o novo planejamento público no brasil: não adianta prever valores, é necessário ter metas 32º...

O Novo Planejamento Público no Brasil: não adianta prever valores, é necessário ter metas

32º Congresso - 2011

Ricardo Rocha de AzevedoConsultor

São Sebastião, 19 de outubro de 2011



“A Crise do orçamento públicoÉ frequente ouvir-se que o orçamento público se tornou uma peça de ficção. Ou seja, existe praticamente um consenso de que hoje o orçamento público, de maneira geral, não reflete a realidade das políticas e do gasto público.”

Artigo : Notas sobre a atual problemática do orçamento público no Brasil. Ano: 1993

“A conjugação de uma carga tributária de país escandinavo com serviços públicos quase africanos é uma das facetas do injusto estado brasileiro. O poder público, em todas as suas instâncias, gasta muito e mal, e ainda sufoca o contribuinte para financiar esses gastos.”

Editorial – Jornal O Globo, julho de 2005

Pra começar, duas frases para reflexão...



As empresas buscam trabalhar com planejamento. Se não planejar, a empresa simplesmente fecha.Existem diversas técnicas de planejamento e controle na área privada, que aos poucos são começando a ser utilizados em alguns entes:

Rápido comparativo do planejamento público com o planejamento das empresas

“OBZ”Orçamento Base

Zero

“BSC”Balanced Scorecard

Artigos recomendados:“Orçamento Empresarial na Administração Pública: Uma Proposta”

Congresso USP 2005

“Uma Proposta para Utilização do Orçamento Empresarial na Administração Pública” X Prêmio Tesouro Nacional – 2005



Rápido comparativo do planejamento público com o planejamento das empresas

Controle matricial do orçamento:

Departamentos

AtividadesDepto A Depto B Depto C Depto D

Manutenção de equipamentos

1.000,00

1.500,00

2.200,00

1.100,00

Combustíveis

2.000,00

1.400,00

2.400,00

4.500,00

Gastos com Comunicação

3.000,00

1.800,00

3.000,00

3.400,00

Viagens

4.000,00

3.000,00

2.800,00

3.100,00

Pessoal

5.000,00

4.000,00

3.800,00

3.200,00

Gerente responsável pelo orçamento do Depto A

Gerente responsável pelo orçam

ento da atividade “m

anutenção”



Mas as coisas estão mudando... praticamente todos os livros de contabilidade pública estão sendo reescritos... uma verdadeira revolução!



Muita coisa evoluiu em pouco mais de 10 anos...

Orçamento

Planejamento



Constituição Federal Lei de Responsabilidade Fiscal

“Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:I - o plano plurianual;II - as diretrizes orçamentárias;III - os orçamentos anuais.”

Determina a compatibilidade entre as peças de planejamento

Estabelece pontos importantes da elaboração do PPA / LDO

Estabelece que as políticas públicas no Brasil devem ser baseadas em um planejamento e na eficiência.

Marco histórico nas finanças públicas do país, aprovada com 386 votos a favor e 86 contra, o que mostra a mobilização a seu favor na época e que dura até hoje.

Lei 4.320/64

Determina a elaboração do orçamento anual

Traz regras sobre a forma de apresentação do projeto de lei do orçamento anual: “apresenta como deve ser a forma do bolo, e não qual o seu recheio”

Art. 1º § 1o “A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas”

• Início da adoção da estrutura de “orçamento-programa”• Adoção da classificação da despesa por classificação econômica• Adoção da classificação funcional (inicialmente 10 funções e 10 subfunções cada)

“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência”

Uma análise da legislação:



Se não é por falta de legislação, porque então o planejamento público tem sido tão pouco eficiente, sobretudo nos municípios?



Infra-Estrutura:

Origem dos Recursos:•Tributos•Serviços•Transferências (estaduais / federais)

Saúde:

Educação Básica:1. Seria por falta de

recursos?



