observaciones al proyecto de acuerdo del pot de medellín

CARLOS H. JARAMILLO _ARQUITECTURA, URBANISMO, PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN DE PROYECTOS

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20140904

POT DE MEDELLÍN

Observaciones al proyecto de Acuerdo 268/2014 por el cual se revisa y ajusta el acuerdo 46 de 2006.

PARA QUÉ SE ORDENA EL TERRITORIO?

Para avanzar en:

Fortalecimiento como Sociedad

Eficiencia Urbana

Calidad Ambiental y Paisajística

Sostenibilidad … mayores dinámicas económico-productivas y socio-culturales que permita todo lo anterior, y que logre como fin último Calidad de Vida para quienes habitamos y visitan nuestra ciudad.

PRESENTACIÓN

La responsabilidad social de los actores formados e informados frente a las decisiones del Estado que impactan las condiciones de vida de los ciudadanos cuando se modifican o ajustan los regímenes de derechos y obligaciones derivados de la ordenación del territorio, no se agota con el oportuno pago de impuestos, respeto a la normatividad y civilizada convivencia; de esta también hace parte la activa participación en el debate público de las propuestas y proyectos del Estado mediante conceptos técnicos calificados que cualifiquen las propuestas en beneficio de toda la comunidad. LA ARTICULACION DEL DESARROLLO ECONOMICO Y EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL.1

Desde la ley 388 (artículo 6) el objeto del Ordenamiento Territorial se define así: El ordenamiento del territorio municipal y distrital tiene por objeto complementar la planificación económica y social con la dimensión territorial, racionalizar las intervenciones sobre el territorio y orientar su desarrollo y aprovechamiento sostenible.

El proceso de planeación debe dar cuenta de la adecuada y oportuna articulación entre los principales instrumentos de intervención en la planificación, el plan de desarrollo (ley 152/94) en horizonte de corto plazo y el plan de ordenamiento territorial, en el largo plazo.

1 Ciudades y ciudadanía. La política urbana del salto social.

No obstante la distancia en el tiempo, este documento sigue siendo la aproximación teórica de mayor importancia que soporta el ideario del desarrollo urbano del país, establecido a partir de la ley 388/97.

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El concepto de articulación entre los dos instrumentos de planificación, cobra mayor expresión en la definición y reglamentación de los siguientes tópicos:

La definición de las estrategias territoriales de uso, ocupación y manejo del suelo, en función de los objetivos económicos, sociales, urbanísticos y ambientales.

Para lo cual es necesario, además de los estudios que demanda la construcción del Documento Técnico de Soporte del plan _DTS, la elaboración de los de carácter específico sobre la base económica-productiva del municipio en el contexto de desarrollo económico nacional.

El objeto de los estudios económicos consiste en la construcción de escenarios de desarrollo futuro que contribuyan a dimensionar las demandas y requerimientos sobre el territorio con el aprovechamiento racional de los recursos bajo criterios de sostenibilidad y que soportan las decisiones en materia del modelo de ocupación, localización estratégica de actividades e infraestructuras, usos y aprovechamientos del suelo, entre otros temas que soportan la dinámica económica de la ciudad en su contexto urbano-regional y nacional e internacional.. No obstante lo anterior, el sistema de planificación territorial y urbana imperante en el país, es fundamentalmente de carácter indicativo y pretende con la normatividad (el POT y sus desarrollos) inducir cambios en el comportamiento del mercado y mitigar los impactos negativos de las actuaciones públicas y privadas. Solo cuando los proyectos son declarados de utilidad pública se puede intervenir abiertamente el mercado mediante limitaciones o restricciones a la utilización y desarrollo de los inmuebles o condicionan la propiedad privada del suelo o hasta llegar a la expropiación.




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PRIMERA PARTE

LO FUNDAMENTAL

A continuación se hacen observaciones sobre los aspectos fundamentales o lo más preocupantes del Proyecto de Acuerdo, que consideramos tienen problemas o pueden generar impactos negativos a la ciudad o a sus habitantes. 1. ÁREAS DE INTERVENCION ESTRATÉGICAS

En el proyecto de Acuerdo se establecen dos tipos de áreas de Intervención Estratégicas

desarrolladas mediante macroproyectos que en total abarcan el 60% del territorio urbano, para las

cuales se establece una norma transitoria, dado que su formulación aún no está completa.

60% DEL TERRITORIO URBANO CON NORMA TRANSITORIA?

Tiene sentido debatir un POT que carece de definiciones en el 60% del territorio Urbano?

Tiene sentido que la Administración Municipal le pida al Concejo de Medellín facultades

para aprobar por Decreto la norma para ese 60% del territorio?

o Pero preocupa aún más, que la competencia que tiene el Honorable Concejo

municipal de ajustar los componentes urbano y rural en su momento, se la delegue

al ejecutivo (posiblemente en cabeza de Planeación) para definir usos

complementarios y compatible (como por ejemplo en áreas de actividad múltiple,

permitir o no venta y consumo de licor, o traer los grandes índices de construcción

del centro y llevarlos al sector del Poblado _artículo 82).

Por definición no es Estratégico algo (un grupo de proyectos) que abarca el 60% del

Territorio Urbano.




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1.1. AIE MEDRio Subzonas: RioNorte, RÍoCentro, Distrito Medellinnovation y Centro, Rio Sur. PLATAFORMA PARA LA COMPETITIVIDAD

RETO y TENSIONES:

El sistema estructurante del corredor del rio (concebido desde los años 50 con el Plan Piloto) no se ha concluido en el componente de vialidad, y aún falta para consolidarse como Plataforma para la competitividad.

Conectividad intraurbana y urbano regional_ La desconexión entre el Rio Medellín y el tejido urbano ocasionado por la vía Regional tiene gran impacto en la ciudad (desconexión entre oriente y occidente).

La Renovación Urbana ofrece alto potencial de generar bienestar social, económico y urbano para la ciudad y sus habitantes_ Hoy se tienen bajos niveles de gestión en los planes parciales del corredor del Río (casi 75 Has. de suelo de Renovación ya adoptados por Decreto).

Sostenibilidad ambiental - Alta contaminación por fuentes móviles.

OPORTUNIDAD:

Corredor del Río determina La Plataforma para la Competitividad de Medellín y del Área

Metropolitana2.

Corredor con el mayor potencial de transporte público de pasajeros y de bienes y servicios para el desarrollo económico, con enorme potencial modos alternativos de movilidad: peatonal, ciclorutas, sistemas eléctricos de movilidad, etc.

El Río elemento estructurante natural de enorme valor ambiental, paisajístico, patrimonial, social y económico y con alto potencial para el espacio público.

En el proyecto de Acuerdo, el corredor del Rio se establece como Leitmotiv (tema central y recurrente) y gran receptor de las actuaciones públicas que comprometen recursos y esfuerzos para las próximas 3 administraciones municipales. La Dirección de Planeación de Medellín actualmente avanza en el desarrollo del proyecto para el Parque del Rio y en la formulación de los macroproyectos del rio, prevista para diciembre de 2014 (DTS formulación pg. 606) a partir de proyectos de urbanismo, sin inclusión de los estudios específicos de valoración de impactos. Derivado de estos se pretende definirá por DECRETO, su

norma específica y su instrumentalización. Desde el punto de vista de la facultad reglamentaria del Alcalde cabe preguntarse: la Administración Municipal podrá entonces reglamentar por Decreto3, como señalamos antes, el

2 Es decir potenciar el corredor de servicios metropolitanos del acuerdo 62 de 1999 y el acuerdo 46 de 2006; con el

mayor potencial de patrimonio social de los medellinenses: los grandes equipamientos de la ciudad: universidades, equipamientos deportivos, recreativos, de salud, etc. 3 Parece ser que esta forma de reglamentar por Decreto se pretende aplicar también a otros temas importantes de este

POT: la norma para el centro, patrimonio, usos, etc. Es decir, una facultad del Concejo Municipal que se transfiere al Ejecutivo (Alcalde y Planeación).




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60% del territorio Urbano o toda una zona como la Industrial de Guayabal; se adquiere entonces un una franquicia inmobiliaria indefinida? Lo anterior se hace aún más preocupante dado que en el presente proyecto de acuerdo pareciera no haberse desarrollado o no existir un MODELO ECONÓMICO o un PLAN ESTRATÉGICO como

soporte para la toma de decisiones (carecemos de esta información; solo encontramos el recuento de Desarrollo Económico y Competitividad, en el documento POT IIIB_ Evaluación y Seguimiento _Pg. 226 a 279). Solo con una herramienta prospectiva de estas características se pueden tomar decisiones con alto niveles de certeza, y poder responder preguntas fundamentales para el ordenamiento territorial tales como:

Las nuevas infraestructuras viales _Autopistas para la Prosperidad, reconfiguran la

condición estratégica de Medellín y el Valle de Aburra en el contexto del sistema urbano nacional y su competitividad en el mercado internacional, frente a esto cual es la orientación de desarrollo económico que pretende implementar el POT?

Cual ha de ser el papel de la ciudad ahora que Medellín y el Área Metropolitana que por fin serán una región conectada con el país y con el mundo a través de estas Autopistas?

o La ciudad de Medellín será paso obligado para ir del norte al sur del país (y viceversa). Igual se convertirá en un paso obligado de oriente a occidente, si se logran dar los escenarios de la zona portuaria y agroindustrial de Urabá. Lo anterior hace que la ciudad y el área metropolitana se conviertan en el mejor lugar para la localización de algunas actividades; pero además, es necesario identificar la posible relocalización de otras actividades en sitios como Urabá, el Magdalena Medio, el Occidente de Antioquia, etc. A la luz de lo anterior, el corredor del Río deberá ser el lugar en donde se localicen los proyectos estratégicos para consolidar este nuevo sistema.

Qué tipo de actividad económica debemos incentivar, que áreas (cuantas hectáreas) debemos reservar para la Plataforma de Competitividad en el Corredor de Río y otras zonas?

Si la gran Industria está saliendo o salió de Medellín, cuáles serán las nuevas fuentes de empleo de los habitantes de los barrios de Medellín, y como vamos a preparar el territorio para esto?

Como preparar el territorio con miras a consolidar una ciudad con calidad de vida que privilegie permanentemente a sus ciudadanos con: eficiencia, seguridad, gobernabilidad, dinámica económica y sostenibilidad?

Cuál es el Ingreso per cápita pretendido en la vigencia de este POT?

Como se busca contribuir a la reducción del desempleo o los índices de inequidad _Gini por ejemplo?

El patrimonio industrial de la ciudad de Medellín, tiene en el POT una orientación a la

transformación. Se desarrollan otras alternativas reales de desarrollo económico en términos de empleos sostenibles? Como garantizar que esto no solo sea una transacción inmobiliaria, y si una reconversión positiva del modelo económico de la ciudad?

