TENDENCIAS Y DESAFIOS DE LA FORMACION PROFESIONAL

Y EL EMPLEO EN AMERICA LATINA (*)

El presente estudio fue elaborado por la Consultora Maria Antonia Gallart para la Secretaría General de la Organización de Estados Americanos

* Las opiniones expresadas no son necesariamente las de la OEA ni de sus Estados miembros

INDICE

Página

RESUMEN EJECUTIVO i

ANTECEDENTES 1

Las transformaciones sociales y económicas 1Los indicadores económicos 3La evolución de los indicadores sociales 9Los indicadores educativos 21Conclusiones sobre la evolución socio-económica de la Región 28

Las instituciones de Formación Profesional 30Historia de las Instituciones de Formación Profesional 32Los supuestos del modelo latinoamericano de formación 40para el trabajo

LOS NUEVOS ESCENARIOS Y LOS DESAFIOS A LA 42FORMACIÓN PROFESIONAL

El cambio tecnológico y las redes empresarias 43La privatización 45Los cambios en las relaciones laborales y en las condiciones 45de trabajoLos desafíos de la Formación Profesional 48Las estrategias de formación 54

La situación institucional 55La gestión de las competencias 60Las políticas de asignación de recursos a los actores 60de la formación

PROPUESTAS Y SUGERENCIAS DE ACCION 63 La institucionalidad de la formación 63 La financiación de la formación profesional 66 A quién debe servir y que servicios debe proveer: 72 los beneficiarios y las acciones de formación Los resultados esperados y la evaluación de la formación 74

BIBLIOGRAFIA 76

TENDENCIAS Y DESAFIOS EN EL CAMPO DEL EMPLEO Y FORMACION PROFESIONAL EN AMERICA LATINA

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Resumen ejecutivo

Este documento comienza planteando los antecedentes de la situación actual del contexto regional, en particular las transformaciones sociales y económicas de las últimas decadas que incluyen el desarrollo y superación de la industria de substitución de importaciones, la crisis de la "década pérdida del 80" y el actual proceso de reajuste estructural y globalización, con sus componentes de reestructuración productiva, modernización tecnológica, competitividad y reducción del Estado. Se examinan también los cambios en la estructura social, la urbanización que redujo la participación del sector rural en la población económicamente activa, y el crecimiento relativo del empleo en los servicios en relación al trabajo en el sector manufacturero.

Se llega así a 1995, fecha en la que la región se caracteriza por una marcada heterogeneidad, tanto en el PBI por habitante como en la dimensión de las economías nacionales. Dos fenómenos sociales preocupan particularmente, uno es la inequidad y en particular la pobreza, de magnitud elevada inclusive en contextos de crecimiento económico; el segundo es la permanencia y el crecimiento relativo del sector informal.

Con respecto a la cobertura del sistema educativo, ésta se ha extendido significativamente en el período considerado: hoy en día el ingreso de la población a la escolaridad básica esta asegurado en la casi totalidad de los países, pero la repitencia y el desgranamiento se mantienen en niveles altos, sólo aproximadamene la mitad de los jóvenes del grupo de edad correspondiente acceden a la educación secundaria.

El modelo tradicional latinoamericano de la formación para el trabajo se estructuró como una suma de educación básica en el sistema educativo formal; una rama de la educación secundaria, la educación técnica, dedicada a formar los cuadros medios de la industria; y la formación profesional paraformal impartida fuera del sistema educativo tradicional, para capacitar operarios calificados y supervisores. La forma organizativa elegida por la mayoría de los países para implementar la formación profesional fue la de las Instituciones Nacionales de Formación Profesional (IFP). Estas fueron concebidas como entidades de capacitación no formal, independientes de los sistemas estructurados de educación, con autonomía administrativa y financiadas por impuestos a la nómina salarial. Se presenta en el documento la evolución de las IFP en los diferentes países, su crecimiento y los importantes servicios brindados a lo largo del proceso de industrialización de

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sustitución de importaciones. Se examinan, asimismo, las corrientes críticas surgidas a partir de los años 80, y los procesos de transformación de las políticas de formación profesional en dirección a la descentralización y subcontratación de la ejecución de programas de capacitación, y las alternativas a la institucionalización existente tanto en el rol cambiante del Estado, como en cuanto a los destinatarios (empresas y trabajadores), y en las organizaciones que ejecutan los cursos.

El nuevo modelo de producción implica un desafío a la formación profesional mas allá de la variación entre los países. La globalización y su exigencia de competitividad, la revolución de las comunicaciones, el desarrollo de las aplicaciones de la microelectrónica permiten acortar distancias entre la producción y el consumo y fraccionar los procesos productivos en una multiplicidad de firmas. Tres consecuencias para la producción en general y para la fuerza de trabajo en particular son destacables: una es la disminución en las barreras al cambio tecnológico, la segunda es la creación de complejas redes de empresas e instituciones interempresarias y estatales, que modifican el rol del Estado en una economía mucho más privatizada que en el modelo anterior. La tercera es el cambio en las condiciones de trabajo y en particular en las relaciones laborales debido a los procesos de flexibilización de los mercados laborales y la transformación de las calificaciones.

Estas transformaciones plantean desafíos a la formación profesional, el principal desafío es recrear, de acuerdo con estas circunstancias concretas, la respuesta que se dio en el inicio de la instauración del modelo latinoamericano de formación profesional: capacitar a la población para una forma inédita de producción e integrar esta formación dentro del marco más amplio de políticas de empleo. Esta respuesta tiene que partir de las realidades existentes, institucionales e individuales, encarando transformaciones en el marco de las nuevas demandas de competitividad sin dejar de lado los objetivos de equidad. La coordinación de esos dos objetivos es uno de los grandes problemas de las políticas de empleo actuales. Las exigencias de competitividad incrementan la demanda de trabajadores polivalentes con niveles más altos de escolaridad; por lo tanto está aumentando el requerimiento de grados más elevados de instrucción en el mercado laboral, y la educación previa se está convirtiendo en una condición de empleabilidad. Desde el punto de vista de las empresas industriales se detectan cuellos de botella en las calificaciones tanto en los aspectos técnicos como en las capacidades intelectuales generales. Se observa, entonces, el paso de la demanda de calificaciones específicas y acotadas a los puestos de trabajo, a la demanda de competencias como capacidad de

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resolver problemas, lo que implica conocimientos técnicos y manejo de situaciones imprevistas en tiempo real, o sea capacidad de decisión. Es necesario por lo tanto una escolaridad prolongada y de calidad en la que se basa la formación específica para el trabajo. Esto pone en cuestión la especialización temprana de la educación técnica formal y la formación profesional poco articulada con la educación general y diseñada para ocupaciones específicas, a veces obsoletas.

La transformación del rol del Estado se relaciona con la necesidad de eficiencia económica en tiempos de recursos escasos en los presupuestos públicos, en relación a ello, si bien se mantiene un importante papel a la financiación pública de la capacitación, basado en el reconocimiento de las externalidades y las fallas de mercado, se proponen transformaciones. Las tendencias en este caso pueden sintetizarse en el paso de una formación dominada por la oferta institucional de capacitación a una formación orientada por la demanda de empresas y trabajadores, y en el paso de una oferta de formación profesional ejecutada por grandes instituciones nacionales oligopólicas, las cuales tenían su financiación asegurada, a una formación profesional gestionada por una pluralidad de organizaciones privadas y públicas que compiten en un "mercado de la formación."

En este contexto se pueden plantear las estrategias de formación agrupadas en tres grandes rubros: las estrategias de cambio institucional; la redefinción de calificaciones y competencias en el mundo del trabajo y en la formación; y las políticas de asignación de recursos a los actores de la formación. Las estrategias de cambio institucional van desde la modernización de las IFP, dando más responsabilidades a empresarios y sindicatos en los organismos de conducción y descentralizando sus actividades por sectores o regiones a políticas activas que buscan una organización alternativa de la formación profesional dentro del marco de políticas de empleo, en las que el Estado canaliza los fondos, por un lado hacia la demanda de las empresas, promoviendo su competitividad a traves de mejoras en la gestión y en la calidad de sus recursos humanos, y por el otro hacia grupos objetivos críticos de usuarios. La ejecución de la formación está a cargo de organizaciones capacitadoras que compiten entre sí.

En las transformaciones de las políticas de capacitación, y en particular en la asignación de recursos - sean estos humanos, institucionales o financieros - a los actores de la capacitación, se observan intereses encontrados que dificultan el desarrollo constructivo de políticas. Esquemáticamente, puede considerarse que esos actores son: el Estado, las instituciones formadoras (organizaciones educativas, ONGs, centros de formación), las

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empresas, y los beneficiarios (la población en general y los trabajadores y sus sindicatos). Para llevar adelante los procesos de cambio en la formación es por lo tanto necesario encauzar las estrategias y las lógicas de estos distintos actores en un proyecto común. En el documento se plantean los aspectos comunes y las diferencias entre ellos.

Finalmente se enumeran las propuestas y sugerencias de acción en los siguientes aspectos: la institucionalidad de la formación; la financiación de la formación profesional; los beneficiarios de la capacitación y los resultados esperados y la evaluación de la formación. De la interacción entre estos aspectos surgen las posibilidades de nuevos modelos regionales de formación profesional.

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ANTECEDENTES

Las transformaciones sociales y económicas

En las últimas décadas se han producido importantes cambios

en las sociedades de la Región. Desde la posguerra, más de tres

décadas de transformación económica y social permitieron a vastos

grupos de la población incorporarse a la participación social

mediante el acceso a la educación y a servicios de salud, y

parcialmente al consumo masivo. Esta participación no fue igual en

todos los países; algunos llegaron a incluir a la mayoría de la

población, otros a pequeñas minorías. Por otro lado, sectores muy

amplios quedaron fuera de ese proceso aunque, al comenzar la

década del ochenta, se esperaba que paulatinamente se fueran

integrando.

El proceso de industrialización en América Latina y el Caribe

tuvo un prolongado desarrollo. En algunos países comenzó temprano

y creció a partir de la industria de sustitución de importaciones.

Tuvieron gran importancia al respecto industrias tales como la

metalmecánica y la textil, en ambos casos manufacturas que

empleaban grandes cantidades de trabajadores. Si bien en algunos

lugares, como en la Argentina, desde principio de siglo se

establecieron talleres metalúrgicos importantes, el desarrollo

inicial significativo se produjo a partir de los procesos de

industrialización de los años 50 y 60; fue entonces cuando Brasil,

Argentina, México y Colombia, y en menor proporción los otros

países, promovieron el desenvolvimiento de la industria

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manufacturera. Empresas subsidiarias de las grandes automotrices

se establecieron para armar y producir vehículos en la Región.

Industrias complementarias, desde el acero hasta las autopartes,

crecieron y formaron grandes complejos en zonas privilegiadas de

países que ofrecían amplios mercados internos para productos

durables. Una primera característica de esta industrialización es

la diferenciación entre países, tanto en cuanto al momento de

desarrollo (en unos más temprano, en otros más tardío), como en

cuanto a sus peculiaridades.

Pero, a pesar del crecimiento económico, se observaron

señales de agotamiento de ese proceso basado en la industria

protegida que privilegiaba el consumo interno y la exportación

predominantemente agrícola. Un estudio de la CEPAL señala que "las

inversiones dirigidas a atender la demanda de mercados internos

desarticulados, caracterizados por una marcada concentración del

ingreso, tendían a perder dinamismo. La misma propensión mostraban

las exportaciones de productos primarios sin procesar, afectados

por la pérdida de su importancia relativa en los mercados

internacionales, la declinación de sus precios, el proteccionismo

y la exportación de excedentes por parte de los países

industrializados"1. Se anunciaba entonces una crisis que cambiaría

la dirección del proceso de desarrollo.

Las transformaciones económicas de ese período tuvieron

notorias consecuencias en la estructura social. Por un lado se

incrementó la migración rural-urbana transformando una población

predominantemente rural en una población mayoritariamente urbana,

con lo que ello implica en cuanto a oferta en el mercado de

trabajo. Por otro lado, la proporción de la población

1 ? CEPAL. Equidad y transformación productiva: un enfoque integrado. Santiago de Chile, 1992.

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económicamente activa que trabajaba en la industria manufacturera

y la construcción era muy significativa en un grupo importante de

países; esto implicaba una demanda de personal con distinto tipo

de calificaciones de la existente anteriormente por parte de la

industria manufacturera y la construcción, posibilitando que

alrededor de esa demanda se desarrollaran el sector sindical y los

servicios de formación profesional. Finalmente, la concentración

de la población en las ciudades creó un mercado que permitió el

crecimiento de un sector de servicios moderno, pero también de un

sector informal que contuvo una sobreoferta de mano de obra no

calificada. Surgieron como consecuencia nichos ocupacionales en

pequeñas y microempresas que brindaban productos y servicios

demandados.

Se llega así a la década de los ochenta. Tanto la economía

internacional en rápida evolución y globalización, como la crisis

del petróleo y sus efectos sobre la deuda externa, obligaron a

importantes procesos de reajuste estructural. Se acumularon

factores que impulsaron ese ajuste, tales como las exigencias de

modernización técnico-productiva impuestas por el mercado externo,

los compromisos de la deuda externa, y la contracción del

financiamiento. El rol del Estado como proveedor de servicios y

motor del desarrollo industrial se modificó, y el ajuste

presupuestario y los procesos de privatización comenzaron a

extenderse por la Región.

Los indicadores económicos

Si se observan los indicadores económicos en los países de la

Región a partir del año 1980, se destaca la pérdida de dinamismo

económico entre 1980 y 1990. Aunque la "década perdida" no lo fue

para todos los países, ya que al menos en dos casos, Chile y

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Colombia, se mantuvieron ritmos importantes de crecimiento, en la

mayoría de los países el producto bruto per cápita disminuyó.

Solamente en los años recientes está recuperando los valores de

1980 (Cuadros 1 y 2).

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Cuadro Nº 1:

América Latina: Producto bruto interno total y por habitante, aprecios constantes de mercado, por países, años 1980-1990-1995

PBI mill de U$S * PBI por habitante *Países 1980 1990 1995 1980 1990 1995

Argentina 137.283,7 132.753,1 168.774,0 4.886,7 4.081,3 4.854,2Barbados 1.540,3 1.710,4 1.666,8 4.740,3 4.999,0 4.782,7Bolivia 5.149,9 5.229,6 6.333,6 961,7 795,7 854,3Brasil 353.255,7 401.957,7 456.433,0 2.903,4 2.715,4 2.867,4Chile 21.250,3 28.429,8 40.041,4 1.906,4 2.170,3 2.817,7Colombia 27.910,7 40.274,3 50.243,4 1.052,2 1.235,6 1.402,9Costa Rica 4.573,3 5.709,2 7.081,8 2.001,9 1.881,4 2.068,4Cuba - - - - - -Ecuador 10.155,3 11.668,7 14.038,4 1.275,8 1.136,8 1.250,0El Salvador 4.990,7 4.187,3 6.454,8 1.097,5 954,3 1.139,9Guatemala 7.014,0 7.650,1 9.467,9 1.014,0 831,8 891,4Guyana 470,9 350,7 - 620,5 440,6 629,1Haití 1.728,0 1.646,1 1.398,9 322,8 253,8 194,8Honduras 2.652,4 3.348,2 3.957,3 743,2 686,3 700,0Jamaica 3.110,6 3.854,2 4.066,7 1.458,3 1.629,0 1.661,9Mexico 198.859,8 240.370,8 258.885,3 2.943,0 2.888,2 2.840,4Nicaragua 2.477,0 2.138,0 2.331,7 888,0 599,3 565,5Panamá 4.620,9 5.168,8 6.876,6 2.370,1 2.248,9 2.613,7Paraguay 3.903,7 5.264,6 6.130,9 1.253,7 1.247,9 1.269,7Perú 40.125,0 35.732,6 47.234,7 2.316,1 1.656,6 2.007,3Rep.Dominicana 5.107,9 6.484,4 7.778,9 896,6 912,0 994,3Suriname - - - - - -Trinidad y Tabago 6.590,6 5.068,1 5.441,5 6.091,1 4.100,4 4.166,6Uruguay 9.161,7 9.204,4 10.996,0 3.144,4 2.974,7 3.451,6Venezuela 52.297,3 48.653,7 56.829,3 3.465,4 2.494,8 2.601,6Total 904.229,7 1.007.691,3 1.172.462,2 2.626,8 2.392,2 2.552,7* A precios de Fuente: CEPAL, (1993) Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe1992

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Cuadro Nº 2:

América Latina: Evolución del producto bruto interno total y per capita, por países, 1970 - 1996Tasa promedio acumulada anual. Evolución del PBI total Evolución PBI por habitante

Países 1970-80** 1 1991-96* 1970-80** 1981-90* 1991-96*Argentina 2,6 - 4,7 0,9 -1,8 3,3Barbados 2,7 1

,0,6 2,3 0,7 -0,1

Bolivia 3,9 0,

4,0 1,3 -1,9 1,5Brasil 8,7 1

,2,7 6,1 -0,7 1,2

Chile 2,5 3,

7,0 0,9 1,3 5,3Colombia 5,4 3

,4,4 3,2 1,6 2,4

Costa Rica 5,5 2,

3,7 2,6 -0,6 1,3Cuba - 3

,-4,8 - 2,8 -7,6

Ecuador 8,9 1,

3,4 5,7 -1,1 1,2El Salvador 3,1 -

05,6 0,7 -1,4 3,2

Guatemala 5,7 0,

4,1 2,8 -2,0 1,2Guyana 1,4 -

28,1 0,7 -3,4 7,0

Haití 4,7 -0

-2,4 3,0 -2,4 -4,3Honduras 5,6 2

,3,4 2,2 -0,8 0,4

Jamaica -1,2 2,

0,9 -2,5 1,1 0,2Mexico 6,7 1

,2,0 3,7 -0,2 0,2

Nicaragua 0,3 -1

2,4 -2,7 -3,9 -0,5Panamá 5,3 1 4,5 2,4 -0,5 2,6Paraguay 8,7 3

,2,9 5,6 0,0 0,2

Perú 3,9 -1

5,1 1,1 -3,3 3,3Rep.Dominicana 6,9 2

,4,3 4,2 0,2 2,4

Suriname - 0,

***0,9 - 0,5 ***0,9Trinidad y Tabago 4,9 -

21,7 3,8 -2,6 1,7

Uruguay 2,7 0,

3,8 2,3 0,0 3,8Venezuela 1,8 -

02,4 -1,6 -0,7 2,4

Amárica Latina y Caribe 5,5 1 3,1 ****3,0 -0,9 1,1Fuente: CEPAL, (1993) Anuario Estadístico de América Latina y el América Latina y el Caribe 1992*% sobre la base de valores a precios de 1990

**% sobre la base de valores a precios de 1980*** Período 1991-1994

****Excluye Cuba

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Con respecto a la participación de los distintos sectores

económicos en el producto, en un amplio grupo de países2, la

industria manufacturera y la construcción incluyen más de un

tercio de la producción en 1990. La agricultura, en cambio, en un

solo caso (Haití) supera el tercio del producto, y en un número

alto de países no alcanza a llegar al 10 por ciento3. El sector

servicios es, por lo tanto, muy importante, no sólo en términos de

la población ocupada sino también del producto. Los bienes

manufacturados han incrementado notablemente en los años recientes

su participación en las exportaciones. Así, en 1995, dichos

productos constituían más del 50 por ciento de las exportaciones

en tres países (Brasil, Barbados, y México) (Cuadro 4).

