa 27 mln di abitazioni censite

in catasto, le cui superfici dovrebbero essere esaminate per verificarne la conseguenza ai fini della

denuncia Tarsu.

Per quanto concerne la dinamica saldo/acconto, riportata in RT al fine di stimare l'effetto

negativo sul gettito dovuto al fatto che la maggiore Tarsu pagata risulta deducibile sia ai fini Irpef

che ai fini Irap per i soggetti con redditi d'impresa, si osserva quanto segue.

Nel calcolo dell'acconto 2005 si è utilizzata la percentuale del 75%, senza considerare che

l'introduzione dell'Ires già dal 2005 prevede in via transitoria una percentuale d'acconto

maggiorata di 3,5 punti percentuali. Per la quantificazione di altri provvedimenti riportati in

altre norme del presente ddl, infatti, si è tenuto conto di tale considerazione63. Pertanto,

l'acconto non dovrebbe essere calcolato con un indice del 75% ma del 78%, implicando

evidentemente una diversa distribuzione dell'andamento di cassa del gettito connesso alla norma.

Comma 10 - Imposta di registro sulle locazioni immobiliari

Il comma in esame propone l'inserimento dell'articolo 52-bis nel DPR. n.

131 del 1986. Premesso che in base al successivo comma 13 nei contratti di

locazione dovranno essere obbligatoriamente riportati gli indicativi catastali

dell'unità immobiliare locata, tale comma fissa un limite, nella dichiarazione dei

canoni, oltre il quale sarebbe preclusa la liquidazione dell'imposta complementare

di registro, da parte degli uffici dell'Agenzia delle Entrate. In termini pratici, si

tratterebbe di una norma equivalente a quella relativa alla dichiarazione dei valori

di compravendita, tesa ad individuare un livello censuario minimo, anche in 63 Cfr. in particolare la metodologia utilizzata in RT per la stima delle dinamiche saldo/acconto in riferimento alle norme di cui ai commi 1-8 dell'art. 36.

132

riferimento ai canoni di locazione. Tale limite sarebbe rispettato qualora non si

dichiarasse un canone di locazione inferiore al 10% del valore dell'immobile

determinato ai sensi dell'articolo 52, comma 4, del medesimo DPR n. 131 del 1986.

Il provvedimento in esame risulta correttivo della base imponibile relativa ai

contratti di locazione secondo un duplice profilo. In prima istanza interviene con

una correzione al rialzo dei canoni di tutti quei contratti di locazione che sono già

effettivamente dichiarati, ma per importi inferiori. In questo caso la RT prevede un

aumento di gettito dell'imposta relativa stimabile in un 5% rispetto a quella

attualmente pagata.

In secondo luogo, le sanzioni previste nei confronti di quanti non si

adeguassero, particolarmente gravose per coloro che non abbiamo mai proceduto

alla dichiarazione degli affitti percepiti, dovrebbero indurre una quota rilevante di

questi ultimi soggetti ad emergere, implicando un ulteriore aumento del 5%

rispetto all'imposta attualmente pagata.

Partendo dai dati attuali di gettito, differenziati in base alle modalità di

pagamento (103 mln annui derivanti dalle dichiarazioni di prima annualità e 42 mln

per le dichiarazioni di intero periodo) e applicando le percentuali di incremento

suddette (5% e 5%), si determinano le maggiori entrate derivanti dal

provvedimento. Tale introito sarebbe composto in parte dalle maggiori

dichiarazioni relative a contratti esistenti (2,1 mln di euro annui per le dichiarazioni

di intero periodo, e 1,3 mln, 2,6 mln, 3,9 mln e 5,2 mln per le dichiarazioni annuali

relative rispettivamente al 2005, 2006, 2007 e 2008), in parte dal maggior gettito

derivante dall'emersione di contratti sommersi (7,3 mln di euro annui).

Riguardo al procedimento di calcolo, si osserva che le ipotesi di rivalutazione, sia nel caso

di incremento del valore dei canoni, sia nel caso di emersione di nuovi contratti, non appaiono

sufficientemente esplicitate. Sarebbe al riguardo opportuno acquisire chiarimenti in merito alla

scelta delle percentuali.

133

Un probabile aspetto problematico della quantificazione è dato poi dal fatto che nel caso di

locazione regolarmente registrata, che presenti però un canone inferiore alla soglia individuata

dalla norma di cui trattasi, potrebbe non essere agevole procedere ad un recupero che si basi sul

10% di cui sopra. Instaurandosi un contenzioso, infatti, la difesa del locatore potrebbe prendere a

riferimento i valori individuati dall'Osservatorio Immobiliare dell'Agenzia del Territorio, che

sono generalmente inferiori alle rendite catastali64. In conseguenza di ciò, si potrebbe verificare un

allineamento dei canoni dichiarati sui valori dell' Osservatorio Immobiliare dell'Agenzia del

Territorio, che risultano inferiori in media del 10% rispetto a quelli catastali. La questione è

rilevante in quanto la RT non considera l'eventualità di un contenzioso, il che delinea un'ipotesi

in cui la previsione di gettito potrebbe essere sensibilmente attenuata. Sarebbe dunque opportuno

un chiarimento al riguardo.

Commi 11-15 - Locazioni immobiliari, limiti all'accertamento ai fini delle imposte dirette

Il comma 11, sempre in materia di locazioni immobiliari, prevede

l'inserimento di un articolo 41-bis nel DPR n. 600 del 29 settembre 1973, rubricato

"Accertamento dei redditi di fabbricati".

Il comma in questione, unitamente a quelli successivi fino al 15, dispone

l'esclusione dell'accertamento, ai fini delle imposte dirette, sui redditi di fabbricati

derivanti da locazione dichiarati in misura non inferiore ad un importo

corrispondente al maggiore tra il canone di locazione risultante dal contratto

ridotto del quindici per cento, e il 10 per cento del valore catastale dell'immobile.

Inoltre, nel caso in cui fosse accertata l'omessa registrazione del contratto, la

norma prevede, sino a prova contraria, l'esistenza del rapporto di locazione anche

per i quattro periodi d'imposta antecedenti quello dell'accertamento. Le norme in 64 Cfr in particolare uno studio del Sole 24-Ore relativo al confronto fra i valori castali, i valori dell'Omi e i valori di mercato contenuto in un articolo di S. Fossati e F. Guazzone, pubblicato in data 8.10.2004.

134

esame non trovano applicazione in riferimento ai contratti ad uso abitativo a

canone concordato introdotti dalla legge n. 431 del 199865.

La RT procede alla quantificazione del maggior gettito derivante

dall'applicazione della norma, a partire dalla considerazione che essa produrrebbe

un'emersione di base imponibile stimata in un 5%, sia riguardo alle locazioni già

dichiarate, sia relativamente ai nuovi contratti da stipularsi nel primo anno di

applicazione. Tale incremento percentuale verrebbe poi applicato all'ammontare

dei redditi dichiarati per locazione, che viene stimato intorno a 15.500 ml di euro

fino al 2005 sulla base delle dichiarazioni dei redditi delle persone fisiche

presentate nel 2000. La RT stima inoltre un'aliquota media di prelievo pari al 29%,

applicabile alla quota di nuova base imponibile emersa, e un'aliquota implicita per

l'addizionale regionale pari allo 0,9%.

Nello specifico, si stima un'emersione di base imponibile pari a 775 mln di

euro per le nuove locazioni, e a 194 mln, 388 mln, 581 mln e 775 mln

rispettivamente per gli anni dal 2005 al 2008, nel caso di locazioni già dichiarate.

Applicando le aliquote sopra ricordate, si determina un incremento di gettito a

titolo di imposte dirette pari a 294 mln, 365 mln, 379 mln, 435 mln e 491 mln

rispettivamente per gli anni dal 2005 al 2009. A titolo di addizionale regionale il

maggior gettito è pari a 5,8 mln, 9,7 mln, 11,7 mln, 13,6 mln e 15,6 mln per il

medesimo periodo.

Al riguardo, si osserva che l'ipotesi dell'emersione del 5%, relativa a contratti già in essere,

e del 5% relativa a nuovi contratti, non è suffragata da nessuna considerazione qualitativa: non

si distingue ad esempio tra locazioni abitative e locazioni commerciali, il che evidentemente

comporta implicazioni di rilievo al fine della corretta quantificazione del gettito. Nel caso delle

locazioni commerciali, infatti, dovrebbe considerarsi che soprattutto nei grandi centri urbani i

canoni di locazione, essendo costi strumentali, risultano generalmente in linea con i valori 65 In particolare, le tipologie contrattuali richiamate sono: i contratti a mercato libero, i contratti concordati, i contratti transitori e i contratti transitori per studenti.

135

catastali, il che implica che per queste tipologie l'applicazione della norma non produrrebbe alcun

incremento di gettito.

In più va considerato il fatto che il canone di locazione commerciale dà luogo a deduzioni

d'imposta per il conduttore, in quanto onere connesso all'attività d'impresa.

Il Governo, nel corso del dibattito alla Camera, ha precisato che l'ipotesi del 5% di

incremento considerato rappresenta una stima molto prudenziale, che dovrebbe riassorbire la non

considerazione dei citati aspetti.

Al riguardo, si fa presente che in base ai dati Istat (Censimento 2001) le locazioni "in

nero" ammonterebbero nel loro complesso all'incirca a 532.000, il che implicherebbe un

imponibile Irpef nascosto pari a circa 2,2 miliardi di euro, contro il dato di 1,5 miliardi di euro

stimato in RT in base al gettito 2000. In questo senso, pertanto, la stima del Governo

risulterebbe prudenziale: va peraltro considerato che le percentuali di evasione stimate dall'Istat

riguardano anche le tipologie contrattuali di cui alla legge n. 431 del 1998, non rientranti

nell'ambito applicativo della norma.

Inoltre, in base ai dati 2004 a disposizione dell'anagrafe tributaria66, l'entità dei redditi

derivanti da locazioni commerciali ammonterebbe a circa 3.000 mln di euro (il 20 per cento di

quelle complessivamente considerate), il che avvalora la necessità di una considerazione qualitativa

della distribuzione dei redditi, al fine di fornire una corretta stima del maggior gettito

preventivato.

La questione già ricordata in relazione alle locazioni commerciali, circa la generale

sottostima delle rendite catastali, va estesa anche alle locazioni ad uso abitativo, soprattutto per

quanto riguarda i grandi centri urbani. E' noto infatti che la mancata revisione degli estimi

catastali determina, con una certa rilevanza, situazioni in cui i canoni di locazione effettivamente

praticati siano superiori al valore stimato in base al 10%. Tale situazione è ancora più vera se si

considera anche la questione dell'abusivismo edilizio: i dati Istat del censimento 2001 evidenziano

2.710.289 unità immobiliari non censite in catasto, per le quali evidentemente non esiste nessuna 66 Tali dati sono riportati nello studio pubblicato nella rubrica "Settimana normativa" del Sole 24 Ore del 10/9/2004.

136

rendita di riferimento. Ferma restando una tale situazione, in tutti questi casi la norma non

produrrebbe nessun recupero del gettito.

Si ricorda da ultimo quanto già evidenziato in relazione al comma 10 dell'articolo in

esame, per cui in caso di contenzioso il riferimento ufficiale della difesa del locatore potrebbe essere

costituito dai valori dell'Osservatorio dell'Agenzia del Territorio, che come detto sopra sono

solitamente inferiori ai valori catastali.

Articolo 39

(Contrasto all'evasione in materia di IVA)

L'articolo in esame prevede una serie di norme volte a contrastare l'evasione

in materia di Iva. In particolare, le misure previste sono le seguenti:

- riduzione del limite di volume d'affari stabilito per l'esonero dalla presentazione

in via telematica delle dichiarazioni Iva, dai 50 milioni attuali a 10.000 euro;

- la comunicazione dei dati IVA, che i contribuenti sono obbligati a trasmettere

in via telematica entro il mese di febbraio di ciascun anno, deve essere integrata

da un elenco dei clienti e fornitori, titolari di partita Iva, nei confronti dei quali

si siano rispettivamente emesse e ricevute fatture;

- obbligo di comunicare, da parte dei soggetti d'imposta che effettuino operazioni

di acquisto intracomunitario di autoveicoli, motoveicoli e loro rimorchi, il

numero identificativo intracomunitario, nonché il codice fiscale del fornitore e

il numero del telaio, per il tramite dello sportello telematico dell'automobilista;

- il cedente o il prestatore che riceva dal proprio cliente una lettera d'intento ha

l'obbligo di trasmettere in via telematica all'Agenzia delle entrate, entro il giorno

16 del mese successivo, i dati contenuti nella stessa, secondo le modalità che

dovranno essere determinate con provvedimento del direttore dell'Agenzia;

137

- i contribuenti IVA che acquistino determinati beni e servizi, che dovranno

essere individuati tramite apposito decreto ministeriale, a prezzi inferiori

rispetto al loro valore normale sono solidalmente responsabili con il cedente

per il mancato versamento dell'imposta.

La RT stima, in riferimento ai suddetti provvedimenti un maggior gettito

IVA pari a 190 milioni di euro annui, corrispondente al 5% dell'imposta

attualmente accertata (3,8 miliardi di euro).

Al riguardo, si osserva che la RT non adduce nessuna motivazione oggettiva alla scelta

della percentuale di incremento di gettito stimata. A questo proposito, almeno per le disposizioni

che vanno a correggere ovvero ad ampliare rispettivamente gli obblighi e la platea dichiarativa si

potrebbero individuare quantificazioni più puntuali.

Articolo 40

(Accertamento e riscossione)

Commi 1-20

Il presente articolo nei commi da 1 a 12 introduce l'istituto della

pianificazione fiscale concordata a decorrere dal periodo d'imposta in corso al 1°

gennaio 2005. I soggetti che possono aderire al suddetto istituto sono i titolari di

reddito d'impresa e gli esercenti arti e professioni per i quali trovano applicazione

gli studi di settore. L'adesione all'istituto della pianificazione fiscale comporta la

definizione preventiva della base imponibile specifica dell'attività svolta e la

limitazione dei poteri di accertamento da parte dell'amministrazione finanziaria.

Sono esclusi dalla pianificazione fiscale coloro che si sono avvalsi di regimi

forfetari di determinazione dell'imponibile o dell'imposta per il periodo d'imposta

in corso al 1° gennaio 2003, coloro che non erano in attività al 1° gennaio 2002,

138

coloro che hanno dichiarato ricavi o compensi superiori a 5.164.569 euro nel

periodo d'imposta in corso al 1° gennaio 2003 e coloro che hanno omesso di

presentare la dichiarazione ai fini delle imposte sui redditi per i periodi d'imposta in

corso al 31 dicembre 2002 ed al 31 dicembre 2003. L'Agenzia delle entrate

determina per il contribuente interessato una proposta sull'entità della base

imponibile caratteristica per il triennio oggetto della pianificazione, con esclusione

degli eventuali componenti straordinari di reddito, sulla base di elaborazioni

effettuate dall'anagrafe tributaria che tengono conto delle risultanze degli studi di

settore, dell'andamento dell'economia e dello specifico settore di attività del

soggetto.

Durante i periodi d'imposta che sono oggetto della pianificazione, riguardo

al reddito caratteristico d'impresa o di arti o professioni, sono inibiti i poteri di

accertamento analitico di cui all'articolo 39 del DPR n. 600 del 1973, sono ridotte

di 4 punti percentuali le aliquote marginali d'imposta, esclusa l'aliquota del 23%, sul

reddito dichiarato che ecceda l'importo stabilito dalla pianificazione e non sono

dovuti contributi previdenziali per la parte di reddito che ecceda l'importo stabilito

dalla pianificazione stessa.

Il comma 13 dispone la revisione degli studi di settore entro il quarto anno

dalla loro entrata in vigore o dall'ultima revisione, dopo aver sentito le associazioni

professionali e di categoria. Si stabilisce inoltre che comunque ogni anno l'Agenzia

delle entrate debba procedere all'aggiornamento delle risultanze degli studi di

settore sulla base dei dati forniti dall'ISTAT in merito alla contabilità nazionale, agli

indici differenziati per settore, territorio e dimensione dei soggetti interessati. Tali

indici devono essere comunicati dall'ISTAT entro il mese di gennaio di ogni anno

all'Agenzia delle entrate e il provvedimento del direttore della suddetta Agenzia,

sentite le associazioni professionali e di categoria, è pubblicato sulla Gazzetta

Ufficiale entro il marzo del medesimo anno con effetto sui redditi del periodo

d'imposta in corso al 31 dicembre dell'anno precedente.

139

Al fine di potenziare lo strumento stesso degli studi di settore, i commi 14 e

15 introducono una serie di previsioni, volte ad accrescere la percentuale di

contribuenti che si adeguano al sistema degli studi. I commi 17 e 18 prevedono gli

accertamenti sulla base degli studi di settore o dei parametri senza che ciò

pregiudichi l'eventualità di un'ulteriore azione accertatrice con riferimento ai redditi

d'impresa e di lavoro autonomo, nonché ad ulteriori operazioni rilevanti ai fini

dell'imposta sul valore aggiunto.

Il comma 19 prevede che gli accertamenti sulla base degli studi di settore

possano essere effettuati anche nei confronti dei contribuenti in contabilità

ordinaria nonché di quelli esercenti arti e professioni con le medesime disposizioni

regolanti gli accertamenti nei confronti dei contribuenti in contabilità semplificata.

Da ultimo, il comma 20 prevede la possibilità di adeguarsi in sede di

dichiarazione annuale, senza il pagamento di sanzioni o interessi, agli studi di

settore ai fini dell'imposta sui redditi e dell'imposta regionale sulle attività

produttive; ai fini dell'imposta sul valore aggiunto l'adeguamento deve essere

operato entro i termini per il versamento a saldo delle imposte sui redditi.

Gli effetti delle norme contenute nei commi 1-20 del presente articolo sono

stimati in RT pari ad un aumento delle entrate di 3.808 mln di euro nel 2005,

derivanti da un aumento del gettito in larga parte a titolo di imposte dirette ed IVA

(3.314 mln) e in minor misura di IRAP (494 mln). Si prevedono maggiori entrate

anche per gli anni successivi: 1.776 milioni di euro (1.607 mln di imposte dirette e

IVA e 169 mln di IRAP) nel 2006 e 2.030 milioni di euro (1.816 mln di imposte

dirette e IVA e 214 mln di IRAP) a decorrere dal 2007. Il maggiore gettito deriva

da due classi di disposizioni: quelle atte a rafforzare i poteri di accertamento e

quelle che prevedono la revisione degli studi settore.

La RT, considerando le percentuali di adesione agli studi di settore ricavabili

dagli andamenti storici, stima un incremento del 20%, pari a 109.000 contribuenti,

dei soggetti che si adeguano per effetto delle norme in esame. La maggiore base

140

imponibile che si ottiene dai nuovi contribuenti è pari a 2,28 miliardi di euro

(ottenuta moltiplicando 109.000 per il maggior ricavo medio pro capite pari 20,91

migliaia di euro) e il maggiore gettito è dato dal prodotto di tale ricavo medio pro-

capite per le differenti aliquote (IRE/IRES 22,2%; IVA 14%; IRAP 4,25%) ed è

pari a 1,385 miliardi di euro nel 2005, 0,646 miliardi di euro nel 2006 e 0,738

miliardi di euro nel 2007.

Con riferimento agli effetti di gettito relativi alla revisione degli studi di

settore, la RT stima che i ricavi teorici aumentino di un ammontare pari a 20,64

miliardi di euro, corrispondenti ad un aumento del 4% (che rappresenta il

differenziale di crescita tra produzione e ricavi teorici stessi) rispetto al livello 2002,

pari a circa 500 mld di euro. Ad essi si ipotizza, inoltre, che si adeguino circa il

20% dei soggetti non congrui. Il maggiore gettito derivante dai provvedimenti di

revisione degli studi di settore è di 2,423 miliardi di euro nel 2005, 1,13 miliardi di

euro nel 2006 e 1,292 miliardi di euro nel 2007.

Si evidenzia che la relazione tecnica, allorquando illustra il calcolo della maggiore base

imponibile derivante sia dal rafforzamento dei poteri di accertamento sia dalla revisione degli studi

di settore, fa riferimento ai ricavi teorici dei contribuenti e non all'incidenza che tale incremento

provoca sui relativi redditi. Tale procedura non sembra appropriata, poiché gli studi di settore

considerano i ricavi solo in relazione alla determinazione del reddito del contribuente, il quale

costituirà poi l'effettiva base imponibile.