Compartimos el deseo de lograr atraer y desarrollar industrias limpias de base tecnológicas. Cuánto tardará la ciudad en lograrlo? Puede la ciudad darse el lujo de sacrificar el patrimonio industrial existente? Cuánto tardará la ciudad en formar esa nueva generación

de trabajadores, y que va a pasa con la mano de obra que no está altamente calificada y que hoy trabaja en estas industrias?




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Ha sido con base a este tipo de modelos económicos prospectivos que en el pasado se tomaron

las decisiones. Como saber entonces si Medellín debe o no reservar el suelo industrial que hasta ahora ha protegido. Se puede dar el lujo Medellín de ofrecerle el suelo industrial al mercado inmobiliario para vivienda, sin conocer el impacto de esto en el empleo y en su plataforma para la competitividad?

No basta el Protocolo Ambiental y Urbanística_ PAU o el Anuncio de Proyecto, pues con esto no se puede frenar la especulación en el valor del suelo entre privados, y la consecuente expulsión del Patrimonio Industrial.

1. Que estudios se exigirán (censos de actividad económica, empleos directos e indirectos, participación en los Cluster, etc.) para la aprobación de los Macroproyectos de modo que no se pongan en riesgo las actividades económicas y el Patrimonio Industrial?

2. Qué tipo de seguridad jurídica (en la normatividad urbana y de ordenamiento territorial) requieren las inversiones industriales y económicas para mantenerse en el territorio?

3. Que incentivos se requieren para el fortalecimiento de la actividad industrial?

4. Qué tipo de ajustes (normativos) se deben hacer para mantener, generar o recuperar atractividad de inversión industrial de la ciudad?

La Transformación Urbana de Vancouver, como nos lo expuso el ex director de Planeación de esta ciudad, tuvo como soporte para la toma de decisiones, tanto un riguroso estudio económico que ha servido como carta de navegación en el Ordenamiento Territorial y el Urbanismo, como un estudio de movilidad. El Dr. Jhohannes Dodinger, experto internacional invitado por el Área Metropolitana conferencia: Dialogo Empresarial sobre experiencias de Producción Más Limpia para la Sostenibilidad_20140612, advirtió, debemos aprender de la experiencia nefasta de lo que ocurrido

en los Estados Unidos de América al relocalizar la Industrial en lugares en donde la mano de obra era más barata (China). En ese sentido que señala el Dr. Dodinger podemos mirar el estado actual de la ciudad de Detroit _antes ciudad de la industria automovilística de Norte América hoy una ciudad fantasma; esto debería servir como llamada de atención para el desarrollo de las ciudades contemporáneas. BIO 2030 es citado como referencia para el desarrollo del Parque del Río. Para este se realizó una compilación y síntesis de algunos estudios económicos que se habían desarrollado en el pasado para la ciudad. Entendemos que nunca fue la intención el que dicha compilación sirviera como modelo económico para la toma de dediciones de este corredor del Rio, Plataforma para la Competitividad de Medellín.

El proyecto de este POT tiene la obligación de ser contundente con una propuesta que de alternativas para el mejor desarrollo económico de la ciudad y el mejor bienestar de los ciudadanos, esto no es posible solamente desde el sector inmobiliario. PARQUE DEL RÍO

A pesar de estarse priorizando la inversión futura de la administración municipal de Medellín en el Parque del Río, existen aún preguntas muy importantes que solo podrán tener respuesta una vez se concluyan los diseños de este Parque, se definan las etapas, se elaboren los presupuestos




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definitivos, se definan los instrumentos de gestión las fuentes de financiación. Inquieta entonces estar debatiendo el POT de Medellín sin la información completa. Esto significa que hoy se revisa para la aprobación el POT de la ciudad y el Proyecto del Rio el cual será durante los próximos 15 años el proyecto más importante para el Ordenamiento Territorial de la ciudad no está incluido en el POT_ no se tiene listo.

O es que acaso se está pensando que cuando se tenga concluido el proyecto del Rio, se va a hacer una ajuste del POT, tal como lo establece la ley, por ser de competencia del Concejo Municipal? Si bien es claro que no existe el modelo económico financiero o económico prospectivo, ni de valoración de impactos que soporte la toma de decisiones en el corredor del Rio, por lo menos se

debe tener ya concluidos diseños y con estos los estudios asociados al desarrollo de las infraestructuras, de manera que el Concejo de la ciudad tenga claridad y seguridad frente al valor de las obras y la viabilidad de estas. Como se pueden prever sus impactos, como estimar el valor del suelo para la gestión o para definir fuentes de financiación, o el impacto en las finanzas municipales de Medellín? Se va a requerir concesionar alguna vía, y de ser así, se ha analizado el valor que tendría el peaje y que porcentaje de los ciudadanos que estarán en condición de pagarlos? Existen estudios de movilidad que permita garantizar que la Av. 65 la Av. de los Industriales y Av. del Ferrocarril no van a colapsar al recibir la carga adicional de los vehículos que no pueden pagar la concesión? Se tienen ya simulaciones económicas para poder determinar si el cobro por aprovechamiento del espacio público (que se desarrollará con posterioridad a la aprobación de este proyecto de acuerdo) va a ser suficiente para sostener el Mega Parque del Rio? El municipio debe tener instrumentos para financiar la sostenibilidad de estas infraestructuras urbanas; esto lo preveía la política urbana con la que se hizo la ley 388 de 1997 que es un desarrollo de la constitución. Si el proyecto del Rio no está aún diseñado, qué debe quedar consignado hoy en el POT para que al tener los diseños definitivos y sus costos, los valores del suelo (producto de los usos y los aprovechamientos definidos) que se generen por es POT no lo hagan inviable. Como se controla la expectativa del valor que el suelo adquiere con el promocionado proyecto del Rio, que no lo haga inviable? Vale la pena recordar que en la Administración Municipal pasada se abortó el proyecto del corredor del Río que se venía desarrollando con la Cámara Colombiana de la Infraestructura porque las obras de infraestructura estaban lejos de lograr un punto de equilibrio con las concesiones, y exigían una enorme inversión que tendría que asumir la Administración Municipal de Medellín dejando otros temas estructurales sin recursos4. EL SISTEMA INTEGRADO DE TRANSPORTE_ SITVA En un Plan de Ordenamiento Territorial de qué manera se puede identificar técnicamente lo estratégico, y como resolver comunitaria y políticamente su ejecución definiendo prioridades, sin olvidar la cuestión central de la equidad territorial?

4 Sugerimos verificar a que conclusiones llegó ACI con la Agencia de Fomento Andino con respecto a la financiación del

proyecto, pues a nuestro entender existió un camino para la Financiación del Sistema Vial del Rio sin tener que desfinanciar otros proyectos prioritarios como el SITP.




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¿Priorizar la inversión futura de Medellín durante las próximas tres administraciones Municipales en el Parque del Río significa postergar la consolidación del Sistema Integrado de Transporte para la Ciudad? ¿Existe acaso un proyecto más importante, un proyecto que brinde mayor equidad y calidad de vida que la consolidación del Sistema Integrado de Transporte Público para Medellín?

Ante la siempre carencia de recursos para la financiación de infraestructuras (sistemas de transporte público, espacios públicos, vías, equipamientos, vivienda para población vulnerable, etc.), como se definen los proyectos estratégicos y en este caso, como se deberían direccionar las fuentes financiación:

Recursos de la venta de UNE para el sistema Vial de Río? O para Sistema Integrado de Transporte Público, o para proyectos que multipliquen el desarrollo económico y la competitividad?

El sistema vial del Rio debe financiarse con los peajes?

Las plusvalías urbanas del sistema del Rio pueden financiar los avances requeridos en el Sistema de Transporte Público y/o en consolidar la Plataforma para la Competitividad de

Medellín y la sostenibilidad de estos? Si bien podemos decir que Medellín ha sido juiciosa en la construcción de un Sistema de Transporte Público, y que hoy se puede sentir orgullosa como ciudad de tener el único Metro del país, la ciudad está lejos de poder ofrecer un sistema de calidad, y lo que es aún más importante, está lejos de poder desincentivar el uso del Automóvil. En Medellín todavía falta para tener un buen sistema integrado de transporte, entre tantas otras cosas, consolidar para el equilibrio urbano un anillo perimetral ¨de media ladera¨ que sirve y articula todas las centralidades barriales y zonales urbanas (ver gráfico abajo, en rojo), complementando

y articulando con el sistema Metro:

Falta construir y habilitar el corredor de la 80 en el sector occidental de la Ciudad tanto en el norte como en el sur.

En la ¨media ladera¨ oriental de Medellín falta construir y habilitar el corredor de la Av. 34 desde la Aguacatala hasta Palos Verdes empalmando allí con el Metroplus que hoy funciona.

Una vez hecho lo anterior, también falta construir todo el sistema transversal (¨cuencas cruzadas¨) con BRT o similar en sentido Oriente Occidente que conecten el Metro con los corredores de ¨media ladera¨.

Sistema de Transporte Público Masivo al aeropuerto José María Córdoba.

Sistema de Transporte Público de mediana capacidad que conecten el área rural.




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Sistema de Transporte Público Masivo para el área Urbana_ Plano Protocolizado, Acuerdo 46/2006

SR. PETER HALL y JOSEP PARCERISA

Para la revisión del POT en el 2006, Camacol, el Área Metropolitana del Aburrá y la Alcaldía de Medellín trajeron a la ciudad a Sr. Peter Hall, uno de los más importantes planificadores urbanos del mundo. Tras haberle enseñado los avances en la planificación y construcción de la ciudad se le preguntó su opinión, Sr Peter Hall respondió: ¨Si no resuelven el tema de movilidad pública, no han hecho nada¨. Durante la formulación de BIO 2030 se contrató la asesoría del reconocido experto en movilidad

catalán, Dr. Josep Parcerisa. Tras enterarse él del proyecto que se venía desarrollando entre la Administración y la Cámara Colombiana de la Infraestructura (estudio que se abortó), y al recorrer físicamente él la Vía Regional desde Envigado hasta Copacabana y ver que todavía estaba sin concluir, dijo refiriéndose al soterramiento de la vía Regional en el sector de la Alpujarra: ¨Joder, porque no terminan antes lo que empezaron?¨ CENTRALIDADES NORTE Y SUR EL VALLE DE ABURRÁ Recordemos que desde hace ya siete (7) años se tienen los diseños de las Centralidades Norte y Sur del Valle de Aburrá producto de 2 concursos internacionales realizados por el Área Metropolitana. Posteriormente se contrataron, desarrollaron y concluyeron los diseños urbanísticos en mayor detalle, así como los instrumentos para la gestión de estas dos importantes Centralidades para el equilibrio Metropolitano. En el Sur las administraciones de los Municipios de Envigado, Sabaneta, Itagüí, y la Estrella le han dado la espalda a este proyecto, pese haberse aprobado como acuerdo Metropolitano. En el Norte, la Administración de Bello le manifestó al Área Metropolitana en el 2011 su intención de modificar el POT _Acuerdo 033/09, para replantear el Proyecto de la Centralidad Norte. Porque estos fracasos? Por un lado porque no existe ningún Plan Estratégico o estudios económicos que le diera la seguridad a las Administraciones Municipales que la reubicación o el

desmonte de la industria y demás actividades económicas no afectaría los ingresos Municipales o las tasas de empleo (que siempre han sido frágiles). También por la complejidad en la gestión asociada del suelo (integrar en una escritura terrenos de diferentes propietarios), y por la dificultad en la reubicación de todas las actividades productivas que hoy ocupan esos suelos, los cuales son hoy en gran medida Industrias.