Assistência Social:


Manutenção de Praças e Parques:

Manutenção da Máquina Pública:

1. Seria por falta de recursos?




O que sobrar... pode ser gasto com investimento (às vezes nem sobra)

1. Seria por falta de recursos?



investimentos

Despesas com custeio

• Gastos com Pessoal• Combustíveis• Manutenção de Móveis e Imóveis• Limpeza e conservação• Subvenções• Gastos com Assistência Social• Distribuição de Medicamentos•Transporte de Alunos•Transporte de Pacientes

• Aquisição de imobilizado• Obras de Infra-estrutura

Pagamento de dívidas• Restos a Pagar•Consignações

Despesa: 50 milhões

Receitas Previstas

Receita: 50 milhões



Ou seja.. É preciso PLANEJAR...

... pois o cobertor é curto.



2. Falta de estrutura para a equipe de planejamento

Os municípios contam com um setor de planejamento orçamentário com dedicação exclusiva?

ou é o contador que acaba fazendo o “planejamento“ do município em poucos dias?



3. Falta de vontade política para utilizar o

planejamento como real ferramenta de gestão

Plan

ejam

ento

Téc

nico

Plan

ejam

ento

Pol

ítico

• É feito baseado em históricos, médias de gastos, cálculos para a arrecadação, utilização de índices (IPM-ICMS)

•Utiliza cálculos para projetar a receita e muita pesquisa.

• Utiliza a lógica para o cálculo das despesas.

• Uma vez finalizado o planejamento técnico, a administração muitas vezes é a responsável por estragá-lo.

“inclua no orçamento do ano que vem a construção de uma escola e do teatro”.

• Nesse momento o técnico acaba retornando em todas as despesas e diminuindo os valores que acabara de calcular, perdendo-se meses de trabalho.



4. Falta de uma maior cobrança pelo controle

externo

Tribunal ProjetoInício - Prestação

de contas de Planejamento

Tipo de dados informados atualmente

TCE-SP AUDESP 2008

Exige a transmissão em formato XML das peças de planejamento (PPA, LDO, LOA): devem ser encaminhadas metas físicas e fiscais das ações e indicadores dos programas.

• Inicial (a cada início de exercício, contendo as metas físicas e financeiras para as ações e programas, além das metas para a LDO);• Deve ser feita uma atualização quadrimestral para o AUDESP, informando as alterações legais ocorridas em cada quadrimestre;

- Devem ser encaminhadas as atas de realização das audiências públicas de elaboração e de acompanhamento.

Exige a prestação de contas anual das metas realizadas - "Relatório de Atividades" através de informação diretamente sem seu site.




externo




TCE-SC

e-SFINGE 2008

• Os dados são transmitidos em formato txt, referentes a programas e ações do PPA, sendo metas físicas e fiscais

• São exigidos dados da LDO, como metas, renúncia de receitas, alienação de bens, aumento de despesa

TCE-PR

SIM-AM

Exercício de 2010(PPA 2010 a 2013)Respectivas LDOs e

LOAs

Exige a transmissão em formato TXT das peças de planejamento com informações INICIAIS e as alterações com envios BIMESTRAIS.

O Tribunal exige dados do PPA (leis, audiências públicas, metas físicas e fiscais, planejamento da saúde/ECA, receitas), dados da LDO (que deve ser compatível com o PPA), além de exigir que todas as informações executadas (receita e despesas), devem estar compatíveis com o PPA e LDO e suas correlações, com um alto grau de exigência.




externo




TCE-RO

SIGAP 2011

• Exige a Transmissão de dados em formato XML referente à metas físicas e financeiras do PPA desde 2011

• Exige a prestação de contas das metas fixadas na LDO (nominal, primário)

TCE-MG

SICON 2012

• Passará a exigir a cobrança eletrônica dos dados de planejamento a partir de 2012, exigindo a transmissão dos dados das metas físicas para as ações e das metas fiscais da LDO• Passará a exigir a transmissão eletrônica dos riscos fiscais e providências




externo




TCE-ES

SISAUD ----Não solicita dados eletrônicos sobre PPA / LDO

TCE-RS

PAD ----Não solicita dados eletrônicos sobre PPA / LDO

TCE-RJ

SIGFIS ----Não solicita dados eletrônicos sobre PPA / LDO,apenas o número da lei




externo




TCE-MS

SICOM 2011 Exige a transmissão eletrônica de dados previstos para o planejamento, como indicadores e metas.

