nota técnica - repositorio.ipea.gov.brrepositorio.ipea.gov.br/bitstream/11058/9815/1/nt... ·...

NotaTécnica

Março de 2020

DisocDiretoria de Estudos e Políticas Sociais

No 58

FUNDOS DE DESENVOLVIMENTO E O PROGRAMA DE FINANCIAMENTO ESTUDANTIL (P-FIES): NOTA SOBRE A OBSTRUÇÃO DO CANAL DE CRÉDITO

Camillo de Moraes Bassi

NotaTécnica


No 58



Governo Federal

Ministério da Economia Ministro Paulo Guedes

Fundação pública vinculada ao Ministério da Economia, o Ipea fornece suporte técnico e institucional às ações governamentais – possibilitando a formulação de inúmeras políticas públicas e programas de desenvolvimento brasileiros – e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus técnicos.

PresidenteCarlos von Doellinger

Diretor de Desenvolvimento InstitucionalManoel Rodrigues Junior

Diretora de Estudos e Políticas do Estado, das Instituições e da DemocraciaFlávia de Holanda Schmidt

Diretor de Estudos e PolíticasMacroeconômicasJosé Ronaldo de Castro Souza Júnior

Diretor de Estudos e Políticas Regionais, Urbanas e AmbientaisNilo Luiz Saccaro Júnior

Diretor de Estudos e Políticas Setoriais de Inovaçãoe InfraestruturaAndré Tortato Rauen

Diretora de Estudos e Políticas SociaisLenita Maria Turchi

Diretor de Estudos e Relações Econômicas e Políticas InternacionaisIvan Tiago Machado Oliveira

Assessora-chefe de Imprensa e ComunicaçãoMylena Fiori

Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoriaURL: http://www.ipea.gov.br

NotaTécnica


No 58



Fevereiro de 2020

EQUIPE TÉCNICA

Camillo de Moraes BassiTécnico de planejamento e pesquisa na Diretoria de Estudos e Políticas Sociais (Disoc) do Ipea.

As publicações do Ipea estão disponíveis para download gratuito nos formatos PDF (todas)e EPUB (livros e periódicos). Acesse: http://www.ipea.gov.br/portal/publicacoes

As opiniões emitidas nesta publicação são de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, não exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada ou do Ministério da Economia.

É permitida a reprodução deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte.Reproduções para fins comerciais são proibidas.

http://www.ipea.gov.br/portal/publicacoes

http://www.ipea.gov.br/portal/publicacoes

SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO ..................................................................................................................................................................................... 7

2 FIES E P-FIES: SISTEMÁTICA OPERACIONAL ............................................................................................................................ 7

3 FUNDOS DE DESENVOLVIMENTO: MARCO LEGAL, OBJETIVOS E DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA .............................. 10

4 FUNDOS DE DESENVOLVIMENTO: EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA ...................................................................................... 11

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS ................................................................................................................................................................ 13

REFERÊNCIAS ....................................................................................................................................................................................... 13

APÊNDICE A .......................................................................................................................................................................................... 15

NO

TA

TÉ

CN

ICA

71 INTRODUÇÃO

A alta inadimplência1 e a decorrente insustentabilidade financeira promoveram a reestruturação do Fundo de Financiamento Estudantil (Fies). De um padrão apoiado em recursos do Tesouro Nacional e em juros subsidiados,2 migrou-se para uma nova sistemática chamada de Novo Fies, regida por duas lógicas distintas.

A primeira delas, que mantém o rótulo de fundo e possui o Tesouro como provedor dos recursos, atende estritamente estudantes com renda familiar per capita de até 3 salários mínimos (SMs). A dívida não é capitalizada – ou seja, não incidem juros sobre o principal, e o pagamento é condicionado à capacidade financeira do tomador. Na segunda lógica, intitulada de Programa de Financiamento Estudantil (P-Fies), alteram-se, além do público-alvo (estu-dantes com renda familiar per capita entre 3 SMs e 5 SMs), o canal de crédito às concessões. Isto é, o Tesouro deixa de ser o ofertante do financiamento, passando a exercer esse papel os fundos de desenvolvimento, os fundos constitu-cionais e os recursos supervisionados pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES). Nesses casos, as taxas de juros e os prazos para o pagamento da dívida são pactuados entre o mutuário e o mutuante – isto é, taxas e prazos fixados pelo mercado, transferindo-se a preocupação com a inadimplência, e com a sustentabilidade, ou não, da fonte provedora para os bancos operadores do P-Fies.

Ponderando-se os motivos que levaram à reestruturação do Fies (a alta inadimplência e a decorrente insus-tentabilidade financeira), a nova sistemática de financiamento comporta-se de maneira contraditória. Quer dizer, desalinha-se do mote no caso do fundo, tendo em vista que o financiamento é a juro zero, retomando a postura no caso do programa, uma vez que as taxas e os prazos são fixados pelo mercado e os riscos da operação, assumidos pelos agentes financeiros (bancos).

A princípio, ter-se-ia, se não esgotado, pelo menos, bem encaminhado o processo analítico, não fosse um fato pouco aparente, mas certamente danoso à funcionalidade do P-Fies. O programa, embora alinhado ao mote da reestrutu-ração, ampara-se em fundos contingenciados, os quais a execução das despesas não atinge ao estágio final (pagamento). Isso acontece entre o Fundo de Desenvolvimento da Amazônia (FDA), o Fundo de Desenvolvimento do Nordeste (FDNE) e o Fundo de Desenvolvimento do Centro-Oeste (FDCO), reduzindo os recursos dos agentes financeiros e, por rebote, limitando o acesso ao crédito de seu público-alvo (estudantes com renda familiar entre 3 SMs e 5 salários SMs).