Per quanto riguarda gli effetti dei provvedimenti di rafforzamento dei poteri di

accertamento, si rileva che la maggiore base imponibile che dovrebbe emergere in seguito a tale

potenziamento appare stimata in maniera non prudenziale. In particolare, non è stato specificato

come sia stata valutata la citata percentuale del 20% di soggetti che dovrebbero adeguarsi per

effetto della normativa in esame.

Per quanto concerne la revisione degli studi di settore di cui al comma 13 del presente

articolo, non appare coerente la comparazione effettuata nella RT tra crescita della produzione e

141

crescita dei ricavi teorici, in quanto le due variabili non sono tra loro confrontabili. Nella RT,

inoltre, non viene precisato a quale tipo di indice della produzione si faccia riferimento.

La RT non chiarisce poi la procedura con la quale si definisce la percentuale (pari al

5,8%) di soggetti che diventeranno non congrui per effetto della revisione degli studi di settore.

E' infine necessario segnalare che nella quantificazione della maggiore base imponibile

dovuta ai provvedimenti di revisione degli studi di settore, è stato aprioristicamente assunto che la

percentuale di soggetti non congrui che si adeguano agli studi rimanga inalterata rispetto al

passato dopo che, una volta avvenuta la revisione, i ricavi teorici siano stati incrementati e quindi

l'ammontare delle imposte da pagare accresciuto, diminuendo così la convenienza per i suddetti

contribuenti ad aderire.

Il comma 21 prevede che la procedura di liquidazione delle imposte riferite

ai redditi soggetti a tassazione separata venga resa più rapida per effetto dell'invio

del modello F24, precompilato dall'Agenzia delle entrate ed allegato alla

comunicazione.

La RT ascrive al presente comma, per effetto della semplificazione

procedurale, un maggior gettito, in termini di cassa, per il solo 2005 pari a 140 mln

di euro.

Al riguardo, si evidenzia che la RT non considera gli eventuali oneri connessi alla nuova

procedura che con il comma 21 si intende attivare nonché quelli relativi al possibile contenzioso

che si potrebbe creare.

Commi 22-34

Le disposizioni prevedono una serie di strumenti volti al rafforzamento e

all'accelerazione dell'attività di riscossione. In particolare, il comma 23 stabilisce

che i sostituti d'imposta sono puniti con la reclusione da 6 mesi a 2 anni qualora

abbiano omesso il versamento, nei termini previsti per la dichiarazione, delle

142

ritenute risultanti dalla certificazione rilasciata ai sostituiti per un importo superiore

a 50.000 euro per periodo d'imposta. Il comma 24 stabilisce che i concessionari

della riscossione possono impiegare tutti gli strumenti previsti dalle norme

ordinarie in materia di tutela del credito iscritto a ruolo. I commi 30-33

autorizzano l'Agenzia delle entrate ad emanare un apposito atto di recupero

motivato da notificare al contribuente che abbia indebitamente utilizzato i crediti

d'imposta. Nel caso di mancato pagamento degli importi dovuti entro i termini

prescritti dall'ufficio, l'amministrazione procede alla riscossione coattiva. I termini

di decadenza per l'iscrizione a ruolo sono prorogati fino al 31 dicembre 2006 per le

dichiarazioni presentate nel 2003. Infine con il comma 34 si dispone che il

versamento dell'ICI debba essere effettuato dai contribuenti per mezzo del

modello di pagamento unificato (F24) di cui all'articolo 17 del d.lgs. n. 241 del

1997.

La RT attribuisce ai suddetti provvedimenti di accelerazione e

potenziamento dell'attività di riscossione un effetto positivo di maggior gettito pari

a 350 milioni di euro annui in termini di cassa, a decorrere dall'anno 2005.

Al riguardo, la RT non evidenzia dati che consentano la verifica della quantificazione

proposta. Pertanto non è chiaro come sia stata ottenuta la stima di 350 milioni di euro in termini

di maggiori entrate, anche perché non è indicato il contributo positivo che ciascuna delle norme

contenute nei citati commi potrà avere in termini di cassa. Infine, si rileva che la relazione tecnica

assume aprioristicamente che i comportamenti e le reazioni dei contribuenti si modifichino di

fronte alle nuove norme senza stimare alcun effetto diminutivo dovuto all'attivarsi di eventuali

procedure di contestazione tributaria.

143

Articolo 41

(Demanio e patrimonio pubblico)

I commi da 1 a 8 stabiliscono disposizioni in materia di dismissione di beni

del patrimonio e del demanio di non rilevante valore economico.

In particolare, si autorizza l'Agenzia del demanio a vendere, mediante

trattativa privata, quote indivise di beni immobili, fondi interclusi e diritti reali su

immobili, a prezzi di mercato, tenuto conto della condizione giuridica dei beni e

dei diritti.

Sono trasferite nel patrimonio indisponibile del comune che le richiede le

aree che appartengono al patrimonio e al demanio dello Stato e sulle quali i comuni

hanno realizzato opere di urbanizzazione. Il corrispettivo è determinato in base a

parametri riportati in allegato al provvedimento, che vengono aggiornati

annualmente nella misura dell'8 per cento. Oltre a tale corrispettivo il comune

eventualmente deve versare le somme dovute per l'occupazione per ciascun anno

delle aree oggetto di trasferimento. Con il trasferimento delle aree vengono meno i

giudizi pendenti tra l'amministrazione demaniale e i comuni occupanti.

L'Agenzia del demanio può alienare mediante trattativa privata, dopo aver

esperito l'asta pubblica telematica andata deserta, gli immobili aventi un valore non

superiore a 200.000 euro e non rientranti nelle procedure di dismissione previste

dal decreto-legge n. 351 del 2001. Nel caso di immobili di importo superiore a

500.000 euro gli enti locali possono esercitare il diritto di prelazione entro 15

giorni dal ricevimento della comunicazione della determinazione a vendere da

parte dell'Agenzia del demanio. E' fatto salvo il diritto di prelazione sugli immobili

di cui al comma 6 da parte dei concessionari, dei conduttori e dei soggetti che si

trovano nel godimento dell'immobile oggetto di alienazione, a condizione che

abbiano soddisfatto tutti i crediti richiesti dall'Amministrazione competente.

144

La RT fa discendere dalle disposizioni un ritorno economico stimabile in

105 mln di euro. Tale positivo impatto economico finanziario è attribuito alle

alienazioni di cespiti di non rilevante valore economico ed insuscettibili di uso

pubblico e alla conseguente razionalizzazione del patrimonio immobiliare statale.

Le maggiori entrate attese peraltro sono conteggiate, per il 2005, solo ai fini del

fabbisogno e dell'indebitamento senza alcuna determinazione sul saldo netto da

finanziare.

Al riguardo, la quantificazione delle maggiori entrate per 105 milioni di euro per il 2005

non è suffragata da alcun elemento metodologico, il che non consente di verificare la congruità della

stima. Inoltre, sarebbe opportuno acquisire chiarimenti in merito all'assenza di effetti da ascrivere

alla norma relativamente al saldo netto da finanziare il che forse dipende da un atteggiamento

prudenziale, che rinvia al consuntivo.

Il comma 9, introducendo un regime di reciprocità, estende alle

amministrazioni statali le agevolazioni previste dalla normativa vigente a favore

degli enti locali che utilizzino beni immobili di proprietà statale. Di conseguenza,

tale regime agevolato si applicherà anche alle amministrazioni statali che utilizzino

per uso governativo beni di enti locali o altri enti pubblici e privati.

La RT stima, per effetto della disposizione, un ritorno economico pari a 180

mln di euro. Peraltro, tali risparmi non sono computati ai fini dei saldi di finanza

pubblica, di cui all'allegato 7. Nel corso dell'esame presso la Camera dei deputati il

Governo ha precisato che tale importo di 180 mln di euro - prudenzialmente non

conteggiato nei saldi - si ottiene abbattendo con una percentuale del 90% il costo

complessivo pari a 200 mln (affitti, lavori, ecc.) degli immobili di proprietà degli

enti locali o di enti pubblici o privati in affitto da parte di Amministrazioni statali.

Al riguardo, pur non essendo stato attribuito effetto ai fini dei saldi di finanza pubblica,

si osserva che la quantificazione di 180 mln così come calcolata potrebbe non risultare coerente

con quanto disposto dalla normativa richiamata dal comma. Infatti, l'importo di 200 mln preso

a base della stima considera, oltre gli affitti, anche i lavori di manutenzione e ulteriori spese. Le

145

agevolazioni di cui lo Stato dovrebbe usufruire per effetto del regime di reciprocità si riferiscono

unicamente all'importo delle locazioni, mentre non dovrebbero interessare le spese di

manutenzione ordinaria e straordinaria, nonché gli oneri, le contribuzioni e gli obblighi di

qualsiasi natura gravanti sull'immobile e tutte a carico del locatario, cioè dell'amministrazione

statale. Si veda in particolare quanto disposto dall'articolo 1, comma 2, della legge 11 luglio

1986, n. 390.

Inoltre, si osserva che se anche in termini di fabbisogno e di indebitamento i risparmi

stimati tendono a consolidarsi nell'ambito del conto economico della P.A., essi, dall'altra parte,

determinano minori introiti per i bilanci degli enti locali proprietari degli immobili e determinati

dalla differenza tra la misura dell'importo del canone a condizioni di mercato e quello agevolato.

Il comma 10 abroga il regio decreto-legge 10 settembre 1923, n. 2000,

recante norme per la permuta di immobili demaniali adibiti ad uso di pubblici

uffici.

La RT afferma che dall'abrogazione della norma discende una riduzione dei

costi di gestione per l'amministrazione, senza peraltro quantificarli. Lo stesso

allegato 7 non attribuisce alla norma effetti sui saldi di finanza pubblica.

Al riguardo, non si hanno osservazioni per quanto di competenza.

Il comma 11 prevede il trasferimento della proprietà a titolo gratuito degli

immobili di cui all'articolo 2 della legge 27 dicembre 1997, n. 449 ai comuni nei

quali gli stessi sono ubicati.

La RT quantifica in 47,5 mln di euro i risparmi derivanti dalla disposizione e

conseguenti alle minori spese di manutenzione e dei versamenti ICI gravanti sugli

immobili. Nel corso dell'esame presso la Camera dei deputati il Governo ha

precisato che il risparmio - peraltro non conteggiato ai fini dei saldi nell'Allegato 7

- è stato determinato considerando un valore per alloggio di 50.000 euro e

ipotizzando un'aliquota ICI al 4 per mille e spese di manutenzione al 2 per cento.

Al riguardo, si osserva che anche se in termini di fabbisogno e di indebitamento i risparmi

stimati tendono a consolidarsi nell'ambito del conto economico della P.A., essi, dal punto di vista

146

dei comuni, determinano da una parte minori introiti per il venir meno dell'ICI pagata dallo

Stato e dall'altra maggiori oneri connessi alle spese di manutenzione cui gli immobili sono soggetti,

con ripercussioni negative sui singoli bilanci di ciascun comune.

Il comma 12 effettua delle integrazioni al decreto-legge n. 269 del 2003,

stabilendo che entro il 31 gennaio 2005 il Ministero della difesa predisponga un

elenco di immobili da dimettere e consegnare all'Agenzia del demanio, che

procederà alla loro valutazione ed effettiva dismissione. Una quota fino al 100 per

cento del valore stimato dall'Agenzia del demanio è destinata al soddisfacimento

delle esigenze del Ministero della difesa. A tal fine la Cassa depositi e prestiti

concede al Ministero della difesa, entro trenta giorni dall'emanazione del decreto di

individuazione degli immobili, anticipazioni finanziarie della quota del valore dei

beni fino ad un massimo di 954 mln di euro. Tali somme saranno rimborsate dal

Ministero dell'economia e delle finanze a valere sui proventi delle dismissioni degli

immobili. Sulle somme riassegnate al Ministero della difesa per effetto della

dismissione degli immobili una somma pari a 30 milioni di euro per ciascuno degli

anni dal 2005 al 2009 è destinata all'ammodernamento degli arsenali della Marina

militare di Augusta, La Spezia e Taranto.

La RT dichiara la neutralità della disposizione per il bilancio dello Stato, in

quanto le anticipazioni concesse dalla Cassa depositi e prestiti saranno rimborsate

utilizzando gli introiti derivanti dalle dismissioni degli immobili.

Nel corso dell'esame alla Camera il Governo ha confermato l'impegno che le

dismissioni immobiliari dovranno avvenire entro l'anno 2005.

Al riguardo, si osserva che l'impegno del Governo a che le dismissioni immobiliari

avvengano entro l'anno 2005 non è sufficiente ad escludere l'eventuale mancato realizzo dei

proventi derivanti dalle dismissioni immobiliari, che potrebbe determinare oneri suppletivi ed effetti

negativi sul debito fino alla concorrenza della somma accordata in anticipazione. In altre parole,

sembra che l'operazione presenti diversi gradi di certezza, quello dell'anticipazione essendo molto

147

elevato e quello dell'introito di ricavi da dismissioni molto meno elevato: la conseguenza potrebbe

riflettersi in un maggior debito.

Poiché poi l'anticipazione può anche essere del 100 % rispetto al valore degli immobili

conferiti e il provento delle dismissioni serve per rientrare dall'esposizione con la Cassa Depositi e

Prestiti, se ne deduce che la percentuale dei beni venduti dovrebbe essere molto alta rispetto a

quella dei beni valorizzati, il che accentua il peso delle osservazioni già svolte, attesa la non

speditezza delle procedure al riguardo.

Va peraltro osservato che il comma 13-septies va interpretato nel senso che le somme da

cui ricavare i 30 mln di euro annui sono quelle dell'anticipazione, non quelle dei proventi della

dismissione, che dovrebbero essere assegnati al Dicastero dell'Economia e che potrebbero anche non

raggiungere l'importo di 30 mln annui.

Il comma 13 amplia le modalità di impiego delle risorse stabilite per il

perseguimento delle finalità di cui all'articolo 29 della legge 18 febbraio 1999, n. 28,

relative al programma di costruzione, ammodernamento e acquisto di immobili

destinati a caserme ed alloggi di servizio della Guardia di finanza. Detto

programma può essere realizzato anche con il ricorso alla locazione, compresa

quella finanziaria, utilizzando le risorse non ancora impegnate alla data del 31

dicembre 2004. La RT non fa discendere dalla disposizione effetti sui saldi di

finanza pubblica.

Non è chiaro se la previsione si riferisca agli stanziamenti 2004, che non potrebbero essere

interessati da norme del ddl finanziaria. In ogni caso, la possibilità di utilizzare per scopi diversi

risorse non impegnate non sembra configurare una operazione neutra dal punto di vista

finanziario, dal momento che altrimenti esse sarebbero andate in economia. Infine, occorre

evidenziare che la previsione della locazione degli immobili esula dalle finalità del programma

della legge n. 28 del 1999, che mirava ad acquisire la disponibilità di caserme ed alloggi di

servizio tramite la costruzione o l'acquisto, incrementando di conseguenza il patrimonio dello

Stato. L'attuale disposizione, a fronte dell'onere sostenuto per la locazione, non esplica alcun

effetto sul patrimonio dello Stato.

148

I commi 15, 16 e 17 prevedono, al fine del contenimento, razionalizzazione,

ottimizzazione e programmazione della spesa pubblica destinata ad interventi

edilizi sul patrimonio immobiliare dello Stato, una serie di comunicazioni da parte

delle amministrazioni dello Stato e delle Agenzie fiscali all'Agenzia del demanio. In

particolare le comunicazioni riguardano gli schemi di programma triennali e gli

elenchi annuali relativi all'esecuzione degli interventi edilizi su immobili di

proprietà dello Stato, nonché gli stessi documenti dopo l'approvazione definitiva

da parte degli organi competenti, il consuntivo relativo allo stato di realizzazione

degli interventi previsti negli elenchi annuali e la previsione dei fabbisogni annuali

di nuovi spazi allocativi. L'Agenzia del demanio fornisce il supporto informatico

per l'invio dei documenti previsti dalla norma ed elabora le linee guida per

l'aggiornamento dei documenti stessi. Infine presenta al Ministero dell'economia e

delle finanze una relazione sull'attività svolta in esecuzione delle presenti

disposizioni.

La RT attribuisce alla norma un impatto economico positivo per effetto

della riduzione dei costi, quantificabile in 70 mln di euro.

L'allegato 7 mostra in termini di effetti sui saldi di finanza pubblica un

impatto per 70 mln di euro di minori spese relativamente al fabbisogno del settore

statale e all'indebitamento netto della P.A..

Nel corso dell'esame alla Camera dei deputati il Governo ha precisato che il

risparmio è connesso alla razionalizzazione degli interventi manutentivi e alla

razionalizzazione degli spazi utilizzati.

Al riguardo, occorrerebbe acquisire ulteriori informazioni circa la quantificazione del

risparmio in 70 mln di euro, non risultando esauriente la mera attribuzione dei risparmi alla

razionalizzazione degli interventi manutentivi e alla razionalizzazione degli spazi utilizzati.

Inoltre, si presume che l'attività di razionalizzazione, comportando nuovi adempimenti da parte

degli enti interessati, potrà causare l'insorgenza di maggiori oneri. Sarebbe utile chiarire se la

quantificazione operata in RT sconti o meno tali oneri.

149

Il comma 19 stabilisce che, con decreto ministeriale, possano essere avviati:

- programmi di dismissioni immobiliari da realizzare tramite

cartolarizzazioni, costituzioni di fondi immobiliari o cessioni dirette;

- trasferimenti, a prezzo di mercato, a società controllate direttamente o

indirettamente dallo Stato, di tratti di rete stradale nazionale

suscettibili di assoggettamento a tariffa.

La RT quantifica il programma di dismissioni immobiliari in almeno 4

miliardi di euro. Non risulta, però, determinabile con certezza la ripartizione delle

cessioni tra i singoli strumenti a disposizione. Si presume che si ricorrerà a uno o

più fondi immobiliari e ad ulteriori cartolarizzazioni SCIP. Per i fondi immobiliari

su immobili dello Stato la RT afferma che gli immobili verranno individuati tra

quelli ad uso governativo il cui valore ammonta a oltre 20 miliardi di euro.

Al riguardo, si osserva che la quantificazione del gettito derivante dalle dismissioni

immobiliari non è accompagnata né dall'indicazione del numero di immobili interessati, né dal

riferimento alla loro tipologia, né dal valore ad essi attribuibile (valore catastale, presunto valore

di mercato od altro), per cui risulta difficile verificare la congruità della stima. Occorrerebbe inoltre

chiarire se la previsione di maggiori entrate sconti o meno, in termini di saldi, l'effetto delle

analoghe disposizioni contenute nel decreto-legge n. 269 del 200367.

Nulla viene riferito circa l'onere connesso alle operazioni di cartolarizzazione, alle

commissioni da corrispondere, alle minori entrate derivanti da canoni di locazione e se si sia

tenuto conto di eventuali rischi legati all'operazione.

Ancora, atteso che nulla viene affermato circa eventuali effetti fiscali derivanti

dall'operazione, occorre chiarire se il presumibile maggior gettito fiscale derivante, in particolar

modo, dall'applicazione dell'imposta di registro, catastale ed ipotecaria, sia stato considerato

nell'importo complessivo dell'introito previsto o non sia stato oggetto di valutazione. Sul punto

sarebbe utile acquisire una risposta dal Governo. 67 La RT al decreto-legge n. 269 del 2003 ha stimato entrate per dismissioni immobiliari pari a 1 miliardo di euro per ciascuno degli esercizi 2005 e 2006.

150

Con riferimento alla stima di 20 miliardi di euro di immobili ad uso governativo

disponibili, tra i quali identificare quelli oggetto di dismissione, si rileva la necessità di dati più

particolareggiati, posto che la RT si limita a precisare che tale quantificazione sconta il

collocamento del fondo immobiliare attualmente in fase di strutturazione per gli immobili dello

Stato. Si rammenta che la RT allegata al decreto-legge n. 351 del 2001 forniva a suo tempo una

stima di massima del patrimonio immobiliare pubblico ricompresa tra 15,5 e 31 miliardi di euro

e determinava la stima dei proventi attesi dalle dismissioni in 18,6 miliardi di euro nel

quadriennio 2001-2004.

Si ricorda che per il principio di integrità le poste di bilancio vanno iscritte al lordo. Nella

fattispecie accanto all'importo derivante dalle cessioni occorrerebbe indicare le spese derivanti dai

canoni di locazione relativi agli immobili dismessi.

