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乌鲁木齐市主体功能区规划

（2015-2020 年）

乌鲁木齐市发展和改革委员会

中国科学院新疆生态与地理研究所

2015 年 1 月

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第一章总体战略空间布局

第一节主体功能区类型

依据空间开发和保护的关系，按照开发方式由强至弱划分市

域空间为重点开发区、适度开发区、生态保护区和禁止开发区四

类主体功能区。

重点开发区：资源环境承载能力较强、发展潜力较大，集聚

人口和经济条件较好，以工业化和城镇化开发为重点的区域。

适度开发区：耕地与草场条件较好，旅游资源相对丰富，以提供

农牧产品和旅游产品为主，限制进行大规模高强度工业化和城镇

化开发的区域。

生态保护区：生态系统脆弱或生态功能重要，以增强生态服

务功能为主，限制进行工业化城镇化开发的区域。

禁止开发区：依法设立的各级各类自然文化资源保护区域，以及

其他禁止进行工业化城镇化开发、需要特殊保护的区域。包括自

然保护区、湿地公园、森林公园、风景名胜区、历史文物保护单

位和历史文化遗址、水源地一级保护区、地下水源核心保护区、

地质灾害易发区、矿产采空区等。

重点开发区、适度开发区、生态保护区合计覆盖整个市域，

禁止开发区依法定界限或自然边界，以斑块状镶嵌于其他主体功

能区内。四类主体功能区，在经济社会发展中具有同等重要地位，

只是主体功能不同，开发方式不同，保护内容不同，发展首要任

务不同。

第二节空间开发总体格局

空间开发布局突出面状保护、集中开发，构筑开发和保护相

协调的总体格局。

——开发战略格局。重点开发区和适度开发区内，构建“双轴、

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一城、一区、两组”空间开发格局。“双轴”为沿兰新铁路、312 国

道形成主要发展轴和沿 216 国道形成次要发展轴；“一城”为中心

城区；“一区”为甘泉堡经济技术开发区；“两组”为南山城镇组团和

达坂城城镇组团。重点优化空间结构、城镇布局、产业结构和发

展方式，促进新型城镇化发展和经济转型升级，推动丝绸之路经

济带五大中心建设，形成集约高效的区域性开发极核，带动天山

北坡经济带形成国家重要的向西开放战略空间。

——保护战略格局。生态保护区和禁止开发区内，构建“四区、

四廊、一环”的生态保护空间格局。“四区”为山地森林生态保育区、

山前丘陵森林草地生态敏感区、绿洲农业生态建设区和荒漠沙漠

生态恢复区；“四廊”为头屯河、乌鲁木齐河、水磨河和白杨河等

生态廊道；“一环”为围绕中心城区的绿色生态屏障。重点为城市

发展提供优良的生态服务和农牧产品，而且与新疆重要生态区域

和农业区域共同支撑自治区形成“三屏两环”生态安全战略格局。

第三节城镇发展战略格局

明确城镇职能定位、优化城镇空间布局、确定城镇规模结构，

形成“优化一心、培育三副、带动多点”的城镇发展战略格局。

——优化“一心”。优化一级城镇中心城区的空间格局，引导人口

与经济合理布局。在中心城区边界范围内，城市建设用地按照“南

控、北扩、西延、东进”控制在 519km2 之内，人口规模控制在 400

万人之内。优化与重组中心城区内部空间，形成“双核、一轴、多

组”的空间结构，“双核”指城南区和城北区，“一轴”为连接城南区

和城北区的城市综合服务功能拓展轴，“多组团”包括高铁组团、

会展组团、机场组团、米东组团、八钢组团、三坪组团、西山组

团。提升城南区商业金融、行政办公、文教体卫、旅游服务等为

主的综合性公共服务功能；打造城北区综合服务、产业发展、开

放平台等功能，为建设中国西北地区重要的中心城市和现代化国

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际城市奠定良好基础；重点建设会展片区、高铁片区、空港片区、

高新区北区和古牧地片区、白鸟湖新区、米东化工园片区等六个

市属空间组团，促进中心城区空间结构优化。

——培育“三副”。推进 3 个二级城镇建设与发展，形成城镇

化进程中人口集聚的副中心。建设甘泉堡经济技术开发区生态工

业城，规划人口为 40 万；在乌鲁木齐县和达坂城区建设南山旅游

产业基地两个重点镇，规划人口分别为 2-5 万人。甘泉堡工业新城

要以生态建设、产城融合思路建成新疆新型工业化的制高点；南

山旅游产业基地借助旅游发展促进乌鲁木齐县城发展，建成国内

一流的旅游产业基地；达坂城发挥特色资源优势，建成宜居宜业

宜游的新能源产业基地。

——带动“多点”。带动 9 个三级城镇、9 个四级城镇的发展。

羊毛工镇、三道坝镇、长山子镇、乌拉泊街道人口规划分别为 0.5-1

万人；其余建制乡镇人口规划均为 0.2-0.5 万人。

第四节 产业发展战略格局

——分区引导产业发展。“南部山区及农业区域”，发展生态

旅游、文化创意、低碳风能、生态科技、农林牧业，借助产业发

展带动重点城镇发展。提高农村区域公共服务水平，进一步促进

农业人口入镇。“中心城区南部”，促进以商业服务、娱乐休闲、

旅游服务、亚欧经贸合作为主的第三产业提升。“中心城区北部”，

布局城市新区和工业园区，提升产业空间利用效率，发展现代服

务业、物流业、金融业和信息产业，建设综合性产业发展区域（图

5-5）。

——集群促成产业基地。经济技术开发区（头屯河区）的工

业园区，重点推进以风电装备制造、汽车装备制造、工程机械装

备制造、农机装备制造产业集群，打造我国西部先进制造业基地；

高新技术产业开发区（新市区），重点推进生物医药、电子信息、

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节能环保等高新技术产业集群，打造自治区高新技术产业基地；