Esta nota técnica analisa o P-Fies, braço pró-mercado do Novo Fies. Discute a obstrução do canal de crédi-to, constituído com recursos dos fundos de desenvolvimento, amparando-se na magnitude dos restos a pagar não processados (RAPNPs); sinal que as despesas não foram sequer liquidadas. Destaca que o passivo orçamentário vem se acumulando há tempo, em uma clara demonstração da não funcionalidade dos fundos.

Após esta introdução, descreve-se, na seção 2, o Novo Fies, e diferenciar o fundo estudantil do programa estudantil é seu principal propósito. Na seção 3, aparecem os fundos de desenvolvimento (FDA, FDNE e FDCO). Priorizar-se-á o marco legal, os objetivos, além das dotações cadentes e o percentual (limite mínimo) destinado ao financiamento estudantil. Na seção 4, apresenta-se a execução orçamentária desses fundos, de modo a evidenciar a obstrução do canal de crédito. A análise é retroativa, a fim de identificar que o contingenciamento já ocorria em exercícios prévios à implantação do P-Fies, sinalizando certo descuidado quando da estruturação da operação. Nas considerações finais, na seção 5, são expostas as conclusões e as recomendações desta nota técnica.

2 FIES E P-FIES: SISTEMÁTICA OPERACIONAL

Instituído pela Lei no 13.530, de 7 de dezembro de 2017, o Novo Fies continua financiando estudantes de cursos superio-res não gratuitos3 e com avaliação positiva, de acordo com critérios4 conduzidos pelo Ministério da Educação (MEC). De fato, o continuísmo também acolhe o processo eletivo dos candidatos, condicionando-o à participação no Exame Nacional do Ensino Médio (Enem), a partir da edição de 2010, a uma pontuação igual ou superior a 450 pontos nas pro-vas que compõem o exame e a obtenção de uma nota superior a zero5 na prova de redação (Brasil, 2019b, art. 17, inciso I).

1. De acordo com a Controladoria-Geral da União (CGU), “em 31/12/2014, 23,66% dos contratos em fase de amortização estavam com mais de 360 dias de atraso” (CGU, 2015, p. 5). Ou seja, os dados referem-se, de fato, a casos perfilados como calote (default), considerando-se que, nessa situação, os bancos devem contabilizá-los como perdas patrimoniais. Para maiores detalhes, consulte o quadro A.1 no apêndice A.

2. Entre 2011 e meados de 2015, as taxas de juros do Fies ficaram em 3,4% ao ano (a.a.), diante de uma taxa básica de juros (Selic), nunca inferior a 7,25% a.a. (primeiro semestre de 2013). Em 2011, por exemplo, a taxa básica oscilou de 11% a.a. (mínimo) a 12,5% a.a. (máximo); em 2014, de 10,5% a.a. (mínimo) a 11,25% a.a. (máximo).

3. Inclusive cursos de educação profissional, técnica e tecnológica, além de programas de mestrado e doutorado, assim como no antigo modelo.

4. Para maiores detalhes sobre os critérios de avaliação, consulte Brasil (2018c, art. 4o).

5. A partir do segundo semestre de 2020, a nota mínima em redação será de quatrocentos pontos (Brasil, 2019d).

8A ruptura, em relação ao modelo anterior, reside basicamente na sistemática operacional, que incorpora dois

padrões distintos de financiamento: o Fies e o P-Fies, com peculiaridades que envolvem desde o público-alvo até as condições do financiamento.

O fundo, denominado de modalidade 1 do Novo Fies, atua em todo o território nacional, mediante instituição financeira pública federal (agente financeiro). Fundeado em recursos do Tesouro, melhor dizendo, no Orçamento Ge-ral da União (OGU), atende estudantes com renda bruta familiar6 per capita de até 3 SMs (renda mensal).

A dívida não é capitalizada – ou seja, não incidem juros sobre o principal –, e o pagamento7 inicia-se no mês subsequente à conclusão do curso – portanto, sem período de carência.8 O percentual financiado (parcela mensal da semestralidade ou anuidade escolar) depende do grau de comprometimento da renda familiar em relação aos encargos educacionais,9 e os desembolsos são condicionados aos rendimentos do beneficiário.10, 11 Além disso, necessita-se de um fiador – dessa forma, apenas garantia fidejussória12 – com renda bruta mensal, pelo menos, duas vezes superior ao valor financiado.13

Destacam-se, ainda, a presença do fundo garantidor e a forma como as instituições de educação superior (IES) são remuneradas. No primeiro caso, e atuando de forma complementar à fiança,14 o tomador dispõe do Fun-do Garantidor do Fies (FG-Fies),15 que acoberta uma potencial inadimplência.16 Tendo como cotistas a União e as IES,17 estas, com aportes balizados pelos encargos educacionais financiados,18 permitem compartilhar o risco de crédito,19 caso o estudante não possua rendimento ao pagamento da dívida; no segundo caso (remuneração das IES), apresentam-se os certificados financeiros do Tesouro Nacional – série E (CFTs-E),20, 21 que são títulos públicos emi-tidos a finalidades específicas e definidas em lei. Direcionados, preferencialmente, ao pagamento de contribuições sociais (Brasil, 2018c, art. 10), são passíveis de recompra pelo Tesouro, desde que exista um excedente em relação ao passivo tributário da IES.