Con riferimento alle dismissioni della rete viaria, la RT afferma che la

vendita delle strade potrebbe riguardare in prospettiva circa 1.500 Km di strade

statali tra quelle in esercizio e quelle in costruzione. L'introito per lo Stato

ammonterebbe a circa 3 miliardi di euro assumendo, alla base della vendita delle

strade, una concessione quarantennale analoga a quella del Gruppo Autostrade, un

ricavo medio da pedaggio per Km di 0,68, un rendimento del capitale investito per

la società acquirente intorno al 7,5%.

Una nota del Ministero dell'economia e delle finanze del 6 ottobre 200468 ha

affermato che i ricavi della società acquirente saranno determinati dal c.d.

pedaggio-ombra pagato dalla fiscalità generale (e non dall'utente) e parametrato al

traffico effettivo e che la cessione in oggetto genererà risorse finanziarie per nuove

strade e infrastrutture. Dall'altra parte il bilancio della pubblica amministrazione

registrerà un incremento della spesa corrente pari all'ammontare del pedaggio-

ombra69. Infine, viene ribadito che non saranno previsti costi aggiuntivi per il

singolo automobilista. 68 Cfr. comunicato pubblico sul sito del Ministero dell'economia e delle finanze il 6 ottobre 2004. 69 Nella seduta in Commissioni congiunte del 6 ottobre 2004 il Ministro dell'economia e delle finanze ha affermato che lo Stato pagherà alla società acquirente un pedaggio-ombra per remunerare il suo investimento. Cfr. Commissioni congiunte V

151

Al riguardo, occorre chiarire in quale valore è espresso il ricavo medio da pedaggio per Km,

in particolare se trattasi di un valore percentuale o se si fa riferimento all'euro o a una diversa

misura.

L'elencazione dei parametri attraverso i quali addivenire all'importo di 3 miliardi di euro

non sembra esaustiva, mancando tra l'altro l'ammontare annuo dei chilometri percorsi. Di

conseguenza, la mancanza di alcuni parametri adottati nella stima non consente di verificare la

congruità.

A fronte dell'introito stimato per lo Stato di circa 3 miliardi di euro nulla viene previsto

in termini di oneri per consentire alla società acquirente di conseguire il rendimento del capitale

investito nella misura del 7,5%. Si precisa che in applicazione del principio di integrità le poste di

bilancio vanno iscritte sia in entrata che in spesa per il loro ammontare integrale, senza

compensazioni. Da tale principio discende che i proventi derivanti dalla dismissione viaria vanno

iscritti in bilancio al lordo degli eventuali oneri ad essi connessi.

Si evidenzia che dal confronto del disposto normativo con quanto affermato nella RT non

appare chiaro se l'operazione dia luogo ad un trasferimento a titolo definitivo della rete viaria o a

un temporaneo passaggio dell'uso del bene per il periodo di vigenza della concessione

quarantennale, così come affermato in RT.

Ancora si osserva che nell'ipotesi in cui l'ANAS, l'attuale gestore della rete viaria oggetto

di cessione, sia l'acquirente delle strade dismesse, il relativo introito non dovrebbe essere

considerato ai fini del saldo dell'indebitamento netto, come invece è previsto dall'allegato 7, alla

luce dell'appartenenza dell'ANAS al settore della pubblica amministrazione indicata

nell'Elenco 1 allegato all'articolo 2 del presente ddl, il quale definisce il perimetro delle

amministrazioni pubbliche per tipologia di attività istituzionale (sia pure ai diversi fini

dell'identificazione delle P.A. a cui si applica la cd. regola del 2%). Su tale circostanza, occorre

precisare che risultano determinanti gli orientamenti metodologici di EUROSTAT: in ogni caso

occorrerebbe una precisazione da parte del Governo. Bilancio, tesoro e programmazione della Camera dei deputati e 5a Programmazione economica, bilancio del Senato della Repubblica del 6 ottobre 2004, pag. 15.

152

Se, viceversa, l'acquirente sarà un soggetto differente dall'ANAS, occorre chiarire se gli

attuali trasferimenti statali all'ANAS subiranno una corrispondente diminuzione e se l'ANAS

avrà eventualmente corrispettivi da parte della società acquirente.

Nel caso che l'acquirente non sia l'ANAS, dal punto di vista della finanza pubblica, a

fronte delle eventuali variazioni connesse alla riduzione dei trasferimenti all'ANAS dovrebbero

registrarsi le spese per i pedaggi-ombra da corrispondere alla società acquirente per consentire la

redditività dell'investimento. Qualora, invece, tale onere restasse a carico della società acquirente,

ciò inciderebbe sulla redditività dell'investimento e, conseguentemente, sulla determinazione del

valore attuale dello stesso: resta in ogni caso non precisato in che modo si intenda far conseguire

alla società acquirente un rendimento del capitale investito nella misura del 7,5 %.

Con riferimento specifico alla quantificazione dei "pedaggi-ombra", la RT non contiene

peraltro elementi che consentano di verificarne l'entità, né è chiaro se l'introito di 3 mld di euro

rappresenti l'effettivo incasso ovvero il valore di saldo tra il provento e quanto verrà corrisposto

alla società acquirente a titolo di pedaggio-ombra, per assicurare la remunerazione del capitale

investito dalla società acquirente.

Articolo 42

(Regimi speciali e disposizioni varie)

Commi da 1 a 8 – Cooperative

Il comma 1 prevede che una quota degli utili conseguiti dalle società

cooperative e loro consorzi a mutualità prevalente, destinati a riserve indivisibili,

sia assoggettata ad imposizione diretta; in particolare le quote sono così definite:

a) 20% degli utili netti annuali conseguiti dalle corporative agricole e della

piccola pesca e loro consorzi;

153

b) 30% degli utili netti annuali delle altre cooperative e loro consorzi.

Al riguardo, occorre specificare che a decorrere dal periodo d’imposta

successivo a quello in corso al 31 dicembre 2003 trova applicazione la normativa

recata dall’articolo 12 della legge n. 904 del 1977, che prevede la totale esenzione

da imposte sui redditi dei suddetti utili destinati a riserve indivisibili; tale normativa

per gli anni 2002 e 2003 era stata sospesa per effetto di un regime transitorio

introdotto con l’articolo 6 del decreto-legge n. 63 del 2002.

Quest’ultimo aveva già introdotto una parziale tassazione dei citati utili; nello

specifico aveva previsto una tassazione pari al 40% per le cooperative agricole e

delle pesca e loro consorzi, e al 61% per le altre cooperative.

La RT stima effetti di maggior gettito di competenza derivanti dalla normativa

in discorso pari a circa 191 mln di euro; in termini di cassa, con un acconto che si

attesta sul 78% (75% più l’incremento del 3% sull’acconto 2005), si hanno le

seguenti maggiori entrate: 339,3 mln di euro per il 2005, 186 mln per il 2006 e 191

mln per il 2007.

Al riguardo, per quanto concerne il dato riferito al recupero di gettito derivante dalla

parziale imposizione degli utili a riserva indivisibile ascrivibile alle BCC70, la RT afferma che il

dato di riferimento (cioè quello traibile dalle dichiarazioni UNICO2003 - società di capitali ed

enti commerciali) tiene conto del tasso di crescita rilevato dalla relazione per il 2003 della Banca

d’Italia, pari a circa il + 18%, mentre per le altre cooperative tiene conto dell’andamento medio

stimato del valore aggiunto 2004-2002, pari a circa il +7,7%.

Si rende necessario un chiarimento da parte del Governo sull’uso di tali percentuali

incrementative; infatti, nel sottolineare che non viene data chiara indicazione della variabile a cui

si riferisce il tasso di crescita (anche se per le BCC si può considerare abbastanza esplicativo il

tasso di crescita degli impieghi, non avendo tali tipologie di banche la mera finalità del reddito) si

è probabilmente considerato il dato rilevabile dalla Relazione della Banca d’Italia per il 2003

(tav. aE 4, pag. 214) sulla crescita degli impieghi e sofferenze; tale percentuale è fatta pari a 70 Banche di credito cooperativo.

154

17,6% per l’anno 2003 quale tasso di crescita degli impieghi, mentre è fatta pari al 7,3% quale

tasso di crescita per il medesimo anno per le sofferenze.

Vale la pena di evidenziare che qualora fossero questi i dati presi a riferimento dalla RT

occorrerebbe stimare in modo diverso un tasso di crescita netto (pertanto pari a circa il 10%), tale

da tener conto cioè dell’incremento non solo degli impieghi ma anche delle sofferenze, atteso che

ambedue gli eventi gestionali influiscono sull’andamento reddituale delle banche in questione.

Inoltre, prendere come dato di riferimento per le altre società cooperative la variazione del

valore aggiunto (non si esplicita al riguardo se si tratta di valore aggiunto lordo o netto) può

generare una errata stima del maggior gettito derivante dalla parziale tassazione degli utili.

Ed infatti, pur concordando sul fatto che le società cooperative esprimono la loro situazione

economica riclassificando, più opportunamente, i dati di bilancio secondo una logica di "bilancio

sociale" (e non meramente economico), che prende a riferimento il valore aggiunto e non il reddito,

occorre sottolineare che nell’aggregato “valore aggiunto” l’utile conseguito rappresenta solo una

parte delle variabili che lo compongono.

In particolare, il valore aggiunto netto stima la remunerazione dei tipici fattori della

produzione (dei quali l’utile rappresenta solo una componente), il cui andamento può essere anche

di segno opposto rispetto a quello delle altre variabili, pur generando un dato aggregato positivo

(come ad esempio sarebbe lo stimato +7,7% indicato).

Sarebbe stato pertanto più prudenziale stimare l’andamento del dato riferito alla

remunerazione del fattore capitale di proprietà; inoltre, non si comprende dalla lettura della RT se

il dato stimato di andamento medio di tale variabile sia riferito ad uno stock (intervallo di tempo

dal 2004 al 2002) o a un flusso. E' evidente, infatti, che il dato rilevante ai fini della stima del

maggior gettito derivante dalle modifiche normative in esame può esser solo quello riferibile al dato

di flusso.

Ulteriore osservazione che potrebbe far ipotizzare una sovrastima di gettito riguarda il

confronto tra il maggior gettito stimato nella RT in esame e quello stimato nella RT allegata al

citato precedente provvedimento di parziale tassazione degli utili (decreto-legge n. 63 del 2002),

nel quale si prevedevano, come su indicato, interventi analoghi a quelli recati dalla normativa in

155

esame, ma con percentuali di tassazione diverse; in particolare, dette percentuali rappresentavano

precisamente il doppio di quelle proposte nel comma in esame.

Ciò posto, detto provvedimento stimava un recupero di gettito pari a circa 260 mln di euro

per il 2002 e 252 mln per il 2003; volendo effettuare una proporzione tra i valori citati e quelli

contenuti nel disegno di legge in questione, si nota che l’incremento percentuale di gettito risulta

pari a circa il 52%, percentuale decisamente elevata se si considerano i tassi di rivalutazione

applicati e cioè il 18% ed il 7,7%71.

Tale considerazione avvalora quanto su esposto in tema di rivalutazione dei dati tratti da

UNICO 2003 sulla base delle indicate percentuali di incremento del tasso di crescita e del valore

aggiunto.

Inoltre, non può non tenersi conto del fatto che tali norme potrebbero indurre le cooperative a

comportamenti elusivi che implichino sottrazione di materia imponibile (si possono immaginare

operazioni di gestione fittizie volte a diminuire l’ammontare degli utili).

Il comma 2 dispone che sulla citata quota del 20% ripresa a tassazione per le

cooperative di cui alla lettera a) (che conseguono redditi mediante l’allevamento di

animali con mangimi ottenuti per almeno un quarto dai terreni dei soci nonché

mediante manipolazione, conservazione, valorizzazione, trasformazione e

alienazione di prodotti agricoli e zootecnici e di animali conferiti prevalentemente

dai soci) non si applicano le agevolazioni fiscali previste dal DPR n. 601 del 1973.

Il comma 3 limita le agevolazioni recate dall’articolo 11 del citato DPR n. 601

del 1973 alla quota di reddito imponibile delle società cooperative di produzione e

lavoro e loro consorzi corrispondente all’imposta regionale sulle attività produttive

(IRAP) pagata sul reddito imponibile.

Sia il comma 2 che il comma 3 dell’articolo in esame ripropongono una

disposizione contenuta nel citato decreto-legge n. 63 del 2002, con la differenza 71 Tale valutazione si basa sul considerare il 50% del gettito stimato nella RT allegata al decreto-legge n. 63 del 2002 per il 2003, quindi: 252/2=126 mln di euro; sul differenziale tra esso e quanto stimato nella RT allegata al disegno di legge finanziaria, si calcola la percentuale di variazione del gettito, quindi: ((191-126)/126)*100= 51,58.

156

che la normativa contenuta nel comma 2 prevede la parziale esclusione delle

esenzioni di cui sopra per le sole cooperative di cui alla lettera a).

La RT, in relazione ai citati commi 2 e 3, stima un recupero di gettito di

competenza pari a 34,5 mln di euro; in termini di cassa, considerando l’acconto del

75% incrementato del suddetto 3%, si hanno i seguenti valori: 61 mln per il 2005,

33,6 mln per il 2006 e 34,5 mln per il 2007.

Al riguardo, nel tener conto che i dati sono quelli rilevati dal prospetto “Agevolazioni

territoriali e settoriali” del modello UNICO 2003 – società di capitali e enti commerciali, così

come evidenziato dal Governo nel corso del dibattito alla Camera dei deputati, si evidenzia come

la stima di maggior gettito si attesti su 34,5 mln per competenza a fronte dei 27,5 mln stimati

per il precedente provvedimento contenuto nel decreto-legge n. 63 del 2002, in cui la citata non

applicazione parziale delle agevolazioni fiscali di cui al DPR n. 601 del 1973 era riferita a

tutte le cooperative e per quote doppie rispetto alla normativa attuale proposta.

E' evidente che una stima di gettito superiore, a fronte di una limitazione della portata

restrittiva di una norma agevolativa, fa ipotizzare un'incongruità della quantificazione. Sarebbe

pertanto opportuno che il Governo esplicitasse nel dettaglio il procedimento di quantificazione che

ha condotto alla stima in parola.

Il comma 4 dell’articolo 36 esclude che le disposizioni citate si applichino alle

cooperative sociali e loro consorzi, con ciò quindi sancendo una applicazione

integrale delle agevolazioni fiscali citate.

A questo comma la RT non ascrive modificazioni di gettito.

Il successivo comma 5 ribadisce che la quota di utile versata ai sensi

dell’articolo 11 della legge n. 59 del 1992 (attualmente pari al 3%) ai fondi

mutualistici è esente da imposte e contributi; tale norma si estende a tutte le

tipologie di società cooperative (a mutualità prevalente e non).

Il comma 6 prevede, per le sole cooperative non a mutualità prevalente, che

l’esenzione contenuta nel citato articolo 12 della legge n. 904 del 1977 si applichi

157

esclusivamente alla quota di reddito destinata a riserva minima obbligatoria, a

condizione che lo statuto preveda l’indivisibilità della suddetta riserva.

Al riguardo, la RT non stima effetti sul gettito; tuttavia vale la pena di osservare che

l’adeguamento degli statuti alla nuova normativa in materia di diritto societario (che coinvolgerà

tutte le società cooperative) potrebbe avere l’effetto di aumentare il numero di soggetti che prevedono

l’indivisibilità della suddetta riserva, andando con ciò a modificare il gettito derivante

dall’applicazione di tale normativa.

Sarebbe pertanto opportuno che il Governo, in un’ottica di prudenzialità, stimasse

l’eventuale minor gettito derivante dalla modifica degli statuti delle suddette cooperative.

Il comma 7 prevede che gli interessi percepiti dai soci finanziatori persone

fisiche sono indeducibili per le società cooperative per quella parte che supera la

somma data dagli interessi minimi percepiti dai detentori di buoni postali fruttiferi

più lo 0,90.

La RT stima gli effetti sul gettito di tale disposizione e quantifica un maggior

gettito di competenza pari a circa 36,8 mln di euro; in termini di cassa,

considerando un acconto del 75% incrementato di 3 punti percentuali, si ha un

recupero di gettito per il 2005 pari a 65,4 mln, 35,8 mln per il 2006 e 36,8 mln per

il 2007.

I dati vengono ricavati da UNICO 2003, rigo RZ15, stimando un ammontare

di interessi pari a circa 159,2 mln di euro, che secondo quanto affermato nella

risposta fornita alle osservazioni formulate dal Servizio Bilancio della Camera,

“rappresentano un termine di paragone per stimare un ordine di grandezza degli

interessi qualificati come non deducibili in quanto eccedenti i limiti indicati”;

pertanto la RT, in via prudenziale, stima l’ammontare di interessi indeducibile pari

alla somma evidenziata nel citato rigo RZ15.

Al riguardo, si evidenzia che l'ipotesi secondo cui il 100% degli interessi quantificati in

UNICO 2003 sarebbe indeducibile non risulta verosimile e tanto meno prudenziale; inoltre viene

individuato un tasso di capienza pari al 70%.

158

Con riferimento a questo ultimo aspetto, occorre sottolineare che utilizzando i dati di

UNICO 2001 (i più aggiornati a disposizione al riguardo) si calcola che le cooperative con un

reddito imponibile positivo, pertanto capiente, rappresentano circa il 28% dell’ammontare delle

società cooperative presenti nell’anno d’imposta 2000.

Volendo anche ipotizzare un miglioramento delle condizioni economiche di questi soggetti nei

due anni successivi, risulta comunque difficile raggiungere la citata quota di capienza fatta pari al

70%.

Un'ultima osservazione concerne l’eventuale ricaduta di questa norma sugli effetti stimati in

ordine al nuovo calcolo di indetraibilità degli interessi passivi: la cd. thin capitalization.

Risulta pertanto opportuno acquisire chiarimenti dal Governo.

Commi da 9 a 10 – Liquidazione IVA mensile per soggetti erogatori di

pubblici servizi

I commi in questione prevedono che i soggetti fornitori di servizi di

telecomunicazione, di somministrazione di acqua, gas, energia elettrica e simili, di

raccolta dei rifiuti solidi urbani, di fognatura e di depurazione che liquidano l'IVA

trimestralmente (e non mensilmente), ai sensi dei regolamenti di cui al decreto del

Ministro delle finanze nn. 366 e 370 del 2000, e abbiano versato un’imposta sul

valore aggiunto per un importo superiore a 2 mln di euro nell’anno solare

precedente, perdano tale agevolazione e liquidino e versino l’imposta mensilmente.

Per tali soggetti è data la facoltà di eseguire le annotazioni relative alle

operazioni effettuate entro il giorno 15 del mese successivo a quello di

effettuazione dell’operazione.

La RT allegata a tale normativa stima un maggior gettito ai soli effetti di cassa

pari a 291 mln di euro per il solo anno 2005.

Al riguardo, non si hanno osservazioni da formulare, eccetto il rilievo che sarebbe stato

prudenziale ipotizzare, in termini di quota di minor gettito, possibili comportamenti elusivi da

159

parte dei contribuenti, finalizzati a procrastinare il pagamento dell’IVA (si pensi a possibili

divisioni di rami aziendali o passaggi di componenti di costo tra aziende facenti parte di un

medesimo gruppo aziendale).

Commi da 11 a 16 – Affrancamento riserve in sospensione d’imposta

I commi in esame prevedono la facoltà di affrancare, anche parzialmente, le

riserve ed i fondi in sospensione di imposta esistenti nel bilancio o nel rendiconto

dell’esercizio in corso alla data del 31 dicembre 2004, attraverso il pagamento di

un’imposta sostitutiva a fini IRPEF, IRES ed IRAP in misura pari al 10%; la citata

aliquota scende al 4% nel caso in cui si vogliano affrancare le riserve iscritte per

effetto dei saldi attivi di rivalutazione costituiti ai sensi delle seguenti disposizioni

normative: leggi n. 408 del 1990, n. 413 del 1991, n. 342 del 2000 ( compresi quelli

di cui all'articolo 14).

Nello specifico il comma 11 ripropone una disposizione precedentemente

contemplata nell’articolo 4 della legge n. 448 del 2001 (LF per il 2002), prorogata

di un anno dall’articolo 3 del decreto-legge n. 282 del 2002, convertito con

modificazioni dalla legge n. 27 del 2003.

E’ invece il comma 12 che prevede la citata riduzione di aliquota al 4%, in

considerazione del fatto che, come esplicitato in RT, per le riserve di rivalutazione

in discorso le imprese hanno già pagato il 19% in termini di imposta sostitutiva.

