oliveira, regis fernandes de. curso de direito financeiro. rt, 3 ed, 2010
DESCRIPTION
direito financeiroTRANSCRIPT
-
R E G I S F E R N A N D E S D E O L I V E I R A
CURSO DE DIREITO
FINANCEIRO
3.A edio revista e atualizada
EDITORA I \I P REVISTA DOS TRIBUNAIS
-
CURSO DE DIREITO FINANCEIRO
3 . a edio revista e atualizada
RECIS FERNANDES DE OLIVEIRA
1." edio: 1.a tiragem: maro de 2006; 2.a tiragem: julho de 2007 - 2." edio: 7." tiragem: janeiro de 2008; 2.' tiragem: abril de 2009.
desta ed io
[2010]
EDITORA REVISTA DOS TRIBUNAIS LTDA.
CARLOS HENRIQUE DE CARVALHO FILHO
Diretor responsvel
Visite nosso site www. r t . com .b r
CENTRAL DE RELACIONAMENTO RT
(atendimento, em dias teis, das 8 s 17 horas)
Tel. 0800-702-2433
e-mail de atendimento ao consumidor
Rua do Bosque, 8 2 0 - Barra Funda
Te l . 11 3 6 1 3 - 8 4 0 0 - F a x 11 3613-8450
C E P 01136-000 - So Paulo, SP, Brasil
TODOS OS DIREITOS RESERVADOS. Proibida a reproduo total ou parcial, por qualquer meio ou processo, especial-mente por sistemas grficos, microflmicos, fotogrficos, reprogrficos, fonogrficos, videogrficos. Vedada a memorizao e/ou a recuperao total ou parcial, bem como a incluso de qualquer parte desta obra em qualquer sistema de processamento de dados. Essas proibies aplicam-se tambm s caractersticas grficas da obra e sua editorao. A violao dos direitos autorais punvel como crime (art. 184 e pargrafos, do Cdigo Penal), com pena de priso e multa, conjuntamente com busca e apreenso e indenizaes diversas (arts. 101 a 110 da Lei 9.610, de 19.02.1998, Lei dos Direitos Autorais).
Impresso no Brasil , [03-2010]
Univers itr io [texto]
Fechamento desta ed io : [ 08 .02 .2010 ]
EDITORA AFILIADA
I SBN 978-85-203-3626-7
-
SUMRIO
Apresentao 2 . a Edio
Apresentao 1 . a Edio 9
1. O Estado 25
1.1 Poder constituinte 25
1.2 Constituio 26
1.3 Noo de Constituio 26
1.4 Estado de Direito 27
1.5 Interpretao do ordenamento jurdico e a garantia do administrado 27
1.6 Repartio das funes. Liberdades e poder tributrio 29
2. Federal ismo fiscal e pacto federativo 32
2.1 Origem. A federao norte-americana 32
2.2 A federao canadense 33
2.3 Confederao 33
2.4 Estado unitrio 33
2.5 Formas de estrutura do Estado federal 3 4
2.6 Tipos .-. 3 4
2.7 Histria da federao brasileira 3 4
2.8 Caractersticas do Estado federal 35
2.9 Competncias 36
2 .10 A federao como clusula ptrea 37
2.11 A federao e o pacto federativo no Brasil 37
2.12 , Hierarquia entre entes federais 37
2.13 O pacto federativo 3 8
2 .14 O federalismo fiscal 4 0
2 .15 A guerra fiscal 4 3
2 .16 A "cortesia com chapu alheio" 45
3 . Formas de atividade da Administrao 4 7
3.1 Interveno do Estado no domnio econmico. Fundamentos e acepes... 47
3.2 Ideologia e interveno 52
3.3 Meio de dominao 53
-
12 C U R S O DE DIREITO FINANCEIRO
3 .4 Incentivo da atividade econmica 5 4
3.5 Administrao indireta 5 4
3.6 Atuao direta 55
3.7 Exerccio do poder de polcia 57
3 .8 Documentao jurdica 58
3 .9 Atividades instrumentais 59
3 .10 Servios pblicos 59
4 . As necessidades pblicas e a atividade financeira do Estado 68 4 .1 As necessidades pblicas 68
4 .2 Interesses privados e coletivos 69
4 .3 Conceito amplo 70
4 .4 A atividade financeira do Estado 70
5 . Histria e desenvolvimento da atividade financeira 72 5.1 A importncia do desenvolvimento histrico para a compreenso do fen-
meno financeiro 72
5.2 O tributo na Bblia 73
5.3 Grcia antiga 73
5.4 O tributo no Imprio Romano 74
5.5 O Imprio Macednio 75
5.6 O governo visigodo 75
5.7 Primeiro perodo da Idade Mdia 76
5.8 A chamada Idade Mdia Alta 76
5.9 AMagnaCharta 76
5 .10 Os mercantilistas 77
5 .11 O liberalismo 77
5 .12 OBilo/Rights 77
5 .13 A Declarao da Virgnia 78
5 .14 As modernas democracias 78
5 .14.1 O excesso tributrio como fonte de guerras e revoltas 79
5 .15 A evoluo dos tributos no Brasil 79
5 .15.1 Perodo colonial 79
5 .15 .2 Governo Geral ( 1 5 4 8 - 1 7 6 3 ) 81
5 .15 .3 Vice-reinado ( 1 7 6 3 - 1 8 0 8 ) 81
5 .15 .4 A Corte no Brasil ( 1 8 0 8 - 1 8 1 5 ) 82
5 .15 .5 O Reino Unido ( 1 8 1 5 - 1 8 2 2 ) 82
5 .15.6 Manifestaes e revoltas na luta pela independncia 82
5 .15 .7 Independncia. A Carta outorgada 82
5 .15 .8 O Imprio ( 1 8 2 2 - 1 8 8 9 ) 83
5 .15 .9 A Repblica 8 4
-
Sumrio 13
5 .15 .10 O E s t a d o N o v o 8 4
5 .15 .11 Normalizao democrtica 85
5 .15 .12 O Regime Militar 85
5 .15 .13 Retorno democracia e a Constituio atual. A EC n. 42/2003 85
6. Cincia das finanas e direito financeiro 8 9
6.1 Cincia das finanas 8 9
6.2 Direito financeiro 9 0
7. Normas gerais de direito financeiro 93
7.1 Normas gerais de direito financeiro 93
7.2 Estado federal 9 4
7.3 Leis federais e nacionais 95
7.4 Princpios. Classificao 95
7.4.1 O princpio da eficincia no direito financeiro 97
7.4.2 O princpio da boa-f objetiva 106
8 . Regime constitucional do direito financeiro 109
8.1 Introduo. Autonomia 109
8.2 O direito financeiro no quadro da cincia jurdica 115
9. Entrada e receita 117
9.1 Entrada e receita 117
9.2 A receita pblica 119
9.3 Classificao das receitas 120
9.4 Movimentos de caixa 124
9.5 Receitas originrias 126
9.6 Doao 128
9.7 Sucesso legtima e testamentria 128
9.8 Herana vacante 129
9.9 Receitas transferidas (repartio constitucional) 130
9.10 A Lei Complementar 101/2000 e a receita pblica 132
9.11 Renncia de receita 133
9.12, Teoria dos preos. Caractersticas 134
10. Receitas pblicas tributrias 141
10.1 Introduo 141 10.2 Competncia tributria. Capacidade 142
10.3 Tributo 142 10.4 Tratados e convenes (superioridade hierrquica da norma internacional
incorporada) 144 10.5 O Cdigo Tributrio Nacional e seu contedo 147
10.6 Princpios tributrios 148
-
14 C U R S O DE DIREITO FINANCEIRO
10.7 Princpios decorrentes do princpio federativo 150
10.8 Imunidade 150
10.9 Aspectos da hiptese de incidncia 153
10.10 Iseno. Incidncia e no incidncia. Anistia. Remisso 154
10.11 Fiscalidade. Extrafiscalidade e parafiscalidade 155
10.12 Lanamento. Decadncia e prescrio 156
10.13 Espcies tributrias 157
10 .14 Imposto. Classificao 157
10.15 Taxas 158
10.15.1 Taxa de iluminao 160
10 .16 Taxa e preo. Tarifa 161
10.17 Contribuio de melhoria 162
10 .18 Emprstimo compulsrio 162
10 .19 Contribuies sociais, de interveno no domnio econmico e de interesse
de categorias profissionais ou econmicas 164
10 .20 O tributo no direito comparado 167
10.20.1 Substancial diferena com o sistema brasileiro 168
10 .20 .2 Evoluo das normas no Brasil 170
11. Teoria dos preos 173
11.1 Linhas iniciais sobre preo 173
11.2 Limites de seu valor 177
11.3 Relao entre taxa e preo 179
11.3.1 Babel de enfoques 183
11.4 Possibilidade de opo do legislador. Poder, dever, direito, obrigao 186
12. Receitas pblicas no tributrias 191
12.1 O patrimnio da Unio 191
12.1.1 Direito de propriedade 196
12.1.2 Patrimnio mobilirio 198
12.1.3 Privatizao 199
12.2 Uso de bem pblico. A chamada "zona azul" 2 0 2
12.3 Receitas decorrentes de obras pblicas 2 0 4
12.3.1 Pedgio 206
12.4 O suposto contrato de transporte pblico 209
12.5 Servio de fornecimento de gua e esgotos 216
12.6 Anuidades escolares 2 1 8
12.6.1 Escolas particulares 220
12.7 Custas e emolumentos judiciais e extrajudiciais 221
12.8 Prescrio aquisitiva. Extenso. Inveno 223
12.9 Receitas comerciais e industriais. Fazenda. Loteria..... 2 2 4
-
!
