nou 2015: 2...nou 2014: 5 mooc til norge nou 2014: 7 elevenes læring i fremtidens skole nou 2014:...

NOUÅ høre tilVirkemidler for et trygt psykososialt skolemiljø

Bestilling av publikasjoner

Offentlige institusjoner:Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjonInternett: www.publikasjoner.dep.noE-post: [email protected]: 22 24 20 00

Privat sektor:Internett: www.fagbokforlaget.no/offpubE-post: [email protected]: 55 38 66 00

Publikasjonene er også tilgjengelige påwww.regjeringen.no

Trykk: 07 Aurskog AS – 03/2015

MILJØ

MERKET

241 Trykksak 37

9

Norges offentlige utredninger 2015: 2

NO

U 2

01

5: 2

Å

høre til

Norges offentlige utredninger 2015

Seriens redaksjon:Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon

Informasjonsforvaltning

1. Produktivitet – grunnlag for vekst og velferd Finansdepartementet

2. Å høre til Kunnskapsdepartementet

Norges offentlige utredninger2014 og 2015

Statsministeren:

Arbeids- og sosialdepartementet:NOU 2014: 3 Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2014NOU 2014: 17 Pensjonsordning for arbeidstakere til

sjøs

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet:NOU 2014: 8 Tolking i offentlig sektorNOU 2014: 9 Ny adopsjonslov

Finansdepartementet:NOU 2014: 13 Kapitalbeskatning i en internasjonal

økonomiNOU 2015: 1 Produktivitet – grunnlag for vekst og

velferd

Forsvarsdepartementet:

Helse- og omsorgsdepartementet:NOU 2014: 12 Åpent og rettferdig – prioriteringer

i helsetjenesten

Justis- og beredskapsdepartementet:NOU 2014: 1 Ny arvelovNOU 2014: 10 Skyldevne, sakkyndighet og

samfunnsvern

Klima- og miljødepartementet:

Kommunal- og moderniseringsdepartementet:NOU 2014: 6 Revisjon av eierseksjonsloven

Kulturdepartementet:NOU 2014: 2 Lik og likskap

Kunnskapsdepartementet:NOU 2014: 5 MOOC til NorgeNOU 2014: 7 Elevenes læring i fremtidens skoleNOU 2014: 14 Fagskolen – et attraktivt utdanningsvalgNOU 2015: 2 Å høre til

Landbruks- og matdepartementet:NOU 2014: 15 Norsk pelsdyrhold – bærekraftig

utvikling eller styrt avvikling?

Nærings- og fiskeridepartementet:NOU 2014: 4 Enklere regler – bedre anskaffelserNOU 2014: 11 KonkurranseklagenemdaNOU 2014: 16 Sjømatindustrien

Olje- og energidepartementet:

Samferdselsdepartementet:

Utenriksdepartementet:

Omslagsillustrasjon: Bjørn Sæthren, 07 Media ASDikt på forsiden:Jan-Magnus Bruheim (1914–1988). Å høyre til. Diktiutval (2014)

NOU Norges offentlige utredninger 2015: 2

Å høre tilVirkemidler for et trygt psykososialt skolemiljø

Utredning fra utvalg oppnevnt ved kongelig resolusjon 9. august 2013.Avgitt til Kunnskapsdepartementet 18. mars 2015.

Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjonInformasjonsforvaltning

Oslo 2015

ISSN 0333-2306ISBN 978-82-583-1227-4

07 Aurskog AS

Til Kunnskapsdepartementet

Utvalget om virkemidler for et godt skolemiljø ble oppnevnt ved kongeligresolusjon 9. august 2013 for å vurdere de samlede virkemidlene for å skape etgodt psykososialt skolemiljø, motvirke og håndtere mobbing og andre uønskedehendelser i skolen. Utvalget avgir med dette sin utredning.

Oslo, 18. mars 2015

Øystein Djupedal (leder)

Lars Arrhenius Christopher Beckham Hanna Helseth

Ellen Inga O. Hætta Noor Jdid Trond Johnsen

Jette Kofoed Monica Martinussen Cecilie Mathisen

Erlend Moen Harald Pedersen Arild Rekve

Kjersti Botnan Larsen(sekretariatsleder)

Hanna-Cecilie Gram Jemtegaard

Helle Kristin Jensen

Camilla Vibe Lindgaard

Gunhild Elle Løtveit

Jens Rydland

2015 NOU 2015: 2 5Å høre til

Å høre til

«Det hjelper ikke å si i fra, de gjør ikke noe uan-sett.»

Dette er sagt av Odin, en 13 år gammel gutt somtok livet sitt, etter langvarig mobbing. I løpet avdet siste året har media satt mange mobbesakerpå dagsordenen, saker som har opprørt oss, sakersom viser hvor utspekulert og nådeløs mobbingkan være. Saker som viser hvor urettferdig det er,hvor tilfeldig og ikke minst hvor sjanseløse barnog familier er som utsettes for det.

Et mønster er voksnes unnfallenhet. Voksnesom skulle tatt ansvar, og som ikke gjør det.Voksne som skulle beskytte, som skulle hjulpet,skulle trøstet og reagert – snur seg bort, av feig-het og manglende kunnskap.

«Det hjelper ikke å si fra, de gjør ikke noe uan-sett,» sa Odin i smertefull erkjennelse.

Også HMK Harald har engasjert seg. I sin nyttårs-tale sa han:

«Når vi vet hvilken kraft som ligger i å gi hver-andre gode ord, kunne vi godt benytte oss avdet enda oftere. Ros gir oss selvtillit. Opp-muntring gir oss mot.

Kommunikasjonen på nettet har dessverresenket terskelen for hva vi tillater oss å si omog til hverandre. Det er vondt å høre alle his-toriene om mobbing – både på skolen, på sosi-ale medier og på arbeidsplassen.

Jeg vil benytte denne anledningen til å si tildem som mobber:

Du har andre sider i deg som du kan bruketil noe godt. Og til dere som opplever mobbing:Snakk med noen, hold fast ved den du innerstinne vet at du er.»

Også statsministeren tok opp mobbing i sin nytt-årstale. Hun sa:

«Vi som er voksne, må ta tak i mobbing blantbarn og unge. En ødelagt barndom kan settedype spor. En god barndom varer hele livet.»

Vi har gjennom 19 måneder kommet tett innpå etproblem som er betydelig. Krenkelser, mobbing,trakassering og diskriminering er mer enn et pro-blem for den enkelte – det er et samfunnspro-blem. Vi har som samfunn og borgere et ansvar –et moralsk ansvar for å reagere, for at alle skalkunne leve liv uten den lammende frykten mob-bing medfører.

Vi har møtt barn og unge, som har historier åfortelle – og svar å gi. Vi har møtt forskere, skole-ledere, lærere, foreldre, skoleeiere, organisasjo-ner – ja, alle som har historier å fortelle – og svarog gi.

Vi har lett etter svar – det var statsrådens opp-drag. Kunnskapsbaserte svar, svar som kunnehjelpe. Ikke hva vi tror, men hva vi vet. Vi tror vihar funnet svar – kanskje ikke alle svar, men vi ertrygge på at det vi her foreslår, vil hjelpe mangebarn og unge. Det vil gjøre skolene tryggere,lærerne tryggere, skoleeierne og skoleledernetryggere, foreldre og barn tryggere – tryggere påat familiene skal få hjelp. At vi voksne ikke av usik-kerhet snur oss bort, men vet hva vi skal gjøre –og vet at hva vi gjør, har betydning.

Vi håper at vår utredning vil bidra til at færrebarn krenkes, mobbes, trakasseres og diskrimine-res og at bevisstheten hos alle oss voksne økerslik at vi vet hva vi kan gjøre for å hjelpe.

Og viktigere enn alt – det vet vi er «å høre til».

Øystein DjupedalArendal 18. mars 2015

Innhold

Del I Innledning, perspektiver og sammendrag ................................ 15

1 Innledning, sammendrag og utvalgets arbeid mv. .................. 17

1.1 Innledning ...................................... 171.2 Fire perspektiver ............................ 171.3 Fem utfordringer ........................... 181.4 Fem målsettinger for statens

arbeid .............................................. 201.5 Utvalgets prioritering av de

viktigste tiltakene ........................... 201.6 Samlet oversikt over utvalgets

forslag til tiltak ............................... 211.6.1 Kapittel 12 Fra menneske-

rettigheter til praksis ..................... 211.6.2 Kapittel 13 Arbeid med å fremme

et trygt skolemiljø og forebygge krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering .... 21

1.6.3 Kapittel 14 Håndtering av krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering i skolen ............................................ 23

1.6.4 Kapittel 15 Økt rettssikkerhet ved tydeliggjøring av kapittel 9a .......... 23

1.6.5 Kapittel 16 Styrket håndheving av brudd på kapittel 9a ....................... 24

1.6.6 Kapittel 17 Skoleeierens styring og støtte .......................................... 24

1.6.7 Kapittel 18 Styrket samarbeid med andre – et bedre støtte-system ............................................. 25

1.6.8 Kapittel 19 Å styrke kompetansen 261.6.9 Kapittel 20 Forskning .................... 271.6.10 Kapittel 21 Inkluderende skole-

miljø – en ny statlig satsing ........... 271.7 Presisering av mandatet ................ 281.8 Utvalgets begrepsbruk .................. 301.8.1 Psykososialt skolemiljø ................. 301.8.2 Læringsmiljø .................................. 301.8.3 Krenkelser, trakassering,

diskriminering og mobbing .......... 311.9 Utvalgets sammensetning og

arbeid .............................................. 331.9.1 Utvalgets sammensetning ............. 331.9.2 Utvalgets arbeid ............................. 33

Del II Bruk av statlige virkemidler i arbeidet med psykososialt miljø, krenkelser og mobbing .. 35

2 Bruk av statlige virkemidler .... 372.1 Organiseringen av utdannings-

sektoren ........................................... 372.2 Rettslige virkemidler ...................... 382.2.1 Opplæringslovgivningen ............... 392.2.2 Utviklingen av tilsyn på

utdanningsområdet ........................ 412.2.3 Menneskerettighetene og

Grunnloven ..................................... 422.2.4 Barnekonvensjonen ....................... 432.2.5 Diskrimineringslovgivning ............ 452.3 Læreplanverket som statlig

virkemiddel ..................................... 452.3.1 Grunnskolen ................................... 452.3.2 Videregående opplæring ............... 462.3.3 Felles læreplanverk for hele

grunnopplæringen – Læreplanverket for Kunnskapsløftet av 2006 ................ 46

2.4 Pedagogiske virkemidler ............... 472.4.1 Første nasjonale kampanje

i 1980-årene ..................................... 472.4.2 Ny offensiv i 1990-årene ................. 482.4.3 Forsterket statlig innsats på

2000-tallet ........................................ 482.4.4 Strategier og satsinger ................... 492.4.5 Satsingen Bedre læringsmiljø ....... 502.4.6 Læringsmiljøprosjektet .................. 512.4.7 Støttemateriell ................................ 512.4.8 Elevundersøkelsen ......................... 522.4.9 Statlige strategier for etter- og

videreutdanning og veiledning ..... 522.5 Økonomiske virkemidler ............... 52

