Nýskipan í opinberum rekstri og breytt hlutverk sveitarstjórnarmanna

Hugleiðing flutt á málþingi um skil stjórnsýslu og stjórnmála á sveitarstjórnarstiginu í HÍ, 23. apríl 2007.

Dr. Grétar Þór EyþórssonHáskólinn á Bifröst

2

Erindið

• Vangaveltur um breytingar á stöðu og hlutverki sveitarstjórnarmanna síðastliðinn 1-1,5 áratug (eða svo)

• Hvaða þátt á innleiðing nýskipanar í opinberum rekstri (New Public Management) í því?

• Áhrif á starf og hlutverk sveitarstjórnarmanna– Hvernig breyst?– Afleiðingar þess

• Hvernig pólitíkusarnir hafa því hert sóknina yfir mörk stjórnmála og stjórnsýslu í seinni tíð

• Eða...horfið af vettvangi

3

Erindið• Sú mynd sem ég dreg upp er ekki endilega

fullkomlega raunsönn mynd af bæjarfulltrúa eða hreppnefndarmanni nútímans á Íslandi– Á eflaust mun betur við í stærri sveitarfélögunum, þar sem

nýskipan í rekstri hefur helst verið innleidd

• Þessi sveitarstjórnarmaður er einskonar “erkitýpa”, en einhver ætti að þekkja sjálfan sig eða hluta af sér þarna– Er þó sú mynd sem vísindamenn í Noregi og Svíþjóð hafa

dregið upp• Westerståhl (1997): Politikerrollen i ett tidsperspektiv.• Röisieland (2002): Paradoksal parlametalisme med metapolitiske motivasjoner• Göransson (2006): Alla reformer måste bygga på demokrati

4

Erindið

• Ég mun velta því upp hvort þessar breytingar á hlutverkinu geti svarað tveimur mikilvægum spurningum– Hefur þetta orðið til að auka áhuga kjörinna fulltrúa á

bæjarstjórastólum – og gert þá meira áberandi í nefndaformennsku?

– Hefur þetta orðið til að auka brottfall úr sveitarstjórnum?

• Athugið:– Höfundur byggir erindið ekki á eigin rannsóknum, heldur á því að

hafa kynnt sér aðrar rannsóknir– Því eru þær hugmyndir sem varpað er fram á frumstigi og útheimta

frekari rannsóknir – Athugasemdir og ábendingar því vel þegnar

5

Nýskipan í opinberum rekstri

• Breyttar áherslur koma fram í opinberri stjórnun á síðustu áratugum síðustu aldar

• Bakgrunnur– Kenningar almannavalsskólans um að minnka umsvif

opinbera geirans og gera hann jafnframt skilvirkari – hið opinbera ætti ekki að standa í fyrirtækjarekstri

– Hagfræðikenningar um að minni ríkisafskipti og lægri skattar þýddu öflugra einkaframtak og atvinnulíf

– Kenningar um að markaðurinn væri hentugra aðhaldstæki en lög og reglur

6

Nýskipan í opinberum rekstri

• Hugmyndin um hina nýju opinberu stjórnun (New public management) kemur fram

• Ástæðurnar– Kenningarnar sem raktar voru áðan, auk– Vaxandi fjárhagskreppu ríkisins víða í Vesturheimi– Almennt aukinnar áherslu á einkavæðingar og ýmsa

alþjóðavæðingu

7

Nýskipan í opinberum rekstri

• Aðferðir viðskiptalífsins voru því innleiddar í stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga– Kúnna og viðskiptavinahugsun hefur almennt aukist – Markaðshugsun meira áberandi í rekstrinum– Gæðastjórnun – Árangursmælingar - Balanced score

card– Markmiðastjórnun– Framleiðsla eða veiting þjónustu í auknum mæli í

höndum aðila úti í þjóðfélaginu • Einkavæðingar

• Úthýsingar

8

Nýskipan í opinberum rekstri

• Áherslan í opinberum rekstri því meira á – framleiðni og hagkvæmni

• Í stað hinna hefðbundnu aðferða við að meta opinberan rekstur – lýðræðis, siðferðis og réttaröryggis