Quanto ao P-Fies, contrariando o padrão do fundo, não atua de maneira uníssona.22 Segmentado nas moda-lidades 2 e 3, tem, no primeiro caso, os fundos de desenvolvimento (FDA, FDNE e FDCO) e os fundos constitucionais (Norte, Nordeste e Centro-Oeste) como fontes de recursos (funding). Restrito, na modalidade 2, às áreas de atuação dos fundos (regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste), atende estudantes com renda bruta familiar per capita entre 3 SMs e 5

6. Para maiores detalhes sobre a definição de renda bruta familiar, consulte Brasil (2018c, arts. 49 e 50).

7. Por meio de retenções na fonte pagadora (nos moldes da cobrança do Imposto de Renda da Pessoa Física – IRPF), sendo os responsáveis pelas retenções os seguintes agentes: i) o empregador ou o contratante; ii) o sócio de pessoa jurídica financiado pelo Fies; iii) o trabalhador autônomo financiado pelo Fies; e iv) o financiado pelo Fies que tenha renda ou proventos não previstos nos casos anteriores (Brasil, 2001a, art. 5-C, inciso VIII).

8. Cabe registrar que, no decorrer do curso, ocorrem pagamentos referentes aos encargos operacionais do agente financeiro (“gastos operacionais do Fies”, Brasil, 2001a, art. 5-C, parágrafo primeiro), desconexos obviamente dos desembolsos associados à liquidação da dívida.

9. Para maiores detalhes sobre o cálculo do percentual dos encargos educacionais passível de financiamento, consulte Brasil (2018c, art. 48, pa-rágrafo primeiro).

10. O desconto máximo sobre os rendimentos – ou proventos de qualquer natureza – é de 20% (Brasil, 2001a, art. 5-C, parágrafo 17).

11. Caso o estudante não possua rendimento após a conclusão do curso – ou mesmo em períodos subsequentes –, o pagamento equivalerá ao pagamento mínimo, cujo valor será regulamentado pelo Comitê Gestor do Fundo de Financiamento Estudantil – CG-Fies (Brasil, 2001a, art. 5-C, inciso VIII).

12. Existem garantias reais e fidejussórias. As garantias reais envolvem, por exemplo, o penhor e/ou a hipoteca. As fidejussórias, por seu turno, são garantias de cunho pessoal, envolvendo, além do fiador, o avalista.

13. Salienta-se que, no caso de bolsista parcial do Programa Universidade para Todos (Prouni), a renda exigida do fiador decai, devendo ser, pelo menos, igual ao valor financiado (Brasil, 2018c, art. 51, inciso I).

14. Evidencia-se que, caso a renda familiar mensal seja de até 1/2 SM, ou o estudante pertencer à família cadastrada no Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal (Cadastro Único), o FG-Fies atua como lastro único – dispensa-se, portanto, a figura do fiador – do crédito concedido (Brasil, 2018c, art. 53, parágrafo 1o).

15. No antigo modelo, já exista – para contratos firmados a partir de 2010 – o Fundo de Garantia de Operações de Crédito Educativo (FGEDUC), que se mantém ativo, acobertando os financiamentos tomados até 2017.

16. Destaca-se a necessidade, por parte do tomador do Fies, em contratar um seguro prestamista, acionado nos casos de falimento ou invalidez permanente do beneficiário do financiamento (Brasil, 2001a, art. 6-D).

17. A adesão das IES ao FG-Fies é compulsória (Brasil, 2001a, art. 4o , parágrafo 11).

18. Para maiores detalhes sobre os aportes das IES ao FG-Fies, consulte Brasil (2018c, art. 20).

19. O agente financeiro (banco ofertante do crédito) não assume qualquer risco quanto ao não pagamento do crédito, comportando-se como mero intermediário às transações. É remunerado à execução dessa tarefa em valor correspondente a 2% a.a. sobre o saldo devedor dos financiamentos concedidos (Brasil, 2001a, art. 2o, parágrafo 3o).

20. Os CFTs podem ser emitidos nas seguintes séries: i) CFT – série A (CFT-A); ii) CFT – série B (CFT-B); iii) CFT – série C (CFT-C); iv) CFT – sé-rie D (CFT-D); v) CFT – série E (CFT-E); vi) CFT – série F (CFT-F); e vii) CFT – série G (CFT-G), de acordo com Brasil (2018b, art. 9o). Registra-se, ainda, que esses títulos públicos, ao contrário dos demais, são colocados de forma direta – ou seja, não são leiloados, mediante a participação dos formadores do mercado primário de títulos públicos (dealers).21. “O CFT-E terá por característica específica a atualização mensal do valor nominal [além dos juros] pela variação do IGP-M do mês anterior, di-vulgado pela Fundação Getúlio Vargas, a partir da data-base do certificado” (Brasil, 2018b, art.15, grifo nosso).

22. A partir do segundo semestre de 2020, o P-Fies vai submeter-se a modificações, como a ausência de limitação máxima de renda para participar dos processos seletivos (Brasil, 2019c).

NO

TA

TÉ

CN

ICA

9SMs (renda mensal), a despeito de não excluir aqueles com renda familiar inferior ao intervalo ora tratado.23 Por sua vez, na modalidade 3, o financiamento é fundeado nos recursos do BNDES, não havendo qualquer restrição sobre a área de atuação – ou seja, cobre todo o território nacional. A faixa de renda assistida é equivalente ao da modalidade 2 (entre 3 SMs e 5 SMs); isso também ocorre quanto a não exclusão de estudantes com renda familiar inferior à faixa referendada.

As taxas de juros, o percentual dos encargos educacionais financiado, assim como os prazos ao pagamento da dívida, tanto na modalidade 2 como na modalidade 3, são pactuados entre o mutuário e o mutuante – ou seja, são fixados pelo mercado. Além disso, as garantias (colaterais)24 são definidas pelo agente financeiro de operações de cré-dito (Afoc),25 até porque assumem o risco das operações (o FG-Fies não dá cobertura ao P-Fies). Por fim, assinala-se que os CFTs-E saem de cena atuando como meio de pagamento à moeda escritural,26 por assim dizer. A seguir, na figura 1, encontra-se a sistematização do Novo Fies.

