oszlak, oscar - estados capaces

7/27/2019 Oszlak, Oscar - Estados Capaces

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Ponencia presentada para el Seminario-Taller La Funcin Pblica Nacional y la Integracin Regional,organizado por el Centro de Formacin para la Integracin Regional (CEFIR), Montevideo, 1996

ESTADOS CAPACES: UN DESAFODE LA INTEGRACIN

Oscar Oszlak

CONTENIDO

Introduccin

INTEGRACIN REGIONAL Y DEMOCRACIA

INTEGRACIN REGIONAL Y REFORMA DEL ESTADO

AGENDA DE LA INTEGRACIN REGIONAL

REFORMA DEL ESTADO Y CAPACIDAD INSTITUCIONAL

DINMICA INTRABUROCRTICA E INTEGRACIN REGIONAL

ESTADOS CAPACES: DE QU?

LAS DEMANDAS DE FORMACIN FRENTE AL NUEVO PERFIL DELESTADO

RECAPITULACIN

BIBLIOGRAFA


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ESTADOS CAPACES: UN DESAFIO DE LA INTEGRACION

Introduccin

En buena parte del mundo, la ltima dcada ha sido testigo de transformacionesfundamentales, tanto en las relaciones entre los estados y sus sociedades nacionalescomo en los patrones de organizacin econmica y poltica en el plano internacional.

Fenmenos como la desregulacin y apertura de mercados, el ajuste del estado y laeconoma, la desocupacin y flexibilizacin laboral, la privatizacin de empresas yservicios pblicos, la descentralizacin administrativa y la integracin regional, hanredefinido los roles tradicionales del estado nacional -principalmente sus funcionesbenefactoras y empresarias- replanteando a la vez el papel del mercado, la empresa

privada, los actores y espacios supra-nacionales. Estos procesos han contribudo aconformar distintas modalidades de un capitalismo desorganizado y difuso, perohegemnico respecto de otras formas de organizacin econmica.

A la vez, la historia reciente registra oleadas democratizadoras, luchas por nuevosderechos sociales, desequilibrios cada vez ms profundos entre pobres y ricos (se tratede pases o de clases sociales), recrudecimiento de la xenofobia y los fundamentalismosreligiosos, fenmenos que tambin contribuyeron a transformar radicalmente lasrelaciones sociopolticas dentro de, y entre, estados nacionales.

La reflexin acadmica sobre estos procesos ha avanzado mucho ms lentamente que el

ritmo de los cambios que se vienen operando, an cuando la literatura se nutrepermanentemente de nuevos aportes. El presente trabajo pretende contribuir a esta lneade reflexin, en relacin a uno de los procesos antes enumerados, que registra unaatencin creciente en la agenda de los estados nacionales: su capacidad institucionalpara afrontar los desafos de la integracin regional.

El anlisis del tema se sustenta en la evidencia emprica que reflejan los trabajospresentados a un taller internacional sobre el tema,1 algunas contribuciones recientes alestudio de las transformaciones ocurridas en las relaciones estado-sociedad y miexperiencia personal en la aplicacin de metodologas para el diagnstico de lacapacidad institucional del estado. Por lo tanto, el trabajo no pretende ser exhaustivo ni

reflejar el estado actual del conocimiento sobre el tema.

1 Taller de Trabajo "Capacidades de Coordinacin y Control II: Fortalecimiento de las AdministracionesPblicas Nacionales para la Integracin Regional", organizado por el Centro de Formacin para laIntegracin Regional en Montevideo, Uruguay, 18 al 20 de Abril de 1995.


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Desde un punto de vista ms operativo, el trabajo propone orientar el anlisis de lacapacidades estatales para la integracin, hacia un enfoque que privilegie la singularidadde cada experiencia integradora y la densidad de la trama social e institucionalinterviniente. Desde esta perspectiva, tambin plantea algunas reflexiones respecto a los

efectos que tienen los actuales procesos de transformacin estatal y social sobre el perfilprofesional y las exigencias de formacin de los funcionarios involucrados en lasexperiencias de integracin regional.

Integracin regional y democracia

Existe suficiente evidencia para afirmar que la integracin regional en Amrica Latinacobr particular impulso slo despus que los pases que integran la regin lograronconstruir sistemas democrticos relativamente estables y poner en marcha profundosprocesos de ajuste y reforma del Estado. Podra afirmarse, a partir de esta constatacin,que la vigencia de la democracia en los estados miembros o la continuidad de los

esfuerzos de reforma estatal, son condiciones necesarias para sostener un esquema deintegracin entre esos estados? En esta primera seccin del trabajo exploraremos lavinculacin entre democratizacin e integracin, para luego analizar la relacin entre esteltimo proceso y la reforma del Estado.