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1.2. AIE IGUANÁ Y AIE SANTA ELENA. QUEBRADAS SANTA ELENA E IGUANÁ

Retos y Tensiones:

Quebrada La Iguaná:

Conexión vial del Valle de Aburrá con el Rio Cauca y la costa Caribe del Urabá Antioqueño – Infraestructura viaria incompleta.

Asentamientos precarios y reasentamiento de Población - Invasión en las márgenes o retiros de la Quebrada.

Conectividad ecológica y Reordenamiento urbano – Ausencia de espacio público e calidad, saneamiento incompleto y contaminación por falta de colectores en algunos sectores.

Quebradas Santa Elena

Conexión por vía a las Palmas, portal del Túnel, Aeropuerto José María Córdoba, Valle de San Nicolás, Autopista Medellín Bogotá – Sostenibilidad ambiental.

Se debe subsanar la omisión de Sistema de Transporte Público en el Túnel de Oriente. Todas las ciudades del mundo priorizan esta obra (en Shanghái, se construyó un tren Magnet, en otras simplemente un sistema Metro). No encontramos que plantea este POT al respecto?

Tranvía de Ayacucho articulado con un sistema futuro de transporte público de túnel a oriente_ aeropuerto, sistema alterno tipo cable?

Asentamientos precarios y reasentamiento de Población - Invasión en las márgenes o retiros de la Quebrada.

Conectividad ecológica y reordenamiento urbano – Ausencia de espacio público e calidad, saneamiento incompleto y contaminación por falta de colectores en algunos sectores.

Mejoramiento Integral del hábitat - Como se está concibiendo la consolidación de los asentamientos periféricos de la comuna 8 con los Metrocable?

La armonización urbana de esas dos comunas que van a estar servidas por el tranvía y los cables.

OPORTUNIDAD:

Los corredores ambientales del Río Medellín y de las quebradas Santa Elena e Iguaná son los tres ejes de mayor relevancia del sistema hídrico de Medellín, recuperarlos como corredores bióticos de primera jerarquía articulados al sistema de espacios públicos.

Quebrada La Iguaná será la conexión vial Nacional, Departamental, Metropolitana y Municipal con la zona costera del Urabá Antioqueño_ futuro puerto de Antioquia.

El sector centro oriental de Medellín con su quebrada Santa Elena tiene el potencial de convertirse en uno de los corredores del Sistema de Transporte Público para la conexión con el aeropuerto José María Córdoba y el Oriente Antioqueño.

El tranvía de Ayacucho, redefine el centro oriente de la ciudad y su potencial de alta densidad para la generación de VIS y de VIP.

Al igual que en el AIE MEDRío, el presente proyecto de acuerdo establece una norma transitoria sin avanzar en estos importantes corredores de las quebradas Santa Elena e Iguaná, postergando también estas definiciones. Por su localización geográfica históricamente Medellín ha sido punto de paso obligado entre el sur




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del país y las costa Caribe, también con el Chocó. Esta condición determinó el desarrollo de las vías regionales en los bordes del Rio Medellín, sacrificando con estas su valor natural, paisajístico y recreativo. Por su localización estratégica entorno a este sistema viario se asentó la gran industria, así como los equipamientos y servicios para la competitividad Metropolitana. Esta vía municipal, regional y nacional de la más alta jerarquía, en el Municipio de Medellín se bifurca en dirección a las importante conexión a oriente y a occidente, o conexión entre los Tres Valles_ San Nicolás, Aburrá y Cauca.

Desde la vía Regional en el Rio Medellín hasta la Crra. 80, el corredor de la quebrada La Iguaná va a recibir tanto la carga nacional, metropolitana como la municipal, así como el flujo de pasajeros, residentes y turistas, desde y hacia el Valle del Cauca _Santa Fe de Antioquia, el Urabá antioqueño y la costa Caribe. El Puerto de Contenedores y Granelero en la desembocadura del Rio León,

Golfo de Urabá en Turbo ya cuenta con licencia de operación. También avanzan los estudios para el puerto industrial en Necoclí, la zona franca de Apartadó, y se consolidan la Universidad de Antioquia y demás infraestructura para el fortalecimiento social, cultural, industrial y agropecuario de esa región Antioqueña. El corredor ambiental y de movilidad de la Quebrada la Iguaná le exige a Medellín definir y

acometer de manera urgente el proyecto vial desde esta vía Regional hasta la carrera 80, definir el desarrollo y mitigar el impacto de estos altos flujos vehiculares sobre su corredor (Barrio los Colores, Carlos E. Restrepo, Universidad Nacional, entre otros), también previendo el comercio y servicios que sobre estas márgenes se deban desarrollar. Hoy el corredor vial de la iguana tiene flujos de pasajeros (transporte público intermunicipal), de particulares y de carga. En el oriente se tiene el túnel y su infraestructura para el transporte de pasajeros y transporte particular; el transporte de carga pareciera que debería ser por la autopista norte; lo anterior seguirá así? Se ha previsto modificaciones en los tipos de flujos? Sería un error histórico, en pleno siglo XXI, frente a los retos de un calentamiento global y avanzar en sostenibilidad, construir el túnel de Oriente exclusivamente para quienes tienen casa de campo en Rionegro y trabajan en Medellín (o viceversa) y se desplazan en vehículo particular. Sería no haber aprendido de las lecciones del fracaso de los suburbios norteamericanos con su la alta dependencia del automóvil particular y el alto e insostenible consumo de recursos no renovables; la insostenibilidad del modelo disperso de Ciudad Región. No encontramos como el presente proyecto de Acuerdo acomete este reto de conectividad con el Oriente. ¿Hay avances en la articulación del tranvía de Ayacucho con el futuro sistema de transporte público del túnel de Oriente? ¿O es que acaso Medellín renuncia a la oportunidad de lograr una conectividad y complementariedad entre estos dos Valles ofreciendo empleo, recreación, alternativas de comercio y servicios para sus habitantes? Como asume el POT este reto? Estos dos Megaproyectos, La Iguaná y la Santa Elena exigen

acciones administrativas inmediatas así como urgencia en las inversiones que no se prioriza en el proyecto de acuerdo. También un gran esfuerzo de gestión si queremos avanzar en el Modelo de Ciudad Región que todos parecemos compartir para el ordenamiento de Medellín, del Valle de Aburrá y del conjunto de los tres Valles.




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1.3. AIE MEDBorde Urbano Rural PROYECTO DE BORDES_ CINTIURON VERDE Retos y Tensiones:

Articulación urbana rural – presión de la urbanización formal e informal sobre los bordes.

Control a la expansión – mejoramiento y consolidación de los asentamientos humanos en modelos alternativos de ocupación sostenible del territorio

Reasentamiento de población in situ con criterios de sostenibilidad ambiental, social y económica

En el presente proyecto de Acuerdo esta AIE MEDBorde Urbano Rural o Cinturón Verde, es el

segundo proyecto en importancia para la actual administración. En esta Alcaldía se iniciaron las inversiones en algunos bordes de la ciudad al aprobarse el Plan de Desarrollo Municipal ¨Medellín un Hogar para la Vida¨. El presupuesto asignado allí para este programa fue cercano a los 500 mil millones de pesos. Pese a la importancia del programa para la ciudad, este ha generado enorme polémica por su enfoque, tanto en la comunidad como en la academia. Desde el momento que el Alcalde Gaviria lo expuso en Barcelona iniciando su administración, este se convirtió en objeto de comentarios y cuestionamientos, pues decían que de acometerse como está planteado, de acuerdo a las experiencias de otras ciudades fracasaría, generando un efecto contrario al de contener la expansión urbana sobre territorio rural. Entre los factores que han incidido en esta ocupación descontrolada del límite urbano rural no está la ausencia de norma; la norma existe. Tampoco la ausencia de proyectos; en muchos de estos barrios existen proyectos de Regularización Urbanística. Ha sido la falta de control. Una enorme

migración campesina, departamental y nacional, que se ha desplazado a Medellín en busca de oportunidades (por la violencia y la ausencia de unas políticas nacionales para el campo Colombiano). Hoy se rumora que a raíz de las obras de la administración en estos bordes, se ha disparado la especulación del suelo y se han incrementado las invasiones en el perímetro urbano de Medellín. No se debe acaso implementar primero mecanismos efectivos de control para todo el perímetro urbano, que garanticen que estos procesos de invasión puedan ser controlados? Celebramos la decisión de la presente Administración de estudiar y avanzar en una solución para resolver el problema de los bordes urbano rurales de Medellín; coincidimos en que este proyecto es urgente. Sin embargo no compartimos el modelo que se está desarrollando allí, pues las vías y los equipamientos en estos territorios son la fórmula del desarrollo inmobiliario. Y si a esto le sumamos la ausencia de control del estado, tenemos la fórmula perfecta para el fracaso. Con las intervenciones que se están haciendo se estará generando un mayor valor del suelo, mayor especulación y consecuentemente mayor crecimiento. A Medellín pareciera que seguirán llegando anualmente, como hasta ahora, entre 15 mil y 20 mil personas desplazadas del campo, por lo cual tememos que el proyecto de borde, tal como se ha concebido esta administración, tendrá exactamente un efecto contrario. Como se mencionó, en algunos de los bordes urbanos más críticos de la ciudad, ya se tienen formulados, en procesos participativos con la comunidad, proyectos de Regularización Urbanística.