Del III Kunnskapsgrunnlag ................... 53

Om kunnskapsgrunnlaget ........................... 55

Sammendrag av del 3 – Kunnskapsgrunnlag....................................... 55

3 Utviklingstrekk ved barn og unge og deres oppvekstmiljø ... 57

3.1 Innledning ....................................... 573.2 Noen kjennetegn ved barn og

unges oppvekstmiljø i 2015 ........... 573.2.1 Kunnskapssamfunnet .................... 573.2.2 Økt mangfold .................................. 58

3.2.3 Nesten alle barn går i barnehage før skolestart .................................. 59

3.2.4 Mer likestilling mellom kjønnene enn tidligere ................................... 59

3.2.5 Nye familieformer .......................... 593.2.6 Velstandsøkning og barne-

fattigdom ......................................... 603.2.7 Barnevern ....................................... 623.3 Barn og unge i dag ........................ 623.3.1 Utdannelse og fremtidig yrkes-

deltakelse ........................................ 633.3.2 Frafall fra videregående

opplæring ........................................ 633.3.3 Fritid og samvær med

jevnaldrende ................................... 633.3.4 Forholdet til foreldrene ................. 643.3.5 Psykiske lidelser blant barn og

unge ................................................. 643.3.6 Opplevelse av stress og

utilstrekkelighet ............................. 653.3.7 Selvskading og selvmordsforsøk .. 653.3.8 Kroppsbilde .................................... 653.3.9 Bruk av rusmidler .......................... 65

4 Mobbing – forskningsfeltet og omfang ........................................... 67

4.1 Innledning ...................................... 674.2 De første studiene av hvorfor

mobbing oppstår ............................ 674.3 Mobbingen ses i en større

kontekst .......................................... 684.4 En sentral definisjon av mobbing .. 694.5 Sammenhengen mellom atferds-

vansker og skolemiljøet ................ 704.6 Sosiale dynamikker og sosial

eksklusjonsangst ............................ 704.7 Mobbingens omfang i dagens

skole ................................................ 714.7.1 Omfanget av mobbing ................... 714.7.2 Elever som utsettes for mobbing

over lang tid .................................... 724.7.3 Mobbing er både direkte og

indirekte handlinger ...................... 734.7.4 Arenaer der krenkelser og

mobbing oftere oppstår ................. 744.7.5 Risiko- og beskyttelsesfaktorer .... 744.7.6 Betydningen av tilskuere .............. 75

5 Konsekvenser av mobbing ....... 765.1 Innledning ...................................... 765.2 Trivsel og sosial tilhørighet på

skolen .............................................. 765.3 Skolefaglige prestasjoner .............. 765.4 Psykiske og fysiske konsekvenser 77

5.5 Verdensanskuelser og livskvalitet 775.6 Sosialt nettverk som voksen ......... 775.7 Kriminelle handlinger .................... 785.8 Deltakelse i arbeidslivet ................ 785.9 Mobbing rammer hele familien .... 78

6 Digital mobbing og krenkelser 806.1 Innledning ....................................... 806.2 Barn og unges bruk av sosiale

medier ............................................. 806.3 Hva er digital mobbing? ................. 816.3.1 Forskning på digital mobbing ....... 826.3.2 Tre viktige aspekter som kan

være tilstede ved digital mobbing 826.3.3 Flere aspekter ved digital

mobbing .......................................... 846.3.4 Omfanget av digital mobbing ........ 856.3.5 Sammenhengen mellom digital

mobbing og tradisjonell mobbing 87

7 Krenkelser, trakassering og diskriminering ............................. 89

7.1 Innledning ....................................... 897.2 Omfanget av krenkelser i norsk

skole ................................................. 897.3 Krenkelser og trakassering som

et resultat av normbrudd ............... 917.4 Krenkelser mv. knyttet til

diskrimineringsgrunnlagene ........ 927.4.1 Diskriminering og urettferdig

behandling ...................................... 937.4.2 Kjønn og seksuell trakassering .... 947.4.3 Etnisitet ........................................... 967.4.4 Urfolk – samer ................................ 997.4.5 Seksuell orientering, kjønns-

identitet og kjønnsuttrykk ............. 1017.4.6 Krenkelser og mobbing knyttet til

nedsatt funksjonsevne ................... 1057.4.7 Interseksjonalitet – kryss-

diskriminering ................................ 106

8 Ansatte som krenker, mobber, trakasserer og diskriminerer elever .............................................. 107

8.1 Innledning ....................................... 1078.2 Lærere som legitimerer

krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering av elever .......... 107

8.3 Omfanget av elever som krenkes og mobbes av ansatte ..................... 108

8.4 Årsaker til at lærere mobber eller krenker elever ................................ 109

8.5 Lærerkollegiets ansvar for lærere som mobber .................................... 109

9 Skoler med høy og lav forekomst av mobbing og krenkelser ..................................... 110

9.1 Innledning ...................................... 1109.2 Forekomst av mobbing og

krenkelser på skolenivå ................ 1109.3 Faktorer som påvirker mobbing .. 1109.4 Skolen som organisasjon og

mobbing .......................................... 1119.5 Rektors syn på krenkelser og

mobbing .......................................... 1139.6 Skolens arbeid med normer og

verdier ............................................. 114

10 Sentrale faktorer for å fremme et trygt psykososialt skolemiljø 115

10.1 Innledning ...................................... 11510.2 Skoleomfattende arbeid ................ 11510.3 Skolekultur ..................................... 11510.3.1 Felles mål og verdier ..................... 11710.3.2 Felles forståelse av regler og

rutiner ............................................. 11810.4 Skoleledelse .................................... 11810.4.1 God skoleledelse krever

systematisk arbeid og brann-slukking .......................................... 119

10.4.2 Etablering av normer og verdier .. 11910.4.3 Anerkjennelse av at krenkelser,

forekommer .................................... 11910.4.4 Skolelederes kjennskap til elev-

miljøet og forekomsten av krenkelser mv. ............................... 119

10.5 Relasjonsbasert klasseledelse ...... 12010.5.1 Etablering av god klasseledelse

ved oppstart .................................... 12110.5.2 Proaktiv klasseledelse ................... 12110.5.3 Klassestørrelse og lærertetthet .... 12210.5.4 Lærer – elev-relasjonen ................. 12210.5.5 Elevens mulighet til å medvirke ... 12210.6 Elevens kompetanse og elev –

elevrelasjoner ................................. 12310.6.1 Elevkultur og samspillet mellom

elevene ............................................ 12310.6.2 Adgang til deltakelse i klassens

fellesskap ........................................ 12410.6.3 Konflikter mellom elever .............. 12410.6.4 De viktige vennskapene ................ 12510.6.5 Elevenes sosiale og emosjonell

kompetanse .................................... 12610.7 Foreldresamarbeid ........................ 12710.7.1 Skolens ansvar for å etablere et

foreldresamarbeid .......................... 12710.7.2 Foreldres trygghet i å involveres

i skolens arbeid .............................. 12810.7.3 Foreldre som rollemodeller .......... 129

10.7.4 Opplevelse av avmakt i møte med skolen .............................................. 129

10.8 Opprettholde og videreutvike et trygt psykososialt skolemiljø ......... 130

10.8.1 Kapasitetsbygging og endrings-beredskap ........................................ 130

10.8.2 Langsiktig og systematisk innsats 132

11 Virksomme tiltak ......................... 13411.1 Innledning ....................................... 13411.2 Hvordan evaluere tiltak? ................ 13411.3 Andre typer evalueringer .............. 13411.4 Ulike systemer for å vurdere

kvaliteten på forskningen .............. 13511.4.1 Europeisk oppsummering av

skolebaserte tiltak .......................... 13611.5 Oppsummering ............................... 137

Del IV Utvalgets forslag og tiltak ......... 139

12 Fra menneskerettigheter til praksis ........................................... 141

12.1 Innledning ....................................... 14112.2 Et skolemiljø uten krenkelser,

mobbing, trakassering og diskriminering er en menneske-rettighet ........................................... 142

12.3 Å forebygge og håndtere krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering er et samfunns-ansvar .............................................. 143

12.4 Nasjonal målsetting – skolemiljøet 14312.4.1 En individuell rett til et godt

psykososialt skolemiljø .................. 14412.4.2 Nasjonalt mål for arbeidet ............. 14412.4.3 Nullvisjon og nulltoleranse ............ 14512.5 Fra rettigheter og politikk til

praksis – implementering .............. 14512.5.1 Fem utfordringer ............................ 14612.5.2 Målsettinger for statens arbeid –

strategier ......................................... 149

13 Arbeid med å fremme et trygt skolemiljø og forebygge krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering 150

13.1 Innledning ....................................... 15113.2 En god skolekultur med

nulltoleranse for krenkelser mv. ... 15213.2.1 Skolens verdigrunnlag ................... 15313.2.2 Styrket menneskerettighets-

opplæring ........................................ 15713.2.3 Forebygging av trakassering –

normer og fordommer ................... 15813.3 Skoleledelse .................................... 165

13.3.1 Styrking av skoleledelsen ............. 16513.4 Relasjonsbasert klasseledelse ...... 16613.4.1 Statlige initiativer for styrket

klasseledelse .................................. 16613.4.2 Kompetanse om krenkelser,

mobbing, trakassering og diskriminering ................................ 166

13.4.3 Lærere som krenker, mobber, trakasserer og diskriminerer elever ............................................... 167

13.5 Elevens kompetanse og elev–elev-relasjoner ....................... 167

13.5.1 De jevnaldrendes betydning for mobbing, krenkelser, trakassering og diskriminering .... 167

13.5.2 Elevens digitale kompetanse ........ 16813.5.3 Elevenes sosiale og emosjonelle

kompetanse .................................... 17013.5.4 Elevenes psykiske helse ............... 17113.5.5 Elevenes mulighet til å delta

i demokratiske prosesser på skolen .............................................. 172

13.6 Foreldresamarbeid ........................ 17313.6.1 Samiske skoler ............................... 17413.7 Brukerorganer ............................... 17413.7.1 Foreldrenes arbeidsutvalg (FAU) 17413.7.2 Elevråd ............................................ 17513.7.3 Skolemiljøutvalg ............................. 17513.7.4 Elevorganisasjonen ........................ 17513.8 Programmer for det fore-

byggende arbeidet med psykososialt skolemiljø og atferd i skolen ............................................ 176

13.8.1 Kartlegging av skolens bruk av programmer ................................... 177

14 Håndtering av krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering i skolen ............ 180

14.1 Innledning ...................................... 18014.2 Profesjonell usikkerhet som

analyseverktøy ............................... 18114.3 Håndtering av krenkelser,

mobbing, trakassering og diskriminering ................................ 182

14.3.1 Mistanke ......................................... 18214.3.2 Avdekking ....................................... 18314.3.3 Intervensjon .................................... 18414.3.4 Oppfølging ...................................... 18714.4 Ansatte som krenker, mobber,

trakasserer og diskriminerer ........ 18814.5 Forholdet til regelverket ............... 190

15 Økt rettssikkerhet ved tydeliggjøring av opplærings-loven kapittel 9a .......................... 192