En 1995 la Región se caracteriza por una marcada

heterogeneidad. El PBI por habitante muestra una gran diversidad:

tres países sobrepasan los 4000 dólares4, un amplio grupo supera

los 20005, pero al mismo tiempo hay seis que no alcanzan los 10006.

Esta heterogeneidad se manifiesta también en el tamaño de las

economías nacionales. Tres países reúnen tres cuartas partes del

PBI de la Región: Brasil (38,9 %), México (22,1 %) y Argentina

(14,4 %); en cambio los cuatro países con menor PBI sólo cubren el

0,8 por ciento de la producción regional (Barbados, Haití,

Honduras y Nicaragua) (Cuadro 1).

2 ? Argentina, Brasil, Chile, Ecuador, Jamaica, Perú, Trinidad y Venezuela (Cuadro 3).3 ? Argentina, Barbados, Chile, Jamaica, México, Trinidad, y Venezuela (Cuadro 3). 4 ? Argentina, Barbados y Trinidad.5 ? Uruguay, Brasil, Chile, Costa Rica, México, Panamá, Perú y Venezuela.6 ? Bolivia, Guatemala, Guyana, Haití, Honduras, Nicaragua y República Dominicana (esta última supera los 900 dólares per cápita).

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Cuadro Nº 3

América Latina: Producto bruto interno del sector agropecuario y el sector industrial, a precios constantes de mercado por países, 1970-1990

en millones de U$S a precios de 1980

Agricultura a Industria bPaíses 1970 1980 1990 1970 1980 1990

Argentina 6,4 6,2 8,1 42,8 40,6 33,8Barbados 14,1 9,7 6,9 16,6 20,4 18,6Bolivia 19,0 18,6 20,8 37,9 34,5 31,4Brasil 15,5 9,8 10,8 40,5 38,5 33,0Chile 7,6 7,3 8,3 40,6 35,3 36,0Colombia 21,5 19,4 18,2 31,7 30,3 33,6Costa Rica 23,5 17,8 19,4 19,6 24,8 22,6Cuba - - - - - -Ecuador 21,6 12,3 15,0 27,2 37,6 33,1El Salvador 28,1 27,8 26,3 18,0 18,6 18,6Guatemala 29,8 27,9 28,3 19,2 23,7 19,3Guyana 23,5 22,2 22,7 40,0 34,8 25,1Haití 48,2 34,7 34,9 18,3 25,3 21,8Honduras 28,3 21,4 22,3 23,4 24,0 24,2Jamaica 6,9 8,0 6,7 41,8 35,5 35,3Mexico 11,1 8,1 7,6 31,6 31,4 31,1Nicaragua 24,1 23,2 24,6 28,0 29,3 25,9Panamá 15,0 9,7 11,5 19,0 17,0 10,5Paraguay 35,3 29,5 31,9 19,4 23,0 20,2Perú 16,1 10,3 13,8 38,3 41,4 35,9Rep.Dominicana 27,9 20,2 17,6 22,5 27,8 25,9Suriname - - - - - -Trinidad y Tabago 5,6 2,5 4,1 58,4 57,9 49,6Uruguay 18,0 14,1 13,8 30,3 33,9 26,7Venezuela 3,9 4,3 4,9 63,1 50,7 45,6

Fuente: CEPAL, (1993) Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe 1992a. Se refiere a Agricultura, caza, silvicultura y pesca

b. Comprende explotación de minas y cantera. Industrias manufactureras y Construcción.

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Cuadro Nº 4:América Latina: Exportaciones de productos manufacturados por países en porcentaje del valor total de las exportaciones FOBaños 1960 - 1995.

Países 1960 1970 1980 1990 1995Argentina 4,1 13,9 23,1 29,1 33,9Bahamas - - - - -Barbados 2,9 25,3 52,5 43,3 58,8Bolivia - 3,2 2,9 4,7 16,5Brasil 2,2 13,4 37,1 51,9 53,1Chile 5,1 4,8 11,3 10,9 13,2Colombia 1,5 9,0 19,7 25,1 38,0Costa Rica 1,1 18,7 29,8 27,4 24,2Cuba - - - - -Ecuador 1,6 1,8 3,0 2,3 7,6El Salvador 5,6 28,7 35,4 35,5 38,8Guatemala 3,0 28,1 24,4 24,5 28,1Guyana 3,8 - - - -Haití - - - - -Honduras 2,2 8,2 12,8 9,5 9,1Jamaica 6,1 - - - -Mexico 16,0 33,3 12,1 a 43,3 b 77,5Nicaragua - 17,8 18,1 8,2 20,3Panamá 0,4 3,5 8,9 17,0 -Paraguay 14,8 9,0 11,8 9,9 14,1Perú 0,8 1,8 16,9 18,4 13,5Rep.Dominicana 2,5 - - - -Suriname - - - - -Trinidad y Tabago 9,2 12,8 5,0 26,7 42,1Uruguay 6,4 17,6 38,2 38,5 38,7Venezuela 0,1 1,0 1,5 10,9 14,2Total 3,6 10,8 16,8 32,8 49,7a Cifra preliminarb Se incluyen los bienes para transformación (maquila)Fuente: CEPAL, (1981) Anuario Estadístico de América Latina 1980. CEPAL, (1993) Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe1992. CEPAL, (1997) Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe1996

15

La evolución de los indicadores sociales

Conviene analizar, del mismo modo, la evolución de los

indicadores demográficos y sociales. La población urbana se

incrementa hasta alcanzar más del 80 por ciento en los países más

urbanizados (Argentina, Uruguay y Venezuela); y si bien un

conjunto de países, particularmente los de América Central,

todavía cuentan con mayoría de población rural, en promedio la

población urbana en la Región supera a la rural (Cuadro 5).

Aumenta, asimismo, significativamente la esperanza de vida al

nacer; en 1995 la mayoría de los países supera los setenta años

(Cuadro 6). Simultáneamente, la transición demográfica fue

avanzando en la Región: en un grupo de países se observa una

importante proporción de personas en edad de jubilarse, y

proporciones menores de jóvenes; en otros, en cambio, aún existe

un sector muy amplio de jóvenes (Cuadros 7 y 8). Esta realidad

plantea desafíos diferentes al mercado de trabajo: por un lado la

cobertura social de los trabajadores inactivos debido a la edad, y

por el otro, la incorporación de las nuevas generaciones que

desean y necesitan insertarse laboralmente.

Se registra una creciente participación de la mujer en la

fuerza de trabajo. Al fin del período considerado, una de cada

tres mujeres está trabajando en la mayoría de los países (Cuadro

9).

16

Cuadro Nº 5:

América Latina: Porcentaje de población urbana por países, años 1960-1995

Países 1960 (*) 1970 1980 1990 1995Argentina 59,1 78,4 82,7 86,2 87,9Bahamas 62,1 - - - -Barbados 46,2 37,2 40,2 44,8 -Bolivia - 40,7 44,3 51,4 59,8Brasil 30,7 55,8 67,5 76,9 78,0Chile 55,0 75,2 81,1 85,6 83,9Colombia 37,1 57,2 64,2 70,3 71,9Costa Rica 22,8 39,7 46,0 53,6 48,9Cuba 38,3 60,2 68,1 74,9 77,7Ecuador 28,2 40,0 47,3 56,9 59,0El Salvador 19,1 39,4 41,5 44,4 51,8Guatemala 19,3 35,7 38,5 42,0 38,9Guyana - 29,5 30,5 34,6 -Haití - 19,8 24,6 30,3 33,9Honduras - 28,9 35,9 43,6 44,1Jamaica 24,9 41,5 46,8 52,3 -Mexico 36,1 59,0 66,4 72,6 74,2Nicaragua 23,0 47,0 53,4 59,8 58,1Panamá 34,6 47,6 50,6 54,8 55,9Paraguay 18,3 37,1 41,7 47,5 51,8Perú 30,3 57,4 64,5 70,2 71,2Rep.Dominicana 18,7 40,3 50,5 60,4 62,4Suriname - - - - -Trinidad y Tabago 36,8 38,8 56,9 69,1 -Uruguay 65,3 82,1 83,8 85,5 90,0Venezuela 52,3 72,4 83,3 90,5 85,9

La definición del término urbano corresponde a la utilizada por cada país.(*) Población en localidades de 20 mil habitantes y más. Fuente: CEPAL, (1997) Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe 1996

17

Cuadro Nº 6

América Latina: Esperanza de vida al nacer, según países, por quinquenios 1960-1995

Países 1960-1965 1965-1970 1970-1975 1975-1980 1980-1985 1985-1990 1990-1995Argentina 66,0 67,4 66,1 67,7 68,8 70,5 71,8Bahamas - - 66,6 67,3 69,7 72,0 73,1Barbados - 70,2 69,4 71,3 73,2 74,6 75,6Bolivia 43,5 45,1 46,7 50,1 53,7 56,8 59,3Brasil 55,9 58,0 59,8 61,8 63,3 64,8 66,3Chile 57,6 60,6 63,6 67,2 70,7 72,7 74,4Colombia 56,2 58,4 61,6 64,0 67,2 68,2 69,2Costa Rica 63,0 65,6 68,1 71,0 73,8 75,3 76,3Cuba 65,1 68,5 71,0 73,1 73,9 74,6 75,3Ecuador 51,9 54,6 58,9 61,4 64,5 67,1 68,8El Salvador 52,3 55,9 58,8 57,4 57,2 62,4 66,3Guatemala 48,2 51,2 54,0 56,4 59,0 62,0 64,8Guyana - 64,7 60,0 60,7 61,1 63,2 65,2Haití 43,6 46,3 48,5 50,7 52,7 54,7 56,6Honduras 47,9 50,9 54,1 57,7 61,6 65,4 67,7Jamaica - 68,2 68,6 70,1 71,4 72,5 73,6Mexico 59,2 60,8 62,6 65,3 67,7 69,8 71,5Nicaragua 47,9 50,4 55,2 57,6 59,3 62,4 66,6Panamá 63,2 64,9 66,5 69,1 70,8 71,7 72,9Paraguay 56,6 59,6 65,6 66,0 67,4 68,7 70Perú 48,8 51,3 55,5 57,5 60,2 63,0 66Rep.Dominic. 52,6 55,4 59,9 62,1 65,6 68,2 69,6Suriname 64,0 65,7 67,2 68,8 70,3Trinidad y Tabago

- 67,1 67,1 68,6 70,4 70,9 71,6

Uruguay 68,3 68,5 68,8 69,7 70,9 72,0 72,4Venezuela 58,9 61,9 66,1 67,7 68,8 70,5 71,8

Fuente: CEPAL, (1997) Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe 1996 CEPAL, (1981) Anuario Estadístico de América Latina 1980

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Cuadro Nº 7

América Latina: Porcentaje de la población, de 0-14 años por países, 1960- 1990

1960 * 1970 * 1980 ** 1990 **Países 0-14 0-14 0-14 0-14

Argentina 30,8 29,4 27,9 29,9Bahamas - - - -Barbados - - - 25,1Bolivia 42,7 43,0 43,5 41,4Brasil 43,6 42,2 39,2 35,2Chile 39,2 36,9 32,5 30,6Colombia 46,4 46,0 39,4 36,1Costa Rica 47,3 46,0 37,9 36,2Cuba 34,3 37,0 31,3 22,8Ecuador 43,4 44,4 44,4 39,5El Salvador 45,5 46,5 45,2 44,5Guatemala 46,1 45,9 44,1 45,4Guyana - - - 33,3Haití 39,4 41,0 43,6 40,2Honduras 46,5 48,1 47,8 44,6Jamaica - - - 33,1Mexico 45,0 46,5 44,6 37,2Nicaragua 48,0 48,4 48,0 45,8Panamá 43,0 43,9 39,8 34,9Paraguay 47,7 46,4 42,7 40,4Perú 43,3 44,0 42,3 37,6Rep.Dominicana 46,7 47,3 44,8 37,9Suriname - - - 33,3Trinidad y Tobago

- - - 34,0

Uruguay 27,9 27,9 27,0 25,8Venezuela 45,7 45,6 42,2 38,3

Total 42,3 42,4 39,9 35,9

* Fuente: CELADE (Stgo. de Chile 1994) Boletín Demográfico, Año XXVII, Nº 54 **Fuente: CEPAL, (1983) Anuario Estadístico de América Latina 1981 CEPAL, (1991) Anuario Estadístico de América Latina 1990

19

Cuadro Nº 8

América Latina: Porcentaje de la población, de 65 años y más por países, 1960- 1990

1960* 1970* 1980** 1990**Países 65 y

más65 y más 65 y más 65 y más

Argentina 5,5 6,9 8,7 9,1Bahamas - - - -Barbados - - - 11,8Bolivia 3,3 3,4 3,3 3,6Brasil 2,9 3,4 4,0 4,7Chile 4,8 5,3 5,5 6,0Colombia 3,2 3,3 3,5 4,1Costa Rica 3,3 3,2 3,7 4,2Cuba 5,1 6,1 7,3 8,5Ecuador 4,7 4,2 3,5 3,8El Salvador 2,6 2,8 3,4 3,7Guatemala 2,6 2,9 2,9 3,2Guyana - - - 3,9Haití 5,0 4,7 3,6 4,1Honduras 2,3 2,5 2,7 3,3Jamaica - - - 6,6Mexico 4,6 4,3 3,5 3,8Nicaragua 2,8 2,5 2,4 2,7Panamá 4,4 4,3 4,2 4,8Paraguay 3,3 3,4 3,5 3,6Perú 3,4 3,5 3,4 3,8Rep.Dominicana 1,7 3,0 2,8 3,4Suriname - - - 4,0Trinidad y Tobago - - - 5,5Uruguay 8,1 8,9 10,4 11,6Venezuela 2,5 2,9 2,8 3,7

Total 3,8 4,1 4,2 4,7

* Fuente: CELADE (Stgo. de Chile 1994) Boletín Demográfico, Año XXVII, Nº 54 **Fuente: CEPAL, (1983) Anuario Estadístico de América Latina 1981 CEPAL, (1991) Anuario Estadístico de América Latina 1990

20

Cuadro Nº 9:

América Latina: Participación de la mujer y del total de la población en la actividad económica. por países,años 1960-1995

1960 1970 1980 1990 1995Países m Total m Total m Total m Total m Total

Argentina 23,2 53,5 24,5 49,2 24,1 47,1 35,4 50,5 36,7 51,4Barbados - 36,7 50,3 52,3 58,7 - - - -Bolivia - - 19,5 46,5 23,4 46,9 30,5 48,9 32,9 50,1Brasil 18,4 53,2 18,4 44,9 34,0 55,0 36,7 56,3 38,5 56,8Chile 22,7 52,8 18,1 41,2 20,4 41,3 25,4 44,9 28,7 47,0Colombia 20,3 52,6 20,2 44,5 26,2 45,3 32,4 48,7 34,7 50,3Costa Rica 17,5 53,8 16,7 44,9 19,3 46,2 23,6 48,8 26,2 49,9Cuba - - 15,9 41,9 26,7 44,0 34,2 50,8 37,4 53,8Ecuador 17,6 55,0 14,0 44,1 16,9 43,1 24,4 47,6 27,6 49,4El Salvador 18,8 54,1 20,9 49,8 22,7 47,4 24,3 45,2 27,5 47,3Guatemala 13,0 52,8 11,8 44,6 12,6 42,2 17,9 44,4 20,7 45,7Guyana - - 17,1 42,3 22,3 45,9 - - - -Haití - - 65,5 72,7 52,6 62,7 47,6 58,8 48,4 59,0Honduras 13,7 52,8 12,3 45,4 15,7 46,2 21,0 50,0 24,3 51,1Jamaica - - 46,9 57,3 53,1 59,3 - - - -Mexico 19,7 56,4 15,2 40,4 24,6 47,8 27,1 48,9 30,5 51,1Nicaragua 22,1 55,2 17,7 43,5 27,4 48,8 33,3 51,5 35,3 52,3Panamá 24,7 56,6 26,0 50,3 24,2 44,0 28,0 47,4 31,0 49,4Paraguay 24,8 57,0 19,6 46,5 18,9 47,6 24,0 49,2 25,3 49,3Perú 22,4 54,2 26,0 46,9 29,5 48,7 33,5 51,0 35,7 52,3Rep.Dominicana 11,0 51,1 24,7 50,2 26,8 50,6 32,6 54,4 35,3 56,1Suriname - - 20,0 40,2 21,6 30,4 - - - -Trinidad y Tabago - - 27,0 46,5 27,0 47,1 - - - -Uruguay 26,1 53,2 26,2 48,5 32,4 49,2 39,5 52,6 40,3 53,4Venezuela 20,2 55,4 17,8 41,7 22,0 44,4 28,2 48,1 31,2 49,6(*) Porcentaje de la PEA de 15 y más años de edad sobre el total de la población de 15 y más años de edad.Porcentaje de la PEA de 10 y más años de edad sobre el total de la población de 10 y más años de edad.Fuente: CEPAL, (1993) Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe 1992. CEPAL, (1997) Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe 1996

21

La composición de la fuerza de trabajo también se transforma

en estos años. Existe una caída constante del peso del trabajo

agrícola en la PEA; en 1990 los países más urbanizados, como

Argentina y Venezuela, tienen sólo algo más de una décima parte de

los trabajadores en el sector primario. La industria (incluyendo

la construcción) mantiene o disminuye su participación según los

países. El sector terciario de los servicios, en cambio, crece

significativamente (Cuadros 10a y 10b).

