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泰國電信改革的政治分析

佛光大學政治學系助理教授

陳尚懋

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泰國電信改革的政治分析

佛光大學政治學系助理教授

陳尚懋

摘 要

從 1980 年代開始，在英國柴契爾政府的引領之下，全世界興起一股民營化的風潮。

而電信業做為國家重要的產業之一，對於國家內部的經濟與社會發展有極大的幫助，因

此從 1980 年代開始出現開放的聲浪與行動，泰國也從 1980 年代末期展開大規模的電信

改革，主要可以分為兩階段：第一階段從 1980 年代末期到 1997 年金融危機爆發為止。

在第一階段的電信改革中，主要是因為泰國的國有電信企業無法滿足從 1980 年代初期

經濟快速發展所產生的大量需求，電信服務的基礎設施嚴重不足，因此政府決定透過興

建—轉移—營運(Build-Transfer-Operate, BTO)的方式，開放民間部門參與以往由國家壟

斷的電信業：以固網電話與行動電話為主。第二階段的電信改革則從 1997 年金融危機

之後開始，泰國政府希望透過電信業主計畫的通過建立電信監理架構，並且配合 WTO

的承諾而全面開放電信市場。但是這兩階段的電信改革卻無法解決電信業原本存在的問

題並進而提升電信業的競爭力，反而因為在開放過程中釋出大量租金，引起政治力量的

介入而產生貪污腐化的問題，並且強化了泰國原本以來一直存在的「金錢政治」(Money

Politics)。

關鍵字：泰國、民營化、電信改革、金錢政治、塔克辛

論文初稿發表於 2008 年台灣的東南亞區域研究年度論文研討會，亞洲大學國際企業學系，4月 25-26 日。本論文接受國科會專題研究計畫補助，編號 NSC96-2414-H-431-001，特此致謝。作者並感謝兩位匿名審查委員的寶貴意見，讓本文增色不少，當然文責作者自負。

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壹、 前言

泰國從 1961 年開始，一共歷經三波的民營化工作。第一波民營化主要是為配合第

一次的國家經濟與社會發展計畫 (National Economic and Social Development Plan,

NESDP)，希望透過民營化來帶動國家的經濟發展，但因泰國當時正處於經濟起飛階段，

對於民營化沒有急迫的時間壓力，因此直到 1984 年開始第二波民營化工作才有較為具

體的政策出現。第三波民營化則是 1997 年泰國遭遇到金融危機後在國際貨幣基金

(International Monetary Fund, IMF)的要求之下展開，但卻在遭受來自社會強大的反彈力

量下暫緩。

電信產業(telecommunication industry)做為國家重要的產業之一，相當程度反映出泰

國政經環境的縮影，無法自外於政府的民營化政策。在政府的規劃之下，泰國的電信改

革主要分為兩階段進行：第一階段主要配合政府第二波的民營化政策，從 1980 年代末

期到 1997 年金融危機爆發為止。在第一階段的電信改革中，因為泰國的國有電信企業

無法滿足從 1980 年代初期經濟快速發展所產生的大量需求，電信服務的基礎設施嚴重

不足，因此政府決定透過興建—轉移—營運(Build-Transfer-Operate, BTO)的方式，開放

民間部門參與以往由國家壟斷的電信業：包括：呼叫器、行動電話執照核發與三百萬條

固網電話線路的釋出等；第二階段的電信改革則從 1997 年金融危機之後展開，同樣也

是為了配合政府的第三波民營化工作，主要內容包括：電信業主計畫(Telecommunications

Master Plan)的通過、電信監理架構的建立與 WTO 承諾等。

綜觀泰國從 1961 年開始的民營化與 1980 年代開始的電信改革，非但未能解決國有

企業效率不彰的問題並且提升相關產業的競爭力等，反而因為釋放出大量的租金

(rents)，引發各方勢力進行尋租行為；加上採行 BTO 的方式進行電信改革，政治力量介

入導致貪污腐化，最終造成民營化政策與電信改革的失敗。本文主要透過民營化的政治

觀點來分析泰國的民營化工作，並以電信改革為例加以說明。本文第一部份為前言，第

二部分主要針對民營化理論進行文獻檢閱的工作，並提出本研究的理論架構，第三部分

簡要介紹泰國從 1961 年開始的民營化歷程，第四部分與第五部分則分別介紹泰國第一

階段與第二階段的電信改革工作並進行政治分析，最後則為結論。

貳、 文獻檢閱

一、 民營化理論

第二次世界大戰之後，當時採行凱因斯主義的英國工黨政府因無法有效解決停滯性

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通貨膨脹(stagflation)的問題，柴契爾夫人一上台便採行新古典主義的經濟政策，引進市

場機制來解決經濟蕭條問題，減少政府干預，國有企業在此之下被要求必須儘速民營化

(Clarke & Pitelis, 1993: 1-28)。世界各國受到這股浪潮的影響，從 1980 年代開始紛紛展

開民營化工作(張晉芬，1999)。簡單來說，民營化可以被定義為「一套想要減少公部門

角色並增加私部門角色的政策，同時希望可以改善其他公部門的表現」(Young, 1986)。

我們可進一步依其內容分為狹義與廣義兩類：首先，在狹義的定義指的是去國有化

(denationalization)或私有化(privatization)，也就是將國有企業至少 50%以上的股權轉移

給私有企業；其次，廣義的定義則是將民營化的概念擴大至開放市場的自由化

(liberalization)等(林淑馨，2004a)。在泰國的案例中，除狹義的出售國有企業股權(私有

化)之外，也開放許多以往國家獨佔的基礎建設與市場等(自由化)，因此本文採用民營化

的廣義定義，亦即在狹義的民營化(私有化)之上增加自由化的概念。另一方面，為避免

與狹義的民營化定義混淆，本文使用「電信改革」(telecommunications reforms)來包含廣

義與狹義電信民營化的概念，包括：電信產業開放民間經營(自由化)，與國有電信企業

的私有化，以及其後衍生而來的監督機制等概念。

學者在探討民營化時，主要從三個觀點出發：行政觀點(administrative perspective)、

經濟觀點(economic perspective)與政治觀點(political perspective)(參見表一)，以下將分別

加以探討。首先，民營化的行政觀點主要希望政府可以透過民營化來解決國有企業的問

題，使政府運作更好。在此一觀點之下，民營化即代表著「工具箱」(toolbox)的意涵，

裡面的工具包括：承包(contracting out)、使用費(user fees)、代用券(vouchers)、資產拍賣

(asset sales)與減少負荷(load-shedding)等。民營化的行政觀點即希望政府各部門透過以上

各種工具來達成社會的公共目標(Feigenbaum, et al., 1999: 37-38)。

其次，民營化的經濟觀點則是採取新古典主義論點，認為政府的角色應該盡量縮

小。1980 年代民營化風潮興起之際，由於當時國際上盛行經濟自由主義，因此將國有企

業所存在的問題與弊端全部歸咎於財產權不清，認為透過財產權釐清便可以解決國有企

業長久以來存在的問題，進而提升效率，其中的關鍵就在於提供生產者適當的誘因結構

(Steinfeld, 1998: 28-29)。根據當事—代理理論(principal-agent theory)的看法，如果民營化

是為提升效率，那就必須透過財產權重新配置，使得組織中產生新的當事—代理關係1，

其中資訊與誘因結構最終將會導致組織的有效率(Martin & Parker, 1997: 7)。

最後，民營化的經濟觀點忽略了政治行動者的誘因如何導致民營化政策的產出

(Clark & Cull, 2001)，也就是政治觀點的部分。財產權理論與當事—代理理論的思考方

式可以說是一種「經濟化約論」，這樣純經濟的思考邏輯雖然點出了私人所有權、競爭

與效率之間必然的正向關係(張晉芬，1999)，但是民營化過程所牽涉的並不只是經濟面

1 在民間部門當中，由於只存在著單一的當事—代理關係(股東→管理階層)，彼此之間的資訊流通較少障礙，相對的交易成本也較低。至於在國有企業部門當中，則是存在著多重的當事—代理關係(社會大眾→民意代表→政府相關部會→國有企業管理階層)，存在較多「噪音」(noise)去影響當事人與代理人之間的資訊流通，也因此造成交易成本的提高與無效率，參見(Smith, 1990)。

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向的問題，各國內部的政治社會結構也是不可忽略的重要因素。統治階級的政治權力、

階級與國家之間的互動、政治意識型態與經濟發展的階段等，都是影響民營化的重要因

素，畢竟政治制度在確定與執行財產權時扮演著重要與積極的角色(Powell & DiMaggio,

1991: 5)。

因此，民營化的政治觀點認為民營化必須被視為是一種政治現象，因為民營化是政

治人物透過策略選擇與制度配置來達到特定團體與個人的目標。民營化的政治觀點又可

分為以下三類(Feigenbaum, et al., 1999)：

(1) 務實民營化(pragmatic privatization)：務實民營化是指解決當前問題的短期方

案，意即是政府有急需資金的需求，因此通常出現在政治化程度不高(apolitical)