FIGURA 1 Sistematização do Novo Fies

Elaboração do autor.Obs.: Figura cujos leiaute e textos não puderam ser padronizados e revisados em virtude das condições técnicas dos originais (nota do Editorial).

23. “No caso de candidato com perfil de renda de até três salários mínimos de renda familiar mensal bruta per capita: I – será possível a inscrição ex-clusiva na modalidade de financiamento do P-Fies somente se não houver disponibilidade de vagas nas opções de curso/turno/local de oferta/IES indicadas no grupo de preferência escolhido na modalidade de financiamento do Fies; e II – caso qualquer uma das opções de curso/turno/local de oferta/IES indicadas no grupo de preferência escolhido na modalidade Fies também tenha vaga disponível na modalidade P-Fies, ao finalizar sua inscrição na primeira modalidade, o candidato estará automaticamente inscrito na segunda” (Brasil, 2019b, art. 20, parágrafo segundo, grifo nosso).

24. Registra-se que o Fundo de Garantia por Tempo de Trabalho (FGTS) se presta como garantia (colateral) dos financiamentos do P-Fies (Brasil, 2001a, art. 15-F, inciso II, alínea a), limitada a 10% do saldo vinculado ao fundo – isto é, recursos disponíveis no FGTS.

25. Nomenclatura utilizada pelas normativas do P-Fies (Brasil, 2001a; 2018c).

26. Isto é, depósito bancário.

103 FUNDOS DE DESENVOLVIMENTO: MARCO LEGAL, OBJETIVOS

E DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA

O FDA e o FDNE foram criados por meio das medidas provisórias nos 2.157-5 e 2.156-5, ambas de 24 de agosto de 2001, enquanto o FDCO foi estabelecido por meio da Lei Complementar (LC) no 129, de 8 de janeiro de 2009.

Alinhados ao conceito de fundo especial financeiro – isto é, ofertando crédito a finalidades preestabe-lecidas e acumulando, inclusive, os saldos dos exercícios financeiros anteriores27 (Bassi, 2019), os fundos atuam nas áreas de competência da Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia (Sudam), da Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene) e da Superintendência do Desenvolvimento do Centro-Oeste (Sudeco). Comportam-se, na verdade, como instrumentos de promoção do desenvolvimento regional, incorporando com o P-Fies o quesito “capacitação da mão de obra para o atendimento da demanda do setor produtivo” (Brasil, 2001a, art. 15-J, parágrafo único).

Vale, ainda, mencionar que o FDA, o FDNE e o FDCO devem disponibilizar (até) 20% de sua dotação orçamentária anual ao P-Fies, durante um prazo de cinco anos (Brasil, 2001b, art. 3o, parágrafo 4o; 2001c, art. 3o, parágrafo 4o; 2009, art. 16, parágrafo 3o), datado da entrada em vigor da Medida Provisória no 785, de 6 de julho de 2017.28 Ou seja, parece haver um prazo de validade à participação dos fundos de desenvolvimento no P-Fies, o que, convenhamos, faz pouco sentido, a menos que se tenha vislumbrado – de forma velada – fontes alternativas de recursos.

No gráfico 1, apresentam-se as dotações orçamentárias do FDA, do FDNE e do FDCO no período 2016-2019, de forma a identificar a robustez na condução do P-Fies. As informações não são promissoras, tendo em vista a trajetória cadente das dotações. Por exemplo, em 2016, totalizaram cerca de R$ 4,4 bilhões; cifra que decai para R$ 3,4 bilhões, em 2017, e, em seguida, para R$ 920 milhões, em 2018, recuperando-se, de forma rasa, em 2019, R$ -1,2 bilhão. Em síntese, no quadriênio retratado, os fundos de desenvolvimento encolheram em 72%; ocorrência que já suscita dúvida sobre o fôlego financeiro do canal de crédito.

GRÁFICO 1 Doação orçamentária dos fundos de desenvolvimento (2016-2019) (Em R$ milhões)

1.397

1.116

419 395

2.022

1.502

442

6501.022

824

59160

0

500

1.000

1.500

2.000

2.500

2016 2017 2018 2019

FDA FDNE FDCO

Fontes: Brasil (2016; 2017a; 2018a; 2019a). Elaboração do autor.

27. “Reversão dos saldos anuais não aplicados”, em jargão das normativas mencionadas no parágrafo anterior.

28. Convertida na Lei no 13.530/2017 – Novo Fies (Brasil, 2017b).

NO

TA

TÉ

CN

ICA

114 FUNDOS DE DESENVOLVIMENTO: EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA

Nesta seção, encontra-se a execução orçamentária dos fundos de desenvolvimento. Disponibilizam-se as dotações iniciais, as dotações atualizadas, as despesas empenhadas,29 as despesas liquidadas,30 as despesas pagas31 e os restos a pagar (RAPs);32 nesse caso, enfatizando os não processados (RAPNPs),33 conforme padrão do Tesouro Gerencial. Afora as dotações cadentes, pode-se constar que o FDA, o FDNE e o FDCO não executam as despesas programadas – ou seja, vêm sendo contingenciados, o que significa que os recursos não estão chegando aos agentes financeiros do P-Fies (modalidade 2). Registra-se, além disso, que a análise é retroativa (acolhe 2016 e 2017), a fim de evidenciar que os fun-dos já apresentavam problemas antes da implantação do programa de financiamento, demonstrando certo descuidado quando da estruturação da operação.