La evolución de dos fenómenos sociales preocupa

particularmente hoy en día. Uno es la inequidad y en particular la

pobreza, ya que el crecimiento económico y la transformación

social han coexistido con la situación de pobreza o de indigencia

de vastos sectores de la población. Estos grupos, luego de haber

disminuido en términos relativos, en los últimos años tienden a

aumentar en números absolutos (Gráficos 1 y 2). Luchar contra la

continuidad de la pobreza es uno de los desafíos centrales de la

Región.

El segundo fenómeno es la permanencia y el crecimiento relativo del

sector informal, sector no integrado de la economía, que incluye trabajadores

por cuenta propia y microempresas, y que se manifiesta como un gran empleador

en la Región. Su existencia al margen de las leyes sociales y de la cobertura

de los servicios de salud y seguridad cuestionan la vigencia de las

regulaciones existentes. Esta economía no registrada y ese trabajo "en negro"

es un dato muy importante en el diagnóstico de la realidad laboral de la

Región (Cuadro 11).

22

Cuadro Nº 10 a: (1)+en porcentaje de la PEA total (b), por países, años 1960-1980

Agricultura c Industria d Países 1960 1970 1980 1960 1970 1980

Argentina 20,6 16,0 13,0 34,0 34,3 33,8Barbados 26,4 18,2 9,9 27,1 26,0 20,8Bolivia 56,3 52,1 46,0 19,8 20,0 20,0Brasil 52,0 44,9 31,2 18,4 21,8 26,6Chile 30,0 23,2 16,5 30,0 28,7 25,2Colombia 50,1 39,3 34,2 19,5 23,3 23,5Costa Rica 51,2 42,5 30,8 18,4 20,0 23,1Cuba 36,7 30,3 23,8 23,7 26,7 28,5Ecuador 58,7 50,6 38,6 18,2 20,5 19,8El Salvador 61,5 56,0 43,2 17,1 14,4 19,3Guatemala 66,5 61,2 56,9 13,5 17,1 17,1Guyana 38,0 31,9 26,8 27,3 28,5 25,8Haití 79,9 74,4 70,0 6,4 7,1 8,2Honduras 70,3 64,9 60,5 10,6 14,1 16,2Jamaica 41,5 33,2 31,3 21,7 18,1 16,4México 55,1 44,1 36,6 19,5 24,3 29,0Nicaragua 61,8 51,5 46,5 16,0 15,5 15,8Panamá 51,0 41,6 31,8 14,0 17,6 18,2Paraguay 56,5 52,6 48,6 19,1 20,2 20,6Perú 52,3 47,1 40,0 20,1 17,6 18,3Rep.Dominicana 63,7 54,7 45,7 12,8 14,2 15,5Suriname 29,9 24,8 19,9 22,1 20,9 19,8Trinidad y Tobago 21,7 18,6 10,2 34,4 35,2 38,6Uruguay 21,3 18,6 18,0 28,9 29,1 29,0Venezuela 33,3 26,0 16,1 22,5 24,8 28,4Total 47,9 40,9 32,1 20,9 23,1 25,7Fuente: CEPAL, (1997) Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe1996a. De acuerdo con el CIIU Rev. 1 b. Se refiere a la PEA de 10 y más años de edadc. Incluye (0) agricultura, silvicultura, caza y pescad . Incluye (1) Explotación de minas cantera, (2-3) Industrias manufactureras, (4) Construcción (5) Electricidad, gas, agua y servicios sanitarios(1) En el cuadro 10 a y el cuadro 10 b, los datos correspondientes a algunos países no coinciden debido a;cálculos diferentes de sus fuentes, CEPAL en el primer caso y Banco Mundial en el segundo.;

23

Cuadro Nº 10 b: (1)

América Latina: Estructura de la PEA sector agropecuario e industrialen porcentaje de la PEA total, por países, años 1980-1990.

* Agricultura % ** Industria %1980 1990 1980 1990

Argentina 13 12 34 32Bolivia 53 47 18 18Brasil 37 23 24 23Chile 21 19 25 25Colombia 40 27 21 23Costa Rica 35 26 23 27Ecuador 40 33 20 19El Salvador 43 36 19 21Guatemala 54 52 19 17Haiti 71 68 8 9Honduras 57 41 15 20Jamaica 31 25 16 23Mexico 36 28 29 24Nicaragua 39 28 24 26Panamá 29 26 19 16Paraguay 35 39 20 22Perú 40 36 18 18Rep.Dominicana 32 25 24 29Trinidad y Tabago 11 11 39 31Uruguay 17 14 28 27Venezuela 15 12 28 27* Incluye cultivo de la tierra, actividades forestales, caza y pesca; ** Incluye minería, manufactureras, contrucción, electricidad, gas y agua.;Fuente: BANCO MUNDIAL (1996) Informe sobre el Desarrollo Mundial 1996: 'De la planificación centralizada a la economía de mercado

(1) En el cuadro 10 a y el cuadro 10 b, los datos correspondientes a algunos países no coinciden debido acálculos diferentes de sus fuentes, CEPAL en el primer caso y Banco Mundial en el segundo

24

Gráfico Nº 1

Pobreza en Latinoamérica en porcentaje de la población, entre 1950 y 1995

% de la población

Fuente: THE WORLD BANK, (Washington D.C.1996), Poverty, Inequality, and Human Capital Development in Latin America, 1950-2025. Word Bank Latin American and Caribbean Studies.

25

Grafico 2

Pobreza en Latinoamérica en millones de las personas entre 1950-1995, en números absolutos.

Millonesde personas Números absolutos

Fuente: THE WORLD BANK, (Washington, D.C.1996), Poverty, Inequality, and Human Capital Development in Latin America, 1950-2025. Word Bank Latin American and Caribbean Studies.

26

Cuadro Nº 11

América Latina: Estructura del empleo no agricola. Sector informal años 1990/95Trabajadores independientes (a) y empresas pequeñas (b)

Paises 1990 1995Argentina 39,6 45,7Bahamas - -Barbados - -Bolivia 50,5 58,2Brasil 44,3 48,2Chile 41,9 44,7Colombia 49,8 51,5Costa Rica 36,5 39,6Cuba - -Ecuador 45,5 47,6El Salvador - -Guatemala - -Guyana - -Haití - -Honduras 47,1 49,1Jamaica - -Mexico 49,9 54,0Nicaragua - -Panamá 33,2 33,7Paraguay 50,6 55,0Perú 46,7 49,0Rep.Dominicana - -Suriname - -Trinidad y Tabago - -Uruguay 30,3 31,8Venezuela 34,7 44,7América Latina 44,9 48,0

Fuente: OIT (1996) Informa OIT América Latina y el Caribe, Panorama Laboral ‘94, Nº 3.(a)Incluye trabajadores por cuenta propia (excepto los administrativos, profesionales y técnicos) ytrabajadores familiares.(b) Ocupados correspondientes a establecimientos que cuentan con menos de 5 ó 10 trabajadores,dependiendo de la información disponible.

27

Los indicadores educativos

Un último conjunto de variables que aporta a la comprensión

de la evolución de la situación laboral de la Región, y por ende

de las necesidades de formación, se refiere a la educación. Los

niveles de instrucción de la población son relevantes para el

diagnóstico socio-económico señalado anteriormente, ya que la

educación es un indicador del capital humano de cada país y, en

consecuencia, de su capacidad de contribuir al proceso de

desarrollo. Por ende, si la distribución de la educación entre los

habitantes es muy desigual, se crean de hecho núcleos

poblacionales que accederán difícilmente al empleo productivo y,

obviamente, tendrán dificultad para salir de situaciones de

pobreza.

En cuanto a la cobertura del sistema educativo, ésta se ha

extendido significativamente en el período considerado: hoy en día

el ingreso de la población a la escolaridad primaria está

asegurado en la casi totalidad de los países como lo muestran las

tasas brutas respectivas (Cuadro 12). Pero ese acceso no implica

permanencia, ya que aproximadamente la mitad de los estudiantes no

terminan los estudios primarios en el tiempo previsto, y la

repitencia y el desgranamiento se mantienen en niveles altos

(Carnoy y Castro, 1996; Puryear, 1997).

Los estudios secundarios sólo alcanzan a aproximadamente la

mitad de las personas del grupo de edad correspondiente en el

conjunto de la población, aunque en los países de más temprano

desarrollo educativo llegan a cubrir tres cuartas partes de ellas

(Cuadro 13). En el nivel superior se registra más del 10 por

28

ciento del grupo de edad en un número importante de países (Cuadro

14).

29

Cuadro Nº 12:América Latina: Tasas brutas de matricula 1º nivel de enseñanza, por países,años 1960-1990

Países 1960 1970 1980 1990Argentina 6-12 102,0 6-12 113,6 111,3 (*)107,6Barbados 5-10 - 5-10 108,0 100,0 (*)106Bolivia 7-12 70,0 6-13 77,9 76,5 94,7Brasil 7-10 97,0 7-14 78,9 97,8 106,2Chile 7-12 109,0 6-13 104,3 112,9 100,7Colombia 7-11 76,0 6-10 103,1 107,4 111,6Costa Rica 7-12 97,0 6-11 a 109,7 106,7 101,7Cuba 6-11 110,0 6-11 123,1 105,8 97,7Ecuador 6-11 82,0 6-11 b 102,4 117,5 116,3El Salvador 7-12 80,0 7-15 61,6 74,4 c 81,1 Guatemala 7-12 46,0 7-12 60,3 72,8 (*) 78,9Guyana 6-11 107,0 6-11 99,0 95,0 -Haití 7-12 44 7-12 45,9 70,6 81,1Honduras 7-12 68 6-11 86,5 98,3 106,5Jamaica 6-10 92,0 6-11 119,0 99,0 -Mexico 6-11 80,0 6-11 106,6 120,8 113,9Nicaragua 7-12 58,0 7-12 98,0 100,7 100,7Panamá 7-12 94,0 6-11 101,4 106,5 106,2Paraguay 6-11 97,0 7-12 110,3 105,6 105,4Perú 6-11 88,0 6-11 106,6 113,7 120,9Rep.Dominicana 7-12 95,7 7-12 98,4 117,6 -Suriname 6-11 - 6-11 131,0 125,0 -Trinidad y Tabago 5-11 88,0 5-11 107,0 98,0 -Uruguay 6-11 113,0 6-11 112,1 107,0 108,3Venezuela 7-12 109,0 7-12 97,3 110,1 141,7Fuente: CEPAL, (1981) Anuario Estadístico de América Latina 1980; CEPAL, (1989) Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe 1988; CEPAL, (1997) Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe 1996;a. Enseñanza pública solamente; b. Excluye escuelas nocturnas;c. Incluye educación pre-escolar; (*) 1991;

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Cuadro Nº 13:América Latina: Tasas brutas de matricula 2º nivel de enseñanza, por países, años 1960-1990

Países 1960 1970 1980 1990Argentina 13-17 32,0 13-17 44,6 56,2 (*)72,5Barbados 11-16 44,0 12-18 71,0 85,0Bolivia 13-18 13,0 14-17 24,5 36,7 36,6Brasil 11-17 11,0 15-17 15,6 33,4 38,0Chile 13-18 24,0 14-17 38,6 61,4 77,5Colombia 12-17 12,0 11-16 23,5 33,7 55,7Costa Rica 13-17 21,0 12-16 35 a 60,6 49,5Cuba 12-17 14,0 12-17 30,3 80,7 88,9Ecuador 12-17 12,0 12-17 26,2 52,9 55,7El Salvador 13-18 11,0 16-18 38,5 24,5 c 24,7Guatemala 13-17 7,0 13-18 10,4 c 16,8 (*)22,7Guyana 12-17 40,0 12-17 56,0 59,0Haití 13-19 4,0 13-18 5,5 13,9 20,7Honduras 13-17 7,0 13-17 b 13,4 30,0 33,7Jamaica 12-18 46,0 11-17 46,0 58,0 -Mexico 12-17 11,0 12-17 22,5 49,1 54,1Nicaragua 13-17 7,0 13-17 20,9 42,6 41,4Panamá 13-18 29,0 12-17 38,7 61,2 62,6Paraguay 12-17 11,0 13-18 15,9 27,4 30,9Perú 12-16 16,0 12-16 a 36,2 63,8 75,4Rep.Dominicana 13-18 7,3 13-18 20,1 41,5 -Suriname 12-17 - 12-17 43,0 35,0 -Trinidad y Tabago 12-16 26,0 12-16 42 69,9 -Uruguay 12-17 37,0 12-17 60,9 58,9 81,0Venezuela 13-17 21,0 13-18 29,1 39,6 11,5Fuente: CEPAL, (1981) Anuario Estadístico de América Latina 1980 CEPAL, (1989) Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe 1988 CEPAL, (1997) Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe 1996a. Excluye enseñanza normalb. Incluye alumnos jornada parcialc. Sólo estudiantes de enseñanza general(*) 1991

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Cuadro Nº 14:América Latina: Tasas brutas de matricula 3º nivel de enseñanza, por países, años 1960-1990

Países 1960 1970 1980 1990Argentina 10,7 14,9 22,2 -Barbados 0,8 4,0 15,6 -Bolivia 4,2 9,3 16,5 -Brasil 1,5 5,2 12,0 11,0Chile 4,2 9,5 10,8 19,8Colombia 1,8 4,6 10,2 14,0Costa Rica 4,8 8,7 23,2 26,5Cuba 3,1 4,9 b 20,5 20,9Ecuador a 2,6 8,1 37,2 21,1El Salvador 1,1 3,1 4,3 15,5Guatemala 1,6 3,8 8,4 -Guyana - 2,0 2,6 -Haití 0,4 0,4 0,8 -Honduras 1,0 2,3 8,4 8,60Jamaica 1,7 5,5 6,4 -Mexico 2,6 6,0 14,9 13,9Nicaragua 1,2 5,5 14,1 c 6,6Panamá 4,5 7,0 22,5 22,1Paraguay 2,4 4,6 8,8 7,6Perú 3,6 9,9 19,8 26,6Rep.Dominicana 1,3 - - -Suriname - 1,3 7,0 -Trinidad Tobago 0,8 2,9 4,6 -Uruguay 7,6 10,0 16,1 -Venezuela 4,4 11,0 21,4 29,6Fuente: CEPAL 1988, CEPAL 1996a. Se refiere a educación superior, universitaria y para universitaria pública y privadab. Excluye Universidad Católicac. Universidad solamente

32

Si se pasa de la cobertura del sistema educativo a los

niveles de instrucción de la población en general, se observa que

en cada decenio la situación mejora, lo cual se debe, obviamente a

que las nuevas generaciones han recibido más educación que las

anteriores. Aunque en el total de la población se registran

niveles decrecientes de analfabetismo, éste muestra una gran

disparidad entre países; mientras en algunos sólo alcanza al 5 por

ciento, en otros llega a cifras que sobrepasan el 40 por ciento

(Cuadro 15). Pese al incremento entre 1970 y 1990 de los niveles

de instrucción de la población total, si se hace una división

dicotómica -entre aquellos con educación primaria o menos y los

que han alcanzado como mínimo unos años de educación secundaria-

se puede tener una idea de la situación actual con respecto a las

calificaciones básicas de la oferta laboral. En la totalidad de

los países la mayoría de la población sólo ha asistido a la

enseñanza primaria, buena parte sin haberla completado. Si se

tiene en cuenta que la literatura actual considera que se

necesitan nueve años o más de educación básica para dominar las

habilidades generales de empleabilidad, esta situación es

francamente deficitaria (Cuadro 16).