與去政治化(depoliticized)的政策場域(policy arena)之中；

(2) 策略民營化(tactical privatization)：策略民營化則發生在政治的環境，強調民營

化的政治分配面，在此之下，民營化成為政治與選舉考量，也成為獎賞支持者

與懲罰反對者的工具，容易產生尋租行為，民營化政策也較不具有一致性；

(3) 系統民營化(systemic privatization)：系統民營化則是高度意識型態考量，已經

不再是簡單想要解決部分經濟的問題，其試圖改變階級之間的關係，以及權力

與制度的轉變，最後造成國家權力的限縮。系統民營化主要發生在東歐，藉由

民營化政策產生新的階級，以改變原有的階級關係。

表一 民營化觀念

行政觀點 經濟觀點 政治觀點

權力重分配

務實民營化 策略民營化 系統民營化目標 達成社會公益 極大化個人利益

減輕預算壓力

適應環境改變

吸引選票

獎賞支持者

降低對政府的期望

減低政府職能

分析單元 社會問題 個人/企業 團體/階級

民營化概念 工具箱 優先順位 武器

資料來源：(Feigenbaum, et al., 1999)

過去的民營化分析大多強調經濟觀點，認為只要將國有企業的財產權轉移到民間企

業的手中，並且單一化國有企業的多重當事—代理關係，即可以解決國有企業效率不彰

等問題，進而帶動國家經濟發展。但是，民營化過程中牽涉許多政治行動者，彼此之間

的權力關係除了會影響財產權的配置，民營化也會回過頭來影響政治行動者之間的權力

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分配。畢竟在民營化過程中將會牽涉到工作機會與長期補助的減少，而這些都會影響政

府的支持基礎(World Bank, 1995; Lopez-de-Silanes et al., 1997; Clark & Cull, 2000)，因此

政府部門在制定民營化政策時不能只考量經濟觀點，民營化是一種政治現象，必須透過

政治觀點的分析來加以理解(Clark & Cull, 1997; Feigenbaum, et al., 1994)。

二、 本文研究架構

上述分析中，行政觀點與經濟觀點皆為問題解決導向，分別透過工具箱的概念，包

括：透過承包、代用券等方式以及財產權釐清等來解決國有企業長期以來虧損或效率不

彰的問題，並未有過度的政治考量。至於政治觀點則強調民營化的政治面，除解決國有

企業的問題之外，還必須考量政權延續、階級意識等，民營化成為政治人物相當重要的

武器。而在政治觀點的分類中，務實民營化政策的制定與執行過程中，較少政治方面的

考量，主要係解決當前政府所面臨的財政問題；策略民營化則將重點置於勝選考量，民

營化成為獎勵支持者與懲罰反對者的工具；至於系統民營化則意圖改變階級之間的關

係，以及政府與民間部門之間的權力關係。

從泰國民營化的歷程中可以發現，民營化政策一直以來都是執政者政治考量下的產

物，因此本文即透過民營化的政治觀點：務實民營化、策略民營化與系統民營化來分析

泰國三波的民營化以及兩階段的電信改革(研究架構參見圖一)。

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圖一 本研究架構圖

資料來源：作者自行繪製

參、 泰國民營化的歷程

事實上，泰國早從十九世紀朱拉隆功國王(King Chulalongkorn, 1868-1910)開始，王

室與相關部會即壟斷泰國重要產業，並且利用這些壟斷事業的盈餘充作薪資，此即泰國

國有企業最早起源2。泰國從 1932 年開始正式成立國有企業，一方面除提供皇室享樂與

2 根據泰國在 1959 年制訂的預算程序法(The Budgetary Procedure Act, 1959)規定，國有企業的定義可以分為三種：(1)政府組織或是由政府經營的企業；(2)某一企業其 50%以上的股權是

經濟發展考量國有企業效率不彰

第一波民營化

第二波民營化

第一階段電信改革

第三波民營化 第二階段電信改革

基礎電信設備不足

全球化民營化

年份

1961 年

1984 年

1997 年

泰國民營化與電信改革的未來

政治力介入

IMF與WTO的影響政治力再度介入

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奢華生活需要外，也提供泰國人民生活上基本需求。這種情形一直持續到第二次世界大

戰，泰國政府內部的民族主義份子希望透過國有企業擴張，來對抗華人主宰泰國國內經

濟的情況，排除華人對泰國經濟的影響(Warr & Bhanupong, 1996: 90-96; Pasuk & Baker,

1998: 16)，國有企業也從那時起主宰泰國主要產業，包括：煙草、造紙、製糖、麻布袋、

木材、錫礦等(World Bank, 1959: 90-91)。總計目前泰國一共擁有 55 家國有企業，在 1997

年 7 月 2 日泰國金融危機發生前夕，這些國有企業一共雇有超過三十二萬名員工，資產

總值高達四兆泰銖，絕大多數國有企業都呈現虧損的狀態(Dempsey, 2000)。1998 年時，

泰國國有企業收入佔全國 GDP 的 22.5% (Akradej, 2000)。顯見國有企業在泰國經濟中佔

有相當大比重。

泰國的國有企業在歷經長期發展之下，存在著許多問題，包括：(1)政治干預：國

有企業的董事會成員大多是政治任命，不具有專業背景，且隨著政黨輪替而更迭頻繁，

嚴重影響國有企業的管理與營運(Johnson & Thomson, 1987; Deunden & Saowaluk, 2006;

Sununta & Vuthiphong, 1991)；(2)內部管理問題：員工領高薪但是卻不用對績效負責；另

一方面缺乏協調機制(Voravidh, 1989)；(3)資本的限制：由於受到相關法令的限制，國有

企業在進行投資計畫時會面臨資金缺乏的情況(Center for Privatization, 1990)；以及（4）

其他：服務品質低落、獲利率偏低、效率不彰與財務狀況不健全等情況(Praipol, 2003;

Phisit, 1985)。有鑑於此，泰國政府從 1961 年展開民營化工作。

一、 第一波民營化(1961~1984)

1961 年開始的第一波民營化，主要是為配合政府所提出的第一次國家經濟與社會

發展計畫，透過政策來增加民間部門對相關產業的投資，如此的策略也成為往後經濟與

社會發展計畫中相當重要的一環(Akradej, 2000)。在第一次的計畫(1961-1966)中，政府

限制國有企業的擴張，以避免與民間部門進行競爭。在第二次的計畫(1967-1971)中，更

進一步研究如何改善國有企業的效率。第三次的計畫(1972-1976)中，開始認真思考出售

與轉移國有企業所有權的政策。第四次的計畫(1977-1981)中，除了繼續規劃民營化方案

之外，也肯定某些重要國有企業繼續存在的價值與意義(Panas, 1986)。由上述得知，泰

國第一波民營化原先希望可以解決國有企業效率不彰的問題，但是由於當時泰國經濟並

未出現危機，民營化不具迫切性，政府對民營化工作也沒有過多期待與關切，因此第一

波民營化工作並沒有較為具體的政策與作為，成效相當有限(Asian Development Bank,

1999: 8)。

二、 第二波民營化(1984~1997)

1970 年代兩次國際石油危機，以及泰國在 1980 年代初期所出現的金融危機，使得

泰國出現進一步民營化的需求。在 1982 年開始的第五次國家經濟與社會發展計畫

掌握在政府的手中；(3)某一企業其 50%以上的股權是掌握在政府或是上述(1)與(2)的國有企業的手中。總而言之，只要有一企業其股份的 50%由政府直接或間接擁有，都可以算是國有企業(Jamnean, 1987; Vichai, 1987)。

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(1982-1986)中，泰國政府主要的民營化政策包括：(1)建立民營化過程中所需要的相關監

督機制；(2)政府將關閉、民營化或出售經營不善的國有企業；(3)對於無法提升效率的

重要國有企業，政府將允許民間企業參與其管理階層(Chanasak & Songsak, 1987)。1984

年 6 月 12 日，內閣會議更進一步通過關於民營化的重要決議，確立民營化的政策，包

括：不再有新國有企業設立或擴張、認真考慮民營化效率不彰的國有企業與引進民間部

門的參與來提供公用部門的服務效率與品質等(Panas, 1986)。1984 年也被視為是第二波

民營化政策的開端。在 1987 年開始的第六次的國家經濟與社會發展計畫(1987-1991)中，

明確提及引進企業導向的管理技術進入國有企業、持續增加民間部門在國有企業內部的

參與程度與國有企業所有權的轉移等具體政策(Chanasak & Songsak, 1987)，並且成立了

國有企業委員會(National State Enterprise Committee, NSEC)來監督與協助改善國有企業

的問題。

第二波民營化在政府詳細規劃之下，有較為具體的政策與成效出現，開放了兩項主

要的基礎建設供民間參與：1989 年泰國高速公路局(Expressway and Rapid Transit

Authority of Thailand, ETA) 開放第二條高速公路，以及泰國電信局 (Telephone

Organization of Thailand, 以下簡稱 TOT)分別在 1991 年與 1992 年釋出一共三百萬條的

電話路線供民間經營。但是第二波民營化工作也帶來了嚴重的尋租行為，其中又以 1990

年代初泰國石油公司(Petroleum Authority of Thailand, 以下簡稱 PTT)民營化最為明顯3。

PTT 採取出售股權的民營化策略，開始時 PTT 股票上市價被訂為 33 泰銖，但是這

些股票卻分配給特定人士，包括：PTT 管理階層、資深政府官僚、軍方人士與政治人物

等主要的政治行動者。1993 年 8 月 PTT 股票公開交易第一天，股價便飆漲至 70 泰銖，

在隨後一年之中，股價更是飆漲至 300 泰銖以上，獲利率高達十倍左右。事實上當初

PTT 股價便有低估之嫌，根據國外專家分析，PTT 股價應當在 250 泰銖左右，約是當初

估價的 7 到 8 倍，低估的股價也讓特定政治人物從中獲利不少，產生大量尋租行為。由

1990 年代初期 PTT 民營化的案例中，我們可以明顯發現主要政治行動者之間透過緊密

政商關係，合作競逐民營化租金的行為，嚴重影響國有企業民營化的成效4。泰國此時

期民營化政策的政治化程度已經大幅升高，呈現出策略民營化的觀點，民營化成為政治

人物拉攏盟友與競逐租金的重要工具與武器，並且擴大支持的基礎希望可以贏得選舉，

延續政權。策略民營化的考量也成為泰國往後金錢政治(money politics)的根源，並影響

第三波民營化與其後的電信改革。

三、 第三波民營化(1997~)