De acordo com a tabela 1, em 2016, o FDA empenhou R$ 245 milhões, diante de uma dotação atualizada de R$ 1,39 bilhão – empenho, portanto, bem aquém da dotação. A despesa empenhada não avançou a fase da liquidação, sendo inscritos os mesmos R$ 245 milhões em RAPNPs. O FDNE, com dotação atualizada de R$ 2,0 bilhões, alcançou R$ 1,85 bilhão em despesa empenhada, que, ao não ser liquidada, foi inscrita em RAPNPs (R$ 1,85). O FDCO assim se comportou: dotação atualizada de R$ 1,1 bilhão; empenho no valor de R$ 494 milhões – pouco representativo em relação à dotação; e nada em termos de despesa liquidada, redundando em R$ 494 milhões em RAPNP.

Em 2017, mantém-se a dinâmica do exercício anterior. As despesas não ultrapassaram a fase do empenho, regis-trando um RAPNP de R$ 1,1 bilhão, no caso do FDA, de R$ 701 milhões, no caso do FDNE – outra vez, o baixo empenho em relação à dotação – e de R$ 301 milhões, no caso do FDCO – o comportamento do empenho, em relação à dotação, repete-se.

No exercício de 2018, e com o P-Fies (modalidade 2) já vigorando, os fundos seguem no mesmo trilho, permane-cendo travada a execução orçamentária. O FDA, dotado em R$ 419 milhões, empenhou R$ 350 milhões e não liquidou o valor empenhado, inscrevendo os mesmos R$ 350 milhões em RAPNPs. O FDNE, dotado em R$ 442 milhões, empenhou R$ 173 milhões – empenho pouco expressivo em relação à dotação –, e a liquidação não ocorreu, registrando um RAPNP de R$ 173 milhões. O FDCO, dotado em R$ 59 milhões, sequer empenhou alguma despesa. Não gerou obviamente qual-quer RAPNP, perdendo a cobertura orçamentária para exercícios subsequentes.34 Em 2019, concluindo, o quadro man-tém-se desanimador. As despesas, em nenhum dos fundos, atingiram a fase da liquidação (os empenhos não destoam da dotação), gerando R$ 1,2 bilhão em RAPNPs: R$ 395 milhões (FDA), R$ 642 milhões (FDNE) e R$ 158 milhões (FDCO).

Em suma, desde que o P-Fies foi implantado, nenhum recurso foi repassado aos agentes financeiros – ou seja, não houve pagamento –, comprometendo o acesso ao crédito para os demandantes do programa de financiamento.35

TABELA 1 Execução orçamentária dos fundos de desenvolvimento (2016-2019)(Em R$)

Posição em dezembro de 2016

Unidade orçamentária

Fundos Dotação inicialDotação

atualizadaDespesas

empenhadasDespesas liquidadas

Despesas pagas

Despesas inscritas em

RAPNPs

74917 FDA 1.397.512.880,00 1.397.512.880,00 245.034.002,68 0,00 0,00 245.034.002,68

74918 FDNE 2.022.481.635,00 2.022.481.635,00 1.859.599.211,00 0,00 0,00 1.859.599.211,00

74919 FDCO 1.102.853.841,00 1.102.853.841,00 494.883.314,72 0,00 0,00 494.883.314,72

Total 4.522.848.356,00 4.522.848.356,00 2.599.516.528,40 0,00 0,00 2.599.516.528,40

29. “O empenho de despesa [primeiro estágio da despesa pública] é o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição” (Brasil, 1964, art. 58).

30. “A liquidação da despesa [segundo estágio da despesa pública] consiste na verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base os títu-los e documentos comprobatórios do respectivo crédito” (Brasil, 1964, art. 63).

31. “A ordem de pagamento [terceiro estágio da despesa pública] é o despacho exarado por autoridade competente, determinando que a despesa seja paga” (Brasil, 1964, art. 64).

32. “Consideram-se restos a pagar as despesas empenhadas, mas não pagas até o dia 31 de dezembro distinguindo-se as processadas [RAPP] das não processadas” (Brasil, 1964, art. 36, grifo nosso).

33. “Entendem-se por processadas e não processadas, respectivamente, as despesas liquidadas e as não liquidadas, na forma prevista neste decreto” (Brasil, 1986, art. 67, grifo nosso).

34. “Se uma despesa não é empenhada, até o final do ano, ela perde a autorização previamente existente para sua execução e precisa ser reintroduzida no orçamento do ano seguinte se houver interesse em sua realização” (CNM, 2015, p. 21, grifo nosso).

35. Chama-se atenção que, como fundos especiais financeiros, o FDA, o FDNE e o FDCO podem ter acumulados saldos não utilizados de exercí-cios anteriores, permitindo realizar algum financiamento. Todavia, não se pode negar que a obstrução do canal de crédito reduz a capacidade de concessão, até porque representaria cerca de R$ 1,2 bilhão adicional – apenas em 2019; cifra longe de ser desprezível.

(Continua)

12Posição em dezembro de 2016


Fundos Dotação inicialDotação

atualizadaDespesas

empenhadasDespesas liquidadas

Despesas pagas

Despesas inscritas em

RAPNPs


74917 FDA 1.116.929.404,00 1.116.929.404,00 1.116.929.404,00 0,00 0,00 1.116.929.404,00

74918 FDNE 1.502.692.430,00 1.502.692.430,00 701.115.553,05 0,00 0,00 701.115.553,05

74919 FDCO 824.695.954,00 823.237.668,00 301.489.142,24 0,00 0,00 301.489.142,24

Total 3.444.317.788,00 3.442.859.502,00 2.119.534.099,29 0,00 0,00 2.119.534.099,29


74917 FDA 419.667.917,00 419.667.917,00 350.433.904,78 0,00 0,00 350.433.904,78

74918 FDNE 442.781.295,00 442.781.295,00 173.866.659,88 0,00 0,00 173.866.659,88

74919 FDCO 59.683.287,00 59.683.287,00 0,00 0,00 0,00 0,00

Total 922.132.499,00 922.132.499,00 524.300.564,66 0,00 0,00 524.300.564,66


74917 FDA 395.502.456,00 395.502.456,00 395.502.456,00 0,00 0,00 395.502.456,00

74918 FDNE 650.268.577,00 650.268.577,00 642.338.978,00 0,00 0,00 642.338.978,00

74919 FDCO 160.572.237,00 160.572.237,00 158.163.653,00 0,00 0,00 158.163.653,00

Total 1.206.343.270,00 1.206.343.270,00 1.196.005.087,00 0,00 0,00 1.196.005.087,00

Fonte: Tesouro Gerencial. Disponível em: <http://bit.ly/2SlbZux>.Elaboração do autor.