33

Cuadro Nº 15:América Latina: Población analfabeta de 15 y más años de edad, por países, años 1960-1990

Países 1960 1970 1980 1990Argentina 8,6 7,4 6,10 b 4,0Barbados 1,8 a c 0,7 a c 0,5 -Bolivia 61,2 36,8 - d 20,6 Brasil 39,4 33,8 25,50 18,9Chile 16,4 11,0 8,90 d 5,7Colombia 27,1 19,2 e 12,2 13,3Costa Rica 15,6 11,6 7,40 7,2Cuba - - f 2,2 6,0Ecuador 32,5 25,8 16,50 d 11,7 El Salvador 51,0 i 42,9 a 32,7 27,0Guatemala 62 54,0 44,20 44,9Guyana 12,9 j a c 8,4 - 3,6Haití 85,5 78,7 68,10 53,1Honduras 52,7 43,1 - 26,9Jamaica 18,1 a c 39,0 - 16,0Mexico 34,6 25,8 16,00 d 12,4 Nicaragua 50,4 42,5 -Panamá 26,7 18,7 12,90 d 11,2 Paraguay 25,4 c 19,9 12,30 d 9,7Perú k 38,9 27,5 18,10 d 12,8 Rep.Dominicana 35,5 33,0 g h 31,4 16,7Suriname - - g 35 5,1Trinidad y Tabago a 6,6 7,8 5,10 -Uruguay 9,5 6,1 5,00 3,8Venezuela 34,8 23,5 15,30 d 10,2

Fuente: CEPAL, (1981) Anuario Estadístico de América Latina 1980 CEPAL, (1997) Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe 1996 a. Estimación UNESCO b. Información del Censo 1991 c. Las personas sin escolaridad han sido consideradas analfabetas d. Información del Censo 1990e. Se refiere a la población de 10 y más años de edad f. Se refiere a la población de 10 a 49 años de edad g. Excluye población indígena que vive en la selva h. Se refiere a población de 5 y más años de edad i. Incluye personas de alfabetismo desconocido j. Las personas sin instrucción se consideran como analfabetos k. Muestra del 15 % del Censo 1960 incluye 455.000 aborígenes

34

Cuadro Nº 16

América Latina: Máximo nivel de instrucción del total de la población (25 años y más) por países en diferentes años.

Primaria y menos Secundaria incompleta y más

Países 1950-1970 1980-1992 1950-1970 1980-1992

Argentina 1960 85,4 1991 62,6 1960 14,6 1991 37,3Barbados *** 1960 83,2 1980 64,3 1960 16,8 1980 35,6Bolivia 1950 94,3 1992 50,5 1950 5,8 1992 -Brasil 1950 95,1 1989 *82,6 1950 4,9 1989 *17,4Chile 1960 75,6 1982 66,0 1960 24,5 1982 34,1Colombia 1951 91,7 - - 1951 8,4 - -Costa Rica 1963 89,3 - - 1963 10,7 - -Cuba 1953 94,4 1981 53,9 1953 5,6 1981 46,1Ecuador 1962 91,5 1990 45,4 1962 8,5 1990 35,3El Salvador 1961 95,0 1980 91,4 1961 5,1 1980 8,5Guatemala 1964 95,8 1981 **90,9 1964 4,2 1981 **9,1Guyana 1960 ***89,0 1980 81,0 1960 13,9 1980 19,1Haití 1950 97,4 1986 90,0 1950 2,6 1986 10,0Honduras 1961 95,8 1983 84,8 1961 7,1 1983 15,2Jamaica 1960 94,1 1982 83,0 1960 6,0 1982 17,0Mexico 1960 94,3 1990 67,3 1960 5,7 1990 32,6Nicaragua ** 1963 95,1 - - 1963 7,9 - -Panamá 1960 82,1 1990 54,5 1960 18,0 1990 45,5Paraguay 1962 91,8 1982 80,7 1962 8,1 1982 19,4Perú 1961 87,7 1981 64,6 1961 12,3 1981 31,5Rep.Dominicana - - - -Suriname - - - -Trinidad y Tabago 1970 86,2 1980 73,3 1970 13,8 1980 26,6Uruguay 1963 84,3 1985 62,7 1963 15,7 1985 37,3Venezuela 1961 93,2 1990 76,2 1961 6,8 1990 23,8* Corresponde a grupos de edad de 10 años y más. No incluye la población rural del Norte de Brasil** Corresponde a grupos de edad de 10 años y más.*** Corresponde a grupos de edad de 15 años y más

Fuente: UNESCO, (1995) Anuario Estadístico ‘95; UNESCO, (1977) Anuario Estadístico 1976

35

Conclusiones sobre la evolución socio-económica de la Región

Los análisis de la evolución socio-económica de la Región

señalan la importancia de la crisis del petróleo, y su secuencia

en la crisis de la deuda externa y el posterior ajuste

estructural. La confluencia de ambas crisis y la globalización de

la economía se manifiesta en el incremento del comercio exterior

(Cuadro 17) e implica la terminación del proceso de sustitución de

importaciones. Este se detiene en los años setenta y, si bien el

mercado interno sigue siendo muy considerable, el motor del

crecimiento se desplaza hacia los sectores más integrados en la

globalización. El período de ajuste estructural se produce durante

la llamada "década perdida", y los años 80 muestran un retroceso

en el crecimiento económico de los países de la Región. Se marca

así una división de las aguas entre dos procesos: la

industrialización inicial debida a la sustitución de

importaciones, y la recuperación centrada en la modernización y

competitividad internacional de la industria, comenzada más

tempranamente en algunos países como Chile y posteriormente en los

demás. Esta recuperación se encuentra bajo el signo de la

globalización de la economía y la constitución de bloques de

comercio supranacionales, en particular el MERCOSUR y el NAFTA. El

impulso a la exportación dentro de las nuevas condiciones del

contexto mundial crea una nueva división de trabajo entre los

países: la producción abarca procesos desarrollados en distintos

países y dirigida sea a los mercados regionales sea a la

exportación global; el calibre de la industria maquiladora crece;

y los complejos productivos, incluyendo a aquellos tradicionales

como el automotriz, integran empresas de distintos países y de

diferentes tamaños al interior de cada uno.

36

Cuadro Nº 17América Latina: Valor de la exportaciones e importaciones de bienes FOB por países, años 1960-1995por países, años 1960-1995

Valor de las exportaciones de bienes FOB Valor de las importaciones de bienes FOBExportaciones a precios corrientes en

mill de U$SImportaciones a precios corrientes en mill de U$S

Países 1960 1970 1980 1990 1995 1960 1970 1980 1990 1995Argentina 1.079,0 1.773,0 8.021,0 12.354,0 20.969,0 1.106,0 1.499,0 9.394,0 3.726,0 18.728,0Bahamas - - 5.006,2 1.226,3 - - - 5.467,4 2.041,2 -Barbados 20,4 35,7 227,6 213,1 - 40,6 106,9 480,8 624,1 -Bolivia 54,2 190,4 942,2 830,8 1.041,5 68,2 135,2 574,4 775,6 1.214,9Brasil 1.270,0 2.739,0 20.132,0 31.408,0 46.506,0 1.293,0 2.507,0 22.955,0 20.661,0 49.663,0Chile 480,0 1.113,0 4.705,0 8.372,0 16.038,6 472,3 867,0 5.469,0 7.037,0 14.655,1Colombia 480,2 788,0 3.986,0 7.079,0 10.395,6 496,4 802,0 4.283,0 5.108,0 12.921,1Costa Rica 87,0 231,0 1.009,0 1.354,2 2.750,0 98,9 286,8 1.375,2 1.796,7 2.954,0Cuba - - - - - - - - - -Ecuador 146,3 234,9 2.520,0 2.714,0 4.358,0 109,8 249,6 2.242,0 1.711,0 4.095,0El Salvador 102,6 236,1 1.075,3 643,9 1.661,0 111,5 194,7 897,0 1.309,5 3.165,0Guatemala 115,9 297,1 1.519,8 1.211,4 1.989,0 124,8 266,6 1.472,6 1.428,0 3.032,5Guyana 74,8 129,0 388,9 - - 77,5 119,9 386,4 - -Haití 38,1 39,1 215,8 265,8 153,0 43,4 41,9 319,0 442,6 620,0Honduras 63,1 178,2 860,1 895,2 1.162,0 64,1 203,4 954,1 907,0 1.190,0Jamaica 164,6 341,4 962,7 1.190,6 - 187,6 449,0 1.038,2 1.692,7 -Mexico 779,5 1.348,0 18.032,0 40.711,0 79.541,6 1.131,0 2.236,0 21.087,0 41.592,0 72.453,1Nicaragua 63,8 178,6 450,4 332,4 529,0 56,4 178,6 802,9 569,7 852,0Panamá 39,0 130,3 2.529,1 3.357,6 6.070,0 108,7 331,0 2.869,3 3.593,1 6.897,0Paraguay 37,3 65,3 400,3 1.382,3 1.995,7 44,7 76,6 675,3 1.635,8 3.667,0Perú 444,4 1.034,0 3.916,0 3.324,0 5.572,0 326,6 699,0 3.090,0 2.930,0 7.688,0Rep.Dominicana 157,4 214,0 961,9 734,5 743,0 90,3 278,0 1.519,7 1.792,8 2.375,0Suriname 136,6 514,4 465,9 - - 104,1 454,0 374,4 -Trinidad y Tabago 160,0 225,3 2.728,3 1.960,1 - 133,8 276,2 1.789,1 947,6 -Uruguay 129,4 224,1 1.058,5 1.692,9 2.116,6 187,9 203,1 1.668,2 1.266,9 2.682,2Venezuela 2.383,9 2.602,0 19.275,0 17.623,0 18.487,0 1.145,4 1.713,0 10.877,0 6.917,0 11.631,0Total * 8.371,1 13.616,1 91.600,3 136.286,0 222.078,6 7.518,9 12.768,5 92.524,7 105.199,7 220.483,9Fuente: CEPAL, (1983) Anuario Estadístico de América Latina 1981; CEPAL, (1993) Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe1992. CEPAL, (1997) Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe 1996* Se refiere a los 17 países de habla hispana más Brasil y Haíti

37

La gran heterogeneidad entre países y al interior de éstos,

presentada en los apartados anteriores, hace que los beneficios

del cambio no vayan al unísono con un aumento de la equidad. La

búsqueda de mejores oportunidades para el total de las poblaciones

se vuelve entonces un desafío cada vez más crucial.

El incremento de la competitividad resulta central a nivel de

las empresas y de los sistemas productivos en cada país. Algunos

componentes clave de esa búsqueda de competitividad son los

siguientes: la introducción de la innovación tecnológica, la

calidad entendida como calidad total y no meramente como control

de resultados al fin del proceso, y la disminución de costos en la

producción ("lean production"). Todos ellos acarrean consecuencias

para la organización del trabajo, para la administración del

personal y para la demanda de calificaciones. En un capítulo

posterior sobre los nuevos escenarios y desafíos de la formación

profesional se presentarán con más detalle estos temas.

Las instituciones de Formación Profesional

El modelo latinoamericano de formación para el trabajo se

estructuró como un "mix" de educación básica en el sistema

educativo formal, la que se esperaba alcanzara al total de

población de la edad correspondiente; una rama de la escolaridad

secundaria, la educación técnica, dedicada a formar los cuadros

medios de la industria; y la formación profesional paraformal

impartida fuera del sistema educativo tradicional para capacitar

operarios calificados y supervisores.

38

Existen variaciones entre los países en cuanto a la cobertura

de la educación básica; asimismo varían la extensión y calidad de

la educación técnica, y la organización e importancia de la

formación profesional (FP).

La formación profesional se dirigía preferentemente a

aquellos que abandonaban tempranamente la educación formal.

Aquellos que continuaban en el sistema escolar y buscaban una

certificación profesional al terminar los estudios secundarios

integraban el importante número de alumnos de la educación técnica

vocacional (Middleton et al, 1993). Y finalmente, aquellos que

seguían estudios terciarios podían elegir carreras profesionales y

especializaciones en ciencia y tecnología.

La formación profesional propiamente dicha, que es el foco

del presente documento, se situaba en la mayoría de los casos en

la esfera de los Ministerios de Trabajo y estaba dirigida a la

formación inicial en el trabajo (aprendizaje) y a la capacitación

de trabajadores en actividad.

La forma organizativa elegida por la mayoría de los países de

la Región para implementar ese tipo de formación fue la de

Instituciones Nacionales de Formación Profesional (IFP). Estas

fueron concebidas como entidades de capacitación no formal,

independientes de los sistemas estructurados de educación, con

autonomía administrativa y financiadas por impuestos a la nómina

salarial.

Su base metodológica está constituida por el análisis

ocupacional y las series metódicas que permiten planificar la

capacitación para familias de ocupaciones. El proceso se puede

resumir en los siguientes pasos: 1) diagnóstico del mercado de

39

trabajo, cuantitativo y cualitativo, a fin de conocer la demanda

de las diferentes áreas y el tipo de mano de obra requerida; 2)

análisis ocupacional, donde se examina un área o familia

ocupacional (la lista de ocupaciones de la familia es establecida

a posteriori, con base en el análisis de los puestos de trabajo

encontrados en la realidad de las empresas); 3) definición de

perfiles ocupacionales, fundamentada en los insumos extraídos del

análisis ocupacional que deben corresponder a los demandados por

el mercado de trabajo, y ser verificados periódicamente para

adaptarse al cambio tecnológico; 4) modulación ocupacional que

identifica las ocupaciones de un sector del mercado de trabajo

mediante bloques de tareas, operaciones y conocimientos necesarios

para ellas; y 5) itinerario de formación profesional, que es la

representación gráfica de las ocupaciones en un segmento del

mercado de trabajo ubicadas en función de su nivel de complejidad

en términos de aprendizaje, de la más simple a la más compleja,

para la calificación ocupacional por etapas (Leitune Kalil, 1983).

Este proceso fundamenta la creación y mantenimiento de los

diversos cursos de capacitación que se brindan en centros

formativos, de duración variada pero menor que en la educacion

técnica formal, no encadenados con ella. La FP se dirige a formar

obreros calificados, teniendo como destinatarios a trabajadores

que ya se desempeñan en empresas, o a adolescentes, en ambos casos

con niveles educativos bajos.

Historia de las instituciones de Formación Profesional

A comienzo de los años cuarenta se creó en Brasil el Servicio

Nacional de Aprendizaje Industrial (SENAI). Junto con el Servicio

Nacional de Aprendizaje Comercial (SENAC), creado pocos años

después (1946), se constituyeron en las instituciones líderes de

la formación profesional. Si bien son financiadas por fondos

40

públicos provenientes del impuesto al salario del sector

correspondiente, su administración fue entregada a asociaciones

empresariales, en el caso del SENAI a la Confederación de la

Industria. Los empresarios tomaron entonces una responsabilidad

directa en diseñar y ejecutar las políticas de formación

profesional.

La tradición del sistema dual en San Pablo le permitió al

SENAI acuñar la metodología presentada anteriormente; se

desarrolló así una organización descentralizada en las distintas

regiones del Brasil, que en el caso de San Pablo acompañó el

crecimiento de un gigantesco polo industrial. Cuando este sistema

ya estuvo experimentado y asentado, se trasladó a los otros países

de la Región. Sin embargo la forma institucional original fue

modificada, pues ningún otro país entregó a los empresarios la

gerencia de las IFP. En cambio, el Estado se hizo cargo de su

conducción a través de instituciones autónomas con la

participación de los sindicatos y los empresarios conformando una

gestión, al menos formalmente, tripartita.

A finales de los años 50 y en las décadas siguientes surgen

las IFP en la mayoría de los países; su inserción en los

Ministerios de Trabajo se debió a una decisión de asociarlas a

políticas laborales definidas y explícitas. Se sucedieron entonces

las creaciones de una serie de instituciones nacionales: SENA,

1957 (Colombia); INCE, 1959 (Venezuela); SENATI, 1961 (Perú); INA,

1963 (Costa Rica); INACAP, 1966 (Chile); SECAP, 1966 (Ecuador). A

principios de la década de los setenta se produjo la última oleada

de nuevas instituciones: SNPP, 1971 (Paraguay); INFOP, 1972

(Honduras); FOMO, 1972 (Bolivia); INTECAP, 1972 (Guatemala); e

IFARHU, 1973 (Panamá)(CINTERFOR, 1990). No se incluyen en esta

lista el CONET (Argentina) y la UTU (Uruguay), pues en ellos

41

siempre predominó la educación técnica escolar. México, a

diferencia de los demás países, no implementó una institución

nacional de formación profesional.

La cooperación internacional tuvo un rol decisivo en la

difusión del modelo organizativo y la metodología de las IFP, a

través de la OIT y en particular de CINTERFOR, organismo de

asistencia técnica y cooperación dedicado a la formación

profesional regional.

El modelo de las IFP latinoamericanas, llamado por Castro

(1995) "S e I" por las iniciales predominantes en sus

instituciones, fue muy exitoso en sus comienzos, respondiendo a

las crecientes demandas de la producción. Como sus fondos

dependían de los impuestos a los salarios industriales, mientras

la mano de obra industrial se incrementó dispusieron de ingentes

recursos.

Desde el principio tendieron a satisfacer más a las grandes

empresas, las cuales podían articular mejor sus demandas y tenían

poder para presionar, que a las pequeñas o al sector informal, más

atomizados y con menor capacidad para formular programas. Sin

embargo, estos últimos sectores, a lo largo de los años, fueron

empleando a creciente cantidad de personal y abarcan hoy en día a

la mayoría de la PEA.

Por otro lado, las IFP fueron desarrollando estructuras

administrativas importantes que distrajeron fondos de las tareas

específicas de formación. Asimismo el peso del Estado que las

financiaba hizo que en muchos casos fines políticos de presencia

en regiones apartadas y atención a clientelas determinadas, las

42

alejaran de la demanda del sector ocupacional. Las empresas,

entonces, organizaron estructuras paralelas de capacitación.