Sumrio 15
150
150
153
154
155
156
157
157
158
160
161
162
162 _ se
164
167
168
170
173
173
177
179
183
186
191
191
196
198
199
2 0 2
2 0 4
2 0 6
209
216
2 1 8
220
2 2 1
223
2 2 4
12 .10 Transporte areo; aeroespacial e a infraestrutura aeroporturia 227
12.10.1 Servios e instalaes nucleares 2 2 8
12.11 O servio postal e a taxa (selo) 229
12.12 Servio de radiodifuso sonora, sons e imagens e demais servios de tele-comunicaes ".. 2 2 9
12.13 Servios de telefonia e telegrafia. Energia eltrica 2 3 0
12 .14 Instrumentos processuais de defesa do administrado 2 3 0
12.15 Concluses 2 3 2
13. Receitas provenientes de minerais e energia eltrica 233
13.1 Competncia 233
13.2 Patrimnio pblico. Bens pblicos 233
13.3 guas pblicas. Energia eltrica. Partilha em sua explorao 235
13.4 Iseno de partilha 237
13.5 Partilha da produo mineral. Petrleo, gs natural e hidrocarbonetos fluidos. Contrato de concesso 237
13.6 Partilha dos recursos minerais 241
13.7 Forma de pagamento. Receita bruta ou lquida. Sanes 241
13.8 Natureza jurdica da partilha de receitas. Compensao 2 4 2
13.9 Participao ou compensao? 245
13 .10 Participao de rgos da Administrao Direta da Unio 247
13.11 O problema dos Estados e Municpios 2 4 8
13.12 Opr-sal 251
13.12.1 Introduo 251
13.12.2 O marco regulatrio 251
13.12.3 O regime de concesso 2 5 2
13 .12 .4 O sistema de partilha 2 5 2
13.12.5 A ANP e o Ministrio de Minas e Energia 253
13 .12 .6 A Petrobras S.A 253
13.12.7 APetro-Sal 255
14. A corrupo como desvio de recursos pblicos (a agresso aos direitos humanos) 2 5 6
14.1 Introduo. Conceito 2 5 6
14.2 Psicologia do brasileiro 257
14.3 Democracia e corrupo 2 5 8
14.4 Formas de prejuzos 2 5 9
14.5 Conveno da OCDE, a Conveno interamericana e a Lei 10 .467, de 11 de junho de 2 0 0 2 2 6 0
14.6 Comportamentos corruptos. O agente pblico (sujeito ativo da infrao ad-ministrativa e do crime) 2 6 2
14.7 Propina. Conceito. Obrigao natural. A improbidade como corrupo 263
14.8 A corrupo no Legislativo e no Judicirio 263
-
16 C U R S O DE DIREITO FINANCEIRO
14.9 A corrupo como crime . 2 6 4
14 .10 O desvio de recursos no Brasil 2 6 5
14.11 A corrupo como agressora dos Direitos Humanos 2 6 6
14 .12 A corrupo como fator de desenvolvimento social 2 6 8
14.13 As multinacionais e a corrupo 2 7 0
14 .14 Medidas de combate corrupo 271
14.15 Concluses 2 7 2
15. Despesa pblica 2 7 4 15.1 Conceito de despesas pblicas 2 7 4
15.2 Deciso poltica 275
15.3 Requisitos para a despesa. Vinculao constitucional 2 7 5
15.4 Classificao das despesas 277
15.5 Gerao da despesa luz da Lei de Responsabilidade Fiscal 2 7 8
15.6 Despesa obrigatria de carter continuado 279
15.7 Despesas com pessoal 2 7 9
15.8 Do controle da despesa total com pessoal 2 7 9
15.9 Despesas com seguridade social 2 8 0
15 .10 Democratizao do gasto pblico 281
15 .10 .1 Constitucionalismo .Direitos negativos e positivos 281
15 .10 .2 As polticas pblicas 283
15 .10 .3 O gasto constitucional, o legal e o poltico 2 8 6
15 .10 .4 Mecanismos e instrumentos de controle 2 9 0
15.10.5 O direito de exigir o cumprimento do dever constitucional 2 9 2
15 .10 .6 Princpios jurdicos tributrios das receitas e princpios financeiros dos gastos 2 9 4
15 .10 .7 Ainda os princpios e ajusta distribuio dos recursos. O princpio da proporcionalidade. O princpio da legalidade. O princpio da anualidade. O princpio da isonomia. O princpio da capacidade receptiva. O princpio da eficincia 2 9 5
15 .10 .8 Distribuio racional de recursos 3 0 0
15.10.9 Crises 3 0 2
15.T0.10 A extrafiscalidade como soluo ou problema? 303
1 5 . 1 0 . 1 1 O gasto com os valores constitucionais. O meio ambiente 3 0 3
15 .10 .12 O mau uso das receitas pblicas 3 0 4
15.11 Contingenciamento de despesas 3 0 5
15.11.1 Localizao do problema. Conceito 3 0 5
15 .11 .2 Requisitos. O art. 9. da Lei de Responsabilidade Fiscal 307
15 .11 .3 Legalidade de sua adoo frente a no realizao das receitas 3 0 8
15 .11 .4 A falsa previso de receitas 3 0 8
15 .11 .5 Momento apropriado para o procedimento 3 0 8
-
Sumrio 17
2 6 4
- 2 6 5
2 6 6
2 6 8
2 7 0
2 7 1
2 7 2
2 7 4
2 7 4
275
2 7 5
277
2 7 8
279
279
279
2 8 0
281
281
283
2 8 6
2 9 0
2 9 2
TOS
2 9 4
pio da
e 2 9 5
3 0 0
3 0 2
3 0 3
303
.... 3 0 4
.... 3 0 5
3 0 5
3 0 7
3 0 8 '
3 0 8
3 0 8
15 .11 .6 Contingenciamento das receitas transferidas obrigatrias 3 0 9
15.11 .7 Cancelamento de empenhos 309
15 .11 .8 Pressuposto 3 1 0
16. Fundos pblicos financeiros 311
16.1 Conceito. Tipos 3 1 1
16.2 Os Fundos luz da Lei 4.320/1964 (Fundos de participao) 3 1 2
16.3 Fundos de participao 3 1 3
16.4 Fundos de destinao 3 1 4
16.5 Tm os Fundos personalidade jurdica? Finalidade dos Fundos 3 1 6
16.6 So os Fundos dotados de personalidade judiciria? 3 1 7
16.7 Fiscalizao 3 1 8
16.8 Reteno de recursos 3 1 9
16.9 Autopagamento mediante vinculao de recursos. Defesa judicial 3 2 0
17. Oramento: Breve histria. Espcies. Controle social e ao direta de inconstitu-cionalidade 3 2 5
17.1 A origem do oramento na evoluo histrica. A palavra oramento 325
17.2 O oramento na Unio Europia 327
17.3 O oramento no Brasil 3 2 8
17.4 Aspectos do oramento 3 3 0
17.5 Espcies de oramento 333
17.6 Controle social do oramento 3 3 4
17.7 Ao direta de inconstitucionalidade contra a lei oramentria 3 4 0
18 . O Oramento 3 4 2
18.1 Conceito 3 4 2
18.2 Evoluo do conceito de oramento 3 4 3
^ 1 8 . 3 Controvrsias sobre a natureza jurdica do oramento !k. 3 4 7
18.4 Concepo moderna de oramento 3 4 9
18.5 Noo moderna de gasto pblico dentro do oramento 3 5 2
18.6 Os princpios administrativos e o art. 3 7 da CF 3 5 7
18.7 Sistema de controle externo do oramento 3 6 0
18.8 Princpios oramentrios 3 6 3
18.8 .1 Princpio da universalidade 3 6 3
18.8 .2 Princpio da anualidade 3 6 4
18.8.3 Princpio da exclusividade 3 6 4
18.8 .4 Princpio da unidade 3 6 5
18.8.5 Princpio da no afetao 365
18.9 As leis oramentrias 3 6 6
18.9.1 O plano plurianual 3 6 6
18.9 .2 A lei de diretrizes oramentrias 3 6 8
-
18 C U R S O DE DIREITO FINANCEIRO
18.9.3 O oramento anual (fiscal, de investimento e da seguridade social) 373
18.9.4 A lei complementar financeira 376
18.10 A tramitao legislativa 377
18.10.1 Iniciativa 377
18.10.2 Mensagem aditiva 378
18.10.3 Comisso mista 378
18.10.4 Emendas 379
18.11 A no devoluo do projeto no prazo ou sua rejeio total ou parcial 3 8 0
18.12 Vedaes oramentrias 384
18.13 Recursos dos trs Poderes 387
18 .14 Despesa com pessoal 387
18.15 O oramento e o tributo nele no previsto 3 8 8
18.16 O direito ao auxlio ou subveno 389
18.17 Relatrio 389
18 .18 Norma constitucional transitria 389
18.19 Desvinculao de receita da Unio. A liberdade outorgada, por lei, ao Chefe do Executivo 389
18.20 O oramento participativo 391 18.21 Problemas e divergncias doutrinrias a respeito do oramento 393
18.21.1 Oramento de competncia e de caixa e os resduos passivos 393 18.21.2 Cobrana de tributos no previstos na lei oramentria anual 3 9 4 18 .21 .3 Alterao da lei oramentria no curso do exerccio 3 9 4 18 .21 .4 Iniciativa popular 395 18.21.5 Oramento base zero 3 9 6 18.21.6 Oramento funcional. PPBS 396
19. A Lei 4 . 3 2 0 , de 17 de maro de 1 9 6 4 (Lei Geral de Oramento) 397
19.1 Consideraes gerais 397
19.2 Receita 3 9 8
19.3 Realizao da receita 3 9 8
19.4 Despesa 3 9 8
19.4.1 Despesas sigilosas 4 0 0
19.5 Realizao da despesa 4 0 2
19.6 Requisitos formais da proposta oramentria 403
19.7 Exerccio financeiro 4 0 4 19.8 Dvida ativa. Conceito. Crdito tributrio e no tributrio. Inscrio. Pre-
suno de liquidez e certeza 4 0 4 19.8.1 Crdito proveniente de deciso do Tribunal de Contas 4 0 5
19.8.2 Administrao Indireta 4 0 6
19.8.3 Terceirizao do crdito pblico proveniente de dvida ativa 4 0 6
19.9 Crditos. Inadmissibilidade do uso de medida provisria para edio de crdito extraordinrio 411
-
Sumrio 19
19.10 Controle e execuo oramentria 4 1 3
19.11 Prestao de contas 4 1 4
2 0 . A subveno no direito brasileiro 4 1 6
20 .1 Subveno. Preciso terminolgica 4 1 6
20 .2 As subvenes na lei. Subvenes sociais e econmicas 4 1 8
20.3 Vedao constitucional de subveno 421
20 .4 Direito subveno 4 2 1
20.5 No liberada a subveno dotada, cabe responsabilidade do Estado? 4 2 2
20 .6 H prazo para aplicao das subvenes recebidas? Destinao a fim diverso 4 2 3
20 .7 tica na concesso de subvenes. A CPI do oramento. Fiscalizao 4 2 5
2 1 . Fiscalizao financeira e oramentria 4 2 7
21 .1 Fiscalizao financeira e oramentria : 4 2 7
21 .2 Tipos de controle 4 3 0
21.2 .1 Controle interno 4 3 0
21 .2 .2 Controle externo 4 3 1
2 2 . Responsabilidade fiscal 4 3 2
22.1 Generalidades. Os arts. 163 e 169 da Constituio 4 3 2
22 .1 .1 Vigncia 4 3 6
22 .1 .2 Conflito regimental na aprovao do texto 4 3 7
22 .1 .3 Objetivos 4 3 7
22 .2 Lei nacional e no federal. A federao brasileira e as normas gerais de direito financeiro 4 3 9
22 .3 Terminologia 4 4 1
22 .4 A Lei de Diretrizes Oramentrias 4 4 4
22 .5 A lei oramentria anual. Pode o Judicirio determinar a realizao de obras ou servios? O confronto entre os direitos bsicos e a interferncia do Judi-cirio nas polticas pblicas 4 5 0
22 .5 .1 Prazos de encaminhamento dos proj etos de lei oramentria 4 5 3
22 .5 .2 Requisitos 4 5 4
22 .6 Execuo oramentria e cumprimento de metas. Interveno do FMI 4 5 6
22.7 Da receita pblica 4 6 0
22 .7 .1 Previso e arrecadao 4 6 0
22 .7 .2 Renncia de receita 4 6 3
22 .8 Da despesa pblica .; 4 6 9
22 .8 .1 Gerao da despesa 4 6 9
22 .8 .2 Despesa obrigatria de carter continuado 4 7 1
22 .8 .3 Despesa com pessoal 4 7 3
22 .8 .4 Do controle da despesa total com pessoal 4 8 1
22 .8 .5 Despesas com seguridade social 487
-
20 C U R S O DE DIREITO FINANCEIRO
22 .9 Das transferncias voluntrias 4 8 8
2 2 . 1 0 Da destinao de recursos pblicos para o setor privado 4 8 9
22 .11 Da dvida e do endividamento. Definies 4 9 2
22 .11 .1 Dos limites da dvida pblica e das operaes de crdito 4 9 4
22 .11 .2 Da reconduo da dvida aos limites 4 9 6
22 .12 Das operaes de crdito 4 9 7
22 .12 .1 Da contratao 4 9 7