甘泉堡经济技术开发区，重点推进新能源、新材料、高新技术产

业集群，打造自治区战略性新兴产业基地；会展片区，大力推进

会展经济、总部经济、商务金融等产业发展，打造自治区现代服

务业基地；城南经贸合作区，加快亚欧经贸合作和国际物流等领

域的产业集聚，打造我国重要的亚欧经贸合作产业基地；南山旅

游基地，以乌鲁木齐县驻地、水西沟和板房沟为核心，整合甘沟

片区、达坂城片区的旅游资源，重点构建生态旅游产业、文化创

意产业、低碳风能产业、生态科技产业、商贸物流业、农林牧业

等产业集群，打造国际化旅游产业基地。

第四节生态安全战略格局

构建“四区、四廊、一环”的生态安全格局。

——稳定“四区”。山地森林生态保育区，包括南部和东部山

地森林区，区内植被以针叶林和高山草甸草原为主，山顶冰川发

育，是乌鲁木齐市域诸河流的源头，也是最重要的水源涵养区，

对维系山下绿洲农业和城镇发展具有极其重要的作用，是保护生

物多样性的重点区域。以天山一号冰川保护区、博格达峰自然保

护区为重点，维护森林、草原的生态自然平衡。实施封山育林、

减牧休牧政策，规范旅游业发展。山前丘陵森林草地生态敏感区，

包括南部和东部从山地到绿洲的过渡地带，具有水源涵养、水源

保护、水土保持、防风固沙等重要的生态功能。降低人为干扰程

度，实施以草定畜，划区轮牧，开展生态建设工程，推进生态恢

复与重建。绿洲农业生态建设区，包括城市北郊和南郊农田集中

分布区域，优化土地利用结构、完善防护林体系、加强环境保护

建设、推进可持续的经济发展方式，保证绿洲稳定性和人居环境

优化。荒漠沙漠生态恢复区，包括北部古尔班通古特沙漠及毗邻

的戈壁荒漠区，重点营造防风林、减少人为扰动、限制人为改造

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活动，采取封沙育林、禁牧、禁开采，遏制沙漠化扩张。

——维护“四廊”。头屯河、乌鲁木齐河、水磨河、白杨河四

条河流生态廊道，确保水生生物的栖息环境，维护水域生态系统

的连续性和整体性，保证绿洲生活、生产、生态用水的稳定性。

重点保护河流湿地生态环境、加强水环境保护。

——打造“一环”。建设以绕城高速公路两侧范围及周边楔形

地块为主的绕城生态圈，重点实施防风固沙林、森林生态园、荒

山造林、湿地保护等生态防护和绿化景观建设，构建集耕地、林

地和湿地为一体的生态网络，形成环城生态景观功能带，提升城

市环境品质。

第二章 主体功能区建设

第一节重点开发区

一、功能定位

重点开发区是乌鲁木齐城市化和工业化的核心承载区，是带

动新疆经济发展与转型的重要增长极，是国家“两横三纵”格局重

要支撑点，是国家丝绸之路经济带建设的核心区之核。

二、发展目标

重点开发区在水土资源可承载基础上，优化城市空间形态，

重组城市空间结构，提高空间利用效率，转变经济发展方式，科

学推进工业化和城镇化进程。至 2020 年，形成产城融合的高效空

间格局，城市承载能力得到提升；形成开放化现代产业体系，引

领区域发展的能力得以增强；形成创新驱动发展模式，资源环境

压力得到缓解；生态环境显著改善，城市品质大幅提升。

三、开发原则

统筹规划发展空间。控制城市无序蔓延扩张，适度扩大服务

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业、交通、居住、公共设施等建设空间，扩大绿色生态空间。优

化城市用地空间结构，切实提高土地集约利用水平。有序推进重

点开发区域的建设，预留和保护好尚待发展的空间。

提升城市辐射带动功能。强化城市服务功能，进一步提升中

心城区对市域内城镇和区域城乡的辐射带动能力。

优化人口空间分布。控制中心城区的人口规模，引导人口合

理分布；增强周边城镇吸纳外来人口的能力，缓解中心城区人口

压力。

增强基础设施配套能力。从区域视角统筹规划和建设交通、

能源、通信、水利、环保、气象、防灾等基础设施，构建区域一

体、城乡统筹的基础设施网络。

构建现代产业体系。推动产业结构向现代化、信息化、高端

化转变，构建以高新技术、现代服务、先进制造为核心的开放化

现代产业体系，增强产业配套能力，促进产业集群化发展。

保护生态环境。增强防范环境风险能力。稳定区域、市域层

面的生态安全格局，完善中心城区生态与景观空间格局。提高水

资源利用效率，限制污水排河（湖）量，实现水环境质量持续改

善。加大大气污染防治，削减重要大气污染物排放总量，推动循

环经济发展，实现节能减排，保证环境空气质量持续改善。控制

土壤污染。

四、空间指引

——优化提升区。以城南老城区为主的优化空间，重点推进

产业转型、人口疏解、环境改善。严格限制大规模的开发或改造，

通过挖掘棚户区、老旧小区、工业仓储等土地空间完善公共服务

设施、优化城区环境、提升服务功能；通过分解老城区的门户职

能和部分服务职能带动人口向外疏解；继续完善绿化空间，优化

城市生态环境。

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——织补改善区。以老城区南部、高新技术开发区（新市区）

南部、水磨沟区西部为主的完善提升区域，借助棚户区和城中村

改造对空间进行适度开发与完善，对城市各项功能进行整合和织

补，形成更为明确的功能空间，维持现有人口规模，大幅提升生

态环境质量和城市综合服务能力。

——重要拓展区。以高新技术开发区（新市区）北部、经济

技术开发

区（头屯河区）、米东区古牧地片区为主的城市拓展承载区，加大

开发力度，建设高水平的产城融合区，打造现代化城市宜居宜业

的全新环境，主要吸纳人口并增加就业。

——合作潜力区。以十二师团场和市属农业区域为主的兵地

合作潜力空间，在不过多占用农田的前提下，逐步推进兵地协调

开发建设，在城市长远发展中形成兵地融合的发展空间。

——生态涵养区。以环绕城市的西部和东部区域为主，借助

环城生态圈建设，控制土地开发强度，优化生态环境，打造中心

城区的生态屏障。

五、重点任务

1、构建现代化国际城市空间结构

按照空间开发指引框架，重点开发区依据多中心、组团式的思路，

重点打造“一轴两翼、双核多组团”的空间发展结构。“双核”为城南

区和城北区。“多组团”为会展片区、高铁片区、空港片区、高新

区北区和古牧地片区、白鸟湖片区、米东化工园片区等组团。“一

轴”为连接城南区和城北区的城市综合服务功能拓展轴。“两翼”为

分别向城市西北部和东北部差异化发展的产业空间。双核驱动城

市空间拓展，多组团支撑城市空间优化和重构，一轴联动新老中

心服务功能，两翼承载生产空间区域一体化发展。

——城南区

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区位：北至新医路-平顶山、东至清泉山-翠泉路、南至奇台路