No hay duda que la experiencia de democratizacin en nuestro continente ha sido la quesustenta con mayor fuerza la teora de la "tercera ola" de Huntington (1991). Sinembargo, esta experiencia no ha sido pareja, se cuestiona su efectiva vigencia y seexpresan dudas acerca de su futuro. De qu manera se encuentran asociadasdemocracia e integracin? En qu medida se vera afectado el proceso integrador porlos avatares de las an incipientes democracias de la regin? Hasta qu punto es la

consolidacin democrtica condicin necesaria de la capacidad institucional del Estadopara la integracin?

Para responder a estas preguntas, conviene repasar los interrogantes centrales queplantea la reciente literatura sobre democracia en Amrica Latina.

2Sostendr, al

respecto, que sus preocupaciones caben cmodamente en tres cuestiones centrales: 1)Pueden convivir la democracia y la crisis econmica? 2) Son las democraciasexistentes autnticas democracias? y 3) Perdurar la democracia bajo las crticascondiciones que actualmente experimentan varios pases del continente? A mi juicio, esaliteratura formula ms preguntas abiertas que respuestas definitivas, pero es inevitableresumir sus planteamientos centrales para poder especular acerca de las perspectivas

que la cuestin democrtica crea para el progreso de la integracin y el mejoramiento delas capacidades de gestin de los gobiernos.

Consideremos la primera pregunta: Pueden convivir la democracia y la crisis

2 Para este anlisis har referencia a las conclusiones de un trabajo anterior de mi autora sobre losprocesos de democratizacin en Amrica del Sud (Oszlak, 1993).


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econmica? Hasta ahora, la evidencia emprica demuestra que pueden, habindoseplanteado un buen nmero de razones para explicar la viabilidad de esta "extraa pareja":

* La democracia arrib cuando la crisis ya haba emergido: los gobiernos militaresfueron -en muchos casos- considerados responsables de las crisis.

* El espanto de la vida cotidiana bajo regmenes autoritarios condujo a observar a lademocracia como la nica forma civilizada y convivible de organizacin social ypoltica.

* El liderazgo poltico jug un papel decisivo en la creacin del consenso socialrequerido para evitar cualquier retorno al autoritarismo.

* La ciudadana acab descubriendo que el cuarto oscuro es un poderoso

instrumento para reemplazar a los gobiernos que demuestran escaso xito ensatisfacer demandas sociales.

* Coaliciones ms fuertes entre los gobiernos de turno y el gran capital, y lasimultnea declinacin del poder de los sindicatos y otras organizacionescorporativas, ha tendido a reducir la vulnerabilidad poltica frente a las demandassociales.

* Los partidos de derecha, alineados con los ms tradicionales de centro y centroizquierda, han encontrado nuevos canales de expresin poltica que tornan ahorainnecesario su apoyo a regmenes militares.

* El Poder Ejecutivo ha ganado una renovada fuerza como actor poltico. El sistemade contrapesos entre los poderes puede haberse resentido pero, ciertamente, unproceso de toma de decisiones unilateral y sumamente expeditivo ha posibilitadola introduccin de profundos cambios econmicos y sociales, sea cual fuere laevaluacin poltico-ideolgica que los mismos merezcan.

* Los poderes extranjeros han jugado un rol principalsimo en el mantenimiento delas instituciones democrticas, especialmente a travs de la utilizacin de mediosfinancieros y diplomticos.

Por supuesto, no todos estos factores son aplicables a cualquier experiencia aislada.Combinaciones particulares de estos factores podran explicar la coexistencia de lademocracia y la crisis en diferentes pases de la regin.

Sin embargo, existen signos de que las jvenes democracias no han adquirido totalmentecaractersticas democrticas, lo cual ha conducido a diversos autores a plantear nuestrasegunda pregunta: Son los regmenes vigentes en Amrica Latina autnticas


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democracias? De nuevo, distintos argumentos han intentado demostrar que, al menosen ciertos pases, las democracias existen slo en los papeles:

* Las elecciones se han convertido meramente en una formalidad: los patrones

autoritarios y la dominacin tecnocrtica sobreviven, convirtiendo a la democraciaen una farsa.

* En varios pases, el poder militar se ha mantenido inclume y la vida poltica siguedependiendo en gran medida de los devaneos y el comportamiento de las fuerzasarmadas.

* Regmenes personalistas y coercitivos, basados a menudo en un sistemapartidario hegemnico, siguen siendo una escena familiar en Amrica Latina.

* Los actores tradicionales de la democracia (v.g. parlamento, partidos, sindicatos,

asociaciones empresarias) han perdido poder a manos de los grupos econmicosms concentrados, los tecncratas y los polticos venales.

* La corrupcin generalizada, el patronazgo estatal y las prcticas adscriptivascontinan demostrando el arraigo de una cultura poltica claramente resistente aldesarrollo de las instituciones democrticas.

Esta caracterizacin puede no ser estrictamente representativa de las democraciasexistentes en la regin pero, ciertamente, muchos de los rasgos descriptos son aplicablesen numerosos casos.