• Ábyrgðin á rekstri er um leið flutt frá stjórnmálamönnunum svo þeir geti einbeitt sér að “þýðingarmeiri” hlutum við stefnumótun– Smáatriðastjórnunin færist því meira yfir á

embættismennina en áður

9

Breytt hlutverk kjörinna fulltrúa

• Hlutverk þeirra þróast meira yfir í að:– Móta markmið og viðmið– Móta stefnu og strategíu til langtíma– Einskonar rammalöggjöf– Að vera að meira leiti á stefnumörkunarstigi en á

framkvæmdastigi

• Hlutverkið þróast því frá því sem er áþreifanlegt• Pólitíkin sem slík þynnist út• Verkefni hins pólitíska fulltrúakerfis minnka

10

Breytt hlutverk kjörinna fulltrúa

• Áður: Pólitískir fulltrúar lögðu fram tilbúnar lausnir á málum

• Kúnnaáhersla í rekstrinum þýðir að kúnninn geti valið á milli valkosta í þjónustunni – Þegar kúnninn hefur val hefur hann um leið áhrif á þjónustuna– Það kallar á framboð og sveigjanleika

• Afleiðing: Kjörni fulltrúinn sér fyrst og fremst til þess að búðin hafi það vöruúrval sem kúnnarnir óska eftir í stað þess að vinna í að forma þjónustuna

• Sveitarstjórnarmennirnir orðnir einskonar verslunarstjórar

11

Hlutverkaskipti

• Völd embættismannanna hafa því aukist– Þeirra hefur orðið útfærsluhlutverkið– Þeir sjá um hina raunverulegu framkvæmd sem

pólitíkusinn sá um áður

• Með þessu hefur skilgreiningarvaldið á pólitíkinni að einhverju leyti færst frá pólitíkusunum

12

Noregur

• Norsku sveitarstjórnarlögin frá 1994 voru mjög í anda NPM – Hinir kjörnu fulltrúar fengu annað hlutverk

• Skyldu setja rammana sem embættiskerfið starfaði innan

– Margar rannsóknir hafa og sýnt að fulltrúarnir hafa átt erfitt með að aðlaga sig þessu nýja hlutverki

– Þónokkrar tilraunir síðan þá til að snúa til baka til að endurheimta eitthvað af valdi stjórnmálamanna á kostnað embættismanna

• Færa þá að einhverju leyti tilbaka til afgreiðslu einstakra “handfastra” mála

13

Klípa hinna kjörnu fulltrúa

• Bengt Göransson fyrrv. menningarmálaráðherra Svía og sveitarstjórnarmaður fjallaði um þetta breytta hlutverk í erindi á norrænni ráðstefnu í Gautaborg 2006:– Stjórnmál verða að vera skapandi. Ég hef velt því fyrir mér

afhverju svo margir hafa hætt í stjórnmálum í miðju kafi og ég held að það stafi af því að þeir gefast upp á leiðindunum. Ég hitti stundum ungt fólk sem hefur hætt og það segist ekki hafa fengið að vera með í að ákveða neitt, það hafi verið aðrir sem ákváðu allt. Ég hef þá stundum spurt hvað það hafi verið sem það vildi taka þátt í að ákveða. Ásældist þetta fólk völdin í sjálfu sér? Ef þú ert kosin(n) í félagsmálanefnd í sveitarfélagi 22 ára, hefurðu þá þörf fyrir að breyta reglum um greiðslur á fjárhagsaðstoð í hverri viku? Nei, kannski ekki en hlutverk fólks þar er að sjá til þess að allir fái réttmæta afgreiðslu í kerfinu.

14

Klípa hinna kjörnu fulltrúa

• Bengt Göransson fyrrv. menningarmálaráðherra Svía í erindi á norrænni ráðstefnu í Gautaborg 2006 frh:– ...Stjórnmálamenn vilja hafa gaman að því sem þeir eru að gera

og þeir ættu að fá að hafa það. Þeir vilja upplifa að þeir séu eitthvað, þeir verða að fá útrás fyrir hégómagirndina – mér finnst það sjálfum fullkomlega réttmætt. Ef maður fer í göngutúr með fjölskyldunni á sunnudegi vill maður geta bent á skólabyggingu og sagt að maður hafi verið í skólanefndinni sem ákvað að byggja akkúrat þennan skóla...Í dag fær maður einhverja fjárhagsáætlun í hendur og hefur það hlutverk að reyna að skera hana niður, maður er í besta falli í einhverju neikvæðu niðurrifshlutverki.