-龙泉路-跃进街、西至西环路-雅玛里克山，范围涉及天山区、沙

依巴克区、水磨沟区。

功能定位：以商业金融、行政办公、文教体卫、旅游服务等

功能为主的城市南部综合性公共服务中心，为全市及全疆服务。

发展引导：

功能转变。城南区在向外疏解部分门户性服务职能的基础上，

强化提升区域性的中心服务职能，完善市级综合生活服务中心职

能。打造以商业服务、娱乐休闲、旅游服务为主的商业游憩中心；

完善行政服务功能，适当疏解行政办公设施，完善市级行政中心

服务功能，减轻中心区压力；疏解口岸批发功能，净化中心区环

境，缓解老城压力；强化休闲旅游服务功能，打造文化旅游亮点；

突出城市核心优势，拓展商务办公功能。

改造建设。改造三、四类居住用地及部分老旧小区；置换工

业仓储用地，优先保障公益性设施的建设；均衡布局公共设施用

地；加密道路网，打通断头路、尽端路，改造增加广场和停车场；

通过用地改造和转换增加城市公共绿地。

人口调控。以人口疏解为主，降低人口密度，改善人居环境。

生态环境建设。强化“雅玛里克山-红山-水塔山”山体阵列绿化景观

轴；加强和平渠沿线绿化；完善河滩路快速路绿化。

——城北区

区位：北至青格达湖乡，东至河滩路，南至北二环，西至五

一农场，范围涉及高新技术产业开发区（新市区）、米东区、经济

技术开发区（头屯河区）及十二师。

功能定位：以安宁渠镇为中心的城市副中心，建设居住、教育、

文化、商贸等功能完善的新城区。

发展引导：

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功能塑造。打造北接五家渠、西接昌吉、东接阜康的区域同

城化的公共服务中心；大力引进高端服务产业和战略性新兴产业，

促进人口和经济集聚；提升设施农业发展水平，增强田园对新区

的生态功能。

开发建设。完善新区“三纵、四横”空间骨架构建；建设商务

商业中心、总部办公基地、特色商业集群、综合游乐休闲为一体

的新城。

人口引导。加快产业发展和居住环境改善，成为城市吸纳人

口和就业的重点区域。

生态环境建设。重视绿地高水平规划，保留一定规模的农田

作为生态屏障区，打造“城在田园”的生态宜居环境。

——组团片区

高铁片区：依托中心城区西北门户区位和区域综合交通优势，

建设集总部商务中心、现代物流、信息服务、先进制造、生活服

务为一体的创新型综合交通枢纽。

会展片区：以会展博览、金融商贸、现代服务、电子商务、

文化创意、高端居住及都市旅游为发展重点，打造新疆和面向亚

欧的专业化公共服务中心。

空港片区：加大乌鲁木齐机场周边资源整合，完善机场配套

设施，提升机场客货运输能力。建成以乌鲁木齐机场为核心，以

航空产业、高新技术产业、现代物流业、口岸贸易为一体的临空

经济区。

白鸟湖片区：突出山水融合和产城一体特色，重点打造总部

基地和汽车城，大力吸引总部经济、高端商务和现代金融、物流

企业进驻，建成以现代服务业为主导的城市产业综合体。

高新区北区和古牧地片区：以发展高新技术产业为核心，重点发

展生物医药、节能环保、新材料、装备制造产业，建成未来城北

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区新兴产业发展的重要载体。

米东化工园片区：重点围绕石油化工下游产业链延伸项目，

以高新技术产业为龙头，发展资源利用型、生产加工型和服务型

产业，建设生态、环保型园区，建成全疆重要的石油化工工业基

地。

——一轴

为连接城南区和城北区的城市综合服务功能拓展轴。是城市

发展、生活和服务功能拓展的主要动力轴向，联动新老中心，推

动老城区职能疏解，带动新区服务功能集聚。

——两翼

按照与周边城市的产业关联性，生产空间形成东翼和西翼差

异化发展格局，是乌鲁木齐联系昌吉、五家渠、阜康的重要动力

轴。

东翼：是“米东化工工业园-甘泉堡经济技术开发区”联结五家

渠和阜康的能源化工产业发展翼，为乌昌地区东线工业走廊核心

发展带。以实施优势资源转化为战略方向，以新能源和优势资源

深度开发利用为主，以高新技术为先导，建设凸显乌鲁木齐核心

优势的新型工业新区和能源资源合作基地。

西翼：是“原开发区二期-104 团合作区-头屯河工业园-八钢集

团-三坪工业区”联结昌吉的外向型先进制造业发展翼。在区政合

一、兵地融合、乌昌经济一体化的背景下，发挥产业基础优势和

门户职能优势，加大区域空间整合力度，明确工业“制”先战略，

打造先进制造业示范区和出口加工基地，引领乌鲁木齐及天山北

坡经济带新型工业化发展。

2、塑造国际化区域综合交通枢纽

立足塑造区域性枢纽城市的目标要求，构建辐射全疆、面向

国内和中亚的区域综合交通枢纽，带动区域化发展和国际资源加

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速集聚。

——优化城市内部道路，提高区域道路通达性。加快构建“三

环十五射”路网结构，拉大城市交通骨架，结合新城区和重点组团

区的开发建设，加大路网密度，优化等级配置，提高道路效率，

形成畅通高效的城市内部道路格局。全力推进城市轨道交通建设，

加快构建城市立体交通网。引领乌昌石快速路网体系建设，完善

城市群城际铁路网络。

——建立连通全疆、辐射中亚的高速铁路衔接系统。推进高

铁车站及其片区开发建设，做好高铁枢纽与中心城区主要活动中

心的道路体系整合；推动建立以乌鲁木齐为枢纽的新疆高铁线网，

连接疆内主要城市；加快建成衔接亚欧大陆桥的国际性枢纽，发

挥面向中西亚的国际门户功能。

——建立面向亚欧、辐射全国的我国西部重要国际航空枢纽

港。做好机场综合交通枢纽规划，整合轨道交通、高铁、机场高

速等多种交通方式；增加与国内主要经济圈的航班密度，申请 72

小时落地免签政策，增开亚欧国际航线，打造以乌鲁木齐为枢纽

的空中丝绸之路。

3、建设开放化产业发展基地

——向西出口商品国际加工制造基地。依托中国与亚欧经贸