Il comma 13 prevede che le riserve ed i fondi, nonché i saldi attivi di

rivalutazione di cui ai precedenti commi 11 e 12, assoggettati ad imposta

sostitutiva, non concorrono a formare il reddito imponibile dell’impresa, società od

ente; inoltre, è escluso il riconoscimento del credito d’imposta nel caso di

distribuzione dei saldi attivi di rivalutazione effettuati ai sensi della citata

normativa.

160

Il comma 14 stabilisce che l’imposta sostitutiva deve essere liquidata nella

dichiarazione dei redditi relativa all’esercizio in corso al 31 dicembre 2004 e pagata

in unica soluzione entro il termine di versamento del saldo delle imposte sui redditi

di tale esercizio.

Il comma 15 stabilisce l’indeducibilità dell’imposta sostitutiva che può essere

parzialmente o totalmente imputata al capitale sociale o al fondo di dotazione.

Infine il comma 16 dispone che per la liquidazione, accertamento, riscossione,

rimborsi, sanzioni ed il contenzioso si applicano le disposizioni previste per le

imposte sui redditi.

La RT iniziale, alquanto sintetica, è stata integrata con i dati forniti dal

Ministero dell’economia e finanze nel corso del dibattito alla Camera.

In particolare, la RT ascrive al provvedimento in esame un maggior gettito di

competenza e di cassa (coincidenti poiché l’imposta sostitutiva è pagabile in unica

soluzione entro il termine di pagamento del saldo dell’imposta sui redditi

dell’esercizio in corso alla data del 31 dicembre 2004) pari a circa 270 mln di euro,

rivenienti dall’affrancamento delle riserve di rivalutazione (che scontano l’imposta

sostitutiva con un’aliquota pari al 4%) e di tutte le altre riserve in sospensione

d’imposta (con l’aliquota dell’imposta sostitutiva pari al 10%), escludendo le riserve

per ammortamenti anticipati (poiché il loro affrancamento produrrebbe un

incremento del costo dei beni ammortizzabili che darebbe come conseguenza il

diritto di dedurre maggiori ammortamenti).

Alla citata stima di gettito si perviene attraverso una quantificazione

dell’importo delle riserve e fondi affrancabili per differenza tra l’importo

complessivo stimabile delle riserve di rivalutazione (la più importante tipologia di

riserve in termini di ammontare), pari a circa 46,7 mld di euro e ricalcolato in base

anche ai dati contenuti nel quadro RY delle dichiarazioni UNICO 2001 e l’importo

delle riserve e fondi in sospensione di imposta affrancati nei periodi di imposta

2001 e 2002 (per effetto delle citate precedenti normative), calcolato sul dato

161

rilevato attraverso il modello di versamento unificato F24, codice tributo 1807 e

pari a circa 6,6 mld di euro.

Sulla citata differenza, pari a circa 40,1 mld, è stata calcolata una percentuale

del 13% di adesione dei contribuenti al provvedimento, raggiungendo pertanto una

quota di 5,25 mld di euro di riserve e fondi in sospensione di imposta che sono

oggetto di affrancamento in dipendenza del provvedimento in esame.

Di tale ammontare è stato ipotizzato che circa l’80% rappresenti riserve da

rivalutazione (a cui applicare pertanto l’aliquota del 4%), mentre il restante 20%

rappresenterebbe il resto delle riserve e dei fondi affrancabili (con aliquota pari al

10%).

Pertanto il maggior gettito in termini di competenza e cassa è dato dalla

somma dei due addendi, pari rispettivamente a 168 mln e 105 mln di euro.

Al riguardo si segnalano le seguenti osservazioni.

In primo luogo, si osserva che già nella RT allegata al citato decreto-legge n. 282 del 2002

si quantificavano riserve e fondi in sospensione di imposta per un ammontare pari a 5,590 mld di

euro; ciò fa dedurre che il provvedimento in esame escluda del tutto una riduzione dei citati fondi e

riserve per effetto delle precedenti normative di affrancamento o che, quanto meno, la iscrizione di

nuovi fondi e riserve affrancabili (pertanto dal 1° gennaio 2003 al 31 dicembre 2004) sia di

importo pari a quello già affrancato.

Inoltre, l’ammontare delle riserve affrancate nei periodi di imposta 2001 e 2002 nasce come

rapporto tra quanto incassato a tutto agosto 2004, come codice tributo 1807 (imposta sostitutiva

delle imposte sui redditi sulle riserve e fondi in sospensione d’imposta) e l’aliquota di riferimento

pari al 19%; il valore di riferimento pari a 6,6 mld di euro rappresenterebbe l’ammontare

minimo dei fondi e riserve in sospensione di imposta ad oggi affrancati.

Si rammenta che i precedenti provvedimenti prevedevano la possibilità di rateizzare

l’imposta sostitutiva; in particolare, la disposizione contenuta nella citata legge finanziaria per il

2002 prevedeva l’ultima rata pagabile entro il termine di versamento del saldo delle imposte sui

redditi dell’anno 2003 (pertanto entro luglio 2004 o anche rateizzabile fino a novembre 2004)

162

per un importo pari al 20% dell’ammontare totale; invece, la seconda disposizione di proroga,

recata dal decreto-legge n. 282 del 2002, prevedeva (nello stesso termine del luglio 2004 o

rateizzabile fino a novembre 2004) il pagamento di una terza quota dell’ammontare totale

dell’imposta sostitutiva.

Da ciò discende che l’ammontare di imposta sostitutiva incassato entro lo scorso agosto

rappresenterebbe non “tre volte l’ammontare dell’importo delle riserve e dei fondi affrancati nel

solo periodo di imposta 2002”, bensì una quota parte di riserve affrancate e corrispondenti al

20% degli affrancamenti rateizzati ai sensi della legge n. 448 del 2002 ed al 33% degli

affrancamenti rateizzati ex decreto-legge n. 282 del 2002.

Va da sé, pertanto, che per risalire all’ammontare globale di riserve e fondi affrancati si

sarebbe dovuto considerare l’incasso pari a 1.261 mln di euro (derivanti dal codice tributo 1807)

come una quota del totale delle riserve e fondi, con ciò ottenendo una percentuale media superiore.

L’ammontare di 6,6 mld di euro quindi rappresenterebbe una quota, ma non l’ammontare

globale degli incassi per affrancamento di riserve, generando un ammontare di riserve e fondi

affrancati superiore a quello indicato.

Detraendo tale ammontare dal totale delle riserve da rivalutazione si otterrebbe un dato

sensibilmente inferiore, applicando al quale la medesima percentuale di adesione quantificata nel

13% si avrebbe una stima di riserve e fondi in sospensione di imposta oggetto di affrancamento,

secondo il provvedimento in esame, pari a circa la metà di quanto stimato dal Governo.

E’ evidente che tale considerazione, unitamente a quanto evidenziato in termini di identità

di importi dei fondi e riserve affrancabili quantificati nella presente RT ed in quella allegata al

precedente analogo provvedimento, evidenzierebbe una sovrastima del gettito.

Inoltre, in una stima prudenziale si sarebbe dovuto tener conto della mancata previsione

della facoltà di rateizzare gli importi dell’imposta sostitutiva (anche se in presenza di aliquote

agevolate rispetto a quelle recate dai citati precedenti provvedimenti); tale particolarità, legata al

fatto che le aziende che hanno già esercitato la facoltà di rivalutare i beni d’impresa, pagando

un’imposta sostitutiva pari al 19%, possono affrancare le relative riserve pagando un ulteriore

4% e perdendo, per effetto del citato comma 13, il diritto al credito d’imposta (riconosciuto dalle

163

precedenti normative), potrebbe rendere meno interessante per i contribuenti la disposizione

normativa in esame.

In particolare, con riferimento alla perdita del diritto al credito d’imposta nei casi suddetti,

occorrerebbe considerare l'eventualità di un contenzioso con i contribuenti in relazione alla

circostanza che tale diritto era precedentemente riconosciuto; una stima prudenziale potrebbe tener

conto anche di tale circostanza.

Commi 17 e 18 - Disposizioni concernenti la tassazione dei tabacchi

I commi in esame dispongono per l'anno 2005 l'incremento dell'aliquota di

base della tassazione dei tabacchi lavorati, al fine di assicurare un maggior gettito

complessivo pari a 500 mln di euro; inoltre, per il perseguimento di obiettivi di

tutela e di difesa della salute pubblica, possono essere individuati criteri e modalità

di determinazione del loro prezzo minimo di vendita al pubblico.

La RT allegata stima conseguentemente un maggior gettito erariale per l'anno

2005 pari a 500 mln di euro; al riguardo, il Governo, nel corso del dibattito alla

Camera, ha precisato che trattasi di entrate aggiuntive rispetto a quanto evidenziato

nei saldi di finanza pubblica della legge finanziaria per il 2004.

La precisazione è stata resa a fronte del rilievo che la legislazione vigente ha

già attribuito a più riprese al Governo il potere di variare l'aliquota in esame, al fine

di determinare maggiori entrate quantificate in particolare in non meno di 435 mln

di euro (articolo 2, comma 62, della legge n. 350 del 2003) e in 650 mln di euro a

decorrere dall'anno 2004 (articolo 2, comma 62, della LF per il 2004).

Al riguardo, il 23 settembre scorso, in occasione dell'esame in sede consultiva dell'A.C.

3459 in materia di incentivazione del finanziamento privato degli organismi non lucrativi, il

rappresentante del Governo aveva precisato che “a tutt’oggi non tutti i decreti che dispongono

l’aumento di tale imposta sono stati emanati. Le predette modifiche, che hanno innalzato il livello

complessivo della tassazione sui tabacchi ed in particolare sulle sigarette, stanno causando

164

ripercussioni negative sul livello dei consumi e sulle dinamiche dei prezzi”. Sempre in

quell’occasione il Governo aveva rilevato che la fiscalità attuale gravante sul settore del tabacco

lavorato e sulle sigarette in particolare è stata di recente oggetto di significative modifiche che hanno

innalzato il livello complessivo della tassazione, con possibili ripercussioni negative sul livello dei

consumi e sulle dinamiche dei prezzi72.

Alla luce di tali considerazioni, si ritiene opportuno approfondire in quale misura sia già

stato dato corso in via amministrativa ad aumenti di aliquota sulla base della legislazione vigente,

anche per verificare l’eventualità di margini di aleatorietà di nuove previsioni di maggiori entrate,

tenendo conto dell'attuale livello di pressione fiscale nel settore dei tabacchi lavorati.

Commi 19-21 - Lotto

Con il comma 19 dell'articolo in esame si sostituiscono le attuali due aliquote

(1% e 2%) previste a titolo di ritenute sulle vincite e sui premi del lotto con

un'unica aliquota pari al 10%.

Con il comma 20 è istituita una ulteriore estrazione settimanale del concorso

Enalotto; infine con il comma 21 viene riconosciuta la facoltà, da parte

dell'amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, di istituire ulteriori

estrazioni settimanali del gioco del Lotto.

La RT relativa al comma 19 prevede un maggior gettito pari a 348 mln di euro

a decorrere dall'anno 2005; la stima viene fatta con riferimento ai dati di gettito a

consuntivo fino al giugno 2004 e proiettati alla fine dell'anno stesso. 72 Cfr. CAMERA DEI DEPUTATI, Bollettino delle Giunte e delle Commissioni parlamentari, 23 settembre 2004, pag. 70. Il rappresentante del Governo ha affermato che “se la riduzione dei consumi dovesse superare un determinato limite, i produttori, vedendo ridursi il margine di guadagno, chiederebbero un aumento del prezzo di vendita con conseguente innalzamento dell’inflazione. Considerato che in Italia il livello di tassazione è notevolmente superiore alla media dei paesi europei, l’equilibrio tra le varie componenti che determinano il prezzo di vendita al pubblico dei tabacchi, a seguito di un ulteriore aumento dell’accisa, rischierebbe di incrinarsi. Dapprima si verificherebbe un sempre maggior ricorso dei consumatori all’acquisto di tali prodotti nel mercato parallelo; in secondo luogo, si giungerebbe ad un punto in cui la riduzione dei consumi potrebbe risultare superiore all’aumento della tassazione. In questo caso non verrebbe più garantito il maggior gettito atteso”.

165

Su tale importo viene applicata una percentuale, pari a circa il 62,2%, che

nasce dal rapporto tra le vincite e gli introiti e rappresenta la base imponibile

dell'imposta in parola.

Per quanto attiene invece all'istituzione di una terza estrazione settimanale del

concorso Enalotto, di cui al comma 20, la RT stima un maggior gettito pari a 120

mln di euro come risultante delle ipotesi di incremento delle giocate del 25%

nonché del combinato effetto di due variabili tra loro in trade-off: l'incrememento

del Jackpot e l'erosione delle giocate effettuate nelle restanti due estrazioni

settimanali.

Al riguardo, non si hanno osservazioni da formulare, alla luce delle informazioni integrative

fornite dal Governo, che riportano analiticamente la procedura di quantificazione delle maggiori

entrate seguita e ne permettono la verifica.

Tuttavia, si sottolinea che una stima prudenziale dovrebbe valutare in modo più preciso

l'effetto finale delle citate due variabili. Infatti, nell'eventualità estrema in cui il processo di

erosione delle giocate effettuate nelle altre due estrazioni settimanali risulti totalmente effettivo, non

si avrebbe alcun incremento di gettito (condizione in cui gli attuali incassi per giocate al concorso

Enalotto si ripartirebbero precisamente in tre estrazioni settimanali e non più nelle attuali due

estrazioni).

Commi 22-27 - Videogiochi

I commi in discorso prevedono una serie di disposizioni atte, nel loro

complesso, a contrastare l'evasione fiscale ed al contempo a rafforzare la tutela

della liceità e regolarità del gioco.

All'origine la RT assegnava a tali disposizioni un maggior gettito pari a 17

mln di euro per l'anno 2005 e circa 20 mln a decorrere dall'anno 2006, in ragione

dell'installazione di apparecchi da divertimento ed intrattenimento nelle sale

"Bingo".

166

Al riguardo, nelle risposte fornite dal Ministero dell'economia e delle finanze alle

osservazioni formulate dal Servizio bilancio dello Stato della Camera dei deputati si evince

chiaramente che i commi citati non si riferiscono assolutamente alle vigenti regole sul "bingo" e

non producono alcun effetto di gettito. Il Governo, quindi, ha provveduto ad eliminare la relativa

maggiore entrata nel quadro riepilogativo degli effetti sui saldi di finanza pubblica.

Comma 28 - Indetraibilità IVA ciclomotori ed autoveicoli

Il comma in esame proroga al 31 dicembre 2005 il regime di parziale

indetraibilità dell'IVA, introdotto dalla legge n. 388 del 2000, relativa agli acquisti,

importazioni, manutenzioni, riparazione, canoni di locazione finanziaria o noleggio

di ciclomotori, motocicli ed autovetture non adibiti ad uso pubblico e che non

formino oggetto dell'attività propria dell'impresa (escludendo gli agenti ed i

rappresentanti di commercio).

La RT ricalca la quantificazione presentata nella precedente proroga in sede

di legge finanziaria per il 2004 (n. 350 del 2003) e stima, in termini di cassa, un

minor gettito per l'anno 2005 in ragione della quota di detraibilità dell'IVA sui

suddetti beni per 175 mln di euro, mentre per gli anni successivi stima un maggior

gettito derivante dalla minore deducibilità ai fini delle imposte dirette della quota di

imposta divenuta detraibile ai fini IVA; in particolare, per l'anno 2006 si stimano

10,3 mln di euro, per il 2007 la stima è di 16,2 mln e per il 2008 di 11,8 mln.

Al riguardo, non si hanno osservazioni da formulare, atteso che la presente

quantificazione è in linea con quanto stimato nei provvedimenti precedenti e considera anche

l'aggiornamento dei dati secondo l'andamento ISTAT.

167

Comma 29 - Redditi di lavoro dipendente prodotti in zone frontaliere

Il comma estende anche all'anno 2005 i benefici fiscali previsti per i redditi

dei lavoratori dipendenti prodotti nelle zone di frontiera ed in altri paesi limitrofi;

in particolare, la normativa vigente (articolo 2 della legge n. 289 del 2002) dispone

l'esenzione dell'IRPEF di un importo pari a 8.000,00 euro; pertanto è incluso nella

base imponibile solo l'ammontare dei redditi derivanti da lavoro dipendente,

prestato all'estero in zone di frontiera, che eccede tale limite.

La RT prevede una perdita di gettito, in termini di cassa, per l'anno 2006 pari

a 49 mln, mentre per l'anno 2007 prevede un maggior gettito pari a 21 mln.

Al riguardo, non si hanno osservazioni da formulare, atteso che la RT è in linea con i

precedenti provvedimenti e tiene conto anche di un trend di crescita dei redditi.

Comma 30 – Deducibilità contributi fondi integrativi

Il comma provvede modifica l’articolo 51, comma 2, lettera a), del TUIR in

materia di deducibilità dal reddito di lavoro dipendente dei contributi di assistenza

sanitaria versati dal datore di lavoro o dal lavoratore ad enti o casse aventi

esclusivamente fine assistenziale; in particolare, viene riproposto anche per il 2005

il limite massimo di deducibilità, pari a 3.615,20 euro che già la finanziaria per il

2003 (comma 118 dell’articolo 3) aveva previsto per gli anni 2003 e 2004.

La RT connessa al provvedimento stima, in termini di competenza, il minor

gettito totale, a titolo di IRPEF e di addizionale regionale, in 4,8 mln di euro per il

solo 2005. La stima viene fatta per differenza tra il nuovo limite introdotto, pari ai

citati 3.615,2 euro, ed il limite di detraibilità che si sarebbe dovuto applicare

secondo la vigente normativa e cioè 2.582,28 euro; la differenza si applica ad una

168

platea di contribuenti fatta pari a 10.000 soggetti per un’aliquota marginale IRPEF

del 45%.

In termini di cassa, gli effetti di gettito si tradurranno in minori entrate per

3,3 mln per il 2005 e per 1,9 mln per il 2006, mentre per il 2007 si avrà un

incremento di gettito pari a 0,4 mln di euro.

Al riguardo, non si hanno osservazioni da formulare, atteso che l’attuale RT ripresenta la

medesima metodologia di quantificazione presentata nella RT allegata alla citata finanziaria per

il 2003.

Comma 31 – Proroga regime speciale IVA agricoltura

Il comma modifica l’articolo 11 del d.lgs. n. 313 del 1997 in materia di

regime speciale IVA per il settore agricolo; in particolare, la lettera a) proroga il

suddetto regime speciale ai produttori che realizzino un volume di affari superiore

a 20.658,28 euro (40 mln di lire), mentre la lettera b) differisce al 1° gennaio 2006

l’applicazione del regime ordinario IVA per i citati soggetti.

La RT annessa al provvedimento stima la perdita di gettito in circa 242 mln

di euro, estrapolando il dato rilevato dalle ultime dichiarazioni IVA per l’anno

d’imposta 2001.

Al riguardo, si sottolinea che la stima contenuta nella presente RT ripercorre lo stesso

procedimento di calcolo esposto nella RT allegata alla precedente LF per il 2004, raggiungendo,

pertanto, la stessa quantificazione di minor gettito.

Ciò posto, non è chiaro il motivo della mancata estrapolazione dei dati da dichiarazioni

IVA più recenti, così come operato per i provvedimenti di cui ai commi precedenti (ad esempio

quello concernente le cooperative – commi da 1 ad 8). Infatti, per alcune quantificazioni relative

alle imposte sui redditi sono state utilizzate informazioni tratte dalle dichiarazioni UNICO

2003; quindi, potrebbe essere utilizzata la medesima banca dati relativa all’anno d’imposta

169

2002, estrapolata all’anno 2003 (che rappresenterebbe pertanto il dato più recente), per

quantificare anche il dato relativo al regime speciale IVA in discorso.

Indubbiamente l’informazione così tratta offrirebbe una quantificazione più vicina alla

realtà, pur se il Governo nel corso del dibattito alla Camera ha fatto riferimento alla “stabilità

del mercato agricolo” quale elemento di supporto alla stima presentata in RT.

Si ricorda infine che, come evidenziato già in passato73, l’ulteriore proroga del regime

agevolato in esame potrebbe perpetuare pratiche elusive da parte dei contribuenti che in passato

hanno esposto lo Stato italiano a contenzioso nei confronti della UE per atti configurabili come

“concorrenza scorretta”.

Pertanto, appare opportuno che il Governo fornisca chiarimenti in merito.