泰國在 1997 年遭遇到金融危機的嚴重打擊，使得政府不得不加速民營化工作的推

動，以改善在金融危機中受損嚴重的泰國經濟，因而開啟泰國第三波的民營化工作。1997

3 關於 PTT 的分析，主要參考(Handley, 1997)。4 有關於泰國政商關係，請參見(陳尚懋，2008)。

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年 8 月 14 日，就在泰國金融危機發生一個多月之後，泰國與 IMF 雙方簽訂第一次的意

向書(Letter of Intent, LOI)，當中的中期改革架構就包括國有企業轉型與民營化，泰國政

府承諾在主要的商業與基礎建設部門中，增加私部門的參與。在 1997 年 11 月 25 日雙

方簽訂的第二次意向書中，更是明確指出民營化的優先部門，包括：能源(energy)、公

用事業(public utilities)、通訊(communication)與運輸(transportation)等，尤其是其中已公

司化(corporatize)的國有企業更是被列為民營化的優先名單。泰國方面也明確承諾將在

1998 年中期時，將泰國航空公司(Thai Airways International Company, 以下簡稱 THAI)

與班恰石油公司(The Bangchak Petroleum Company)中政府持股分別由當時的 93%與

80%減少至 50%。

1998 年 2 月 24 日簽訂的第三次意向書中，泰國政府除表示將成立民營化專責機關

與著手立法改革之外，同時也提出具體的民營化候選名單，包括：運輸部門中的 THAI，

能源部門的泰國電力公司 (Electricity Generating Authority of Thailand, 以下簡稱

EGAT)，石油部門的 PTT 與通訊部門的 TOT 及泰國電訊局(The Communication Authority

of Thailand, 以下簡稱 CAT)。在 1998 年 5 月 26 日第四次意向書中，泰國政府則提出整

體民營化計畫時間表，包括：1998 年 6 月 30 日前在財政部下成立國有企業辦公室(Office

of State Enterprise)，1998 年 8 月 31 日前公布國有企業改革主計畫(Master Plan for State

Enterprise Reform)，1998 年底前發展出一套規範特定部門的管理與法律架構5。

至於第三波民營化的初步成果，從 1999 年 10 月 26 日以來，泰國政府針對國有企

業共進行 59 次拍賣，累計拍賣次數有 150 次。但是到 2001 年 10 月份為止，一共只有

13 家國有企業進行民營化的拍賣工作6，大約只佔全部國有企業的四分之一不到，民營

化工作的進度過於緩慢，所涉及的廣度也不足。除此之外，泰國政府在與 IMF 所簽訂

的第二次意向書中，曾明確承諾在 1998 年中期時，將 THAI 中政府持股由當時的 93％

減少至 50％，可是一直到 1999 年時 THAI 中的政府持股仍然維持 70％，距離當初的承

諾還有一大段的差距，顯見泰國第三波民營化的進度明顯落後(Ministry of Finance,

1999)。

2001 年前總理塔克辛(Thaksin Shinawatra, 2001-2006)上台之後，將民營化視為其施

5 有關於泰國與 IMF 之間簽訂的意向書內容，請參閱：http://www.imf.org/external/np/loi/081497.htm, accessed on May 15, 2004.

6 這 13 家國有企業分別是泰國石油公司(Petroleum Authority of Thailand, PTT)41 次、泰國捷運局(Expressway and Rapid Transit Authority of Thailand, ETA)35 次、泰國電力公司(ElectricityGenerating Authority of Thailand, EGAT)22 次、泰國鐵路局(The State Railway of Thailand ,SRT)12 次、政府住屋銀行(The Government Housing Bank, GHB)9 次、省水利署(The ProvincialWaterworks Authority, PWA)7 次、曼谷大眾運輸署(The Bangkok Mass Transit Authority,BMTA)5 次、國家住屋署(National Housing Authority, NHA)4 次、省電力署(The ProvincialElectricity Authority, PEA)4 次、都會水利署(The Metropolitan Waterworks Authority, MWA)4次、都會電力署(The Metropolitan Electricity Authority, MEA)3 次、都會捷運署(Mass RapidTransit Authority, MRTA)3 次與泰國電訊局(The Communication Authority of Thailand, CAT)1次，總計 150 次拍賣。

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政重點，要求加速民營化的步調，但是塔克辛旗下的泰納越集團(Shinawatra Group)7與

其他相關財團卻透過合法的手段買入國有企業的股票，使得泰國第三波的民營化成為財

團化8。如此的民營化政策終於招致社會大眾的不滿，2004 年 3 月 2 日有將近五萬名國

有企業的員工集聚在 EGAT 曼谷總部前，抗議塔克辛政府對於民營化政策的態度，主要

訴求除認為 EGAT 民營化之後將造成電價上漲加劇泰國貧富差距外，許多政商關係良好

的商人也將會藉此機會入主 EGAT，使得具有公共效用的 EGAT 成為財團化9。

儘管泰國政府在 IMF 的要求之下，設計出一套民營化的法律與規範架構，第三波

民營化的成效卻一直沒有展現出來，這其中的原因與政治因素脫離不了關係，包括缺乏

政治指導(Department of Foreign Affairs and Trade, 2000: 177-180)、政府過於沈重與劇烈

的改革計畫，以及脆弱的法律架構與不當的制度職能等(Baietti, 2001: 19-21)。泰國第三

波民營化的起源主要是系統民營化的考量：在 IMF 的強力主導之下，泰國政府採取一

系列結構性改革與拍賣國有企業，從自由主義的觀點限縮國家在經濟事務中的角色與影

響力，強化社會與民間部門的重要性；但是在執行的層面則同樣呈現出策略民營化的考

量：塔克辛上台後獨攬大權，民營化成為財團化，塔克辛所屬的秦集團獨大，產生許多

尋租行為，造成泰國政經環境權力關係的重組，並改變以往企業與財團之間的關係。塔

克辛的個人影響力在電信改革過程中更可明顯看出。

四、 小結

泰國從 1961 年開始的民營化，受到許多政治力量的介入與干擾。尤其是從 1990

年代初期之後，主要政治行動者對於民營化更是具有舉足輕重的影響力。塔克辛上台之

後，雖然宣示將會加速民營化工作的推動，但民營化卻成為財團化，且利用其執政的優

勢將其手段合法化。從泰國民營化的案例中，我們發現民營化必須透過政治觀點來加以

分析，簡單的經濟化約論與民營化的行政觀點並無法清楚釐清民營化背後的真正問題所

在，畢竟民營化工作牽涉許多政治面向的問題。在泰國民營化過程中所出現政治介入的

情況也同樣出現在泰國的電信改革過程，本文接著將同樣透過民營化的政治觀點來分析

泰國的電信改革。

肆、 泰國第一階段的電信改革(1980 年代末期~1997)

電信產業在過去一直對於國家經濟與社會發展有極大的幫助(Hossain, 2001)，且被

認為具有自然獨佔性質，因此在進入市場的業者數量以及價格與成本等，皆受到政府嚴

格管制(王文宇，2000)。在科技進步與民營化浪潮的影響之下，全世界的電信產業從 1980

7 秦納越集團後於 1999 年改名為秦集團(Shin Corp.)。8 訪談記錄五。9 The Nation, March 3, 2004.

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年代開始出現極大的轉變，從過去由政府提供服務的壟斷，慢慢朝向自由開放。美國於

1984 年正式將美國電報與電話公司(American Telephone and Telegraph Company, AT&T)

分割為七家區域性電話公司與一家長途電話公司，並開放長途與國際電話業務；英國於

1981 年立法將英國電訊公司(British Telecom, BT)民營化，且終止其獨佔權；日本則同樣

於1984年將日本電信與電話公司(Nippon Telephone and Telegraph Corporation, NTT)正式

改組為民營公司，並開放長途與國際電話業務(林淑馨，2004b；2008)。根據統計，至

1988 年時，全世界 167 個國家的電信服務，已有 42%都是由民間來提供(Li, et al., 2005)。

泰國電信業發展歷程從 1869 年開始，由政府部門透過國有企業提供電信服務，政

府同時扮演著計畫者(planner)、協調者(coordinator)、投資者(investor)、管理者(manager)、

營運者(operator)與監督者(regulator)的多重角色。泰國交通部分別透過郵政與電報局

(Post and Telegraph Department, 以下簡稱 PTD)、TOT 與 CAT 提供相關的電信服務

(Srisakdi, 1994)。1934 年通過的電報與電話法(Telegraph and Telephone Act)賦予 PTD 提

供壟斷性電信服務的法源，後來由於科技進步以及業務繁雜，泰國政府首先於 1954 年

通過泰國電信局法(Telephone Organization of Thailand Act)，成立 TOT 負責泰國境內與鄰

近國家(柬埔寨、寮國、緬甸與馬來西亞)的電信相關服務；其後於 1976 年通過泰國電訊

局法(Communication Authority of Thailand Act)，成立 CAT 負責泰國對世界其他國家的國

際電話服務(Amornrat, 2002: 23-24)。

泰國從 1980 年代以來經濟快速發展，使得民間對於電信服務的需求日益增加，TOT

與 CAT 這兩大國有企業無法滿足如此大量需求，電信業發展於 1980 年代後期開始出現

瓶頸10。如此困境也迫使政府開始認真思考電信改革工作，引進民間部門力量來協助政

府提供更大量與更優質的電信服務，再配合泰國政府於 1984 年展開第二波的民營化工

作，因此泰國從 1980 年代末期開始啟動第一階段的電信改革，透過 BTO 的方式開放民

間參與電信部門。

一、 第一階段電信改革的歷程(1980 年代末期~1997)