合作战略支点地位，以高新技术开发区、经济技术开发区、甘泉

堡经济技术开发区为载体，引进外资和承接东部优质产业转移，

促进先进装备制造、新能源、新材料、环保、医药、食品、纺织

产业集聚集群发展，提升产品的出口竞争能力，努力把乌鲁木齐

打造成为中国面向中西亚出口商品的加工制造基地。

——向西商品出口国际物流基地。完善物流产业基础设施，

规划功能明确的物流园布局。运用大数据和物联网等现代理念和

手段加快物流资源整合，培育具有国际竞争力的现代物流企业，

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推动物流产业转型发展。推进国际集装箱中心站和综合保税区的

建设，搭建国际联运组织运营服务平台和物流信息网络服务平台，

促进物流通道畅通。培育面向亚欧的合作产业集群，促进物流服

务与相关产业的同步发展。

——面向中西亚及欧洲的现代国际商贸中心。借力亚欧博览

会等国际展会吸引国际商贸企业，开辟商贸流通渠道，提升商品

集散功能。引入新兴商业业态和运作模式，催化传统型商贸中心

向现代型、国际化商贸中心转型，从以交易功能为主逐渐向以订

单中心、信息中心、物流中心、服务中心转变，提升乌鲁木齐国

际商贸中心对中西亚的辐射能力。加快城南经贸合作区建设，推

进面向亚欧的对外经贸合作产业基地形成。

——面向中西亚的国际旅游集散中心。巩固新疆旅游集散地

地位，进一步拓展国际航线，增加国际航班，大力发展区内支线

航班，增加与周边景点的空中快速交通。发挥高铁优势，规划以

乌鲁木齐为中心的城际高铁网络，逐步形成以兰新高铁复线为大

动脉、以城市铁路和公路为支撑的交通运输体系，提升国际游客

集散功能。发展旅游服务业，增强旅游集散中心的综合服务功能。

——面向中西亚区域性国际金融中心。加快建设金融基础设

施，积极引进金融机构，大力发展新兴金融、贸易金融，推进人

民币跨境贸易和投资结算，争取建立区域性资本市场，不断提升

金融服务中西亚经济社会发展的实力，努力打造成为立足新疆、

面向中西亚的区域性国际金融中心。

第二节适度开发区

一、功能定位

适度开发区是乌鲁木齐市主要的农牧业发展区域，同时也是

重要的旅游发展区域，是乌鲁木齐重点推进城乡统筹发展的区域。

二、发展目标

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适度开发区统筹经济发展、资源利用和环境保护，促进旅游

业和农牧业可持续发展，确保经济发展与生态建设实现双赢。至

2020 年，农牧业和旅游业高效融合发展，农牧民收入稳步增加，

乡镇基础设施不断完善，公共服务水平明显提升，城乡统筹成效

显著。

三、开发原则

保护与开发并举。推进生态保护与恢复，确保农牧业和旅游

业发展的优良生态环境。在不破坏生态环境的前提下，适度进行

城镇化和工业化开发，矿产资源点状开发。

优化农牧业生产布局。做好农牧业布局规划，科学确定各区

域农牧业发展重点，形成生态稳定的农牧业生产区。

优化发展方式。合理利用天然草场资源，严格载畜量总量控

制，保持草原良好的生态自然恢复系统。发展高效节水农业、高

技术农业、生态循环农业，推进农业的精细化、生态化、产业化

经营，减少农业耗水总量，控制农药、化肥、农膜等农资使用量，

避免土壤污染。推进旅游业与农业和牧业的高效融合，减轻资源

利用压力。充分利用现有生态资源，采取有效生态修复及治理措

施，减少对生态资源的侵害。

推进城乡统筹发展。显著提高公共服务水平，明显改善人民

生活水平。推进城镇建设和非农产业发展，加强区县和乡镇公共

服务设施建设，完善小城镇公共服务和居住功能。农村居民点适

度集中，农村基础设施集约布局。

四、空间布局和重点任务

以乌鲁木齐县和达坂城区农业区域为核心、以可利用天然草

场为支撑、以旅游风景区为带动，适度开发形成由北郊综合生态

农业区、南山生态旅游产业区、达坂城文化旅游产业区构成的空

间格局，采用农业、牧业、旅游业复合发展模式。

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——北郊综合生态农业区

北郊综合生态农业区以羊毛工镇、三道坝镇和长山子镇为主。

功能定位是提高农业生产、生态服务和旅游休闲功能，形成集生

产、生活、生态为一体的都市北郊综合生态经济区。

重点任务：保护基本农田。提高水资源利用效率，发展农业

循环经济，构建农业资源节约和循环利用的生产方式。加快农业

科技进步，提高农业产业化水平。大力发展精细蔬菜和特色蔬菜，

打造绿色蔬菜生产和加工基地。发展绿色禽类产品，建立城市禽

类副食品供应基地。发展集田园观光、农家小舍休憩、餐饮娱乐

及展示高新农业技术、名优特农林新品种于一体的高标准旅游休

闲农家园，打造都市休闲农业旅游基地。

——南山生态旅游产业区

南山生态旅游产业区以水西沟镇、永丰乡、板房沟乡为核心

区域，依靠生态资源和旅游资源实现可持续发展。功能定位是发

展生态旅游产业、文化创意产业、生态科技产业、农林牧业等产

业，在确保生态稳定的基础上，借国家冬运会契机，打造国际性

旅游产

业基地。

重点任务：以南山风景名胜区保护为重点，优先保护和改善

生态环境，维护绿色生态屏障。发挥城郊农业优势，合理控制非

农业建设占用耕地。优化矿业开发方式，资源开发形成点状布局。

把城市旅游公共服务资源逐步向农村特色产业领域延伸，整合旅

游资源和农牧业生产，推进资源消耗减少、生态压力减缓、农牧

民增收显著的可持续发展。高品质建设以国家冬运会场馆为标志

的旅游产业基地总部。规划建设重点旅游景区。

——达坂城文化旅游产业区

达坂城文化旅游产业区以达坂城镇、乌拉泊街道、盐湖街道、

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西沟乡、东沟乡、柴窝堡湖管委会为核心区域。功能定位是依托