A título de ejemplo, tres casos, diferentes de la mayoría,

merecen destacarse: el SENA, el SENAI y el SENAC. Estas

instituciones, las más importantes numéricamente en la Región,

siguieron diversos caminos de adaptación a los tiempos. El SENA

comenzó a experimentar con distintas estrategias, trató de

adaptarse al sector servicios y al informal, se dedicó también a

formar cuadros para el desarrollo local, y se extendió a zonas

rurales. Todo ello contribuyó a que el programa de formación

industrial no se actualizara adecuadamente; muchos de los

cuestionamientos actuales a la institución se deben a esta

situación. El SENAI, en cambio, quizá por su subordinación directa

a las entidades empresariales y al hecho de situarse en el

contexto de una industria con niveles altos de modernización,

siguió renovando su capacitación laboral, pero tendió a centrarse

en los procesos tecnológicos de punta y en el servicio a las

grandes empresas. Esto lo convirtió en la institución líder no

sólo en la capacitación sino también en servicios tecnológicos,

pero al mismo tiempo en proveedora de formación para una elite del

empleo industrial que deja afuera a gran parte de la población

ocupada necesitada de capacitación. El SENAC, si bien depende

también de los empresarios, no tiene a su cabeza una organización

tan fuerte como la Federación Industrial. Cuando se vio amenazado

de estatización hacia 1988, descubrió que la mejor manera de

lograr mayor autonomía era cobrar los servicios que ofrecía. Esta

política le ha permitido acrecentar su independencia y orientar

sus cursos hacia la realidad del mercado de trabajo (Castro,

1995a).

43

La evolución de la matrícula en las IFP muestra que, más allá

de las críticas señaladas, siguen teniendo una cobertura muy

importante en la Región. Alrededor de cinco millones de personas

pasaron por sus cursos en 1993. Más de la mitad de ellas fueron

capacitadas para el sector secundario de la economía y solamente

el cinco por ciento para el sector informal. Alrededor del 90 por

ciento de los beneficiarios correspondía a personal de ejecución.

Varones y mujeres presentaban una proporción muy similar, aunque

las mujeres tendían a participar en los cursos del sector

terciario de la economía (Cuadro 18).

La diversidad entre las IFP es muy grande. La suma de la

matrícula de tres instituciones (SENA, SENAI y SENAC) incluye

alrededor del 85 por ciento de los usuarios de la Región. La

institución mayor entrena a más de dos millones de trabajadores,

mientras la menor sólo llega a 10.000 (Cuadro 19)7.

7 ? Esta descripción de las IFP sólo cubre la formación profesional de los países latinoamericanos. En el Caribe se establecieron y continúan hasta el presente instituciones de formación profesional que siguen el modelo tradicional inglés, con énfasis en la educación vocacional formal; su evolución merecería un análisis separado (UNESCO, 1995).

44

Cuadro Nº 18

América Latina: Instituciones de formación profesional cuadro resumen de ingresos monetarios;total de matriculados, participantes según sector económico, nivel, sexo y según mujeres por sector económico.; Años 1989 - 1993

PERIODONº de IFP VARIABLES 1989 1990 1991 1992 1993

13 Ingresos monetarios

(en miles de U$S) 444.543 562.212 482.001 521.750 567.621

13 Total de matriculados 3.691.894 3.802.146 4.102.779 4.661.275 4.932.023

Primario 322.307 277.211 315.010 322.644 290.20613 Participantes matricu. Secundario 1.532.455 1.512.186 1.795.891 2.181.012 2.532.649

según sector económ. Terciario 1.630.656 1.726.478 1.779.849 1.786.071 1.850.175No estruc. 206.455 286.271 248.594 311.379 253.009

Per.ejecuc. 3.089.909 3.201.179 2.977.652 3.050.236 4.337.33713 Participantes matricu. Per.superv. 183.001 169.419 140.726 155.903 154.288

según nivel Per.Técnico 70.630 69.976 93.265 192.371 179.777Per.gerenc. 129.222 100.097 79.923 89.345 103.852

11 Participantes matricu. Hombres 1.274.676 1.302.781 1.214.987 1.336.695 1.307.414según sexo Mujeres 1.207.326 1.338.539 1.241.364 1.462.070 1.384.354

Primario 85.067 90.032 94.632 102.715 97.18211 Mujeres matricu. Secundario 85.283 99.624 99.160 104.405 98.843

según sector económ. Terciario 965.383 1.007.004 895.705 1.047.960 992.305No estruc. 71.593 141.879 151.867 206.990 196.024

Fuente: CINTERFOR (1995) Anuario estadístico de la formación profesional en América Latina 1993.

Nota: Las 13 IFP incluidas fueron: SENAC, SENAI, SENA, INA, SECAP, INTECAP, INFOP, ICIC, SINACAP/INATEC, INAFORP, SENATI, SENCICO E INFOTEPEn las variables relativas a distribución de la matrícula por sexo y mujeres matriculadas por sector económico, no se incluyeron el SENAI y el SENCICO debido a que no proporcionaron esta información

45

Cuadro Nº 19América Latina: Formación profesional. Participantes matricuados según nivel.1993 *

PAIS IFP Personal de Personal de

Personal

Personal de

Otros

ejecución supervision. técnico gerencia sin especif.

TOTAL

BRASIL SENAC 1.372.263 1.372.263SENAI 1.822.152 135.814 158.683 83.818 23.515 2.223.982

COLOMBIA SENA 800.741 5.637 806.378COSTA RICA INA 50.008 3.455 4.025 57.488ECUADOR SECAP 33.557 659 48 77.598 111.862GUATEMALA INTECAP 37.561 37.561HONDURAS INFOP 31.739 671 1.806 34.216MÉXICO DGCFT 336.298 336.298

ICIC 58.048 4.005 11.618 13.129 12.071 98.871NICARAGUA INATEC 49.170 49.170PANÁMA INAFORP 9.772 1.765 891 12.428PARAGUAY SNPP 10.041 10.041PERÚ SENATI 30.088 4.071 1.639 3.608 1.747 41.153

SENCICO 5.357 2.161 1.037 7.718 16.273REP.DOMIN. INFOTEP 36.881 4.519 1.589 389 43.378TOTAL 4.673.635 154.288 179.786 103.852 139.801 5.251.362

Fuente: CINTERFOR (1995) Anuario estadístico de la formación profesional en América Latina 1993

SENAC Servicio Nacional de Aprendizaje Comercial SENAI Servicio Nacional de Aprendizaje IndustrialSENA Servicio Nacional de AprendizajeINA Instituto Nacional de AprendizajeSECAP Servicio Ecuatoriano de Formación ProfesionalINTECAP Instituto Técnico de Capacitación y productividadINFOP Instituto nacional de Formación profesionalDGCFT Dirección General de Centros de Formación para el TrabajoICIC Instituto de capacitación de la Industria de la ConstrucciónINATEC Instituto nacional TecnológicoINAFORP Instituto nacional de Formación ProfesionalSNPP Servicio Nacional de Promoción Profesional.SENATI Servicio Nacional de Adiestramiento en Trabajo IndustrialSENCICO Servicio nacional de Capacitación para la Industria de la ConstrucciónINFOTEP Instituto de Formación Técnico profesional* La diferencia con el cuadro anterior se debe a la inclusión de un mayor número de instituciones

46

A lo largo de la década de los ochenta y los años

transcurridos de la década de los noventa se estructuró una

oposición crítica a este modelo de las IFP. Desde el sector

público se les envidiaban los fondos, en muchos casos

independientes del presupuesto del Estado. Desde las grandes

empresas se cuestionaba su falta de adaptación a las nuevas

necesidades provenientes del cambio tecnológico y de la

organización del trabajo, y por lo tanto la posible duplicación de

contribuir con un impuesto y tener que financiar aparte su propia

capacitación. La pequeña empresa y el sector informal crecían, a

menudo ajenos a las ofertas de las IFP.

Desde los Ministerios de Trabajo se observaba una separación entre

las políticas de empleo y la formación; la focalización en grupos

objetivo de políticas de empleo (desocupados, jóvenes, mujeres) no

siempre era canalizada por las IFP.

En este contexto se desarrolla en los años noventa una

tendencia innovadora que cambia la orientación tradicional de la

formación profesional latinoamericana. Con el apoyo de los Bancos

de cooperación, se instrumentan programas de capacitación

dirigidos a grupos objetivo específicos, programas cuyas metas,

metodología y alcance son definidos desde el Estado, pero

ejecutados por una multiplicidad de instituciones de capacitación

que licitan los cursos, en una organización totalmente diferente

de la usual hasta entonces en las IFP. Chile fue el precursor en

esta política al retirarle al INACAP el monopolio de la formación

y crear el Servicio Nacional de Capacitación y Empleo (SENCE) como

nuevo administrador. Los grupos objetivo pueden ser usuarios

(mujeres, jóvenes), pero también sectores de empresas a los que se

quiere apoyar. México, Argentina y Brasil presentan programas en

esta dirección.

47

El proyecto "Chile Joven" dedicado a capacitar a jóvenes de

sectores populares se convierte en un modelo que se extiende por

la Región (Argentina, Colombia, Perú, y Uruguay) (CINTERFOR,

1997). Es necesario destacar que al igual que en el caso del SENAI

y sus imitadores, los diversos proyectos implementados a partir

del modelo "Chile Joven" muestran significativas diferencias,

tanto en el rol del Estado, como en la participación de las IFP

existentes. La organización y el tipo de institución de

capacitación ejecutora varían de país a país, creando distintas

configuraciones de estas modernas estrategias. Como se señaló

anteriormente, no se aplican solamente a grupos objetivo de

población a capacitar, sino que tienen también en su mira a las

empresas, en cuyo caso integran políticas de capacitación con

transferencia de tecnología y gestión. Las IFP tratan de

reubicarse en las nuevas circunstancias defendiendo su presencia

institucional con fuerte peso político, pero en general no pueden

mantener el quasi monopolio de la formación financiada por el

Estado que detentaban anteriormente.

Este proceso de transformación de la formación profesional en

la Región se encuentra en pleno desarrollo y se va modificando día

a día. Las distintas características que muestran según los países

se deben a la situación institucional preexistente, los cambios de

la realidad productiva y la orientación del Estado y sus

políticas. Una visión más detallada de ese proceso se presentará

en el apartado dedicado a los nuevos escenarios y los desafíos de

la formación profesional.

Los supuestos del modelo latinoamericano de formación para el

trabajo

48

El modelo tradicional comparte algunos supuestos

cuestionables hoy en día, vistos los cambios existentes en la

tecnología y la organización del trabajo. Se cuestiona, por

ejemplo, la posibilidad de que la educación formal técnica brinde

una formación específica y especializada de larga duración

adaptada a los puestos de trabajo del sector industrial; que la

formación profesional responda a una demanda de calificaciones

relativamente estable, para la cual la oferta de capacitación es

diseñada a partir del análisis de las grillas de las ocupaciones

calificadas de las distintas ramas productivas; que la educación

básica se vea sólo como un requisito de la ciudadanía, y no

también como una necesidad urgente para el desempeño de toda la

población en el mercado de trabajo; y que la formación de obreros

y mandos medios sea concebida fundamentalmente como una formación

en habilidades, disciplina y especialización técnica diferenciada

según los niveles de calificación.

Esta respuesta educativa respondía a una definición del

sistema productivo insertada en el esfuerzo desarrollista del

período que va desde los años cuarenta hasta la década del

setenta. Se pensaba en un sistema productivo basado en una

industria moderna, de organización fordista, con gran peso de la

metalmecánica, donde existía un rol de diseño y planificación en

manos de los ingenieros, unos mandos medios técnicos (los menos

claramente definidos en la realidad ocupacional), y una masa de

operarios que necesitaban adquirir conductas disciplinadas -sobre

todo si eran migrantes rurales- y habilidades manuales.

Más allá de que esta realidad cubriera sólo una parte

relativamente pequeña de una fuerza de trabajo donde el sector

informal tenía gran importancia numérica y los pequeños talleres

artesanales estaban muy enraizados en la trama productiva, el

49

paradigma fordista fue privilegiado y está en la base de la

formación para el trabajo tal como se encaró en América Latina. Se

basaba en el concepto de la producción industrial en serie, de

productos relativamente homogéneos dirigidos al mercado interno,

con maquinaria de larga permanencia, en plantas de tamaño mediano

y grande, con categorías ocupacionales claras, escalafón donde la

experiencia tenía un rol muy importante y era común la relación de

dependencia y la permanencia de los trabajadores en la empresa. No

sólo la formación profesional y la educación técnica responden a

este modelo; también la organización de los sindicatos crece

dentro de esta definición del sistema productivo.

El papel del Estado como impulsor del desarrollo industrial

es parte de este paradigma. Se complementa, en la tradición

latinoamericana, con un Estado responsable de la educación

pública, con mayor o menor descentralización pero manteniendo

siempre un rol clave en la formación. No es de extrañar entonces

que el Estado se hiciera cargo de financiar y en general gestionar

la educación técnica y la formación profesional, instituyendo

impuestos específicos que se destinaban a ese fin.

La institucionalización y la extensión de los sistemas

educativos y de formación profesional hizo que esa oferta tendiera

a burocratizarse y en algunos casos desfasarse de la realidad de

la industria. Se llega así a la década perdida de los ochenta, con

su impacto de reestructuración productiva en general,

desindustrialización en algunos casos, ajuste del Estado y

privatización de la ejecución de las políticas sociales. Además,

en el contexto de la globalización, se produce un desplazamiento

del mercado interno hacia la integración de bloques y la

exportación a mercados externos y, por lo tanto, crece la

necesidad de competitividad para conservar u obtener nichos en el

50

mercado mundial8. Esta realidad exige replantear los supuestos

originales de la formación para el trabajo, y en particular de la

formación profesional. Los desafíos y las respuestas se

presentarán en el capítulo siguiente.

LOS NUEVOS ESCENARIOS Y LOS DESAFIOS A LA FORMACION PROFESIONAL

El nuevo modelo de producción está signado, más allá de las

variaciones nacionales, por una globalización que implica la

necesidad de competitividad y adaptación a mercados que demandan

una enorme diversidad de productos. Las ventajas comparativas

tradicionales disminuyen frente al requerimiento de calidad y bajo

costo que implica la competencia en estos mercados. La revolución

en las comunicaciones y el desarrollo de las aplicaciones de la

microelectrónica permiten acortar distancias entre la producción y

el consumo, y fraccionar los procesos productivos en una

multiplicidad de firmas. La disminución de los altos aranceles que

protegían los mercados nacionales acarrea la exigencia de competir

tanto en los mercados regionales, que aún mantienen una protección

relativa, como en el mundo. Todo lo anterior lleva al menos a tres

consecuencias para la producción en general y para la fuerza de

trabajo en particular. Una es la disminución de las barreras al

cambio tecnológico, ya que las innovaciones, tanto en procesos

como en productos y en la organización del trabajo, cruzan las

fronteras y se extienden entre las empresas. La segunda es la

creación de complejas redes de empresas e instituciones

interempresarias y estatales, que modifican el rol del Estado en

una economía mucho más privatizada que en el modelo anterior. La

8 ? Los contenidos de este apartado resumen materiales de Gallart M. Antonia "Mercosur: La respuesta de la educación a los cambios tecnológicos y la organización del trabajo industrial". Buenos Aires: Paper preparado para UNU-INTECH, 1997 (mimeo).

51

tercera se refiere al cambio de las condiciones de trabajo, y en

particular de las relaciones laborales.

El cambio tecnológico y las redes empresarias

La incorporación de tecnología microelectrónica comienza en

la Región siendo una estrategia puntual y fragmentaria, y sólo

últimamente se avizora una modernización más integral en las

firmas sobrevivientes de los procesos de reestructuración y

ajuste, y en las nuevas plantas producto de recientes inversiones

extranjeras. La automatización industrial, en una visión

abarcadora9 y no únicamente reducida a la utilización de

equipamiento, llega sólo a una parte de los establecimientos

industriales, y la informatización se aplica más en los sectores

administrativos y de apoyo a la producción, que en el piso de

fábrica (Leite, E., 1997, Leite, M. y Rizek, 1997); en todo ello

se manifiesta, además, una alta heterogeneidad entre firmas.

Con respecto a la producción magra ("lean production") se

establecen mecanismos de subcontratación, externalizándose insumos

y servicios, que deben responder a normas de calidad y tiempo.

Esto hace que los cambios en la organización del trabajo de las

empresas líderes se expandan a las proveedoras. Los mecanismos de

redes productivas pueden producir efectos diversos en las empresas

satélites. En algunos casos, éstas deben mejorar su organización y

calidad acercándose a las empresas madres (Leite, E., 1997). En

otros casos se establecen relaciones de "cabeza" y "manos", en las

cuales la empresa central incorpora las innovaciones técnicas y

organizacionales y la satélite mantiene las formas tradicionales

de producción (Leite, M. y Rizek, 1997). Finalmente, en ciertas

9 ? Una visión integral incluye tecnologías organizacionales tales como: control estadístico de procesos, círculos de control de calidad, just-in-time, Kaizen y Kanban.

52

localidades se generan "clusters"10 de empresas medianas y pequeñas

que se asocian para poder competir, planificando en común

servicios e insumos con el apoyo de instancias públicas locales.

Estos ejemplos de las diversas formas de tramas productivas en la

Región muestran maneras particulares de relación entre empresas

grandes, medianas y chicas. Y la heterogeneidad de formas de

inserción en el tejido productivo tiene consecuencias tanto en la

demanda de calificaciones (las empresas "manos" suelen ser el

receptáculo del personal menos calificado y con peores condiciones

de trabajo), como en la capacidad de brindar entrenamiento en las

propias firmas (las situadas en el centro de las redes pueden

desarrollar actividades de capacitación para sus empleados y para

las empresas subsidiarias).