Estos deben continuar sirviendo de guía para el desarrollo futuro de estos territorios. En el modelo de ciudad definido en los Acuerdos anteriores, se buscaba, entre otras acciones, vincular y servir estos barrios con las centralidades zonales y barriales, interconectando estas y el Centro tradicional de la Ciudad a su vez a través de un sistema de movilidad de mediana capacidad




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complementario al Metro. Es por esto que aseveramos que en gran medida la solución del borde urbano rural está en las centralidades barriales y zonales, no en el corredor del Rio como se

dice en este proyecto de acuerdo. 1.4. ÁREAS DE INTERVENCIÓN ESTRATÉGICA (AIE)_ MACROPROYECTOS

El Concejo de Medellín hoy debate la revisión y ajuste del Plan de Ordenamiento Territorial pese a que no se tiene definido los estudios específicos de evaluación de impactos económicos, ambientales, sociales, urbanísticos e instituciones en las Áreas de Intervención Estratégicas, como

hemos dicho antes, postergando su decisión a la culminación de los estudios, cuyos resultados se pretende adoptar y reglamentar con la adopción por Decreto de los correspondientes macroproyectos. En el proyecto de Acuerdo 268/14 se establece lo siguiente:

Artículo 1. Alcances generales de los macroproyectos. Los macroproyectos no podrán modificar ninguna norma de carácter estructural del Plan, salvo las excepciones contenidas en el presente Acuerdo y en la Ley 388 de 1997, o la norma que la modifique o sustituya. En el ámbito de las normas generales urbanas o rurales, los Macroproyectos deberán integrar y precisar las condiciones de aplicación de las normas asociadas a:

1. Delimitaciones y categorías de tratamientos. 2. Usos del suelo. 3. Aprovechamientos y obligaciones urbanísticas 4. Densidades habitacionales máximas. 5. Estándares de generación de espacios públicos y de equipamientos nuevos, por persona y/o por metros

cuadrados de construcción, aplicables a la totalidad del área de intervención. 6. El total de metros cuadrados construibles en cada uso, contabilizado en el área de intervención, no podrá

ser excedido. 7. La obligación de construir porcentajes de Vivienda de Interés Social y de Vivienda de Interés Prioritario.

Como puede observarse, los alcances se limitan a la precisión de la norma general, en este sentido es fundamental concretar ¿qué se entiende por “precisar”?, ello, con base en los principios del régimen normativo (comprensión para su aplicación), según el artículo 100 Ley 388/97. Adicionalmente, es sustantivo en las actuaciones urbanas integrales,5 determinar la evaluación de

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Ley 388/97, artículo 113. Actuaciones urbanas integrales. Se entiende por actuaciones urbanas integrales el desarrollo de

programas y proyectos derivados de las políticas y estrategias contenidas en el plan de ordenamiento territorial de la respectiva entidad municipal o distrital, o de planes parciales formulados de acuerdo con las directrices de tales políticas y estrategias. Cuando se solicite el concurso de la Nación, el Ministerio de Desarrollo Económico, a través de su Viceministerio de Vivienda, Desarrollo

Urbano y Agua Potable será la entidad encargada de determinar en forma específica y precisa las condiciones de participación de las entidades nacionales. Las actuaciones urbanas integrales son aquéllas que reúnen las siguientes características:

1. Estar contempladas en el plan de ordenamiento territorial, o en los planes parciales debidamente aprobados. 2. Garantizar un impacto estructural sobre políticas y estrategias de ordenamiento urbano, la calidad de vida y la organización espacial de la ciudad, debidamente evaluados a través de los estudios técnicos correspondientes.

3. Integrar siempre un componente de gestión urbana del suelo y por lo menos otros dos componentes de la acción sectorial del municipio o distrito sobre la estructura espacial de la ciudad. 4. Contemplar mecanismos para la actuación conjunta y concertada del sector público con el sector privado.

Parágrafo 1º. Para los efectos de la presente ley, se entiende como componentes de la acción sectorial del municipio o distrito, las decisiones administrativas, los programas o proyectos atinentes a la regulación de los usos del suelo y a su incorporación al desarrollo urbano; a la vivienda de interés social; al espacio público; al mejoramiento integral de asentamientos y a la renovación

urbana; al saneamiento básico y el manejo ambiental; a la construcción de infraestructuras para redes de servicios públicos, redes viales primarias, sistemas de transporte y construcción de otras infraestructuras o equipamientos de impacto urbano o metropolitano. Parágrafo 2º. El Viceministerio de Vivienda, Desarrollo Urbano y Agua Potable determinará la forma de participación de la nación,

después de realizar una evaluación que establezca el impacto espacial y urbano de los proyectos que solicitan el apoyo.




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los impactos. Al respecto, sugerimos observar los artículos 546 y 547, Alcance normativo y de la planificación y Etapas para la formulación y adopción de los macroproyectos_ pag.483

Artículo 2. Alcance normativo y de la planificación. La formulación de los Macroproyectos incluirá la formulación de los instrumentos de planificación complementaria: Planes Parciales, Planes de Regularización Urbanística, Planes Maestros de los API y Unidades de Planificación Rural y deberán llegar a un nivel de detalle que permita definir programas y proyectos, los cuales se adoptarán en el mismo acto administrativo que adopte o apruebe el respectivo Macroproyecto. Se exceptúan los planes parciales en polígonos de Desarrollo en expansión, cuya iniciativa podrá ser privada, pública o mixta y que podrán ser adoptados antes de la formulación del Macroproyecto donde se localizan. Subrayado fuera de texto. Artículo 3. Procedimiento

1. Etapas para la formulación de los Macroproyectos.

a. Etapa de Diagnóstico. La base y la escala de los estudios de diagnóstico serán los utilizados en la formulación del presente Plan de Ordenamiento. En la formulación del Macroproyecto, el Departamento Administrativo de Planeación podrá realizar estudios específicos que detallen algún aspecto relevante y que se requiera para la formulación del Macroproyecto o los demás instrumentos de planificación complementaria que se adoptarán con el Macroproyecto. Subrayado fuera de texto.

En el primer artículo citado (546), llama la atención con base en la experiencia que ha tenido la ciudad, que los macroproyectos adopten los demás planes complementarios dada la complejidad que reviste la armonización de dichos procesos de planeamiento, tanto en tiempos como en procedimientos y la iniciativa y participación de los agentes implicados en las áreas de planeamiento (41 planes parciales de renovación, ámbito rio; 33 planes de regularización y legalización urbanística en tratamiento de mejoramiento integral, borde urbano rural). Los Planes Parciales de Renovación Urbana por su complejidad, por la falta de continuidad en las políticas de las administraciones municipales, por la carencia de un Operador Urbano con experiencia y por sus bajas utilidades económicas, hoy son poco atractivos para los promotores inmobiliarios. Nos preguntamos qué pasa ahora si a la complejidad anterior se le sumamos cargas adicionales, complejidad en la gestión y los tiempos inciertos de los Macroproyecto _ver Artículos 537 y 538.

Art. 538, numeral 8_ Las unidades de actuación en planes parciales de Renovación Urbana serán las responsable de aportar las cargas urbanísticas asociadas a los beneficios constructivos habilitados, sus aporte esencialmente tendrán como propósito la financiación de las cargas globales del macroproyecto en mayor medida y en menor medida la dotación de espacios públicos y vías de proximidad de la propia actuación urbanística, esta distribución deberá quedar detallada en acto administrativo de adopción del macroproyecto.

ART. 114. Macroproyectos Urbanos. La ejecución de actuaciones urbanas integrales se desarrollarán mediante macroproyectos urbanos. Los macroproyectos urbanos son el conjunto de acciones técnicamente definidas y evaluadas, orientadas a la ejecución de una operación urbana de gran escala, con capacidad de generar impactos en el conjunto de la estructura espacial urbana de orientar el crecimiento general de la ciudad. Todos los macroproyectos urbanos deberán involucrar como mínimo las siguientes características comunes:

1. Contemplar el desarrollo de acciones que permitan la solución integral y coordinada del problema considerado. 2. Vincular al proyecto las diversas instancias públicas y privadas directamente concernidas, mediante la utilización de mecanismos de concertación idóneos, convenidos en el acuerdo urbano que lo sustenta. 3. Establecer los procedimientos mediante los cuales el municipio o distrito participará en la captación de las plusvalías urbanas resultantes de las acciones

urbanísticas contempladas para el desarrollo del respectivo macroproyecto, y una equitativa distribución de cargas y beneficios entre todos los agentes involucrados en la operación, al tenor de los instrumentos que esta ley crea o modifica con dicho propósito.




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Por otro lado el artículo 547, se encuentra inconveniente que los estudios de señalados se estén asumiendo como realizados por la revisión del POT, ya que no dan cuenta para cada AIE y sus

respectivos macroproyectos sobre los impactos económicos, ambientales, sociales, urbanísticos e instituciones, que se esperan en los horizontes de mediano y largo plazo del POT en dichas áreas. Es recomendable que en forma expresa se plasme una disposición en los contenidos de los macroproyectos, relacionada con el necesario soporte de evaluación de impactos. Dada las escalas de las AIE_ 60% del suelo urbano, representados en 10 macroproyectos, la complejidad y los alcances de regulación en materia de uso y ocupación del suelo de las intervenciones, los macroproyectos deberán adoptarse mediante Acuerdo Municipal. No será mejor replantear las escalas y alcances de dicho áreas a desarrollar mediante este instrumento? 2. LAS CENTRALIDADES BARRIALES Y ZONALES

Por la importancia que tienen las centralidades barriales y zonales en la definición de un Modelo de Ocupación y en la funcionalidad del sistema de una ciudad, máxime en una ciudad como Medellín en la cual coincidimos debe ser compacta y policéntrica, el sistema de centralidades debe ser un

factor de balance de múltiples funciones urbanas, y proporcionar equidad en el territorio con jerarquía funcional, dotaciones y aprovechamientos. Entre otras cosas son la base para definir los usos del suelo6. También son importantes por lo expuesto antes: la solución a los bordes urbano rural está en gran medida en las centralidades barriales y zonales. Es por esto que sobre el tema queremos dejar algunas reflexiones: Para el presente proyecto de Acuerdo, la Universidad Pontificia lideró una tarea que estaba en mora de acometerse, la revisión del sistema de Centralidades incluido el Centro tradicional y representativo. Basado en estos estudios se eliminaron unas centralidades, otras se redefinieron y se identificaron unas nuevas. Para lo anterior se empleó la información de los usos del suelo suministrados por Hacienda Municipal, producto de esto se ponderaron las variables y como resultado se obtiene, por ejemplo, que desaparecen las centralidades de la 45 en la zona Nororiental y la de la América, aparece una centralidad nueva en la Terminal Sur que abarca hasta el barrio Antioquia o la de Aranjuez que avanza hacia el Río. También con criterios poco claros se redefine entre otras la centralidad del Estadio, abiertamente sobre dimensionada. Los resultados obtenidos que se traducen en la propuesta de sistema de centralidades no reflejan las condiciones de desarrollo de este, pues parece primar la valoración en términos cuantitativos por número de actividades o negocios sin importar su aporte al equilibrio funcional de la ciudad. El resultado así obtenido sobreestima la situación de informalidad que en algunos de los casos da como resultado el sobredimensionamiento del área de influencia de la centralidad y su jerarquía, propuestas como la centralidad de castilla, de la carrera 65, que si bien tienen una actividad significativa su jerarquía no alcanza a ser de nivel de ciudad. Igual sucede con la centralidad metropolitana de San Cristóbal, que carece de elementos dinamizadores y condiciones espaciales para su desarrollo.




