Univerzitet privredna akademija Pravni fakultet za privredu i pravosuđeNovi Sad

Предмет: УПРАВНО ПРАВО - Општи део

СЕМИНАРСКИ РАД

Тема: ОБНОВА УПРАВНОГ ПОСТУПКА

Student: Bosko Milivojevic

Novi Sad, januar 2012.

САДРЖАЈ:

страна

1. Садржај……………………………………………………………………..2

2. Извори………………………………………………………………………3

3. Увод…………………………………………………………………………4

4. Разлози за обнову ( понављање ) управног поступка...........................5

5. Покретање понављања поступка и рокови за понављање.................7

6. Решавање о понављању поступка...........................................................11

7. Понављање управног поступка против решења које је било

предмет управног спора.............................................................................18

8. Право државног, тј. јавног тужиоца да захтева понављање

поступка........................................................................................................19

2

ИЗВОРИ

У писању овог семинарског рада користиo сам се примарним и секундарним

изворима.

Примарни извори који су коришћени :

1. « Положај и улога странке у управном поступку «

Проф. Др Бранислав М. Марковић

2. «Управно право – општи део «

Проф. Др Славољуб Б. Поповић, проф. Др Бранислав Марковић и проф. Др

Милан Петровић –

3. « Закон о општем управном поступку «

«Сл. Лист СРЈ « бр. 33/07, 31/2001

Секундарни извори који су коришћени :

1. « Правни лексикон – друго издање «

3

др Милан Бартош, др Борислав Благојевић, др Живомир Ћирић, др

Александар Голдштајн, др Александар Христов, Миливоје Ковачевић, др

Радомир Лукић, др Мирко Перовић, Никола Срзентић, др Ладо Вавпетић

У В О Д

Обнова, или понављање, управног поступка је ванредно правно средство које се

употребљава у управном поступку.

Под ванредним правним средствима подразумевају се правна средства која

омогућавају да се о управним стварима, које су окончане коначним или

правоснажним решењем, поново расправља и решава ради отклањања евентуалних

незаконитости и неправилности.

Обнова ( понављање ) управног поступка омогућава да се понови управни

поступак који је у некој управној ствари већ довршен решењем против кога нема

редовног правног средства у управном поступку и да се ранији поступак, било у

целости било делимично, замени новим управним поступком.

Важно је напоменути да се обнова ( понављање ) управног поступка може вршити

само ако је поступак довршен решењем коначиним у управном поступку.

4

Разлози за обнову ( понављање ) управног поступка

Понављање поступка може се вршити само ако је поступак довршен решењем

коначним у управном поступку.

Понављање поступка не може се вршити у следећим случајевима:

1. ако се ради о понављању само једног дела поступка који је окончан

закључком,

2. ако је поступак довршен поравнањем странака,

3. ако је поступак обустављен на основу одустанка од захтева.

У ЗУП у члану 239. су такстативно наведени случајеви због којих ће се поновити

поступак који је окончан решењем против којег нема редовног правног средства у

поступку. Довољно је да постоји само један од наведених разлога.

Управни поступак ће се обновити:

1. Ако се сазна за нове чињенице или се нађе или стекне могућност да се

употребе нови докази који би сами или у вези са већ изведеним и

употребљеним доказима, могли довести до друкчијег решења да су те

чињенице, односно докази били изнети или употребљени у ранијем

поступку.

2. Ако је решење донето на подлози лажне изјеве или лажног исказа сведока и

вештака или ако је дошло као последица кривичног дела кажњивог по

кривичном закону.

3. Ако се решење заснива на пресуди донетој у кривичном поступку и у

поступку по привредном преступу, а та пресуда је правоснажно укинута.

5

4. Ако је решење повољно за странку донето на основу неистинитих навода

странке којима је орган који је водио поступак био доведен у заблуду.

5. Ако се решење органа који је водио поступак заснива на неком претходном

питању, а надлежни орган је то питање доцније решио у битним тачкама

другачије.

