我國現階段政府再造公務人力資源策略目 -...

三民主義學報第 24 期: 2002 年 6 月 73

我國現階段政府再造公務人力資源策略目

標的建構

陳岳*

摘要

公務人力資源的優劣，深深決定了政府的效能;而政府再造工程被寄予提

振效能的厚望。傳統人事行政的管理方式、宜藉機更新為「人力資源管理」、「人

力資源發展」的策略管理型態，因而「企業精神 J r顧客導向 J r行政倫理」以

及「學習型組織」的策略目標，也就必然成為我國現階段政府再造調適官僚體制

的焦距與方向，而其其體做法則有賴進一步深入研究。。

本研究先就當前政府再造的意義與發展背景進行分析，並以之歸納出政府再

造之主要方向有四，即為: 一、企業精神二、顧客導向三、行政倫理四、學習

型組織。其次為根據此四個方向逐一發展出公務人力資源管理策略目標，最後就

此四項策略目標各別闡述其其體做法，以做為我國公務人力資源管理政策發展

之指引。

關鍵字:政府再造、人力資源、官僚制度、企業型政府、顧客導向、行政倫理、

學習型組織

*師大三研所博士班研究生。

74 我國現階段政府再造公務人力資源、策略目標的建構陳岳

The Construction of the s仕的gic objectives ofthe Civi1 Service

Resources in Current Government Reengineering.

Chen -Yueh

Abstract

The government effectiveness is greatly decided by the good and the weak of the

civil service resource, and is highly expected for the government reengineering. The

tradition of management modes of personnel administration may be reformed into

the strategic management as Human Resource Management and “Human Resource

Development". It comes to the focus and direction according by for the bureaucracy

system adjustment by way of the four strategic objectives, as customer orientation, entrepreneurial ship administrative ethics and learning organization, and requires

them to be explored advanced for the concrete ways of doing.

This study analyzes the meaning and development of the government

reengineering and conc1udes the main directions for it, as entrepreneurial, 2.

customer orientation. 3.ethics, and 4.learning organization.

The strategic objectives of the civil service resource management are according

by development individually, based on these four directions, and elaborate the

concrete ways of doing to guide the policy development of the civil service

resources

Keywords Government reengineering, human resources, bureaucracy

entrepreneurial government, customer Orientation, public service ethics,

learning Organization.

三民主義學報第 24 期: 2002 年 6 月 75

目Ij百

韋柏自認為「官僚制度J (Bureaucracy) 為一「理想型 J '其理由如下: (一)

依據層級節制的原則，上下之間的關係可以達到「指揮運如」、「命令貫徹J

使機關形成一個完整的有機體。(二)法令規章完備，工作方法及人員的權責皆

有明確的規定，所以不會發生各自為政，或事權不清的毛病。(三)機關辦事完

全「對事不對人 J 可以破除情面，消除營和舞弊。( 四)人員之選用皆依專長

及能力而決定，可使工作效率提高，並使機關之業務達到高度專業化。(五)良

好的待遇及工作保障，可以使工作人員之工作績效提高。(張潤書， 1993)

但 1980 年代起，世界各國積極進行「師法企業」的行政改革，傳統行政的

3E 指標一一效率( efficiency )、效能( effectiveness )與經濟 (economy) ，已

擴增為 9E 指標一一效率、效能、經濟、企業精神、公民權力 (efficacy) 、公民

支持、社會公平 (equity) 、專業倫理 (ethics) 以及卓越品質( excellence ) (江

眠欽、劉坤億， 1999) 。上述韋柏一廂情願的看法，明顯無法適應環境的變遷而

需與時俱進有所調整。

在我國政府再造的研究上，謝登旺提出(一)顧客導向政府(二)企業型

政府(三)倫理型政府(四)學習型政府等四項策略做法。原則上我們同意他的

見解，但在深究政府再造的意義與發展背景，及國家永續發展的考量上，我們對

公務人力資源的再造策略，則有了進一步的定序，即(一) 引進企業管理機能以

使公共體系及組織轉型為企業型政府(二)公共組織所提供的服務或產品，必須

符合顧客的需求，是公務人力資源不變的方向(三)重新建構行政倫理以符和平

等與正義的公務人力資源核心價值(四)學習型政府是政府自我發成長、國家永

續發展的基礎。

一、政府再造的意義與發展背景

政府再造運動，係指文官體系以「技術理性 J (technical rationality )為基底，

引進「競爭的市場機制」以及「真體的變遷策略J 促成行政組織徹底轉型;藉

由「新公共管理 J (New Public Management ' NPM) 與「管理主義」的有效措

施，重新建構行政文化、公務人力、權責歸屬、獎勵制度，以及目標任務等層面，

期能大幅提高政府部門的效率、效能、應變能力、革新能力，以及治理能力。

( Osbome and Plastrik ' 1997 ; Rosenbloom ' 1998 ; Sha企itz and Russell ' 1997 ;

江眠欽， 1999)

76 我國現階段政府再造公務人力資源策略目標的建構陳岳

因此，政府再造一詞，乃廣義地指涉任何有關公部門文化、任務、結構、程

序、設備、運作等層面有意識的變革、重組、重構、改革、再造與創新，亦等同

於行政革新( administrative reform )、行政改革( administrative innovation )、政

府改革 (govemment reform) 、文官改革 (civil service reform) 、行政現代化

( administrative modernization )、行政發展( administrative development )、新政

府運動( reinventing govemment )，甚至包括「政府改造j reengineering govemment )

「政府授能 J (empowerment )、「創業精神 J ( entrepreneurial spirit) 、「政府

轉型 J (transformation )、「行政組織重組 J (reorganization )、政府組織調整、

跨世紀國家建設、提升國家競爭力等措施皆是。 (江明修， 1998 )