La integración en el mercado trasnacional, sea en bloques

comerciales sea en el mercado global, hace que estas redes crucen

las fronteras. Las actividades de maquila, donde determinadas

etapas del proceso productivo se realizan en el país de menor

costo para el tipo de mano de obra necesaria en esa etapa y, en

cambio, los aspectos de comercialización se sitúan en espacios más

cercanos al mercado destinatario, llevan también a consecuencias

para las empresas según su situación en esa red productiva.

La privatización

El modelo tradicional de industrialización de la Región

tenía, como componente importante, la creación de grandes empresas

estatales a cargo de la producción en áreas estratégicas

(petróleo, industria nuclear, armamento, minería) y de los

servicios públicos. Como parte del proceso de ajuste estructural

del Estado estas empresas están siendo privatizadas, y su

10 ?. Se denomina "cluster" a un conglomerado de empresas en el mismo territorio.

53

propiedad pasa a holdings privados con experiencia transnacional

en cada una de las áreas. Los estándares de contratación y

desempeño de los trabajadores cambian, aumentando por lo general

las demandas de niveles más altos de educación previa, disciplina

y productividad. La circulación del personal técnico y profesional

de un país a otro se vuelve común, y además la contratación de

nuevo personal y la reconversión del anterior se organizan según

pautas diferentes aplicadas anteriormente en experiencias del

exterior (Novick, 1997).

Los cambios en las relaciones laborales y en las condiciones de

trabajo

La flexibilización de los mercados laborales es la

consecuencia en el empleo de los cambios señalados anteriormente.

En el modelo tradicional de la industrialización sustitutiva de

importaciones convivían dos sectores: una fuerza de trabajo que

tenía estabilidad y cobertura social (amplio en algunos países,

escaso en otros), ocupada en la industria moderna y en los

servicios formales, y una masa de trabajadores que se desenvolvía

de manera informal, en condiciones de precariedad. Se esperaba que

paulatinamente el segundo grupo fuera disminuyendo y los

trabajadores informales se incorporaran al primer sector.

De hecho no sólo el sector informal continúa siendo el gran

empleador de la Región, sino que también en el sector integrado de

la economía se registra una tendencia a la flexibilización del

empleo, entendida como: 1) la posibilidad por parte de las

empresas de rescindir los contratos de trabajo a un costo menor y

por lo tanto de poder adaptar sus políticas de personal a las

contingencias del mercado; 2) la posibilidad de trasladar a los

trabajadores de un puesto a otro según los requerimientos del

54

empleador, con la consiguiente tendencia a la polivalencia del

empleado; 3) como consecuencia de lo anterior, la necesidad de los

trabajadores de adaptarse frecuentemente y a lo largo de la vida a

distintas inserciones laborales y ocupaciones y por lo tanto de

someterse a nuevos aprendizajes. Esto no vale sólo para las

calificaciones y tareas a desempeñar, sino asimismo para la

capacidad de gestionar un empleo con el fin de reubicarse en un

mercado de trabajo difícil y cambiante.

Esta transformación es obviamente conflictiva, y se encuentra

en diferentes etapas de concreción no sólo entre países, sino al

interior de cada uno de ellos. Por otra parte, los cambios en las

regulaciones, superpuestos con el incremento de la desocupación y

el trabajo en negro crean, de hecho, situaciones de flexibilidad y

precarización.

Estas transformaciones, situadas dentro de la gestión de la

inserción de los países en los procesos de globalización, plantean

serios desafíos a las políticas de empleo de los gobiernos y a la

gestión de los recursos humanos de las empresas. La integración

social y los derechos de los trabajadores establecen límites a la

precarización; se hacen necesarios los acuerdos sociales; y en

particular la colaboración y la creatividad de los trabajadores en

un proceso de producción competitiva exigen de parte de estos

últimos compartir los objetivos de la empresa. Si las políticas de

productividad se basan sólo en la disminución del costo del

trabajo y no apuntan a una mejor integración y desarrollo de los

trabajadores, el futuro es problemático.

Resumiendo lo dicho anteriormente, se puede decir que el

nuevo modelo de producción, aunque de aplicación aún incipiente en

lo que algunos autores han caracterizado como "islas de

55

modernidad", muestra tendencias a extenderse y a hacerse

predominante en la Región. Este modelo implica al menos tres tipos

de consecuencias relevantes para las políticas de capacitación.

En primer lugar provoca cambios en la estructura y el volumen

de la fuerza de trabajo: existe una disminución relativa del

empleo industrial y un crecimiento del sector de los servicios; al

mismo tiempo el sector informal continúa siendo significativo pero

su composición interna cambia.

En segundo lugar requiere cambios en la jerarquía y

naturaleza de las calificaciones pues las competencias de

empleabilidad se amplían: no basta con dominar un oficio u

ocupación para ser empleable, sino que es necesario disponer de

una base de conocimientos más amplios que permitan la resolución

de problemas y el reaprendizaje; las jerarquías de cargos se

achatan y la separación entre oficina técnica y piso de fábrica

disminuye. En los servicios, la introducción de la informática

complejiza tareas antes sencillas. La exigencia de capacidad para

tomar decisiones autónomas y asumir la responsabilidad de sus

consecuencias desciende desde la cumbre de la organización hasta

niveles ocupacionale medios y bajos.

Como tercera consecuencia, las instancias relacionadas con el

factor humano se hacen cruciales para el nuevo modelo de

competitividad. La selección de personal, la motivación, la

formación permanente se convierten en instrumentos necesarios para

el mejoramiento de la productividad y la calidad, y por ende de la

competitividad.

Los desafíos a la Formación Profesional

56

En medio de las transformaciones y exigencias actuales, el

principal desafío es recrear, de acuerdo con estas circunstancias

concretas, la respuesta que se dio en el inicio de la instauración

del modelo latinoamericano de formación profesional: capacitar a

la población para una forma inédita de producción e integrar esa

formación dentro del marco más amplio de políticas de empleo. Esta

respuesta tiene que partir de las realidades existentes,

institucionales e individuales, encarando transformaciones en el

marco de las nuevas demandas de competitividad sin dejar de lado

los objetivos de equidad, entendida como una orientación a la

satisfacción de necesidades del total de la población. La

coordinación de esos dos objetivos es uno de los grandes problemas

de las políticas de empleo actuales.

En términos generales las exigencias de competitividad

incrementan la demanda de trabajadores polivalentes con niveles

más altos de escolaridad; por lo tanto, está aumentando el

requerimiento de grados más elevados de instrucción en el mercado

laboral. Se suele señalar que en los países de la Región con mayor

desarrollo industrial, la educación previa se está convirtiendo en

una condición de empleabilidad11.

Desde el punto de vista de las empresas industriales se

detectan cuellos de botella en las calificaciones. En un estudio

realizado por OIT con el apoyo de la Agencia Canadiense de

Desarrollo (ACDI) se aplicó una encuesta entre 1992 y 1993 a una

muestra de establecimientos metalmecánicos y de la alimentación en

cinco países de la Región. En él se identificaron problemas

señalados por las gerencias en cuanto a la calidad de sus recursos

humanos con referencia a la calificación técnica, en particular la

11 ? En este apartado se resumen contenidos de Gallart, 1997.

57

capacidad de operación de la nueva base técnica; existían también

quejas con respecto a la capacidad de concentración, abstracción,

comunicación escrita y verbal, y finalmente con respecto a la

capacidad de asumir responsabilidades, tomar iniciativas y decidir

sobre determinados aspectos de la rutina de trabajo. En conjunto

esto implica más que entrenamiento específico; son competencias

básicas, intelectuales y de comportamiento que se adquieren a

partir de una formación fundamental, normalmente escolar, y se

desarrollan en el trabajo productivo y en la capacitación no

formal (Abramo, 1997).

La subcontratación, y por ende, la flexibilidad laboral tanto

interna (distintos puestos en la misma empresa) como externa

(cambio de empresa y ocupación) demandan polivalencia, entendida

como una variedad de calificaciones ("multiskill") o como el

desempeño de diversas tareas ("multitask"). La disminución de los

niveles internos de la organización fabril, la aproximación entre

las tareas de diseño, programación y ejecución, la introducción

del concepto de calidad total, cambian no sólo la división del

trabajo a nivel de los operarios sino también el rol de los

ingenieros, los jefes y los supervisores, y los requisitos de

formación para todos ellos.

El proceso descripto anteriormente fundamenta el paso de las

calificaciones a las competencias. La definición de los niveles de

calificación estaba dada por una ecuación del tiempo insumido en

adquirir las habilidades y los conocimientos necesarios para esa

ocupación específica por un lado, y el lugar que dicha ocupación

ocupaba en el organigrama de la fábrica (jefe, supervisor,

operario, etcétera) por el otro. A mayor jerarquía y

especialización mayor calificación y, normalmente, mayor salario.

Se organizaba entonces, y existía de hecho, una división de

58

trabajo entre los trabajadores que implicaba diferente

conocimiento de las máquinas, distinta capacidad de operarlas y de

realizar tareas repetitivas adecuadamente. Se reservaba para

algunas ocupaciones particulares, como las de mantenimiento, la

exigencia de una adaptación más amplia a una variedad de

circunstancias que implicaban una cierta polivalencia. Todo ello

regido por una normalización de tiempos y métodos, y una

separación clara entre oficina técnica y piso de fábrica.

Pero a raíz de los cambios presentados anteriormente, se

señala un desajuste entre la oferta educativa y las calificaciones

demandadas por las empresas productivas, las que a su vez

denuncian la escasez de personas capacitadas con características

diferentes a las provenientes de los sistemas de capacitación. La

necesidad de una mayor coordinación entre la oferta y la demanda

de formación, de calcular costos y resultados tanto a nivel

individual como social, y la rapidez de las innovaciones

tecnológicas y organizacionales de la producción coexisten con el

secular retardo de las transformaciones educativas. Todo ello

apunta al reclamo de un nuevo paradigma diferente del tradicional

en la articulación entre la producción y la formación, que tome en

cuenta no sólo los cambios en el sector industrial, sino además el

desarrollo y la incorporación de modernas tecnologías en el sector

de los servicios.

La antigua definición de las calificaciones, evaluadas a

partir del tiempo necesario de aprendizaje sumado al nivel

jerárquico de la ocupación, se transforma en el nuevo concepto de

competencias en las que es fundamental la capacidad de resolver

problemas, que implica conocimientos técnicos y manejo de

situaciones imprevistas en tiempo real, o sea capacidad de

decisión.

59

Desde lo puramente educativo, y más en particular en cuanto a

la educación formal, se acentúa la importancia de la educación

general prolongada (al menos nueve o diez años de escolaridad

básica) para lograr la capacidad de resolver problemas. Se

considera que existen competencias básicas que debe tener toda la

población, sin las cuales es difícil desempeñarse en empleos

productivos; son competencias de empleabilidad señaladas en la

literatura (SCANS, 1992). Se trata de aquéllas necesarias para

obtener un trabajo calificante (o sea una ocupación que permita

aprendizajes y reciclajes en la trayectoria del trabajador),

incluyendo habilidades básicas tales como la posibilidad de

expresión oral y escrita, y la matemática aplicada en cuanto

capacidad de resolver problemas en la actividad cotidiana. Dichas

competencias hacen necesaria una enseñanza prolongada, sistemática

y gradual. Se agregan a ellas, las relacionadas con el manejo

racional de recursos (trabajo, dinero, tiempo, etcétera), las

competencias interpersonales (comunicación, saber trabajar en

grupo), las tecnológicas (conocimiento y uso de las tecnologías

usuales), y las sistémicas (captar los problemas como parte de un

conjunto y no como hechos aislados). La sola enumeración de estas

competencias indica que su aprendizaje proviene fundamentalmente

de la enseñanza y de la experiencia en la vida real; dependen,

entonces de una educación de calidad contextuada en la vida

cotidiana. La capacitación específica para las diversas

ocupaciones se construye sobre la base de estas competencias

adquiridas en la escolaridad formal y la experiencia.

Obviamente este planteo pone en cuestión la formación

tradicional para el trabajo. El abandono temprano de la escuela

impide una buena adquisición de las habilidades básicas; por otra

paarte, se comprueba una disminución en la calidad de los

60

aprendizajes puesta de manifiesto en los tests. La especialización

temprana de algunas escuelas secundarias técnicas da poco lugar a

la formación tecnológica general que permitiría una mejor

adaptación a los cambios. Y la formación profesional poco

articulada con la educación general y diseñada para ocupaciones

específicas, a veces obsoletas, debe repensarse.

La definición de las competencias necesarias para el trabajo

productivo resulta hoy en día bastante clara: se trata de

capacidades generales, técnicas, de comportamiento y eventualmente

habilidades manuales que se constatan en la práctica. Ya no basta

saber hacer, es preciso saber conocer y, sobre todo, aprender; se

requiere que un trabajador competente piense desde el punto de

vista de la calidad de la producción. El problema radica en cómo

se transmiten y se aprenden este tipo de capacidades, ya que el

aprendizaje escolar es necesario pero no suficiente, pues sin

contextuar la enseñanza, sin aplicarla a la vida cotidiana, sin

contrastarla con circunstancias nuevas, la transmisión del

conocimiento se convierte en memorización.

En la formación profesional se debe transformar el venerable

análisis ocupacional, nacido en los ferrocarriles rusos de hace

más de un siglo, consistente en descomponer las tareas de una

ocupación dada en las operaciones más simples, y luego el llamado

"reverse engineering", que permitía organizar el curso de

formación enseñando esas operaciones en orden creciente de

complejidad. Hoy en día la flexibilización de las tareas y la

polivalencia ponen en crisis esta visión limitada. La salida

parece encontrarse en una interacción mayor entre conocimientos

teóricos y práctica en circunstancias y tiempos reales, que

incluya cierto grado de imprevisibilidad. La articulación

institución escolar-centro de trabajo es central para que esa

61

interacción sea posible; la alternancia de los alumnos y las

pasantías de los formadores constituyen, en este sentido,

instrumentos clave. La investigación sobre la "transposición

pedagógica" de las competencias tiene que acompañar las reformas

educativas y los cambios curriculares tanto de la educación formal

como no formal. Se trata de una tarea que no puede realizarse sólo

desde la institución escolar, sino que requiere una participación

activa de las unidades laborales.

Las modificaciones constantes en las calificaciones y en las

ocupaciones relacionadas con el cambio tecnológico y la

globalización de la economía contribuyen a desterrar la vieja idea

de que se podía formar en el sistema educativo para ocupaciones

específicas, idea en la que se basaba la educación vocacional

tradicional. La posibilidad de sustitución entre diversas formas

de aprendizaje, educación formal, aprendizaje en el trabajo y

capacitación no formal, que se integran en itinerarios educativos

y ocupacionales construidos por los propios protagonistas,

cuestionan las formas tradicionales predeterminadas de formación.

Otro cuestionamiento a la formación para el trabajo tal como

se dio tradicionalmente en América Latina proviene de

consideraciones relacionadas con la eficiencia económica en

tiempos de recursos escasos en los presupuestos estatales. Las

tendencias actuales pueden resumirse en dos: pasar de una

formación dominada por la oferta a una formación orientada por la

demanda; y pasar de una oferta de formación profesional ejecutada

por grandes instituciones nacionales oligopólicas, las cuales

tenían financiación asegurada, a una formación profesional

gestionada por una pluralidad de organizaciones privadas y

públicas que compiten en un "mercado de la formación".

62

El argumento que respalda esta posición de promover una

capacitación adecuada a la demanda considera que la formación

general debe ser impartida en el sistema educativo, y enfatiza la

educación básica de calidad como condición para la participación

en la sociedad civil, en la política, y en las actividades

productivas. La especialización se posterga a los últimos años de

la adolescencia (fin de la secundaria o estudios postsecundarios)

en la educación formal. La formación específica para el trabajo en

este enfoque debe ser impartida en estrecha colaboración con el

sector productivo, con actividades de capacitación de diversos

formatos tanto en diseño curricular como en duración, de acuerdo

con las necesidades de las familias ocupacionales. Se da

importancia a la participación del sector productivo tanto con la

posibilidad de mecanismos de alternancia o pasantías, como en la

utilización de su infraestructura para los cursos.

La financiación estatal, en general, se sigue considerando

necesaria, pero se dirige a la demanda, o sea a facilitar el

desarrollo de la capacitación requerida por las unidades

productivas, y no a financiar instituciones de formación. Este

planteo, si bien es eficaz en el corto plazo para los cursos de

poca duración y destinados específicamente a la capacitación,

presenta dificultades en otros casos. Así, la formación de mayor

nivel técnico necesita respaldo institucional (por ejemplo,

carreras cortas de nivel terciario), y algunos aspectos de la

formación profesional exigen un apoyo de largo alcance (formación

de formadores, construcción curricular, desarrollo de material

didáctico) (Castro, 1995b).

Las estrategias de formación

63

Se pueden agrupar las estrategias de formación en tres

grandes rubros: las estrategias de cambio institucional; la

redefinición de calificaciones y competencias en el mundo del

trabajo y en la formación; y las políticas de asignación de

recursos a los actores de la formación. Los tres temas están

íntimamente interconectados.

La situación institucional

El panorama de la situación actual de la formación

profesional en la Región muestra, por un lado, la búsqueda de

actualización institucional de las IFP, reforzando la

participación de empresarios y sindicatos, no sólo en los

organismos de conducción, sino también en la definición de

programas concretos de formación. La descentralización por

regiones, la creación de unidades sectoriales respondiendo a las

diversas ramas económicas, la priorización de la asistencia

técnica a las empresas dentro de sus tareas específicas, son todas

políticas dirigidas a la modernización de las instituciones de

formación profesional.