TCE-GO

SICOM 2011 Exige a transmissão eletrônica de dados previstos para o planejamento, como indicadores e metas.



5. Falta de envolvimento dos demais setores na

elaboração do planejamento

O planejamento é uma atividade multisetorial. Todas as unidades deveriam fazer parte.

Conselhos municipais

Secretarias e Departamentos



6. O planejamento orçamentário

(PPA/LDO/LOA) não faz parte do planejamento do

município

Lei 10.257/2001, Art. 40O plano diretor, aprovado por lei municipal, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana.

Plano Diretor





município

Plano Diretor

I. Cidades com mais de 20 mil

habitantes

II. Integrantes de regiões

metropolitanas

É obrigatório:(Lei 10.257/2001, Art. 41)

III. onde o Poder Público municipal pretenda

utilizar o instrumento do art. 182, § 4

IV. Para áreas de especial interesse

turístico

V. Áreas inseridas na área de influência de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de âmbito

regional ou nacional





município

Plano Diretor

Plano Plurianual

Lei 10.257/2001, Art. 40

§ 1o O plano diretor é parte integrante do processo de planejamento municipal, devendo o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e o orçamento anual incorporar as diretrizes e as prioridades nele contidas.





município

Plano Diretor

Plano Plurianual

Lei de Diretrizes Orçamentárias





município

Plano Diretor

Plano Plurianual

Lei de Diretrizes Orçamentárias

Lei Orçamentária Anual

“Compatível”



7. Os projetos são incluídos no planejamento sem ter uma

análise técnica. Trata-se apenas de uma “intenção”

1.015 – Construção, reforma e ampliação das escolas municipais

1.015 – Construção da escola na Vila Xavier

Produto: ???Meta física: ????

Produto: escola construídaMeta física: 450 metros quadrados



LRF Art. 64. A União prestará assistência técnica e cooperação financeira aos Municípios para a modernização das respectivas administrações tributária, financeira, patrimonial e previdenciária, com vistas ao cumprimento das normas desta Lei Complementar.

§ 1o A assistência técnica consistirá no treinamento e desenvolvimento de recursos humanos e na transferência de tecnologia, bem como no apoio à divulgação dos instrumentos de que trata o art. 48 em meio eletrônico de amplo acesso público.

§ 2o A cooperação financeira compreenderá a doação de bens e valores, e financiamento por intermédio das instituições financeiras federais e o repasse de recursos oriundos de operações externas.

8. Falta de pessoal capacitado (ou dedicado)

para realizar o planejamento, atuando

em conjunto com a administração



... surge a figura do “Gestor Público” na LQF:

“O gestor público das cidades terá a atribuição de assegurar a observância da responsabilidade e da qualidade na gestão e será escolhido dentre aqueles que possuam os requisitos previstos nesta seção e, preferivelmente, a qualificação a que se refere o § 1º do art. 81 desta Lei Complementar, sendo o cargo de livre nomeação e exoneração pelo agente político a que o gestor estiver subordinado.”

Saiba mais: https://www.portalsof.planejamento.gov.br/




https://www.portalsof.planejamento.gov.br/




“Art. 81, § 1º O Ministério da Educação formulará políticas educacionais, em conjunto com as instituições federais de ensino superior, orientadas para a formação superior em gestão pública, com abordagem multidisciplinar em finanças públicas e conhecimentos aplicados ao setor público nas áreas de administração, contabilidade, direito, economia e comunicação.”













Quanto cu ta esse profissional?