泰國經濟從 1980 年代開始快速發展，造成電信服務的需求大增。根據研究顯示，

在 1987 年時，全泰國有將近一百三十萬條電話線路的需求，1990 年時增加到兩百萬條，

1992 年則增加到三百萬條(Sakkarin, 2000: 12)。但是 TOT 並無法滿足如此大量的需求，

據估計有超過一百萬條以上的電話線路在排隊等待裝機(Blasko, 1998)，等待裝機的時間

將長達三到六年(Pavida, 1999)。除無法滿足大量需求之外，泰國的電信服務品質也存在

著其他問題，例如 1987 年時，電話接通率大約只有 30%左右(Sakkarin, 2000)。總而言

之，當時泰國以國有企業為主的電信服務業面臨許多困難，包括：TOT 與 CAT 內部管

理的問題、政府對電信業投資不足以及政治環境的不穩定等，都對泰國往後電信發展產

10 1980 年時，泰國 100 名人口中只有一支電話，遠遠落後於馬來西亞的 3.3 支與南韓的 7.8 支，且大多集中在曼谷地區(100 名人口中有 5.5 支電話，仍低於馬尼拉的 7.9 支、首爾的 15.1 支與吉隆坡的 32.1 支)，這顯示出基礎電信建設對於經濟發展的重要性，參見(World Bank,1984)。

13

生不利的影響(Blasko, 1998)。也因此察猜(Chaticahi Choonhaven, 1988-1991)上台之後，

便開始著手進行電信改革的工作。在 TOT 與 CAT 的大力支持之下，察猜政府在兩年之

內發放超過 22 張電信特許營業執照(McCargo & Ukrist, 2005: 27)。

在第六次的國家經濟與社會發展計畫中，明確提及希望引進民間部門來參與國家電

信產業的投資與營運工作。但是受限於法令的規定11，因此泰國政府採取的改革方案與

一般其他國家的興建—營運—轉移(Build-Operate-Transfer, BOT)方式不同，而是所謂的

BTO。在 BTO 的架構之下，私人企業集資並且興建電信服務所需的基礎網絡，接著將

所有的設備與資產轉移給政府，政府再將這些設備轉租回給民間企業，民間企業則回饋

部分的營收比例以換取政府核准的特許營業權(Blasko, 1998)。BTO 制度的引進有效解決

當時泰國電信服務嚴重不足的窘境，但也引發後續不小的問題。在第一階段的電信改革

中，本文將分析的重點放在固網電話(fixed-line telephone)與行動電話(mobile phone)一共

四張的特許營業執照(concessions)(參見表二)。

(一)固網電話

泰國最大集團之一的卜蜂集團(CP Group)下所屬的 TelecomAsia(以下簡稱 TA)12於

1991 年獲得由 TOT 所核發的第一張固網電話特許營業執照，在 1991 年到 2016 年這 25

年的期限之內，獲准在曼谷地區興建與經營兩百萬條電話線路，後來於 1995 年時增加

到兩百六十萬條。儘管 TA 成功獲得這一張固網電話執照，但是其中的過程卻是泰國民

營化史上最具爭議性的案例。

泰國政府原先於 1990 年 10 月核發三百萬條固網電話特許營業執照給 TA，但卻引

發外界極大的爭議，爭議點包括：(1)評審過程不透明，評審小組僅有六名成員，且六名

成員全部來自於交通部；(2)TA 所提出的回饋比例(16%)遠低於其他企業所提出的比例；

(3)讓 TA 一家壟斷泰國 25 年的固網電話市場，不符合泰國整體利益等。同時，在審議

過程中，內閣官員貪污傳聞不斷，包括：TA 付給內閣成員 13%的利潤以換取執照核發；

有將近一億英鎊的金額要分給主要政府官員；在這執照審議過程中存在著兩億泰銖的前

金與兩億泰銖的後謝等 (Sakkarin, 2000)。儘管爭議不斷，泰國政府仍然批准評審委員會

發放執照的決議。但就在簽約前，1991 年 2 月 23 日泰國爆發軍事政變，安南(Anand

Panyarachun, 1991-1992)所領導的過渡政府，不顧來自於卜蜂集團與軍方的強力反對，

仍決定派遣交通部長 Nukul Prachobmoa 組成調查委員會重新審查TA所獲得的固網電話

執照13。卜蜂集團與安南政府經過六輪的談判之後，TA 終於退讓，將原先三百萬條固網

電話路線區分為曼谷地區兩百萬條，其他地區一百萬條，TA 獲得曼谷地區的兩百萬條，

11 根據 1934 年的電報與電話法規定，民間部門不得擁有任何的電信服務設備，參見(Pavida,1999)；同時參見訪談記錄二。

12 TA 原本名為 CP Telecom，後因為固網電話爭議，才於 1991 年 12 月改名為 TA。13 調查委員會指出這項合約的幾點錯誤：(1)交通部主導整個過程並不恰當；(2)選擇的標準也

令人質疑；(3)TA 或是卜蜂集團並未具有電信業的經驗與專業；(4)TA 壟斷固網電話三百萬條線路會影響社會大眾的利益。參見(Patcharee & Haller, 1994)。

14

至於其他地區的一百萬條則由茉莉集團(Jasmine)與洛士立集團(Loxley)合組的 Thailand

Telephone & Telecommunication(以下簡稱 TT&T)獲得，在 1992 年到 2017 年這 25 年期

間，獲准在曼谷以外的其他地區興建與經營一百萬條電話線路，隨後於 1995 年增加到

一百五十萬條14。

(二)行動電話

塔克辛所創立的秦納越集團可以說是泰國最大的電信集團，旗下的 Advanced Info

Service (以下簡稱 AIS)於 1990 年獲得 TOT 所核發的行動電話特許營業執照，期限長達

25 年。秦納越集團其他電信服務還包括：衛星通訊、呼叫器等15。另一張行動電話特許

營業執照則由聯合通訊產業(United Communication Industry, 以下簡稱 UCOM)集團旗下

的 Total Access Communication (以下簡稱 TAC)所獲得。UCOM 成立於 1956 年，1961 年

時獲得美商摩托羅拉(Motorola)指定為美軍通訊設備的泰國代理商，從此跨入電信產

業，並於 1991 年獲得由 CAT 所核發的行動電話執照，原先的期限為 25 年，但是在 1993

年時延長為 27 年。UCOM 除了透過 TAC 獲得行動電話執照之外，另外還取得呼叫器與

廣播服務等執照。

雖然之後陸續開放其他民營業者進入行動電話市場，但至 1998 年 6 月底時，AIS

與TAC的市佔率分別為 47.6%與 42.9%。如此雙頭壟斷的情況，一直到 2001年TA Orange

加入市場之後才獲得改善。TA Orange 於 1996 年獲得 CAT 核發的 GSM1800 行動電話特

許營業執照，從 1996 年到 2013 年一共 17 年的經營期限。經過多年的規劃，TA Orange

於 2001 年正式開台營運，並於 2004 年改名為 True。自此泰國的行動電話系統正式進入

三強鼎立的戰國時代。

表二 泰國電信業四大集團(Big Four)

計畫名稱 得標者 釋出者 所屬財團 回饋比例 期限固網電話

曼谷地區 2.6百萬條線路

TelecomAsia(TA) TOT CP 16% 1991-2016(25 年)

其他地區 1.5百萬條線路

Thailand Telephone &Telecommunication Company(TT&T)

TOT JasmineLoxley

43% 1992-2017(25 年)

行動電話NMT 900GSM 900

Advanced Info Service (AIS) TOT Shin Corp 25% 1990-2015(25 年)

AMPS 800GSM 1800

Total Access Communications(TAC)

CAT UCOM 20% 1991-2018(27 年)

資料來源：(Amornrat, 2002)

14 有關於固網電話開放的爭議，請參閱(Pavida, 1999)。15 有關於塔克辛或是秦集團的介紹，請參閱(陳尚懋，2001；2007)。

15

泰國電信業四大集團的發展與表現在 1997 年亞洲金融危機爆發後出現極大差異

(參見表三)。UCOM 在電信產業的發展原先相當順遂，但在 1997 年之後，UCOM 的債

務高達一千億泰銖，UCOM 為了維持集團的生存，被迫出售股權給予英國與挪威的企

業。TA 在 1997 年時也有高達九百多億泰銖的債務，並且耗費將近兩年的時間進行債務

協商。同時 TA 也開始向其競爭對手塔克辛靠攏，希望尋求政治力量的保護來維持其商

業利益。TT&T 在 1997 年時有將近四百多億泰銖的負債，並且從 1998 年 7 月開始進行

債務協商，協商的過程並不順利，也影響著 TT&T 後續發展。電信集團中唯一受損輕微

的是塔克辛的秦集團，由於塔克辛在先前就得知泰銖即將貶值的消息，提前進行避險動

作，秦集團所屬的 AIS 在 1997 年的債務僅有兩百多億泰銖：另外塔克辛於 1998 年成立

泰愛泰黨(Thai Rak Thai Party)正式進軍政壇，如此一來，泰國電信業四大集團的排名在

1997 年金融危機之後面臨重新洗牌，形成塔克辛所屬的秦集團獨大(McCargo & Ukrist,

2005: 35-43)。

表三 電信集團的負債狀況(1996-2002)

單位：百萬泰銖

1996 1997 1988 1999 2000 2001 2002

TA 62,304 94,415 85,346 86,020 79,757 81,577 86,049

TT&T 30,595 48,453 44,878 44,339 47,726 34,357 32,681

AIS 10,974 23,373 26,751 18,339 31,045 72,517 74,844

UCOM 48,740 101,787 79,455 68,178 15,070 13,108 13,130

Shin 27,117 50,800 46,607 11,006 17,775 17,398 20,191

Jasmine 12,784 19,871 20,440 21,743 19,382 17,009 16,129

資料來源：(McCargo & Ukrist, 2005; Pavida, 1999; Ukrist & Baker, 2008).