Comma 32 – Agevolazioni per la ricostruzione Valle del Belice

Il comma in esame proroga al 2005 le esenzioni dalle imposte di bollo,

registro, ipotecarie e catastali e dalle tasse di concessione governativa per gli atti

concernenti la ricostruzione o la riparazione di immobili distrutti o danneggiati nei

Comuni della Valle del Belice, in conseguenza degli eventi sismici del 1968.

La RT stima un onere in termini di minor gettito erariale non superiore a 1,5

mln di euro.

Al riguardo, la proroga del termine recata dal comma in esame sembrerebbe riguardare la

sola estensione temporale delle agevolazioni in parola, escludendo il limite massimo di spesa posto

nella legge finanziaria per il 2004 e pari a 1,5 mln di euro.

Ciò pertanto induce a ritenere che nell’attuale versione normativa non si sia posto un limite

di spesa e che la quantificazione effettuata sia riferibile ad un procedimento di calcolo che la RT

allegata non esplicita.

Al riguardo, sarebbe opportuno che il Governo fornisse i dati di riferimento che possano

rendere verificabile la quantificazione proposta, atteso che gli eventi a cui si riferisce la norma sono 73 Si veda ad esempio la Nota di lettura n. 64 del 2003.

170

molto remoti, che l’estensione territoriale a cui essa si rivolge è molto contenuta e che sui territori

stessi si sta completando la fase di ricostruzione.

Comma 33 – Proroga della detrazione del 36% agli interventi in campo

boschivo.

Con il presente comma si proroga al 31 dicembre 2005 il beneficio fiscale

previsto all’articolo 9 della legge n. 48 del 2001, in materia di tutela e salvaguardia

dei boschi; già in precedenza con la legge n. 289 del 2002 (LF per il 2003) e con la

legge n. 350 del 2003 (LF per il 2004) si era provveduto a prorogare,

rispettivamente per il 2003 e per il 2004, il citato beneficio.

La RT inerente a tale agevolazione quantifica il minor gettito in termini di

cassa per il 2006 in 1 mln di euro, mentre per il 2007 il minor gettito è stimato in

0,6 mln; la stima viene effettuata utilizzando i dati contenuti nella RT allegata alla

LF per il 2002.

Un'osservazione al riguardo concerne proprio l’utilizzo di dati contenuti nella citata RT

per il 2002 e tratti dalle dichiarazioni IVA presentate nel 1997 (riguardanti pertanto l’anno

d’imposta 1996) dai soggetti svolgenti attività con codice 02.01.2 (consorzi di forestazione,

rimboschimento); la variabile presa a base del calcolo è il volume d’affari complessivo, pari a circa

21,7 mln di euro.

Al riguardo, infatti, dai dati relativi ad UNICO 2001, l’ammontare di volume d’affari

per le categorie di soggetti in esame ammonta a circa 34,4 mln di euro; ciò denota un mancato

aggiornamento dei dati utilizzati per le stime in questione e quindi una possibile sottostima del

minor gettito (anche se probabilmente di importo non eccessivamente elevato atteso il circoscritto

ambito applicativo della norma in esame: approssimativamente dovrebbe essere pari a circa 0,1

mln di euro per anno).

171

Sarebbe pertanto opportuno che il Governo provvedesse a rendere attuali le stime di gettito,

al fine di renderle più attinenti alla realtà finanziaria, anche se le norme contenute nel comma in

esame rappresentano semplici proroghe di agevolazioni.

Sarebbe infine opportuno che si fornisse l’andamento del gettito anche per gli anni

successivi al 2007, atteso che l’agevolazione è fruibile in cinque o in dieci rate.

Comma 34 – Modifiche alla disciplina dell’IRAP per il settore agricolo

Con tale comma viene prorogato il differimento del termine per

l’allineamento dell’aliquota IRAP nel settore agricolo; in particolare per l’anno

2004 l’aliquota sarà fissata nell’1,9% (in luogo del 3,75%) mentre per l’anno 2005

sarà pari al 3,75% (in luogo del 4,25%).

La RT stima un minor gettito in termini di competenza pari a 208,7 mln di

euro per l’anno 2004 e pari a 56,4 mln per l’anno 2005; in termini di cassa si avrà

un minor gettito per il 2005 pari a 386,1 mln di euro, per il 2006 un recupero di

gettito pari a 73,1 mln e per l’anno 2007 un maggior gettito pari a 47,9 mln.

La RT evidenzia che la stima presentata è stata condotta tenendo conto, in

capo ad ogni soggetto contribuente, delle modifiche normative all’IRAP

intervenute dopo l’anno d’imposta 2002 (i cui modelli di dichiarazione UNICO

2003 rappresentano la base dei dati estrapolata al 2004 ed al 2005 sulla base

dell’andamento del valore aggiunto ai prezzi di mercato rilevato dall’ISTAT).

Al riguardo, non si hanno osservazioni da formulare, atteso che il Governo, nel corso del

dibattito alla Camera, ha fornito il dettaglio dei soggetti interessati dal provvedimento in esame.

172

Comma 35 – Agevolazioni tributarie a favore della proprietà

coltivatrice

Il comma in esame proroga al 31 dicembre 2005 il termine per usufruire

delle agevolazioni fiscali in ambito di formazione e arrotondamento della proprietà

contadina, modificando pertanto il comma 3 dell’articolo 2 della legge n. 350 del

2003 (LF per il 2004). Tali agevolazioni riguardano la riduzione delle imposte

ipotecarie e di registro e l’esenzione dell’imposta di bollo applicabili agli atti posti

in essere per la formazione e l’arrotondamento della proprietà contadina.

La quantificazione esposta nella RT stima in 71 mln di euro la perdita di

gettito sia in termini di cassa che di competenza per l’anno 2005.

Al riguardo, si evidenzia che la stima presentata è la medesima di quella fornita nella RT

allegata alla legge finanziaria per l’anno 2004 e fa riferimento ad una “ultima annualità

disponibile” non meglio definita.

Sarebbe pertanto utile acquisire informazioni dal Governo atteso che, come evidenziato in

precedenza, la proroga di norme già esistenti non necessariamente ha un impatto finanziario

immutato nel tempo.

Comma 36 – Agevolazioni fiscali a favore delle imprese che esercitano

la pesca costiera nelle acque interne e lagunari

Il comma in esame proroga all’anno 2005 le disposizioni contenute

nell’articolo 11 della legge n. 388 del 2000 in materia di benefici fiscali e

previdenziali alle imprese che esercitano la pesca costiera, nonché alle imprese che

esercitano la pesca nelle acque interne e lagunari.

Per la proroga in discorso la RT stima una perdita di gettito a fini

IRPEF/IRE dovuta all’esclusione di una quota, pari al 56%, del reddito imponibile

173

nella misura di 14,2 mln di euro; una perdita di gettito a titolo di credito d’imposta

pari a 14 mln; infine una perdita di gettito a titolo di esonero contributivo pari a

circa 39 mln.

Il minor gettito di competenza è pertanto pari complessivamente a 67,2 mln

di euro.

La perdita di gettito totale in termini di cassa è pari a 44,8 mln di euro per il

2005 e 33,1 mln per il 2006; per l’anno 2007 è invece previsto un maggior gettito

pari a 10,7 mln.

Alla quantificazione su esposta si perviene applicando alcune elaborazioni

alle dichiarazioni dei redditi UNICO 2003, estrapolate al 2005 sulla base

dell’andamento del valore aggiunto ai prezzi di mercato ISTAT e delle previsioni

2004 e 2005 della RPP 2004.

Al riguardo, non si hanno osservazioni circa la metodologia di quantificazione, che

utilizza dati aggiornati e proiettati nel tempo.

Tuttavia, dall’elaborazione dei dati rilevati da UNICO 2001 - i più aggiornati a

disposizione per la verifica - si ottiene un reddito imponibile di ammontare pari a circa 79,8 mln

di euro per l’anno d’imposta 2000, a fronte di un reddito imponibile 2005 dell’ordine di 81,1

mln di euro, dichiarato nella RT. Aggiornando il dato rilevato di 79,8 mln di euro sulla base del

valore aggiunto ai prezzi di mercato ISTAT per l’anno 2003 e degli altri parametri di

rivalutazione indicati nella RT, si ottiene un ammontare di reddito pari a circa 90 mln di euro;

la perdita di gettito a titolo di IRE/IRPEF potrebbe risultare pertanto sottostimata, anche se

occorre evidenziare che il 56% di detto ammontare produrrebbe un reddito da escludere ai fini

della tassazione di circa 50,4 mln a fronte dei 51,2 mln evidenziati in RT.

Si ritiene quindi opportuno acquisire chiarimenti in merito, al fine di rendere la stima la

più attendibile.

174

Comma 37 – Proroga di accise

Il comma proroga al 31 dicembre 2005 una serie di agevolazioni in materia

di accise sui seguenti prodotti energetici:

a) Emulsioni stabilizzate: la proroga al 31 dicembre 2005 prevede il rinnovo

della riduzione delle aliquote di accisa gravanti sulle emulsioni stabilizzate di oli da

gas ovvero di olio combustibile denso con acqua, originariamente contenuta

nell’articolo 24, comma 1, lettera d), della legge n. 388 del 2000 (LF per il 2001). La

RT non offre alcun elemento che permetta di verificare la stima di minor gettito,

quantificata in 9,95 mln di euro per l’anno 2005. La RT più recente nella quale in

Governo aveva fornito dettagliate informazioni in ordine ai consumi ed al

confronto tra le differenti aliquote applicabili ai prodotti in esame, era quella

allegata al decreto-legge n. 269 del 2003; in essa si stimava per il 2004 un minor

gettito pari a 8,86 mln di euro. Il confronto tra i due dati evidenzia che la stima di

minor gettito per l’anno 2005 subisce un incremento di circa il 12,3% rispetto al

dato relativo al 2004. Si rammenta che in sede di esame del suddetto decreto-legge

n. 269 del 2003 erano stati effettuati rilievi in ordine alla stima basata sul

confronto di dati non omogenei74.

Al riguardo, poiché non si comprende il procedimento con il quale il Governo ha stimato i

citati 9,95 mln di euro per il 2005, si rileva che, per norme applicate già da diversi anni, sarebbe

indispensabile, al fine di una quantificazione attendibile, utilizzare anche i dati di consuntivo

legati al reale utilizzo da parte dei contribuenti delle agevolazioni in discorso. E' pertanto

opportuno acquisire chiarimenti da parte del Governo.

b) Metano usi industriali: la proroga al 31 dicembre 2005 ripropone la riduzione

del 40% dell’accisa sul gas metano originariamente introdotta dall’articolo 24, 74 Vedi Nota di lettura n. 63.

175

comma 5, della legge n. 388 del 2000; la RT concernente tale proroga stima il

minor gettito in termini di accisa pari a 88,76 mln di euro per l’anno 2005, senza

fornire alcun ulteriore dato. Tuttavia nel corso del dibattito presso la Camera dei

deputati il Governo ha evidenziato che la stima si basa su dati di fonte dell’ENI,

che indicano un ammontare di consumi di gas metano per uso industriale pari a

26.500 mln di mc.

Al riguardo, si evidenzia che, calcolando il minor gettito in termini di confronto tra

aliquota a legislazione vigente ed aliquota proposta con il comma in esame, si otterrebbe un minor

gettito pari a circa 132,5 mln di euro. Appare pertanto opportuno acquisire chiarimenti in

merito.

c) Gasolio riscaldamento zone montane: si proroga al 31 dicembre 2005 la

disposizione contenuta originariamente nell’articolo 4 del decreto-legge n. 268 del

2000; la RT stima un minor gettito pari a 54,9 mln di euro per l’anno 2005.

Anche in tal caso non viene esplicitato alcun dato preso a base del calcolo che permetta di

verificare la quantificazione proposta; si rinvia pertanto alle osservazioni formulate riguardo alla

lettera a), specificando che l’incremento del minor gettito rispetto alla quantificazione contenuta

nella precedente RT (allegata alla legge finanziaria per il 2004) è pari a circa il 7%.

d) Teleriscaldamento con biomasse: la proroga al 31 dicembre 2005 riguarda le

agevolazioni contemplate originariamente dall’articolo 27, comma 5, della citata

legge n. 388 del 2000; la RT ad essa riferita valuta il minor gettito in termini di

cassa per 11,1 mln di euro per il 2005 e 12 mln di euro per il 2006.

Al riguardo, essendo la stima basata su dati di consuntivo forniti dall’Agenzia delle

entrate, aggiornati all’agosto 2004 e proiettati al 2005, non si hanno osservazioni da formulare.

e) Gas metano per usi civili: si prevede la proroga al 31 dicembre 2005 delle

agevolazioni in materia di accisa sul gas metano per usi civili individuali a tariffa T2

176

fino a 250 mc annui nelle province con il 70% dei comuni nella zona climatica “F”;

la RT stima il minor gettito in 17,71 mln di euro per l’anno 2005, senza evidenziare

dati e procedura di calcolo.

Sarebbe pertanto opportuno disporre dei dati di consumo aggiornati, al fine di poter

verificare la quantificazione proposta che, a mero titolo di informazione, rappresenta un

incremento del 13,6% rispetto all’ultima quantificazione disponibile (fornita dalla RT allegata al

citato decreto-legge n. 269 del 2003 e pari a 15,585 mln di euro per l’anno 2004).

f) Agevolazioni su gasolio e GPL per riscaldamento impiegati nelle frazioni

parzialmente non metanizzate (zone climatiche E): si proroga fino al 31

dicembre 2005 la riduzione di costo del gasolio e del GPL usati come combustibile

per riscaldamento nelle frazioni parzialmente non metanizzate di comuni facenti

parte della fascia climatica E. La RT stima il minor gettito per l’anno 2005 in 19,13

mln di euro, senza indicare dati o fornire informazioni che permettano di verificare

la quantificazione. Tuttavia, giova sottolineare che per l'analoga proroga effettuata

con l’articolo 2, comma 13, della legge n. 350 del 2003 il Governo aveva stimato

un minor gettito pari a circa 22mln di euro.

Al riguardo, si ritiene necessario acquisire ulteriori informazioni che giustifichino la

diminuzione dell’onere in discorso, pari a circa il 13%.

g) Esenzione accisa gasolio autotrazione utilizzato nelle province di Trieste

ed Udine: viene prorogato al 31 dicembre 2005 il regime agevolato di cui

all’articolo 7, comma 1-ter, del decreto-legge n. 417 del 1991; la RT stima il minor

gettito in 13,55 mln di euro per l’anno 2005.

Al riguardo, non si hanno osservazioni da formulare, poiché la quantificazione è pari a

quella fornita per l’anno 2004 (per il quale era prevista un’ulteriore proroga mediante l’articolo

2, comma 12, lettera e), della legge n. 350 del 2003) ed è calcolata su un limite massimo di

177

quantità di gasolio che può essere oggetto dell’agevolazione in discorso (23 mln di litri per la

provincia di Trieste e 5 mln di litri per quella di Udine).

h) Esenzione accise per il gasolio da riscaldamento serra: viene riproposta

l’agevolazione a tutto l’anno 2005 dell’esenzione da accisa del gasolio utilizzato per

le coltivazioni sotto serra, da ultimo prorogata con l’articolo 2, comma 4, della

legge n. 350 del 2003. La RT stima un minor gettito pari a circa 26,8 mln di euro

per l’anno 2005 a titolo di minori accise (per 22,3 mln di euro) e a titolo di IVA

(4,5 mln di euro), utilizzando i dati di consuntivo forniti dall’Agenzia delle Dogane.

Al riguardo, non si hanno osservazioni da formulare, in quanto la stima si basa su dati

attuali e comunque più adeguati rispetto a quelli utilizzati nella stima del minor gettito effettuata

nella citata legge n. 350 del 2003 (LF per il 2004), che usava dati di consuntivo forniti

dall’Unione petrolifera e di importo inferiore rispetto a quelli in esame.

Commi 38-39 – Carbon tax

Il comma 38 stabilisce che, per l’anno 2004, non si provvede ad emanare il

DPCM previsto dall’articolo 8, comma 5, della legge n. 448 del 1998, di aumento

intermedio delle aliquote di accisa per gli oli minerali e dell’imposta di consumo di

alcuni prodotti energetici, finalizzato al raggiungimento delle c.d. aliquote-obiettivo

in applicazione del protocollo di Kyoto; quest’ultimo è finalizzato alla riduzione

delle emissioni di anidride carbonica derivanti dall’impiego di oli minerali.

Il successivo comma 39 prevede, invece, l’abrogazione del comma 4 del

medesimo articolo 8 della citata legge n. 448 del 1998, che stabilisce l’aumento

delle aliquote, secondo quanto previsto nell’allegato 1 annesso alla legge stessa, a

decorrere dal 1° gennaio 2005.

La RT connessa ai due commi esaminati evidenzia che non si hanno effetti

finanziari sui saldi di finanza pubblica, in quanto la norma originaria prevedeva che

178

le maggiori entrate fossero comunque destinate alle misure contenute nel comma

10 del medesimo articolo 8 della legge n. 448 del 1998.

Si rammenta che il citato comma 10 utilizzava le maggiori entrate per una

serie di riduzioni, in particolare:

- riduzione degli oneri sociali gravanti sul costo del lavoro;

- riduzione dell’incremento dell’aliquota di accisa applicata al gasolio per

autotrazione a titolo di sovrattassa di cui all’articolo 8 del decreto-legge n.

691 del 1976; quest’ultima è abolita a decorrere dal 1° gennaio 2005;

- riduzione dell’aumento delle accise per i casi visti nell’esame del precedente

comma 37.

Al riguardo, nel concordare che di per sé gli effetti dei citati commi 38 e 39 non

producono variazioni di gettito, si osserva che occorrerebbe valutare se per effetto del comma 3

dell’articolo 8 della citata legge n. 488 del 1998, che richiamava la progressiva armonizzazione

della tassazione finalizzata al raggiungimento della riduzione delle emissioni di anidride

carbonica, l'abolizione della carbon tax non possa avere riflessi in ambito comunitario.

Commi 40-42 – Riduzione accisa autotrasportatori

Il comma 40, primo periodo, dispone per l’anno 2004 la riduzione di euro

33,21391 ogni mille litri, dell’aliquota prevista nell’allegato I al d.lgs. n. 504 del

1994 per il gasolio per autotrazione utilizzato dagli esercenti le attività di trasporto

merci con veicoli di massa massima complessiva superiore a 3,5 tonnellate.

Il comma 40, secondo periodo, limita la riduzione di aliquota a 16,03656

euro ogni mille litri per i soggetti che si avvalgono del beneficio di cui all’articolo 7,

comma 15, della legge n. 488 del 1999, cioè i soggetti destinatari delle maggiori

entrate derivanti dalla carbon tax di cui si è parlato con riferimento ai commi 38 e

39.

179

Il comma 41 prevede che la riduzione di cui al comma 40, primo periodo, si

applichi anche agli enti pubblici ed alle imprese pubbliche locali esercenti l’attività

di trasporto pubblico locale, alle imprese esercenti autoservizi di competenza

statale, regionale e locale, agli enti pubblici e imprese esercenti trasporti a funi in

servizio pubblico, per trasporto di persone.

Infine il comma 42, nel prevedere che i soggetti interessati dovranno, entro il

30 giugno 2005, presentare apposita dichiarazione all’Agenzia delle dogane e che

potranno compensare il credito d’imposta risultante ai sensi del citato d.lgs. n. 241

del 1997 o richiederne il rimborso, ribadisce che il credito d’imposta in questione

non concorre alla formazione del valore aggiunto ai fini dell’IRAP, dell’IRPEF e

dell’IRES (ex IRPEG).

La RT stima, per il comma 40, primo periodo, un minor gettito di 127,8 mln

di euro per l’anno 2005, ipotizzando che il consumo di gasolio per il 2004 sia

simile a quello che si ebbe nel 2002.

A supporto di tale ipotesi soccorre l’elaborazione delle dichiarazioni dei

redditi UNICO 2003, quadro RU, da cui è emerso un credito d’imposta concesso

nel periodo 2002 dell’ordine di 166,5 mln di euro.

Tuttavia, nel corso del dibatto alla Camera dei deputati il Governo ha

esplicitato che il credito d’imposta risultante dall’analisi dei versamenti con F24

(codici tributo 6731, 6736, 6740) ha subìto tale andamento: 254 mln di euro per

l’anno 2001, 243 mln per l’anno 2002, 149 mln per l’anno 2003 e 218 mln per il

2004 aggiornato con le deleghe dell’11/09/2004.