9. Participação Popular: utilização intensiva de tecnologia (internet)

Gravação das

audiências públicas e

disponibilização via WEB

Divulgação periódica de

metas e indicadores

na WEB

Criação de ferramentas

para a participação popular via

WEB



9. Participação Popular: utilização intensiva de tecnologia (internet)



10. Baixa compreensão e interesse do legislativo no processo de planejamento na maioria dos municípios



11. Os municípios possuem ainda pouco

tempo de experiência em planejamento

1830

15/12/1830 É considerado o primeiro Orçamento Público no Brasil





1964

É realizada a publicação da Lei Federal 4.320/64, que está em vigor até os dias atuais.





1988

Promulgação da atual Constituição Federal.

• É criado o modelo de planejamento atual: PPA / LDO / LOA.• A lei 4320/64 é recepcionada e mantém-se em vigor• O início é marcado por grandes dificuldades na implantação do tripé PPA / LDO / LOA por parte dos municípios





2000

• Publicação da Lei de Responsabilidade Fiscal

• O planejamento é o seu pilar básico• Determina a transparência do planejamento e das contas públicas• O planejamento passa a ser elaborado voltado à resultados: metas para as ações e indicadores para os programas.• Dá um conteúdo mínino para o Plano Plurianual e para a Lei de Diretrizes Orçamentárias• Cria os anexos de Metas e Riscos Fiscais da LDO• Determina a compatibilidade entre as três peças de planejamento

Apenas 3 PPAs pós-LRF:PPA 2002-2005PPA 2006-2009PPA 2010-2013





2005• Publicação dos Manuais Básicos por parte do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo:

• Plano Plurianual• Lei de Diretrizes Orçamentárias• Orçamento Anual

A partir desse ano fica clara a necessidade e a obrigação de elaborar os programas com indicadores e as ações com metas físicas.





2009

Publicação das NBCASP – Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor Público, que traz a NBCT 16.3 – Planejamento sob o enfoque contábil



12. Falta de equipe de Gestão de TI

0,0%

25,0%

50,0%

75,0%

100,0%

Pequenos Médios Grandes

26,0%

88,0%

100,0%

11,0%

6,0%

63,0%

6,0%

Não possui estrutura

Setor subordinado ao Executivo

Setor subordinado à secretaria

0%

50%

100%

Total da amostra

56,0%

8,0%

36,0%

Amostra: 50 municípios do Estado de São Paulo - http://www.cepam.sp.gov.br



13. Utilização de ferramentas de

Geoprocessamento no Planejamento



14. Falta de uma abordagem conceitual

satisfatória nos cursos de graduação



Alguns mitos (ou verdades) sobre o Planejamento Público:

Primeiro Mito: “Não é porque a ação está prevista no orçamento que ela vai se realizar”.

Análise: O orçamento no Brasil é autorizativo.

Segundo Mito: “Não é porque não está no orçamento que não vai acontecer”.

Análise: Através de abertura de créditos especiais são incluídas diversas ações no orçamento.

Terceiro Mito: “Só pode ser feito o que está no orçamento”.

Análise: Os orçamentos na maioria das vezes são tão genéricos que qualquer coisa que se desejar poderá ser feita.

Quarto Mito: “Só grandes municípios conseguem ter um bom planejamento”.

Análise: Com o aumento do tamanho do município, aumentam as dificuldades.



Indicadores X Metas Físicas

Fonte: Adaptado do Governo do Estado do Rio Grande do Sul

ProdutosMetasRecursos

AçõesComo fazer?

IndicadoresObjetivoOnde chegar?

ProgramaO que fazer?

Justificativa Qual é o problema ou a potencialidade?

PROBLEMA

PROGRAMA

OBJETIVO

INDICADORES

AÇÕES

PRODUTOS

METAS

RECURSOS1. Um bom planejamento deve possuir quantos programas?2. Cada programa de governo deve possuir quantos indicadores?




INDICADOR

• Unidade de medida que verifica se o objetivo de um programa foi alcançado

• “Instrumento capaz de medir o desempenho do programa. Deve ser passível de aferição e coerente com o objetivo estabelecido, ser sensível à contribuição das principais ações e apurável em tempo oportuno.”