22 .12 .2 Das vedaes a operaes 5 0 0
22 .12 .3 Operaes de crdito por antecipao de receita oramentria 5 0 3
22 .12 .4 Operaes com o Banco Central 505
22 .12 .5 Garantia e contragarantia 505
22 .12 .6 Restos a pagar 5 0 8
22 .13 Da gesto patrimonial 513
22 .13 .1 Das disponibilidades de caixa 513
22 .13 .2 Da preservao do patrimnio pblico 5 1 4
22 .13 .3 Das empresas controladas pelo setor pblico 5 1 6
22 .14 Da transparncia, controle e fiscalizao 517
22 .14 .1 Da transparncia 517
22 .14 .2 Da escriturao e da consolidao das contas 5 2 0
22 .14 .3 Do relatrio resumido da execuo oramentria 5 2 2
22 .14 .4 Do relatrio da gesto fiscal... 523
22 .14 .5 Das prestaes de contas 525
22 .14 .6 Da fiscalizao da gesto fiscal. O papel dos Tribunais de Contas.. 5 2 6
22 .15 Disposies finais e transitrias 5 2 7
22 .15 .1 Aplicao a Estados e Municpios 527
22 .15 .2 Estado de defesa e de stio 529
22 .15 .3 Baixo crescimento do PIB 5 3 0
22 .15 .4 Fundo Geral da Previdncia Social. Regimes prprios de entes fe-derados 5 3 0
22 .15 .5 Sanes civis, administrativas, polticas e penais 531
2 3 . Licitaes e contratos administrativos na Lei de Responsabilidade Fiscal 5 3 6 23.1 Licitao. Procedimento 5 3 6
23 .2 A Lei de Licitaes (8 .666/1993) 537
23 .3 O procedimento como princpio , 537
23 .4 O chamamento 5 3 7
23.5 O sigilo e a moeda na licitao 5 3 8
23 .6 A fase interna do procedimento licitatrio. A influncia da Lei de Responsa-bilidade Fiscal no procedimento da licitao 5 3 8
23 .7 A influncia da Lei de Responsabilidade Fiscal nos contratos administrativos 5 4 2
-
Sumrio 21
2 4 . A responsabilidade fiscal e as parcerias pblico-privadas 5 4 6
24.1 Introduo 546
24 .2 Antecedentes e dvidas 547
24.3 Tipos 5 4 8
24 .4 Restries oramentrias 5 4 9 24 .5 Vinculao de impostos para pagamento das obrigaes decorrentes da par-
parceria. Outros tributos e as receitas no tributrias 5 4 9
24 .6 Exigncias em relao Unio 5 5 0
24.7 Limites do endividamento 5 5 0
24 .8 Receita corrente lquida 551
24 .9 Contraprestao da Administrao Pblica 551
2 4 . 1 0 Limites fiscais. Responsabilidade do ordenador. Previso de fluxo de despesas 551
24 .11 Empenho 5 5 2
24 .12 Fundo Garantidor 553
24 .13 Estados e Municpios 553
2 5 . Tribunal de Contas : 5 ' " *
25 .1 Tribunal de Contas - Histrico 555
25 .2 Organizao 5 5 7
25 .3 Sistemas de controle. O papel da Cmara de Vereadores na apreciao das contas 557
25 .4 Funo "jurisdicional" do Tribunal de Contas 5 5 9
25 .5 Requisitos para provimento do cargo de Ministro do Tribunal de Contas da Unio 561
25 .6 Equivalncia de impedimentos e vantagens 5 6 2
25.7 Competncia 563
25 .8 Sigilo bancrio 5 7 0
25.9 O Tribunal de Contas dos Estados e dos Municpios 571
2 6 . Precatrio 5 7 4
26.1 Relevncia do tema e previso constitucional 5 7 4
26 .2 Precatrio: conceito, caractersticas, cabimento 5 7 9
26 .3 Atribuies e responsabilidade do Presidente do Tribunal 5 8 0
26 .4 Crditos constitudos por sentena judicial 581
26 .4 .1 Crditos alimentcios 5 8 2
26 .4 .2 Crditos no alimentcios 5 8 2
26 .4 .3 Crdito de pequeno valor. Critrios para aferio 583
26 .4 .4 Ordem dual de pagamento 5 8 4
26 .5 Atualizao monetria 5 8 5
2 6 . 6 Seqestro de verbas pblicas 5 8 6
26 .7 Formas indiretas de extino do precatrio 586
-
22 C U R S O DE DIREITO FINANCEIRO
26.7 .1 Compensao 586
26 .7 .2 Da compra de imveis 587
26 .7 .3 Cesso do crdito 587
26 .8 Demais consideraes sobre o regime dos precatrios aps EC n. 62/2009.. 5 8 8
26.8 .1 Limite de vinculao oramentria 5 8 8
26 .8 .2 Assuno de dbitos pela Unio 5 8 8
26 .9 Precatrio: emendas impregnadas de inconstitucionalidades 5 8 8
26.9 .1 Casos precedentes: art. 33 do ADCT e o art. 78 do mesmo Texto, inserido pela EC n. 30/2000, e a E C n . 37/2002 5 8 8
26.9.1..1 Introduo 588
26 .9 .1 .2 A EC n. 30/2000, os arts. 33 e 78 do ADCT. Hipteses di-versas. Constituinte originrio e derivado 591
26 .9 .1 .3 Do abuso do Poder Legislativo 597
26 .9 .1 .4 A inconstitucional moratria de 2000 : dez anos depois. . 600
26 .9 .1 .5 Da violao do direito adquirido e da coisa julgada 6 0 2
26 .9 .1 .6 Anlise da EC n. 30/2000: por razes histricas 605
26 .9 .1 .7 O pagamento de condenaes de pequeno valor 607
26 .9 .1 .8 Os precatrios alimentcios 6 0 8
26 .9 .1 .9 Os precatrios no alimentares 611
26 .9 .1 .10 Da Lei de Responsabilidade Fiscal e suas conseqncias administrativas, civis, polticas e criminais 613
2 6 . 9 . 1 . 1 1 . Do seqestro introduzido pela Emenda Constitucional n. 30/2000 615
26 .9 .2 Da interveno federal nos Estados e destes nos Municpios 619
26.9 .3 A E C n . 37 , de 12 de junho de 2 0 0 2 621
26 .10 Dez anos depois a repetio do atavismo: a inconstitucionalidade do art. 97
do ADCT 6 2 4
26 .10 .1 As contas especiais 625
26 .10 .2 O pagamento dos precatrios 6 2 6
26 .10 .3 O leilo 6 2 6
26 .10 .4 Seqestro 6 2 8
26 .10 .5 Compensao com tributos devidos 628
26 .10 .6 Responsabilidade do Chefe do Poder Executivo 6 2 8
26 .10 .7 Reteno de repasses constitucionais 629
26 .10 .8 Litisconsrcio de credores 6 3 0
26 .10 .9 Durao do regime especial 6 3 0
26 .10 .10 Comeo e fim do regime especial 631
2 7 . Emprst imo pblico 6 3 2
27.1 Introduo 6 3 2
27 .2 Natureza jurdica 633
-
Sumrio
27 .3 Emprstimos compulsrios :
27 .4 Figura contratual
27 .5 Disciplina constitucional do crdito
27 .6 Nulidade do contrato
27 .6 .1 Repdio
27 .6 .2 Contribuies patriticas
27 .7 Classificao do crdito
27 .8 O crdito estadual, o municipal e o do Distrito Federal e a interveno fede-ral e estadual
27 .9 Garantias
27 .10 Controle, fiscalizao e prestao de contas
27 .11 Extino
27 .12 Execuo
2 8 . Dvida pblica e operaes de crdito
28.1 Dvida externa e interna. O FMI
28 .2 Breve histrico da dvida brasileira
28 .3 Interldio conceituai: dvida pblica consolidada e dvida pblica mobiliria e flutuante
28 .4 Princpios gerais de direito incidentes sobre os dbitos externos
28 .5 Requisitos e limites da operao externa de natureza financeira
28 .6 Operaes de crdito interno
28 .7 Dos limites globais para o montante da dvida pblica
28 .8 Autorizaes para operaes externas
28 .9 Diretrizes gerais para consolidao e reescalonamento das dvidas dos entes federativos e dos entes estatais
28 .10 Limites para prestao de garantias da Unio para operaes de crdito ex-terno e interno. O problema nos Estados e Municpios
28 .11 Limites globais e condies para o montante da dvida mobiliria de Estados, Distrito Federal e Municpios
28 .12 Operaes de crdito por antecipao de receita oramentria
28 .13 Lei complementar
28 .14 Eficcia dos ttulos pblicos como garantia de dbitos. Ttulos emitidos h longo tempo e sua validade. Possibilidade de penhora de seu valor
Bibliografia
ndice alfabtico-remissivo
-
1 O ESTADO
SUMRIO: 1.1 Poder constituinte - 1.2 Constituio - 1 . 3 Noo de Consti-tuio - 1.4 Estado de Direito - 1.5 Interpretao do ordenamento jurdico e a garantia do administrado - 1.6 Repartio das funes. Liberdades e poder tributrio.
1.1 Poder constituinte
Como ensina J . J . Gomes Canotilho,1 existe um impulso constituinte que con-duz existncia de um poder. Aquele o fato no necessariamente revolucionrio. Evidente que o fato revolucionrio no decorre de qualquer fundamento jurdico ( curiosa a pergunta dos militares ao jurista, quando informam que iro deflagrar uma revoluo e indagam se ser constitucional ou no). A noo tradicional tem sido debatida e h alguns que sustentam a possibilidade da valorizao jurdica das revolues.
Instituda uma (ou nova) ordem jurdica, firmam-se poderes e deveres, direitos e obrigaes, que so exaustiva ou sinteticamente arrolados no texto do documento bsico originrio que se denomina Constituio. A exceo vem do ordenamento ingls, em que as normas no tm a mesma natureza, ora jurdica, ora poltica e no nascem num s momento.2
As caractersticas normais que ao poder constituinte se apontam so o fato de ser inicial, autnomo e supremo. Inicial, por inexistir antes dele qualquer outro. Autnomo, porque a deciso de como, quando e de que forma deve instituir uma Constituio no sofre limitao; e, por fim, supremo ou incondicionado, por no estar subordinado a frmulas predeterminadas, nem a outro poder jurdico.
O fruto final da elaborao ser a Constituio.
O poder constituinte autntico, quando advm de revoluo, que rompe com a ordem jurdica anterior, instaurando outra, ou reformador, quando simplesmente
1. Direito constitucional, p. 9 6 . 2. COLIN R. MUNRO, Studies in constitutional law, p. 8-9 .
-
26 C U R S O DE DIREITO FINANCEIRO
busca alterar pontos da Constituio posta, incluindo-se aqui o advindo de pacto social.
1.2 Constituio
Nem sempre o resultado, a Constituio, vai espelhar o que a sociedade gostaria ou queria quando da movimentao social para alterao da ordem jurdica ento posta. Pode ser vista como documento solene, resultado final do trabalho constituinte. Em seu aspecto/ormaZ, tudo que dela conste ser constitucional, independentemente do contedo dos preceitos. Cria normas jurdicas superiores lei. Materialmente, a Constituio deve disciplinar o poder, seus rgos de exerccio, seus limites, os direitos e garantias constitucionais e a forma de alterao de seu prprio texto. A matria constituinte seria esta, e, fundamentalmente, a regra do jogo do poder. De outro lado, h a viso sociolgica da Constituio, ou seja, apenas seria constitucional aquilo que efetivamente atendido pela populao (um dos elementos do Estado). H de existir correspondncia entre o que se encontra consignado no texto e o que cumprido pela sociedade.
Na precisa lio de Ferdinand Lassalle,3 "a verdadeira Constituio de um pas s reside nos fatores reais e efetivos de poder que nesse pas vigem; e as Constitui-es escritas no tm valor nem so duradouras seno quando do expresso fiel aos fatores de poder imperantes na realidade social".
A Constituio pode ser rgida, exigindo um procedimento especial e quorum qualificado para sua alterao, enquanto que a flexvel pode ser alterada pela legis-lao inferior (que no ser, evidentemente, inferior).