15.1 Innledning ....................................... 19215.2 Hovedtrekkene i forslag til

endringer i regelverket .................. 19315.3 Gjeldende rett ................................. 19415.4 Elevenes særskilte behov for et

sterkt rettsvern mot krenkelser .... 19515.5 Behov for regelverksendringer

for å sikre at alle elever har et trygt psykososialt skolemiljø ......... 196

15.5.1 Skoleeiers og skoleleders regel-verkskompetanse ........................... 197

15.5.2 Elevenes rettssikkerhet, rettsvern og regelverksetterlevelse .............. 198

15.5.3 Skolenes arbeid med elevenes psykososiale miljø .......................... 200

15.5.4 Mangelfull regelverkskompetanse og -etterlevelse er et retts-sikkerhetsproblem ......................... 201

15.6 Viktige prinsipper for endringer i kapittel 9a ...................................... 202

15.6.1 Rettssikkerhet og effektivt vern .... 20215.6.2 Et helhetlig arbeid med skole-

miljøet: fremme – forebygge – gjenopprette .................................... 203

15.6.3 Tydeliggjøring av skoleeieres og skolers ansvar ................................. 203

15.7 Tydeligere forankring i FNs barnekonvensjon ............................ 204

15.7.1 Barnets beste og retten til å bli hørt – artikkel 3 og 12 .................... 204

15.8 Arbeidet for å fremme et trygt psykososialt skolemiljø .................. 205

15.8.1 Gjeldende rett – elevens individuelle rett ............................... 206

15.8.2 Videreføring av elevens individuelle rett ............................... 206

15.8.3 Tydeliggjøring av elevens rett ....... 20715.8.4 Elevens subjektive opplevelse ...... 21015.8.5 Nulltoleranse for krenkelser ......... 21115.8.6 Skoleeierens plikt til å oppfylle

elevens rett ...................................... 21215.8.7 Oppsummering ............................... 21215.9 Det forebyggende arbeidet ........... 21315.9.1 Gjeldende krav til det

systematiske HMS-arbeidet og internkontroll .................................. 213

15.9.2 Andre norske rettsområder og skandinaviske land ......................... 214

15.9.3 Utformingen av krav til systematisk HMS-arbeid ............... 217

15.9.4 Mer konkrete krav til systematisk HMS-arbeid og internkontroll ....... 219

15.9.5 Utvalgets forslag ............................ 22115.10 Involvering av elever og foreldre

i skolemiljøarbeidet ....................... 22215.10.1 Gjeldende rett ................................. 22215.10.2 Involvering av elevene og

foreldrene ....................................... 22315.10.3 Tydeliggjøring av bruker-

organenes oppgaver ...................... 22415.11 Ordensreglement ........................... 22515.11.1 Gjeldende rett – ordens-

reglement mv. ................................ 22615.11.2 Tydeliggjøring av reguleringen

av ordensreglementet .................... 22615.11.3 Fastsetting av ordensreglementet 22615.11.4 Skolens adgang til bruk av

sanksjoner ...................................... 22915.11.5 Utvalgets forslag ............................ 23015.12 Gjenopprettende arbeid – en ny

aktivitetsplikt .................................. 23115.12.1 Gjeldende rett – individrettede

plikter .............................................. 23115.12.2 Svensk rett og andre norske

rettsområder ................................... 23215.12.3 Vurdering av gjeldende rett .......... 23315.12.4 Behov for å forenkle og tydelig-

gjøre krav til håndteringen av krenkelser ....................................... 234

15.12.5 En ny aktivitetsplikt ....................... 23715.12.6 Tydeligere krav til saks-

behandlingen .................................. 23815.12.7 Hensynet til elevenes personvern 24115.13 Virkeområde for aktivitetsplikten 24215.13.1 Gjeldende rett ................................. 24215.13.2 Behov for tydeliggjøring av

virkeområdet i loven ...................... 24315.14 Ansatte som krenker – skjerpet

aktivitetsplikt .................................. 24315.15 Forbud mot gjengjeldelse ............. 24415.16 Bruk av tvang ................................. 24415.17 Private skoler godkjent etter

privatskoleloven § 2-1 .................... 244

16 Styrket håndheving av brudd på kapittel 9a ............................... 246

16.1 Innledning ...................................... 24616.2 Hovedtrekkene i forslag til

endringer i regelverket ................. 24716.3 Klageordning for krenkelser ........ 24816.3.1 Gjeldende klageordning

i opplæringsloven § 9a-3 ................ 24816.3.2 Vurdering av gjeldende klage-

ordning ............................................ 24816.3.3 Effektivt rettsmiddel for barn og

foreldre – nasjonal klageordning .. 250

16.3.4 Rettssikkerhet, likebehandling og særlige forhold ved mobbing ........ 251

16.3.5 Behov for en ny klageordning ...... 25216.3.6 Klageordninger – gjenstanden

for klage .......................................... 25316.3.7 Førsteinstans for klager

på krenkelser .................................. 25416.3.8 En ny førsteinstans for klager på

krenkelser i skolen ......................... 25716.3.9 Barneombudet som førsteinstans

– innretning av ordningen ............. 26116.3.10 Resultatet i saken ........................... 26616.3.11 Klage på ombudets vedtak –

Skolemiljøklagenemnda ................ 26716.3.12 Oppsummering av utvalgets

forslag til klageordning .................. 26816.4 Tilsyn ............................................... 26816.4.1 Styring, organisering og ressurs-

bruk ................................................. 26816.4.2 Tilsyn som virkemiddel for

å sikre elevenes psykososiale skolemiljø ........................................ 269

16.4.3 Oppsummering ............................... 27016.5 Administrative sanksjoner og

reaksjoner ....................................... 27016.5.1 Begrepsavklaring ........................... 27016.5.2 Bakgrunn og gjeldende rett .......... 27116.5.3 Forholdet til Grunnloven § 96 og

EMK ................................................ 27216.5.4 Vurdering av behov for

administrative sanksjoner og reaksjoner ....................................... 273

16.5.5 Aktuelle sanksjoner ........................ 27416.5.6 Utvalgets forslag ............................. 27716.6 Straff ................................................ 27816.7 Erstatning og oppreisning ............. 27816.7.1 Erstatning på grunnlag av

arbeidsgiveransvaret ...................... 27816.7.2 Oppreisning (erstatning) for

mangelfull håndtering fra skole-eieren ............................................... 279

16.7.3 Behov for en oppreisningsordning 28016.7.4 Bevisbyrde ...................................... 28116.7.5 Oppsummering ............................... 28116.8 Annet ............................................... 28116.9 Etablering av et utdannings-

rettslig fagmiljø ............................... 281

17 Skoleeierens styring og støtte .. 28317.1 Innledning ....................................... 28317.2 Skoleeierens rettslige ansvar ........ 28417.3 Innholdet i skoleeierskapet ........... 28417.3.1 Skoleeierens forsvarlige system ... 28517.3.2 Skoleeierens kompetanseansvar .. 28617.3.3 Kvalitetsoppfølging og -utvikling .. 287

17.3.4 En god skoleeier er tett innpå sine skoler ...................................... 288

17.3.5 Kvalitetsvurderingssystemet ........ 29117.3.6 Tilstandsrapporten ......................... 29117.3.7 Elevundersøkelsen ........................ 29217.4 PP-tjenestens mandat – en del av

skoleeierens støttesystem ............. 29317.4.1 Gjeldende rett ................................. 29417.4.2 Ressurser og kompetanse

i PP-tjenesten .................................. 29417.4.3 Endrede forventninger til

PP-tjenesten .................................... 29417.4.4 Etter- og videreutdanning av

PP-tjenesten .................................... 29617.4.5 PP-tjenestens systemrettede

arbeid fremover .............................. 29617.5 Andre kommunale/fylkes-

kommunale tiltak ........................... 29817.6 Skoleinterne funksjoner –

«Et lag rundt eleven» ..................... 30017.6.1 Tverrfaglig samarbeid i skolen ..... 30017.6.2 Funksjoner i skoler i dag .............. 30117.6.3 Andre funksjoner ........................... 30317.7 Skolefritidsordningen (SFO) ........ 304

18 Styrket samarbeid med andre – et bedre støttesystem ............. 305

18.1 Innledning ...................................... 30518.2 Bedre og mer effektiv utnyttelse

av de ulike statlige støtte-systemene innenfor utdannings-sektoren .......................................... 306

18.2.1 Utdanningsdirektoratet ................. 30718.2.2 Fylkesmannen ................................ 30718.2.3 De nasjonale sentrene og Senter

for IKT i utdanningen .................... 30818.2.4 Statlig spesialpedagogisk støtte-

system (Statped) ............................ 31318.2.5 Veilederkorpset .............................. 31418.2.6 Utvalgets vurdering og forslag til

tiltak ................................................. 31518.3 Bedre samarbeid mellom statlige

og kommunale tjenester og etatene i kommunene .................... 316

18.3.1 Dagens regelverk gir mange muligheter for samarbeid ............. 317

18.3.2 Viktige samarbeidspartnere for skolene i arbeidet med å fore-bygge og håndtere krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering ................................ 319

18.3.3 Oppsummering av utvalgets vurdering og forslag til tiltak ........ 323

18.4 Frivillig sektors rolle i arbeidet med å forhindre mobbing ............. 325

18.4.1 Krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering i fritidsmiljøene ............................... 325

18.4.2 Utvalgets vurdering og forslag ..... 326

19 Å styrke kompetansen ............... 32819.1 Innledning ....................................... 32919.2 Lærerutdanningene ....................... 32919.2.1 Grunnskolelærerutdanningene

(GLU) .............................................. 33019.2.2 Øvrige lærerutdanninger ............... 33419.2.3 Utvalgets vurdering ....................... 33819.2.4 Utvalgets forslag ............................. 34119.3 Etter- og videreutdanning .............. 34119.3.1 Dagens etter- og videreutdan-

ningssystem .................................... 34119.3.2 Utvalgets vurdering ....................... 34419.4 Rektor- og skolelederutdanning ... 34519.4.1 Utvalgets vurdering ....................... 34719.4.2 Utvalgets forslag ............................. 34919.5 Vurdering av plikt til jevnlig

etter- og videreutdanning .............. 34919.5.1 Skoleeierens plikt til å legge til

rette for etter- og videreutdanning 34919.5.2 Plikt til etter- og videreutdanning

for rektorer og skoleledere ........... 35019.5.3 Plikt til etter- og videreutdanning

for lærere ......................................... 351

20 Forskning ...................................... 35420.1 Innledning ....................................... 35420.2 Områder som bør prioriteres for

forskning ......................................... 35420.2.1 Foreldresamarbeid ......................... 35420.2.2 Digitale krenkelser og digital

mobbing .......................................... 35420.2.3 Ansatte som krenker, mobber og

trakasserer elever ........................... 35520.2.4 Tiltak og behandling for barn og

unge som har vært utsatt for mobbing .......................................... 355

20.2.5 Innholdet i krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering .... 355

20.2.6 Krenkelser, mv. i samiske områder ........................................... 355

20.2.7 Krenkelser og mobbing i fritids-miljøer .............................................. 356

20.3 Utdanningsrettslig forskning ........ 35620.4 Evaluering av nye og iverksatte

tiltak ................................................. 35620.5 Gjennomføring av Elev-

undersøkelsen og opprettelse av database ........................................... 356