O comprometimento sobredito pode ser mais bem explorado. Na tabela 2, informa-se o tratamento dado aos RAPNPs nos quesitos cancelados, pagos e a pagar. Envolve os RAPNPs inscritos (exercício de 2018) e os reinscritos (exercícios anteriores a 2018), permitindo identificar se houve, ou não, liquidação do passivo orçamentário. Assinala--se inicialmente que, computados os RAPNPs inscritos e os reinscritos, os fundos de desenvolvimento acumulavam cerca de R$ 2,9 bilhões; isto é, os recursos não vêm chegando há tempo nos agentes financeiros. Além disso, constata--se que parcela significativa dos RAPs foi cancelada36, 37 (R$ 921 milhões); ocorrência que inviabiliza sua utilização em exercícios futuros. Por fim, os RAPNPs pagos não são substanciais (R$ 333 milhões), enquanto os a pagar suplantam R$ 1,6 bilhão. Ou seja, o passivo orçamentário cresce e os fundos de desenvolvimento minguam, fragilizando o lastro financeiro do P-Fies (modalidade 2).

TABELA 2 Restos a pagar não processados dos fundos de desenvolvimento (dez./2019) (Em R$)


Fundos RAPNPs inscritosRAPNPs

reinscritosRAPNPs

canceladosRAPNPs pagos RAPNPs a pagar

74917 FDA 350.433.904,78 804.270.000,00 350.433.904,78 275.757.590,29 528.512.409,71

74918 FDNE 173.866.659,88 1.508.200.152,84 528.460.403,33 58.194.759,80 1.095.411.649,59

74919 FDCO 0,00 65.635.710,01 42.663.869,26 0,00 22.971.840,75

Total 524.300.564,66 2.378.105.862,85 921.558.177,37 333.952.350,09 1.646.895.900,05

Fonte: Tesouro Gerencial. Disponível em: <http://bit.ly/2SlbZux>.Elaboração do autor.

36. Os RAPNPs que não são liquidados até 30 de junho do segundo ano subsequente ao de sua inscrição – exceto quando associados às despesas do Ministério da Saúde (MS) ou às emendas parlamentares impositivas – são bloqueados pelo Tesouro Nacional (Brasil, 2018d, art. 68, parágrafo 2o). O cancelamento dos RAPNPs ocorre quando se efetua o desbloqueio – por meio de solicitação da unidade gestora interessada – e a liquidação não ocorre até o final do exercício da solicitação do desbloqueio (op. cit., art.68, parágrafo 7o).

37. Outra possibilidade de cancelamento: “[o desbloqueio] ocorrerá no mesmo exercício financeiro do bloqueio e a Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda [Economia] providenciará, até o encerramento do exercício financeiro, o cancelamento, no Siafi [Sistema Integrado de Ad-ministração Financeira do Governo Federal], de todos os saldos de restos a pagar que permanecerem bloqueados” (Brasil, 2018d, art. 68, parágrafo sexto, inciso I).

(Continuação)

NO

TA

TÉ

CN

ICA

135 CONSIDERAÇÕES FINAIS

O contingenciamento dos fundos de desenvolvimento abre uma lacuna no P-Fies 2. A missão de capacitar a mão de obra local, contribuindo para a redução da desigualdade regional, perde seu fio condutor, visto que os recursos não chegam aos agentes financeiros. A não razoabilidade do fato comporta vários pontos de vista, mas um demonstra maior poder de convencimento. Os fundos especiais, como são o FDA, o FDNE e o FDCO, realizam inversões finan-ceiras (financiamento), natureza de despesa neutra38 quanto às regras fiscais vigentes.39 Nessa condição, o canal de crédito poderia ser desobstruído, até porque viabilizaria receitas futuras40 que realimentariam o caixa do governo: grosso modo, um gasto ativado, uma vez que os pagamentos implicariam recompensas.

Pode-se, evidentemente, argumentar que os recursos são insuficientes e, por isso, a execução permaneceu travada. Aceitável, não fossem os dados apresentados no decorrer desta nota técnica. Pelo menos no último quadriê-nio, não houve qualquer repasse aos agentes financeiros, haja vista que as despesas não foram sequer liquidadas;41 o empenho, em alguns casos, sequer ocorreu. Sendo assim, o impasse parece transcender a questão financeira, a disponibilidade, ou não, de recursos orçamentários, esbarrando no tópico de redesenho de políticas públicas. Quer dizer, reflexões sobre objetivos, capacidades e instrumentos ao alcance, sem abdicar da austeridade fiscal, da busca pelo equilíbrio das contas públicas.

REFERÊNCIAS

BASSI, C. M. Fundos especiais e políticas públicas: uma discussão sobre a fragilização do mecanismo de financia-mento. Rio de Janeiro: Ipea, mar. 2019. (Texto para Discussão, n. 2458). Disponível em: https: <//bit.ly/2RgoYx2>. Acesso em: 16 maio 2019.