No Estado brasileiro, a Constituio tem a caracterstica rgida, ou seja, sua alterao depende de requisitos rigorosos (exige-se proposta de um tero dos membros de uma das Casas do Parlamento - art. 60,1; ou do Presidente - II; ou de mais da metade das Assemblias Legislativas de cada unidade federativa, mediante maioria relativa de seus membros - III) e apenas ser aprovada a emenda se obtiver, em ambas as Casas do Congresso, "trs quintos dos votos dos respectivos membros" (2. do art. 60 da CF).
V-se que nossa Constituio rgida, ou seja, no pode ser alterada pela lei ordinria, apenas podendo s-lo por emenda, com os requisitos apontados.
1.3 Noo de Constituio
O documento solene e bsico que forma o Estado; constitui-se num complexo de princpios e regras discipiinadoras do exerccio do poder, aprovadas mediante procedimento especfico.4 Todo Estado constitudo por um plexo de princpios e
3. Que es una Constitucin?, p. 70 . 4 . MANOEL GONALVES FERREIRA FILHO, Curso de direito constitucional, p. 1 0 .
-
O Estado 27
regras. Na Constituio, no entanto, devem estar garantidos os direitos e a separao dos Poderes (art. 16 da Declarao do Homem e do Cidado de 1789), bem como sua estruturao e limitao. Em verdade, a Constituio moderna deve abarcar contedos polticos, econmicos e sociais, constituindo-se o reflexo da realidade, em determinado momento histrico. H de ser a concreo de cada povo.
1.4 Estado de Direito
Aqui, permeia a ideologia. No aceitamos que qualquer Estado seja de Direito s pelo fato de ter um conjunto de regras escritas. H que existir um mnimo de vontade popular, de garantias da liberdade e igualdade de direitos assegurados por jurisdio independente, para que assim possa ser entendido. Como no entendemos o direito sem que se dirija ele a uma dada realidade, com viso estritamente humanista, inad-missvel que o Estado relegue os direitos humanos para plano meramente formal ou terico. Para que exista o Estado de Direito, em seu aspecto de legitimidade, um juzo estritamente valorativo, fundamental que os direitos humanos sejam assegurados e plenamente exercidos em democracia.
Se nos ativermos ao aspecto de mera forma, todo Estado que possua um con-junto de normas e a ele se submeta, bem como jurisdio independente, ser um Estado de Direito. a lio de G. Balladori Pallieri.5
Ademais, tal expresso foi cunhada para identificar um tipo de Estado em que as leis so estabelecidas por assemblia livremente eleita.
1.5 Interpretao do ordenamento jurdico e a garantia do administrado
Ensina J . J . Canotilho que "o princpio da unidade da Constituio ganha relevo autnomo como princpio interpretativo quando com ele se quer significar que o Direito Constitucional deve ser interpretado de forma a evitar contradies (antinomias, antagonismos) entre as suas normas, e, sobretudo, entre os princpios jurdico-polticos constitucionalmente estruturantes" . 6 Como tal, v-se o intrprete levado a considerar o ordenamento normativo como um todo. No se pode fugir dos princpios constantes do art. 1. da CF, ou seja, que o Brasil um Estado Demo-crtico de Direito e tem como fundamentos: "I - a soberania; II - a cidadania; III a dignidade da pessoa humana; IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa e V - o pluralismo poltico". Tais valores tm que ser considerados para qualquer interpretao possvel do ordenamento jurdico.
5. Diritto costitucionale,p. 116. 6. Ob. c i t . ,p . 232 .
-
28 C U R S O DE DIREITO FINANCEIRO
Dispe o inciso II do art. 5. da CF que "ningum ser obrigado a fazer ou dei-xar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei". a consagrao do denominado princpio de legalidade. Nada nem ningum podem obrigar o indivduo a qualquer comportamento, salvo em virtude de lei. Logo, todas as obrigaes em dinheiro de-vem estar previstas em texto legal. A garantia do cidado esta. No ser compelido a qualquer conduta, salvo existncia de lei.
Toda interpretao que fuja de tais coordenadas est fadada ao insucesso. Como esclarece Paulo de Barros Carvalho,7 "no difcil distribuir os citados mtodos de interpretao pelas trs plataformas de investigao lingstica. Os mtodos literal e lgico esto no plano sinttico, enquanto o histrico e o teleolgico influem tanto no nvel semntico quanto no pragmtico. O critrio sistemtico da interpretao envolve os trs planos e , por isso mesmo, exaustivo da linguagem do Direito. Isoladamente, s o ltimo (sistemtico) tem condies de prevalecer, exatamente porque antessupe os anteriores. , assim, considerado o mtodo por excelncia". Realmente, assim deve ser. A interpretao por apenas um dos mtodos conhecidos levar o exegeta a situaes de difcil compreenso.
A simples interpretao tem que levar em conta, tambm, como ressalta Eros Grau , 8 "a aplicao do Direito - e este ato supe interpretao - no mera deduo dele, mas sim processo de contnua adaptao de suas normas realidade e seus conflitos. Da mesma forma, a ordem jurdica, no seu envolver em coerncia com as necessidades reais, embora haja de respeitar a Constituio, no se resume a uma mera deduo dela".
O direito um todo harmnico. A Constituio prenhe de contedo, a partir de seus princpios programticos. Todas as normas jurdicas devem ser interpretadas de acordo com o que se contm na Constituio. ela a fonte inspiradora e integra-dora de todo o direito. Por vezes, basta atentar ao contedo, para que bem se possa interpretar o problema concreto.
Com as transcries anteriores e sem dedicar tempo ao estudo dos mtodos de interpretao, mas levando em conta o campo de aplicao prtica dos conceitos utilizados nas descries normativas, v-se que somente se pode interpretar a Consti-tuio e o todo normativo atravs de elementos que integram a realidade jurdica.
No tema que se ir analisar, sobre receitas e despesas, no nos importa estudar o que faremos apenas incidentalmente - quais as prerrogativas do Estado na arreca-dao e qual a fora jurdica que possui o Poder Pblico para abastecer seus cofres. O centro das preocupaes incidir sobre os meios de defesa que pode possuir o indivduo para fazer com que o Estado tenha sua atividade limitada aos exatos con-tornos fixados na Constituio Federal.
7. Curso de direito tributrio, p. 76. 8. A ordem econmica na constituio de 1988, p. 147'.
-
O Estado 29
que, como ensina Garcia de Enterra,9 "o cidado no um simples instru-mento do poder, est na origem do poder".
Se o ordenamento normativo encampa, de plano, valores essenciais e humanos, no tem sentido deixar-se a critrio dos governantes qualquer tomada de deciso, sem atentar aos interesses maiores da sociedade e da populao. A relao semntica (ordenamento-sociedade) no pode ser alterada em nome da preponderncia dos interesses do Estado.
Como j se disse, os interesses do Estado, consagrados no ordenamento jur-dico, no so os dos governantes. Quase sempre, alis, so estes colidentes com os interesses da comunidade. Nem se diga que a anlise metajurdica ou meramente sociolgica. Incide sobre elementos jurdicos exclusivamente, ou seja, aqueles con-sagrados nas normas, mas jamais desapegados de uma realidade palpitante, para que elas se dirigem.
1.6 Repartio das funes. Liberdades e poder tributrio
Uma vez definida a Constituio e colocada em vigncia, traa ela os objetivos do Estado. De um lado, o povo, titular essencial da soberania, e, de outro, os titula-res do exerccio do poder formal, em seus trs rgos, o Legislativo, o Executivo e o Judicirio.
De acordo com o art. 3. da CF, os objetivos fundamentais do Estado brasileiro so: "I - construir uma sociedade livre, justa e solidria; II - garantir o desenvolvi-mento nacional; III - erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais; I V - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao".
Prenhe de contedo ideolgico e valorativo, o preceito retrata os objetivos do Estado.
O iderio contido em norma constitucional somente pode se tornar eficaz diante da disponibilidade de meios aptos a gerir os interesses definidos como prprios na Constituio Federal.
A Constituio define os poderes do Estado (art. 2.). Ocorre que no so eles estanques. O critrio de distino das funes j foi amplamente por ns analisado em Ato administrativo.10 O critrio foi o da especfica eficcia jurdica, tal como ana-lisado por Guido Zanobini.1 1
Assim, resumindo, a especfica eficcia jurdica do ato legislativo constitui-se na inovao primria da ordem jurdica, atravs de processo prprio (da a concepo
9. Hacia una nuevajusticia administrativa. 10. 4 . e d . , p . 17-40 . 11 . Corso di diritto amministrativo, p. 1-22.
-
30 C U R S O DE DIREITO FINANCEIRO
constitucional de que apenas a lei sujeita as pessoas). O ato jurisdicional tende a pro-duzir a coisa julgada, tambm mediante processo prprio, e o ato administrativo tem a especfica eficcia da presuno de legitimidade, cuidando-se de edies sublegais. Ao lado destes estariam os denominados atos polticos, que advm diretamente da Constituio Federal em nmero e limites por ela prpria previstos.
Dir-se- que, em sua funo tpica, o Legislativo apenas expede leis. No mais, exerce funo marginal administrativa, o mesmo fazendo o Judicirio, ao lado das decises. O Executivo quem apenas administra, produzindo atos infralegais dota-dos da fora de presuno de legitimidade, ou seja, o ato vale independentemente de qualquer outra fora, e quem pretender discuti-lo deve dirigir-se ao Judicirio ou Administrao, para questionar sua validade ou eficcia. Eventualmente, inicia o pro-cesso legislativo, seja pela competncia privativa, seja pelas medidas provisrias.
O Estado tem, em conseqncia, um aparato burocrtico para assegurar os direitos que a ordem constitucional estabeleceu. O choque permanente entre o as-seguramento dos direitos contra as prerrogativas do Estado faz com que os juristas reclamem de mecanismos de garantia dos cidados. Como dizia Montesquieu, ma experincia eterna que todo aquele que detm o poder tende a dele abusar. Da, im-pem-se a instituio e previso de freios e de instrumentos de controle do poder.
De outro lado, o Estado tem que se instrumentalizar para o atendimento dos fins traados no ordenamento normativo. O Estado no existe por si s, como entidade ldica. Tem um destino a cumprir e deve satisfao s finalidades encampadas no ordenamento normativo. Sua razo de ser est definida na prpria Constituio.
O poder constituinte traa para o Estado quais os objetivos que deve alcanar. De seu turno, fixa as liberdades individuais e pblicas; estas, "inscritas na Constituio, so as mais expressivas balizas ao poder do Estado. Configura usurpao, constitui-se na mais grave violao constitucional, o exerccio - seja pelo Legislativo, seja pelo Executivo, seja pelo Judicirio - de ato de poder de todo tipo, ou de qualquer ato de fora, voltado contra os cidados, ultrapassando essas mesmas barreiras".1 2
Ao lado dos direitos expressamente consagrados, o Estado tem seus objetivos fixados na Constituio Federal. Em conseqncia, para atend-los, deve ter os meios necessrios para estruturar seu aparato burocrtico.
Da, permitido ao Estado lanar mo de seus instrumentos para alcanar os particulares e deles haver o necessrio para abastecimento de seus cofres. Como es-clarece Ataliba, "num primeiro momento, o Direito atribui determinada importncia ao Poder Pblico, importncia esta pertencente a uma pessoa privada. Num segundo momento, determina que esta ou outra pessoa leve esta importncia e a entregue a um agente pblico, com destino aos cofres pblicos". 1 3
1 2 . GERALDO ATALIBA, Repblica e Constituio, p. 1 8 2 . 1 3 . Hiptese de incidncia tributria. 5 . ed., p. 2 9 .