也有人嘲諷「再造」只不過是新瓶舊酒，或質疑它只是減肥裁員的代名詞

而已，與多年來的行政革新、人事減肥組織重組等內涵相同，均屬同一個一般的

普通概念。(李宗勳， 1998)

其實「政府再造」不在取代現行的「行政革新 J 或成為另一波「行政變革」

的風尚，而是企求藉由再造的理念能對行政革新的現行措施，發揮相互映照、省

思及調整強化的作用，而不宜過度突顯它對行政革新的批判或優越性。(李宗勳'

1998 )

政府再造， Osborne & Plastrik (1997) 界定如下:

(一)、公共體系及組織為達效能、效率、適應，性及創新能力的戲劇性增進而

有的基本轉型。此轉型的完成靠改變其目的、誘因、責任、權力結構及文化。

(二)、再造係關於以企業體系替代官僚體系。其在創造公共組織及體系的創

新習，慣，能在不受外在影響下持續改善品質，它指公共部門產生內造趨力的改

善，有時吾人稱它為「自我更新系統」。

(三)、再造係使政府在吾人末期待下己做挑戰準備，不僅在改進今日的效能，

它也在當環境變遷時能創造組織有能力改進明日的效能。

(四)、某些名詞，諸如「高績效組織 J (high-performing organization )、「品

質組織 J ( quality organization )、「學習組織 J ( learning organization )、「智

慧型組織J ( intelligent organizations )以及「自我更新組織 J (self-renewing

organizations) ，有時也用「企業性政府 J (entrepreneurial govemment )來表達。

民主行政是當前政府再造的一項重要基本理念，舊有威權體制主道性不再，。

政府的角色從「控制」與「管理」轉為「掌舵」與「服務 J 必須是消費者導向

( customer-oriented )、服務導向( service-oriented) 的政府組織，它必須具回應

消費者需要的能力，而且成為有利使用者的、動態性的、競爭性的價值提供者。

民泉是政府政策的消費者、評估者及參與者，所以以人民為導向的公共政策將成

三民主義學報第 24 期: 2002 年 6 月 77

為思潮主流。易言之，當前民主行政的社會經營權在人民的手上，政府角色、

功能與職責在取悅民眾、滿足人民的需求，是以服務民眾為導向的企業性政府。

(丘昌泰， 1997 ;蕭全政， 1995 ;江大樹， 1996)

張金鑑對科層型的政府行政指出其流弊有(張金鑑 1991)

(一)官員只知對長官負責，忽視人民意見，造成官僚統治的新專制主義。

(二)尚階級重服從的層級節制體系，最易形成因襲墨守、畏難更張、暮氣沉

沉、習，慣硬化的文官心理與行為。

(三)層級制下的各級長官因管轄過多，易流於專斷草率，因忙於例行瑣事，

而無暇研究進步。

(四)層級管制過嚴，難以啟發人員自動自發精神，各單位圍於本位觀念、協

調合作困難。

綜合言之，官僚體制普遍面臨不能適應多樣化的需求及反應不夠迅速、靈敏

的困境。依盧偉斯 ( 1998a) 的歸納，傳統科層型政府尚有以下困境類型(轉

引謝登旺， 1999)

(一)組織結構的影響:決策權威集中化，引起法規的繁生，加上嚴密的監督

指揮方式，反而限制下層裁量權的行使，人員放棄裁量權以為消極抵制，或是玩

弄裁量權以國自保，造成防弊性法規的繼續衍生。男外科層體系的專業分工原則

原為發揮專才專用的結果，但也可能使垂直的權力鬥爭「水平化」。再者，制式

化( fonnalization )可能壓抑人員創新動機的結果，制式化創造假性的制式化需

要，無法貼近行政的實際狀況，當制式化建立的合理體制，無法處理環境問題時，

機關的效能亦隨之下降。

(二)官僚的心理與行為傾向:因自利的驅使，扭曲官僚的行為表現;復以科

層組織的理性價值，造成官僚消極順適、心理逃避與幼稚行為，也易造成防衛性

格，對己有利者老練事故、熱情照應，對己無利者冷漠無情，苦於關懷。基層人

員則養成依循辦事，推語塞責的行為習慣。

(三)組織學習的瓶頸:從組織學習的概念，科層型政府易生「社會的孤立感」

( social isolation) ，學習邏輯變成「不同的刺激，以相同的方式回應」的學習動

能鈍化。叉因偏向單回饋圈的學習，漠視組織目標和抽象意圖(如民主行政的要

求、公益公道的實現)間的關鍵性，避談目標和政策的合理性。再因組織的經驗

式學習崇尚「漸進改變法貝IJ J '照過去的老辦法解決新的問題，低估了行政環境變化的急迫性。加上個人對問題的認識是零散、片面的，無法形成集體的學習活

動，使整體的革新問題不易獲解決。

(四)民主行政價值的悸離:當政治科層化所造成菁英統治權力集中的現象，


實與民主多數統治原則相違背。而公務人員受傳統的科層行政價值觀，如階層服

從、機關紀律、由上而下決策、依規辦事、注重效率等的影響較深，而與民主行

政強調之自由、平等、公道等價值原則，有不小差距。

我國目前政府行政機關現存有一些奇怪現象，包括(一)機關組織缺乏

彈性，以致於無法因應社會環境的變遷 ; (二)機關層級過多，過久的公文流程，

影響行政效率。 ( 三)機關名稱為混亂，到處有院、處、局、高下難分，系統不

明。 (四)政府幕僚人員比率偏高，包括秘書、主計、總務，其與業務人員比為

四比六，顯偏高，另外正式職員與臨時人員為四比一都需修法。 (五)機關規模

缺乏標準，從四、五十人到六百、七百到一千二百人都有。 (孫本初， 1997)