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Por la importancia que el sistema de centralidades tiene para el equilibrio de la ciudad es necesario no solo su adecuada clasificación sino también la definición de estrategias específicas para su desarrollo7 (construcción de equipamientos, espacio público y articular unas con otras a través del sistema integrado de transporte masivo de mediana capacidad _con el corredor de ¨media ladera¨). pues como dijimos antes, en el presente proyecto de acuerdo todos los instrumentos están puestos al servicio del corredor del río y de los bordes. lo cual es grave porque significa que también estamos postergando el desarrollo y equilibrio mismo de los barrios para la población más humilde. Si a lo anterior se suma, no ser claro con la continuidad de los proyectos del SIT de manera prioritaria y estratégica, entonces las centralidades dejan de serlo.

No queda claro que es un plan barrial y de centralidades (parágrafo del artículo 95)? Es un desarrollo en otra escala de un POT, es un plan de desarrollo a escala barrial? quien lo puede formular y quien lo adopta? Es vinculante en que aspectos para el presupuesto participativo como lo dice el artículo 574. Si Medellín tienen más de 170 barrios, quiere decir entonces que puede tener igual número de planes barriales? Si es practica esta figura?, teniendo en cuenta que más del 60% de la ciudad está en macroproyectos por formular y adoptar?

En el Proyecto de Acuerdo no vemos tampoco cómo se responde a la necesidad de generar proyectos de economía Social o Solidaria o dinámica económica para la población de bajos ingresos de la ciudad. Esto inquieta profundamente si se le suma la desaparición de la industria como fuente de empleo para esta población y que se vaya a postergar el desarrollo de los barrios y de sus centralidades. 3. USOS DEL SUELO

Como dijimos antes, en el presente Proyecto de Acuerdo se pretende liberalizar la ¨mixtura de usos¨ con una norma altamente compleja de aplicar. Si para todos es claro que lo que no ha funcionado es el control, como garantizar que este ahora si va a funcionar sin poner en riesgo la

sana convivencia de esta ciudad, particularmente en zonas residenciales? En la normatividad vigente, el POT es el instrumento legal mediante el cual se legitiman derechos y obligaciones derivadas de la ordenación del territorio. Tales derechos asociados a la propiedad inmueble (suelo) están determinaos en términos de aprovechamientos urbanísticos expresados en densidades de vivienda, indícese construcción y ocupación, alturas, y de particular importancia la asignación de usos y sus intensidades. Tales definiciones junto a la localización son factores determinantes para la formación del precio del suelo. La ciudad actual es un producto histórico en el cual se han logrado diferentes grados o intensidades de mixtura de usos, con la superposición de reglamentaciones desde zonificaciones estrictas hasta la más reciente política de sana mezcla, con manejo inadecuado en algunos casos, que han dado como resultado situaciones de conflicto expresadas en procesos de deterioro que

7 En el Anexo V_ pg. 111 del Programa de Ejecución se menciona: ¨Formulación de mínimo 3 (y luego dice 7) Planes

Barriales y de centralidad¨; No se hace claridad al respecto.




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terminan por expulsar los moradores (vivienda) y propiciar actividades y usos inadecuados para su desarrollo. (Son ejemplo históricos de esto, Niquitao, San Pedro, Lovaina, Naranjal, Barrio Triste); habiendo procesos activos que por inadecuado manejo, transforman otros espacios como, la avenida 33, el poblado Parque Lleras, Laureles, Castilla, entre mucho. La propuesta actual parte del concepto de la ciudad compacta, la sostenibilidad del territorio y la mezcla de usos complementarios a la vivienda, principio que compartimos. Y con la articulación al Modelo de Ocupación que además de confuso, no aporta una visión de desarrollo económico para el municipio y su área de influencia De la misma forma, el proyecto de revisión, desmonta la estructura conceptual y de manejo que contiene el acuerdo 46 sobre los usos del suelo, en primer término reclasifica las categorías de usos sustituyéndolo por niveles o grados de mixtura (alta o media o baja), confundiendo el fenómeno con su forma de cuantificación. A su vez elimina los referentes de actividades (fundamentados en la CIIU de naciones unidas), que sin ser la panacea, guían al inversionista en su manera de apropiar el territorio, contextualiza al aplicador de la norma dándole parámetros para orientar su decisión y establece referentes normativos para controvertir las decisiones cuando la comunidad considera vulnerados sus intereses. Adicionalmente, no se presenta una adecuada evaluación de la política de sana mezcla en la que se muestre los problemas específicos y las expresiones espaciales de tales conflictos. Y bajo que parámetros se llegó a determinar los porcentajes adecuados de mixtura propuestos para cada una de las zonas. Los usos del suelo son uno de los temas de mayor trascendencia en el POT dado que no solo afecta el precio de los inmuebles, la calidad de vida de las personas por el impacto sobre la habitabilidad a nivel colectivo, por los procesos de deterioro que una decisión inadecuada generan y, que en el largo plazo los costos de su recuperación tendrán que ser asumidas por la municipalidad. Frente a los cambios en la concepción y manejo de los usos del suelo es necesario aclarar como mínimo los siguientes interrogantes.

En el proceso lógico de transición normativa en qué condición quedan las actividades, los empresarios, los propietarios de los locales que no cumplen las normativas del Acuerdo 46 y las del nuevo proyecto? Cómo se incorporaran a la nueva legalidad?

En el tiempo de 12 meses propuesto (de interinidad) para poner en marcha todo el nuevo sistema, cómo se regularán las nuevas actividades?, quién las abordará?

Cuáles son las medidas propuestas para aquellas actividades que no se ajustan a una u otra reglamentación, de alto nivel de informalidad?

Como se construye y entre que actores los protocolos ambientales que soporta el nuevo sistema de usos del suelo.

Cómo intervienen las comunidades y los vecinos en la definición de los protocolos y los parámetros de estos?

El sistema propuesto se fundamenta en la reglamentación predio a predio (aplicación de los porcentajes de mixtura) ante esto, cómo se determina los niveles de saturación y cómo se controlará?




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Cómo se resuelven los conflictos actuales evidenciados por las comunidades en puntos específicos de la ciudad?

Si hoy, con la definición específica de los usos (Acuerdo 46 de 2006) ha sido difícil el control por la “autoridad de control” – inspector y corregidor; con la propuesta de este acuerdo:

Podría uno asegurar que va a ser imposible el control por parte de la autoridad.

La ciudadanía no tendrá argumentos para el control social: Como sabe un ciudadano si el edificio ya copó el porcentaje asignado?

Que es un servicio personal? Un consultorio médico? El servicio de la trabajadora sexual? En este caso como sabe el inspector la prohibición o no de la actividad?

El concepto de Uso de qué trata el articulo 319 lo expide la oficina de planeación o la curaduría urbana?

Porque no definen el uso dotacional? Al artículo 343 está generando nuevos trámites que prohíbe expresamente la ley Antitrámites. Además delega actividades a la Cámara de Comercio – entidad privada; y al Área Metropolitana, cuando no es competencia de a través de un Acuerdo hacerlo. 4. RIGOR TECNICO Y JURICICO MODELO DE OCUPACIÓN, VIS Y VIP Y OTROS TEMAS.

Vemos que el presente proyecto de acuerdo tiene vacíos jurídicos y técnicos. En algunos casos no se llega al detalle requerido para su adecuada aplicación, en otros se carece de rigor jurídico que aumenta la incertidumbre en la normatividad para ciudadanos e inversionistas. Esto hará más tortuosa su aplicación, tanto para las Curadurías como para los funcionarios del DAP, lo cual redundará en conflictos urbanos, irregularidades e informalidad. A continuación ponemos algunos ejemplos que tipifican esto: 4.1. FALTA DE CLARIDAD EN EL MODELO DE OCUPACION Escenario de desarrollo a largo plazo de construcción colectiva La ley 388 de 1997 define que “es el modelo de ocupación del territorio el que fija de manera

general la estrategia de localización y distribución espacial de las actividades”8 estableciendo la estructura urbano rural e intraurbana.

Bajo ese concepto, el Ordenamiento Territorial de un municipio parte siempre de construir un modelo de organización u ocupación espacial que además de corresponder con un imaginario colectivo que se desea alcanzar en el tiempo, que ponga en valor las restricciones y determinantes de superior jerarquía. En el caso de Medellín desde el Acuerdo 62 de 1999 se definió un Modelo de Ciudad -con 11 componentes- que reconoce y valora, tanto las determinantes físico ambientales, como las históricas de su espacio construido. Una vez adoptado el Modelo de Ciudad, se define en el Acuerdo del POT (no después) la norma que lo reglamenta e instrumenta

para que se avance progresivamente en el logro de ese objetivo.

8 Artículo 12, Parágrafo 1º de la ley 388 de 1998




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MODELO DE CIUDAD _ ACUERDOS 62 de 1999 y 46 del 2006

En la revisión y ajuste del Acuerdo 46 del 2006 se concluyó que el Modelo de Ciudad adoptado

con el Acuerdo 62/99 además de reconocer las limitaciones estructurales que impone el medio físico, conjuga adecuadamente las orientaciones de desarrollo y consolidación del municipio en una estructura urbana y rural, por lo tanto no se modificó.

MODELO DE OCUPACIÓN_PROYECTO DE ACUERDO 268/2014




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El presente proyecto de Acuerdo en esencia prioriza tres áreas de intervención estratégica:

1. El corredor del Río Medellín _ Río Aburrá 2. Los bordes urbano rurales 3. Los corredores de las quebradas Santa Elena e Iguaná

Estas tres áreas de intervención estratégica existían en el componente general del modelo de ciudad de ambos Acuerdos 62 y 46, como parte del sistema estructurante de la más alta jerarquía.

En el presente proyecto estos escenarios de ordenamiento se clasifican de manera diferente y se privilegia para su materialización el instrumento de macroproyecto -actuaciones urbanas integrales-, en el contexto legal de la ley 388/97, artículos 113 y 114. A nuestro modo de ver lo que se introduce es un cambio en la dirección del proceso de planeación y gestión territorial y urbana. Se pasa de un modelo con el que se dota a la ciudad de normatividad completa para todo el territorio, a grandes componentes o áreas estratégicos que deben ser gestionados en forma prioritaria, sin embargo, con respecto a los sistemas estructurantes de especial importancia para la conectividad y la sostenibilidad territorial, como hemos dicho antes, es inaceptable que en las prioridades estratégicas se posterguen proyectos de movilidad como el sistema integrado de transporte público. Se encuentra inconveniente el no ser explícito frente a planes tan estratégicos como los planes estructurantes de movilidad y el sistema integrado de transporte público, los planes maestros de servicios públicos, entre ellos la gestión de los residuos sólidos, el manejo integral del agua, como herramientas claves de la política territorial para la articulación regional y con las agendas del sistema de ciudades. Dado que la construcción del Modelo de ocupación del territorio es el punto de partida en las decisiones de ordenación del territorio y su adopción como Acuerdo; es necesario establecer explícitamente porque se requiere modificar el modelo vigente?