21 Inkluderende skole – en ny statlig satsing ............................... 357

21.1 Innledning ...................................... 35721.2 En forskningsbasert satsing ......... 35821.2.1 Forskning om skolemiljø,

krenkelser og mobbing mv. .......... 35821.2.2 Forskning om skoleutvikling,

endringsarbeid og implementering 35921.2.3 Forholdet til skolenes

eksisterende arbeid med skolemiljø ........................................ 361

21.3 Tydelig retning – Felles forpliktelse og høye forventninger 362

21.4 Kommunikasjon og tillit (partnerskap) ................................. 362

21.5 Langsiktighet og systematisk innsats ............................................. 363

21.5.1 En strategi for satsingen med plan for implementering ................ 365

21.5.2 Nasjonalt rammeverk for å sikre elevene et trygt miljø ..................... 365

21.6 Kapasitetsbygging ......................... 36621.7 Innholdet i satsingen ..................... 36721.7.1 Mål, analyseverktøy og lokal

ansvarliggjøring ............................. 36821.7.2 Skolebasert kompetanseutvikling

med lærende nettverk ................... 36921.8 Innsatsområder .............................. 37121.8.1 Område 1: Skolebasert

kompetanseutvikling – implementering av god praksis .... 371

21.8.2 Område 2: Målrettede tiltak mot skolekultur og forebygging og håndtering av krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering ................................ 374

21.8.3 Område 3: Involvering av elever og foreldre ....................................... 374

21.8.4 Område 4: Bedre regelverks-kompetanse og regelverks-etterlevelse ...................................... 375

21.9 Evaluering av satsingen ................. 376

Del V Lovutkast, merknader og økonomiske og administrative konsekvenser .............................. 377

22 Lovutkast – Forslag til endringer i opplæringsloven mv. .................................................. 379

23 Merknader til forslag til endringer i opplæringsloven, privatskoleloven og barne-ombudsloven ................................ 387

24 Økonomiske, administrative og andre konsekvenser ............. 409

24.1 Innleding ......................................... 40924.2 Overordnet om økonomiske og

administrative konsekvenser ........ 40924.3 Utvalgets vurdering av tiltakenes

økonomiske og administrative konsekvenser .................................. 411

24.4 Oppsummering og prioritering ..... 416

Litteraturliste ................................................. 417

Vedlegg1 UNGSINNs vurdering av tiltak ..... 442

Del IInnledning, perspektiver og sammendrag

NOU 2015: 2 17Å høre til Kapittel 1

Kapittel 1

Innledning, sammendrag og utvalgets arbeid mv.

1.1 Innledning

Mobbing har i mange år vært et svært aktuelttema i samfunnsdebatten. I løpet av utvalgetsarbeid har oppmerksomheten om det som er kjer-nen i vårt mandat, vært stor. Både media, politi-kere og folk flest har engasjert seg i debatten omhva vi kan gjøre for å stoppe krenkelser, mobbing,trakassering og diskriminering av barn og unge.2014 var et år som ble preget av personlige mob-behistorier i media, av fakkeltog mot mobbing ogble avsluttet med at temaet sto sentralt i både kon-gens, statsministerens og sametingspresidentensnyttårstaler. 2015 startet med at statsministerenog kunnskapsministeren arrangerte et toppmøteom mobbing i skolen.

Den nasjonale mobiliseringen mot mobbingviser at vi reagerer når våre barn og unge ikke hardet bra. Dette er kanskje vår viktigste læring, ogdette er samtidig en helt avgjørende forutsetningfor at vi skal lykkes i vårt arbeid. Den kraften ogviljen som ligger i oss alle, må brukes hver dag forat våre barn og unge skal trives og ha det bra.Ikke bare på skolen, men på alle arenaer og mil-jøer de beveger seg i. Krenkelser, mobbing, tra-kassering og diskriminering stopper ikke ved inn-gangen eller utgangen til skoleporten. De slutterheller ikke ved en spesiell alder eller når vi slutterskolen. Vi vet at krenkelser, mobbing, trakasse-ring og diskriminering også skjer på mangearbeidsplasser og i fritidsmiljøer vi daglig befinneross i. Dette er derfor et samfunnsproblem som måløses gjennom felles nasjonal innsats. Skolen harkraftfulle virkemidler og er en av de viktigste are-naene i denne innsatsen. Et trygt psykososialtskolemiljø er helt avgjørende for at alle elever skalføle seg inkludert. Utvalget foreslår i denne utred-ningen tiltak for at alle elever skal ha et trygt psyko-sosialt skolemiljø uten krenkelser, mobbing,trakassering og diskriminering.

1.2 Fire perspektiver

I utredningen er det noen overordnete perspekti-ver som er styrende for hvilke problemstillingerutvalget har vært opptatt av, og ikke minst forhvilke strategier og tiltak som utvalget ønsker åanbefale. Det er særskilt fire perspektiver som alleutvalgets vurderinger og konklusjoner må ses ilys av:

Menneskerettighetene som målstokk

Når elever krenkes, mobbes, trakasseres eller dis-krimineres på skolen, blir deres grunnleggendemenneskerettigheter brutt. FNs barnekonvensjongir barn grunnleggende menneskerettighetersom skal oppfylles. Utvalgets arbeid for å skape ettrygt psykososialt skolemiljø handler om å reali-sere menneskerettighetene. Prinsippet om bar-nets beste er viktig i utvalgets vurderinger og fårbetydning for hvilke tiltak som foreslås. Vi har alleet ansvar for å ta avgjørelser som er til barnsbeste, i tillegg har barn rett til å bli hørt. At barnhar en rett til å bli hørt i saker som gjelder dem,både i enkeltsaker og generelt, har betydning forarbeidet mot krenkelser, mobbing, trakasseringog diskriminering. Å oppfylle alle barns grunnleg-gende menneskerettigheter er målstokken forutvalgets arbeid.

Samfunnet skal ha en nullvisjon om og nulltoleranse for krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering

Den individuelle retten til et trygt psykososialtskolemiljø betyr at det er nulltoleranse for kren-kelser, mobbing, trakassering og diskrimineringav elever. Det innebærer at skolen må reagere nårdet skjer, og slå ned på alle tilløp til slike ord oghandlinger. Vi skal også ha en nullvisjon. Vi skalikke si oss fornøyde så lenge det er elever somblir krenket, mobbet, trakassert eller diskrimi-nert. Det er vårt felles ansvar og en moralsk for-pliktelse for oss som samfunnsborgere. Dette er

18 NOU 2015: 2Kapittel 1 Å høre til

et viktig budskap, og det handler om hva slagssamfunn vi ønsker å ha. Å si seg fornøyd med atdet på en skole «kun» er to pst. av elevene somopplever at de blir mobbet, innebærer at kravene iopplæringsloven ikke blir oppfylt, og at skole-eieren og skolen har en lovstridig praksis. Det erikke akseptabelt.

Faglig læring og sosial læring hører sammen

Det å arbeide med fag må ikke skilles fra det åarbeide med sosial læring. God opplæring skapertrygge psykososiale skolemiljøer, som preges avsosial tilhørighet og inkludering. Faglig læring måkobles og integreres med sosial læring, de er ikkemotsetninger. De utfyller hverandre og er avhen-gige av hverandre. Når elever opplever at de fårfaglige utfordringer som er tilpasset deres evnerog forutsetninger, og samtidig får relevante og for-ståelige tilbakemeldinger fra lærerne, vil dettepåvirke elevenes motivasjon og faglige trivsel.Dette er et perspektiv som er en avgjørende forut-setning for å skape et trygt psykososialt skole-miljø uten krenkelser, mobbing, trakassering ogdiskriminering.

Inkludering for å høre til

Et vidt inkluderingsbegrep er styrende for utval-gets arbeid. Inkludering blir i statlige styringsdo-kumenter ofte brukt i forbindelse med elever medsærskilte behov og som dermed har behov forspesialundervisning. Utvalget mener at inklude-ring må forstås bredere og mer allment enn detsom i dag virker å være tilfellet. 20 år etter Sala-manca-erklæringen1 er det på tide å understrekeat inkludering skal gjelde for alle. Inkludering ergrunnleggende for alle elever og handler om atalle skal høre til. Alle har rett til en opplevelse avsosial tilhørighet.

1.3 Fem utfordringer

Utvalget har i sitt arbeid hørt og fått dokumentertat det gjøres mye godt arbeid på landets skoler, ogde fleste elever trives2 godt på skolen. Gode sko-ler tar elevene på alvor og har rutiner for å fangeopp og følge opp krenkelser, mobbing, trakasse-ring og diskriminering når de skjer. Imidlertidviser Elevundersøkelsen at det fortsatt er for

mange elever som krenkes og mobbes i skolen.3

Det er store forskjeller mellom skoler og klasser.Utvalget ønsker å sette søkelyset på fem utfordrin-ger som kan forbedres i arbeidet med å fremme ettrygt psykososialt skolemiljø og å forebygge oghåndtere krenkelser, mobbing, trakassering ogdiskriminering på en god måte. Disse utfordrin-gene er basert på kunnskap fra forskning, kartleg-ginger, utvalgsmedlemmers egne erfaringer frapraksis, høringsinnspill fra ulike organisasjonerog tilbakemeldinger fra elever, foreldre og organi-sasjoner som utvalget har vært i kontakt med påutvalgsmøter og studiereiser.

Utfordring 1: Rettssikkerhet – elevenes rettigheter blir ikke oppfylt

Elevene har etter opplæringsloven sterke rettig-heter som utløser plikter for skoleeieren, skolenog alle de ansatte. Imidlertid er det en utfordringat regelverksetterlevelsen ikke er god nok, og atrettigheter og plikter i opplæringsloven kapittel 9aikke oppfylles.4 Utvalget mener det er viktig atalle som er skoleeiere, og alle ansatte på skolenvet at de har et ansvar for at elevene skal ha ettrygt psykososialt skolemiljø som fremmer helse,trivsel og læring. Utvalget mener det er behov forå se på innholdet i elevens rett og de krav som stil-les til skoleeiere og skoler for å sikre at elevenesrett oppfylles. Opplæringsloven er i dag en lovuten rettslige midler til å sikre gjennomføring avvedtak eller lignende. Det er nødvendig medbedre rettsvern for elevene gjennom et tydeligereregelverk med effektive klage- og tilsynsordnin-ger. Det er behov for at tilsyns- og klageinstansenkan pålegge administrative sanksjoner og reaksjo-ner dersom skoleeieren og skolen ikke oppfyllerlovpålagte krav.

En grunn til at rettsikkerheten ikke er godnok, er at skoleeiere, skoler, foreldre og eleverikke har tilstrekkelig kjennskap til eller forståelseav regelverket. Innenfor utdanningssektoren errettsliggjøringen sterk, men regelverkskompetan-sen er for lav.5 Det er grunn til å tro at skolenegjennom Felles nasjonalt tilsyn har økt kompetan-sen om kapittel 9a, men den er fortsatt ikke godnok. I tillegg er det en utfordring at elever og for-eldre ikke får nødvendig informasjon om sine ret-

1 UNESCO 19942 Wendelborg 2015

3 Wendelborg 20154 Utdanningsdirektoratet 2010, 2014b, Barneombudet 2009,

2012, 2013b5 Utdanningsdirektoratet 2010, 2014b, Barneombudet 2009,

2012


tigheter.6 Det er derfor nødvendig å øke regel-verkskompetansen.