行政院經建會指出，臺灣經過快速經濟成長旅程，發展已出現瓶頸，當前的

失衡的現象有 : (一)臺灣目前的國際地位、生活品質和經貿實力有顯著落差，

造成民泉對尊嚴的期待落實; (二)黑金治園，經濟發展與環保生態無法兼顧，

利益團體、族群、部門建設之間的對立;社會治安惡化導致社會和諧的失調; (三)

軟硬體基礎建設嚴重不足，無法支應現代化生活、生產的需要; (四)由於制度

不健全、行政立法部門發揮應有效能，加以諸多法令制度不能充分應時興革，導

致施政品質難以滿足民意訴求， (五)以及民間活力凝滯。(林向愷， 1998 )

因此政府功能的重新界定，亟需形成社會共識及確立規範準則。這是

政府再造的背景，也是政府再造努力的目標。而在進行政府再造的過程中。公

務人力資源策略目標，不得不成為普受注目的焦點。

二、企業型的策略目標

二次大戰後，各國政府面對快速變遷的環境和日趨增加的公民需求，政府的

施政不但難以滿足人民的期望，財政負擔也越來越重，由於債務不斷增加，各國

政府相借設法推動行政改革，藉以提高施政效率。綜觀各國政府的行政改革案，

其重點幾乎集中在 r減少施政成本」以及「提高服務效能」。然而大部分倡議

推動革新的領導者，經常面臨內外的「雙環困境 J 改革者若欲降低施政成本，

最直接的方式就是對內刪除部份施政計畫，裁撤機關並精簡員額。但此舉勢必遭

致龐大官僚體系的頑強抵抗:改革者若欲提高服務效能以滿足人民的需求，則需

對外增稅以擴增財政預算，然而此舉亦難逃在野黨與一般民眾的激烈反彈。(謝

登旺， 1999 )

政府再造論者為了解決上述的困境，遂倡言「企業型政府」的治理型態，

主張政府部門應該由一群富有企業精神的公職人員組成，塑造其有革新及適應能

力的政府組織，以因應變遷迅速的環境。晚近，奧斯本 ( D. Osbome ) 和蓋伯勒

三民主義學報第 24 期: 2002 年 6 月 79

( T. Gaebler) 在《新政府運動> ( Reinventing Govemment ' 1992) 書中稱此為

「第三種選擇 J (a third choice ) 渠等認為，將企業精神引進政府部門，能超越

「增加稅收 J 或「減少支出」這種困境，可以有效提振政府的統治能力。(江

眠欽， 1996 )

(一)、企業型政府的意涵

上述 1992 年，歐斯本( David Osborne ) 和蓋伯勒( Ted Gaebler) 出版(新

政府運動> (Reinventing Govemment) 一書，強調「企業政府」的十項真體的

原則( Osborne and Gabler ' 1992 ;轉引自謝登旺， 1999)

卜領航催化:政府多做政策管理、制定規章、確保平等、防止歧視，確保

服務的持續與穩定，及促進社會和諧工作，有關有利可圖的公共服務工作，執行

複雜或技術性的計畫，則儘量交給民間去做，惟應設法維持在競爭狀態(政府部

門與其競爭或民間相互競爭) ，以確保服務品質。至於需要付出極大愛心、耐心

及奉獻精神之社會福利或服務工作，則交給非營利之人民團體，政府則負責資源

提供及輔導工作。

2 、授能社區:社區民眾對自己社區的問題比較了解，為自己社區服務比較

投入、有人情味、工作方法比較有創意、彈性，社區民泉相互監督，服務比較有

效率，社區服務比專業服務便宜。至於政府則站在協助的角色，提供管理經管理

念、專業知識及訓練供其參採'除使社區民眾能獨立管理及提供服務外，並應負

責評估其成效，成效好則提供資源之優惠，成效差時則必需及時接手。

3 、效率競爭 : 良性競爭真有效率高、鼓勵創新，提高榮譽感、產品(服務)