-
O Estado 31
Sendo assim, da mesma forma que o Estado tem finalidades a alcanar, deve ter os meios necessrios para satisfazer os objetivos da comunidade.
Ao lado, pois, dos aspectos de soberania do Estado, que inadmite fora superior a si, no concerto internacional dos Estados, tambm no admite nenhuma fora igual a si no interior de seu ordenamento normativo, a exteriorizao da fora jurdica (poder) manifesta-se atravs de atos j mencionados. Junto deles, h a estrutura administrativa para o desempenho de diversas atividades.
Ajusta ponderao entre os direitos do indivduo x o poder tributrio deve ser preocupao do jurista. At que ponto possvel invadir a intimidade do cidado, buscando em seu bolso e patrimnio recursos para desenvolvimento do Estado? Deve o indivduo ter direito aos servios pblicos? At que ponto deve t-los bem prestados? Quais os limites de suas garantias?
-
2 FEDERALISMO FISCAL E PACTO FEDERATIVO
SUMRIO: 2.1 Origem. A federao norte-americana - 2 .2 A federao cana-dense - 2 .3 Confederao - 2 .4 Estado unitrio - 2.5 Formas de estrutura do Estado federal - 2.6 Tipos - 2.7 Histria da federao brasileira - 2.8 Ca-ractersticas do Estado federal - 2.9 Competncias - 2 .10 A federao como clusula ptrea - 2 .11 A federao e o pacto federativo no Brasil - 2 .12 Hie-rarquia entre entes federais - 2 .13 O pacto federativo - 2 .14 O federalismo fiscal - 2 .15 A guerra fiscal - 2 .16 A "cortesia com chapu alheio".
2.1 Origem. A federao norte-americana
Pode-se dizer que a origem da chamada federao remonta s antigas colnias inglesas da Amrica do Norte. Havia, at 1773,13 colnias, vinculadas Inglater-ra, todas localizadas na costa leste do que seriam os Estados Unidos. A metrpole imps uma srie de ruinosos e impopulares impostos, o que levou a inmeras manifestaes de resistncia. Em 4 de julho de 1776 um congresso proclamou a independncia dos Estados Unidos. Na seqncia reuniram-se e adotaram "artigos de uma Confederao e unio perptua" (1778). Houve conflito, que foi resolvido pelo Tratado de Paz de Paris em 1783. Inicialmente, as colnias reuniram-se sob forma confederativa e, posteriormente, antes da Guerra de Secesso (1861-1865), passou a federao (1787).
A presso sobre as 13 colnias decorreu da guerra franco-inglesa pela posse do territrio do que hoje o Canad. Tendo perdido a guerra, os ingleses voltaram-se sobre suas colnias, exigindo mais recursos. Da a declarao de independncia e, posteriormente, a Constituio, discutida e aprovada na Filadlfia em 1787, com dezesseis (16) artigos. Ausente uma proclamao dos direitos individuais, foram eles publicados e aprovados em 1791, contendo dez (10) artigos.
Da nasceu a denominada federao, na forma que a conhecemos hoje, alterada, ao longo dos anos, por especificidades locais de cada pas.
-
Federalismo Fiscal e Pacto Federativo 33
2.2 A federao canadense
A histria federalista do Canad bastante diversa, uma vez que apenas recen-temente desvinculou-se do Reino Unido (1931), sendo certo que apenas em 1982 sobreveio Ato Formal de independncia.
No entanto, a forma federativa existe em sua Constituio. Como as divergncias de colonizao eram bastante grandes (tem o Canad uma parte de lngua inglesa e outra francesa), teve que acomodar tal divergncia, criando o Upper Canad e o Lawer Canad. Isso, atentando para as diferenas lingsticas e culturais. O Senado no representa o Estado, cada Estado tem Legislativo e Judicirio prprios, possvel que cada comunidade rejeite regras da Unio, desde que incompatveis com suas peculiaridades.
Forma-se, assim, um Estado federal, respeitando, no entanto, caractersticas de cada grupo tnico, de cada segmento cultural. Com tal cuidado, atentando que no um s todo, a federao foi instituda e subsiste, como um dos maiores pases do mundo.
2.3 Confederao
O conceito de conjederao advm do fato de que deva haver uma unio de Es-tados independentes. So eles soberanos e, por qualquer motivo histrico-poltico, unem-se na formao de um nico Estado. A confederao no soberana; pessoa jurdica de direito pblico. A atividade confederativa diz respeito aos negcios externos, j que, internamente, cada Estado soberano. Os indivduos guardam a nacionalidade de seu respectivo Estado; os Estados ligam-se por tratado; cada Estado guarda o direito de secesso; tm o direito de se oporem a qualquer ato confederativo. Hoje, como exemplo histrico, h os Emirados rabes Unidos.
2.4 Estado unitrio
No Estado unitrio, o governo nacional assume, exclusivamente, a direo de todas as atividades. Pode estar dividido em provncias ou circunscries, mas todas as ordens emanam do Poder central.
Nasceu, como se viu, em decorrncia da independncia norte-americana, um Estado federal, no qual "os poderes no delegados aos Estados Unidos pela Consti-tuio, nem denegados por ele aos Estados, so reservados aos estados ou ao povo, respectivamente" (art. 10 do Bill of Rights americano, de 1791).
H, assim, o Estado federal, formado pela unio dos Estados-membros, sem que qualquer destes seja soberano. Soberania do Estado federal. Os demais so autnomos, seja por competncia explcita, seja por reconhecimento implcito.
-
34 C U R S O DE DIREITO FINANCEIRO
2.5 Formas de estrutura do Estado federal
Pode formar-se o Estado federal por agregao, que decorre da reunio de Estados preexistentes (decorrente de fora centrpeta), como foi o caso norte-americano e por segregao, ou seja, resultante da descentralizao de um Estado unitrio, como ocorreu com o Brasil (advinda de fora centrfuga). Como bem esclarece Bandeira de Mello "na maioria das federaes, a comear pelos Estados Unidos, uma fora centrpeta impulsionou a modificao dos Estados, pois constituiu um movimento da periferia para o centro, integrando os Estados particulares em um nico e novo Estado, com a retirada de vrios poderes daqueles, os quais se concretizaram em a nova entidade criada. No Mxico, como no Brasil e na ustria, uma fora centrfuga orientou essa transformao do Estado, que evolveu em uma direo do centro para a periferia, deslocando poderes para as coletividades inferiores".1
2.6 Tipos
Existem tipos de Estado federal, que decorrem da forma como se compe a federao. A teoria dualista v a existncia de duas soberanias, a do Estado federal e a dos Estados-membros. Foi o que existiu no incio da federao norte-americana. Posteriormente, comeou-se a desconhecer o dualismo, passando-se ao que se de-nominou de federalismo por cooperao. nsita a necessidade de coordenao entre o exerccio e todas as competncias, dirigidas pelo Estado federal. H a excluso da soberania, remanescendo, aos Estados-membros, competncias residuais.
Surge o federalismo de integrao, ou seja, a sujeio da esfera estadual federal, o que resultaria quase num Estado unitrio constitucionalmente descentralizado, no exato dizer de Manoel Gonalves Ferreira Filho. 2
2.7 Histria da federao brasileira
Enquanto nos Estados Unidos da Amrica do Norte o federalismo nasceu de movimento centrpeto, ou seja, veio dos lados para o centro, uma vez que as treze colnias passaram a ter poderes soberanos, no Brasil, a origem da federao absolu -tamente diversa. ramos colnia, ao incio, passando a Reino Unido ao de Portugal e Algarves (1815-1822) e, depois, para sede imperial. As tentativas de colonizao pas-saram pelas Capitanias Hereditrias, pelo Governo Geral (1548) epelo Vice-Reinado, sempre mantendo o unitarismo das ordens. Posteriormente, com a independncia, passamos a ser Estado unitrio e, num gesto de mgica, com o advento da Repblica dos Estados Unidos do Brasil (15.11.1889), fomos convertidos ao federalismo. O movimento, pois, partiu do centro para a descentralizao.
1. Natureza jurdica o Estado federal, p. 73 . 2. Curso..., p. 63 .
-
Federalismo Fiscal e Pacto Federativo 35
A Constituio imperial de 1824 asfixiou as provncias, concentrando todos os poderes em mos do Imperador. O Ato Adicional de 1834 pretendeu dar certa flexi-bilidade s comunas, o que foi impedido pela Lei de Interpretao (105, de 1840), que eliminou as inovaes trazidas.
A Constituio de 1891 estabeleceu um regime de competncias divididas entre a Unio e os Estados-membros, bem como sistema de repartio de receitas, reservando-se, aos Estados-membros, competncias residuais. No Governo Arthur Bernardes, a Reforma de 1926 imps limitaes aos Estados. Aps a vigncia da Constituio de 1934, foi a federao de novo violentada com o advento da "Polaca", ou seja, a Carta de 1937, imposta por Getlio Vargas, que manteve, formalmente, a federao, sujeita ao denominado Estado Novo.
O retorno normalidade institucional em 1946 foi interrompido com a Revo-luo Militar de 1964, que, novamente, interrompeu o processo de consolidao democrtica e federativa.
Com sobressaltos institucionais, perodos nos quais, houve interrupo do Es-tado democrtico de direito, subsistiu, no pas, a federao, como tipo de Estado.
Nenhum benefcio trouxe a Constituio de 1967 (apenas formalmente apro-vada pelo Congresso) e a EC n. 1/69.
Era natural esperar que a Constituio de 1988 fizesse retornar o Estado brasi-leiro ao conceito puro de federao.
2.8 Caractersticas do Estado federal
De acordo com O. A. Bandeira de Mello,3 o Estado Federal tem as seguintes caractersticas: "a) o processo de repartio das competncias entre a Unio e os Estados federados; b) a autonomia dos Estados federados; e c) a participao dos Estados federados nas decises da Unio".
No h, como se pretendeu, se pensar na diviso da soberania entre os entes federais. A soberania , essencialmente, indivisvel e, pois, entra na competncia de apenas uma pessoa jurdica.
Os Estados-membros no criam novos Estados em situao de superioridade sobre os outros. A unio o conjunto da autonomia de cada Estado, formando-se soberana. Falece aos Estados-membros o direito secesso.
Assim sendo, h a repartio de competncias entre a Unio, que titulariza os interesses do Estado Federal, as competncias prprias de cada Estado-membro
3. "Natureza jurdica do Estado Federal", publicado pela Prefeitura do Municpio de So Paulo, em 1948 , p. 17.
-
36 C U R S O DE DIREITO FINANCEIRO
e, tambm, os interesses dos Municpios, que so autnomos. H necessidade de repartio poltica no texto da Constituio. Gozam os Estados-membros de "com-petncias exclusivas, tanto na ordem constitucional quanto na administrativa".4 Tais competncias apenas podem ser alteradas por Emenda Constitucional, ou seja, por consentimento dos governantes e governados.
Segunda caracterstica serem entes autnomos, ou seja, tm eles o direito de regular seus prprios interesses, mediante normas jurdicas por eles prprios editadas. Gozam de competncia legislativa e, pois, poltica prpria. Ademais, tm previsto os servios que devem prestar. De seu turno, no lhes basta cuidar de seus prprios interesses e terem seus prprios servios. Imprescindvel que possuam receitas suficientes e prprias para buscarem cumprir as finalidades previstas no texto solene da Constituio.
A terceira caracterstica apontada diz respeito representatividade dos Estados junto federao, ou seja, cada Estado tem voz e voto junto s decises soberanas que se iro tomar. o que ocorre atravs do Senado, onde cada Estado coloca ali seus representantes.