Al riguardo, una prima osservazione riguarda la stima del consumo di gasolio, che viene

ipotizzato pari a quello del 2002 (dal rapporto 166,5/43,27908 si rileva un ammontare pari a

3,85 mld di litri), nonostante il consumo fosse stato fatto pari a 7,1 mld di litri nella RT

allegata al decreto-legge n. 269 del 2003, in cui si rinnovava l’agevolazione in discorso per il

2003.

180

In particolare, il Governo sembrerebbe utilizzare il trend derivante dagli incassi tramite

F24, quale variabile rilevante per stimare l’andamento del credito d’imposta in questione e

pertanto il connesso consumo di gasolio per autotrazione; infatti, dagli F24 sembrerebbe

evidenziarsi un trend decrescente per gli anni 2001, 2002 e 2003, mentre un rialzo si avrebbe

nel 2004.

L’andamento degli F24, peraltro, non sembra rappresentare un valido elemento di stima

del flusso annuo dei consumi, poiché con la delega di pagamento il contribuente regolarizza una

posizione finanziaria che può protrarsi anche su più annualità (infatti, in particolare, si

sottolinea che il dato all’11/09/2004 potrebbe non essere esaustivo dell’ammontare di credito

d’imposta richiesto dai contribuenti per l’anno 2003, atteso che alcuni di loro potrebbero non aver

ancora utilizzato il credito d’imposta maturato). Inoltre, i contribuenti sono liberi di scegliere se

utilizzare il credito d’imposta in esame in compensazione ai sensi del d.lgs. n. 241 del 1997 o

richiederne direttamente il rimborso.

Far discendere pertanto il consumo di carburante dall’andamento delle deleghe di

pagamento risulta un criterio non adeguato a fornire una stima fisica di quantità di carburante,

che invece dovrebbe tener conto dell’effettivo consumo da parte degli autotrasportatori.

Si sottolinea infatti che utilizzando la quantità stimata nell’ultima proroga

dell’agevolazione in questione, l’onere si cifrerebbe in 235,82 mln di euro.

Per quanto concerne la stima degli effetti di gettito derivanti dal comma 41, secondo

periodo, la RT, considerando i medesimi consumi di gasolio avutisi nel 2002 e determinati

elaborando le dichiarazioni dei redditi UNICO 2003 – quadro RU, stima un minor gettito

pari a 6,1 mln di euro, derivante dalla differenza tra il credito d’imposta concesso per l’anno

2003 (17,177 euro ogni mille litri) e quello concesso per l’anno 2004 (16,03656 euro ogni mille

litri).

Al riguardo, si rinvia alle medesime osservazioni formulate in relazione al primo periodo

del comma 40 in esame. In particolare, una stima prudenziale avrebbe dovuto non prendere in

considerazione gli eventuali recuperi di gettito derivanti dalla diminuzione del credito d’imposta

concesso.

181

Un'ultima osservazione riguarda la portata finanziaria del comma 40 nella sua totalità e

concerne gli effetti di cassa del provvedimento che il Governo stima esclusivamente nell’anno 2005.

Con riferimento a ciò, si evidenzia che le dichiarazioni per ottenere i crediti d’imposta in

questione saranno presentabili entro il 30 giugno 2005 e che decorsi 60 giorni dal ricevimento

delle dichiarazioni da parte dell’ufficio i soggetti potranno utilizzare i crediti calcolati (vale

pertanto la regola del silenzio-assenso).

Pertanto, i crediti saranno utilizzabili comunque dopo la prima metà del 2005; ciò

evidenzia che con ogni probabilità una parte dei crediti d’imposta potrebbe slittare anche nel

2006, con ciò spostando in avanti il periodo finanziario che la RT dovrebbe prendere in

considerazione.

Commi 43-44 – Biodiesel

Il comma 43 in esame modifica l’articolo 21 del d.lgs. n. 504 del 1995

sostituendone il comma 6 per quanto concerne l’accisa sul biodiesel; in particolare,

si prevede che il biodiesel sia esentato dall’accisa nei limiti di un contingente annuo

di 300.000 tonnellate.

Con provvedimento ministeriale saranno fissate le modalità applicative del

programma pluriennale, della durata di sei anni dal 1° gennaio 2005 al 31 dicembre

2010, di promozione ed ampliamento dell’impiego del biodiesel sia per

riscaldamento che come carburante per autotrazione.

Il successivo comma 44 dispone che l’efficacia delle disposizioni su citate è

subordinata alla preventiva approvazione da parte della Commissione europea.

La RT inerente a tali commi stima un onere pari a 173,84 mln di euro su

base annua, senza dare ulteriori informazioni.

Tuttavia, il procedimento di quantificazione risulta verificabile, essendo stato

individuato un contingente massimo entro il quale riferire l’agevolazione in parola.

182

Al riguardo, non si hanno osservazioni da formulare, eccetto il fatto che, essendo il

programma pluriennale della durata di sei anni, la stima di minor gettito andrebbe estesa fino a

tutto il 2010.

Comma 45 – Proroga tariffa dei rifiuti urbani

Il comma 45 modifica l'articolo 11, comma 1, lettera a), del regolamento di

cui al DPR n. 158 del 1999, fissando in sei anni (invece di cinque) il termine entro

il quale i Comuni, che abbiano raggiunto un grado di copertura dei costi superiore

all’85%, sono tenuti a raggiungere la piena copertura dei costi del servizio di

gestione del ciclo dei rifiuti urbani al fine di realizzare il passaggio dal regime della

tassa al regime della tariffa sui rifiuti urbani.

Si rammenta che già con l'articolo 4, comma 116, della legge finanziaria per il

2004 era stata concessa una simile proroga, al fine di permettere l'applicazione

graduale della tariffa e del c.d. metodo normalizzato di calcolo.

La RT non stima alcun effetto sul gettito.

Al riguardo, si evidenzia che il passaggio da tassa a tariffa prevede il calcolo su

quest’ultima dell’IVA (rappresentando la tariffa un corrispettivo); diretta conseguenza pertanto

dello slittamento dei termini sarebbe legata alle eventuali previsioni di maggiori entrate per IVA,

connesse con il citato passaggio da tassa a tariffa. Si ritiene pertanto opportuno che il Governo

fornisca informazioni in merito.

Il comma 46 riduce di 15 milioni di euro, per l'anno 2005, l'autorizzazione di

spesa di cui all'articolo 54 della legge 28 dicembre 2001, n. 448. Trattasi del Fondo

nazionale per il sostegno alla progettazione delle opere pubbliche delle regioni e

degli enti locali, recante una dotazione per l'anno finanziario 2005 di 15 milioni di

euro.

Il comma 47 riduce di 50 milioni di euro, per l'anno 2005, l'autorizzazione di

spesa di cui all'articolo 55 della legge 28 dicembre 2001, n. 448 che istituisce il

183

Fondo nazionale per la realizzazione di infrastrutture di interesse locale e reca per

l'anno finanziario 2005 una dotazione di 50 milioni di euro.

Al riguardo, si evidenzia che l'allegato 7 espone cifre difformi in ordine agli effetti dei

commi 46 e 47 sul saldo netto da finanziare rispetto a quelli sull'indebitamento e il fabbisogno.

Sarebbe opportuno conoscere le motivazioni sottese a tale ipotesi.

A latere, si rammenta, inoltre, che gli articoli 54 e 55 della legge 28 dicembre 2001, n.

448 sono stati dichiarati illegittimi dalla Corte Costituzionale, con sentenza 20-29 gennaio

2004, n. 49.

185

E C C E D E N Z E

D I S P E S A

186

TITOLO IV

Norme finali

Articolo 43, comma 7

(Eccedenze di spesa)

L’articolo 11, comma 3 (lettera i-quater), della legge 5 agosto 1978, n. 468 e

successive modificazioni indica, tra i contenuti tipici della legge finanziaria, le

norme recanti misure correttive delle leggi nella cui attuazione si verifichino

scostamenti rispetto alle previsioni di spesa o di entrata indicate dalle leggi stesse al

fine della loro copertura finanziaria.

In termini analoghi a quanto già previsto dall’articolo 54 della legge

finanziaria per il 2004, l’articolo 37, comma 7, dispone l’approvazione dell’allegato

1, nel quale sono stabiliti gli stanziamenti necessari per far fronte ai maggiori oneri,

rispetto alle previsioni, che si sono determinati in relazione a specifiche voci di

bilancio.

Valgono al riguardo le medesime osservazioni metodologiche espresse per la "finanziaria"

200475.

L’ultimo periodo del comma in esame prevede che alle leggi interessate dalla

norma non si applicano i vincoli di crescita disposti dal precedente articolo 3.

L’allegato 7 al disegno di legge riporta gli effetti finanziari complessivi

contenuti nella norma, come risulta dalla seguente tabella:

75 Cfr. Nota di lettura n. 64, ottobre 2003.

187

(milioni di euro)

Saldo netto Fabbisogno Indebitamento

2005 2006 2007 2005 2006 2007 2005 2006 2007

eccedenze spesa 3.236,5 242,4 237,4 508,1 150,4 150,4 508,1 150,4 150,4

Di cui regolaz.debit. 1.105,9 0 0 0 0 0 0 0 0

L’importo relativo alle eccedenze di spesa 2005 ingloba la quota di 2.974,2

milioni di euro concernenti esigenze relative ad anni pregressi, secondo quanto

specificato in una nota tecnica integrativa al d.d.l. in esame, trasmessa il 6 ottobre

2004. Tale fattore spiega l’andamento discendente delle eccedenze in questione per

gli anni successivi al 2005.

La RT, integrata dagli elementi forniti dal Governo il 6 ottobre 2004,

fornisce, per ciascuna delle predette voci, i dati alla base della quantificazione del

maggior fabbisogno di spesa.

Al riguardo, nel rinviare alle considerazioni di seguito svolte per ciascuna delle voci in

esame, si segnala, preliminarmente, sotto un profilo generale, la necessità di un chiarimento in

ordine ai criteri in base ai quali gli importi inseriti nei saldi di fabbisogno ed indebitamento siano

consistentemente inferiori – in particolare per il 200576 – all’onere riportato nel saldo netto da

finanziare.

Sarebbero pertanto opportuno acquisire chiarimenti, nell’ambito del dato complessivo

registrato nelle eccedenze di spesa, circa il dettaglio delle distinte componenti per cui si registra un

impatto anche su fabbisogno ed indebitamento netto, nonché le ragioni per cui tale dato è stimato

identico nella sua cadenza annuale rispetto a tali ultime due grandezze. 76 Per tale anno, infatti, al netto delle regolazioni debitorie la maggiore spesa prevista sul saldo netto da finanziare è pari a 2.131,5 milioni.

188

Va comunque rammentato che il testo della legge 5 agosto 1978, n. 468 fa riferimento a

“misure correttive”, che potrebbero anche configurarsi come interventi di revisione delle disposizioni

che hanno dato luogo a maggiori oneri, in modo da evitare l’emersione di ulteriori scostamenti,

piuttosto che come mera rideterminazione, a posteriori, degli stanziamenti e della relativa

copertura finanziaria.

Occorre poi ricordare che gli stanziamenti riferiti al 2005 comprendono

anche il finanziamento di oneri che si sono determinati nel 2004 e, in taluni casi,

negli anni precedenti, per un importo complessivo di 1.105,9 milioni di euro. La

copertura di tali ultimi oneri viene effettuata a titolo di regolazione debitoria.

In ordine alla natura economica delle componenti riflesse nelle eccedenze di spesa di cui si

provvede alla regolarizzazione, come è emerso dalle dichiarazioni del rappresentante del Governo

alla Camera dei deputati, tali componenti sarebbero in parte riconducibili a "consumi intermedi".

Ne consegue che l’effetto riduttivo sulla spesa della categoria dei consumi intermedi

derivante dagli articoli 2 e 3, per quanto determinato in RT ed esposto nell’allegato 7,

risulterebbe più che compensato dal dato inerente la regolarizzazione delle partite eccedenti, per la

quota parte avente la medesima natura, derivanti dagli esercizi pregressi e riassumibili nella

tavola seguente:

Eccedenze di spese per quota parte consumi intermedi

Milioni di euro 2005 Compensi concessionari 380 Spese Giustizia 373,5 Contravvenzioni 30 Totale 783,5

All’effetto sui consumi intermedi derivante dalle eccedenze in senso stretto occorre

aggiungere, con segno ovviamente negativo, l’effetto riconducibile ai consumi intermedi individuabili

189

nelle partite relative alle regolazioni debitorie pari a 365 milioni di euro, classificate sotto linea

rispetto alla costruzione dei saldi.

In tabella C, la quota dei consumi intermedi è stimabile in 13 milioni di euro, cui si

aggiungono i 358 milioni di euro riconducibili all’articolato del disegno di legge approvato alla

Camera dei deputati77.

L'effetto complessivo indicato nella Nota di variazioni sulla categoria 2 è di seguito

riepilogato con evidenziazione degli effetti al lordo e al netto delle predette regolazioni contabili.

Effetti Nota di variazioni sui consumi intermedi (Cat. 2)

1- Manovra ddl finanziaria: 1.1 art. 3 c.1. -1.130 1.2 - Economia di spesa i quater 790 1.3 - Effetti tab. C 13 1.4 - Articolato 368 1.5 Emendamento aula tab. 2.16 -10

TOTALE LORDO 31

2- Regolazioni contabili -365

TOTALE NETTO -334

In proposito, come peraltro assicurato dal rappresentante del Governo alla Camera dei

deputati e già richiesto in relazione all’analisi all’articolo 3, si fa presente che nella Nota di

variazioni è contenuto il dettaglio relativo ai singoli capitoli di spesa, da cui, per l’effetto scaturente

dalla somma algebrica delle riduzioni disposte dagli articoli 2 e 3 e degli incrementi registrati per

tale voce in conto eccedenze e regolazioni debitorie - oltreché, in minor misura, da altre

disposizioni contenute nell’articolato - si ritrae, per il 2005, una sensibile attenuazione del

decremento inizialmente stimato dalla RT al disegno di legge per la voce consumi intermedi78. 77 Alle componenti per consumi intermedi relative alla partite in eccedenza sono infatti da aggiungersi gli stanziamenti di spesa aventi medesima natura economica, quali i 375 milioni di euro di cui all’articolo 16, comma 1. 78 La ricostruzione dell’effetto netto sulla manovra relativamente alla voce consumi intermedi è emersa alla Camera dei deputati nel corso della discussione della Nota di Variazione al Bilancio seguita all’approvazione, in prima lettura, del ddl

190

Va comunque segnalato che poiché il meccanismo delle eccedenze sembra logicamente e

contabilmente correlato alla quota di spesa afferente gli oneri giuridicamente obbligatori, sarebbe

utile comprendere il motivo per cui risulta principalmente interessata la categoria dei "consumi

intermedi", che per definizione e come risulta dalla citata (in riferimento ai contenuti relativi

all'articolo 3) distribuzione di ciascuna categoria per singoli fattori che determinano la spesa,

presenta una elevata componente discrezionale, che è il motivo per cui essa è stata interessata in

maniera rilevante dalle riduzioni conseguenti all'operare dell'articolo 3.

Nel dettaglio, le disposizioni di legge per le quali l’allegato 1 prevede il

finanziamento dei maggiori oneri, sono riconducibili a tipologie di autorizzazioni

di spesa assai differenziate.

1. Buonuscita postali

Si tratta di eccedenze di spesa, pari a 127,8 mln di euro nel 2005, 71 nel

2006 e 66 nel 2007, relative al contributo dello Stato per la corresponsione, in

favore dei dipendenti delle Poste italiane Spa cessati dal servizio, dell'indennità di

buonuscita da loro maturata per l'attività di servizio svolta fino al 27 febbraio 1998.

MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE

(U.P.B. 3.1.2.29 - cap. 1688)

Milioni di euro

2005 2006 2007

127,77 71 66

finanziaria 2005. Il 17 novembre u.s. il relatore dal ddl bilancio di previsione 2005 ha chiesto chiarimento in Aula al Governo su di un presunto peggioramento dei saldi derivante dal testo approvato, con particolare riferimento a quelli di parte corrente ed alla voce, in particolare, dei consumi intermedi. Il rappresentante del Governo ha illustrato gli effetti della manovra così approvata in prima lettura, spiegando che “ il ddl finanziaria, agli articoli 2 e 3, a provveduto alla diminuzione delle spese per consumi intermedi, come è noto a tutti, per oltre un miliardo di euro; viceversa, nella tabella i) era previsto, a titolo di eccedenze, l’aumento di alcune spese per consumi intermedi; pertanto, nella nota di variazioni, non si poteva far altro, ovviamente, che effettuare la somma algebrica tra la riduzione disposta dall’artciolato del disegno di legge finanziaria e l’aumento disposto dalla tabella i-quater “. Cfr. CAMERA DEI DEPUTATI, Bollettino delle giunte e delle commissioni parlamentari n. 548, 17 novembre 2004.

191

La RT ricorda che per tale finalità la legge finanziaria per il 2004 ha stanziato

risorse aggiuntive, rispetto ai 54 mln di euro annui previsti dalla normativa in

materia, pari a 214 mln di euro per il 2004 e 40 a decorrere dal 2005. Tali somme

sono iscritte sul capitolo 1688 dello stato di previsione del Ministero

dell'economia. Tuttavia, sulla base delle risultanze di bilancio comunicate dal

Commissario liquidatore dell'IPOST, per le quali gli oneri per i trattamenti in

esame saranno pari a 319,8 mln di euro per il 2004 e di 170 mln per il 2005 - con

una tendenza alla diminuzione negli anni successivi -, emergono eccedenze di

spesa pari a 127,879 mln di euro per il 2005, di cui 51,8 relativi al 2004. Per gli anni

successivi, le eccedenze di spesa sono valutate in 71 mln di euro per il 2006 e in 66

mln di euro per il 2007.

La nota integrativa trasmessa il 6 ottobre precisa che i quasi 52 mln di euro

relativi al 2004, attinenti ad erogazioni già effettuate, hanno già esplicato i loro

effetti sul fabbisogno e sull'indebitamento netto delle PA.. Tale importo, fra l'altro,

corrisponde a quello indicato come regolazione debitoria per quanto attiene alla

presente voce di spesa.

Si ricorda che l'articolo 68, comma 8, della legge finanziaria per il 2001 ha

posto a carico del bilancio dello Stato l'eventuale differenza fra l'indennità di

buonuscita spettante ai dipendenti delle Poste Spa, maturata fino al 27 febbraio

1998, da un lato, e dall'altro l'ammontare dei relativi contributi posti a carico dei

lavoratori, delle risorse dovute dall'INPDAP e di quelle derivanti dalla chiusura

della gestione commissariale dell'IPOST. Tale disposizione, come asserito dalla RT

all'emendamento che ne dispose l'introduzione nel disegno di legge finanziaria per

il 2001, perseguiva solo obiettivi di trasparenza, essendo gli oneri in parola già a

carico del settore statale. Si ricorda altresì, come riportato nella RT al disegno di 79 Si ha infatti un'eccedenza di spesa per il 2004 pari a 51,8 mln di euro (differenza fra l'onere stimato, pari a 319,8 mln di euro, da un lato, e le risorse ordinarie, pari a 54 mln di euro, e quelle aggiuntive stanziate dall'ultima legge finanziaria, pari a 214 mln di euro, dall'altro) e per il 2005 pari a 76 mln di euro (differenza fra l'onere stimato, pari a 170 mln di euro, da un lato, e le risorse ordinarie, pari a 54 mln di euro, e quelle aggiuntive stanziate dall'ultima legge finanziaria, pari a 40 mln di euro, dall'altro).

192

legge finanziaria per il 2004 relativa alla medesima tipologia di eccedenze di spesa

da coprire, che gli scostamenti delle spese effettuate rispetto alle previsioni sarebbe

addebitabile al piano di riduzione del personale delle Poste Spa, in conseguenza del

quale si sono riscontrate eccedenze di spesa già a partire dalla seconda metà del

2001.

Al riguardo, si ritiene comunque opportuno un chiarimento circa i motivi del reiterarsi di

tale eccedenza, giacché la determinazione dello stanziamento in esame dovrebbe ormai tenere conto

degli effetti di tale piano di riduzione del personale che, anche qualora non sia ancora

terminato,rappresenterebbe comunque un parametro caratterizzato da un certo grado di

prevedibilità, stante il suo esplicarsi già a partire dal 2001.