最符合需要等優點，故政府應制定明確的政策(想要什麼) 和競爭規則後，引進

競爭，評估績效，並獎勵優良及懲罰不良，如此自然產生良性競爭。

4 、任務導向 : 官僚體制下的政府，其最大之缺點是為了監控百分之五不誠

實的人，制定了種種官僚的條款，使百分之九十五誠實的人的能力不能充分發

揮，所以必須廢除為了防弊所訂定人事、預算、採購及會計制度，改採概括規定

的人事、預算、採購及會計制度，並建立以「目標」為導向的新責任制度，也就

是以實際的標準(服務量、成本、品質及顧客滿意度)作為目標，評估達成目標

的績效來監督執行者。

5 、成果導向 : 目標是一個整體的成效，是由個別績效指標累積成的，所以

應依據目標，鉅細靡遺的列出一套績效指標，再加以詳細評估，以了解所有的做

為，那些是成功的，那些是失敗的，做為將來獎勵及改進之參考。同時，要時時

檢討調整不合或不值得之指標，以使績效評估得以落實。

6 、顧客導向:民主政府存在的目的，就是服務人民，所以政府的顧客導向

8。我國現階段政府再造公務人力資源策略目標的建構陳岳

就是人民，而今日的社會，已由同質性相當高，變化緩慢的單元化社會，轉變成

異質性相當高，變化快速的多元化社會，所以人民要求的服務亦趨於多元化且變

化快速，因此政府必須時時接觸人民，並詢問人民到底需要什麼，再改變服務和

生產過程來配合，才能減少浪費，且能滿足人民需求。

7 、積極開源:由於人民對增稅的抵制是不會變，經濟成長緩慢，政府的稅

收增加有限，提供服務的支出不斷增加，城市和地方政府只有開始重視投資報酬

率，其主要目的不是為了賺錢，而是為了省錢，也就是在衡量什麼時候、什麼地

方投資才會最省錢，而且可獲得相同或較高之服務品質，甚至獲得利潤(如稅收

等)。

8 、前瞻預防:前瞻性的政府，作事不外兩項基本原則:第一、一分預防，

勝過十分補救;第二、儘可能在決策過程中，以前瞻性的長遠眼光來考量。但在

現在政治環境中，因利益團體施壓，迫使政治領導者只看短期。因此「企業性政

府機構」建立了一套預算制度，使決策者在決定支出時，必須考慮十年後的影響;

建立了一套會計制度，使決策者必須維護任內完成的建設;抨擊現行選舉過程，

因為它讓利益團體、競選獻金、攻擊口號，製造出短視近利的從政者。而使得預

防工作及規劃未來漸受重規。

9 、分權參與:今日之資訊傳遞無遠弗屆，情勢瞬息萬變，在公職人員之智

能亦充足情形下，採行分工授權具下列之優點:分工的機構比集權機構更有彈

性，它可迅速因應環境的改變和顧客的需要;分工比集權更有效能，因第一線的

工作人員最能了解實際發生的問題及其機率，亦常常能設計出很好的解決方法;

分工的機構比集權機構更有創意，因創新的構想往往是由實際執行者提出;分工

的機構通常有更高的士氣，更強的責任感。更高的生產力。

10 、市場導向:市場的特性是分工的、有競爭性的，它授權顧客自己決定，

把資源和績效直接聯結在一起，且能迅速應變。故政府機關可透過制訂市場規

則;提供資訊給消費者;創造或增加需求;作買賣雙方之媒介。輔導民間部門生

產及嚴格執法，以建立公平，且能有效運作之市場，使其充分發揮市場機能，來

達成公共目標。

政府是為民服務的機器，自然要做到讓主人、顧客滿意。但由於社會經濟

的快速變遷，民眾要求服務的範圍層面不斷地擴張，對政府的要求也因此較以前

來得嚴苛，為了提升人民對政府約滿意度，政府的效率、效能均須加以精進，政

府更應一改陳病積弊，引進新制度、新觀念、新作法，從組織、人力......等各方

面著手再造。

三民主義學報第 24 期: 2002 年 6 月 81

(二)、企業型政府公務人力的機能

「企業型政府」是指政府以「企業精神」為基礎，以新方法運用資源，將官

僚機構轉換成創新、有彈性和能因應挑戰的新政府。此種新政府其真有以下特

點(盧建姐， 1995)

卜其目標界定以目標及使命為導向(注重結果，不只看投入)

2 、以顧客為其工作流程導向，不受法令規章既定的限制所驅使;

3 、採行分權參與管理(組織內對成員授權賦能，對外鼓勵公民與決策)

4 、注重市場競爭機能，以服務為主，創立行動誘因，放棄監督防弊的保守

心態;

5 、衝破官僚原有的體制(預算、財政、人事、績效評估、責任與課責)

重新設計組織。

政府要具有「企業精神 J 使成為「企業型政府J 那嘛企業精神之意涵為

何?簡單的說，企業精神就是一種自動自發的精神，勇於任事的精神。因此， r企

業型政府」就是應用企業管理觀念加強行政效能，連用所謂企業政府的策略來促

進行政發展，的重要課題。(鍾起岱， 1995) 。而在企業型政府中，企業型官僚

( bureaucratic entrepreneur )或公經理人( public manager) 扮演十分重要的角色，

若他們本身不具備任何企業精神或者不擅運用任何策略，則企業性政府的目標無

法實現。(謝登旺， 1999 )

上述公經理人不同於一般企業的經理人。公經理人係在公部門從事公共管理

事務的人員。 Chase & Reveal 指出:所謂公經理人就是那些負責公蒂之運用以及

指揮公務人員去完成首長、民意代表和法院所訂目標的一些人。 (Chase &

Reveal ' 1983 :轉引自:謝登旺， 1999)

公經理人所從事的工作，其性質與私部門經理不同，另外其擔負之任務亦迴

異私部門， Crane & Jones (1991 )認為公經理人從事以下的任務: (轉引自謝登

旺， 1999)

卜依據上司的指示訂定工作目標及計畫或自行決定目標。

2 、確定需要那些資源並加以妥善的分配與利用。

3 、推介或進行組織的改變。

4 、決策對立法關係、公共政策、經濟衝擊、公共關係以及勞資關係等因素，

予以審慎考量。

5 、加強與其他機構在工作計畫及分工方面的協調。

6 、評估組織發展對本機構以及其他政府單位和私部門的影響。

7 、發展組織的政策，以確定工作計畫重點及方面。


8 、了解組織的政策及優先順序，並做好對內及對外的溝通工作。

9 、建立人事政策處理有嚴重影響的事務。

10 、授權下級主管，並督促這些主管做好本單位的工作。

就實務的觀點而言，政府再造要成功，應使政府中人員成為企業型官僚，使

其具企業精神從事公共事務管理。因此企業型官僚必須真備某些行為特徵'方能

體現「政府的企業精神」。至企業型官僚的共同行為特徵，有以下五項: (江眠

欽， 1999)