2.9 Competncias
As atribuies do Estado federal e dos Estados-membros so definidas na Cons-tituio da Repblica. Podem ser exclusivas ouprivativas, o que impede seu exerccio por outra esfera federativa. No caso brasileiro, o art. 21 consagra as atribuies afetas Unio. No art. 30, as competncias dos Municpios e no 1. do art. 25 encontram-se alinhadas as competncias remanescentes dos Estados-membros. A competncia, aqui, excludente. No pode o Estado-membro ou o Municpio exercer as atribuies conferidas Unio. Qualquer invaso d origem ao direito de postular, em juzo ou politicamente, a paralisao do exerccio das atividades.
Podem ser concorrentes, ou seja, facultativas. Enquanto um rgo de exerccio do poder no as exercer, pode exerc-las o outro. Normalmente, a competncia concorrente ocorre no mbito da legislao (art. 24). A, compete Unio, apenas e to somente, legislar sobre normas gerais ( 1.). Expedidas tais normas, remanesce a competncia dos Estados em adapt-las s suas especificidades ( 2., 3. e 4.). o caso do direito tributrio, financeiro, penitencirio, econmico, urbanstico, oramentrio etc. (incisos do art. 24).
Existem tambm as competncias paralelas ou comuns (art. 23), ou seja, aquelas que podem ser exercidas pelas duas entidades federativas, sem excluso. o caso da educao (inciso V), sade (inciso II), meio ambiente (incisos VI e VII), cultura (V), patrimnio (incisos I e IX) etc.
4 . BANDEIRA DE MELLO, Natureza... cit., p. 4 1 .
-
Federalismo Fiscal e Pacto Federativo 37
A discriminao, atravs de Constituio rgida, se impe, para impedir os confrontos e conflitos de competncia que podem surgir.
Tanto os Estados-membros como os Municpios so autnomos, ou seja, tm governo prprio eleito livremente, para exercer a competncia fixada na Constituio e possuem rendas prprias.
2.10 A federao como clusula ptrea
No Brasil, deu-se tal relevo ao princpio federativo, que impe o vnculo indisso-lvel entre Unio, Estados e Municpios, que foi consagrada como clusula ptrea ( 4., inciso I, do art. 60), isto , no podeser objeto de deliberao qualquer proposta de emenda constitucional tendendo a abolir a federao.
2.11 A federao e o pacto federativo no Brasil
A federao brasileira tipificou-se por incluir, no art. 1. da CF, o Municpio como integrante do Estado Federal. Embora alguns autores afirmem, taxativamente, que, agora, o Municpio integra a federao, tudo depende do conceito que se tem dela. Entendendo-se que significa apenas um pacto que estabelea competncias prprias s unidades federativas, o Municpio integra o conceito. Acrescentando-se a imperiosa representao dos Estados-membros nas deliberaes da Unio, os Municpios esto fora do conceito.
Para caracterizao do Estado federal, imprescindvel que haja unidades fede-radas com competncia prpria estabelecidas no texto constitucional, com governo autnomo e representao junto ao Estado federal.
Este o Estado federal, em nossa percepo.
2.12 Hierarquia entre entes federais
No se pode falar em hierarquia entre Unio, Estados e Municpios. Cada qual autnomo, dentro das atribuies que lhes esto afetas. Descabe qualquer ato de superioridade da Unio sobre Estados e destes sobre os Municpios. As nicas pos-sibilidades de interveno nos Estados e no Distrito Federal decorrem dos expressos termos do art. 34, ou seja, a) quando houver necessidade de manter a integridade nacional, b) para repelir invaso estrangeira ou de uma unidade da Federao em outra, c) para pr termo a grave comprometimento da ordem pblica, d) garantir o livre exerccio de qualquer dos Poderes nas unidades da federao, e) reorganizao das finanas da unidade da federao, f) prover a execuo de lei federal, ordem ou deciso judicial e, por fim, g) assegurar a observncia dos princpios da forma re-publicana, sistema representativo, regime democrtico, direitos da pessoa humana, autonomia municipal, prestao de contas e aplicao do percentual mnimo e aes de educao e sade.
-
38 C U R S O DE DIREITO FINANCEIRO
Quanto possibilidade de interveno por parte dos Estados e da Unio nos Municpios, definida pelo art. 35 da CF: a) deixar de ser paga, sem motivo de fora maior, por dois anos consecutivos, a dvida fundada; b) no forem prestadas contas devidas, na forma da lei; c) no tiver sido aplicado o mnimo exigido da receita mu-nicipal na manuteno e desenvolvimento do ensino e nas aes e servios pblicos de sade; d) o Tribunal de Justia der provimento a representao para assegurar a observncia de princpios indicados na Constituio Estadual, ou para prover a execuo de lei, de ordem ou de deciso judicial.
A interveno mecanismo excepcional e apenas utilizvel em situaes de instabilidade institucional, tal como descritas no texto constitucional. essencial para assegurar a regularidade democrtica e constitucional do funcionamento dos poderes e da continuidade e subsistncia do prprio Estado.
A federao deve manter-se intacta e, pois, imprescindvel um mecanismo que a mantenha ntegra. Logo, a interveno, embora essencial, de utilizao excep-cional, com o nico objetivo de fazer funcionar a mquina federativa em seu todo, sem interrupes institucionais.
2.13 O pacto federativo
Denomina-se pacto federativo a forma pela qual se forma e se organiza o Estado Federal. Diz respeito distribuio de competncias entre a Unio, Estados-mem-bros e Municpios.
Em verdade, parece-nos que no temos um Estado federal, em sua essncia, pois este se constituiria no exerccio de poderes intangveis. Temos um Estado unitrio descentralizado. O pacto que se instaura com o advento da nova Constituio j sofreu tantas e inmeras alteraes que os Estados-membros, aos poucos, vo perdendo autonomia. Esta decorre, inequivocamente, da preservao de suas atribuies e manuteno dos recursos que lhe so destinados para que cumpra suas finalidades e atinja os objetivos que lhe foram traados. Ora, a todo instante, o Estado federal mutila os Estados-membros.
Nem se diga que o s fato de manter competncias prprias, recursos e eleio de seus governantes significa que foi mantida a pureza originria do conceito de Estado federal.
Dando-se de lambuja que subsiste o Estado Federal, perde-se, aos poucos, no entanto, a viso purista. que se alarga, em demasia, o plexo de atribuies da Unio, em detrimento dos Estados-membros. Percebe-se na distribuio das receitas tributrias e nas intenes que cercam todas as reformas constitucionais. Procura-se restringir os recursos estaduais, concentrando-os na Unio. As regras tributrias buscam esvaziar os conflitos regionais. Ora, isso prprio dafederao. O confronto e os conflitos dizem respeito prpria essncia do princpio federativo. A forma de
-
Federalismo Fiscal e Pacto Federativo 39
organizao do Judicirio, sua competncia. Os servios e servidores pblicos. Regime previdencirio. Polcia. Tudo competncia dos Estados. No entanto, aos poucos, frustra-se o pacto federativo. Alarga-se a competncia da Unio, em detrimento dos Estados-membros.
Ao lado da competncia fixada no art. 21 e em outros dispositivos da Constitui-o, a Unio busca somar atribuies em detrimento dos Estados. Logo, aos poucos, vai se apequenando o Estado. Perde suas competncias. J no pode gerenciar com autonomia, uma vez que lhe faltam recursos. Os servios interestatais so supridos pela Unio, que alija os Estados de seu controle. A polcia reserva do Exrcito. A legislao quase toda da Unio.
Enfim, pouco resta aos Estados. Eles deveriam ter plena liberdade para fixar seus caminhos, estabelecer suas diretivas, buscar recursos, conceder isenes ou outros tipos de renncia fiscal, organizar o Judicirio e o Ministrio Pblico. No entanto, a todo momento, legislao complementar invade a esfera ntima dos Estados, sob os olhares complacentes do Supremo Tribunal Federal.
Federao unio entre Estados que se agregam para formar um s todo, man-tendo suas caractersticas regionais.
O pacto pode ser examinado por diversos ngulos. Sob aspecto poltico, h ver-dadeira deturpao. Embora mantida a competncia para eleio de seus governantes, veem-se os governadores como coadjuvantes do Planalto Central.
Do ngulo tributrio, os Estados esto subordinados coordenao federal. A ltima reforma fala em unificao do ICMS, que o grande responsvel pelas receitas do Estado. Fala-se na vedao de incentivos fiscais, o que elimina grande poder do Estado.
Sob a tica da administrao e da previdncia, tudo se concentra em mos do governo federal. Garro teia o governo local com regras unificadas sobre funcionalismo pblico e sobre previdncia.
No tocante aos instrumentos de defesa, h ordens unificadas (processo e proce-dimento, recursos e tc ) . O direito todo regulado por leis federais.
O sistema de controle de contas concentrado. Municpios no mais podem ter Tribunais de Contas e o regime todo federalizado.
No tocante polcia e respectivo armamento, a ordem remeter tudo para o mbito federal.
Federalizado estficando o Poderfudicirio, aos poucos. Atribuies novas de competncia para a Justia Federal. Diga-se o mesmo do Ministrio Pblico.
Hoje, est deturpado o Estado Federal, no tocante sua origem e sua pureza conceituai originria.
-
40 C U R S O DE DIREITO FINANCEIRO
Pouco resta competncia dos Estados, no tocante ao Poder Legislativo. Concen-tram-se os poderes de iniciativa em mos do Chefe do Poder Executivo e, em segundo lugar, pouco remanesce ao Legislativo para dispor em sua legislao prpria.
Entendemos estar descaracterizado o pacto federativo.
Pode-se observar que, ao falar-se em reforma tributria, ser impossvel de ser perpetrada, sem um novo pacto federativo, para se saber quais as competncias que pertencero a cada unidade federal. Logo, sem antes repactuar o que atribuio de cada Estado, como querer repartir as receitas?
2.14 O federalismo fiscal
A Constituio cuidou de estabelecer a competncia comum entre os entes fe-derados (art. 23), entendendo que, de acordo com a matria, aquela expressamente fixada no art. 23 caberia a todos cuidar. Em relao legislao, estabeleceu diver-samente. Ao tratar da competncia legislativa, disps sobre as atribuies apenas da Unio, Estados e Distrito Federal (art. 24).
Unio outorgou competncia apenas para legislar sobre normas gerais (art. 24, 1.). Estas significam princpios, ou seja, valores relevantes que devem vincular os demais entes federados. Tal atribuio no elimina a competncia dos Estados ( 2.), podendo estes legislar plenamente, enquanto no sobrevier a norma federal ( 3.). certo que a supervenincia da lei federal sobre normas gerais suspende a eficcia da lei estadual, no que lhe for contrrio ( 4.).
Em sendo assim, o sistema tributrio deve ser dividido entre os trs entes fede-rativos. Se a Constituio distribui as competncias poltico-administrativas de cada qual, forosamente deve atribuir os recursos necessrios para que possam cumprir suas finalidades. Estas esto definidas no prprio texto constitucional, sem prejuzo de leis que possam determinar competncias outras. Logo, imperioso que possuam recursos suficientes para atender a seus fins. Da a Constituio estabelecer quais os impostos da Unio (arts. 153-154), os pertencentes aos Estados e Distrito Federal (art. 155) e dos Municpios (art. 156).
Sendo possvel ocorrer desequilbrio na arrecadao, em virtude de fatores socioeconmicos alterarem os ingressos e receitas, a Constituio estabelece forma de repartio das receitas tributrias (arts. 157-162). Assim sendo, em tese, cada unidade federada possui a disponibilidade de recursos prprios, cabendo-lhe exer-cer sua atividade tributria e, de outro lado, efetua uma racional transferncia de recursos, das unidades maiores para as menores, a fim de propiciar a todos os meios necessrios para cumprimento de suas atribuies constitucionais.