二、 第一階段電信改革的政治分析

(一)泰國不穩定的政治環境

泰國的政治環境在歷經 1970 年代的衝擊之後，1980 年代進入所謂的半民主

(semi-democracy)時期，以往官僚主導性開始下降，民選政治人物與政黨的影響力經由

選舉大幅增加，也形成不穩定的多黨聯合內閣體制。泰國在 1997 年憲法制訂之前，選

舉制度是以中選區制為主，因而產生小黨林立的現象。1983 年大選時，共有 9 個政黨獲

得國會議員的席次(泰國黨 Chart Thai Party 為最大黨)，但最後由社會行動黨(Social

16

Action Party)出面組織四黨聯合內閣；1986 年大選時有 15 個政黨獲得席次(民主黨

Democrat Party 為最大黨)，並由民主黨出面組織四黨聯合內閣；1988 年時則同樣有 15

個政黨獲得席次(泰國黨為最大黨)，最後也由泰國黨領導組織五黨聯合內閣；1992 年時

有 11 個政黨獲得席次(民主黨為最大黨)，由民主黨組織四黨聯合內閣；1995(泰國黨為

最大黨)與 1996年(新希望黨 New Aspiration Party為最大黨)兩次大選同樣有 11個政黨獲

得席次，並且分別由泰國黨與新希望黨組織六黨聯合內閣(參見表四)(陳鴻瑜，2006：

358-372；顧長永，2005：135-141)。

表四 泰國歷次大選之政府組成(1983-1996)

年份 贏得席次政黨數 最大黨 政府組成 總理

1983 9 泰國黨 社會行動黨組四黨聯合政府 普瑞姆

1986 15 民主黨 民主黨組四黨聯合政府 普瑞姆

1988 15 泰國黨 泰國黨組六黨聯合政府 察猜

1992 11 民主黨 民主黨組五黨聯合政府 乃川

1995 11 泰國黨 泰國黨組七黨聯合政府 班漢

1996 11 新希望黨 新希望黨組六黨聯合政府 昭華立

資料來源：(陳鴻瑜，2006；顧長永，2005)。

泰國多黨內閣所組成的聯合政府相當不穩定，只要政黨之間發生嫌隙，政府就面臨

垮台命運(顧長永，2005：238-239)。主導聯合政府的執政黨為避免政府垮台，因此常常

必須滿足各政黨所提出的需求與利益，以換取政府穩定。如此不穩定的政治環境與鬆散

的政黨體系，也牽動著泰國電信改革。Montri Pongpanich 在察猜政府擔任交通部長任

內，決議要開放三百萬條固網電話線路給 TA，之後社會大眾對於這項決議極度不滿，

認為整個過程不透明，出現過多疑慮，甚至要求重新審議這項執照核發16。但是 Montri

卻以率領社會行動黨退出內閣要脅政府不得更改執照的核發，而察猜為求政局的穩定與

內閣的延續，被迫於內閣會議中認可固網電話執照的核發(Sakkarin, 2000: 185)。前 CAT

董事長 Kraisorn Pornsutee 曾表示政治不穩定是泰國電信改革過程中最嚴重的障礙，因為

每一任內閣上台之後都會針對過去政府的電信政策重新規劃，每一任內閣都希望提出自

己的電信業主計畫，但是由於內閣短命，所以每一任內閣都無法在任內完成電信政策的

規劃與執行，因此泰國的電信改革往往都在不斷重新規劃，浪費相當多時間(Monsinee,

2002: 76)。如此不穩定的政治環境相當不利於電信改革與自由化(Blasko, 1998)。

(二)政商關係主導電信改革

16 社會大眾主要的疑慮在於為什麼其他集團提出比 TA 更優渥的條件，但最後卻是 TA 獲得固網電話執照，針對此一問題，Montri 也無法提出有效的解釋。參見(Amornrat, 2002)。

17

茉莉集團創辦人 Adisai Bodharamik 於 1997 年接受訪問時表示，在泰國做生意必須

靠朋友的關係(Pavida, 1999)；同時 UCOM 總裁 Boonchai Benjarongkul 也表示，關係永

遠是最重要的(Sakkarin, 2000: 76)。泰國主要電信集團也稟持著如此觀點，努力維持著各

種關係，包括：

(1)與國家機關的關係：Adisai 過去在 TOT 服務的經驗就是集團最有利的資產，有

許多的 TOT 官員在退休之後進入茉莉集團服務(Pavida, 1999)；AIS 在 1990 年獲得 TOT

所核發的行動電話執照，當時 TOT 董事長 Paiboom Limpaphayom 之後進入秦集團，擔

任行政副總裁的職務(McCargo & Ukrist, 2005: 28; Wingfield, 2002)。在昭華立(Chavalit

Yongchaiyudh, 1996-1997)執政期間，與 UCOM 有著密切關係的兩位人士：Poosana

Preemanoch 與 Somchai Benjarongkul 也分別進入內閣擔任部長職務(Sakkarin, 2000:

106)。

(2)與政治人物的關係：電信業的四大集團與相關企業皆與主要的政黨維持密切的

關係，包括：TA 與新希望黨、UCOM 與民主黨、TT&T 則分別與民主黨、泰國黨與國

家發展黨(Chart Pattana Party)維持密切關係。茉莉集團在察猜執政時期(泰國黨)獲得兩項

重要特許營業執照，對其集團往後發展助益良多 (Pavida, 1999)。塔克辛所屬 AIS 則與

道德力量黨(Palang Dharma Party)關係密切，塔克辛後來更於 1998 年創立泰愛泰黨

(McCargo & Ukrist, 2005: 29)。而從普瑞姆(Prem Tinsulanond, 1980-1988)執政後期開始，

交通部長都一直落入主要政黨的重要人士手中，例如：泰國前總理沙瑪 (Samak

Sundaravej, 2008.1-2008.9)便曾以泰國公民黨(Thai Citizen Party)黨魁身分擔任察猜政府

的交通部長(1990-1991)；前總理班漢(Banharn Silpa-Archa, 1995-1996)也曾以泰國黨秘書

長身份出任交通部長一職；Montri Pongpanich 則是以社會行動黨黨魁的身份擔任交通部

長職務(Sakkarin, 2000: 155)。顯見，交通部長這一職位具有其重要性。

(3)與軍方的關係：TA 獲得固網電話特許營業執照的過程中便顯示出軍方的重要

性，有多名軍方重要級人士皆與卜蜂集團維持密切關係，包括：前總理普瑞姆曾擔任卜

蜂集團的榮譽總裁；空軍將領同時也是社會行動黨前黨魁 Marshal Siddhi Savetsile，也曾

在卜蜂集團下擔任榮譽顧問一職。此外，秦納越集團也與軍方保持著相當密切關係

(McCargo & Ukrist, 2005: 65)。另外，在 TA 的固網電話爭議中，交通部副部長，同時也

是空軍將領的 Viroj Saengsnit 便曾經表示如果政府要重新審查固網電話執照一案，不排

除退出內閣以示抗議(Pavida, 1999)。顯見軍方力量在電信改革過程當中確有其影響力。

除上述之外，在第一階段的電信改革過程中，我們也明確看到不少政商關係的影響

力。TA 獲得固網電話執照的過程，憑藉著其龐大的政商關係，順利擊敗其他條件更優

的廠商，當時卜蜂集團的總裁謝國民(Dhanin Chearavanont)表示曾提供低於市價的 TA 股

價讓政治人物認購(Pavida, 1999)。在乃川(Chuan Leekpai, 1992-1995)第一任政府期間，

交通部長 Vinai Sompong 宣布多項促進民間參與的計畫，並且將 01 開頭的行動電話號碼

分配給與民主黨關係密切的 TAC。在班漢執政時期，由於交通部長的職位掌握在新希望

18

黨的手中，而當時的交通部長 Muhammad Nor Matha 與副部長 Sombat Uthaisang 也利用

這個機會將個人通訊電話(Personal Communications Telephone)系統的執政發給 TA，提供

給卜蜂集團進入行動電話領域的良好機會。另外分別增加六十萬條固網電話線路與五十

萬條固網電話線路給 TA 以及與泰國黨關係密切的 TT&T，並且延長 AIS 與 TAC 的特許

營業年限到 25 年與 27 年，同時降低 AIS 與 TAC 的回饋比率至 30%與 24% (McCargo &

Ukrist, 2005: 29-32)。最後，泰國以往國有企業的管理階層幾乎都是政治任命，酬庸性質

居多，再加上泰國過去政局不穩定的特性，政府任期相當短，也連帶造成國有企業管理

階層更迭頻繁，對於國有企業表現大打折扣17。總而言之，泰國電信產業中存在著過度

的政治干預，嚴重影響泰國電信改革的成效(Thailand Development Research Institute,

2002)。

表五 泰國電信業特許營業執照(1988~1997)