卜企業型官僚善用組織內部的資源及力量，實現公共目標。

2 、企業官僚專精某些社會關注的領域。

3 、企業官僚會積極運用組織中的影響力，爭取成功，而非消極地坐視文官

體系成為腐敗無能的淵竅。

4 、企業官僚善用民意市場( Public opinion market) ，塑造「舍我其誰」的

形象。企業型官僚不但擅長彰顯問題的重要性，亦善用自己的知識及能

力，塑造專業形象，以及民眾對其解決問題的信心。

5 、企業型官僚會設法擴展專屬的公共政策範圍。

三、顧客導向的策略目標

(一)、顧客導向政府的意義

顧客導向 (Customer Orientation) 係源於 1980 年代中期以後盛行的「全面

品質管理 J (Total Quality Management) 0 (魏啟林， 1998b) 全面品質管理的

主要原則有三: 1 、顧客為主 ( customer focus) ， 2 、永續改善( continuous

improvement ) ，以及 3 、團隊工作( team work) ，三項原則中，以「顧客為主」

居首要。( Koeheler and Pankowski ' 1996 ; 1.工眠欽， 1999) 。政府再造方案中，

顧客導向的服務理念，係植基於:公共組織所提供的服務或產品，必須符合顧客

的需求，此為公共組織的首要之務，全體成員必須以顧客為主，以客為尊。(同

上註)。就企業而言，其顧客為其消費者，但就政府而言，政府施政所需的財

源來自於廣大人民的納稅錢，政府的顧客就是全體民眾，因而在公共政策之制定

與推行時要站在民眾的立場，為民泉設想，提供週全的設施與貼心的服務，時時

傾聽民眾顧客的心聲，瞭解其對政府服務的評價，作為政府部門績效評估之參

考。(魏啟林， 1998b)

顧客導向的政府是我國學劃政府再造的重要思考方向，政府再造的目的在

提昇治理能力，型塑優良政府的功能，為了發揮此項功能，宜轉借企業管理顧客

導向的經驗與實務。

三民主義學報第 24 期: 2002 年 6 月的

(二)、顧客導向政府的作法

顧客導向既是政府再造的主要目標，為達成此一目標，必真有不同的作法信

念或標準樹立， Weissman (1991 )認為，行政機關欲真正施行顧客導向的運作

方式。必須真備以下基礎條件(轉引自:孫本初， 1998)

卜組織內的所有組成分子應對組織目標真有共同的價值觀。

2 、機關計畫之決定因素是依據理性( rationality ) ，而非憑藉個人的地位與

權力。

3 、組織與計畫能夠容忍外界對其運作方式，甚至存續方面問題的批評。

4 、政府機關的結構與報酬體系應能支持變革、調整、創新、替換等措施之

施行。

于機關各部門願意接受其原有地位之限制，並願意釋出其部分權力。

各國政府在面對各種危機及社會、經濟面產生的各項影響，都會採取不同的

改革措施，尤其像對公務人員展開各項訓練，強化其對顧客、品質、服務等等重

要觀念。要求公務人員隨時在這些觀念的影響下，自然做到「以客為尊 J 並深

知如果要落實顧客導向服務理念的第一項要務，在於「提供顧客的選擇權 J 亦

即顧客如能依據個人偏好選擇行政業務的提供者，並依偏好的選擇給付行政規

費，則行政組織必須負責連到顧客的要求，才能繼續獲得資源與支持。

紐西蘭即推出「傑出的顧客服務J ( Outstanding Customers Service )訓練課

程，其基本信念如次(魏啟林， 1998 )

卜沒有顧客，我們就沒有工作。

2 、顧客行為是市政經營的成本。

3 、顧客滿意是策略規劃與未來目標的中心。

中顧客服務是每一位市政人員的責任。

5 、為實現我們的願景，每一位市政人員必須展現傑出的顧客服務行為。

6 、傑出的顧客服務經常是一種挑戰，市政人員必須工作中隨時接受挑戰。

此外 r品質確保措施」是第二種落實的途徑，此項途徑，係指公共組織

依事實資料與未來趨勢，設定「顧客服務標準 J '作為行政人員的行為規範準則。

(江眠欽， 1999 )

例如，美國於一九九三年，要求聯邦政府機構設立「顧客服務標準 J 名

為「聯邦政府內部革命 J (a revolution with in the Federal Government) ，內容包

括(謝登旺， 1999 )

卜確認行政機構的實然顧客與應然顧客;

2 、調查顧客所期望的服務項目與品質，瞭解顧客對現有服務的滿意度;


3 、公告服務標準'並據以衡量成效;

4 、效法企業標竿，提昇顧客服務標準;

5 、給予顧客多元的服務來源與傳送方式;

6 、務求資訊、服務，以及申訴制度，簡明易用;

7 、提供暢通的顧客申訴途徑。

關於服務標準的設定，如澳洲的「實踐型文官體系 J ( ACT Public Service )

就揭示該體系的「顧客服務標準 J'係以七項重要原則建構而成;包括: ( Australian

Caital Terriory Govemment ' 1997 )