6. Ако је у доношењу решења учествовало службено лице које је по закону

морало бити изузето.

(У члану 32. ЗУП-а каже се да службено лице које решава у управним стварима или обавља поједине радње у поступку изузеће се ако је:

у предмету у коме се води поступак странка, саовлашћеник, односно саобавезник, сведок, вештак, пуномоћник или законски заступник странке

са странком, заступником или пуномоћником странке сродник по крви у правој линији а у побочној линији до 4 степена закључно, брачни друг или сродник по тазбини до другог степена закључно, чак и онда када је брак престао

са странком, заступником или пуномоћником странке у односу стараоца, усвојиоца, усвојеника или храниоца,

у првостепеном поступку учествовало у вођењу поступка или у доношењу решења. )

7. Ако је решење донело службено лице надлежног органа које није било

овлашћено за доношење.

8. Колегијални орган који је донео решење није решавао у саставу

предвиђеном прописом, и ако за решење није гласала прописана већина.

9. Ако лицу које је требало да учествује у својству странке није била дата

могућност да суделује у поступку. Значи није било поштовано начело

саслулшања друге странке код двостраначке управне ствари.

10. Ако странку није заступао законски заступник, а по закону требало је да је

заступа.

11. Ако лицу које је учествовало у поступку није била дата могућност да се под

условима из члана 16. ЗУП-а служи језиком и писмом.

* чл.16. тачка 1 »Орган води поступак на српском језику екавског или јекавског изговора и у том поступку кориси ћирилично писмо, а латинично писмо – у складу са законом. На подручјима на којим је, у складу са законом, у службеној употреби и језик одређене националне мањине поступак се води и на језику и уз употребу писма те националне мањине.»

* чл.16. тачка 2 « Ако се поступак не води на језику странака односно других учесника у поступку, који су југословенски држављани, обезбедиће

6

им се преко тумача превођење тока поступка на њихов језик, као и достављање позива и других писмена на њиховом језику и писму.»

* чл.16. тачка 3 « Странке и други учесници у поступку који нису југословенски држављани имају право да ток поступка прате преко тумача и да у том поступку употребљавају свој језик

Покретање понављања поступка

и

рокови за понављање

Понављање поступка може тажити странка, а може је по службеној дужности

покренути орган које је донео решење којим је поступак окончан, а такође и

државни, тј. јавни тужилац под истим условима као и странка.

Од свих ванредних правних средстава странке најчешће користе обнову поступка, а

да би странка могла да тражи обнову поступка, потребно је да је решење постало

коначно или правосанжно.

Важно је напоменути да, све док странка може да употреби жалбу, не може да

тражи обнову поступка.

*Због околности из чл.239. тачка 1,6,7,8 и 11, странка може тражити понављање

поступка само ако без своје кривице није била у стању да у ранијем поступку

изнесе околности због којих тражи понављање (ако сазна за нове чињенице, ако је у

доношењу решења учествовало сл. лице које је морало бити изузто или није било

овлашћено за његово доношење, ако колегијални орган није био у саставу који је

законом предвиђен или није гласала прописана већина и ако лицу није омогућено

да се служи својим језиком )

Ако је разлог из чл.239. тачка 6 и 11 био без успеха изнесен у раније поступку,

странка не може тражити понављање поступка.*

7

Рокови за понављање управног поступка:

Код вршење обнове ( понављања ) управног поступка разликују се два рока:

Субјективни: износи месец дана и он почиње да тече од момента када је странка

дошла у могућност да се користи разлогом за понављање поступка;

и

Објективни: износи 5 година и он се рачуна од достављања коначног решења

странци.

У члану 242. став 1 наводе се по тачкама услови под којима странке могу тражити

понављање поступка у року од месец дана.

У члану 242. став 1 тачка 1 каже се да странка може тражити понављање поступка

у року од једног месеца у случају из чл.239. тачка 1 – од дана кад је могла изнети

нове чињенице, односно нове доказе.