政府 交通部長 執政黨 相關事件

察猜(1988.8.4-1991.2.23)

Montri Pongpanich(部長，社會行動黨)

泰國黨 釋出兩張行動電話特許營業執照批准固網電話三百萬條線路

安南(1991.3.2-1992.4.7)

Nukul Prachobmoa(部長)Viroj Saengsnit(副部長，泰國黨)

過渡政府 將三百萬條固網電話線路計畫重新分配成：曼谷地區兩百萬條、其他地區一百萬條

乃川(1992.9.23-1995.7.13)

Vinai Sompong(部長，道德力量黨)Wichit Surapongchai(副部長)

民主黨 將 01 開頭的號碼分配給 TAC將 TAC 的執照從 15 年延長為 22 年

班漢(1995.7.13-1996.11.25)

Muhammad Nor Matha(部長，新希望黨)Sombat Uthaisang(副部長)

泰國黨 增加六十萬條電話線路給 TA增加五十萬條電話電路給 TT&T將 AIS 的執照從 20 年延長為 25 年將 TAC 的執照從 22 年延長為 27 年

昭華立(1996.11.25-1997.11.9)

Suwat Limptapunlop(部長)Direk Chareonpol(副部長)

新希望黨 加速 TOT 與 CAT 的改革特許營業執照的轉型

資料來源：(McCargo & Ukrist, 2005; Monsinee, 2002)

(三)小結

泰國第一階段的電信改革，主要策略在於開放民間部門參與固網電話與行動電話兩

大電信部門，以加速電信設備提供，滿足經濟發展需求。但是在第一階段電信改革中，

我們卻發現其成效因為受到政治力量不當介入而大打折扣。首先在泰國不穩定的政治環

境方面，Montri Pongpanich 以率領社會行動黨退出察猜內閣作為要脅察猜政府必須維持

17 參見訪談記錄三。

19

將三百萬條固網電路特許營業執照發給 TA 的決議；其次，在固網電話與行動電話的執

照審議期間，更清楚看到政商關係的影響力，關鍵在於泰國的電信改革採取與其他國家

完全不同的 BTO，明顯增加尋租行為發生的可能性。政府在執照發放過程，包括：電信

業者回饋政府比例以及特許營業年限都產生高度爭議，例如： TA 拿下三百萬條固網電

話線路時，其回饋比例卻是當初投標廠商中最低的。因此第一階段的電信改革基本上屬

於策略民營化，電信改革成為政治人物勝選與執政考量下的重要工具與武器，電信特許

營業執照的核發完全是政治考量。

伍、 泰國第二階段的電信改革(1997~)

泰國第二階段的電信改革從 1997 年金融危機爆發後開始至今，主要工作在於強化

電信監理架構，並持續開放電信市場，以求達到 2006 年全面自由化的 WTO 承諾，並

且針對 TOT 與 CAT 這兩家國有電信企業進行民營化。

一、 第二階段電信改革(1997~)的歷程

(一)電信業主計畫

全世界的電信業從 1980 年代開始逐步開放，許多國家也同時加強對電信業的規

範，世界各國的電信監督機制從 1990 年代的 10 個增加到 1999 年的 84 個，顯見各國政

府在開放的同時也注意到管理的問題(Li, et al., 2005)。泰國從 1990 年代初期開放電信產

業，早該在開放之前就建立相關的電信監督機制，但卻直到 1995 年 3 月 28 日才通過電

信業主計畫，隨後歷經政治環境變遷，分別於 1995 年 12 月、1996 年 8 月以及 1997 年

7 月進行三次修正18，最後才在 1997 年 11 月 4 日通過最終版本19。泰國政府在電信業主

計畫中提出一系列的改革措施，包括：將營運與規範的角色做一區別、民營化 TOT 與

CAT、電信產業自由化、建構獨立的電信業監督機制與相關法律的修正等(Amornrat, 2002:

53-54)。

在電信業的監理架構方面，根據 1997 年憲法第 40 條有關於通信自由的規定：國家

必須設立獨立機關來分配電波的周波數，並監督廣播、電視及通訊事業。在此規定之下，

泰國政府於 2000 年制訂電波頻率分配法(The Organizations Allocating Frequency Waves

Act，以下簡稱 OAF 法)。根據 OAF 法，政府必須設立相關監督機關：國家通訊委員會

(National Telecommunication Commission, 以下簡稱 NTC)。NTC 由一名主委與六名委員

所組成，並且必須在 OAF 法施行之前 120 天成立，因此 NTC 於 2000 年展開籌設準備

工作。泰國政府另外又於 2001 年時通過電信業法(The Telecommunication Business Act)，

18 有關於三次修正的版本，請參閱(Monsinee , 2002)。19 參見泰國電信委員會網站(www.ntc.or.th), accessed on Jan. 29, 2008.

20

作為往後 NTC 在執行上的法律依據。電信業法主要規範營業執照的核發、電信網絡與

設備的標準、消費者的權利、電信服務的費用以及電信業的規範與懲罰等(Amornrat, 2002:

54-56)。儘管泰國政府建立相關法律架構等，但是在 NTC 組成過程卻不斷受到政治力量

的介入與干預，嚴重影響 NTC 獨立運作的空間，這一部份將在下節中做更詳細敘述。

除電信業主計畫之外，泰國第二階段電信改革另一重點在於 WTO 承諾。1997 年 2

月 15 日，來自全世界 69 個國家代表共同簽訂 WTO 電信協定(Telecom Pact)，其主要目

的有三：(1)增加電信業者整合與控制其國際行銷與運作的機會；(2)改善解決爭議與支

持市場的機制；(3)透過會計報酬率改革來減少電信業者過高的獲利(Monsinee, 2002:

47)。WTO 電信協定可說是第一個關注電信自由化的多邊協定，泰國政府也同意在 2006

年前達成電信產業完全自由化的目標(Amornrat, 2002: 52)。但這項承諾卻是有限制的，

泰國只同意在 2006 年開放四項電信服務：語音通話 (voice telephony)、用戶電報(telex)、

電報(telegraph)與傳真服務(fax)，至於其他的加值服務，例如：網路並不包括在內；另

外，外資投資的上限以及電信執照的發放等也都仍有若干限制存在 (Mesher &

Thawatchai, 2004)。不過儘管如此，TOT 與 CAT 民營化還是成為泰國政府在自由化壓力

下刻不容緩的重要課題。

(二)TOT 與 CAT 民營化

泰國在電信業開放之後，TOT 與 CAT 一直扮演著球員兼裁判的身份，在負責電信

監督的 NTC 開始籌組之際，TOT 與 CAT 的民營化也成為第二階段電信改革的主要議

題。根據塔克辛原先的規劃，希望 TOT 與 CAT 先各自完成公司化然後再合併，接著再

進行民營化(Ukrist & Baker, 2008)。但是 TOT 與 CAT 只完成第一步驟的公司化，還沒來

得及進入第二步驟的合併，塔克辛就在 2006 年 9 月 19 日的軍事政變中下台。事實上，

泰國政府在 1999 年通過國有企業公司化法，規定內閣可以在不經由國會的同意之下，

進行國有企業的公司化20。而 TOT 與 CAT 也在這法案規定之下，分別於 2002 與 2003

年完成公司化的程序(Deunden & Saowaluk, 2006)。TOT 於 2002 年 7 月 31 日正式改組成

為泰國電信股份有限公司(TOT Public Company Limited)，所有相關的權利、義務與資產

等也順利由 TOT 轉移到 TOT 股份有限公司。TOT 股份有限公司目前的業務以固網電

話、公共電話、ADSL 與行動電話等為主21。至於 CAT 方面則於 2003 年 8 月 14 日完成

公司化程序，並且改組成兩個公司：一個是負責電信業務的泰國電訊股份有限公司(CAT

Telecom Public Company Limited, CAT Telecom)；另一個則是負責郵政業務的泰國郵政股

份有限公司(Thailand Post Company Limited)。CAT 除了原有的國際電話業務之外，還與

TOT合作提供名為Thai Mobile的GSM行動電話系統；另外與香港的和記電訊(Hutchison)

提供 CDMA 的行動通訊服務22。

20 參見訪談記錄二。21 TOT 網站(www.tot.co.th), accessed on January 25, 2008.22 CAT 網站(www.cattelecom.co.th), accessed on January 25, 2008.