特有的风力、盐湖、文化旅游等资源，在保护生态的基础上，提

升特色产业发展，成为全国风能产业示范基地和区域文化旅游、

特色农产品基地。

重点任务：加快柴窝堡湖流域生态治理与恢复。鼓励发展风

能、太阳能等清洁能源产业，限制发展化工产业。围绕蚕豆、胡

萝卜、洋葱等特色产品，建立集约化、规模化、机械化生产基地，

发展特色农产品深加工。有效保护养殖水域生态环境，大力发展

冷水鱼、虾、蟹等名优特新产品，加快优质水产基地建设。改良

天然草场，扩大人工草地面积，加快现代畜牧业产业化进程。借

助已经形成品牌的文化旅游资源，支撑南山旅游产业基地的发展，

促进生态与文化休闲旅游业发展。

第三节 生态保护区

一、功能定位

生态保护区是保障乌鲁木齐市乃至自治区生态安全的重要生

态功能区，人与自然和谐相处的生态文明区。

二、发展目标

保障生态安全和修复生态环境，增强水源涵养、水源保护、

水土保持、防风固沙、维护生物多样性等生态服务功能。因地制

宜发展资源环境可承载的适宜产业，引导超载人口逐步有序转移。

三、保护原则

增强生态服务功能，改善生态环境质量。稳定冰川水源地生

态系统。稳定草原面积，恢复草原植被，有效控制水土流失和荒

漠化。扩大天然林和人工林面积。恢复和增加野生动植物物种。

水源保护区和水源涵养区的水质达到 I 类，空气质量达到一级；水

土保持区的水质达到 II 类，空气质量达到二级；防风固沙区的水

质达到 II 类，空气质量得到改善。

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形成点状开发、面上保护的空间结构。有效控制开发强度，

保有大片开敞生态空间，扩大林地、草地、水面、湿地等绿色生

态空间，人类活动占用的空间在目前水平上适度减少。

形成环境友好型的产业结构。发展不影响生态系统功能的林

业、牧业和旅游业，污染物排放总量大幅度减少。

人口总量下降。部分人口转移到重点开发区和适度开发区，

生态保护区人口占全市比重有所降低，人口对生态环境的压力减

轻。

四、空间布局和重点任务

生态保护区内部划分为水源涵养、水源保护、水土保持、防

风固沙四个类型。生态保护区与禁止开发区共同维持和提升各类

生态服务功能，形成南部生态涵养、中部水源保护和北部生态屏

障的稳定生态安全格局（图 8-1）。

——水源涵养区

水源涵养区位于高山森林草地保育区，天山一号冰川保护区、

照壁山国家森林公园、博格达峰国家自然保护区、天山森林公园、

天格尔森林公园、庙尔沟森林公园等禁止开发区为水源涵养区的

主体构成。以水源涵养功能为主的生态保护类乡镇主要包括乌鲁

木齐县的甘沟乡、萨尔达坂乡，达坂城区的阿克苏乡。

重点任务：在冰川区禁止进行一切开发建设活动，在永久积

雪区，除国家和自治区规划的交通运输、电力输送等重要基础设

施，禁止进行其他开发建设活动。在南部和东部天山森林草原区，

维护与重建森林、草原、湿地等生态系统，严格保护具有水源涵

养功能的植被，治理土壤侵蚀，禁止过度放牧、无序采矿、毁林

开荒、开垦草地、侵占湿地等行为。

——水源保护区

水源保护区包括乌拉泊、头屯河、照壁山水库、500 水库等地

18

表水源保护区和三屯碑-燕儿窝、八一闸、西山、铁路专供、甘河

子、柴西、柴北、新化、达坂城区、水磨河、乌石化、八钢等地

下水源保护区。

重点任务：依法实行严格的饮用水水源地保护制度。依法取

缔饮用水水源保护区内违法建设项目和排污口。加强对分散式饮

用水水源地的环境监管，集中整治环境安全隐患，加强水质监测，

强化环境风险防范和应急预警，保障饮水安全。

——水土保持区

水土保持区位于山前丘陵森林草地生态敏感区，以水土保持

功能为主的乡镇包括阿克苏乡。

重点任务：在南部和东部天山的低山和前山等水土流失较为

严重的区域实行禁牧、休牧或划区轮牧，严禁采挖荒漠植被和破

坏森林的行为，维护自然生态平衡。加强小流域综合治理，控制

人为因素对土壤的侵蚀，恢复退化植被。

——防风固沙区

防风固沙区位于北部古尔班通古特沙漠及戈壁荒漠区和乌鲁

木齐县托里乡。

重点任务：在北部古尔班通古特沙漠和达坂城谷地等风沙危

害大的区域，实施防沙治沙等生态治理工程，严禁过度放牧、樵

采、开荒。对主要沙尘源区实行封禁管理，合理利用水资源，保

障生态用水，恢复草地植被，提高区域生态系统防沙固沙的能力。

第四节禁止开发区

禁止开发区是国家、自治区及乌鲁木齐市有代表性的自然生

态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布地、有特殊价

值的自然遗迹所在地和文化遗址等，还包括重要水源地和极不适

宜开发建设的危险性区域，需要在国土空间开发中禁止进行工业

化和城镇化开发的依法保护区域。新设立的一级饮用水源保护区、

19

自然保护区、风景名胜区、地质公园、湿地公园、水产种质资源

保护区等，自动进入乌鲁木齐市禁止开发区名录。

一、保护目标

禁止开发区依法实施强制性保护。严格控制人为因素对自然生态

和自然遗产原真性、完整性的干扰，严禁不符合主体功能定位的

各类开发活动。区域内人口逐步有序转移，实现污染物“零排放”。

二、空间管制

——一级水源保护区

主要为乌拉泊一级水源保护区（40.13 km2）、500 水库一级水

源保护区（31.2 km2）、三屯碑-燕儿窝一级水源保护区（3.38 km2）、

八一闸一级水源保护区（1.6 km2）、西山一级水源保护区（6.02