Значи, ако странка сазна за нове чињенице, или се нађе или стекне могућност да се

употребе нови докази који би сами или у вези са већ изведеним и употребљеним

доказима, могли довести до другачијег решења да су те чињенице или докази били

изнесени или употребљени у ранијем поступку, странка може тражити понављање

поступка у року од једног месеца.

У члану 242. став1 тачка 2 – у случају из чл.239. тачка 2. и 3.- може тражити

понављање поступка такође у року од месец дана, од дана кад је сазнала за

првоснажну пресуду у кривичном поступку, или у поступку за привредни преступ,

ако се поступак не може спровести, и од дана кад је сазнала за обуставу тог

поступка или за околности због којих се поступак не може покренути, односно за

околности због којих нема могућности за кривично гоњење, односно за гоњење за

привредни преступ.

8

У члану 242. став1 тачка 3 – у случају из чл.239. тачка 5 – ако се решење органа

који је водио поступак заснива на неком претходном питању, а надлежни орган је

то питање касније решио битно другачије, странка може тражити обнову поступка

у року од месец дана од дана када је могла да употреби нови акт (пресуду, решење).

У члану 242. став1 тачка 4 – у случају из чл. 239. тачка 4, 6, 7 и 8 – каже се да

странка може тражити обнову поступка у року од месец дана од дана када је

сазнала разлог за понављање.

У члану 242. став 1 тачка 5 – у случају из чл. 239. тачка 9, 10 и 11 какже се да

странка може тражити обнову поступка у року од месец дана од дана када јој је

достављено решење.

Напомињем да, уколико би рок одређен у члану 242. став 1, почето да тече пре

него што решење постане коначно у управном поступку, тај рок ће се рачунати од

дана кад решење постане коначно, тј од достављања коначног решења надлежног

органа.

По правилу по протеку рока од 5 година од достављања решења странци, странка

не може тражити обнову поступка нити се обнова поступка може покренути по

службеној дужности. Међутим, изузетно обнова ( понављање ) управног поступка

може се тражити и после 5 година рачунајући од дана достављања коначног

решења странци, ако су:

чињенице на основу којих је донето коначно решење утврђене као неистините у кривичном поступку,

ако се решење заснива на пресуди донетој у кривичном поступку или у поступку за привредни преступ, а та пресуда је правоснажно укинута

ако се решење заснива на неком претходном питању које је надлежни орган касније решио битно другачије.

_____________________*ЗАКОН О ОПШТЕМ УПРАВНОМ ПОСТУПКУ – Сл.лист бр.13/97, 31/2001

9

Ово је дозвољено из разлога што се ту ради о решењу које је донето на основу

лажне исправе, лажног исказа сведока или вештака, на основу пресуде која је

укинута или се заснива на претходном питању које је надлежни орган касније у

битним тачкама другачије решио. У тим случајевима постоји опасност да се ови

разлози појаве тек после пет година, па би због објективних разлога престала

могућност за обнову поступка, те из тих разлога закон дозвољава обнову поступака

и по протеку рока од 5 година. Као крајњи рок за обнову поступка наводи се

ограничење у виду застарелости вођења кривичног поступка и мосгућности

укидања пресуде.

Странка је дужна да у предлогу за понављање поступка учини вероватним

околности на којима заснива предлог као и околност да је предлог стављен у

законском року, субјективном од месец дана и у објективном року. У предлогу за

обнову поступка довољно је да странка изнесе неки од разлога за обнову поступка

и да тај разлог учини вероватним, и да то учини у одређеном року. Међутим у

пракси се срећу такве ситуација да странке из незнања или неупућености свој

предлог за обнову поступка нису називали таквим именом а орган се није упуштао

у садржај поднеска па су странке трпеле штетне последице због тога.

Решавање о понављању поступка

10

Предлог за понављање поступка странка предаје или шаље органу који је донео

коначно решење, зато што о предлогу за понављање поступка увек решава орган

који је донео коначно решење.

Ако о предлогу решава другостепени орган (орган који је донео другостепено

решење), а предлог за обнову (понављање) прими првостепени орган, он је дужан

да га са комплетним списима достави другостепеном органу (члан 245. тачка 2 и 3).