Ministério do Planejamento

Portaria 42/09Programa: o instrumento de organização da ação governamental visando à concretização dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores estabelecidos no plano plurianual




META FÍSICAUnidade de medida que apresenta “quanto” de um produto foi ofertado por uma ação.

Portaria 42/99

Projeto, um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações, limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação de governo;

Atividade, um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e permanente, das quais resulta um produto necessário à manutenção da ação de governo;



Ações finalísticas e de apoio administrativo

Ações

Finalísticas

Resultam em bens ou serviços ofertados

diretamente à população;

Não Finalísticas / Apoio Administrativo

Contemplam as despesas de natureza

tipicamente administrativa, que, embora contribuam

para a consecução dos objetivos dos outros programas, não são

passíveis de apropriação a estes

programas



Ações finalísticas e de apoio administrativo

Finalísticas Produto Unidade de Medida Meta Física Manutenção da Fundação Educacional Alunos Matriculados unidade 450

Construção de uma UBDS no bairro Santa Luzia Metros Construídos M2 700

Aquisição de Caminhão de limpeza Caminhão adquirido unidade 2 Contrução de pista de ciclismo Pista construída km 8 Construção do Teatro Municipal Teatro Construído m2 800

Manutenção do Transporte de Alunos Alunos Transportados por

ano unidade 1600

Pagamento de Inativo e Pensionistas Aposentados e Pensionistas

mantidos unidade 500

Apoio Administrativo Produto Unidade de Medida Meta Física

Manutenção da Secretaria de Planejamento e Gestão Pública

Gasto por servidor (90 servidores) 66.000

Manutenção do Gabinete do Prefeito Pessoas atendidas no

gabinete 4.000

Manutenção das atividades da Contabilidade Empenhos emitidos 6.500 Contribuição para o PASEP Global --- --- Pagamento de Precatório Global --- ---



... mas o planejamento está mudando

“... O sentido geral das mudanças é o da busca por um caráter mais estratégico para o Plano, criando condições efetivas para a formulação, a gestão e a implementação das políticas públicas. Além disso, a nova estrutura define os espaços de atuação do Plano e do Orçamento, e qualifica a comunicação com a sociedade.

http://www.planejamento.gov.br




“As categorias a partir das quais o Plano se organiza foram redesenhadas. O binômio “Programa-Ação”, que estruturava tanto os planos plurianuais como os orçamentos, dá lugar a Programas Temáticos, Objetivos e Iniciativas, tornando-se a Ação uma categoria exclusiva dos orçamentos. Com isso, define-se uma relação de complementaridade entre os instrumentos, sem prejuízo à integração. O Plano tem como foco a organização da ação de governo nos níveis estratégico e tático, e o Orçamento responde pela organização no nível operacional. “

http://www.planejamento.gov.br



Adoção da nova metodologia para 2012 pelos Governos Estaduais:

Estado Programa e Ação Programas temáticos

São PauloX

Minas GeraisX

Rio Grande do SulX

Rio de JaneiroX

Paraná X



Sugestões para evoluir o planejamento municipal

2. Criação de um conselho municipal de Planejamento

3. Efetuar o desenvolvimento de um calendário anual de planejamento

4. Utilizar a internet para as audiências públicas e maior envolvimento da população

1. Criar e manter um departamento dedicado ao Planejamento Orçamentário

5. Dividir as ações sintéticas em ações específicas no planejamento

6. Implementar o planejamento de resultados

7. Melhorar a coordenação de ações dentro da federação

8. Transformar o planejamento público em uma ferramenta de gestão



Ricardo Rocha de AzevedoConsultor

[email protected]

“O Brasil é referência mundial em arrecadação de tributos. Não há o que se falar mais em estruturar a arrecadação, pois a receita evoluiu muito, com seus controles e métodos. Agora temos que evoluir a parte principal: a qualidade da despesa.”

Alexandre Motta – Diretor da ESAF

Obrigado!

mailto:[email protected]

o novo planejamento público no brasil: não adianta prever valores, é necessário ter metas 32º...

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