km2）、铁路专供一级水源保护区（4.13 km2）、甘河子一级水源保

护区（6.20 km2）、柴北一级水源保护区（6 km2）、新化一级水源

保护区（0.18 km2）、达坂城一级水源保护区（1.21 km2）、水磨河

一级水源保护区（0.1 km2）、乌石化一级水源保护区（0.013 km2）、

八钢一级水源保护区（0.0025 km2）。

禁止向水体排放污水；禁止新建和改建与供水设施和保护水

源无关的项目；禁止从事旅游、游泳、放牧活动；禁止非自然增

长的人口迁入；禁止其他可能污染水体的活动。

——国家和自治区森林公园

主要为照壁山国家森林公园（823.94km2）、天格尔森林公园

（44.26 km2）、天山森林公园（39.18 km2）和庙尔沟森林公园（7.69

km2）。除必要的保护和附属设施外，禁止从事与资源保护无关的

任何生产建设活动。在森林公园内以及可能对森林公园造成影响

的周边地区，禁止进行采石、取土、开矿、放牧以及非抚育和更

新性采伐活动。建设旅游设施及其他基础设施等必须符合森林公

园规划，逐步拆除违反规划建设的设施。不得随意占用、征用和

20

转让林地。

——国家湿地公园

主要为柴窝堡湖国家湿地公园，面积 45 km2。

湿地公园内除必要的保护和附属设施外，禁止其他任何生产建设

活动。禁止开垦占用、随意改变湿地用途以及损害保护对象等破

坏湿地的行为。不得随意占用、征用和转让湿地。

——自治区风景名胜区

主要包括乌鲁木齐南山风景名胜区（120 km2）和水磨沟风景

名胜区（36 km2）。

严格保护风景名胜区内一切景物和自然环境，不得对其进行破坏

或随意改变。严格控制人工景观建设。禁止在风景名胜区从事与

风景名胜资源无关的生产建设活动。建设旅游设施及其他基础设

施等必须符合风景名胜区规划，逐步拆除违反规划建设的设施。

根据资源状况和环境容量对旅游规模进行有效控制，不得对景物、

水体、植被及其他野生动植物资源等造成损害。

——文物保护单位

包括乌鲁木齐市的国家级、自治区级和市级文物保护单位。

在文物保护单位保护范围内，禁止进行可能影响文物保护单位安

全及污染其环境的工程施工建设，禁止其他可能影响文物安全的

活动。因特殊情况确需进行工程建设或者爆破、钻探、挖掘等，

必须保证文物保护单位的安全，并依法办理相关报批手续。

在文物保护单位建设控制地带内，应当严格控制建设项目，不得

修建对文物构成危害及破坏文物环境风貌的建筑物和构筑物。现

有危害文物安全、破坏文物环境风貌的建筑物、构筑物，应当限

期治理。

——生物多样性保护

生物多样性保护与森林、草地、荒漠在空间上有所重叠，不

21

另划区。采取有效措施，加强天然林木、山地草原、荒漠草原生

物多样性保护。禁止对野生动植物进行滥捕滥采，保持和恢复野

生动植物物种和种群平衡，实现野生动植物资源的良性循环和永

续利用。加强防御外来物种入侵的能力，防止外来有害物种对生

态系统的侵害。加强生态建设和管理，减少人为干扰，对其进行

封禁，保护好现有野生动植物生存环境。

第三章规划实施保障

第一节空间形成策略

一、推动产业转型升级，促进空间高效集约

重点构建以现代服务、现代物流、现代制造和能源及能源化

工为主的现代产业体系。突出以核心产业发展促进延伸产业与衍

生产业发展，打造城市群及跨区域产业合作发展链条，引导产业

协作配套基地建设；建立全新合作模式提升乌鲁木齐在区域竞合

格局中的引领地位；提升乌鲁木齐高端研发中心、高等级城市营

销中心和物流中心功能，带动周边区域城市承接起生产基地及配

套服务功能。推动乌鲁木齐与周边城市产业职能的整合优化，实

现产业空间在市域和区域形成更为合理有效的布局，促进乌鲁木

齐产业在空间发展中的高效集约。

二、推动各区优势互补，促进功能优化组合

重点开发区、适度开发区、生态保护区和禁止开发区四类主

体功能区在经济社会发展中具有同等重要的地位，只是主体功能

不同，需要形成相辅相成、互相支撑的优势互补发展格局。重点

开发区是带动城镇化发展和经济增长的核心区域，该类区在发展

中需要高度重视适度开发区、生态保护区和禁止开发区在农牧产

品供给、休闲旅游服务、生态服务功能等方面做出的贡献，在享

22

有农牧产品和生态产品的过程中，以支持这三类区域的农牧产品

市场拓展、基础设施建设、公共服务水平提升、生态或资源补偿

等为多种途径，确保适度开发区能够为中心城区提供绿色和优质

的农牧产品，确保生态保护区和禁止开发区有积极性维护中心城

区发展所需要的农牧游产品和生态安全屏障。以重点开发区可持

续发展为核心，以适度开发区实现城乡统筹为要点，以生态保护

区和禁止开发区的生态安全格局为基准，优化生产、生活、生态

空间组合，促进人口、经济、资源环境协调发展。

三、实施空间分类管制，推进差异化考核体系

建立科学的有利于推进形成主体功能区的绩效评价体系。强

化对各类主体功能区提供公共服务、加强社会管理、增强可持续

发展能力等方面的评价；增加开发强度、耕地保有量、环境质量、

社会保障覆盖面等评价指标。按照不同区域的主体功能定位，实

行各有侧重的绩效评价和考核办法，引导各地区推进形成主体功

能区。

——重点开发区。实行转变经济发展方式优先的绩效评价，综合

评价经济结构、资源消耗、环境保护、自主创新以及居民公共服

务覆盖面等。主要考核地区生产总值、服务业增加值比重、外贸

进出口总额、高新技术产业增加值比重、研发投入经费比重、单

位地区生产总值能耗和用水量、单位工业增加值能耗和用水量、