15

Klípa hinna kjörnu fulltrúa

• Göransson lýsir hér fyrst og fremst þessu breytta hlutverki sem fjallað hefur verið um – Neikvæð niðurrifsverkefni– Verkefnin eru almenn og ekkert handfast

• Hér veltir Göransson fyrir sér hvort þetta sé ekki einmitt skýringin á því afhverju fólk hættir í pólitík

16

Á þetta við um Ísland?

• Hefur þetta verið þróunin á Íslandi?– Nýskipan í opinberum rekstri hefur haldið

innreið sína á sveitarstjórnarstiginu• Já, en eflaust mun frekar í stærri sveitarfélögunum

– Hefur hlutverk sveitarstjórnarmannsins þróast eins og norrænir fræðimenn telja?

• Já eflaust, en þá líklega bara í stærri sveitarfélögunum

17

Ísland?

• Hvaða þróun hefur verið í gangi?– Virðist vera aukin tilhneiging til að kjörnir fulltrúar

sækist eftir bæjarstjórastólum (eftir ca. 1994)• Algengt í dag að flokkar/framboð tilkynni að oddvitar séu

bæjarstjóraefni

– Í allra stærstu sveitarfélögunum virðast nefndaformenn vera að gera sig meira gildandi – allavega í fjölmiðlum

– Fleiri og fleiri virðast af einhverjum ástæðum vilja hætta í sveitarstjórnarmálum

• A.m.k. ef marka má 2 síðustu kosningar • Og konur í meiri mæli

18

Ísland

• Orsakir aukinnar ásóknar í bæjarstjórastólana?– Foringjastjórnmál?

• Aukin áhersla á hlutverk flokksformannanna – leiðtoganna?

• Hefur orðið e.k. foringjavæðing á sveitarstjórnarstiginu eins og í landsmálunum?

– Hærri laun bæjarstjóra?• Veit ekki...varla orðið nein bylting þar á?

– Eða hefur þetta orðið af þeim ástæðum sem ég hef rakið hér í erindinu?

• Svar kjörinna fulltrúa við þeirri valdatilfærslu sem nýskipan í rekstri hefur haft í för með sér

19

Ísland

• Af hverju hættu margir í sveitarstjórnum 2006?– Of mikil vinna?

• Er þetta orðin of mikil vinna, sérstaklega í stærri sveitarfélögum?

• Vinna sem samræmist illa öðrum störfum?

• Konur hætta frekar

– Of illa launað?• Er þessi mikla aukavinna of illa borguð?

– Eða hefur þetta orðið ef þeim ástæðum sem ég hef rakið?

• Fannst fólki þetta ekki spennandi – lítil völd?

• Fannst fólki þetta hreinlega leiðinlegt?

20

Ísland

• Má rekja þessa þætti til breytinga vegna NPM?

• Af hverju skiptir máli að svara spurningunni?– Lýðræðið

• Rekstur sveitarfélaga hefur að mörgu leyti verið fyrirtækjavæddur á kostnað lýðræðisins

• Ef svo er, skiptir þá nokkru máli hvað eða hvort við kjósum?

21

Að lokum

• Vitnum aftur í Göransson:– Skilvirkni er lykilhugtak í rekstri– Sé öll áherslan á hana felur hún í sér einn veikleika

• Höfuðóvinur hennar er FORVITNI• Hinn skilvirki hefur alltaf óbeit á þeim forvitna, hann tefur fyrir

– Skilvirknin hefur ekki tíma fyrir spurningar, forvitni, efasemdir

– Þessvegna vinnur hún gegn því að ólíkar stefnuáherslur séu settar fram og ræddar

– Nýskipan í opinberum rekstri hefur ýtt undir þetta

22

Að lokum

• Að þessar breytingar hafa verið raunin í sveitarfélögum á Íslandi er a.m.k. að hluta til rétt

• Hvort sveitarstjórnarmenn hafa svarað því með– Því að sækja inn í embættiskerfið eða– Því að hætta í stjórnmálum

• ... er eitthvað sem þyrfti þá að rannsaka• Hér hef ég aðeins vakið upp spurninguna