21

根據 1997 年通過的電信業主計畫，TOT 與 CAT 民營化應該要在 2000 年 10 月以前

完成，但是進度卻嚴重落後。2001 年上任的塔克辛政府只完成公司化便下台，而接替塔

克辛之後的蘇拉育(Surayud Chulanont, 2006-2008)政府，卻因為執政經驗不足，使得 TOT

與 CAT 民營化的進程出現停滯。後續短命的沙瑪與宋猜 (Somchai Wongsawat,

2008.9-2008.12)政府也並未將 TOT 與 CAT 的民營化置於其施政的重要優先順位，預料

TOT 與 CAT 的民營化仍有一段艱辛路程要走。

二、 第二階段電信改革的政治分析

(一)國家通訊委員會組成延宕

由於 NTC 具有核准、拒絕或重新分配電信業租金的能力，所以 NTC 組成過程不斷

受到各方利益團體的涉入與干預。根據 OAF 法第 49 條的規定，政府必須組織 17 名委

員的 NTC 遴選委員會，由遴選委員會先選出 14 名候選人，之後將這 14 名委員的名單

送交參議院挑選最終的七名委員。但光是遴選委員會的組成就出現許多問題，因為各方

勢力皆希望可以有代理人進入遴選委員會，以確保其支持的候選人會出現在名單之中。

為了釐清在遴選過程中出現的種種問題與疑慮，參議院特別對此展開調查工作，並於

2001 年 3 月 2 日發表調查報告，指出 NTC 委員的遴選過程中出現嚴重瑕疵(Amornrat,

2002: 68-69)。也因此 NTC 遴選委員會的委員於 2003 年初辭職，使得整個 NTC 委員的

挑選必須重新來過，一直到 2003 年 11 月時，14 名委員的初選名單才又出爐(Mesher &

Thawatchai, 2004)。

參議院最後到 2004 年 8 月才決定 NTC 七名委員的名單(Ukrist & Baker, 2008: 120)，

NTC 也被迫延至 2004 年 10 月 1 日才正式成立，比原先預估的時程延誤了四年之久。

NTC 最後選出的七名委員中又有不少與相關電信集團維持密切關係，包括：Driek

Charoenpon 在昭華立執政時期擔任交通部副部長，與泰愛泰黨關係密切；Goson

Pesawan，泰國電信協會(National Association of Telecommunications of Thailand)的副主

席，同時也是 TA 的董事會成員；Setaporn Khusipitak 與 Rienchai Riawilaisuk 曾在 PTD

任職，Prasit Prapinmongkolkarn23是朱拉隆功大學機械系教授，並曾擔任民主黨第二任政

府時期(1997-2001)交通部長 Suthep Thueksuban 的顧問(McCargo & Ukrist, 2005: 46)。

NTC 從組成的過程，一直到之後實際運作都不斷受到政治力量的干預24，充斥著貪污賄

賂傳聞。而 NTC 組成延宕，也對於泰國電信改革產生相當負面影響(Monsinee, 2002: 84)。

(二)塔克辛的角色

23 筆者在前往泰國從事田野調查之前，曾經聯絡 NTC 委員 Prasit，他本人也答應要接受筆者的訪談，但是當筆者告知訪談內容主要集中在泰國電信改革過程中的政治影響時，Prasit 突然在訪談前一天以莫名的理由拒絕了筆者的訪談。

24 參見訪談記錄四。

22

塔克辛在電信業中的角色，大致上可以分三個時期加以探討：第一階段是特許營業

執照(1988-1997)：在這一時期中，塔克辛面臨一個高度競爭與政治不確定的商業環境，

因此他選擇依靠政治關係來維持其生意，這也是同時期其他電信業者所採取的方法。第

二階段是後金融危機時期(1997-2000)：1997 年的金融危機之後，造成塔克辛所屬電信集

團一枝獨秀，遙遙領先其他電信業者，塔克辛於 1998 年成立泰愛泰黨之後，更是拉大

與其他業者的差距。第三階段則是執政時期(2001-2006)。TOT 與 CAT 原先規劃的相關

電信改革方案，在塔克辛於 2001 年上台之後都喊停了，在這五項的電信改革方案中，

有兩項喊停，有兩項面臨到失敗的命運，另外有一項計畫則被塔克辛所屬的 AIS 所收購

(Ukrist & Baker, 2008: 112-113)。

顯見在塔克辛上台之後，泰國的電信產業面臨重組，其他的電信財團紛紛加入塔克

辛的執政團隊，例如卜蜂集團的謝國民擔任財政部的顧問，而茉莉集團的 Adisai 則擔任

塔克辛執政時的首任商業部長(Amornrat, 2002: 47)。另外，為配合泰國在 2006 年達成電

信業完全自由化的 WTO 承諾，泰國政府曾組成一個特別小組，希望草擬一份方案讓主

要電信業者之間的競爭更加公平，但是卻遭受到來自小組成員之一，也是塔克辛密友(國

會議員)的強力反對，最後胎死腹中，相信如此反對是為確保 AIS 目前所掌握的優勢25。

另外，2006 年 1 月 23 日，就在泰國政府修法提高外資在電信產業中的持股比例過後沒

幾天，塔克辛就將手中持有 AIS 49.6%的股權售予新加坡的淡馬錫控股公司(TEMASEK

Holdings)，獲利 733 億泰銖，並逃避相關稅法的規定，不用繳交任何稅金。此一時間點

巧合的交易案引發民眾極度不滿，人民民主聯盟(People’s Alliance of Democracy, PAD)

開始號召民眾上街頭抗議，泰國政局動盪不安，2006 年 9 月 19 日軍方發動政變，塔克

辛也被迫流亡海外至今。塔克辛在電信產業中的龐大利益，竟然成為壓倒其政權的最後

一根稻草，其個人事業與政權的興衰都與電信產業脫離不了干係。

塔克辛本人利用其政商關係在電信業中獲取其私人利益，不論是特許營業執照時

期、後金融危機時期或是其執政時期，都可以看出塔克辛所扮演的重要角色。2006 年塔

克辛下台之後，雖然其宣稱目前只不過是一介平民，並不會干預政治，但是其未來在政

治界或是在電信產業中所扮演的角色，仍值得我們後續觀察。

(三)小結

泰國第二階段的電信改革主要延續第一階段的工作，建構電信改革所需的監理架

構，並且加速國有電信企業民營化。同時泰國第二階段電信改革與先前提及第三波民營

化的政治觀點類似，泰國第三波民營化部分是為了符合 IMF 的改革要求；第二階段的

電信改革則是部分來自於 WTO 自由化的承諾，希望減少國家或政府在電信產業中的影

響力，透過民營化與自由化來塑造一個公平競爭的產業環境。但我們再度看到泰國第二

階段的電信改革同樣受到政治力量的不當介入與干預而成效有限。首先，在 NTC 的組

成方面，由於牽涉利益過大，組成過程一直延宕，且不斷傳出相關的貪污醜聞。NTC

25 參見訪談記錄三。

23

負有往後相關執照核發的重責大任，因此組成之後預料也將會對於泰國的電信產業造成

重大的影響；其次，泰國前總理塔克辛在電信產業中更是扮演裁判兼球員的角色，對於

電信產業的影響從 1980 年代開始持續到 2006 年下台，超過 20 年之久。整個電信產業

也因為塔克辛的上台而大洗牌，彼此之間的權力關係出現轉變，造成塔克辛所屬電信集

團獨大的情況。總而言之，泰國第二階段電信改革在 WTO 影響之下，呈現出系統民營

化考量，希望可以改變國家與民間企業在電信產業中的權力關係，徹底重組電信集團以

往的權力關係。但在民營化執行過程則再度出現策略民營化的考量，如此也間接宣告這

一階段電信改革的失敗。

陸、 結論

從上述泰國民營化與電信改革的案例中，可以得知民營化需要詳細規劃與相關配套

措施，政府在制定與執行民營化政策時，必須小心謹慎26，不能單從行政與經濟觀點來

加以思考；尤其在分析泰國民營化與電信改革過程時，更是必須將其視為政治現象加以

理解。泰國從 1961 年開始的三波民營大多都是為解決國有企業效率不彰的問題，因此

希望透過出售國有企業或開放民間參與的形式來促進經濟發展，但在執行民營化政策的

過程中卻都出現政治力量不當干預，凸顯出執行民營化政治與分析民營化時政治觀點的

重要性。第一波民營化主要是配合國家經濟與社會發展計畫，但當時泰國並未有民營化

的迫切性，因此並未有具體的政策與作為，也較難從民營化的政治觀點加以分析；可是

從 1980 年代開始的第二波民營化則成為策略考量，民營化成為政治人物獎賞支持者與

懲罰反對者有力的工具與武器，使得過程充斥著尋租行為，最終成為少數人獨享利益，

嚴重傷害全國民眾的公共利益與國家的未來發展。1997 年開始的第三波民營化則可透過

系統與策略民營化的雙重觀點來加以解釋，在 IMF 所提出的結構性改革與塔克辛的影

響之下，民營化造成權力結構的重組。

泰國的電信改革政策的開端同樣也是為解決國有電信企業效率不彰與電信服務品

質低落的問題，希望透過開放民間部門的參與來加速電信設備的提供。但卻忽略政治力

量在民營化過程中的影響，如此也對電信改革產生不小負面影響。泰國在第一階段電信

改革中，可以看出特許營業執照發放受到政商關係影響，呈現出策略民營化的觀點；至

於第二階段的電信改革中，在 WTO 的要求下採取私有化與自由化限縮國家的權力，呈

現出系統民營化的觀點。但在隨後的執行過程中，則受到 NTC 延宕與塔克辛的影響，

造成塔克辛所屬的電信財團獨霸泰國的電信產業，TOT 與 CAT 的民營化進程停擺，整

個電信版圖與彼此之間的權力關係重組(參見表六)，呈現出策略民營化的觀點。

26 參見訪談記錄一。

24

表六 民營化與電信改革之分析

年份 民營化 概念 電信改革 概念

第一波民營化1961~

1984配合國家經濟與社會發展計

畫，減輕政府的預算壓力

第二波民營化 第一階段電信改革(自由化)1984~

1997PTT 的股票分配給特定人

士，賺取暴利策略民營化 電信特許營業執照的開放充

滿政治利益考量策略民營化

第三波民營化 第二階段電信改革(私有化)1997~

IMF 的結構性改革與塔克辛

的角色，造成權力關係的重組

系 統 + 策 略

民營化NTC 與塔克辛徹底改變電

信業者之間的權力關係

系 統 + 策 略

民營化

資料來源：作者自行整理

從泰國的案例中，我們可以清楚瞭解無法單從行政與經濟的觀點來看待民營化與電

信改革的過程，政治因素與觀點才是民營化與電信改革成敗與否的關鍵，也因此政府在

制訂民營化政策時，絕對不能過分偏重民營化的行政與經濟觀點。畢竟在民營化的過程

中，會產生相當大量租金，並有相當多的政治行動者牽涉其中，政府必須做好相關規範

與配套措施來預防尋租行為的發生，尤其是利益龐大的電信產業更應如此。泰國往後若

想要繼續民營化或電信改革，最重要的課題在於如何防止政治力量不當干預，並且讓民

營化與電信改革的利益可以回歸全民，而非由少數政治行動者掌控。民營化的政治觀點

是往後學者在進行民營化分析與政府在制訂民營化政策時絕對不能忽略的重要面向。

25

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29

附錄一 泰國訪談紀錄

編號 訪談時間 訪談者姓名 訪談者職稱 訪談地點

1 2008.2.4 Pasuk

Phongpaichit

朱拉隆功大學

經濟學系教授

(泰國政經研究頂尖學者)