BRASIL. Presidência da República. Casa Civil. Subchefia para Assuntos Jurídicos. Lei no 4.320, de 17 de março de 1964. Estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos estados, dos municípios e do Distrito Federal. Diário Oficial da União, Brasília, 1964. Disponível em: <https://bit.ly/2RIlbaD>. Acesso em: 28 maio 2019.

______. Presidência da República. Secretaria-geral. Subchefia para Assuntos Jurídicos. Decreto no 93.872, de 23 de dezembro de 1986. Dispõe sobre a unificação dos recursos de caixa do Tesouro Nacional, atualiza e consolida a le-gislação pertinente; e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, 1986. Disponível em: <https://bit.ly/2Ro8OSp>. Acesso em: 28 maio 2019.

______. Presidência da República. Casa Civil. Subchefia para Assuntos Jurídicos. Lei no 10.260, de 12 de julho de 2001. Dispõe sobre o Fundo de Financiamento ao Estudante do Ensino Superior, e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, 2001a. Disponível em: <https://bit.ly/3aAYON9>. Acesso em: 19 maio 2019.

______. Presidência da República. Casa Civil. Subchefia para Assuntos Jurídicos. Medida Provisória no 2.156-5, de 24 de agosto de 2001. Cria a Agência de Desenvolvimento do Nordeste (Adene), extingue a Superintendência do Desen-volvimento do Nordeste (Sudene), e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, 2001b. Disponível em: <https://bit.ly/37jHN80>. Acesso em: 23 maio 2019.

______. Presidência da República. Casa Civil. Subchefia para Assuntos Jurídicos. Medida Provisória no 2.157-5, de 24 de agosto de 2001. Cria a Agência de Desenvolvimento da Amazônia (ADA), extingue a Superintendência do Desen-volvimento da Amazônia (Sudam), e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, 2001c. Disponível em: <https://bit.ly/38BZbp0>. Acesso em: 23 maio 2019.

______. Presidência da República. Casa Civil. Subchefia para Assuntos Jurídicos. Lei Complementar no 129, de 8 de janeiro de 2009. Institui na forma do art. 43 da Constituição Federal, a Superintendência do Desenvolvimento do Cen-tro-Oeste (Sudeco), estabelece sua missão institucional, natureza jurídica, objetivos, área de atuação, instrumentos de ação, e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, 2009. Disponível em: <https://bit.ly/37xpCM4>. Acesso em: 23 maio 2019.

______. Presidência da República. Secretaria-geral. Subchefia para Assuntos Jurídicos. Lei no 13.255, de 14 de janeiro de 2016. Estima a receita e fixa a despesa da União para o exercício financeiro de 2016. Diário Oficial da União, Bra-sília, 2016. Disponível em: <http://bit.ly/2vn8CKB>. Acesso em: 11 fev. 2020.

38. Indicador de resultado primário igual a zero (RP=0), em jargão contábil.

39. Resultado primário e teto dos gastos.

40. Por exemplo, através da distribuição de dividendos pelas instituições financeiras públicas, concessoras do financiamento.

41. A magnitude dos RAPNPs (inscritos e reinscritos) demonstra que o passivo orçamentário vem se arrastando há tempo.

14______. Presidência da República. Secretaria-geral. Subchefia para Assuntos Jurídicos. Lei no 13.414, de 10 de janeiro de 2017. Estima a receita e fixa a despesa da União para o exercício financeiro de 2017. Diário Oficial da União, Bra-sília, 2017a. Disponível em: <http://bit.ly/37iSfff>. Acesso em: 11 fev. 2020.

______. Presidência da República. Secretaria-geral. Subchefia para Assuntos Jurídicos. Lei no 13.530, de 7 de dezembro de 2017. Altera a Lei no 10.260, de 12 de julho de 2001, a Lei Complementar no 129, de 8 de janeiro de 2009, a Medida Provisória no 2.156-5, de 24 de agosto de 2001, a Lei no 7.827, de 27 de setembro de 1989, a Lei no 9.394, de 20 de dezembro de 1996 (Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional), a Lei no 8.958, de 20 de dezembro de 1994, a Lei no 9.766, de 18 de dezembro de 1998, a Lei no 8.745, de 9 de dezembro de 1993, a Lei no 12.101, de 27 de novembro de 2009, a Lei no 12.688, de 18 de julho de 2012, e a Lei no 12.871, de 22 de outubro de 2013; e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, 2017b. Disponível em: <https://bit.ly/3aBWTHY>. Acesso em: 19 maio 2019.

______. Presidência da República. Casa Civil. Subchefia para Assuntos Jurídicos. Lei no 13.587, de 2 de janeiro de 2018. Estima a receita e fixa a despesa da União para o exercício financeiro de 2018. Diário Oficial da União, Brasília, 2018a. Disponível em: <http://bit.ly/39o5PiJ>. Acesso em: 11 fev. 2020.

______. Presidência da República. Secretaria-geral. Subchefia para Assuntos Jurídicos. Decreto no 9.292, de 23 de fe-vereiro de 2018. Estabelece as características dos títulos da dívida pública mobiliária federal e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, 2018b. Disponível em: <https://bit.ly/2v8iFTt>. Acesso em: 27 maio 2019.

______. Ministério da Educação. Gabinete do Ministro. Portaria no 209, de 7 de março de 2018. Dispõe sobre o Fundo de Financiamento Estudantil (Fies), a partir do primeiro semestre de 2018. Diário Oficial da União, Brasília, n. 46, p. 6-7, 16 fev. 2018c. Seção 1. Disponível em: <https://bit.ly/2vnTIDW>. Acesso em: 12 maio 2019.

______. Presidência da República. Secretaria-geral. Subchefia para Assuntos Jurídicos. Decreto no 9.428, de 28 de ju-nho de 2018. Altera o Decreto no 93.872, de 23 de dezembro de 1986, para dispor sobre despesas inscritas em restos a pagar não processados. Diário Oficial da União, Brasília, 2018d. Disponível em: <https://bit.ly/37kT6gr>. Acesso em: 29 maio 2019.