Vale la pena resaltar que el texto del proyecto, al describir el modelo, define por fragmentos del territorio mas no se transversalizan sus dimensiones y atributos; de otra parte lo descrito en el texto no se refleja en el mapa protocolizado, en este se plasma fundamentalmente los instrumentos y proyectos de planificación complementaria, confundiendo los fines (que se quiere lograr) con los medios (como se lograra-instrumentos). Tener claro el modelo de ocupación de manera explícita como lo plantea la Ley, permite la adecuada estructuración de la normatividad que lo sustenta y desarrollará. Esto permite la instrumentalización de los macroproyectos, usos, aprovechamientos y sistemas sean más claros y pertinentes. En general el proyecto de acuerdo adolece de la concepción de instrumentos precisos y proyectos para materializar los principios de solidaridad y equidad territorial entorno a la articulación metropolitana y regional, dejando vacíos frente a la concertación interinstitucional con las autoridades de planificación metropolitana y departamental, en torno a los hechos metropolitanos y regionales.




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4.2. VIS Y VIP Y OTRAS INQUIETUDES.

Frente a las soluciones de Vivienda de Interés Prioritario_ VIP y Vivienda de Interés Social_ VIS nos preguntamos: El precio del suelo lo determina, entre otras variables, lo que la norma permita desarrollar en él. Si se tiene una densidad definida por el POT (soportada por unos estudios de capacidad de carga),

pero ésta se puede aumentar mediante traslado de aprovechamientos de otra zona, entonces como se determina que un inmueble aumenta o baja de precio:

El Concejo definiendo ya los aprovechamientos?

El Ejecutivo aprobando a futuro posibles traslados de aprovechamientos?

El dueño del suelo que vende su aprovechamiento?

Los aprovechamientos a trasladar están en el mercado?

Los aprovechamientos se aumentan para dar la viabilidad financiera al proyecto? La venta de derechos de construcción está reglamentada ya por la ley? Quien controla esa venta de derechos? Lo establecido en el artículo 84 es lo que debe tener un POT y se está dejando para posteriores reglamentación. Pregunta: Esta el concejo municipal delegando dicha reglamentación en el ejecutivo? En el numeral 20, del artículo 80, el Concejo de Medellín está delegando una competencia del Ministerio de Cultura al Ejecutivo municipal, eso es una extralimitación de funciones. Si el artículo 85 permite que en el macroproyecto RIONorte se reasiente la población en condiciones de riesgo y por obra pública, no debería esto ser una posibilidad en cualquiera de los tres polígonos de macroproyecto del rio? Si se pueden trasladar aprovechamientos, porque no trasladar también cargas?. La equidad también debe ser territorial, es decir, no debería cada polígono definir sitios mínimos para el reasentamiento de usos y actividades productos de obra pública o zonas de riesgo? Valoramos la propuesta de que toda vivienda VIP hecha por privados tenga el derecho de preferencia para el municipio. Porque no pensar que no sea mínimo el 20%, sino que sea toda? El numeral 5 del artículo 86, debería permitir el traslado de vivienda de interés social también al sur, de lo contrario estaría este POT haciendo lo que tanto han criticado del POT anterior, y es densificar lo que ya está densificado y no tiene capacidad de carga. El incentivo de trasladar edificabilidad debe contribuir a genera equilibrio urbano, motivar al sector inmobiliario a mezclar no solo usos sino también estratos socioeconómicos. Nos preguntamos si el traslado de la obligación de VIP es de unidades de vivienda?, porque es evidente que el suelo en el sur es más costoso que en el norte. Porque si con la aprobación del macroproyecto el suelo queda calificado (como VIP) el precio es uno, y si se traslada, ese suelo calificado sube automáticamente de precio, quien entonces se gana la plusvalía: El municipios?, el inmobiliario? El dueño del suelo? – Nuevamente señalamos que acá que esta competencia del Concejo se estaría trasladando al Ejecutivo.




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Lo anterior permitiría lograr lo que se plantea en el artículo 278 – Política inclusiva del sistema habitacional. Para concluir este tema quisiéramos llamar la atención de que en la parte inicial del proyecto de acuerdo dice que la VIP no es carga, y en el artículo 279 dicen expresamente que LA VIP es una carga. 4.3. SUELO DE EXPANSIÓN URBANA.

Producto de las presentaciones que se han hecho en el Concejo, se plantea que a partir de la aplicación de la norma de aprovechamientos, se generaran 400 mil nuevas viviendas aproximadamente, no obstante lo que se requiere de acuerdo a las proyecciones de población es aproximadamente la mitad de lo proyectado por norma. Siendo este el panorama, cabe preguntar si es necesario generar un nuevo suelo de expansión como es el de las Mercedes (vereda San Pablo) o ampliación del suelo de expansión del Noral? No estaría esta propuesta en contradicción con el objetivo estratégico número dos que planea "Fortalecer el modelo de ocupación compacta y policéntrica con crecimiento hacia adentro implementando la renovación de áreas estratégicas de intervención del corredor del río, la consolidación del borde urbano-rural y la generación del nuevo eje de conexión regional oriente-occidente."

4.4. OTRAS INQUIETUDES El Protocolo Ambiental y Urbanística_ PAU no es una herramienta para que las autoridades_

inspectores y corregidores, ejerzan el control, por lo cual consideramos es inoperante. Nos preguntamos si dicho protocolo es una herramienta válida para las autoridades ambientales? Se concertó este protocolo con estas autoridades? De no ser así, sería necesario volver a la autoridad ambiental y surtir el proceso ante el Concejo? El Concejo de Medellín le transferirá a la Administración municipal esta potestad para que reglamenten con este protocolo los usos del suelo? En que se ampara el artículo 547 para establecerle a la autoridad ambiental 15 días para concertar los aspectos ambientales? Se puede dar órdenes a entidad superior? Si en el artículo 601 se habla de la participación en plusvalía y establecen donde se hace efectivo, porque no se cobra cuando se aumentó las densidades? Llamamos la atención frente al artículo 599: el POT no puede permitir la disminución de la estratificación, lo que puede hacer es hacer una homologación para crear un incentivo. La ley define el estrato y un acuerdo no lo puede cambiar. Lo que puede hacer el ejecutivo es establecer la homologación, por ejemplo: Al hacer el aplicativo para la estratificación de un apartamento nuevo, este puede quedar en estrato 3. Lo que puede hacer la administración municipal es mantener el estrato, pero puede homologarlo a uno inferior para el pago de las tarifas de servicio público, ya que no se puede poner en riesgo la sostenibilidad de la empresa de sspp; el excedente lo debe cubrir el municipio. La creación de una agencias o de una sociedad administradora si es competencia de este acuerdo? O por unidad de materia debe tener su propio acuerdo?




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RECOMENDACIONES Derivado del presente documento, de manera respetuosa queremos poner a consideración algunas recomendaciones: 1. Consideramos es imperativo definir con claridad una ESTRATEGIA DE DESARROLLO

ECONÓMICA para Medellín, y que esta se pueda especializar en el territorio.

2. Consideramos es imprescindible contar con un MODELO ECONÓMICO PROSPECTIVO 9

como soporte para la toma de decisiones de este POT. 3. Para la aprobación del Macroproyecto del Rio se debe contar con una visión clara del

desarrollo económico que se pretende para la ciudad. Se debe tener un censo de las industrias que hoy funcionan allí, los empleos que de estas dependen, para poder establecer mecanismos que garanticen no solo su permanencia sino su fortalecimiento y la consolidación de la Plataforma para la Competitividad de la Ciudad.

4. Sugerimos priorizar en el Programa de Ejecución del POT el proyecto y la ejecución por etapas

del Sistema de Transporte Publico de mediana capacidad complementario al Metro que conecta las centralidades. Esto por encima de cualquier otro proyecto, incluso por encima del Macroproyecto del Rio.

5. Antes de aprobar la nueva reglamentación de Usos del Suelo sugerimos debatir si el problema

hoy está en la norma o en el control, y evaluar:

a) Cual es el riesgo de impacto que esto va a generar, particularmente en las zonas residenciales.

b) Que pasará si el Concejo aprueba el POT y con este la propuesta de Usos del Suelo y solo dentro de un año se crea el nuevo mecanismo para su control?

6. Sugerimos revisar la delimitación de las Centralidades. 7. Sugerimos que se debata con rigor en el Concejo de la Ciudad el programa y proyecto del

Cinturón Verde _debate académico y con las comunidades. 8. Consideramos que es indispensable que el Plan de Ordenamiento Territorial tenga metas

medibles.

9 El Modelo Económico Prospectivo (o un Modelo Económico Financiero) _ permite simular y prever con diferentes

usos (industria, vivienda, comercio y servicio, o con la combinación de estas) el impacto que esto podría tener en la economía de la ciudad.




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SEGUNDA PARTE

5. ANEXOS

6.1. LA PLANIFICACION TERRITORIAL Y URBANA DESDE LA LEY 388 DE 1997 Los nuevos paradigmas: La ley 388 en su motivación ideológica no hace más que instrumentalizar los principios consagrados en la Constitución Política del 1991 en cuanto al reconocimiento de derechos fundamentales de los ciudadanos y como estos se traducen en un sistema de regulaciones de las diferentes actuaciones sobre el territorio y en especial sobre el desarrollo territorial y urbano. Define la planeación como un proceso participativo, dinámico y permanente. Así mismo en desarrollo de los derechos colectivos y del ambiente, la Ley 388/97 establece el urbanismo como una función pública a cargo del Estado, en la escala municipal y metropolitana, mediante competencias definidas. En forma expresa el artículo 82 de la constitución política (CP), preceptúa que es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular. Las entidades públicas participarán en la plusvalía que genere su acción urbanística y regularán la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano en defensa del interés común.

Por otro lado el artículo 334 de la CP, establece que el Estado intervendrá, por mandato de la Ley, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados (…), para conseguir, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano. para alcanzar de manera progresiva los objetivos del Estado Social de Derecho. El Estado, de manera especial, intervendrá para asegurar, de manera progresiva, que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo al conjunto de los bienes y servicios básicos. También para promover la productividad y competitividad y el desarrollo armónico de las regiones. Con la expedición de la ley 388/97 en desarrollo del artículo 41 de la Ley 152/94 Orgánica del Plan de Desarrollo, se superó en los municipios los estatutos de urbanismo y construcción e introdujo visiones de ordenamiento físico espacial articuladas al desarrollo económico, social y ambiental, con reconocimiento de los elementos estructurante del territorio y su prevalencia en el largo plazo y ajustes sistemáticos a los componentes de mediano y corto plazo, mediante delimitaciones temáticas precisas. Es decir con un proyecto colectivo de ciudad de modelo de ocupación territorial. No obstante el desarrollo conceptual y la incorporación de los principios constitucionales a la planeación, ésta sigue siendo un proceso en construcción que busca, mediante reglas claras orientar el desarrollo en condiciones de equidad y MITIGAR LAS IMPERFECCIONES DEL MERCADO, es decir sigue siendo de carácter indicativa, con intervenciones directas solo en aquellos casos en que está en juego la prevalencia del interés general y la sostenibilidad del conjunto.