单位建设用地面积产出率、二氧化碳排放强度、主要污染物排放

总量控制率、“三废”处理率、环境空气质量和水体质量、吸纳人

口规模等指标。

——适度开发区。强化对农牧产品保障能力、旅游产品供给能力

的评价，弱化对工业化和城镇化相关经济指标的评价。主要考核

农业生产效率、农牧民收入等指标，不考核地区生产总值、投资、

工业、财政收入和城镇化率等指标。

23

——生态保护区。强化对提供生态产品能力的评价，弱化对工业

化城镇化相关经济指标的评价。主要考核大气和水体质量、水土

流失和荒漠化治理率、森林覆盖率、森林蓄积量、林地保有量、

森林保有量、湿地保有量、草原植被覆盖度、草畜平衡、生物多

样性等指标，不考核地区生产总值、投资、工业、财政收入和城

镇化率等指标。

——禁止开发区。按照保护对象确定评价内容，强化对自然文化

资源原真性和完整性保护情况的评价。主要考核依法管理的情况，

保护目标实现程度，保护对象完好程度等，不考核旅游收入等经

济指标。

第二节配套相应政策

一、总体政策导向

围绕主体功能区规划，加大改革创新力度，积极完善相关政

策。按照分类调控、突出重点的原则，运用市场机制，充分发挥

政策导向作用，引导资源要素优化配置，着力构建科学合理的城

镇化格局、产业发展格局和生态安全格局。

——突出政策重点

按照主体功能区的功能定位和发展方向，把握不同区域的资

源禀赋与发展特点，制定有针对性的政策措施。重点开发区，要

促进新型工业化城镇化进程；适度开发区，要提高农牧游产品供

给能力；生态保护区，要增强生态服务功能；禁止开发区，要完

善条例加强监管。经济结构战略性调整、城乡区域协调发展、产

业发展布局、保障和改善民生和节能减排等工作，要按照主体功

能区建设的需要，把主要政策区域化和具体化。

——注重政策合力

依据主体功能区规划明确的任务分工和要求，注重把握政策

边界，多部门配套政策相互支撑，形成政策合力，增强政策综合

24

效应。把投资支持等激励政策与空间管制等限制、禁止性措施相

结合，明确支持、限制和禁止性政策措施，引导各类主体功能区

把开发和保护更好结合起来。通过激励性政策和管制性措施，引

导各类区域按照主体功能定位谋发展，约束不合理的空间开发行

为，切实把科学发展和加快转变经济发展方式的要求落到实处。

——提高政策效率

正确处理政府与市场的关系，充分发挥市场配置资源的基础

性作用。针对各类主体功能区不同功能定位，确定不同的调控方

向和调控重点，充分发挥政府投资等政策导向作用，充分调动政

府与社会积极性，引导社会资金按照主体功能区的功能要求进行

配置，逐步完善国土空间科学开发的利益导向机制。

二、分区政策建议

——引导重点开发区提升集约发展能力

合理控制开发强度，按照工业集中、产业集聚、用地集约的

要求，引导开发区向城市功能区转型，确保城郊农业用地特别是

“菜篮子工程”用地不被侵占。

加强政府调控，引导产业结构调整，加快各类要素向具有竞

争优势和市场潜力的高新技术产业、战略性新兴产业、先进制造

业和现代服务业领域集中，企业向园区分类集中，营造产业链形

成、产业集群的空间环境，加快产业升级步伐。

在企业技术创新平台和公共创新平台建设布局、项目审批、

资金安排等方面予以优先支持，加快培育创新型城市，提升区域

自主创新能力。

有序推进农业转移人口市民化，政府投资重点完善基础设施

服务，增加对教育、医疗、保障性住房等公共服务设施建设的资

金支持。

加大节能减排的监管力度，强化单位国内生产总值能耗和二

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氧化碳排放降低等指标的约束性作用，减少经济增长的资源消耗

和环境损害，提高经济增长的质量和效益。

——提高适度开发区农牧游产品供给能力

严格控制开发强度，城镇建设和工业开发要集中布局、点状

开发，控制城镇和开发区扩张对耕地的过多占用。强化基础设施

和公共服务设施建设，引导人口和产业集聚。支持已有工业开发

区改造成“零污染”的生态型工业区、争创低碳园区。鼓励与重点

开发区共建共办开发区，积极发展“飞地经济”。

加大强农惠农富农政策力度，鼓励适度开发区加强耕地保护，

运用科技手段构建循环型、复合型农业体系，推进农业、牧业和

旅游业的高效融合。加大社会主义新农村建设投入力度，重点支

撑菜篮子工程、高效节水、定居兴牧、富民安居等领域。

——增强生态保护区的生态服务功能

严格按照生态保护红线，维持其性质不变、功能不降、面积

不减的原则进行水源涵养、水源保护、水土保持、防风固沙、生

物多样性保护任务。

加大政府投资对生态环境保护的支持力度，重点实施天然林

资源保护、防风固沙生态林建设等项目。对各类开发活动进行严

格管制，开发矿产资源、发展适宜产业和建设基础设施，必须开

展主体功能适应性评价，不得损害生态系统的稳定性和完整性。

实行更加严格的产业准入环境标准和碳排放标准，对不符合主体

功能定位的现有产业，通过设备折旧补贴、设备贷款担保、迁移

补贴、土地置换、关停补偿等手段，进行跨区域转移或实施关闭。

——加强禁止开发区域监管

实施强制性保护。严格控制基础设施建设。除文化自然遗产

保护、森林草原防火、应急救援和必要的旅游基础设施外，新建

铁路、公路等交通基础设施，严格执行环境影响评价，严禁穿越

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各类保护区核心区。加强各级自然保护区和森林公园等禁止开发