Por otro lado, han surgido políticas activas que buscan una

organización alternativa de la formación profesional. Para esta

línea de acción, el Estado no debe promover la oferta de

capacitación (IFP), sino que debe encauzar la demanda de los

empleadores. Esto implica generar una nueva institucionalidad que

permita canalizar los fondos hacia las empresas para que capaciten

a los trabajadores, y crear un "mercado de la capacitación" donde

instituciones educativas varias provean servicios de formación;

estos servicios son financiados en parte o totalmente por el

Estado, pero sus contenidos se definen por las demandas del sector

ocupacional y sus usuarios son los trabajadores activos o grupos

64

poblacionales en riesgo de exclusión. Esta tarea exige un complejo

aparato institucional, con un organismo (Ministerio de Trabajo,

Servicio de Empleo) que programe, licite, supervise y apoye las

tareas de capacitación. Se conforman además organismos

intermedios, regionales o sectoriales, que administran esas

políticas y actúan de enlace con las empresas y usuarios (por

ejemplo las OTIR de Chile). Finalmente, surge la necesidad de

actividades de apoyo (formación de formadores, desarrollo

curricular) que aún no están claramente asignadas a organizaciones

específicas.

Los dos países que han aplicado más acabadamente este modelo

son México y Chile. En el caso mexicano, la Secretaría de Trabajo

incluyó la formación en el marco más amplio de las políticas

activas de empleo, entendiendo por políticas activas las que

implican un compromiso directo y activo de los actores de la

producción y, al mismo tiempo, invierten en el capital humano que

permitirá a los trabajadores hacerse cargo de la gestión del

empleo. Se desarrollaron dos programas: el de capacitación para

desempleados (Probecat) gestado en 1984, y el de calidad integral

y modernización (CIMO) que se inició en 1987 como apoyo integral a

las micro, pequeñas y medianas empresas. Ambos fueron creados con

el respaldo del Banco Mundial y las instituciones ejecutoras

fueron escuelas técnicas del sistema estatal, fundamentalmente

pertenecientes a los proyectos CONALEP y CECATI. Los programas

recibieron además el apoyo de los servicios estatales de empleo,

el fortalecimiento institucional y las inversiones complementarias

en centros de capacitación (Mertens, 1995).

En el caso chileno, los principales programas fueron

implementados por el Servicio Nacional de Capacitación y Empleo

(SENCE) creado en 1976. El Programa Empresa, el más importante

65

(cubrió el 90% de los capacitados entre 1991 y 1994), promueve la

actualización a nivel de las empresas y sus beneficiarios son

trabajadores en activo. El Programa Becas capacita a personas de

escasos recursos y en situación laboral precaria como, por

ejemplo, trabajadores informales, desocupados y jóvenes que buscan

su primer empleo. El Programa Aprendices consiste en una

franquicia tributaria a empresas que integran aprendices.

Finalmente, el Programa Chile Joven, el que responde más

claramente al modelo, es ejecutado descentralizadamente por el

sector privado y busca insertar laboralmente a jóvenes en riesgo

de exclusión social. Todos los cursos correspondientes a estos

programas están a cargo de organismos capacitadores autorizados

por el SENCE (OTES) que pueden ser Universidades, Institutos

Profesionales, Centros de Formación Técnica o bien organismos de

capacitación técnica; estas entidades son contratadas por las

empresas o licitan en los cursos establecidos directamente por el

SENCE (por ejemplo Chile Joven).

Existen también en Chile los Organismos Técnicos

Intermediarios Reconocidos (OTIR), que son un nexo entre las

empresas, los organismos de capacitación (OTES) y el Estado

(SENCE). Fueron creados en 1989 con el fin de activar la

participación de las empresas. Se trata de instituciones de

"segundo piso", corporaciones de derecho privado sectoriales o

regionales, a las que se les subsidian los costos de

intermediación, para cumplir funciones de difusión, seguimiento y

control de calidad y administración. La implementación de estas

instituciones ha permitido un crecimiento importante del sistema

de capacitación. Sin embargo, los cursos siguen la tendencia del

resto del sistema (con un sesgo hacia formación en administración

y tecnologías básicas), y no se observan diferencias

66

significativas en la performance de la capacitación con respecto a

la llevada a cabo en forma directa (CEPAL, 1997d, 1997e).

Estos modelos institucionales (IFP y "capacitación por la

demanda") presentan distintas modalidades según su aplicación en

los diferentes países.

El caso más interesante12, que se ha convertido en paradigma,

es el "Proyecto Joven", implementado en varios países de la

Región. Los principios orientadores del programa son los

siguientes: 1) La pertinencia de la capacitación con relación al

mercado de trabajo, utilizando como indicador de ella la

aceptación de pasantes por las empresas. 2) La articulación de

esfuerzos del Estado, la sociedad civil y el sector empresarial.

El Estado asume la responsabilidad del diseño, la supervisión, el

control técnico y la financiación de los programas. La ejecución

está a cargo de instituciones pertenecientes al Estado y la

sociedad civil; el ente administrador contribuye al

fortalecimiento institucional de esas organizaciones. Y el sector

empresarial aporta el reconocimiento de la pertinencia. 3) La

autofocalización de la población objetivo. Se intenta que los

programas sean atractivos sólo para dicha población. 4) La

ejecución desconcentrada y regulada por mecanismos de mercado

mediante la invitación a registro y concurso de múltiples

oferentes. 5) La adecuación a las motivaciones, necesidades y

expectativas de los usuarios. 6) La integralidad de la aplicación,

coordinando la organización institucional, la estructura operativa

y la estrategia pedagógica.

En el Proyecto Joven, los programas son administrados desde

una Unidad Coordinadora Central (UCC), establecida generalmente en

12 ? En este apartado se sigue a Ramírez, 1997.

67

una unidad administrativa del gobierno nacional, la cual se sitúa,

según los países, en el Ministerio de Trabajo o en organismos ad

hoc como el SENCE. Las ejecutoras directas de los servicios de

capacitación son entidades públicas o privadas (empresas que

venden comercialmente sus servicios de capacitación, entidades

educativas, etcétera) que se inscriben en un registro en el que

deben acreditar determinadas condiciones. Tienen que diseñar e

implementar un componente de capacitación dirigido a desarrollar

un nivel de semicalificación en un oficio específico -

eventualmente complementado por formación en habilidades básicas-

y un componente de práctica laboral realizado en una empresa.

El proyecto líder "Chile Joven" contó en su país con algunas

características contextuales importantes: a) una coyuntura de

crecimiento económico y generación de empleo; b) la sustitución de

la antigua IFP (INACAP) por un nuevo mercado de capacitación

promovido por el propio proyecto y la demanda de las empresas, la

cual fue incentivada mediante estímulos fiscales; c) capacidad

técnica y de convocatoria del Estado; d) y un proceso de

descentralización político-administrativa que fortaleció las

instancias locales. Otros programas como el de Colombia y

Argentina se desarrollaron en contextos menos favorables.

El SENA actúa en Colombia como entidad de "segundo piso" lo

que de alguna manera implica una competencia interna entre los dos

modelos (IFP y "capacitación por la demanda") (Ramírez, 1997). En

la Argentina, una mayoría de los ejecutantes de los cursos del

Proyecto Joven son personas físicas (Jacinto, 1997; Castro, 1997).

En el caso uruguayo, el programa se vincula a políticas públicas

de juventud en el Viceministerio de la Juventud: a partir de un

prolongado compromiso político del Estado en un proceso de varios

años de trabajo con ONGs de juventud, han logrado construir una

68

interesante base organizacional. Obviamente, la construcción

institucional de estos programas es diferente.

Un caso interesante de coexistencia de las dos realidades

institucionales en un país es el de Brasil. El SENAI continúa con

su organización y actividad como IFP líder en la Región (Castro,

1992). Por otro lado, el Ministerio de Trabajo Federal, dentro de

la política pública de empleo e ingresos, implementa el Plan

Nacional de Educación Profesional (PLANFOR). La constatación del

bajo nivel de instrucción de la fuerza de trabajo fundamenta la

gestación de este plan, el cual se dirige a capacitar masivamente

a la población mediante un programa de ejecución descentralizada

coordinado por los Ministerios de Trabajo de cada estado y

gestionado por múltiples instituciones ejecutoras. Tiene como

objetivo movilizar y articular gradualmente toda la capacidad y

competencia en educación profesional disponible en el país,

utilizando a tal fin los recursos del fondo de amparo al

trabajador. En 1996 se entrenaron 1.198.600 trabajadores en el

marco de esta iniciativa.

La gestión de las competencias

El tema de las competencias se ha instalado en la discusión

de los objetivos y la planificación de la capacitación. Están

surgiendo en la Región intentos de establecer sistemas que

permitan, con la participación de empresarios y trabajadores,

definir en las diversas ramas de la economía las competencias

necesarias para los distintos niveles de calificación, brindar

transparencia a dicha definición y acreditar los aprendizajes

realizados por diferentes medios. La idea es pasar de la

certificación de títulos educativos a la acreditación de

capacidades reales de trabajo. México ha sido pionero en este

69

aspecto, creando el Sistema Normalizado de Competencia Laboral

(SNCL) y su complemento, la Educación Basada en Normas de

Competencia (EBNC). El SNCL se fundamenta en el concepto de norma

de competencia laboral y en el sistema de certificación de la

misma. Así como la calificación se define según la capacidad

potencial para realizar las tareas correspondientes a una

actividad o puesto, la competencia es la capacidad real para

lograr un objetivo o resultado en un contexto dado. Hoy en dia se

está construyendo ese sistema de competencias con la colaboración

de los empresarios y las instituciones educativas (Argüelles,

1996; Mertens, 1996).

Las políticas de asignación de recursos a los actores de la

formación

Un instrumento central en las políticas de capacitación es la

asignación de recursos -sean estos humanos, institucionales o

financieros- a los actores de la formación. Esquemáticamente,

puede considerarse que dichos actores son: el Estado, las

instituciones formadoras (organizaciones educativas, ONGs, centros

de formación), las empresas, y los beneficiarios (la población en

general y los trabajadores y sus sindicatos).

Las evaluaciones de las distintas formas organizativas de la

FP coinciden en señalar la dificultad de integrar y coordinar a

estos actores tan diversos y a menudo con intereses dispares. El

Estado aparece generalmente como el proveedor, por subvenciones o

exenciones impositivas, de buena parte de los fondos destinados a

la capacitación; reivindica también el rol de supervisor y

legislador, aunque en general no desempeña el rol ejecutor,

delegándolo en organizaciones autónomas (IFP) o en el "mercado de

la capacitación". Pero parece existir un retorno a asumir mayores

70

responsabilidades en el modelo más descentralizado: en Chile se

acaba de reglamentar la capacitación adjudicando al Estado un rol

regulador mucho más fuerte que el previsto en la legislación

anterior13.

Las instituciones educativas presentan una racionalidad

peculiar, que tiende a prolongar los cursos, seleccionar a su

clientela, desarrollar su propia estructura y cristalizar las

ofertas una vez implementadas. Pero por otro lado, la solución de

financiar cursos aislados no tiene en cuenta la necesidad de los

medios no económicos señalados anteriormente, tales como la

formación de recursos humanos (docentes, capacitadores,

administradores) y el fortalecimiento institucional y técnico-

pedagógico.

Las empresas son los actores más necesarios y al mismo tiempo

más problemáticos de la formación. En las evaluaciones de los

intentos de convertirlas en destinatarias y ejecutoras de la

formación, se perciben problemas para lograr el compromiso de los

empresarios en los aspectos específicos concernientes a la

definición del tipo de cursos o las formas de impartirlos

(Mertens, 1995; CEPAL, 1997d). El caso más exitoso y prolongado de

involucramiento empresarial es el SENAI, cuyo punto de partida fue

un empresariado consciente de las necesidades de largo plazo y

dispuesto a poner en común sus esfuerzos (Castro, 1992); pero su

réplica en otros países resultó problemática. La dificultad de

planear e invertir en una capacitación no específica para su

propia empresa en el caso de las firmas grandes, y las

limitaciones para expresar y articular demandas en las chicas

conspiran contra la buena utilización de los recursos. Las

externalidades que fundamentan el rol de la sociedad en la

13 ? Ley No. 19.518. Nuevo Estatuto de Capacitación y Empleo, 1997.

71

formación, y por lo tanto el aporte del Estado, no son fácilmente

internalizadas por las empresas cuya racionalidad privilegia la

competitividad individual y, en el caso de la capacitación

general, manifiestan el temor de beneficiar a los competidores14

(Becker, 1964).

La lógica de los trabajadores, en cambio, busca desarrollar

una formación profesional que les permita insertarse mejor en el

mercado de trabajo, frente a lo que pueden obtener con la

capacitación estrecha en la planta. Están por lo tanto más

motivados para seguir cursos más abiertos y formalizados, que les

prometen una posibilidad de movilidad ocupacional. Dentro de la

oferta de cursos, tienden a elegir aquellos breves y accesibles

que guardan referencia con ocupaciones visibles como las

administrativas (CEPAL, 1997d). Sucede entonces que las

racionalidades de los beneficiarios trabajadores y de las empresas

se separan. Los sindicatos, que tendrían que actuar como

intermediarios reivindicando los derechos de los trabajadores a la

capacitación, no siempre lo hacen, urgidos por la negociación de

salarios y condiciones de trabajo en contextos de flexibilización

y precarización (CEPAL, 1997c).

PROPUESTAS Y SUGERENCIAS DE ACCIóN

Las preguntas sobre las que deberían basarse las propuestas y

sugerencias de acción son las siguientes: ¿Qué instituciones deben

proveer la formación? ¿Quién debe costearla? ¿A quién debe servir,

14 ? Becker sostiene que las empresas sólo están dispuestas a financiar la formación específica que no puede ser utilizada en otra firma; la formación profesional más general es incorporada por el trabajador como capital humano y puede transferirlo a otras firmas en el mercado. El apoyo del Estado a la formación busca superar este problema y promover la formación profesional más amplia como incremento del capital humano de la sociedad.

72

o en otras palabras, cuáles son los usuarios de la formación

profesional? ¿Qué servicio debe brindar? ¿Cuáles son los

resultados esperados que deben ser evaluados? (McDonnell y Grubb,

1991).

La institucionalidad de la formación

Las consideraciones anteriores plantean la necesidad de una

formación general de base, que implique habilidades generales y

capacidad de resolver problemas, y una formación específica que

integre conocimientos tecnológicos y aprendizaje en ocupaciones

reales del mundo del trabajo. La articulación entre instituciones

educativas formales y no formales, más flexibles que las

tradicionales en la Región, y las empresas responsables de emplear

a los trabajadores resulta clave. La formación en alternancia es

un instrumento fundamental.

La dimensión local, que permite el intercambio y la

actualización de las organizaciones, se une a los procesos de

descentralización de los servicios educativos y de formación para

permitir ámbitos en que se den esos procesos. La ejecución local

de los programas de formación encarada por las nuevas políticas

fomenta esta articulación. Pero las instancias regionales y

nacionales tienen que proveer el apoyo técnico-pedagógico

necesario para la continuidad y acumulación de los servicios:

formación de formadores, desarrollo curricular, elaboración de

materiales didácticos son todas tareas que no se pueden realizar

en cada lugar.

Además de la articulación institucional local-regional-

nacional, existe otra articulación interna a las organizaciones

responsables de la formación, entre la educación formal y la

73

formación profesional, y entre éstas y la formación en el trabajo.

Es importante respetar la racionalidad de las escuelas (más

burocrática, de más largo plazo, más centrada en el alumno),

diferente de la racionalidad de la formación profesional (más

centrada en las demandas ocupacionales y en la tecnología, más

variable y flexible). Estas a su vez deben respetar la lógica

productiva de las empresas basada en la producción y la

competitividad. Cada una de las racionalidades genera

organizaciones diferentes por las que transcurren las personas que

se forman: instituciones escolares en el primer caso, centros de

capacitación en el segundo, empresas en el tercero. La renovación

de la institucionalidad de la formación se encuadra en la

necesidad de esta articulación y los Ministerios de Educación y de

Trabajo deben coordinar esfuerzos en esa dirección.

Con respecto a la discusión entre el predominio de las

grandes instituciones nacionales o la ejecución de la formación

por una pluralidad de organizaciones que compiten por los cursos,

existen opiniones encontradas. Las realidades nacionales muestran,

por un lado IFP de muy distintos logros, y por el otro programas

descentralizados, también con estructuras y resultados dispares.