______. Presidência da República. Casa Civil. Subchefia para Assuntos Jurídicos. Lei no 13.808, de 15 de janeiro de 2019. Estima a receita e fixa a despesa da União para o exercício financeiro de 2019. Diário Oficial da União, Brasília, 2019a. Disponível em: <http://bit.ly/2OIT8r6>. Acesso em: 11 fev. 2020.

_______. Ministério da Educação. Gabinete do Ministro. Portaria no 952, de 2 de maio de 2019. Dispõe sobre o processo seletivo do Fundo de Financiamento Estudantil (Fies) e do Programa de Financiamento Estudantil (P-Fies) referente ao segundo semestre de 2019. Diário Oficial da União, Brasília, 2019b. Disponível em: <https://bit.ly/3bp9nDi>. Acesso em: 15 maio 2019.

______. Ministério da Educação. Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação. Comitê Gestor do Fundo de Fi-nanciamento Estudantil. Resolução no 33, de 18 de dezembro de 2019. Dispõe sobre as regras de regulamentação do Programa de Financiamento Estudantil a partir do segundo semestre de 2020. Diário Oficial da União, Brasília, 2019c. Disponível em: <https://bit.ly/39l9TjU>. Acesso em: 16 jan. 2020.

______. Ministério da Educação. Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação. Comitê Gestor do Fundo de Fi-nanciamento Estudantil. Resolução no 34, de 18 de dezembro de 2019. Dispõe sobre a exigência de obtenção de notas mínimas no Exame Nacional do Ensino Médio (Enem) para participação nos processos seletivos do Fundo de Finan-ciamento Estudantil (Fies), a partir do primeiro semestre de 2021. Diário Oficial da União, Brasília, 2019d. Disponí-vel em: <https://bit.ly/2SALFLB>. Acesso em: 16 jan. 2020.

CGU – CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO. Relatório de Auditoria Anual de Contas. Unidade auditada: Fun-do de Financiamento Estudantil (Fies) – 2014. Brasília: CGU, 2015. Disponível em: <https://bit.ly/3aIJrT0>. Acesso em: 20 maio 2019.

CNM – CONFEDERAÇÃO NACIONAL DE MUNICÍPIOS. Restos a pagar. Brasília: CNM, 2015. Disponível em: <http://bit.ly/2UEzpwo>. Acesso em: 28 maio 2019.

NO

TA

TÉ

CN

ICA

15APÊNDICE A

QUADRO A.1Classificação das operações de crédito por nível de risco e provisionamento

Nível de risco Atraso (em dias)Provisionamento

(valor concedido – %)

AA Em dia Nenhum

A Inferior a 15 dias 0,5

B Entre 15 e 30 dias 1,0

C Entre 31 e 60 dias 3,0

D Entre 61 e 90 dias 10,0

E Entre 91 e 120 dias 30,0

F Entre 121 e 150 dias 50,0

G Entre 151 e 180 dias 70,0

H1 Superior a 180 dias 100,0

Fonte: BCB (1999). Elaboração do autor. Nota: 1 A operação classificada como de risco nível H deve ser transferida para conta de compensação, com o correspondente débito em

provisão, depois de decorridos seis meses da sua classificação nesse nível de risco, não sendo admitido o registro em período inferior (BCB, 1999, art. 7o).

REFERÊNCIA

BCB – BANCO CENTRAL DO BRASIL. Resolução no 2.682, de 21 de dezembro de 1999. Dispõe sobre critérios de clas-sificação das operações de crédito e regras para constituição de provisão para créditos de liquidação duvidosa. Diário Oficial da União, 1999. Disponível em: <https://bit.ly/2ukzrP4>. Acesso em: 19 maio 2019.

Ipea – Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada

EDITORIAL

CoordenaçãoReginaldo da Silva Domingos

Assistente de CoordenaçãoRafael Augusto Ferreira Cardoso

SupervisãoCamilla de Miranda Mariath GomesEverson da Silva Moura

RevisãoAlice Souza LopesAna Clara Escórcio XavierClícia Silveira RodriguesIdalina Barbara de CastroOlavo Mesquita de CarvalhoRegina Marta de AguiarAmanda Ramos Marques (estagiária) Hellen Pereira de Oliveira Fonseca (estagiária) Ingrid Verena Sampaio Cerqueira Sodré (estagiária)Isabella Silva Queiroz da Cunha (estagiária)

EditoraçãoAeromilson Trajano de Mesquita Cristiano Ferreira de AraújoDanilo Leite de Macedo TavaresHerllyson da Silva SouzaJeovah Herculano Szervinsk JuniorLeonardo Hideki Higa

CapaDanielle de Oliveira AyresFlaviane Dias de Sant’ana

The manuscr15ipts in languages other than Portuguese published herein have not been proofread.

Livraria IpeaSBS – Quadra 1 − Bloco J − Ed. BNDES, Térreo 70076-900 − Brasília – DFTel.: (61) 2026-5336Correio eletrônico: [email protected]

Composto em linux libertine 10/13 (texto)Ubuntu bold (títulos, gráficos e tabelas)

Brasília-DF

Missão do IpeaAprimorar as políticas públicas essenciais ao desenvolvimento brasileiro por meio da produção e disseminação de conhecimentos e da assessoria ao Estado nas suas decisões estratégicas.

Fevereiro de 2020

MINISTÉRIO DAECONOMIA

XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX

No XX

NotaTécnica

Março de 2020


No 58



nota técnica - repositorio.ipea.gov.brrepositorio.ipea.gov.br/bitstream/11058/9815/1/nt... ·...

Documents