朱拉隆功大學

經濟學系

2 2008.2.5 Deunden

Nikomborirak

泰國 TDRI 研究員兼

泰國財政部部長秘書

(曾實際參與民營化政策規劃)

TDRI

3 2008.2.6 Kessara

Thanyalakpark

朱拉隆功大學

銀行與金融學系助理教授

(曾實際參與民營化政策規劃)

朱拉隆功大學

銀行與金融學系

4 2008.2.15 魏錫鈴 中華電信曼谷辦事處代表

(曾實際觀察泰國電信改革歷程)

台北市復興南路

5 2004.3.4 郭芳贄 中央社駐泰國特派員

(曾實際觀察泰國電信改革歷程)

曼谷 SOGO 麥當勞

30

附錄二 泰國國有企業一覽表

1.總理辦公室(Office of the Prime Minister)

1. The Mass Communication Organization of Thailand (MCOT)

2.國防部(Ministry of Defense)

1. The Battery Organization

2. The Tanning Organization

3. The War Veterans Organization of Thailand (WVO)

3.財政部(Ministry of Finance)

1. The Government Lottery Office (GLO)

2. Thailand Tobacco Monopoly (TTM)

3. The Government Savings Bank (GSB)

4. The Government Housing Bank (GHB)

5. Krung Thai Bank (KTB)

6. Bank of Agriculture and Agricultural Cooperatives (BAAC)

7. Export-Import Bank of Thailand (EXIM)

8. Liquor Distillery Organization (LDO)

9. Playing Card Factory

10. Secondary Mortgage Corporation (SMC)

11. Small Industry Credit Guarantee Corporation (SICGC)

12. Small and Median Enterprise Development of Thailand

4.農業合作部(The Ministry of Agriculture and Cooperatives)

1. The Forest Industry Organization (FIO)

2. Rubber Estate Organization (REO)

3. Fish Marketing Organization (FMO)

4. Dairy Farming Promotion Organization of Thailand (DPO)

5. Office of the Rubber Replanting Aid Fund (PRRAF)

6. The Thai Plywood Company Ltd.

7. The Marketing Organization for Farmers (MOF)

5.交通部(The Ministry of Transport)

1. Port Authority of Thailand (PAT)

2. The State Railway of Thailand (SRT)

3. The Express Transportation Organization of Thailand (ETO)

4. The Bangkok Mass Transit Authority (BMTA)

5. Thai Airways International Public Company Ltd. (THAI)

6. Airports Authority of Thailand (AAT)

7. Aeronautical Radio of Thailand (AREOTHAI)

31

8. The Transport Company Ltd. (TCL)

9. Thai Maritime Navigation Company Ltd. (TMN)

10. Civil Aviation Training Center (CATC)

11. Mass Rapid Transit Authority (MRTA)

12. Expressway and Rapid Transit Authority of Thailand (ETA)

6.商業部(Ministry of Commerce)

1. Public Warehouse Organization (PWO)

7.內政部(Ministry of Interior)

1. The Metropolitan Electricity Authority (MEA)

2. The Provincial Electricity Authority (PEA)

3. The Metropolitan Waterworks Authority (MWA)

4. The Provincial Waterworks Authority (PWA)

5. The Marketing Organization (MO)

8.科學與科技部(Ministry of Science and Technology)

1. Thailand Institute of Scientific and Technological Research (TISTR)

2. National Science Museum (NSM)

9.教育部(Ministry of Education)

1. Kurusapa Business Organization (KBO)

10.公共衛生部(Ministry of Public Health)

1. The Government Pharmaceutical Organization (GPO)

11.產業部(Ministry of Industry)

1. The Industrial Estate Authority of Thailand (IEAT)

12.社會發展與人權保障部(Ministry of Social Development and Human Security)

1. Office of the Public Pawnshop

2. National Housing Authority (NHA)

13.觀光與體育部(Ministry of Tourism and Sports)

1. Sports Authority of Thailand (SAT)

2. The Tourism Authority of Thailand (TAT)

14.能源部(Ministry of Energy)

1. The Electricity Generating Authority of Thailand (EGAT)

15.自然資源與環境部(Ministry of Natural Resources and Environment)

1. The Botanical Garden Organization (BGO)

2. The Zoological Park Organization (ZPO)

3. Wastewater Management Authority (WMA)

16.資訊與通信科技部(Ministry of Information and Communication Technology)

1. The Communications Authority of Thailand (CAT)

32

附錄三 泰國民營化進程(1984-1999)

年份 國有企業 部門 民營化方法

1984 Thai Industrial Shop 商業與服務 合資

1985 Marble Company 工業 合資

1986 The Syndicate of Thai Hotels and Tourist

Enterprises

商業與服務 合資

Chonburi Sugar Industry Company 工業 出售

NorthEast Jute Mill Company 工業 公開發行

1988

Paper Mill Industry 工業 合資

Preserved Food Organization 工業 出租

Thai Airways Company 運輸 與 Thai Airways International 合併

Expressway and Rapid Transit Authority of

Thailand

運輸 釋出第二條高速公路

1989

Krung Thai Bank 金融 公開發行

The State Railway of Thailand 運輸 釋出高架鐵路計畫1990

The Metropolitan Waterworks Authority 水力 釋出部分工程

Telephone Organization of Thailand 通訊 釋出兩百萬條線路1991

Port Authority of Thailand 運輸 出租部分港口

Thai Airways International Company 運輸 公開發行

The Electricity Generating Authority of

Thailand

能源 先成立子公司而後公開發行

The Bangkok Mass Transit Authority 運輸 釋出部分巴士路線

Telephone Organization of Thailand 通訊 釋出一百萬條線路

1992

The Provincial Waterworks Authority 水力 成立子公司

1993 PTT Exploration and Production PLC. 能源 公開發行

Electricity Generating PLC. 能源 公開發行

PTT Exploration and Production PLC. 能源 公開發行

1994

Expressway and Rapid Transit Authority of

Thailand

運輸 釋出部分工程

The Glass Organization 工業 合資

The Electricity Generating Authority of

Thailand

能源 釋出部分電力採購

1995

Port Authority of Thailand 運輸 釋出 B5 港口 30 年

Tipaya Insurance Company 商業與服務 公開發行

The State Railway of Thailand 運輸 釋出六個倉庫車站

1996

Expressway and Rapid Transit Authority of 運輸 釋出 Jangwattana-Bangphun

33

Thailand-Bangsai 高速公路工程

The Provincial Waterworks Authority 水力 將部分工程以 BOT 形式民營化

Off-Shore Mining Organization 農業 解散

The Provincial Waterworks Authority 水力 先成立子公司，而後初次公開發行

(Initial Public Offering, IPO)

1997

The Metropolitan Waterworks Authority 水力 成立新公司提供管線維護服務

The Preserved Foods Organization 農業 解散

The Textile Organization 工業 解散

PTTEP (PTT 子公司) 能源 公開發行

1998

EGCO (EGAT 子公司) 能源 策略性出售給 China Light &

Power

1999 Nakornthon Bank 金融 策略性出售給渣打銀行

Industrial Finance Corporation of Thailand 金融 公開發行

Radanasin Bank 金融 策略性出售給新加坡聯合海外銀

行

34

The Politics of Telecommunications Reforms in

Thailand

Shangmao CHEN

Assistant Professor

Department of Political Science

Fo Guang University

Abstract

Telecommunication is one of the most burgeoning industries becoming area of

micro-level political and economic activities. The Thai telecommunication industry

should be fit in this categorized as well. Rapid economic expansion boosted the

demand for basic telephone services in the early 1980s. However, in the late 1980s,

the Thai telecommunication industry met the bottleneck which could not surmount. To

bridge the gap of basic telephone services shortage, the Thai government decided to

liberalize the telecommunication industry. Two historical phases deserves special

attention. The first phase of telecommunications reforms started from the late 1980s

and stopped until the Asian financial crisis in 1997, which was characterized by

deregulation and limited private participation through Build-Transfer-Operate (BTO)

scheme in telecommunication market, including four fixed-line telephone and mobile

phone concessions in the early 1990s. The second phase followed after 1997 and

proceeded until now. In order to comply with Thailand’s commitment to WTO for full

market access in the basic telecommunication services in 2006, the Thai

telecommunication industry had to entrench liberalization, which dismissed state

monopoly and encouraged broader competition. However, the telecommunications

reforms in Thailand failed to achieve the goal expected due to various interests that

compromised the reforms. Corruption and rent-seeking behaviors during the reforms

also exacerbated “money politics” in Thailand.

Keywords: Thailand, Privatization, Telecommunications Reforms, Money Politics,

Thaksin Shinawatra