卜瞭解標的顧客所在。

2 、善待顧客之公務人員。

3 、顧客為主之洽公處所。

4 、周延之申訴處理程序。

5 、「顧客價值」導向之績效之評量與標的。

6 、電話及櫃台應對技巧。

7 、永續改善之精神。

就顧客導向的服務而言，民眾與政府接觸的第一印象，往往來自公務電話

的溝通與植台業務的洽談:亦即公務電話與櫃台業務是政府形象管理的初階。坎

培拉市政府為提高行政服務品質，特別訂定「公務電話最佳實務標準」與「公務

櫃台最佳實務標準 J 以供公務人員參考使用。

四、倫理性的策略目標

社會快速變遷下，個體與群體，群體與群體之間的關係劇變，社會倫理、

職業倫理已迴異從前。同樣的，政府的行政倫理亦受時代衝擊，或漸形式微或日

益模糊不清，因此，重建行政倫理，實為今日政府再造之重要工作。

(一)、行政倫理的意義

行政倫理自一九六八年美國新公共行政學的明磁布魯(Minnowbrook )會議

後，普獲行政學界的重視。(蕭武桐， 1994 ) 基本上乃為扭轉自十九世紀末期以

來，只偏重於技術和科學管理的潮流，改以重視社會公道、公民參與及行政倫理

為主的研究取向。至此公共行政已逐漸投入對行政上民主、社會公道、正當性、

公平正義、弱勢關懷等課題的重視，並強調公共行政不應淪為多數決或專家主義

的犧牲品。(汪明修， 1998)

1.行政倫理 (Public service ethics )亦稱公務倫理( public administrative ethics )也


有人稱之為「公務道德」、「服務道德」或「服務倫理 J 0 (蕭武桐， 1990) ,

綜合學者的界定有如下的意義: (謝登旺， 1999) 1. D. Waldo (1 980) 視行政

倫理為行政人員的倫理義務，包括對憲法、法律、國家、民主、行政組織規範、

專業技術、親朋、自我、群體、公益、世界及宗教等。

2. T. L. Cooper (1990) :從責任的角度來闡述行政倫理，其強調負責任的行政。

從兩個角度來分析，一是內在控制，強調公務人員內心自我道德意識的覺醒，以

及行政倫理意識的發展;另一是外在控制，主張加強績效評估程序的社會過程，

負責任的行政必有其支持的環境條件，如公共參與、法律與政策、內在品質與組

織等要素，方得實施。 Cooper 叉將責任分為客觀責任和主觀責任(轉守 1: 汪

明修， 1998)

(1)客觀責任:乃伴隨「職位」而成立，它叉可分為職責及義務，其表現

形式有三(1)支持法律對民選官員負責任 (2) 對上級及部屬的

責任(3) 對公民的責任。

(2) 主觀責任:是由法律、組織及社會的需求，加諸於公務人員的責任，

乃其於吾人對忠誠、良知及認同，它代表公務人員在社會化過程中，

所得的價值觀、態度、信仰。

3. O. P. Dwivedi (1978) 行政倫理指公務人員因忠誠或價值的衝突，個別或集

體的利用職權作出危害民眾對政府的信賴及信心，或漠視公益遂行私利的行

為。

4. Thomas P. Menson (1990) 倫理是系統化的道德規範，被人類行為或特定團

體、體化所承認的行為準則。

5. D. H. Rosembloom (1993) 行政倫理可視為個內心的檢省 (inner-check) 、

自我課責( seef-accountability )。所謂負責任即是對外在檢查程序的承擔。

6. F. A. Nigro & L. G. Nigro (1989) 行政倫理乃是用以表現價值抉擇，以及使

行為標準落實的政策和政策執行的手段。

臺灣的轉型與變遷正快速邁進中、在過程中無論是政治、經濟、社會、文

化、教育等各方面都有鉅大的變化，在新、舊社會交替之際，由於新的標準、典

範、制度、信念尚未建立，傳統的、舊的行為模式仍在進行。政府中的公務人員，

仍受制於傳統社會的文化影響，諸如紅包、人情、面子，因而產生公務人員公私

不分、圖利他人、貪贓枉法......等弊端。(謝登旺， 1999) 如今政府正在進行再

造工程，宜趁此良機將倫理的價值具體植基於政府中，重建行政倫理。

(二)、行政倫理的實踐

“ 我國現階段政府再造公務人力資源策略目標的建構陳岳

政府的功能，在於保護她的人民，免於各種無論內在或是外來的，足以威

脅人類生存的災變，提供人民生活上基本的福利，仲裁他們之間各種利害的衝

突。在實現這些功能的的過程中，政府必須依賴公務員執行職務時的那份正義感

和公允作風。所以，從這個角度來看，公務員的職權，來自人民的委託與授權，

當我們論斷一個政府的好壞，基本上我們是在論斷那些在政府中負實際責任的公

務員。(蕭武桐， 1990)

一般而言公務員做事時必秉持良心、認知、經驗來平衡各種衝突的價值觀

念去追求人民大累的福祉，也就是為「公共利益」而努力;但是也常發生公務員

為追求私人的利益而曲解法律、混淆程序、違反行政規定、濫用公共資源及財貨

(包括運用職權影響力)等不倫理行為。詳細言之包括1.違反法的規範，導致可

以依法予以制裁的種種行為。 2違反當地社會所賴以維護善良風俗的倫理道德基

本原則的種種行為。 3.一個人為了對忠誠、貢獻、親戚、朋友、階級、政治、宗

教或種族的責任感，而屈從於潛伏的或明顯的，甚至感受壓刀下，所採取的種種

行為。(蕭武桐， 1990)

公務員不倫理的行為還包括許多不當行為，諸如圖利他人( patronage )、任

用私人( nepotism ) 、違反公眾利益( conflict of interest )、濫用影響力( influence

peddling) 、利用職權尋求享樂( seeking pleasure by using the 濫用影響力( influence

peddling) 、利用職權尋求享樂( seeking pleasure by using the official position) 、

對親威朋友施以恩惠 (favours to relatives and 企iends ) 、洩漏或濫用公務機密

(leaking or misusing government information ) 、從事任何未經授權的政治活動

(engaging in any unsanctioned political activity ) 0 (蕭武桐: 1990)