Sotto tale profilo, si sottolinea che, per il 2004, a fronte di uno stanziamento ordinario

pari a 54 mln di euro e agli ulteriori finanziamenti pari a 214 mln di euro fissati con l'ultima

legge finanziaria, si sono verificate ulteriori eccedenze pari a 51,8 mln di euro, mentre per il

2005, a fronte di uno stanziamento ordinario pari a 54 e agli ulteriori finanziamenti pari a 40

mln di euro stabiliti con l'ultima legge finanziaria, le eccedenze ammonterebbero a 76 mln di

euro.

Ne deriva che, nel 2005, le nuove eccedenze supereranno quelle previste per tale anno

dall'ultima legge finanziaria. Sarebbe pertanto necessario un intervento circa i motivi che stanno

determinando l'allargarsi della forbice tra previsioni ed oneri effettivi.

2. Federalismo amministrativo

La RT afferma che l’eccedenza di spesa complessiva di 77,405 milioni di

euro deriva:

- per 77,387 milioni di euro, dal confronto tra l’onere complessivamente

rendicontato dalle regioni a statuto ordinario per l’esercizio delle funzioni

conferite in materia di salute umana, ai sensi del decreto legislativo n. 112

193

del 1998, pari a 550,120 milioni di euro, e le risorse complessivamente

attribuite dal Ministero dell’economia a tale titolo per gli anni 2001, 2002 e

2003, pari a 422,733 milioni di euro (di cui 419,091 milioni di euro già

erogati);

- per 0,018 milioni di euro, da variazioni di bilancio predisposte

nell’esercizio finanziario 2003. Poiché variazioni sono state perfezionate

dalla Corte dei conti soltanto nel mese di gennaio 2004, non è stato

possibile assumere i relativi impegni entro il 31 dicembre 2003 ai fini della

conseguente assegnazione in favore delle regioni delle risorse relative ai

Servizi Tecnici Nazionali.

Pertanto, le eccedenze di spesa, relative agli anni pregressi, sono quelle

indicate dalla seguente tabella:

MINISTERO DELL’ ECONOMIA E DELLE FINANZE

(UPB 4.1.2.17 - cap. 2856)

Milioni di euro

2005 2006 2007

77,4 - -

Al riguardo, andrebbero chiarite le ragioni dello scostamento tra le risorse attribuite dal

Ministero dell’economia e le spese sostenute dalle Regioni a statuto ordinario, anche alla luce del fatto che l'articolo 7 della legge delega n. 59 del 1997 stabilisce che il trasferimento dei beni e delle risorse deve essere congruo rispetto alle competenze trasferite. Inoltre, sarebbe utile evidenziare se tale scostamento rappresenti una costante per tutte le Regioni o caratterizzi solo alcune di esse, rappresentando, altresì, le cause che lo hanno prodotto. Occorrerebbe altresì conoscere se il processo di trasferimento si sia concluso o meno, laddove la seconda ipotesi sembra la più probabile, il che pone il problema di evitare future eccedenze ulteriori.

194

3. Federalismo fiscale – Compartecipazione IVA

Il decreto legislativo n. 56 del 2000 ha istituito, sulla base della delega

dell’articolo 10 della legge n. 133 del 1999, la compartecipazione delle regioni a

statuto ordinario all’IVA. L’articolo 2, comma 2, in particolare, ha previsto la

rideterminazione della compartecipazione per ciascun anno sulla base del gettito

IVA complessivamente realizzato nel penultimo anno precedente a quello in

considerazione, al netto di quanto devoluto alle regioni a statuto speciale e delle

risorse UE.


(U.P.B. 4.1.2.18 - cap. 2862)

Milioni di euro

2005 2006 2007

74,01 - -

La RT afferma che in applicazione di tale normativa, il DPCM del 7

maggio 2004 ha rideterminato l’aliquota nella misura del 38,69 per cento per il

2003, sulla base del gettito IVA affluito sul capitolo 1203 dello stato di

previsione dell’Entrata, emergente dai dati di consuntivo del 2002.

Di conseguenza, l'importo della compartecipazione è pari a 32.522,2 mln

di euro, con un maggiore onere di 740 mln di euro rispetto alle assegnazioni di

bilancio nello stanziamento del capitolo 2862/Economia per il 2003, pari a

31.782,2 mln di euro.

Al riguardo, si osserva preliminarmente che in base al rendiconto per l'esercizio finanziario

2003 il capitolo 2862/Economia presenta uno stanziamento di competenza di 32.172,3 mln di

euro e una previsione definitiva di 32.035,5mln di euro. Sul punto andrebbero fornite

delucidazioni in ordine alla differenza tra l'importo di 32.035,5 mln di euro e quello di

195

31.782,2 mln di euro riportato in RT e riferito al capitolo 2862/Economia per il 2003, in

quanto una sua diversa quantificazione dà luogo a una differente eccedenza di spesa.

Inoltre, al fine di assicurare l'invarianza della spesa di cui all’art. 10 della legge n. 133

del 1999, andrebbe assicurato che l'aumento della compartecipazione per effetto della

rideterminazione dell'aliquota IVA sia compensata da un eguale importo di trasferimenti erariali

soppressi.

4. Compensi concessionari

La RT precisa che, l'esigenza di spesa di 238,4 milioni di euro deriva

dall'insufficiente dotazione assegnata nel 2001 al pertinente capitolo di spesa e

pari a 373,4 milioni di euro, rispetto al compenso per i concessionari della

riscossione per il 2001 pari a circa 619,7 milioni di euro80. La dotazione per

l’anno precedente, invece, era risultata sufficiente per il pagamento integrale dei

compensi.

Per tale eccedenza di spesa per il 2001 il rifinanziamento è quello risultante

dalla tabella seguente:


(UPB 6.1.1.1 - cap. 3555) Milioni di euro

2005 2006 2007

238,47 - -

Al riguardo, si evidenzia che l'esigenza di spesa di 238,4 milioni di euro necessaria al

pagamento ai concessionari del saldo dei compensi dovuti per il 2001 risulta inferiore rispetto al

valore che deriva dalla differenza tra il compenso per i concessionari da erogare ai sensi di legge e 80 Si tratta della legge n. 576 del 1975.

196

l'assegnazione sul pertinente capitolo di spesa per il 2001. Sarebbe opportuno fornire chiarimenti

sui motivi della sottostima dello stanziamento sul capitolo di spesa, che ha reso necessario il

rifinanziamento in esame, esplicitando le presumibili esigenze che hanno condotto alla relativa

sottostima.

5. Rimborso concessionari procedure esecutive

La RT precisa che l’esigenza di spesa deriva dalla necessità di dotare

adeguatamente il pertinente capitolo di bilancio, la cui dotazione nel 2004

ammonta a soli 41.763 euro, e consentire di corrispondere ai concessionari il

rimborso delle spese per le procedure esecutive infruttuose. Tale spesa è pari a

51,6 milioni di euro così come quantificata dal decreto ministeriale 21 novembre

2000. Per il 2005, il rifinanziamento tiene conto anche dei rimborsi maturati fino

al 2004 e non ancora erogati, tenuto conto del termine del 1° ottobre 2004 per la

presentazione da parte dei concessionari delle relative comunicazioni.

Di conseguenza, la spesa per reintegrare il pertinente capitolo di spesa

risulta dalla tabella seguente:


(UPB 6.1.1.1 - cap. 3557)

Milioni di euro

2005 2006 2007

103,1 51,55 51,55

Al riguardo, con riferimento agli oneri per gli esercizi finanziari precedenti il 2005, occorre

chiarire se l'entità degli oneri pregressi derivi unicamente dall'esercizio 2004 o anche dai

precedenti. La nuova dotazione del pertinente capitolo si giustifica in presenza di oneri pregressi

197

derivanti unicamente dall'anno 2004. Infatti, la differenza tra la stima della spesa annua pari a

51,6 milioni di euro e lo stanziamento al 2004 di 41.763 euro è esattamente l'importo

dell'esigenza di spesa maturata nel 2004. In caso contrario il nuovo stanziamento annuale sul

capitolo sarebbe sovrastimato.

6. Compensi ai concessionari

Il comma 4 dell’articolo 3 del decreto-legge n. 138 del 2002, convertito,

con modificazioni, dalla legge n. 178 del 2002, dispone che, per gli anni 2002 e

2003, la remunerazione dei concessionari si compone di una indennità fissa pari,

rispettivamente, a 370 milioni di euro e a 335 milioni di euro, e di un importo

variabile, costituito da un aggio sulle somme effettivamente riscosse.

La RT precisa che lo stanziamento previsto per il 2003, pari a 468 milioni di

euro e destinato per 335 milioni di euro al pagamento della parte fissa per l’anno

2003 e, per la restante parte di 133 milioni al pagamento della componente

variabile per il 2002, è risultato insufficiente con riferimento alla parte variabile

del compenso (che avrebbe dovuto essere pari a 172,5 milioni di euro81).

La RT quantifica l’esigenza di spesa, relativa al 2003, nel seguente modo:


(UPB 6.1.1.1 - cap. 3565)

Milioni di euro

2005 2006 2007

39,5 - -

81 Si tratta di una cifra ricavata dai dati forniti dalla relazione tecnica.

198

Al riguardo, si osserva che presumibilmente lo scostamento deriva dalle maggiori somme

effettivamente riscosse e determinate solo a consuntivo, cioè in un momento successivo a quello in

cui erano state formulate le previsioni sul riscosso. Occorrerebbe pertanto ottenere una valutazione

del Governo in ordine alla possibilità che l’eccedenza si ripresenti nei successivi esercizi.

7. Agevolazioni tariffarie elettorali

La RT afferma che, per i rimborsi a Poste Italiane Spa delle agevolazioni

tariffarie elettorali, è stato determinato uno stanziamento sul capitolo 1496 di

15,4 milioni di euro annui. Secondo la RT, in base alle disposizioni della legge n.

515 del 1993 tale dotazione costituisce un tetto di spesa. Nonostante la presenza

di un limite alla spesa, Poste Italiane Spa per agevolazioni elettorali concesse nel

2004 ha sostenuto oneri superiori allo stanziamento per un ammontare di 39,5

milioni di euro.

Pertanto, le maggiori eccedenze da coprire, relative all’esercizio 2004,

risultano dalla tabella che segue:


(UPB 3.1.2.4 - cap. 1496)

Milioni di euro

2005 2006 2007

39,5 - -

Al riguardo, si osserva che il capitolo 1496 denominato “rimborso alle Poste Italiane Spa

dei maggiori oneri sostenuti per le agevolazioni tariffarie concesse in relazione allo svolgimento

delle consultazioni elettorali”, ha una dotazione iniziale nel 2004 di 15,4 milioni di euro che in

sede di legge di assestamento è rideterminata in 34,5 milioni di euro. Il Governo dovrebbe chiarire

199

se l'eccedenza di spesa di 39,5 milioni di euro si riferisca al dato previsionale 2004 iniziale o

assestato.

Sarebbe utile chiarire i motivi che hanno causato una spesa superiore agli stanziamenti di

bilancio anche al fine di evitare che per le successive tornate elettorali, pur in presenza di un tetto

di spesa, si possa ripetere un nuovo scostamento tra dotazione del capitolo pertinente e onere

effettivamente sostenuto.

8. Agevolazioni tariffarie editoria

La RT afferma che i maggiori oneri sostenuti dalle Poste Italiane Spa per le

agevolazioni tariffarie in favore delle imprese editrici e delle organizzazioni non

profit sono state pari a 34,5 milioni di euro nel 2003 e 46 milioni di euro nel

2004.

La seguente tabella mostra le seguenti maggiori esigenze di spesa:


(UPB 3.1.2.43 - cap. 1850)

Milioni di euro

2005 2006 2007

80,5 46 46

Al riguardo, appare utile chiarire i motivi che hanno causato una spesa superiore agli

stanziamenti di bilancio nonostante l'art. 3 del decreto-legge n. 353 del 2003 disponga che il

rimborso a Poste Italiane Spa delle somme corrispondenti all'ammontare delle riduzioni

complessivamente applicate sia effettuato nei limiti dei fondi stanziati sugli appositi capitoli del

bilancio autonomo della Presidenza del Consiglio dei ministri.

200

Va ulteriormente evidenziato che l'eccedenza di spesa di 80,5 milioni di euro riferita

all'anno 2005 è la risultante dei maggiori oneri maturati negli anni 2003 e 2004. Sembra,

quindi, che per l'anno 2005 non si faccia discendere alcun maggiore fabbisogno mentre dal 2006

ne è previsto uno a regime di 46 milioni di euro. Sul punto appare utili acquisire un chiarimento

da parte del Governo.

9. Coni Servizi SpA

Si tratta di un'eccedenza di spesa, pari a 68,3 mln di euro, attinente al

finanziamento del CONI.


(UPB 3.1.2.48 - cap. 1895)

Milioni di euro

2005 2006 2007

68,3 - -

La RT spiega che l'articolo 4 del decreto-legge n. 138 del 2002 contempla la

possibilità che lo Stato integri con risorse aggiuntive i finanziamenti istituzionali

del CONI. Ciò premesso, la RT afferma che nel 2004 si è palesata l'esigenza di

ripianare il disavanzo finanziario del CONI per il 2003, pari a 68,3 mln di euro,

ponendo il relativo onere a carico del contributo integrativo eventuale testé citato.

Tale maggiore esigenza rappresenta un'eccedenza rispetto ai 120 mln di euro

assegnati sul capitolo 1895 in favore del CONI e sostanzialmente corrisponde nel

suo importo ai crediti vantati dal CONI verso lo Stato. La nota integrativa spiega

altresì che il suddetto disavanzo equivale alla differenza fra quanto il CONI deve

alla CONI servizi spa e quanto è stato stanziato in bilancio a tal fine. Infine, la

201

medesima nota fa presente che l'importo di 68,3 mln di euro verrà imputato

all'anno 2003 sulla base del principio della competenza economica che regola la

contabilizzazione di tale partita.

Al riguardo, premesso che il decreto-legge n. 138 del 2002 configura come meramente

eventuale l'integrazione delle risorse del CONI82, sembrano opportune delucidazioni in merito

alla qualificazione del disavanzo in oggetto come eccedenza di spesa. A titolo informativo, si

rappresenta che il suddetto disavanzo deriva sostanzialmente, come asserito nell'ultima relazione

della Corte dei conti sulla gestione finanziaria dell'ente, dalla crisi "della sua gestione dei concorsi

pronostici"83, testimoniata dalla cospicua riduzione delle relative entrate, passate da circa 986

mld di lire nel 1997 a poco più di 370 mld nel 200084.

10. Immigrati

Si tratta di eccedenze, pari a 579 mln di euro per il 2005, relative alla quota di

spesa sanitaria ascrivibile all'iscrizione al SSN dei circa 700.000 extracomunitari

recentemente regolarizzati.


(Capitolo da istituire)

Milioni di euro

2005 2006 2007

579 - -

82 V. l'ultimo periodo del comma 1 dell'articolo 4 del citato decreto-legge. 83 V. Corte dei conti, Relazione al Parlamento sulla gestione finanziaria del CONI per l'esercizio 2000, Doc. XV, n. 48, pagina 63. 84 Ibidem, pag. 68.

202

La RT sintetizza la procedura di monitoraggio che ha portato a stabilire in

579 mln di euro per il 2004 gli effetti finanziari sulla spesa sanitaria derivante dalla

recente legalizzazione del lavoro irregolare di extracomunitari. Tale somma è

conseguentemente da includersi nelle eccedenze di spesa. A decorrere dal 2005 il

corrispondente onere è incluso nel livello complessivo di spesa cui concorre lo

Stato.

Al riguardo, si premette che la RT al decreto-legge n. 195 del 2002, che ha consentito la

regolarizzazione di circa 700.000 cittadini extracomunitari, non conteneva alcuna indicazione in

merito ai possibili riflessi sulla spesa sanitaria di un incremento dei soggetti iscritti al SSN. In

merito alla cifra indicata si ritiene che essa, pur rappresentando una percentuale sul totale della

spesa sanitaria pari a circa la metà della quota di popolazione rappresentata dai soggetti

regolarizzati, sia ragionevole, considerando l'elevato livello di costi fissi presenti nella composizione

della spesa sanitaria, l'età media più bassa rispetto alla popolazione generale dei 700.000

stranieri regolarizzati e il fatto che l'accesso ad alcuni servizi è comunque possibile anche ai

soggetti in condizione di clandestinità o irregolarità. Sarebbe comunque opportuno che vengano

forniti dati più analitici circa la ripartizione regionale e settoriale delle suddette eccedenze di spesa,

onde valutare, anche considerando la distribuzione territoriale dei cittadini stranieri regolarizzati,

la presenza di elementi di criticità in termini di rapporto fra maggiori oneri e nuovi assistiti.

Si fa presente, inoltre, che l'allegato che riporta le eccedenze di spesa prevede che per la voce

in esame si istituisca un capitolo ad hoc. Al riguardo, si osserva che tale previsione non sembra

conforme all'articolo 11, comma 3, lettera i-quater, della legge n. 468 del 1978, ai sensi del

quale la legge finanziaria contiene norme recanti misure correttive degli effetti finanziari delle leggi

per le quali si verifichino scostamenti rispetto alle previsioni di spesa o di entrata indicate dalle

medesime leggi al fine della copertura finanziaria, il che implica l'incremento delle risorse

appostate presso capitoli di spesa già esistenti (e non già l'istituzione di nuovi capitoli), rivelatisi

insufficientemente finanziati.

203

11. Rimborso INAIL degli oneri sostenuti per la silicosi.

Si tratta di eccedenze, pari a 34,8 mln di euro, relativi alle particolari

provvidenze riconosciute a favore dei lavoratori colpiti da silicosi nelle miniere di

carbone belghe e dei cittadini rimpatriati dalla Libia.

MINISTERO DEL LAVORO E DELLE POLITICHE SOCIALI

(UPB 3.1.2.21 - cap. 2030)

Milioni di euro

2005 2006 2007

34,8 - -

La RT ricorda che il consuntivo dell'INAIL evidenzia un'eccedenza di spesa

rispetto a quanto stanziato nel 2000 sul capitolo 2030 (ex 1961) dello stato di

previsione del Ministero del lavoro e delle politiche sociali relativo agli interventi

citati (si tratta di misure introdotte più di 30 anni fa). Infine, sottolinea che le

somme in oggetto sono già state corrisposte ai beneficiari, per cui non impattano

sul fabbisogno e sull'indebitamento netto, come specificato dalla citata nota

integrativa.

Al riguardo, si osserva che la RT sembra far riferimento ad uno stanziamento

insufficiente relativo all'anno 2000. Sul punto, si evidenzia che l'eccedenza di spesa a cui si

provvede è relativa ad un esercizio finanziario per il quale le risorse destinate dal Ministero del

lavoro all'INAIL per tali finalità sono ammontate a circa 117 mln di euro, a fronte di

stanziamenti pari a 55 mln di euro nel 1999 (tuttavia non pagati), 33 mln nel 2001 e nel

2002, e 5,1 mln nel 2003. Pur considerando che l'importo relativo al 2000 include le somme

stanziate ma non erogate nel 1999, si sottolinea che la causa del sottofinanziamento del capitolo

(e conseguentemente dell'eccedenza di spesa) è da rinvenirsi in un andamento anomalo delle

erogazioni per i trattamenti in oggetto nel corso del 2000. Alla luce della natura di tali

204

interventi, che lascerebbe invece presumere un progressivo decremento degli oneri connessi,

confermato del resto dalla dinamica degli stanziamenti negli anni successivi, si fa presente che

sarebbe opportuno un chiarimento sul punto.

12. Spesa per invalidità civile

Si tratta di eccedenze, pari a 546 mln di euro, per le prestazioni da erogare

alla gestione degli invalidi civili.

MINISTERO DEL LAVORO E DELLE POLITICHE SOCIALI

(UPB 3.1.2.28 - cap. 2310)

Milioni di euro

2005 2006 2007

546 - -

La RT rinvia all'articolo 20 per un'analisi più dettagliata della dinamica della

spesa in oggetto, che per il 2004 dovrebbe dimensionarsi ad un livello tale da

richiedere un rifinanziamento dei trasferimenti all'INPS pari a circa 1,326 mld di

euro complessivi. Per tale eccedenza di spesa si provvede, per 780 mln di euro,

attraverso le modalità di cui al citato articolo 20 e, per i restanti 546 mln di euro,

attraverso il rifinanziamento in esame, ai sensi dell'articolo 11, comma 3, lettera i-

quater, della legge n. 468 del 1978. La RT conclude escludendo che il maggior

finanziamento abbia effetto sui saldi di finanza pubblica. Tale ultima affermazione

è confermata dalla relazione integrativa, che conferma che si tratta di somme già

erogate e che pertanto hanno già impattato in termini di fabbisogno ed

indebitamento netto delle PA.