Utfordring 2: Skolekultur – skolekulturen fokuserer for lite på nulltoleranse for krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering

I dag er det et krav om at alle skoler skal ha nullto-leranse for krenkelser, mobbing, trakassering ogdiskriminering.7 Til tross for dette kravet menerutvalget at det er for lite bevissthet knyttet tilbetydningen av skolekultur i form av de holdnin-ger og verdier som eksisterer på skolen, og hvor-dan dette påvirker det psykososiale skolemiljøet.Kravet om nulltoleranse er med andre ord ikkeinnarbeidet som en del av skolekulturen ved alleskoler.

Utvalget mener at arbeidet med skolekultur eret felles ansvar i skolen, men at skoleledelsen haret særlig ansvar for å gå foran som gode rollemo-deller. Utvalget har blitt fortalt at noen skole-ledere og ansatte mener at det ikke forekommermobbing på deres skole. Utvalget mener at det eren utfordring at det ved noen skoler er slik at manikke vil innrømme eller se at elever blir mobbet.En annen utfordring er skoler som tror at mob-bing er et problem som ikke kan løses. Utvalgetmener det er nødvendig å sette inn tiltak for engod skolekultur som understreker voksnes ansvarog tydeliggjør nulltoleranse for krenkelser, mob-bing, trakassering og diskriminering.

Utfordring 3: Involvering og samarbeid – elever og foreldre involveres ikke godt nok i skolens arbeid med det psykososiale skolemiljøet

Utvalget mener at en utfordring i dag er at elever,foreldre og brukerorganer ikke involveres godtnok i skolens arbeid med det psykososiale skole-miljøet og forebyggingen og håndteringen avkrenkelser, mobbing, trakassering og diskrimine-ring. For elevenes del vil utvalget trekke fremelevens rett til å bli hørt i saker som angår dem.FNs barnekonvensjon er ikke godt nok forankret ienkelte skoler. Dette kan for eksempel handle omat elever ikke får si sin mening om hvordan utfor-dringer i elevkulturen skal løses, og at elever ogforeldre ikke blir informert om og involvert i opp-følgingen av resultatene fra Elevundersøkelsen.Utvalget ser det også som en utfordring at bruker-organer ved noen skoler ikke er etablert slik somde skal etter loven.

Foreldreinvolvering er viktig, både for eleve-nes læring og forebygging av mobbing. Foreldre-nes syn på og engasjement for skolen har storbetydning. Utvalget mener at det er viktig å eta-blere gode relasjoner til foreldrene for å kunneløse utfordringer dersom det oppstår krenkelserog mobbing. I mobbesaker er det ofte en utfor-dring at konfliktnivået mellom hjem og skole erhøyt, og at kommunikasjonen har gått i stå. Forel-drene opplever at mange ansatte i skolen ikke gri-per inn og varsler når et barn blir krenket. Mob-bing er ikke bare noe som rammer eleven, menhele familier.

Utfordring 4: Ansvarliggjøring og systematikk – skoleeiernes og skoleledernes kapasitet til å jobbe systematisk og langsiktig med å utvikle skolemiljøet er mangelfull

Utvalget mener det er en utfordring at enkelteskoler og skoleeiere i sitt fremmende og forebyg-gende arbeid jobber for lite systematisk og målret-tet. Det kan innebære at skolen er for lite bevissthvilke innsatser den setter inn, og at den i litengrad vurderer om tiltakene fungerer. Det kan ogsåhandle om at skolene «hopper» mellom ulike til-tak, og ikke jobber systematisk og langsiktig nok.Dermed uteblir de positive resultatene. Utvalgetmener det må rettes søkelys mot å styrke det sys-temrettede arbeidet og implementering av innsat-ser som virker.

Skoleomfattende arbeid krever aktivt leder-initiativ gjennom hele prosessen for å bli vellyk-ket. Ledelse er avgjørende for å skape og opprett-holde trygge psykososiale skolemiljøer uten kren-kelser, mobbing, trakassering og diskriminering.Utvalget mener at det er nødvendig med tiltak ret-tet mot skoleledelse og klasseledelse. Begge delerer sentrale faktorer i arbeidet.

Utvalget har merket seg at noen skoleeiere ogskoler mangler forskningsbasert kompetanse ihvilke metoder som er effektive i skolens arbeidmed det psykososiale skolemiljøet. Dette med-fører at noen skoler i dag ikke benytter seg avgode strategier i det fremmende, forebyggene oghåndterende arbeidet. Utvalget mener også atmange ansatte mangler spesifikk kunnskap omblant annet krenkelser, mobbing, trakassering,psykisk helse, digital mobbing og om arbeid medelevenes sosiale og relasjonelle kompetanse. Deter nødvendig å øke skolenes kompetanse i hvor-dan de kan fremme et trygt skolemiljø, forbyg-ging og håndtering av krenkelser, mobbing, tra-kassering og diskriminering, utvikling av skolensom organisasjon.

6 Utdanningsdirektoratet 2010 7 Opplæringsloven § 9a-1, rundskriv Udir-2-2010


Utfordring 5: Organisering – ansvarsfordelingen i støttesystemet er for utydelig

For et varig løft for et trygt psykososialt skole-miljø må det etablerte støttesystemet styrkes, ogansvars- og oppgavefordelingen tydeliggjøres. Deter i dag mange aktører på de ulike nivåene somhar oppgaver knyttet til elevenes skolemiljø. Deter imidlertid mye som tyder på at det kommunaleog det statlige støttesystemet i varierende gradoppleves som relevant og likeverdig for landetsskoler og skoleeiere.

Det er behov for å gjennomgå det statlige ogdet kommunale støttesystemet, og da spesieltfunksjoner som har oppgaver knyttet til elevenespsykososiale skolemiljø og psykiske helse, foreksempel skolehelsetjenesten og PP-tjenesten.Elevene og foreldrene må ha lett tilgang til god ogrask lavterskelhjelp. Utvalget skal vurdere tjenes-ter og muligheter for tverrfaglig samarbeid, bådeinnenfor utdanningssektoren og med tjenester iandre sektorer.

1.4 Fem målsettinger for statens arbeid

Basert på målet om at elever skal ha et trygt oginkluderende skolemiljø, ulike typer kunnskap omoppfyllelsen av målet og forskning om hva somskaper og opprettholder trygge psykososiale sko-lemiljøer uten krenkelser, vil utvalget trekke fremfem målsettinger. Disse henger tett sammen medutfordringene vi identifiserte over. Slik utvalgetser det bør den fremtidige statlige innsatsen ret-tes inn mot følgende fem målsettinger:1. Bedre rettssikkerhet og rettsvern for elevene

og en mer effektiv håndheving av opplærings-loven kapittel 9a.

2. Skolekulturer gjennomsyret av nulltoleransefor krenkelser, mobbing, diskriminering og tra-kassering.

3. Bedre involvering og samarbeid med elever ogforeldre.

4. Tydeligere ansvarliggjøring av skoleeieren ogskolen og økt kapasitet/kompetanse til åarbeide langsiktig og systematisk med skole-

miljø, krenkelser, mobbing, diskriminering ogtrakassering.

5. Et styrket støttesystem med tydelig ansvars- ogoppgavefordeling.

For å nå disse målsettingene foreslår utvalget tilsammen om lag 100 tiltak, som er oppsummertunder i avsnitt 1.6.

1.5 Utvalgets prioritering av de viktigste tiltakene

Utredningen Å høre til skal vurdere de samledevirkemidler for å bedre det psykososiale skolemil-jøet, og foreslå tiltak for å motvirke krenkelser ogmobbing i skolen. Utvalget foreslår en rekke tiltakog virkemidler, basert på det vi i dag vet virker forå bedre skolemiljøet, og den beste praksisen vikjenner fra skoler som har lyktes med å minimerekrenkelser og mobbing. Utvalget foreslår omfat-tende endringer på et bredt felt. Utvalget vil like-vel anvise hvilke tiltak vi mener er dem vi medstørst sikkerhet vet vil bedre det psykososialeskolemiljøet, og ha størst effekt.

Gjennomføres disse tiltakene og satsingene, ervi trygge på at flere elever får en bedre hverdag iog utenfor skolen. Vi vil sterkt anbefale alle våretiltak og virkemidler som presenteres samlet iavsnitt 1.6 under, men disse sju områdene for til-tak mener utvalget er de viktigste:– Å legge til rette for en stor statlig satsing på

Inkluderende skole som blant annet inneholderskolebasert kompetanseutvikling. Skolebasertkompetanseutvikling skal tilbys alle landetsskoler. Skolene må bli tryggere på å håndterebåde regelverket og det forebyggende arbei-det. Satsingen må gå over mange år, og invol-vere alle skoler og alle ansatte. Dette må også istørre grad reflekteres i lærer- og rektorutdan-ningene. Satsingen skal være forskningsba-sert.

– Endring av opplæringsloven kapittel 9a. Kapittel9a tydeliggjøres slik at skoleeierens og skolensplikter blir tydeligere. Det innebærer økt rett-sikkerhet for eleven. Barnekonvensjonen skalimplementeres i utdanningssektoren.

Figur 1.1


– Styrket håndheving av opplæringsloven. Barne-ombudet blir førsteinstans for klager på kren-kelser. Barneombudet gis myndighet til å gjørevedtak om administrative sanksjoner og reak-sjoner og kan kreve oppreisning på vegne aveleven for ikke-økonomisk tap på grunn avkrenkelser. Tilsynet kan også pålegge elevenadministrative sannksjoner og reaksjoner.

– Målrettet innsats mot krenkelser, mobbing, tra-kassering og diskriminering for å forebygge oghåndtere dette. Arbeidet med den digitale mob-bingen må intensiveres. Involvering av eleverog foreldre i arbeidet er også viktig. Elevenehar førstehåndskunnskap.

– Styrking av skoleeierskapet. Skoleeierskapet ernoe av det viktigste for å legge til rette for etgodt psykososialt skolemiljø. En bred satsingsammen med skoleeieren er avgjørende for åbedre skolekulturen.

– «Et lag rundt eleven». Mange yrkesgrupper iskolen og kommunen kan bidra til et bedreskolemiljø. Utvalget vil spesielt understrekeskolehelsetjenestens og PP-tjenestens betyd-ning, og vil anbefale nye stillinger i skolehelse-tjenesten i tråd med Helsedirektoratets anbefa-ling og endring av PP-tjenestens mandat.

– Det er behov for ny forskning på kunnskaps-svake områder, noe som kan bidra til å redusereomfanget av krenkelser, mobbing, trakasseringog diskriminering og bedre elevenes psyko-sosiale skolemiljø.