就行政典範移轉的觀點，今日公務員面臨不同角色移轉的困境，以美國公務

員的角色移轉為例，至少有三個階段的變遷(同上註)

第一階段是從傳統的管理意識轉為行政實務的效率觀點，傳統的官僚政府面

對 Wilson 提出的行政理念，包括行政專業的認同和效率、效能行政的追求。在

這階段中的倫理危機乃在要求公務員清廉自持，秉持絕對行政中立，拒斥多元政

治的參與。

第二階段則從效率管理轉為多元政治的觀點，管理者遂成為利益的平均分配

者，且舊有行政中立的理念也受到挑戰，可說是一種利益平衡的社會職責。公務

員在此必須在利益倡導和整合中扮演積極角色。

第三階段為從多元政治轉為公共利益的觀點，公務員增加了保護廣泛公共利

益、維持憲政價值等等的期許，但決策時卻有更多的限制。

基於以上觀點，公務員必須在新時代體驗新的公共服務的倫理原則:

三民主義學報第 24 期: 2002 年 6 月 87

( OECD ' 1998 )

1.公共服務的倫理標準必必、須明確;

2倫理標準須反映在立法架構中;

3

4.當當公務人員做錯事時應應、知道他們的權利及義務。

5倫理的政治承諾應應、增強公務員的倫理行為。

6決策過程應明瞭且詳細公開。

7.公私部門之間互動應有明確指引。

8經理人應宣示促進倫理行為。

9管理政策、程序及實踐應增進倫理行為。

10.公共服務條件及人力資源管理應助長倫理行為。

1 1.在公共服務之內應植入適當的責任機制。

12 .對不倫理行為應有適當的程序及制裁。

如就公務員個人而言，在面臨多元政治、變遷遲然的環境與價值衝突的時

代，要知道如何做?且要做得好 ! 因此個人必須有一套倫理的架構，提供一己作

為評量參考，學者間因此有「公共行政文獻的倫理架構發展階段 J( 蔡志，恆， 1998 )

由於行政人員的倫理價值攸關人民權益，進而影響政府的公信力與公權力，

甚至能左右政府的運作與政治的穩定，事實上臺灣地區近年來提倡的「政府再造」

或是「沒完沒了」的《行政革新方案〉或者「掃黑」、「掃白」行動，其目的無

不在建立適當的行政倫理。積極方面，行政倫理可以提高行政革新方案所追求之

「效能」與「便民」的目標，而消極方面，則可以防止弊端發生，達到行政革新

另一目標 r廉潔」。而這些改革是否成功，叉和公務員目前所提示之行政倫理

現有密切的關係。 (單昭與， 1998 ) 而公務員除體認上述新的倫理觀外，若再從

行動倫理的觀點，它強調的足一種前瞻性的風格( Proactive style ) ，若由公共行

動 ( Public action ) 的倫理基礎來看，公務人員必備下列條件 ( R. Denhardt '

1991 ;戴楊健， 1996 ;轉哥 I :謝登旺， 1999 )

1.強調道德領導(moralleadership ) 。

2 重視執行公共政策技術過程的管理關懷(managerial concem ) 。及發現或

涵清公共利益的努力。

3 .認識公共行政同時是具有政治的關懷( Political concem ) 、行政不僅因應

立法當局的法規而已，還要認識並表達重要的公共利益。

4.今日的公共行政愈來愈真有倫理的關懷( ethical concem ) ，公務人員所有

自發的小小行動均具有重要的價值意涵( value implications ) 。


5.公務人員必須在其行動中表現高標準的行為體認列所採取的每一行動均

涉入( involvement) 還要效命於平等與正義( equity and justice )的價值，

並且要有道德責任，關懷他人的福祉( concern for well being of others ) ,

指出過去政策的失敗，建議備選方案，積極執行民選官員的政策等工作。

6過去公務人員常以企業作為模範(如llow the model of business ) ，今後公

共組織及其所表現的價值與承諾，應成為所有組織的模範。

7.公務人員必須真正效命民主的價值，不僅關懷回應( responsivenees )與投

入。

五、學習型組織的策略目標

(一)、學習型組織的意涵及特徵

學習型組織被稱為是二十一世紀組織的範型。事實上在面對變遷日益快速的

環境時，典範概念的轉換可以改變吾人對世界的認知，而當前則以學習型組織的

架構，最契合管理新型態的組織，最容易創造贏的優勢。

茲因現代管理理論主張組織改造必須以產生最終價值的成果為思考，而不在

思考自身工作是否越權，是否會議其他同仁感到不白在是否得罪上司，換言之，

工作流程最好能無視於單位界限的存在，而以最後能產生的結果為導向。在這前

提下，真正組織的工作是創業，組織在釋放員工的創業活力，在使每一個員工當

老闖，為顧客創造價值。不敢當家作主的員工就要被淘汰，不想、被淘汰的員工就

要學習被改造。換言之，現代組織本來就足以改造和被改造而構織的學習體。 (洪

明州， 1997)

學者對學習型組織界定如下(孫本初， 1998)

1 、 Senge (1990) 認學習型組織是指 r組織中的個人能持續地擴展其創造

真正所欲達成的結果的能力，並在其中培育出新的而且其延展性的思考型態，且

可自由培塑出集體性的志向，並透過持續的方式一同學習到如何去學習。」

2 、 David A. Garvin (1993) 認為 r學習型組織是一個精於創造、獲取及轉

換知識的組織，並藉此修正其行為以反應新知及洞察力的組織。」

3 、 Joan Kremer Bennet 等人( 1994) 將學習型組織界定為:

能將學習、調過及變遷等能力轉化為組織文化的組織，而其所屬之價值、政

策、實踐、體制及結構等均能有助於所屬員工去進行學習。而學習的成果將

有益於下列諸事項的改進:如工作流程、產品及服務、個別工作的結構與功

能、以及有效的管理運作等。總之，採行學習型組織型態的組織將會是最成

功的企業。......而其主要的哲學理論是硬性的學習與創造性的學習是同等重


要的。

從以上，可知學習型組織迴異於傳統的組織，此二者之間無論從基本環境、

經營方式、經營優勢及員工必備的條件方面都大異其趣。

Calvert et. al.綜合歸納學習型組織之特徵如下(轉引自:孫本初， 1998)

l是一種集體性、開放性及跨越性及跨越組織範疇的學習。

會。

2.對學習的過程及結果是等量齊觀的。

3

4

5 .能使每位員工均感受到每次的工作經驗，皆是提供其學習到有用事物的機

6成員較不會表現出恐懼與防衛的心態，並能從錯誤中獲得獎勵與學習。

7.其有承擔風險的勇氣，但不會危害到整體組織的安全。

8

9 .對想想、從事行動學習 ( action-learning) 的個人或團隊予以支持。

10.鼓勵個人或團體相互分享所得的資訊及結論，以利學習的產生。

(二)、建構學習組織的途徑及策略

卜自我精進( Personal Mastery )

自我精進的過程包括: (1 )建立個人願景; (2) 保持創造性、張力; (3).

看清結構性衝突 ( 4 ) 誠實面對真相 (5) .運用潛意識。 (Sen阱， 1990 ;郭

建隆譯， 1994)

2 、心智模式 ( Mental Model )

心智模式是一些假設、認知，它左右我們的想法，告訴我們何者能做?何者

不能做?其發展途徑始內省，學習去發掘個人內在的世界觀，且使之顯現出來而

予以細察，並包括「學習性對話」的能力，透過探究與倡導啟示，使人們有效地

表達自己的想法，並使之展開對他人的影響力。 (Senge ' 1990) 因之，無論個

人或組織都可藉由學習而獲得新的知識及見解，因而修正或改變其行為及行動。

3 、建立共同願景( Building Shared Vision)

組織建立共同願景能不斷地鼓勵員工訂出個人的願景，真心投入、變真實

行、發掘並分享「未來圖象 J (Picture of future )的技巧，且助長真正的承諾與

投入，而非要求順從。 (Senge ' 1990 )

組織創造共同的願景的方法有:仔|自:王冠惠， 1997)

(1)首先從結合個人願景著手，當共同願景的努力是從個人願景著手時，

9。我國現階段政府再造公務人力資源策略目標的建構陳岳

組織變成了人們自我實現的場所，每一成員都有一個最完整的組織圖象，每個人

都對整體分擔責任，不是僅對自己那一部分負責 ( 2) .平等的對待每一個人;

(3)尋求相互合作，而非意見一致，避免為了粉飾彼此間的歧見而產生集體省

思的情形。

4 、團隊學習 ( Team Leaming)

團隊成員整體相互對話或討論，將共同的想法融合為一，超越其中任何一人

單獨思考的結果。 ( Sen阱， 1990)

團隊學習最有效的方法來自於二種對話的形式:對話 (dialogue) 與討論

( discussion ) ，學習型的團隊必善於運用此二者。

5 、系統思考( Systems thinking )

學習型組織的第五項修煉以系統思考為核心，將各個修練歸納成一由理論與

實務所共同組成的整體，在強化其他每一發展途徑之際，不斷提醒我們，整體超

過各個部份的加總。 ( Sen阱， 1990 )

Watkins & Marsick ( 1993 )認為實踐學習型組織，需落實於:個人、團隊、

組織及社會之上，同時其提出六項創造學習型組織的行動指南:

1.開創持續的學習機會;

2提倡探詢與對話;

3.鼓勵集體與團隊學習;

4.建立系統去創造並分享學習;

5在共同的願景下授權給組織成員;

6.將組織與其環境聯結。

學習性政府應如何塑造? Milbrath 認為包含了四個重要部份: 1 、資訊系統、

2 、系統性與前膽性思考的能力單位、 3 、干預能力單位、 4 、能對政策影響力做

詳估的能力。其中，資訊系統是生命線，政府中一定具備相當精密的資訊蒐集系

統，如圖書館、研究部門......等;系統性與前瞻性的思考能力單位，得由設立一

專門機構，先由具有特殊學習能力的專業人員來深入思考，再交由決策者做決

策，決策者以其做為幕僚機構，並由資訊系統蒐集的民意一併參考後決定。平預

能力代表建構一個獨立於政府部門的機構，平預(或協助)政府做決策。這種組

織例如許多民間的基金會組織，適時發揮平預能力。整個概念架構的重心'是影

響評估作業，根據評估的結果做為政策提案的根據。 (謝登旺， 1999 )

未來的趨勢，除了在政府組織中建構學習的系統外，要促進政府真備學習

能力，使政府人員能真有獲得並利用資訊的能力，且以長遠的眼光思考決策的問

三民主義學報第 24 期: 2002 年 6 月 91

題，因此有必要建構一學習型政府的型模。

結語

公務人力資源的優劣，深深決定了政府的效能;而政府再造工程被寄予提

振政府效能的厚望。傳統人事行政的管理方式、宜藉機更新為「人力資源管理」、

「人力資源發展」的策略管理型態，因而「企業精神 J r顧客導向 J r行政倫理」

以及「學習型組織」的策略目標，也就必然成為我國現階段政府再造調適官僚體

制的焦距與方向。

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