Када заприми предмет, надлежни орган је дужан да прво испита да ли је предлог

благовремен, изјављен од овлашћеног лица и да ли је околност на којој се заснива

учињена вероватном. Ако било који од ових услова није испуњен, орган ће

закључком одбацити предлог за обнову ( понављање ) поступка.

Постоје две фазе у решавању о понављању управног поступка.

Прва фаза:

У првој фази орган који је надлежан за решавање о предлогу за понављање

поступка дужан је да испита следеће:

Да ли је предлог изјављен од стране овлашћеног лица – странке или јавног

тужиоца,

Да ли је предлог благовремен, односно да ли је поднет у субјективном року

од месец дана или објективном од 5 година,

Да ли је околност на којој се предлог заснива учињена вероватном.

Друга фаза:

11

На основу података који су привбављени у ранијем поступку надлежни орган

доноси решње о ствари која је предмет поступка.

Ако је предмет поновљен у целости, решење ће се донети на основу података

прибављених у поновљеном поступку, као и на основу података прибављених у

ранијем поступку.

Новим решењем може се одлучити следеће:

1. да се раније решење које је било предмет понављања остави на снази ако је

извршено понављање само појединих радњи у поступку

2. да се раније решње замени новим, када орган сматра да се обзиром на све

околности појединог случаја не може оствити на снази решење које је било

предмет понављања поступка, он ће то решење поништити или укинути и

донеће ново решење.

Значи у прој фази надлелжни орган оцењује да ли су испуњена сва три услова.

Важно је напоменути да морају бити испуњена сва три услова, јер ако недостаје

било који од наведених услова надлежни орган је дужан да својим закључком

одбаци предлог.

У случају да су сва три услова испуњена, орган надлежан за решавање испитаће да

ли су околности, тј. докази који се износе као разлог понављања такви да би могли

довести до друкчијег решења. Ако утврди да се не ради о таквим околностима и

доказима, одбиће предлог својим решењем.

Врло је важно правити разлику између одбацивања и одбијања предлога.

12

- Предлог се одбацује закључком у случајевима када орган надлежан за

решавање нађе да је предлог неблаговремен, није изјављен од овлашћеног

лица или околност на којој се предлог заснива није учињен вероватном.

- Предлог се одбија решњем у случајевима када орган који је надлежан за

решавање нађе да је предлог поднет благовремено, од овлашћеног лица и да

се заснива на околности која је учињена вероватном, али да околност и

докази који се износе као разлог за понављање не би могли довести до

друкчијег решења.

Када се утврди да су испуњни услови за понављање поступка, орган надлежан за

решавање доноси закључак о дозволи за понављање поступка, одређујући

истовремено у ком ће се обиму поступак поновити.

Ако странка поднесе предлог за обнову поступка позивајући се на нове сведоке,

именујући их у свом предлогу, орган је обавезан да прибави исказе тих сведока и

да их цени, јер само тако може да закључи да ли ти нови докази могу довести до

другачијег решења ствари, од чега звиси да ли ће предлог странке бити одбијен

или ће доћи до понављања поступка.

У случају да је већ једном предлог странке за понављање поступка правоснажно

одбијен, не може се нови предлог за понављање поступка одбацити само због тога

што је већ једном одбијен, већ је потребно да се испитају све околности које

произилазе из предлога странке, па да се тек на основу тога донесе одговарајућа

одлука.

У случају да странка ( подносилац предлога за понављање поступка ) промени

пребивалиште од окончања поступка до подношења предлога за понављање

поступка, о његовом предлогу и даље решава орган који је донео решење којим је

поступак окончан.

13

Такође, надлежан орган је, при оцени питања да ли су испуњени сви услови за

понављање поступка, дужан да води рачуна о томе да понављање поступка није

можда искључена посебним прописима.

Битно је напоменути да, уколико орган није више стварно надлежан да решава о

одређеној управној ствари, он није надлежан ни за решавање о предлогу за

понављање поступка.