1.6 Samlet oversikt over utvalgets forslag til tiltak

Del 4 i denne utredningen presenterer utvalgetsvurderinger og tiltak. Her vil vi oppsummeresamtlige tiltak som utvalget foreslår. Tiltakenepresenteres slik de er inndelt i kapitlene, og måikke leses som en prioriteringsliste. Prioriteringener gjort i avsnitt 1.5 over.

1.6.1 Kapittel 12 Fra menneskerettigheter til praksis

I kapittel 12 trekker utvalget opp rammene for sta-tens arbeid med elevenes psykososiale skolemiljø.Utvalget ser nærmere på hva som må til for atbarns rettigheter etter barnekonvensjonen ogopplæringsloven skal bli oppfylt i praksis. Derforheter kapitlet Fra menneskerettigheter til praksisog er et introduksjonskapittel til alle kapitlene idel 4 som er utvalgets vurderinger og tiltak.

I Kapittel 12 presenteres utvalgets felles målfor arbeidet med å fremme et trygt psykososialtmiljø. Utvalget viser at det er nødvendig med enforsterket innsats mot krenkelser, mobbing, tra-kassering og diskriminering i norsk skole i årenefremover.

Utvalgets forslag til tiltak i kapittel 12:

– Barnekonvensjonen må implementeres bedreinnenfor utdanningssektoren.

– Det må utarbeides en nasjonal handlingsplanfor trygge oppvekstmiljøer uten krenkelser,mobbing, trakassering og diskriminering forbarn og unge.

– Staten skal fortsatt ha en nullvisjon om og ennulltoleranse for krenkelser, mobbing, trakas-sering og diskriminering i norsk skole.

– Det nasjonale målet for arbeidet «Elever skalha et trygt og inkluderende skolemiljø» måbrukes i alle sammenhenger og forankres iskolen.

– En ny statlig satsing på en Inkluderende skoleuten krenkelser, mobbing, trakassering og dis-kriminering.

1.6.2 Kapittel 13 Arbeid med å fremme et trygt skolemiljø og forebygge krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering

Kapittel 13 omhandler skolens arbeid med åfremme et trygt psykososialt skolemiljø og å fore-bygge krenkelser, mobbing, trakassering og dis-kriminering. Det fremmende arbeidet handler omskolens arbeid for å skape et trygt psykososialtmiljø som inkluderer elevens trivsel, relasjoner ogforeldresamarbeid. Målsettingen med dette arbei-det er ikke primært rettet mot krenkelser, mob-bing, trakassering og diskriminering, men motdet helhetlige psykososiale skolemiljøet. Det fore-byggende arbeidet handler om å redusere ogavverge risikoen for krenkelser, mobbing, trakas-sering og diskriminering.

I del 3, som er kunnskapsgrunnlaget i denneutredningen, presenteres flere faktorer som erviktige for å utvikle og opprettholde et trygt psyko-sosialt skolemiljø. Disse faktorene er skolekultur,skoleledelse, relasjonsbasert klasseledelse, elev-elevrelasjoner og foreldresamarbeid. Disse fakto-rene danner utgangspunktet for flere tiltak i kapit-tel 13 og har som mål å forebygge krenkelser,mobbing, trakassering og diskriminering. For detførste vurderer utvalget hvordan skoler kanarbeide for å oppnå en skolekultur som er gjen-


nomsyret av nulltoleranse for krenkelser, mob-bing, trakassering og diskriminering.

Videre ser utvalget på hvordan elever og for-eldre kan involveres bedre i skolens arbeid medpsykososialt skolemiljø. Det gjøres også noen vur-deringer av kompetansebehov hos ansatte i sko-len. Særskilte innsatsområder det argumenteresfor i dette kapitlet, er å tydeliggjøre sosial og emo-sjonell kompetanse i læreplanverket og styrkeElevorganisasjonen og skolens brukerorganer.


Forslag knyttet til skolekultur:

– Prinsippene i barnekonvensjonen, inkluderingog sosial tilhørighet innarbeides tydelig i gene-rell del av læreplanverket.

– Det må utarbeides et nytt inkluderingsbegrepfor en mangfoldig skole.

– Menneskerettighetsopplæringen i fag må styr-kes.

– En ny satsing knyttet til psykososialt skolemiljømå ha forebygging av krenkelser, mobbing,trakassering og diskriminering knyttet til dis-krimineringsgrunnlagene som et særskilt inn-satsområde. Det er nødvendig med et systema-tisk arbeid rettet mot dette i skolen.

– Sametinget må i samarbeid med Utdanningsdi-rektoratet få i oppdrag å utarbeide læremidlerog ressurser på samisk som bidrar til å skape ettrygt psykososialt skolemiljø, samt vurderebehovet for andre særskilte tiltak for å fore-bygge krenkelser, mobbing, trakassering ogdiskriminering.

– Det må settes av økonomiske ressurser for til-passing og oversettelse av et skoleomfattendeevidensbasert program til samisk. Dette ledsa-ges av en utprøving og effektevaluering.

– Et normkritisk perspektiv må innarbeides ilærerutdanningene, rektorutdanningen og ietter- og videreutdanningene av lærere.

– Normkritikk bør innarbeides i relevante lære-planer for fag, og det bør utvikles undervis-ningsopplegg om normkritikk for elever.

– Det må bygges opp fagmiljøer med spisskom-petanse om krenkelser, mobbing, trakasseringog diskriminering knyttet til diskriminerings-grunnlagene i skolen.

– Departementet bør se på ordningen for å gistøtte til organisasjoner som tilbyr kompetanse-heving til skoler om trakassering, slik at støttenblir mer forutsigbar.

Forslag knyttet til elevene på skolen:

– Elevenes forståelse av og kompetanse i hvor-dan de kan forebygge og håndtere krenkelser,mobbing, trakassering og diskriminering måstyrkes.

– Utdanningsdirektoratet gis i oppdrag å tydelig-gjøre kravene i læreplanverket for å styrkeelevenes digitale kompetanse, herunder digitaldømmekraft.

– Senter for IKT i utdanningen gis i rolle å vide-reutvikle et program for digital dømmekraftmed virkning fra 2016–2018.

– Utdanningsdirektoratet gis i oppdrag å tydelig-gjøre sosial og emosjonell kompetanse i lære-planverket som en fagovergripende kompe-tanse som innarbeides i relevante fag.

Forslag knyttet til foreldresamarbeid:

– Skoleeiere bør oppfordre skolene til å gjen-nomføre Utdanningsdirektoratets Foreldreun-dersøkelse minst én gang per år.

– Kunnskapsdepartementet bes om å gjen-nomgå FUGs mandat med mål om å tydelig-gjøre oppgavene, med særlig blikk på økt inn-sats knyttet til det psykososiale skolemiljøet.

Forslag knyttet til brukerorganene:

– Elevorganisasjonen og Utdanningsdirektoratetfår i oppdrag å utvikle en kompetansepakke forelever og elevråd som inneholder informasjonom elevers rettigheter, elevdemokrati, tilpassetopplæring, rådene og utvalgenes rolle og hvor-dan realisere elevmedvirkning.

– Kunnskapsdepartementet bør vurdere omdriftsstøtten til Elevorganisasjonen bør økes.

– Skoleeiers og skoleleders ansvar for at bruker-organene har tilstrekkelig kompetanse, lovfes-tes i opplæringsloven kapittel 9a.

Forslag knyttet til bruk av programmer mot mobbing:

– Støtten til programmene videreføres.– Skolenes generelle kapasitet til endringsarbeid

og implementering må bedres. Dette må skjegjennom opplæring av skoleledere og oppføl-ging av skoleeiere.

– Kunnskapsdepartementet bør inngå et samar-beid med Datatilsynet for å utarbeide en veile-der med tiltak for å øke skoleeieres og skolenskompetanse om behandling av personopplys-ninger.


– Programmer som i fremtiden skal motta støttefra Utdanningsdirektoratet, må tilfredsstille føl-gende nye kriterier for både innhold og kvali-tetsutvikling:– Programmet må ta høyde for skolens

behov. Det betyr at antimobbeprogrammerbør inneholde temaene skjult mobbing,digital mobbing og psykisk helse.

– Programmene må tilfredsstille føringersom er gitt i aktuelt regelverk, og da sær-skilt opplæringsloven og personopplys-ningsloven.

– Programeierne må kunne vise til innova-sjon og nytenkning i sin fremtidigeutviklingsplan for programmene.

– Programeierne må vektlegge sitt ansvar forimplementering og kvalitetsutvikling.

1.6.3 Kapittel 14 Håndtering av krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering i skolen

Kapittel 14 handler om håndteringen av krenkel-ser, mobbing, trakassering og diskriminering.Utvalget presenterer i dette kapitlet de ulikefasene i håndteringen. Utvalget tar utgangspunkt iforskning på og erfaringer med å håndtere mob-bing. Det er ingen fasit på hvordan et slikt arbeidkan utføres, da hver situasjon bør ses på som unikog krever en særegen, tilpasset plan for handlingog tiltak.

Et hovedprinsipp i all håndtering av uønsketatferd er utøvelse av «profesjonell tvil». Det inne-bærer hele tiden å ta utgangspunkt i at situasjonerkan endre seg, at en ikke nødvendigvis klarer åfange opp alle viktige nyanser i en situasjon, og atde profesjonelle voksne som skal intervenere, måvære bevisst sin egen påvirkning på og rolle i detsom skjer.


– Det utarbeides en veileder om håndtering avkrenkelser, mobbing, trakassering og diskrimi-nering som bygger på kunnskap om hva somvirker, og den nye aktivitetsplikten.

1.6.4 Kapittel 15 Økt rettssikkerhet ved tydeliggjøring av kapittel 9a

I kapittel 15 behandles forslag til endringer i opp-læringsloven kapittel 9a. Det er viktig at det ertydelig hvilket ansvar skoleeier, rektor og andreansatte på skolen har for at elevene skal ha ettrygt psykososialt skolemiljø som fremmer helse,

trivsel, læring og sosial tilhørighet. I dette kapitletvurderer utvalget innholdet i elevens rett oghvilke krav som bør stilles til skoleeiere og skolerfor å sikre at retten oppfylles. Utvalget mener atdet er nødvendig med omfattende endringer ikapittel 9a med tilgrensende bestemmelser for atalle elever skal oppleve at de har et trygt psykoso-sialt skolemiljø uten krenkelser, mobbing, trakas-sering og diskriminering. I dette kapitlet og ikapittel 16 presenterer utvalget de endringenesom bør gjøres i regelverket for å sikre at eleve-nes rettigheter blir oppfylt.

Kapittel 9a foreslås endret til kapittel 9A. Detteer i samsvar med anbefalinger fra Lovavdelingen iJustis- og beredskapsdepartementet for numme-reringen av kapitlet i lov.8 Nye bestemmelseromtales i denne utredning derfor med stor bok-stav, for eksempel § 9A-1. Gamle omtales medliten a. Henvisninger til kapittel 9a i teksten gjøresgjennomgående som kapittel 9a fordi det ofte vilgjelde for både nytt og gammelt kapittel.


– Sentrale prinsipper i barnekonvensjonen lov-festes i opplæringsloven kapittel 1 og i kapittel9a.