A Constituio da Repblica veda que alguns fatos econmicos ou algumas pessoas jurdicas sejam tributadas, seja em face de sua relevncia dentro da federao (os prprios entes federados), partidos polticos, suas fundaes, entidades sindicais
-
Federalismo Fiscal e Pacto Federativo 41
dos trabalhadores, instituies de educao e de assistncia social^ sem fins lucrativos (letra c do inciso VI do art. 150). Impede a tributao sobre templos, livros, jornais, peridicos e o papel destinado impresso (letra d do inciso VI). Probe que haja tributao sem lei, que ocorra tributao desigual. Institui o princpio da legalidade, da anterioridade e do no confisco.
Ao lado de outras determinaes, a Constituio estabelece que a lei complemen-tar deve dispor sobre conflitos de competncia entre os entes federativos (inciso I do art. 146). A mesma lei cabe regular as limitaes constitucionais ao poder de tributar e dispor sobre: "a) definio de tributos e de suas espcies, bem como, em relao aos impostos discriminados nesta Constituio, a dos respectivos fatos geradores, bases de clculo e contribuintes; b) obrigao, lanamento, crdito, prescrio e decadncia tributrios; c) adequado tratamento tributrio ao ato cooperativo praticado pelas sociedades cooperativas" (letras a a c do inciso III do art. 146).
Os emprstimos compulsrios somente podem ser institudos pela Unio, mediante lei complementar, e nas hipteses dos incisos I e II do art. 148.
As contribuies sociais tambm somente podem ser criadas pela Unio, nos exatos termos do art. 149. A exceo cabe aos demais entes federados que "podero instituir contribuio, cobrada de seus servidores, para o custeio, em benefcio destes, de sistemas de previdncia e assistncia social". Outra exceo foi introduzida pela EC n. 39, de 19 de dezembro de 2002 e diz respeito contribuio para o custeio de servio de iluminao pblica (art. 149-A).
Tem-se, pois, a uma idia da repartio das receitas tributrias num Estado Federal.
Os conflitos que surgem dizem respeito a que Estados e Municpios precisam de mais recursos para atender a suas necessidades, enquanto que a Unio busca manter a maior parte do bolo tributrio.
O confronto entre entes federativos menores (Estados e Municpios) prprio da concepo originria do Estado federal. Este pressupe desigualdades e diver-gncias de interesses. Da nasce a Unio.
A Constituio outorgou competncia tributria a cada ente federativo, para que possa instituir seus prprios tributos, de acordo com a repartio efetuada. Como a Constituio estabeleceu as atribuies de cada ente federal, evidente que deve dar-lhes os instrumentos ou recursos para que possa atend-las. Quem d os fins, d os meios, dizia Rui Barbosa. Se, na partilha das competncias polticas e admi-nistrativas, Unio, Estados-membros, Distrito Federal e Municpios receberam um plexo de atribuies de que deve cuidar, evidente que a eles devem ser destinados recursos para cumprir suas finalidades.
Dada a complexidade de organizao entre trs entes federativos, uma vez que h competncias privativas, polticas e administrativas (art. 21 - Unio; art. 30 - Municpios; art. 25 - Estados), h competncia legislativa privativa (art. 22
-
42 C U R S O DE DIREITO FINANCEIRO
- Unio; Municpios - inciso I do art. 30; Estados - art. 25), bem como h compe-tncias comuns entre as trs entidades polticas (art. 23) e legislao concorrente (Unio, Estados e Distrito federal), nascem problemas, seja no mbito poltico, seja n administrativo e tambm no legislativo. Em verdade, no se constituindo o Estado federal de um centro nico de emanao de normas, podem ocorrer confrontos e conflitos entre os interesses em jogo. No entanto, na medida em que se estabelece a competncia de um, cessa a de outro. Onde um tributa, outro no o pode fazer. No campo de exerccio de atribuio administrativa de um ente federal, outro no pode ingressar. Enfim, h uma complexidade no mbito de atribuies, como anota Maurcio Conti.5 No entanto, a Constituio da Repblica resolve o problema, seja explcita, seja implicitamente e, onde o no faz, nasce a competncia do Poder Ju-dicirio, como rgo que dirime conflitos, pacific-lo.
Fixadas as atribuies de cada ente, cabe a distribuio dos recursos. No pode ocorrer de forma diferente, uma vez que essencial ao Estado federal que suas par-tes funcionem de forma adequada. H uma partilha de tributos e de recursos no tributrios. Os arts. 157 a 162 estabelecem a forma de distribuio dos recursos dos entes federativos maiores. Como diz Roque Carrazza, " da prpria ndole de nosso regime federativo a coexistncia das autonomias federal e estaduais".6 No dizer de Sacha Calmon,7 "a tarefa do constituinte, portanto, centra-se na repartio entre as diversas pessoas polticas de parcelas de competncia para institurem as trs esp-cies tributrias antes mencionadas. Para tanto, ter que observar princpios tcnicos na estatuio das regras de repartio, sem o que no seria possvel partir e ordenar harmonicamente o poder de tributar, originariamente uno".
Em sendo assim, o federalismo fiscal significa a partilha dos tributos pelos di-versos entes federativos, de forma a assegurar-lhes meios para atendimento de seus fins. No s dos tributos, no entanto, mas tambm das receitas no tributrias, como as decorrentes da explorao de seu patrimnio (preo), da prestao de servios atravs de concesso ou da partilha de produto da produo de energia eltrica e da produo mineral, na forma do 1. do art. 20 da Constituio. Faz-se um bolo arre-cadatrio, destinado a fornecer os meios para que o Estado cumpra suas finalidades, podendo atender aos servios pblicos, exercitando o poder de polcia, intervindo no domnio econmico, preservando situaes atravs de documentos e mantendo sua estrutura, tais como adquirindo imveis (por compra ou expropriao), mveis, objetos artsticos, monumentos, alugando imveis, mantendo seu pessoal etc.
Ao celebrar-se o pacto federativo atravs da elaborao do pacto poltico que a Constituio, deve haver o sopesar das necessidades de cada ente autnomo e os recursos previstos no texto. Se no houver compatibilidade, o pacto vesgo. Se no
5. Federalismo fiscal e fundos de participao, p. 3 2 e ss. 6. Curso de direito constitucional tributrio, p. 86 . 7. Comentrios Constituio de 1988, p. 2 e 3 .
-
Federalismo Fiscal e Pacto Federativo 43
se estabelecer razoabilidade entre fins e meios, perecem as solues democrticas, criando-se odiosa estrutura de dominao dos entes maiores sobre os menores. Deixando de se atender a critrios equitativos na distribuio de recursos, instaura-se desequilbrio repugnante entre os centros federativos de poder. Logo, urge que as limitaes ao poder de tributar no tornem exangues as fontes dos Municpios e Estados, nem se instituam mecanismos de imunidades de tal ordem que atinjam somente as esferas menores da federao.
De outro lado, na repartio das receitas tributrias (arts. 157 a 162 da CF) deve caber equilbrio e bom senso, de forma a que os entes menores tenham recursos suficientes para atender a suas necessidades.
No Brasil, hoje, o pacto fiscal est torto. H manifesto desequilbrio em favor da Unio. A esta devem ser atribudos recursos suficientes e necessrios para atender a suas finalidades precpuas, quais sejam, segurana externa do pas, representao diplomtica, Justia federal, manuteno da estrutura burocrtica dos Ministrios e da Administrao Direta, recursos instrumentais para pagamento de seus servidores e da manuteno de seus equipamentos, prdios etc. O mais de ser repassado a Estados e Municpios, uma vez que destes a dvida maior. Caso tivessem maiores recursos, desnecessrio seria a assuno de suas dvidas pela Unio ou o repasse anual de fundos perdidos ou de ajuda para obras de saneamento bsico, veculos etc. Meros convnios resolveriam o problema da Unio. Esta deve ter estrutura mnima de subsistncia e para garantir o pagamento do endividamento externo, oportunidade em que se instituiria mecanismo para reteno de recursos de Estados e Municpios, para honrar dvidas externas ou internas.
2.15 A guerra fiscal
prprio do Estado federal que as unidades federativas queiram progredir e, como tal, pretendam conceder incentivos de toda espcie para que possa haver o desenvolvimento regional. Evidente que o interesse fiscal de uma unidade pode colidir com o de outra, o que d origem guerra fiscal. Ser tal conflito inerente federao ? Parece-nos que sim, uma vez que prprio do sistema federal a preservao das culturas, regionais, mantendo seus aspectos tpicos, histricos, tnicos e sociais i de cada regio. No Brasil, dada sua dimenso territorial, h diversidade cultural e histrica entre as regies, formando-se diferentes plos. A histria do Rio Grande do Sul, com a Repblica Piratini, seus conflitos na bacia do Prata, suas tradies, o tipo de colonizao, forma uma unidade diversa da Bahia, cuja tradio diversa, com cultos de afrodescendentes, com vinculaes de histria e desenvolvimento na caatinga, fazendo do sertanejo, na precisa definio de Euclides da Cunha, "um forte". O Estado de So Paulo tem tendncia cosmopolita, com histria de defesa constitucional, com forte influncia das colnias italiana e japonesa, formando ou-tros tipos de comportamento. Diga-se o mesmo de Minas Gerais, com sua histria
-
44 C U R S O DE DIREITO FINANCEIRO
de luta pelas liberdades, do Rio de Janeiro, voltado para o samba, futebol, primeiro polo de industrializao com Baro de Mau. Enfim, cada segmento do territrio tem sua prpria histria, o que faz desembocar em diferentes necessidades, como a Amaznia, por exemplo, com seu destino de preservao da fauna e da flora, da diversidade ambiental etc. , pois, nsito, no Brasil, que os Estados no so iguais. Ao contrrio, so diferentes, cada qual com sua tendncia e sua vocao. Logo, igualar a todos , no mnimo, temerrio. As regras devem ser genricas para permitir que cada ente federal amolde suas necessidades dentro de finalidades amplas e generosas. No entanto, no se pode vincular e amordaar as caractersticas de cada ente.
A luta, pois, pela captao de recursos privados, a concesso de incentivos, a prtica de renncia fiscal, perfeitamente amoldvel no sistema federativo. O que no se pode permitir, e para isso o Estado federal tem que impor limites, o destino sempre indesejado de todos os recursos apenas para uma ou duas unidades federadas. Logo, importante que se criem regras, at para permitir o desenvolvimento regional. No entanto, no se pode , a pretexto de evitar os conflitos, que se elimine a federao, retirando desta a possibilidade de buscar recursos particulares, oferecendo vanta-gens. Para tanto, imprescindvel o pacto federativo que deve orientar ou reorientar incentivos, fixando restries, amoldando interesses, evitando desgaste que possa redundar em secesso. No entanto, jamais pode mutilar a ao inventiva de cada governante, no sentido de buscar o desenvolvimento de seu Estado e que Estados se unam para buscar o desenvolvimento regional. Nem sempre se pode recriminar a rotulada guerra fiscal. Por vezes, nociva aos interesses nacionais e, pois, deve ser reprimida. Por outras, no entanto, til, a fim de destinar indstrias ou prestao de servios a regies pouco desenvolvidas ou em precrias condies.
A concesso de incentivos fiscais alavanca progresso, estimula competio, sempre importante em economia de mercado. No se pode definir, apriori, se deve haver a procura de grandes empresas ou de pequenos empreendimentos. Tudo depender da situao socioeconmica de determinado Estado, Municpio ou de regio. Por isso que no se pode, de plano, repudiar a luta pelos incentivos ou o estmulo renncia fiscal. Tudo depender do momento, da poca, da situao histrica. A respeito, interessante trabalho foi publicado por Guilherme Bueno de Camargo.8 Imagina a possibilidade de reestruturao normativa relativa concesso de incentivos fiscais, reforma institucional do CONFAZ, competncia do CADE, obrigatoriedade de transparncia e criao de frum permanente para discusso do tema (fls. 220/221).