Раније радње у поступку на које не утичу разлози за понављање поступка се не

понављају, већ се само понавља, по правилу, онај део на који се односе разлози за

понављање поступка, и при томе треба посебно водити рачуна на доследно

спровођење начела законитости и начела саслушања странака.

Постоје случајеви када орган који је надлежан за решавање, одреди да се понови

цео поступак, што зависи од тога када је настао разлог за понављање поступка. Ако

је ранији поступак од почетка мањкав мораће се цео обновити, и уколико је

потребно поновиће се и извесни раније изведени докази.

На основу података прибављених у ранијем и у обновљеном поступку, надлежни

орган доноси решење о ствари која је била предмет поступка, и њиме може раније

решење које је било предмет обнове оставити на снази или га заменити новим. У

случају замене, с обзиром на све чињенице и околности појединог случаја, орган

може раније решење поништити или укинути. Када ће орган у поновљеном

поступку укинути а када поништити раније решење, зависи од оцене органа, који

ће при таквом одлучивању у сваком појединачном случају ценити све одлучујуће

околности.

Уколико надлежни орган не одбаци нити одбије предлог за понављање, дужан је да

донесе закључак којим се дозвољава понављање и при томе одређује у ком ће се

обиму поступак обновити, због тога што се радње у ранијем поступку на које се не

односи предлог не смеју обнављати ( понављати ). Закључак којим орган надлежан

за решавање одлучује да се понови поступак и одређује обим у ком ће се поступак

14

обновити, уствари поништава раније решење против кога је употребљено правно

средство – понављање поступка

Међутим у пракси се често дешава ситуација да надлежни органи приступају

понављању поступка без претходно донетог закључка којим се понављање

дозвољава.

Зкључак је битан зато што је орган дужан да у њему наведе законске разлоге за

обнову поступка и изнесе чињенице и околности из којих се изводи постојање

таквог законског разлога.

Исто тако закључак је битан зато што се пружа већа могућност да се правилније

утврде услови за понављање поступка јер се они излажу у образложењу закључка, а

што подлеже правној контроли поводом евентуалног павног средства.

Такође, закључком се омогућава и правилнији обим и ток обнове ( понављања )

поступка, а странци се пружа потпунија заштита, због тога што га може побити

жалбом.

Међутим, постоји изузетак када није потребно доносити посебан закључак из

разлога убрзања поступка.

Наиме, орган може чим утврди постојање услова за понављање поступка да пређе

на оне радње које се имају понавити не доносећи посебан закључак којим се

понављање дозвољава ( чл.247. став 2 ЗУП ).

Начело двостепеног решења у управном поступку:

Када о предлогу за понављање поступка одлучује другостепени орган , он ће сам

извршити потребне радње у поновљеном поступку, а изузетно, ако нађе да ће те

радње брже и економичније извршити првостепени орган, наложиће му да то учини

и да му материјал о томе достави у одређеном року ( чл.247. став 3 ЗУП ).

15

Закључак о дозволи понављања поступка донеће се по правилу у случају када је за

решавање о предлогу надлежан другостепени орган, а он у конкретном случају не

изврши само поједине радње у поновљеном поступку, већ наложи првостепеном

органу да те радње изврши. Ако у закључку одреди да се изврши понављање

поступка у целини, он ће поништити своје решење као и раније првостепено

решење и цео предмет ће доставити првостепеном органу са налогом у ком обиму

се има поновити поступак, и по понављању поступка првостепени орган ће донети

ново решење. Ако другостепени орган нађе да је у конкретној ствари потребно

спровести цео поступак изнова, дужан је да, с обзиром на начело двостепености,

поништи првостепено решење и да цео предмет врати на решавање надлежном

првостепеном органу. На тај начин се омогућава странци да, уколико је

незадовољна новим првостепеним решењем, користи право жалбе.