– Innholdet i elevens rett til et trygt psykososialtskolemiljø presiseres i loven, og ulovfestedeprinsipper reguleres i § 9A-1.

– Skoleeierens plikt til å sette inn tiltak for åfremme et trygt psykososialt skolemiljø for alleelever tydeliggjøres i kapittel 9a.

– Elevens rett til et trygt fysisk miljø reguleres i§ 9A-2.

– Kravet til systematisk HMS-arbeid og intern-kontroll knyttet til elevenes skolemiljø i kapittel9a presiseres i loven.

– Reguleringen av ordensreglement, herunderbortvisning, flyttes til kapittel 9a.

– Det foreslås endringer i bestemmelsene ombrukermedvirkning, særlig skolemiljøutvalget.

– Skoleeiere gis en lovpålagt plikt til å gi med-lemmer i brukerorganene opplæring, slik at dekan utføre vervet sitt på en forsvarlig måte.

– Det foreslås en aktivitetsplikt med lovfestedekrav til hvordan skoler skal behandle krenkel-ser av elevene.

– Nulltoleransen for personale som krenker, lov-festes. Det presiseres en skjerpet aktivitets-plikt for skoleeieren og skolen om noen ansattemistenker eller har kunnskap om at ansattekrenker elever.

8 Justisdepartementet 2000


– Ansvarsområdet for skolens plikt til å gripe inni forbindelse med krenkelser presiseres, slik atdet går frem av loven at plikten gjelder for alleord og handlinger som krenker en elev, og somhar sammenheng med skolens virksomhet,deriblant digitale krenkelser.

– Det lovfestes et forbud mot gjengjeldelse over-for elever eller foreldre som melder fra om ateleven er krenket.

– Departementet bes om å utrede behovet forrettslig grunnlag for bruk av tvang i grunnopp-læringen.

1.6.5 Kapittel 16 Styrket håndheving av brudd på kapittel 9a

Kapittel 16 omhandler håndhevingen av elevenesrettigheter etter kapittel 9a. Her behandles klage-ordningen, tilsyn og muligheten for bruk av admi-nistrative sanksjoner og reaksjoner rettet mot sko-leeiere som ikke følger lovens krav, samt bestem-melser om erstatning. For å sikre at alle elever fåret trygt psykososialt skolemiljø, er bestemmelserom kontroll og sanksjoner også nødvendige å ha.


– Dagens klageordning endres. Gjenstanden forklage endres til krenkelser og om skolen harsatt inn tilstrekkelige og egnede tiltak for åsikre at eleven har et trygt psykososialt skole-miljø.

– Førsteinstans er Barneombudet, som er et lav-terskeltilbud og behandler klager etter § 9A-10.Barneombudet gis myndighet til å sanksjonereskoleeiere som ikke har gjort nok for å stoppekrenkelsene og sørge for at eleven får et trygtpsykososialt skolemiljø i etterkant.

– Barneombudets vedtak kan påklages til Skole-miljøklagenemnda.

– Tilsyn videreføres som i dag, men fylkesmen-nene bør gjennomføre flere hendelsesbasertetilsyn. Departementet må sikre at Fylkesman-nen har tilstrekkelige ressurser til dette.

– Det lovfestes hjemmel for å pålegge adminis-trative sanksjoner og reaksjoner mot skole-eiere som ikke oppfyller kravene i kapittel 9a,for tilsynsmyndigheten og Barneombudet ogklageinstansen.

– Straffebestemmelsen i kapittel 9a videreføres.– Det lovfestes en oppreisningsordning for kren-

kelser dersom skolen ikke har gjort nok for åforebygge, avdekke eller håndtere krenkelser.Dette blir erstatning for ikke-økonomisk tap pågrunn av at skoleeieren eller skolen forsettlig

eller uaktsomt ikke har oppfylt plikter i kapittel9a.

– Bestemmelsen om erstatning på grunnlag avarbeidsgiveransvaret videreføres.

– Departementet bes om å utrede om saksøkerei saker om erstatning på grunnlag av arbeids-giveransvar bør omfattes av ordningen om frirettshjelp, og om foreldelsesfristen bør forlen-ges.

– Det bør etableres et utdanningsrettslig fag-miljø ved et av landets juridiske fakulteter.

– Alle utdanningsinstitusjoner som tilbyr lærer-utdanning eller etter- og videreutdanning forlærere eller skoleledere, bør undervise i utdan-ningsrett.

1.6.6 Kapittel 17 Skoleeierens styring og støtte

I kapitlet 17 ser utvalget nærmere på skoleeierensansvar. Utvalget er opptatt av å styrke og ansvar-liggjøre skoleeierne. En viktig oppgave for skole-eierne er å støtte skolene i arbeidet for å sikretrygge psykososiale skolemiljøer og forebygge oghåndtere krenkelser, mobbing, trakassering ogdiskriminering. Gjennom kontroll av at lovfestederettigheter og plikter oppfylles, og gjennom støtteog veiledning, skal skoleeierne sørge for at detpsykososiale skolemiljøet utvikles og forbedres.

I dette kapitlet behandles også deler av skole-eiernes og skolenes støttesystem. Utvalget er avden oppfatning at det er nødvendig å se på opp-gavene som er lovpålagt, for å følge opp elevenespsykososiale skolemiljø. I dette kapitlet foreslårutvalget en endring i mandatet til PP-tjenesten.Det ses også på bruk av andre yrkesgrupper i sko-len og hvilke skoleinterne funksjoner som bør haet særskilt ansvar for elevenes psykososiale skole-miljø.


– Skoleeierens ansvar for å bygge kapasitet forsine skoler må tydeliggjøres, både når det gjel-der regelverksetterlevelse og det forebyggendearbeidet.

– Den årlige rapporten om tilstanden i grunnsko-leopplæringen og den videregående opplærin-gen, jf. opplæringsloven § 13-10, skal omhandleelevens psykososiale miljø, og der den enkelteskoles arbeid evalueres. I tillegg bør alle skole-nes planer for arbeid med det psykososialeskolemiljøet forelegges kommunestyret ellerfylkestinget.


– Utdanningsdirektoratet gis i oppdrag å revi-dere og digitalisere veilederen om forsvarligsystem etter opplæringsloven § 13-10. Veilede-ren bør også gi eksempler på hvordan systemetkan brukes i praksis.

– Det bør settes i verk tiltak for å forbedre oppføl-gingen av Elevundersøkelsen lokalt.

– Mandatet til PP-tjenesten endres slik at arbei-det med kompetanse- og organisasjonsutvik-ling knyttes til opplæringen og det psykososialeskolemiljøet til alle elever. Det bør overføresressurser fra Statped til skoleeiere for å styrkePP-tjenesten.

– Kunnskapsdepartementet bes om å utrede omdet bør utarbeides en veiledende norm forbemanningen i PP-tjenesten.

– Utdanningsdirektoratet får i oppdrag å revi-dere forskrift til opplæringsloven kapittel 22,slik at sosialpedagogisk rådgivning får en merforebyggende funksjon.

– Statlige myndigheter bør fortsette å finansiereetter- og videreutdanning til sosialpedagogiskrådgivning. Det bør settes inn ytterligere tiltakfor å øke kompetansen til sosialpedagogiskerådgivere, og departementet bør vurdere omressursen til sosialpedagogisk rådgivning påskolene bør styrkes.

– Utdanningsdirektoratet bør i samarbeid medFaglig råd for helse- og oppvekstfag reviderelæreplanen for barne- og ungdomsarbeiderut-danningen for å forbedre denne yrkesgrup-pens kompetanse om psykososialt skolemiljø,krenkelser, mobbing og psykisk helse.

– Departementet bør vurdere å lovfeste flerekvalitetssikrende bestemmelser for skolefri-tidsordningen i opplæringsloven.

1.6.7 Kapittel 18 Styrket samarbeid med andre – et bedre støttesystem

Kapittel 18 handler om det statlige og det kommu-nale støttesystemet innenfor og utenfor utdan-ningssektoren, samt om samarbeid med sivil sek-tor. Hovedbudskapet i kapittel 18 er at ressurseneog kompetansen til det statlige støttesystemetsom veilederkorpsene, de nasjonale sentrene,Senter for IKT i utdanningen og Statped besitter,kan videreutvikles til å bli et kraftfullt og effektivtstøttesystem. Likevel fremstår dette i dag somfragmentert, og det er uklart i hvor stor grad deklarer å samarbeide.

Utvalget mener at dagens system må bli etmer relevant, likeverdig og faglig helhetlig støtte-

system for alle skoler og skoleeiere i arbeidet meddet psykososiale skolemiljøet. Et annet hoved-poeng er at å bedre samarbeidet mellom de uliketjenestene og sektorene i stat og kommune først ogfremst handler om at man på statlig og lokalt nivåmå bygge en samarbeidskultur der den enkeltetjeneste opplever at samarbeid gir en mergevinstog bedre kvalitet i de tiltak og handlinger somskal sikre barn og unge et godt skole- og opp-vekstmiljø. Utvalget peker i dette kapitlet også påbetydningen av og behovet for å styrke skolehelse-tjenesten.

Utvalget mener det er avgjørende at fritids-miljøene er en arena der barn og unge føler segtrygge og inkludert i et større fellesskap. Det erviktig i seg selv, men det kan også være en arenasom både kan forebygge og være med og bidra tilå løse konflikter og stoppe mobbing som foregårpå skolen. Oppveksten til barn og unge må bli setti en større sammenheng, og de ulike tjenestenemå samarbeide lokalt om barns og unges beste.


– Det må foretas en grundig gjennomgang avhele det statlige støttesystemet som veileder-korpsene, de nasjonale sentrene, Senter forIKT i utdanningen og Statped utgjør. Enarbeidsgruppe bør utrede hvordan dagens sys-tem kan bli et mer relevant, likeverdig og faglighelhetlig støttesystem for alle skoler og skole-eiere.

– Alle kommunene må gjennomgå ansvarsforde-ling, oppgaver og tiltak i samarbeid med sko-lene, skolehelsetjenesten, BUP, barnevern ogpoliti. Målet er å sikre helhet i det kommunaleog statlige hjelpetilbudet til barn og unge.

– Det må bevilges 400 millioner kroner i frie mid-ler til kommunene for å styrke skolehelsetje-nesten. Målet er at antallet årsverk skal være ihenhold til de veiledende nasjonale normene.

– Alle kommuner bør utarbeide forebyggingstil-tak og handlingsplaner mot krenkelser, mob-bing, trakkasering og diskriminering på allearenaene barn og ungdom er.

– Frivillige organisasjoner må kunne dokumen-tere at de arbeider aktivt mot mobbing og eks-kludering, for å kunne motta offentlig støtte ogfinansiering.

– Frivillige organisasjoner må sikres driftsvilkårslik at de kan arbeide mot krenkelser, mob-bing, trakkasering og diskriminering som etsupplement til den offentlige innsatsen.