205

Al riguardo, nel rinviare all'analisi svolta in relazione all'articolo 20 per la possibile

emersione di profili problematici attinenti alla copertura di ulteriori eccedenze future e nel

ricordare che il Governo ha ribadito anche quest'anno che i maggiori oneri derivano

dall'accelerazione nei tempi di liquidazione dei nuovi trattamenti, conseguita anche grazie alle

convenzioni che alcune regioni hanno stipulato con l'INPS, si sottolinea che dovrebbe essere più

compiutamente chiarita la portata finanziaria delle citate convenzioni, atteso che l'accelerazione

dei tempi di liquidazione dei nuovi trattamenti sarebbe dovuta essere completamente scontata nei

saldi approvati nell'ultima sessione di bilancio, non potendosi evincere da quanto asserito nella

RT che siano intervenuti fatti nuovi che possano aver determinato le ulteriori eccedenze.

Tale ultima osservazione appare tanto più rilevante ove si consideri che le eccedenze relative

al 2005, indicate in 1,019 mld di euro dall'ultima legge finanziaria, finiranno per raggiungere

l'importo complessivo di 1,846 mld di euro e, soprattutto, che le eccedenze attinenti al 2004,

inizialmente pari a 0,910 mld di euro, si attesteranno invece sui 2,236 mld di euro.

Inoltre, andrebbe chiarita nei suoi fondamenti normativi l'inclusione dell'effetto sui saldi

diversi da quelli di bilancio in conseguenza della corresponsione da parte dell'INPS.

13. Spese di giustizia

Il finanziamento per il 2005 è riferito quasi interamente (per 365 milioni di

euro) ad eccedenze di spesa, che si sono registrate rispetto allo stanziamento

iscritto nel bilancio per il 2003, assumendo pertanto la veste di mera regolazione

debitoria.

206

MINISTERO DELLA GIUSTIZIA

(UPB 2.1.2.1 - cap. 1363)

Milioni di euro

2005 2006 2007

373,5 - -

In proposito, per i profili di competenza, dalla lettura della relazione tecnica

risulta che, per il 2003, le eccedenze di spesa, pari complessivamente a 365 milioni

di euro, sono riconducibili, in parte, a somme anticipate da Poste Italiane Spa, che

hanno già avuto effetto sul fabbisogno 2003 per effetto di un esborso di cassa a

carico del settore statale85 e sull’indebitamento netto della PA e, per la parte residua,

alle ritenute ed alle imposte rimaste da versare nel medesimo periodo, come risulta

dalla tabella seguente, che dà conto anche dell’ammontare dello stanziamento di

bilancio.

a) Spese di giustizia anticipate nel 2003 da Poste Italiane Spa 596.000.000

b) Ritenute ed imposte nell’anno 2003 60.763.922

c) Totale spese di giustizia nel 2003 (a+b) 656.763.922

d) Stanziamento iscritto in bilancio per l’anno 2003 291.763.922

Eccedenze di spesa per il 2003 (c-d) 365.000.000

Per il 2002, invece, le eccedenze di spesa, pari a 8,5 milioni di euro, sono

riconducibili all’impossibilità di versare le ritenute e le imposte afferenti ai

pagamenti effettuati per spese di giustizia a partire dal 1° luglio 2002 nel capitolo

1361 appositamente istituito nell’esercizio corrente per consentire l’estinzione del

debito pregresso formatosi verso Poste Italiane Spa fino al 31 dicembre 2002. 85 Poste Italiane usufruisce di anticipazioni di tesoreria.

207

Al riguardo, appare pertanto opportuno acquisire chiarimenti sia sui motivi dell’entità

dello scostamento verificatosi nel 2003, tra finanziamenti ordinari e spese effettive, sia sulla

natura delle eccedenze di spesa per il 2002.

In proposito, merita di essere notata la circostanza che già la legge finanziaria

2004 aveva registrato fabbisogni aggiuntivi rispetto alla dotazione a l.v. per un

importo pari a 310 mln di euro, che hanno portato ad un adeguamento della

dotazione del capitolo del bilancio 2004 a 602 milioni di euro.

Nell’ambito di tali chiarimenti appare opportuno, in particolare, precisare se le maggiori

spese in questione siano destinate a riproporsi anche per l’anno 2004, quando ne saranno noti i

dati di consuntivo.

14. Convenzione biodiversità (accordi internazionali)

Si tratta di eccedenze, pari a 6,2 mln di euro, per l'esecuzione della

convenzione sulla biodiversità.

MINISTERO DELL’AMBIENTE E DELLA TUTELA DEL TERRITORIO

(UPB 2.1.2.4 - cap. 1618)

Milioni di euro

2005 2006 2007

6,23 - -

La RT elenca sinteticamente gli impegni per il cui assolvimento tali maggiori

risorse finanziarie sono necessarie. Tali impegni ineriscono alla conservazione e

all'uso sostenibile del patrimonio italiano della diversità biologica, all'installazione

208

di una rete nazionale di informazioni e a tutto ciò che attiene all'integrazione e alla

conservazione del patrimonio ambientale italiano.

Al riguardo, si ricorda che la copertura prevista dalla legge di ratifica (legge n. 124 del

1994) ammontava a 0,67 mln di euro annui, per cui l'eccedenza di spesa registrata è pari a circa

9 volte l'onere come originariamente determinato. Si sottolinea, sotto tale profilo, che soltanto

l'installazione di una rete nazionale di informazioni potrebbe essere ricondotta ad una delle

misure per le quali la RT al disegno di legge di ratifica ha provveduto alla quantificazione degli

oneri (si tratta della previsione di un sistema nazionale di monitoraggio, a cui erano ascritti oneri

pari a 0,45 mln di euro). Si tratta, pertanto, di chiarire i motivi per i quali gli oneri connessi agli

interventi in oggetto non siano stati valutati dalla RT originaria, ovvero, qualora la sopra

ipotizzata equivalenza corrisponda al dato fattuale, siano stati così ampiamente sottostimati.

14. Finanziamento del PAM (Accordi internazionali)

Si tratta di eccedenze, pari a 240.000 euro, per il pagamento del contributo

obbligatorio dovuto dall'Italia alle Nazioni unite per l'ambiente (UNEP), in

applicazione della legge n. 113 del 1995.

MINISTERO DELL’AMBIENTE E DELLA TUTELA DEL TERRITORIO

(UPB 4.1.2.2 - cap. 2215)

Milioni di euro

2005 2006 2007

0,240 0,240 0,240

La RT si limita a descrivere l'origine e la finalità del contributo.

209

Al riguardo, si sottolinea che la RT al disegno di legge relativo al suddetto contributo

quantificava gli oneri a regime in circa 2,2 mln di euro. Considerando che tale contributo è in

realtà calcolato in dollari USA e che dal 1995 si è registrato un rafforzamento del cambio del

dollaro rispetto alla moneta avente corso legale in Italia, si può presumere che l'eccedenza di spesa

in oggetto sia stata determinata proprio da tale fenomeno. Si auspica comunque un chiarimento

sul punto.

15. Sovvenzioni a società di navigazione

La legge 19 maggio 1975, n. 169 dispone la concessione di sovvenzioni ad

apposite società di navigazione a carattere regionale per l’esercizio delle linee

marittime per l’espletamento dei servizi postali e commerciali nelle isole minori.

Al capitale delle società di navigazione partecipa in misura non inferiore al

51 per cento la società Tirrenia SpA. Per l’esercizio delle linee marittime citate, il

Ministro delle infrastrutture è autorizzato a concedere sovvenzioni soggette a

revisione annuale86.

MINISTERO DELLE INFRASTRUTTURE E DEI TRASPORTI

Legge 169/1975, art. 2 – Sovvenzioni società di navigazione

(UPB 4.1.2.2 - cap. 2041)

Milioni di euro

2005 2006 2007 Anno term.

80,7 26,9 26,9 Perm.

86 Articoli 1, 2 e 4 della legge citata.

210

La relazione tecnica precisa che nell’esercizio finanziario 2003 la spesa

complessiva è stata superiore di 26,9 milioni di euro allo stanziamento del relativo

capitolo, pari a 155 milioni di euro.

Tale eccedenza di spesa è ritenuta in RT di ammontare costante nel corso

degli anni, in considerazione del fatto che è in corso di definizione una proposta

della Società Tirrenia di contenimento dei costi di servizio, che dovrebbe

compensare gli ulteriori incrementi di fabbisogno preventivati dalla Società stessa.

Per il 2005, l’ammontare dell’eccedenza di spesa da finanziare comprende,

oltre i 26,9 milioni di euro relativi a tale anno, anche le quote di pari importo

relative al 2003 e al 2004, non corrisposte per insufficienza dello stanziamento.

Al riguardo, occorre acquisire ulteriori elementi da parte del Governo circa le ragioni in

base alle quali gli importi in esame sono classificati come eccedenze di spesa, atteso che l’articolo 2

della legge 19 maggio 1975, n. 169 si limita ad autorizzare la concessione di sovvenzioni da

parte del Ministero competente e che, ai sensi dell’articolo 9 della legge 20 dicembre 1974, n.

684, la sovvenzione non dovrebbe superare il limite degli stanziamenti di bilancio.

16. Introiti delle contravvenzioni (patentino studenti)

L’articolo 2, comma 2, del decreto legislativo n. 285 del 1992 dispone che

il 7,5 per cento dei proventi delle sanzioni amministrative pecuniarie per

violazioni al codice della strada di spettanza dello Stato è destinato al

Ministero dell’istruzione per favorire l'impegno della scuola pubblica e privata

nell’insegnamento dell’educazione stradale e per l'organizzazione dei corsi per

conseguire il certificato di idoneità alla conduzione dei ciclomotori.

211

MINISTERO DELL’ISTRUZIONE, UNIVERSITA’ E RICERCA

(UPB 3.1.3.3 - cap. 1436)

Milioni di euro

2005 2006 2007

30 15 15

La RT, afferma che l’ammontare dei proventi delle sanzioni per violazioni

al codice della strada spettante al Ministero dell’istruzione per il 2003 è pari a

15 milioni di euro. Tale ammontare rappresenta circa la metà dei proventi di

competenza del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti che per il 2003

sono stati pari a circa 31 milioni di euro87, corrispondenti ad una quota dei

proventi del 15 per cento. Per l'anno 2005, l'onere risulta doppio, inglobando

anche le maggiori occorrenze per il 2004.

Al riguardo, occorre chiarire il motivo per cui la quota dei proventi di spettanza del

Ministero dell'istruzione debba essere considerata una eccedenza di spesa, tenuto conto che la legge

n. 285 del 1992 dispone una devoluzione di proventi da sanzioni. Lo stesso chiarimento va

fornito per le eccedenze a regime dal 2006, che si configurerebbero come una esigenza di spesa

superiore rispetto agli stanziamenti di bilancio.

17. Partecipazione al mantenimento dell’Ufficio Internazionale dei pesi misure di Parigi

La RT riferisce che si rende necessaria un’integrazione annua di 413.734

euro del contributo annuale all’Ufficio, determinato in 656.469 euro per il 2004,

in considerazione che, a legislazione vigente, sull’apposito capitolo risultano

stanziati 242.735 euro. 87 Nel rendiconto generale dello Stato per il 2003, sul capitolo 2567 il dato di competenza presenta a fronte di una previsione definitiva di 28.358.520 euro, un importo versato di 31.712.767 euro e un importo da riscuotere di 18.490.853 euro.

212

MINISTERO DELLE ATTIVITÀ PRODUTTIVE

(UPB 2.1.2.2 - cap. 1600)

Milioni di euro

2005 2006 2007 Anno term.

0,414 0,414 0,414 2007

Sarebbero opportuni chiarimenti al riguardo, potendosi solo presumere che lo scostamento

derivi dalla revisione del contributo annuale ricadente sugli stati finanziatori.

18. Partecipazione al mantenimento dell’Organizzazione Internazionale di metrologia legale

MINISTERO DELLE ATTIVITÀ PRODUTTIVE

(UPB 2.1.2.2 - cap. 1601)

Milioni di euro

2005 2006 2007 Anno term.

0,027 0,027 0,027 2007

La RT afferma che si rende necessaria un’integrazione annua di 26.109

euro del contributo annuale all’Organizzazione, determinato in 56.064 euro per

il 2004, considerando che, a legislazione vigente, sull’apposito capitolo risultano

stanziati 29.955 euro.

Si rinvia all'osservazione relativa al punto 17.

213

19. Armonizzazione del trattamento giuridico ed economico del personale delle Forze armate con quello delle Forze di polizia

Il finanziamento per il 2005 si riferisce, per 40 milioni di euro, a regolazioni

debitorie.

MINISTERO DELLA DIFESA

(UPB 3.1.1.1 - cap. 1207)

Milioni di euro

2005 2006 2007 Anno term.

60,81 21,02 21,02 Perm.

La RT precisa che dai dati di spesa relativi all’attuazione della legge 20

dicembre 2002, n. 29588, è emerso invece che le somme stanziate89 non sono

adeguate agli effettivi oneri. Alla quantificazione dell’onere aggiuntivo di 21

milioni di euro annui si è pervenuti sulla base dell’effettivo numero degli ufficiali

che, avendo un’anzianità di servizio pari o superiore ai 15 o 25 anni a seconda

dei casi, risultano in godimento del trattamento economico, rispettivamente

previsto per il grado di colonnello o brigadiere generale, nonché delle misure

delle indennità operative loro spettanti90.

Al riguardo, sarebbe utile acquisire - ritenuta la notevole rilevanza degli importi oggetto

di adeguamento - ulteriori elementi in ordine all’effettiva platea dei beneficiari aventi diritto 88 Disposizioni in materia di armonizzazione del trattamento giuridico ed economico del personale delle Forze armate con quello delle Forze di polizia. 89 L’articolo 4 stanzia 6,6 milioni di euro annui. 90 La relazione tecnica a tale provvedimento basava i suoi calcoli sul numero di 7.420 ufficiali interessati (cfr. A.C. 2164).

214

all’adeguamento rispetto a quelli riportati nella relazione tecnica al disegno di legge, poi approvato

nella legge 20 dicembre 2002, n. 285 (stimati originariamente in 7.420 unità).

Sul punto Si osserva che la RT presentata all’ A.C. 2164, nell’illustrazione preliminare

della potenziale platea dei beneficiari interessati dal provvedimento, evidenziava, tra i presupposti

metodologici del calcolo, la limitazione del beneficio riconosciuto ai soli ufficiali superiori,

escludendo espressamente dal computo gli ufficiali aventi il grado di capitano atteso che questi

ultimi, avrebbero comunque, dopo 15 anni di servizio, conseguito il grado di maggiore.

Ad una prima ricognizione, sembrerebbe probabile che, perlomeno in relazione alla platea

di coloro che si presentavano alla soglia per la promozione al grado di maggiore per anzianità (es.

14 anni al 2002), la mancata inclusione abbia contribuito, sensibilmente, alla sottostima degli

aventi diritto al trattamento economico dirigenziale per gli anni immediatamente successivi,

determinandosi oneri aggiuntivi non stimati né coperti.

Occorrerebbe acquisire rassicurazioni circa eventuali, e non stimati, ulteriori oneri che

dovessero presentarsi a regime, a decorrere dal 2007 proprio per effetto dei citati incrementi degli

organici effettivi nel ruolo ufficiali superiori in connessione a meccanismi di promozione per

anzianità.

20. Concessione di un contributo al Centro internazione di alti studi agronomici del Mediterraneo91

MINISTERO DEGLI AFFARI ESTERI

(UPB 9.1.2.2- cap. 2202)

Milioni di euro

2005 2006 2007 Anno term.

1, 35 1,35 1,35 Perm. 91 Legge n. 932/1965.

215

La legge finanziaria per il 2004 già disponeva, a copertura delle eccedenze

di spesa relative alla medesima voce, l’importo di 532.000 euro per ciascuno degli

anni 2004, 2005 e 2006.

In proposito, tenuto conto anche degli adeguamenti già intervenuti negli anni precedenti,

occorre rilevare che trattasi di capitolo di spesa avente natura obbligatoria.

Sul punto, sarebbe utile acquisire chiarimenti in ordine al rapporto tra autonomia

finanziaria dell’ente e bilancio dello Stato al fine di stabilire se detta eccedenza sia suscettibile di

ripresentarsi per gli esercizi finanziari a venire.

21. Ratifica ed esecuzione dell’atto costitutivo dell’Organizzazione delle Nazioni Unite per lo sviluppo industriale (UNIDO).


(UPB 9.1.2.2 - cap. 2203)92

Milioni di euro

2005 2006 2007 Anno term.

0,413 0,413 0, 413 Perm.

In proposito, si ritengono valide le medesime osservazioni formulate a proposito delle

eccedenze relative al punto 20, ritenuta l’analoga natura riconducibile al capitolo di spesa

obbligatoria.

92 Legge n. 972 del 1984.

216

22. Ratifica ed esecuzione della Convenzione delle Nazioni Unite sulla desertificazione nei paesi gravemente colpiti dalla siccità e/o dalla desertificazione, in particolare in Africa.


(UPB 9.1.2.3 - cap. 2302) 93

Milioni di euro 2005 2006 2007 Anno term.

5,22 5,22 5,22 Perm.

La legge finanziaria per il 2004 già disponeva a copertura delle eccedenze

di spesa relative alla medesima voce l’importo di 72.000 euro per ciascuno degli

anni 2004, 2005 e 2006.



obbligatoria.

23. Concessione di un contributo per le spese di funzionamento e le attività operative del Centro internazionale per l’ingegneria genetica e la biotecnologia

MINISTERO DEGLI AFFARI ESTERI (UPB 10.1.2.2 - cap. 2740) 94

Milioni di euro 2005 2006 2007 Anno term.

2 2 2 Perm.

93 Legge n. 170 del 1997. Si tratta di una legge già rifinanziata dalla legge n. 350 del 2003, sulla base dell’articolo 11 ,comma 3, lettera i-quater, della legge n. 468 del 1978, per 0,07 milioni di euro annui. 94 Legge n. 288 del 2000.

217



obbligatoria.

24. Ratifica ed esecuzione dello Statuto del Consiglio d’Europa e dell’Accordo relativo alla creazione della commissione preparatoria del Consiglio d’Europa.


(UPB 15.1.2.5 - cap. 4051/1)95

2005 2006 2007 Anno term.

0,499 0,499 0,499 Perm.

La legge finanziaria per il 2004 già disponeva a copertura delle eccedenze di

spesa relative alla medesima voce l’importo di 749.000 euro per ciascuno degli anni

2004, 2005 e 2006.



obbligatoria.

95 Legge n. 433/1949.

218

25. Ratifica ed esecuzione della convenzione tra l’Italia e la Svizzera concernente la protezione delle acque italo-svizzere dall’inquinamento.

MINISTERO DELL’INTERNO (UPB 4.1.2.9 - cap. 2370) 96

Milioni di euro

2005 2006 2007 Anno term.

0,074 0,074 0,074 Perm.

La relazione tecnica integrativa del 6 ottobre 2004 precisa che l’eccedenza

di spesa deriva dai maggiori oneri per spese di ricerca sullo stato

dell’inquinamento delle acque di confine.


eccedenze relative al punto 20, ritenuta l’analoga natura di spesa obbligatoria riconducibile al

capitolo.

26. Ripartizione dei servizi dell’Amministrazione centrale del Ministero dell’interno.

MINISTERO DELL’INTERNO

(UPB 5.1.2.3 - cap. 2851) Milioni di euro

2005 2006 2007 Anno term.

0,62 0,62 0,62 Perm.

La relazione tecnica precisa che i maggiori oneri annui sono dovuti

all’oscillazione delle spese connesse all’applicazione degli accordi internazionali

in esame, che prevedono, tra l’altro, l’erogazione di contributi ad enti ed 96 Legge n. 527/1978.

219

organismi internazionali la cui quantificazione è determinata annualmente in

relazione ai bilanci degli enti medesimi.

La relazione tecnica integrativa del 6 ottobre 2004 precisa che l’eccedenza

di spesa deriva dai maggiori oneri connessi al funzionamento dell’organismo

internazionale cui lo Stato italiano concorre alla copertura delle relative spese.


eccedenze relative al punto 20, ritenuta l’analoga natura di spesa obbligatoria riconducibile al

capitolo.

nota di lettura - senato della repubblica · la costruzione dei quadri della p.a. (su cui verte la...

Documents