У поновљеном поступку, правилност донесеног решења цени се на основу

материјалних прописа који су били на снази у време његовог ранијег доношења,

без обзира на каснију измену таквог материјалног прописа, тј без обзира да ли је

такав пропис повољнији за странку или не осим случајева када је таквим прописом

изричито другачије предвиђено. У пракси се често срећемо са ситуацијом да

странке подносе предлоге за понављање поступка после одређених измена у

материјалним прописима који су повољнији за њих, рачунајући да се те измене које

су повољније односе на њих.

Што се тиче самог поступка, странци, као активном учеснику у поновљеном

поступку, мора се омогућити да учествује у испитном поступку поновљеног

поступка. Нажалост, у пракси се често прибегава варијанти да се странци само

презентују резултати испитног поступка.

Такође, у пракси се поставља и питање о томе да ли ново решење у поновљеном

поступку може да буде неповољније за подносиоца предлога за понављање

поступка од ранијег решења. У већини случајева сматра се да ново решење не сме

да буде неповољније за подносиоца предлога за понављање поступка, зато што се

16

ту ради о ванредном правном средству, мада постоји и мишљење да је у духу ЗУП-

а да ново решење може да буде неповољније за подносиоца предлога за

понављање поступка од ранијег решења, пре свега због тога што се у поступку

понављања поступка ради о чињеницама а не о правним питањима.

Против закључка донетог по предлогу за обнову поступка као и против решења

донетог у поновљеном поступку, странка може изјавити жалбу само ако је тај

закључак тј. решење донео првостепени орган. Уколико је закључак или решење

донео другостепени орган, странка може непосредно покренути управни спор пред

надлежним судом.

Предлог странке за понављање поступка нема суспензионо дејство у односу на

решење по коме се понављање тражи. Орган који одлучује по предлогу за

понављање поступка може , уколико сматра да ће предлог за понављање поступка

бити уважен, да реши да се одложи извршење све дотле док се не одлучи о питању

понављања поступка. Сам закључак о дозволи за понављање поступка, увек има

суспензивно дејство. У случају дозволе само делимичног понављања поступка,

извршавају се само они делови решења који нису обухваћени понављањем

поступка.

Понављање управног поступка против решења

које је било предмет управног спора

17

Понављање управног поступка против решења које је било предмет управног

спора, може се вршити само у оним случајевима када је суд донео своју одлуку на

основу чињеница које је орган утврдио у управном поступку.

Ако је суд морао да у судском поступку утврђује правно релевантне чињенице, у

таквом случају не може се вршити обнова ( понљвљање ) поступка, већ понављање

управносудског поступка код суда који је донео одговарајућу одлуку у управном

спору.

Такође, понављање управног поступка против решења које је било предмет

управног спора, може се вршити и у оним случајевима, када се разлози за

понављање управног поступка односе на управни поступак или на орган који је

донео решење и водио поступак, а те разлоге суд у управном спору није

расправљао поводом тужбе којом је покренут управни спор.

Право државног, односно јавног тужиоца да

захтева понављање поступка

До сада је било речи о праву странке на коришћење ванредног правног средстава –

понављање поступка, али државни тј. јавни тужилац такође има право да тражи

18

обнову поступка. У ЗУП-у у члану 240. став 4 стоји да « државни, односно јавни

тужилац може тражити понављање поступка под истим условима као и странка. «

Важно је истаћи да државни, тј. јавни тужилац може тражити понављање управног

поступка брз обзира на чињеницу да ли је учествовао у ранијем поступку.

Јавни тужилац подноси захтев за понављање поступка када сматра да је решење

против кога подноси захтев за понављање поступка противно закону, јер је донето

у корист појединца или правног лица.

У случајевима када је решење донето на очигледну штету странке, а странка није

поднела захтев за понављање поступка, јавни тужилац може у циљу заштите

законитости да поднесе предлог за понављање управног поступка, ако сматра да

постоји неки од разлога предвиђених у закону за понављање поступка.

С тога, обзиром да је јавни тужилац чувар законитости, он може поднети захтев за

заштиту законитости на штету странке, али исто тако и у корист странке.

19

20