1.6.8 Kapittel 19 Å styrke kompetansen

Kapittel 19 presenterer flere tiltak for å heve kom-petansen til lærere og skoleledere på helt sentraleområder. Eksempelvis er det et behov for å økekunnskapen om regelverket knyttet til elevenespsykososiale skolemiljø. Utvalget mener også atlæringsutbyttebeskrivelsene i grunnskolelærer-utdanningene må gjennomgås med sikte på ågjøre disse mer realistiske for studentene. Det måblant annet avklares hvilket nivå studentene skaloppnå kompetanse, ferdigheter og kunnskap på.Den nye femårige masterutdanningen for grunn-skolelærere må ha som et sentralt mål å gi studen-tene kunnskap, kompetanse og ferdigheter for åsikre alle elever et godt psykososialt skolemiljø,og forebygge og håndtere krenkelser, mobbing,trakassering og diskriminering.

Utvalget er positivt til de statlige initiativenesom er tatt for å utvikle et etter- og videreutdan-ningssystem og veiledningsordninger for nyut-dannede lærere. Utvalget mener imidlertid at denskolebaserte kompetanseutviklingen bør priorite-res i de fremtidige etter- og videreutdannings-tiltakene. Dette betyr at Kunnskapsdepartementetmå vri bruken av de statlige kompetansemidlenefra videreutdanning til skolebasert etterutdan-ning.


Forslag knyttet til lærerutdanningene:

– Kunnskap om regelverket knyttet til elevenspsykososiale skolemiljø blir innarbeidet somtydelige og konkrete læringsutbyttebeskrivel-ser i alle lærerutdanningene.

– Læringsutbyttebeskrivelsene i grunnskole-lærerutdanningene må gjennomgås med siktepå å gjøre disse mer realistiske for studentene.

– Det normkritiske perspektivet må integreres ialle lærerutdanningene.

– Rammeplanen for Lektorutdanningen 8–13 børendres slik at den er tydeligere på at studentenskal kunne legge til rette for et trygt psykososi-alt skolemiljø og kunne forebygge og håndterekrenkelser, mobbing, trakassering og diskrimi-nering.

– Temaet psykisk helse og psykososiale risikofakto-rer blir innarbeidet som et emne med lærings-utbyttebeskrivelser i alle lærerutdanningene.

– Kompetanse i hvordan lærerne skal forebyggeog håndtere digital mobbing, må tydeliggjøresi alle lærerutdanningene.

– Utdanningsinstitusjonene må sikre at den nyefemårige masterutdanningen for grunnskole-lærere skal ha et sentralt mål om å gi kunn-skap, kompetanse og ferdigheter som er avgjø-rende for å sikre alle elever et trygt psykososi-alt skolemiljø som fremmer helse, trivsel,læring og sosial tilhørighet.

Forslag knyttet til etter- og videreutdanning for lærere:

– Skolebasert kompetanseutvikling bør priorite-res i fremtidige etter- og videreutdanningstil-tak. Dette betyr at departementet må vri bru-ken av de statlige kompetansemidlene fra vide-reutdanning til skolebasert etterutdanning.

– Det bør særlig prioriteres å utarbeide etter-utdanningsprogrammer der formålet er å gilærere kompetanse i å håndtere krenkelser,mobbing, trakassering og diskriminering, her-under også digital mobbing. Bruk av eksis-terende mobbeprogrammer og virksomme til-tak kan være eksempler på slik etterutdanning.

– Klasseledelse må bli et gjennomgående temaog inkluderes som et perspektiv i alle de fagenesom lærerne skal ta videreutdanning i.

– Utvalget viser til regjeringens arbeid med åvurdere hvordan en rett og plikt til etter- ogvidereutdanning kan utformes. Utvalget menerat kompetanse i å skape trygge psykososialeskolemiljøer og handlingskompetanse i å gripeinn når man mistenker at elever blir utsatt forkrenkelser, mobbing, trakassering og diskrimi-nering, bør vurderes som temaer som måinngå i denne plikten.

Forslag knyttet til etter- og videreutdanning for skoleledere:

– Den statlig initierte rektorutdanningen børvidereføres. Kjennskap til regelverket om detpsykososiale skolemiljøet og kunnskap omtryggere skolemiljø bør tydeliggjøres i utdan-ningen. I tillegg bør rektorutdanningen gi nød-vendig kompetanse i arbeidsrett, og sikre atrektorene kjenner til hvilke faktorer som bidrartil et godt skolemiljø for hele skoleorganisa-sjonen.

– Statlige myndigheter bør sette høyere måltallfor hvor mange skoleledere som årlig får plasspå rektorutdanningen. Utvalget foreslår atantallet skoleledere som årlig får plass, settestil 625.

– Det etableres et nasjonalt opplæringsprogram ipsykososialt skolemiljø for alle skoleledere.


1.6.9 Kapittel 20 Forskning

Kapittel 20 handler om forskning og områder derutvalget mener det er nødvendig med mer kunn-skap. I utredningen understrekes det at det arbei-det som gjøres med skolens psykososiale miljø,må være forskningsbasert. Det vil si at praksis iskolen må bygge på kunnskap om hva som ereffektive og målrettede innsatser. I dette kapitletfremheves noen områder som utvalget mener deter behov for mer forskning på, og utvalget anbefa-ler at Norges forskningsråd får midler til å utlyserelevante forskningsprosjekter via sine program-mer.

Utvalget foreslår også at statlige tiltak som inn-føres for å bedre det psykososiale skolemiljøet,skal evalueres i større grad enn det som gjøres idag. Utvalget mener at Læringsmiljøsenteret bør fåansvaret for å gjennomføre Elevundersøkelsen. Forå utnytte dataene bedre og sikre kvalitet på andreforskningsprosjekter som kan få tilgang til data-ene, foreslås det at det opprettes et forskerpanel itilknytning til Elevundersøkelsen.


– Norges forskningsråd tildeles 20 millioner kro-ner over en fireårsperiode til å utlyse forsk-ningsprosjekter som omhandler krenkelser,mobbing, trakassering og diskriminering.

– Statlige tiltak som igangsettes, må evalueres istørre grad enn i dag.

– Det avsettes øremerkede midler til forskningpå mobbing i den samiske skolen.

– Læringsmiljøsenteret får ansvaret for å gjen-nomføre Elevundersøkelsen. Det skal oppret-tes en database som administreres av Lærings-miljøsenteret i samarbeid med forskere fraandre miljøer.

1.6.10 Kapittel 21 Inkluderende skolemiljø – en ny statlig satsing

I kapittel 21 vurderer utvalget rammene for oginnholdet i en ny statlig satsing – Inkluderendeskole. Kapittel 21 må ses i sammenheng med deøvrige kapitlene i del 4. I del 4 foreslår utvalget enrekke tiltak for å bedre elevenes psykososiale sko-lemiljø og forebygge og håndtere krenkelser,mobbing, trakassering og diskriminering. Detforeslås endringer når det gjelder pedagogiske til-tak, regelverket og støttesystemet. Utvalgetmener at det er nødvendig med en fortsatt satsingknyttet til arbeidet med trygge psykososiale sko-lemiljøer uten krenkelser, mobbing, trakassering

og diskriminering. Det er behov for å rette innsatsmot skoleeiere og skoler. Skoleeiere og skoler harulike behov i arbeidet, og en statlig satsing måvære differensiert og tilpasset lokale behov.

For at skolene skal kunne forbedre sitt arbeid,er det nødvendig med langsiktig og systematiskarbeid som bygger på skoleomfattende tiltak,utvikling av skolen som organisasjon, kapasitets-bygging og endringsberedskap.9 Skolene trengerkompetanse i hvordan de kan arbeide for åfremme trygge psykososiale skolemiljøer, samt til-tak for å forebygge og håndtere krenkelser, mob-bing, trakassering og diskriminering. Satsingenbør være helhetlig og inkludere både juridiske ogpedagogiske virkemidler. I denne sammenhengener det avgjørende at det eksisterende støtte-systemet brukes, og at det bygges kapasitet i alleledd for en stor satsing. I kapitel 21 vil utvalgetskissere innretningen på og innholdet i en ny stat-lig satsing for et trygt psykososialt miljø, heretterkalt Inkluderende skole.


– En ny statlig satsing på Inkluderende skole iperioden 2016–2023 som omfatter alle nivåer igrunnopplæringen.

– Etablering av et partnerskap for Inkluderendeskole der partnerne forplikter seg og bliransvarliggjort.

– Det utarbeides en strategi for satsingen somogså inneholder en plan for implementering.

– Utdanningsdirektoratet og Læringsmiljøsente-ret som faglig ansvarlig utarbeider et nasjonaltrammeverk for skolebasert kompetanseutvik-ling i samarbeid med andre relevante fagmil-jøer.

– Det utvikles mål for satsingen, indikatorer oganalyseverktøy for å følge med på skoleeierensog skolens utvikling og måloppnåelse. Skolersom ikke har gode nok resultater, pålegges tet-tere oppfølging.

– Satsingen må inneholde storskala kapasitets-bygging både for å øke den generelle kapasite-ten til skoleutvikling og implementering og forå øke den spesifikke kapasiteten når det gjelderpsykososialt skolemiljø, krenkelser, mobbingmv. Kapasitetsbyggingen må være differensi-ert og tilpasses skolens behov.

– Satsingen skal være forskningsbasert. Arbei-det skal fokusere på 1) å fremme et trygt psy-kososialt skolemiljø, 2) forebygging og håndte-

9 Ertesvåg og Roland 2014, Læringsmiljøsenteret 2014, Oter-kiil og Ertesvåg 2012


ring av krenkelser, mobbing, trakassering ogdiskriminering og 3) utvikling av skolen somorganisasjon. Arbeidet med å fremme et trygtpsykososialt skolemiljø skal bygges på fakto-rene i del 3: skolekultur, skoleledelse, rela-sjonsbasert klasseledelse, elevrelasjoner ogsamarbeid med hjemmet.

– Arbeidet mot digital mobbing skal være gjen-nomgående i satsingen.

– Støttesystemet må styrkes slik at det kan biståskolene i det systematiske og langsiktige arbei-det med skolemiljøet.

– Sentrale innsatsområder i satsingen er skole-basert kompetanseutvikling, målrettede tiltakmot det psykososiale skolemiljøet, krenkelser,mobbing, trakassering og diskriminering,involvering av elever og foreldre og økt regel-verkskompetanse og -etterlevelse.

– Satsingen Inkluderende skole skal ta utgangs-punkt i skoleeiers og skolenes eksisterendepraksis, og kan kombineres med andre tiltakfor eksempel programmer.

1.7 Presisering av mandatet

Mandatet kan kort oppsummeres til at utvalget skal– utrede de samlede virkemidlene for å skape et

godt psykososialt skolemiljø, motvirke oghåndtere mobbing og andre uønskede hendel-ser i skolen

– systematisere kunnskapen om hvilke faktorersom skaper et godt psykososialt læringsmiljøuten mobbing og andre former for krenkendeatferd

– vurdere hvilke virkemidler og tiltak, inkludertregelverket og forvaltningen av dette på ulikenivåer, som er effektive for å forebygge oghåndtere krenkelser og mobbing

– vurdere hvilke virkemidler og tiltak som må tilfor å oppnå varige resultatet i arbeidet med etgodt psykososialt skolemiljø

– vurdere tiltak for implementering og

nou 2015: 2...nou 2014: 5 mooc til norge nou 2014: 7 elevenes læring i fremtidens skole nou 2014:...

Documents