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La relación ciudad-mercado. La ciudad es un producto cultural de construcción colectiva con la intervención de todos los actores sociales económicos, políticos y comunitarios, no es una

mercancía como cualquier otra. Esta se produce en condiciones específicas donde las imperfecciones del mercado son el punto determinante que dan lugar a desarrollo desigual y la inequidad como expresión de la apropiación privada de los beneficios y la socialización de los impactos negativos producto de las actuaciones individuales sobre el territorio (apropiación) (daño ambiental, congestión, deterioro, especulación inmobiliaria, inseguridad, entre otros). Ante esto solo el Estado (a nivel local la Administración Municipal) está en capacidad de intervenir para mitigar tales externalidades. Es por esto que en la normatividad vigente, tanto el POT como las demás normas que lo desarrollan, cumple una función de orientación del desarrollo, además de regulación y de instrumento para control de las actuaciones públicas y privadas sobre el territorio, a las cuales una ciudad no puede renunciar (ver ciudad y ciudadanía numeral 5)10

6.2. EL ESTADO Y EL MERCADO EN LA REGULACIÓN URBANA

Es indispensable sentar una serie de criterios fundamentales para guiar la formulación de la Política Urbana en lo concerniente al rol que se le otorga al mercado como mecanismo regulador del funcionamiento de los diferentes atributos de la ciudad. Ésta, desde el punto de vista económico, será entendida como un bien meritorio de consumo colectivo; definición a partir de la cual se comprende el tipo específico de articulación propuesta entre Estado y mercado para la regulación global de la ciudad. En su función de mecanismos de regulación, es necesario relativizar tanto al Estado como al mercado: el Estado no era el profeta de la nueva humanidad como tampoco lo es ahora el mercado. Ni el Estado es el responsable de todos los males de la sociedad, ni el mercado podrá subsanar las carencias e inequidades. Se necesita entender que no son contradictorios o, lo que es lo mismo, pensar en un Estado cuya intervención en la economía se realice a través de mecanismos compatibles con el mercado; no se puede concebir al Estado como la negación del mercado. La libre operación del mercado ha demostrado su insuficiencia en garantizar la competencia y ha llenado la economía de trabas y monopolios, ha producido sociedades desequilibradas19 actuando con su sordera en la cumbre y pensando desde la lejanía sin ver que bajo sus faldas flotan la corrupción, la inequidad y la falta de solidaridad20. Estas dificultades son particularmente ciertas cuando se trata de la gestión de la ciudad. El mercado puede aceptarse como principio regulador cuando opera en condiciones de competencia perfecta. Sin embargo, la teoría económica neoclásica, ha ido reconociendo la existencia de una serie de obstáculos a la operación perfecta de los mercados, donde los equilibrios espontáneos se alejan sensiblemente del óptimo económico. A éste cada vez más numeroso conjunto de

10

Ciudades y ciudadanía. La política urbana del salto social. No obstante la distancia en el tiempo, este documento sigue siendo la aproximación teórica de mayor importancia que soporta el ideario del desarrollo urbano del país, establecido a partir de la ley 388/97. 19

Para un mayor desarrollo, ver Waterson, Michael; Regulation 01 the firm and natural monopoly, Oxford,1992. 20

Giraldo, Fabio; "Mercado y Estado: ni Dios ni el Diablo", Revista Camacol No. 50, Bogotá, 1992, págs. 54-61.




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excepciones se le ha agrupado bajo el término de fallas de mercado. De ellas, las extemalidades21 han ido ganando importancia teórica, metodológica y de política económica puesto que se ha ido descubriendo un vasto rango de situaciones en las cuales es conveniente aplicar el concepto. Un ejemplo de lo anterior es el caso de los bienes públicos22 y los bienes club23, particularmente útiles en la comprensión de las características de la ciudad como bien económico. En su dimensión económica, la ciudad debe entenderse como bien polivalente; es medio de consumo y medio de producción, utilizando la terminología de la economía política; es la articulación compleja de bienes privados, públicos, club, y meritorios, utilizando la terminología neoclásica. De acuerdo con esta última, las diferencias entre los tres primeros tipos de bienes depende de las características que posean respecto de dos condiciones: la rivalidad24 y la exclusividad25 en el consumo. En los extremos se encuentran los bienes privados y públicos; en los primeros hay rivalidad y exclusividad en el consumo; en los segundos no hay ni rivalidad ni exclusividad; en la mitad de este espectro están los bienes club donde hay rivalidad parcial y exclusividad. Los bienes meritorios, aunque de una familia diferente de la de los tres anteriores, deben ser considerados en el estudio de la ciudad: un bien es meritorio cuando la sociedad, la ideología, la moral o la ética consideran que ningún individuo debe ser sustraído a la posibilidad de consumirlo. Este alejamiento se considera atentatorio de su dignidad fundamental, de su condición de ser humano con igualdad de derechos a los de sus semejantes. Es arriesgado hacer una clasificación de los componentes de la ciudad de acuerdo con estos tipos de bienes; las condiciones que determinan su naturaleza varían con el tiempo y pueden llegar a ser muy distintas de un país a otro, de una región a otra, de una ciudad a otra. Factores de índole social26, tecnológica27, política28, están en la base de los principales cambios experimentados por los bienes de la ciudad y por la ciudad como bien económico. No obstante, puede ser útil ilustrar la discusión con algunos ejemplos de las ciudades colombianas de los años 1990. El suelo urbano posee una serie de peculiaridades que limitan la eficiencia del mercado como óptimo asignador de recursos. En primer lugar, el principio de homogeneidad del bien transado es difícilmente aplicable a este caso; cada predio está signado por un conjunto de características que lo hacen diferente de los demás, las cuales provienen en su mayoría de la localización; por consiguiente, no son reproducibles por eventuales productores privados de suelo urbano. Por

21

Por externalidad se puede entender cualquier evento que ocasiona beneficios o costos sobre terceras personas sin generar compensación alguna, en particular bajo la forma de precio. 22

Los trabajos de Samuelson sentaron las bases de este concepto. Ver "The Pure Theory of Public Expenditure" , Review of Economícs

and Statistics, 36, págs.387 -89, año 1954; Y " A Diagramma tic Exposition of a Theory of Public Expenditure", Review of Economics and Statistics, 37, págs.350-56, año 1955. 23

Con la publicación de Mancur Olsons's (1965): The Logic of Collective Action, Harvard ! University Press, Cambridge; y de James

Buchanans (1965): An Economic Theory of Club Goods, Económica, 32,1-14; se inició la exploración rigurosa de este concepto. 24

Se entiende que un bien posee esta característica cuando el consumo que un individuo hace de él imposibilita a otros de consumir esa misma unidad del bien considerado. Por ejemplo, un alimento cualquiera como la papa posee esta característica: si ella es consumida

por un individuo, este acto imposibilita a cualquier otro de consumir la misma papa. Un bien es no rival, o indivisible, cuando una de sus unidades puede ser consumida por un individuo sin deteriorar las posibilidades de consumo del mismo bien por parte de otros individuos. Ello puede suceder con bienes como la seguridad nacional, la justicia, el control ambiental, e incluso el paisaje: el consumo de la misma

unidad de bien o servicio no va en detrimento de la posibilidad de ser consumida por un individuo diferente. 25

Cuando los beneficios derivados del consumo de un bien pueden ser apropiados o retenidos a bajo costo por el proveedor o propietario se denominan exclusivos o excluyentes. 26

Por ejemplo, bienes que en una época no son considerados de consumo indispensable, a partir de un momento dado se convierten en esenciales. Esto sucedió con la electricidad entre los años 1920 y 1930. Este cambio implicó que los mecanismos de exclusión que utilizaban las empresas privadas fueran cada vez menos aceptables desde el punto de vista social, hasta que terminaron

derrumbándose y dando paso a la municipalización y nacionalización de estos servicios. 27

La invención de mecanismos de contabilización del consumo de bienes y servicios ha sido la principal fuente de transformación en este campo. 28

Transformaciones como la descentralización o la desregulación de los mercados abren las puertas a la operación de la competencia en campos donde ésta práctica estaba vedada por la existencia de monopolios estatales o nacionales.




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consiguiente, el mercado del suelo urbano tiende a ser segmentado de manera permanente más que temporal. El principio de libre movilidad está doblemente afectado; en primer, lugar, por su característica natural de estar anclado en un sitio preciso y derivar sus atributos de esta localización; y en segundo lugar, porque no puede ser fácilmente imitado a través de la producción de predios similares ya que ello depende no solamente de las acciones de los promotores privados sino de la estructura misma de la ciudad producida colectivamente. Finalmente, el precio como señal para la toma de decisiones individuales se encuentra sesgado por la existencia de múltiples externalidades, tanto positivas como negativas; su incremento o descenso puede ser el resultado de acciones de agentes exteriores al propietario del predio que no generan un costo o compensación automáticos a través del precio. Por ejemplo, la inversión en infraestructura urbana puede valorizar un predio sin que su dueño haya retribuido a la sociedad por la obtención de este beneficio. Igualmente, la instalación de un negocio comercial al lado de una residencia puede depreciar su valor, sin que por ello el mercado genere el mecanismo de compensación de este costo causado a su propietario o usuario. Por consiguiente, en el caso del suelo urbano, la discrepancia entre beneficios privados y sociales, entre costos privados y sociales, más que casual, tiende a ser permanente. Se genera entonces la posibilidad de la apropiación privada de plusvalías o pérdidas generadas colectivamente, sin que el mercado cuente con mecanismos para operar un sistema proporcional de beneficios o compensaciones, según sea el caso. Muchos de los servicios públicos, como por ejemplo los de seguridad, recreación, vialidad, espacio público, higiene y calidad ambiental presentan las características típicas de los bienes públicos. En estos casos se trata de la imposibilidad económica29 o política30 de hacer operar el principio de exclusión: el consumidor individual tendrá acceso a estos bienes y servicios independientemente de que los pague o no, sintiéndose así estimulado a evadir este pago. Si el mercado libre operara sin intervención pública, la sociedad produciría estos bienes y servicios a niveles inferiores a los indicados por el óptimo económico. En el caso de los servicios públicos domiciliarios, la eficiente operación del mercado como asignador de recursos podrá verse recortada por los siguientes factores. En algunos casos, porque la existencia de economías de escala promoverá la formación de monopolios; en otros, porque la provisión del servicio depende del uso de recursos naturales escasos que conducen a la formación de monopolios naturales; igualmente, porque la importancia estratégica otorgada por la ciudad impide que aquellos sectores de la población que no tienen suficiente capacidad de pago sean excluidos del acceso a los mismos; finalmente, porque el alto ritmo de crecimiento de la demanda o la escala de las inversiones requeridas dejan a éstas por fuera de las posibilidades del mercado privado de capitales. Por lo anterior, la Política Urbana le concede un sitio especial a la provisión de agua potable y saneamiento básico para la totalidad de la población del país, lo mismo que a la provisión de energéticos (gas y electricidad principalmente) y a la disponibilidad de medios de comunicación. El énfasis de la política social en nuestras ciudades recae en los denominados bienes meritorios, que además de mostrar los mayores efectos relativos sobre la distribución del ingreso, son los que en

29

Porque el costo de implantación de los sistemas de medición del consumo individual sobrepasan los beneficios esperados de su operación. 30

Porque la sociedad los considera derechos adquiridos de los cuales ningún individuo debe ser excluido por razón de su nivel de ingreso, raza, género, creencias o partido político.