O que importa notar que no se podem eliminar os conflitos. So eles pr-prios de interesses em confronto dentro deste grande pas. Dadas suas diversidades regionais, absolutamente essencial a possibilidade de que os entes subnacionais
8. A guerra fiscal e seus efeitos: autonomia x centralizao, Federalismo fiscal, p. 192-221.
-
Federalismo Fiscal e Pacto Federativo 45
mantenham a competncia para outorga de incentivos. Invivel ser a imposio de grilhes que manietem os interesses regionais. Descaracteriza-se a federao. Amesquinha-se a distribuio de atribuies. Quebranta-se a competio, que legtima entre os Estados.
Evidente est que no se pode estimular a retaliao, a inslita agresso que pode resultar de desmioladas concesses. Tudo h que ter meio termo. Ponderao. Mas procurar a eliminao total dos conflitos regionais no prprio das liberdades e do pacto federativo em que se assenta o Brasil.
2.16 A "cortesia com chapu alheio"
Outra questo interessante na temtica do federalismo fiscal a da chamada "cortesia com chapu alheio", que consiste na concesso de incentivos fiscais, por parte de um determinado ente da Federao, que implique diminuio de receitas transferidas para outros entes.
Trata-se de questo polmica. A renncia fiscal em relao a tributos que tenham suas receitas repartidas entre entes da Federao no vedada pelo direito financeiro brasileiro. Contudo, a prtica indiscriminada de concesso de incentivos fiscais que impliquem perda de receitas para outros entes pode efetivamente prejudicar a auto-nomia financeira destes entes e levar a preocupantes desequilbrios federativos.
Em julgamento pioneiro sobre a matria, em junho de 2008, o STF decidiu que a quota do ICMS arrecadado pelos Estados e repassada aos municpios no pode ser modificada em virtude de concesses de incentivos fiscais por parte dos primeiros. O Ministro Ricardo Lewandowski, relator do caso, defendeu que a autonomia pol-tica dos entes federados depende da autonomia financeira, razo pela qual os entes responsveis pelos repasses estariam impedidos de adotar medidas arbitrrias em relao aos tributos arrecadados por eles.9
Esse posicionamento do STF, alm de ter sido repercutido em outros julgados subsequentes10 fundamentou novas discusses doutrinrias sobre a prtica da "cor-tesia com o chapu alheio". Ainda que a deciso pioneira da Corte tenha versado sobre caso em que houve concesso de diferimento no recolhimento do ICMS, e no propriamente reduo dos valores arrecadados, tal deciso tem sido tomada como base para o ataque s renncias de receita que impliquem, efetivamente, reduo na arrecadao tributria e, consequentemente, nos repasses federativos.11
9. Cf. RE 572762/SC. No caso concreto, que envolvia o Estado de Santa Catarina e o Muni-cpio de Timb, o primeiro havia concedido incentivos fiscais de ICMS, comprometendo as receitas que seriam transferidas ao ltimo.
10. RE 5 3 1 5 6 6 , RE 4 7 7 8 1 1 , RE 4 7 7 8 5 4 , RE 5 0 4 6 2 6 , RE 4 9 5 5 7 6 , RE 4 9 9 6 1 3 , RE 5 6 5 2 0 1 . 11. Cf. ALESSANDRO CRISTO, Municpios vo Justia contra isenes fiscais. Disponvel em:
. Acesso em 12 .12 .2009 .
-
46 C U R S O DE DIREITO FINANCEIRO
Nesse contexto, os entes federativos menores podero encontrar motivao para procurar o Poder Judicirio, a fim de exigir as receitas partilhadas que no tenham sido repassadas em razo da renncia de receitas por parte dos entes maio-res. A ttulo de exemplo, pode-se citar o caso das desoneraes de IPI colocadas em prtica pelo Governo Federal em 2009 (com o objetivo de fomentar as vendas de automveis e eletrodomsticos), que implicaram diminuio de repasses aos Estados e Municpios.
De fato, j se nota uma tendncia de ajuizamento de aes por parte de inme-ros Municpios pleiteando o direito de receber a proporo dos valores referentes renncia de receita pelos Estados ou pela Unio que, na ausncia da prtica de renncia, teriam sido transferidos queles entes da Federao. Tais pleitos funda-mentam-se no argumento de que o repasse de receitas tributrias partilhadas aos entes subnacionais, determinado pela Constituio Federal, no poderia se sujeitar s condies de tais incentivos.1 2
12. Cf. idem, ibidem.
-
3 FORMAS DE ATIVIDADE
DA ADMINISTRAO
SUMRIO: 3 .1 Interveno do Estado no domnio econmico. Fundamentos e acepes - 3 .2 Ideologia e interveno - 3 .3 Meio de dominao - 3.4 In-centivo da atividade econmica - 3 .5 Administrao indireta - 3 .6 Atuao direta - 3.7 Exerccio do poder de polcia - 3 .8 Documentao jurdica - 3.9 Atividades instrumentais - 3 .10 Servios pblicos.
Aps deixarmos claro que o Estado exerce suas atividades por meio de trs rgos do exerccio do poder, impe-se solucionar os problemas: 1) do que ele pode fazer e; 2) sob quais formas pode agir.
Primeiramente, pode participar do processo produtivo, intervindo no domnio econmico.
3.1 Interveno do Estado no domnio econmico. Fundamentos e acepes
Todo estudo sobre qualquer instituto ou questo jurdica h de partir necessa-riamente da Constituio Federal, para que possa produzir resultados eficazes, sem prejuzo de posterior anlise das distores prticas, j sob o ngulo sociolgico.
invivel analisar apenas do ponto de vista ftico. verdade que o fenmeno da positivao parte de um certo modelo emprico ao qual est referido. O relacio-namento semntico entre fato e norma, vai permitir aproximao e preenchimento dos conceitos, tendo em vista seu contedo.
A perspectiva apenas ftica afastada do jurista. Isto porque o modelo normativo filtra os fatos, inclusive distorcendo-os, para dar-lhes determinadas conseqncias captadas nos mandamentos. Assim, hiptese e mandamento da norma esto vincu-lados a determinada realidade. Esta empiricamente inexaurvel e inesgotvel. Da porque o Direito filtra a realidade emprica, enquadrando-a dentro dos preceitos nor-mativos. Nem tudo, na realidade, est no mundo jurdico. o que Lourival Vilanova1
1. As estruturas lgicas e o sistema do direito positivo, p. 154.
-
48 C U R S O DE DIREITO FINANCEIRO
denomina de "esquematizao ou tipificao do fctico". A tal "alienao do plano jurdico" a que Santi Romano chama de "anomia" jurdica. Em viso estritamente dogmtica, inexiste o no jurdico, de vez que todos os comportamentos humanos esto previstos deonticamente, em seus functores.
No Direito brasileiro, a regra geral excludente do plano meramente ftico faz parte do sistema positivo: o inciso II do art. 5. da CF fornece completude ao sistema. De seu lado, o monoplio jurisdicional do Estado inadmite o obscuro, o non liquet, o que demanda a existncia de uma dogmtica jurdica, no em termos de positivao, mas em termos de soluo de todas as questes; da ser dogmtico o Direito.
O sistema fechado de Direito Positivo exaure-se na previso dos comportamen-tos. Quando surge algum comportamento no previsto, no se cuidar de lacuna (em seu sentido tcnico), de vez que estas apenas vo existir quando do julgamento do juiz. Este, ficando em dvida, quando da adoo do argumento a contrario e do a smile, interpreta sobre qual o modal dentico disciplinador do comportamento. A lacuna, assim, na viso de Norberto Bobbio, deixa de ser a no referibilidade a certo comportamento, mas dvida na escolha do argumento de soluo (cf. nosso Lacuna e sistema normativo, RJTJSP 53/13-30).
Tal viso do ordenamento jurdico como uma totalidade, tem por base os pre-ceitos constitucionais. A Constituio fornece o critrio mximo de validade das demais normas que compem o ordenamento. A compatibilidade vertical das normas inferiores encontra sua cspide na norma constitucional: s podem ser produzidas normas com ela compatveis.
De outro lado, o sistema inadmite antinomias, ou seja, eventuais discordncias entre dois preceitos normativos, resolve-se por estruturas previstas dentro do prprio sistema. A eliminao das antinomias encontra amparo na ordem posta.
Numa viso sinttica, o escalonamento sistemtico tende rigidez normativa. Dentro desta perspectiva, percebe-se a referibilidade realidade emprica, mas to-dos os comportamentos acham-se previstos nas normas. Eventuais dvidas sero solucionadas pela vedao ao non liquet.
Independentemente dos contedos, pois, deve ser analisada a Constituio. Inobstant, como documento solene, o texto constitucional fruto dos valores im-perantes em dado momento histrico.
verdade que o que se passa antes da colocao de dada Constituio momento pr-normativo e, pois, visualizado sob outros ngulos do conhecimento humano. Mas no se pode negar que as influncias sociais, psicolgicas, religiosas, polticas, econmicas impem suas respectivas manifestaes no contedo interno das normas. Todo ato normativo fruto de colocaes extrajurdicas; toda norma deflui e filha dos sentimentos polticos, das presses econmicas e dos sentimentos sociais que dominam determinada comunidade.
-
Formas de Atividade da Administrao 49
Ainda que pr-jurdicas, tais manifestaes fornecem subsdio para a exata compreenso dos contedos legais. Quanto mais no que tange ao entendimento da prpria Constituio, expresso mxima dos sentimentos nacionais e fruto das presses da poca e da realidade vivida pela comunidade.
Tendo em vista tal condicionamento dos valores econmicos ao vis jurdico, que se pode partir para a interpretao de princpios e regras da Constituio, para que se habilite a perquirir do contedo das regras que dizem respeito ordem econmica inseridas no corpo da Constituio Federal.
O contedo do conceito "econmico" pode ser deduzido da realidade econmi-ca, mas o critrio aglutinante das diversas disposies normativas a ele pertinentes o de buscar no prprio texto constitucional as normas que digam respeito a tal conceito aglutinador. Conclui-se, dessa anlise jurdica do conceito de "econmico", que ele refere-se disponibilidade dos bens e valores que interessam s pessoas. Co-modidades egosticas e coletivas que dizem respeito ao patrimnio e sua respectiva transferncia de pessoa a pessoa.
De tal ponto de partida, teremos que analisar at que limite o Estado, atravs de suas entidades polticas e mesmo das meramente administrativas, pode interferir no denominado "domnio econmico".
O ponto de partida a primeira parte do art. 173 da CF, que assim dispe: "Ressalvados os casos previstos nesta Constituio, a explorao direta de atividade econmica pelo Estado s ser permitida (...)".
Ante texto claro, parece inarredvel que a atividade econmica preferen-cialmente desenvolvida pelos particulares. A est consagrado o princpio da liberdade econmica. o fulcro do regime capitalista; o germe do Estado no intervencionista.
Ocorre que a anlise jurdica comporta diversos pontos de partida. Pode-se ver simplesmente, como se vinha expondo, o Direito em seu ngulo sinttico, e, pois, cuida-se do interrelacionamento dos signos entre si, cujo estudo, agora, no nos vai interessar. Tambm a anlise semntica no ser objeto de estudo especfico, de vez que cuida do relacionamento do signo com alguma coisa para que se dirige. Interess-nos no momento o ngulo pragmtico. Isto , o estudo de determinado contedo comportamental em relao ao usurio, ou, mais precisamente, o problema econmico do ngulo da comunicao humana, vista como interao de sujeitos que trocam mensagens entre si.
Dentro da comp