区域的自然生态系统保护和修复，提高保护和管理能力。

在不损害主体功能的前提下，允许保持适度的旅游业和农牧

业等活动，支持在旅游业、林业等领域推行循环型生产方式。引

导人口逐步有序转移，实现污染物“零排放”，提高环境质量。

三、分类政策要点

1、财政政策

——完善激励约束机制。加强对国家级和自治区级主体功能

区转移支付资金的管理，确保资金有效使用，保证用途不变。加

大市本级财政对主体功能区的奖补力度，引导并帮助建立区、县

级政府基本财力保障制度，增强区县级政府实施公共管理、提供

基本公共服务和落实各项民生政策的能力。

——加大各级财政对自然保护区的投入力度。在定范围、定

面积、定功能基础上定编，在定编基础上定经费，并落实国家、

自治区、区县各自的财政责任。

2、投资政策

——政府投资主要用于支持适度开发区和生态保护区的发

展，包括生态修复和环境保护、农牧业综合生产能力建设、公共

服务设施建设、生态移民、促进就业、基础设施建设以及支持适

宜产业发展等。

——利用金融手段引导社会投资。引导商业银行按主体功能

定位调整区域信贷投向，鼓励向符合主体功能定位的项目提供贷

款，严格限制向不符合主体功能定位的项目提供贷款。

——鼓励和引导民间资本按照不同主体功能区定位投资。对

重点开发区域，鼓励和引导民间投资进入产业发展领域。对适度

开发区和生态保护区，主要鼓励民间资本投向基础设施、市政公

用事业和社会事业。

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3、产业政策

——进一步明确不同主体功能区鼓励、限制和禁止的产业，

对不同主体功能区国家鼓励类以外的投资项目实行更加严格的投

资管理。

——编制专项规划、布局重大项目，必须符合各区域的主体

功能定位。重大工业项目原则上应布局在重点开发区。

——严格市场准入制度，对不同主体功能区的项目实行不同

的占地、耗能、耗水、资源回收率、资源综合利用率、工艺装备、

“三废”排放和生态保护等强制性标准。

——建立市场退出机制，对不符合主体功能定位的现有产业，

要通过设备折旧补贴、设备贷款担保、迁移补贴、土地置换等手

段，促进产业跨区域转移或关闭。

4、土地政策

——重点开发区加快制定强化土地资源节约与集约利用的政

策，完善单位面积土地开发利用效益评价体系和方法，设定单位

土地开发利用效益最低门槛，完善对节约、集约土地资源的激励

体系。

——适度开发区域加强土地用途管制政策，保护基本农田，

严禁生态用地转变为工业发展和城镇建设用地。

——生态保护区和禁止开发区妥善处理农牧地的产权关系，

引导核心区、缓冲区人口逐步转移。

5、农业政策

——加大强农惠农政策力度，并重点向优势农业区倾斜。健

全农业补贴制度，特别要支持增产增收，做好对农民各类补贴工

作。

——调整财政支出、固定资产投资、信贷投放结构，保证各

级财政对农牧业投入增长幅度高于经常性收入增长幅度，增加对

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农村基础设施和社会事业发展的投入。

6、人口政策

——重点开发区要在规划人口规模内实施科学的人口迁入政

策，利用门槛政策提高迁入人口质量，均衡人口分布，优先引导

人口向新区集聚，老城区适度疏解人口。

——适度开发区和生态保护区要切实加强义务教育、职业教

育与职业技能培训，增强劳动力跨区域转移就业的能力，要引导

区域内人口向县城和中心镇集聚。

——探索建立人口评估机制，构建经济社会政策及重大建设

项目与人口发展政策之间的衔接协调机制，重大建设项目的布局

和社会事业发展应充分考虑人口集聚和人口布局优化的需要，以

及人口结构变动带来需求的变化。

7、环境政策

——确定生态保护红线，编制环境总体规划，并严格落实，

建立环境防范警戒线。

——重点开发区要实施排放总量控制，新增主要大气污染实

施役源两倍替代。适度开发区要通过治理、限制或关闭污染物超

标排放企业等手段，严格控制污染物排放总量新增。生态保护区

禁止主要水、气污染物的排放，禁止开发区要禁止一切污染物的

排放，依法关闭所有污染物排放企业，确保污染物的“零排放”，

难以关闭的，必须限期迁出。

——重点开发区要按照国内先进水平，根据环境容量逐步提

高产业准入环境标准。适度开发区要按照绿色农业发展的要求设

置产业准入环境标准。生态保护区要按照生态功能恢复和保育原

则设置产业准入环境标准。禁止开发区要按照强制保护原则设置

产业准入环境标准。

——重点开发区要注重从源头上控制污染，建设项目要加强

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环境影响评价和环境风险防范，要将主要污染物排放总量控制指

标作为环评审批的前置条件，所有工业园区要按照发展循环经济

的要求进行规划、建设和改造。适度开发区和生态保护区的旅游

资源开发要完善污水垃圾收集处理的环境基础设施建设。

——重点开发区要合理开发和科学配置水资源，厉行节水，

保护好水资源和水环境。适度开发区要加大水资源保护力度，实

行全面节水，满足基本的生态用水需求，加强水土保持和生态环

境修复与保护。生态保护区严格禁止不利于水生态环境保护的水

资源开发活动，实行严格的水资源保护政策。

第三节保障措施

一、落实规划

规划衔接。与《全国主体功能区规划》、《新疆维吾尔自治区

主体功能区规划》做好衔接，贯彻落实上位规划的主体功能定位

和发展重点。同时，做好本规划与《乌鲁木齐市国民经济和社会

发展规划》、《乌鲁木齐市城市总体规划》、《乌鲁木齐市土地利用

总体规划》等市域重大宏观规划的衔接，确保本规划在社会经济

发展、生态环境保护中能够指导形成合理的空间发展格局，成为

其他规划编制的战略性和基础性依据。

动态评估。建立空间管理与监测系统平台，对规划实施动态

跟踪和监测分析，科学评估乌鲁木齐市土地开发利用、社会经济

发展和生态环境保护状态。

修订完善。规划期内，若有新的发展需求，须经市级政府同

意后，方可对规划进行修订。

二、兵地协调开发

乌鲁木齐市域不同主体的空间开发活动均需严格遵循主体功

能区格局。加强与新疆生产建设兵团第十二师的沟通，兵地在空

间开发中创新土地开发利用、利益分配、招商引资、协调合作等

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体制机制和管理模式，促进城镇发展、产业布局以及生态环境保

护实现兵地合作或融合开发格局。

三、区域联防联治

加快制定甘泉堡工业园区、兵团第六师工业园区、阜康工业

园区、准东工业园区关于保护周边生态环境和环境评估准入的统

一标准，设置统一的企业入驻门槛，避免各开发区、园区间的无

序恶性竞争带来的空间与生态环境问题。

重点推进乌昌区域大气污染联防联控，加大防治力度、统筹

环境资源、严格落实责任、形成治污合力，确保区域环境安全。

加快启动准噶尔盆地沙漠边缘北沙窝生态保护联防联治制度，强

化环境监管执法，严惩重罚破坏生态环境行为。

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