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concepto del gobierno mejor desarrollan el capítulo de los derechos sociales consagrados en la Constitución de 1991. En relación con el medio ambiente, las fallas del mercado son aún más protuberantes, por cuanto recursos como el aire ni siquiera tienen precio, o en otros casos como el agua o los combustibles fósiles no consideran el costo de reposición31. De la misma forma, son numerosas las externalidades tanto positivas como negativas que derivan de su uso, las cuales suelen conducir a consumos depredadores, es decir, donde a pesar de ser recursos renovables, la intensidad de la explotación a la que se les somete impide la operación eficiente de sus ciclos naturales de renovación. En el caso de la vivienda, sus mercados son profundamente imperfectos, como lo evidencia la experiencia colombiana reciente: al incrementarse los precios de las edificaciones en el período 1992-1994, aumentó la demanda y con ella los precios que a su turno proporcionaron mayor demanda, generándose en este proceso una burbuja especulativa que dejó sin posibilidades de acceso a vivienda, por la vía del mercado, é un segmento muy grande de la población. La ciudad soñada por el neoliberalismo, donde el mercado reina como regulador de las actividades se revela, con el tiempo, como una gran y verdadera pesadilla. Sistemas de transporte colectivo dominados por intereses guiados exclusivamente por la búsqueda del lucro individual enfrentados a un Estado sin capacidad de regulación llevan a situaciones como la de Bogotá: aunque la tarifa del servicio es razonable, sus costos en términos de contaminación ambiental, duración de los trayectos, sobrecarga en el uso de ciertas vías e incomodidad sobrepasa ya los límites tolerables e impone un excesivo costo a la ciudad en su conjunto. La libertad en los usos del suelo conduce a una alocada carrera de transformación incesante de la ciudad y a una incesante huida de los sectores residenciales a las afueras de la ciudad en la búsqueda de la tranquilidad que la ciudad no les proporciona. La incapacidad coercitiva y la ausencia de liderazgo en la provisión de vivienda de interés social impone serios costos sociales: el crecimiento desordenado de la ciudad con sus secuelas de precariedad en la oferta de bienes y servicio urbanos básicos. El modelo alternativo de desarrollo no es indiferente al anterior panorama. Considera indispensable que el Estado intervenga en la compleja economía urbana para regular y corregir las deficiencias provocada por el mercado. Sin embargo, es imposible e inconveniente, establecer fórmulas o recetas acerca de cómo han de manejarse las diversas circunstancias que pueden surgir de la existencia de estas fallas del mercado. Condicionantes técnicas, políticas, institucionales, financieras, culturales y sociales harán de cada caso una situación particular cuya forma de tratamiento ha de responder inteligentemente a sus peculiaridades. De lo contrario, ceder a la tentación de las fórmulas de validez universal equivale a caer en el embeleco de endiosar el mercado o el Estado. Hay, eso sí, que establecer claras reglas de juego y adecuados marcos de acción para que estas situaciones sean resueltas; es aquí donde la Política Urbana ha de cumplir un papel de central importancia. Por consiguiente, una Política Urbana donde la equidad y la solidaridad así como el disf rute público de la ciudad sean sus objetivos esenciales, es una necesidad urgente cuando las economías de mercado como la colombiana no han podido salvaguardar a la población y particularmente a la más pobre de los efectos perversos sobre la distribución del ingreso, ni de los grandes males de la modernidad32. El Estado requerido para adelantar un proceso de apertura es un Estado consistente

31

Este es uno de los más complicados problemas técnicos que enfrentan las llamadas cuentas ambientales. 32

Giraldo, Fabio; Op. Cit., pág.60.




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que haga funcionar al existente, modernizándolo y orientándolo hacia todas aquellas actividades que el mercado y los intereses individuales no pueden ni deben realizar33. Los mecanismos de intervención sobre la ciudad hay que diseñar los para garantizar un consumo colectivo de la mayoría de los atributos urbanos, permitiendo una ampliación del capital social como camino para mejorar el patrimonio colectivo y por ende el crecimiento y la productividad económicas. El mercado libre probó ser más eficaz que la economía estatal, pero el mercado no es una respuesta a las necesidades más profundas del hombre, dañándolo en muchos casos al sustituir la antigua noción de valor por la del precio; las cosas más altas y mejores, la fraternidad, la libertad, la democracia, la solidaridad, no tienen precio. El mercado no tiene dirección: su fin es producir y consumir. Es un mecanismo y los mecanismos son ciegos34. De ahí la gran coherencia entre el postulado filosófico del modelo alternativo y de la Política Urbana: tanto mercado como sea posible y tanto Estado como sea necesario. La ciudad es, por tanto, un bien complejo: contiene en su interior una colección de bienes privados, públicos, club y meritorios articulados tanto a través del mercado, como por medio de la regulación que el Estado, la sociedad y la cultura hacen de ellos. La función estratégica que la mayor parte de estos consumos colectivos desempeña en la configuración y el carácter meritorio de buena parte de ellos, nos lleva a definir la ciudad como bien meritorio de consumo colectivo35. De acuerdo con lo anterior, se establece el quinto criterio fundamental de Ciudades y Ciudadanía: el Estado y la Sociedad Civil deben concurrir en la consecución de los objetivos de la Política Urbana; el funcionamiento libre del mercado debe ponerse en concordancia con los objetivos de la democracia, de la solidaridad social, del crecimiento económico y de la sustentabilidad ambiental; debe partirse de la superación del falso dilema entre el Estado y el mercado como mecanismos de regulación social. La Figura No. 3 presenta una síntesis comparativa de las principales características del enfoque conceptual tanto del modelo anterior de desarrollo como del modelo alternativo del Salto Social. En ellos, como ya se explicó, se conceden distintos énfasis a la participación del mercado y el papel que debe cumplir el Estado, en especial en lo relacionado con la Política Urbana.

33

Giraldo, Fabio; Op. Cit.; pág.60. 34

Paz Octavio, Itinerario. Fondo de Cultura Económica, primera reimpresión, México, 1994, págs. 234-235. 35

Este término de consumo colectivo agrupa las diversas formas y modalidades concretas en las que éste se presenta, sea como bien

público puro, o como cualquiera de las modalidades de bien público impuro, entre las cuales se encuentran los mencionados bienes club.




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Para terminar, se resaltarán algunas de las más importantes obligaciones sociales y colectivas que adquirió el Estado colombiano con la promulgación de la Constitución de 1991. Si bien la Constitución se ocupa de temas como la propiedad territorial, el medio ambiente y cultural de las urbes y el espacio público, no hay una referencia directa a los derechos de la ciudad. Así, las cuestiones concernientes al espacio y su relación con la calidad de vida urbana, la cual resulta de los controles legales sobre la forma como pueden desarrollarse las ciudades en aspectos tan cruciales como el manejo de la tierra o la obtención de recursos financieros para el suministro de servicios básicos, reciben tratamientos generales, sin que ello se especifique para la compleja red de ciudades del país. La nueva Carta, sin embargo, representa un significativo avance en materia de vida urbana y de ciudadanía en general. Respecto de los servicios públicos domiciliarios, el artículo 365 es claro: "son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional". En el campo de la vivienda, con el artículo 51 se ha dado un gran paso; allí por primera vez en la historia del país se establece el derecho de todos los colombianos a una vivienda digna: el Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho; promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de los programas de vivienda. La Corte Constituciona136 elevó a deber constitucional del Estado suministrar la prestación de los servicios públicos a la colectividad: "la administración está sujeta a un concepto evolutivo de mayores prestaciones y mejores servicios al público según las cambiantes necesidades y la complejidad del mundo moderno, pero desde luego teniendo en cuenta que cuando se trata del servicio de agua potable y saneamiento básico, su prestación involucra derechos constitucionales fundamentales tales como la salud, la vida".

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Sentencia T-406/92. Magistrado ponente: CiTo Angarita.




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En otra sentencia37 se reiteran planteamientos de la Corporación considerando el derecho al medio ambiente como indesligable del derecho a la salud y a la vida sana, pues los efectos perturbadores del mismo causan daños irreparables a los seres humanos. De esto se colige que los servicios públicos, incluidos el medio ambiente, la salud, la educación, agua potable y vivienda social, varios de los atributos de la ciudad, son un objetivo social cuya realización tiene prioridad entre los objetivos del Estado, siendo, en la interpretación de la Corte, la respuesta a la exigencia constitucional de mejorar la calidad de vida de la población del país38. En esta sentencia la sala constitucional llama la atención de las autoridades municipales del país para que no otorguen licencias de construcción haciendo caso omiso de las insuficiencias existentes en materia de infraestructura de servicios públicos; la autoridad municipal debe hacer constar de manera fehaciente "que en los sectores para los cuales se otorguen dichas licencias o permisos, cuenten con la adecuada infraestructura en materia de acueducto, alcantarillado, suministro de energía eléctrica, recolección de basuras y demás servicios públicos esenciales, so pena de que dicho otorgamiento incontrolado pueda suscitar la violación de derechos constitucionales como son el derecho a la salud y el saneamiento ambiental (art. 49) a la vivienda digna (art. 51), al ambiente sano (art. 79), al espacio público (art. 82), a la recreación (art. 52), y en última instancia, al más importante de todos, el derecho a la vida (arts. 2 y 11), todos los cuales son objeto de protección constitucional y legal a través de los mecanismos jurídicos pertinentes como la acción de tutela y las acciones populares, entre otros". Esta importante discusión jurídica señala que mientras no se desarrolle la Política Urbana y no se clarifiquen las obligaciones de las autoridades municipales, para que ellas adquieran serios compromisos de planeación y desarrollo urbanísticos con la comunidad, no será fácil el cumplimiento de las finalidades sociales del Estado39.

37

La T-366/93. Magistrado ponente: Vladimiro Naranjo. 38

Giraldo, Fabio. "La Nueva Constitución y la Ciudad"; en Ú1S Derechos Sociales, Económicos y Culturales en Colombia. PNUD,

Consejería Presidencial para la Política Social, 1995, pág. 89. 39

Giraldo, Fabio; Op. Cit. pág. 90.



observaciones al proyecto de acuerdo del pot de medellín

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