La enorme heterogeneidad de la Región no permite recetas comunes,

ni las posibilidades de los Estados nacionales ni la realidad de

las empresas es semejante en el conjunto de los países. Parece

conveniente entonces plantear algunos criterios para que cada

país, analizando su tradición y realidad, en la medida de sus

posibilidades, implemente las políticas institucionales que

considere adecuadas.

a) Un primer criterio es no desperdiciar la experiencia

institucional, técnico-pedagógica, de relación con el mundo

productivo, de construcción curricular y de selección de

74

equipamiento que se encuentra actualmente en las IFP. Una

evaluación seria de cada institución puede mostrar cuáles son los

aspectos que conviene conservar y cuáles hay que descartar.

b) Un segundo criterio es seguir la tendencia actual de separar la

ejecución de la financiación y planificación. La ejecución, si

bien debe ser supervisada, resulta mucho más agil y responde mejor

a las variaciones en el tiempo y el espacio, si está a cargo de

instituciones de menor tamaño que no gozan de derechos

oligopólicos a la formación.

c) Un tercer criterio a tener en cuenta es que los arreglos

institucionales tienen que cubrir tanto la variedad de tipos de

capacitación como los diversos destinatarios de la política. En

cuanto a lo primero, la licitación de cursos cortos exclusivamente

no cubre aquellas especialidades que necesitan entrenamientos

largos y teórico-prácticos; la mecánica, la electrónica, las

ocupaciones relacionadas con la robótica para dar algunos

ejemplos, exigen en algunos de sus niveles de competencias una

formación profesional más prolongada y más costosa que la que se

puede impartir en cursos orientados a la demanda inmediata. Con

respecto a los usuarios, los cursos dirigidos a poblaciones en

riesgo de exclusión deben reforzar ciertos aspectos como las

habilidades básicas y la autoestima, lo cual tampoco suele

obtenerse en pocas horas de capacitación. Lo mismo puede decirse

de las tecnicaturas que demandan una más larga formación general y

una especialización adecuada. Obviamente, en estos casos tiene que

aumentar la complejidad y permanencia de la apoyatura

institucional.

d) Es importante recordar que los países que han conseguido

estructuras importantes de capacitación lo han logrado con el

75

aporte conjunto de los esfuerzos estatales y privados, y de los

distintos actores de la formación. Las articulaciones

institucionales son muy distintas (basta observar los países de la

OCDE, o del Sudeste Asiático), pero en todos los casos incluyen no

sólo una variedad de tipos de formación y de poblaciones

destinatarias, sino que poseen una estructura de apoyo que permite

la actualización de programas y la acumulación de conocimiento, y

cubren las distintas funciones de la formación aún las menos

explícitas como la transmisión de una cultura tecnológica, y la

transferencia de innovaciones. Es importante entonces utilizar

como criterio de evaluación y reforma la existencia o no de una

cobertura de esas funciones en la estructura institucional

existente (Castro, 1995a; Castro,1995b).

e) Finalmente, conviene que los instrumentos para construir esta

nueva institucionalidad sean lo más económicos posible. Esto

significa que hoy en día no tiene sentido crear nuevas

organizaciones burocráticas, sino que conviene jugar con un mínimo

de mandatos y regulaciones que definan el marco legal de la

formación, utilizar incentivos que fomenten los cambios buscados

(becas, desgravaciones impositivas, subvenciones a determinadas

tareas), y fortalecer a las instituciones que han mostrado su

calidad en la evaluación. La idea es utilizar instrumentos ágiles

que corrijan el rumbo, pero reforzar las funciones

organizacionales que necesitan del largo plazo.

Lo ideal en este tema de la institucionalidad de la formación

es que cada sociedad, a partir de su realidad actual y de su

historia institucional, construya su propia red formativa que

garantice a su gente y a sus empresas, una formación que articule

educación general, formación teórico-técnica y práctica, y

adecuación a las demandas del sector productivo. Dicha formación

76

debe provenir de una gran variedad de instituciones, pero

cubriendo las funciones fundamentales señaladas al principio de

este apartado.

La financiación de la formación profesional

Las corrientes teóricas neoliberales, hoy en día en boga,

sostienen que los propios beneficiarios deben costear su

capacitación si se trata de una preparación general aplicable en

más de una firma. Esto se fundamenta en que acrecientan su capital

humano y podrán recuperar los costos a través de incrementos de

salario en el mercado laboral. Las empresas, en cambio,

financiarán exclusivamente la formación específica que sólo es

útil en esa empresa, porque en este caso los aumentos de

productividad irán a la misma empresa, y el trabajador no podrá

vender ese incremento a la competencia. La financiación estatal

sólo puede revestir la forma de préstamos, pues de otro modo se

alteraría la correcta asignación de recursos por el mercado. El

problema que se presenta ante este planteo es la dificultad para

definir en términos tan estrictos la generalidad o especificidad

de la formación.

El argumento a favor de la financiación estatal se basa en

las imperfecciones del mercado laboral, en particular su

segmentación, y en las externalidades que la educación aporta a la

sociedad. En este enfoque, la formación profesional es entendida

como parte de la educación que es en cierta medida un bien público

y que concurre al bienestar del total de la población. La

integración social constituye un bien, y la existencia de sectores

excluidos del mercado de trabajo por falta de competencias de

empleabilidad redunda en problemas sociales. Desde el punto de

vista económico, también puede fundamentarse el argumento a favor

77

de la financiación estatal. Cuando se produce una desocupación

friccional provocada por el fenómeno, característico en los

momentos de expansión, de la coexistencia de una amplia oferta de

trabajadores sin las calificaciones necesarias y una demanda por

calificaciones que escasean, dado el tiempo que lleva la

capacitación es muy difícil que los individuos o las empresas

inviertan en la formación general y específica necesaria para la

mejor conversión a las nuevas tecnologías. La existencia entonces

de un conjunto de personas capacitadas para adaptarse a ellas

puede disminuir el impacto de la desocupación. Es por esto que la

inmensa mayoría de los Estados, y en particular aquellos que han

tenido un fuerte desarrollo productivo, financian la educación

básica general y, al menos en parte, la formación profesional

(Gasskov, 1994; Castro, 1995a).

Partiendo entonces del supuesto que, además de la

capacitación financiada directamente por las empresas y por los

propios usuarios que compran cursos en el mercado, debe existir

una financiación provista por el Estado, se puede formular una

primera pregunta: ¿a quién se financia y cómo?, ¿a las

instituciones educativas para respaldar sus actividades?, ¿a las

empresas productivas con el objeto de mejorar su competitividad?,

¿o bien a los propios beneficiarios, las personas que se

capacitan? Una primera respuesta es que dadas las consideraciones

anteriores, el Estado debe financiar predominantemente aquello que

no se financia por sí mismo.

En cuanto a las instituciones educativas, el cuestionamiento

al impuesto al trabajo como la manera tradicional de contribuir

con la formación profesional en la Región se fundamenta en dos

aspectos: uno es que encarece el costo del trabajo sin garantizar

la relevancia de la formación impartida; el segundo es que

78

favorece la creación de grandes estructuras administrativas que

tienden a perpetuarse en el tiempo. La opción, como ya se vio, es

la financiación a la demanda, sea a través de las empresas, sea a

través de cursos que aseguren su articulación con una demanda

laboral. Se explorarán opciones en esta dirección, en próximos

apartados.

Con respecto a las empresas, se busca la mejora de sus

condiciones de competitividad, particularmente en las pequeñas y

microempresas, lo que les permite aumentar su productividad y

mantenerse en los nuevos mercados. La capacitación es entonces

parte de políticas más amplias de empleo y desarrollo productivo,

como el crédito, el acceso a la información y la tecnología, y el

perfeccionamiento de la gestión.

Con referencia a los beneficiarios individuales, conviene

apoyar los cursos que contengan la formación general tecnológica y

práctica de los trabajadores que no sea provista por las empresas,

la formación en competencias de empleabilidad de aquellos que no

pueden acceder a ella por sus propios medios, y el reciclaje de

los trabajadores desplazados por el cambio tecnológico que cuentan

con calificaciones obsoletas. Se cuestiona, dentro de las formas

actuales de financiamiento en este sentido, que en algunos países

las subvenciones van predominantemente a las grandes empresas, y

en particular a trabajadores en cargos directivos y

administrativos; justamente, son los que tendrían bajos costos y

buenas tasas de retorno para la inversión individual. La formación

más costosa de las ocupaciones calificadas en artes mecánicas,

electrónica, etcétera, que suele ser demandada por la población de

bajos recursos, es impartida fundamentalmente en las IFP y no es

cubierta por la licitación de cursos en la que la corta duración y

los costos son determinantes (Castro, 1995a).

79

Puede formularse además un segundo interrogante que se

relaciona con la forma en que se realiza el aporte estatal. Es una

pregunta con varias dimensiones: a) La forma de asignación: puede

centralizarse en una institución que se hace cargo de la

formación; puede ser de gestión local a través de municipalidades

u organizaciones locales; o por convenio con empresas o

instituciones capacitadoras múltiples. b) El tipo de aporte: puede

tratarse de préstamos, desgravaciones impositivas, subvenciones a

la oferta de cursos, subvenciones a la demanda (pagar los cursos a

las empresas), becas para los beneficiarios. c) Las demandas a la

contraparte: existe una tendencia a que el Estado comparta los

costos para asegurar el compromiso de la contraparte, sea empresa,

institución capacitadora o usuario. Las distintas formas de

asignación de los aportes estatales provienen de diferentes

combinaciones de estas tácticas. El objetivo es lograr un

equilibrio que mantenga despierta la sensibilidad frente a las

señales del mercado, evitando la burocratización y permanencia de

esquemas de capacitación obsoletos, y a la vez ayude a superar los

problemas relacionados con la equidad e imperfecciones del mercado

señalados anteriormente.

La tendencia actual es descentralizar la asignación de

recursos aplicándolos a nivel local o sectorial pero tomando en

cuenta objetivos sociales más amplios. En general estos recursos

se canalizan por intermedio de organizaciones locales (comités de

vinculación que incluyen municipalidades, asociaciones

empresarias, entidades educativas y en algunos casos sindicatos) u

organizaciones sectoriales de una determinada rama productiva, con

participación tripartita. La financiación de los programas

nacionales se realiza de esta manera. Asimismo, la experiencia

parece señalar la conveniencia de que a los aportes nacionales se

80

sumen aportes locales y/o sectoriales empresarios para asegurar el

compromiso de los diferentes actores (McDonnell y Grubb, 1991).

Como ejemplos de las distintas combinaciones de aporte, se

pueden proponer los siguientes:

-Subvenciones a entidades educativas que brinden cursos por

convenio con empresas. Los costos son compartidos por la empresa y

la condición para la asignación de recursos estatales es que se

incluya formación no específica a esa firma. La decisión sobre la

asignación se relaciona con la evaluación de la calidad del curso

y el incremento de la competitividad de la empresa. Comprende

costos de insumos técnico-pedagógicos: desarrollo curricular,

materiales didácticos, actualización de docentes. El mismo tipo de

subvención puede darse a las empresas para que compren cursos en

el "mercado de la capacitación", pero en este caso hay que

asegurarse de que se cubran los costos de los insumos técnico-

pedagógicos, para evitar el deterioro paulatino de la calidad de

la formación. La subvención puede adjudicarse de manera directa o

a través de desgravación impositiva.

- Subvención a instituciones educativas que brindan cursos a

determinadas poblaciones objetivo consideradas prioritarias (por

ejemplo jóvenes, mujeres, desocupados). En este caso es

conveniente vigilar que los beneficiarios reales correspondan a

los grupos objetivo, que los cursos estén orientados a una

verdadera demanda ocupacional, que tomen en cuenta las

características específicas de los beneficiarios y que los niveles

de deserción sean bajos.

- Becas a personas en situación de desventaja pertenecientes a las

poblaciones objetivo para que paguen capacitación brindada por

81

instituciones educativas. Permite una elección personal de los

interesados y la construcción por éstos de trayectorias de

capacitación. Esta alternativa debe satisfacer las mismas

exigencias que la anterior.

- Préstamos a personas que desean cursar carreras técnicas y que

no cuentan con recursos propios suficientes. Estos préstamos

permiten a los usuarios pagar costos directos y de oportunidad de

los estudios; se les demanda que los devuelvan en un período

relativamente prolongado a partir de los beneficios obtenidos con

su mejor calificación. Es una posibilidad que supone tasas de

retorno relativamente aceptables, niveles bajos de desocupación y

poblaciones objetivo dispuestas a diferir los retornos del

trabajo. Parece un esquema apto para carreras cortas de técnicos

terciarios.

- Existe una iniciativa interesante que puede tener futuro en la

Región: se trata de la creación de fondos individuales de

capacitación, como sistemas de ahorro con cuentas personales para

pagar los costos de la formación. Dichos fondos se formarían con

un descuento realizado al salario del trabajador (eventualmente

sumado a aportes voluntarios y/o de los empleadores), a la manera

de los fondos jubilatorios privados. Sólo podría retirarse dinero

de esa cuenta para fines educativos y de capacitación. El objetivo

de este sistema es incentivar la demanda de los trabajadores para

la capacitación, la captación de recursos para ese fin, el aumento

del ahorro y la eficiencia en la asignación de recursos,

facilitando la inversión en capital humano del propio interesado a

lo largo de su trayectoria ocupacional (CEPAL, 1997f).

A quién debe servir y qué servicios debe proveer: los

beneficiarios y las acciones de formación

82

Se pueden señalar algunos grupos objetivo claves para la

formación profesional a quienes deberían estar dirigidas las

políticas de formación, puntualizando también las características

del tipo de formación adecuado a cada grupo:

- Los trabajadores con experiencia en las empresas que deben

adecuarse al cambio tecnológico. Se conocen antecedentes en países

de la Región, de programas de capacitación estructurados

conjuntamente por las empresas, los proveedores de los nuevos

equipamientos y los gestores de la transformación de la

organización del trabajo.

- Los desplazados por la reestructuración productiva. Para ellos

es importante capitalizar su experiencia laboral previa,

apoyándolos en un reciclaje que comprenda: actualización de las

calificaciones a partir de un balance de competencias, técnicas de

gestión de empleo y acompañamiento en la búsqueda de éste (bolsas

de trabajo, información, etcétera). Con respecto a este último

aspecto, es importante que la información no abarque sólo el

ámbito local sino que permita también la inserción en otros

contextos afectados diferentemente por la reestructuración

productiva.

- Los sectores de pobreza. La confluencia de la carencia de

calificaciones y de posibilidades de acceso al mercado de trabajo

crea un círculo vicioso de exclusión. La capacitación destinada a

este sector debe localizarse cerca de los lugares en que los

grupos viven. Conviene que incluya: reforzamiento de habilidades

básicas, aprendizaje de familias ocupacionales en sectores

económicos accesibles (por ejemplo construcción y comercio), apoyo

83

en la búsqueda y el acceso al empleo (capital social), formación

en técnicas de gestión para el autoempleo y las microempresas.

- Los jóvenes que buscan su primer empleo. Las necesidades de los

jóvenes varían mucho según sus niveles educativos y la calidad de

la educación formal recibida. En algunos casos necesitarán un

apoyo supletorio para la adquisición de competencias básicas que

permitan su empleabilidad; en otros lo fundamental es brindarles

oportunidad de acceder a una formación específica y a la

experiencia de aprendizaje informal en un trabajo real, mediante

programas que incluyan pasantías o alternancia.

- Las mujeres, por la característica diferencial de su doble

responsabilidad, productiva con respecto al mundo del trabajo y

reproductiva con respecto a la vida familiar, presentan demandas

peculiares para la capacitación y la inserción laboral. Las

propuestas para los otros grupos son válidas también en este caso

según se trate de mujeres pobres, trabajadoras expulsadas, en

industrias en transformación o jóvenes. Pero debido a su género se

agregan nuevos desafíos. La elección de las especialidades de la

formación profesional de las mujeres tendría que tener en cuenta

sus características diferenciales; la modalidad de los cursos

(modulares, con apoyo de guarderías) debe permitirles la

articulación con sus necesidades y estar dirigidos a promover su

inserción en tareas flexibles y calificadas que les permitan aunar

vida productiva y reproductiva (Gallart, 1995).

- Las pequeñas y medianas empresas que necesitan incrementar su

competitividad para incluirse en el nuevo modelo productivo. En

este caso los requerimientos pasan por una transformación integral

y un apoyo amplio que introduzca la capacitación como un elemento

más que acompañe la transformación general de la empresa.

84

Los resultados esperados y la evaluación de la formación

Los resultados esperados de las intervenciones de formación

pueden sintentizarse en el incremento de competencias y

calificaciones de los beneficiarios, y el aumento de

competitividad y productividad de las organizaciones productivas.

Con respecto al incremento de competencias de los

beneficiarios, el método más usual para evaluar los resultados es

el análisis del cambio en su situación laboral. Puede ser encarado

en términos de la tasa de retorno, o bien de los costos versus el

incremento en los ingresos del trabajo, o como mejora cualitativa

de la inserción laboral. En todos estos casos, se trata de una

evaluación externa, de insumos y resultados, que no entra en la

caja negra del proceso formativo. Para actuar sobre los procesos

de formación es importante abrir esa caja negra.

Se propone por lo tanto aquí que la evaluación de los

programas e instituciones de capacitación, en vistas a mejorar los

instrumentos de políticas de formación, tenga al menos dos

dimensiones: una evaluación de insumo y producto y una evaluación

de proceso. La primera se basa en una medición de entrada de los

usuarios del programa y un seguimiento de la inserción ocupacional

posterior de los trabajadores que participaron de la formación;

esta evaluación comparada con los costos de cada programa permite

la detección de aquellos más exitosos. La evaluación de proceso,

en cambio, mide otros aspectos: la capacidad institucional de

brindar no sólo cursos individuales sino además los servicios de

largo plazo (desarrollo curricular, materiales didácticos,

formación de formadores); la articulación escuela-empresa; la

capacidad de reformular los programas siguiendo los cambios

85

contextuales; el gerenciamiento de recursos; el acompañamiento a

la inserción de los formados en el mercado laboral.

El análisis de costos, que complementa esta propuesta, tiene

en cuenta dimensiones tales como capacidad para obtener fuentes

alternativas de financiamiento, mantenimiento y renovación de

equipamiento, calidad y costo de los recursos humanos.

La articulación entre un análisis de datos cuantitativos y de

información cualitativa permitirá realizar una evaluación que

fundamente las modificaciones de rumbo necesarias en una formación

profesional adaptada a un mundo laboral cambiante.

86

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