Las circunstancias examinadas hasta este punto sugieren una pregunta final inevitable:Sobrevivir la democracia en Amrica Latina bajo estas condiciones? Obviamente,es mucho ms sencillo especular acerca de las razones de la perdurabilidad de lademocracia durante tiempos de crisis o identificar rasgos no democrticos en losregmenes existentes que predecir el posible desenvolvimiento de procesos polticos ysus probables consecuencias sobre el futuro de la democracia. Adems, no es posibleofrecer una respuesta global a una pregunta que rene en su planteamiento a pases conenormes diferencias en sus niveles de modernizacin, movilidad social, cultura poltica ygrado de institucionalizacin democrtica.

La literatura reciente registra una mezcla de respuestas optimistas y pesimistas. Los

autores consideran, en general, que las perspectivas de una creciente consolidacindemocrtica dependen de:

* El grado de consenso social y la fortaleza que demuestre el sistema de partidospara la formacin de coaliciones, la negociacin poltica y la renovacin delliderazgo.


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* El grado en que los partidos de izquierda y derecha sean capaces de anticipar yevitar las consecuencias desestabilizantes resultantes de adoptar decisionespolticas orientadas a la ciega promocin de intereses sectoriales o de clase.

* El poder remanente de la institucin militar y el grado de control que las fuerzasarmadas an ejercen sobre los gobiernos democrticamente elegidos.

* Las perspectivas de superar algunos cuellos de botella crticos que condicionanfuertemente el proceso de crecimiento econmico, particularmente las bajas tasasde inversin privada, la volatilidad del capital "golondrina" y el pesado servicio de ladeuda externa.

* Las posibilidades de satisfacer las demandas de una agenda social explosiva amedida que las polticas de ajuste continen aplicndose impiadosamente, lascondiciones materiales de vida de los pobres sigan deteriorndose, las

expectativas crezcan y la existencia de una escena pblica abierta creecondiciones para el advenimiento de nuevas formas de regmenes autoritarios-civiles de cuo nacionalista.

Es innecesario sealar que cualquier perspectiva terica sobre el futuro de la democraciadebe considerar la extraordinaria incertidumbre de este proceso, preado de sorpresas ydifciles dilemas (O'Donnell, Schmitter y Whitehead, 1987). Ninguna especulacin seriapuede basarse sobre la necesidad de reunir condiciones estrictas o prerrequisitosinevitables para alcanzar un estadio particular de democratizacin. Las recientestransiciones demuestran que la democracia es un proceso en el cual, tanto lascondiciones estructurales adversas como las decisiones estratgicas que adoptan los

actores polticos en un contexto fuertemente restringido, son igualmente relevantes paralos posibles resultados de estos patrones interactivos.

Para retomar e intentar responder nuestra pregunta pendiente, es probable que losprocesos de integracin resulten altamente vulnerables -en cuanto a su viabilidad- a lainterrupcin de la institucionalidad democrtica en uno o ms de los estados miembros,ya que la vigencia de la democracia es uno de los supuestos de la construccin ycontinuidad de estos esquemas integradores. Sin embargo, podra afirmarse que ascomo la democratizacin allan el camino para iniciar o profundizar el dilogointegracionista entre los Estados que abrazaron el rgimen democrtico, del mismo modoparecera ahora que los avances producidos en los esquemas integradores pueden

operar como un dique de contencin -o, al menos, como un importante factor disuasivo-de eventuales aventuras golpistas, como bien lo demuestra la reciente experienciaparaguaya.

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3 Me refiero a las inmediatas muestras de solidaridad y apoyo al gobierno constitucional, de parte de lospresidentes y cancilleres de los pases integrantes del MERCOSUR, as como de otros pases, frente a laasonada golpista del General Lino Oviedo.


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Integracin regional y reforma del Estado

La segunda relacin significativa en relacin al tema de este trabajo es la que seestablece entre integracin regional y reforma estatal. Histricamente, la formacin de losestados nacionales en Amrica Latina implic la expropiacin de funciones antesreservadas a otras instancias articuladoras de la sociedad (v.g. familia, asociaciones decaridad, Iglesia, Cabildos locales) y su conversin en materia propia de esa nueva formade dominacin que creca a la par de la expansin de sus mbitos de intervencin social(Oszlak, 1978, 1981). Durante casi un siglo y medio, ese proceso de crecimiento no sedetuvo, prolongndose en la conformacin de aparatos estatales subnacionales cada vezms extendidos.

Hoy, los estados nacionales latinoamericanos afrontan un replanteo de las reglas de

juego que gobiernan sus relaciones con la sociedad civil, as como con otros estados ysociedades nacionales. La transformacin parece estar adquiriendo tal relieve que, aveces, ms que un cambio en las reglas parecera que lo que tambin cambia es el juegomismo. Hasta es posible que los propios atributos de la "estatidad" -la condicin de serestado- se estn modificando en el proceso.

Un aspecto clave de esta transformacin es el corrimiento de las fronteras funcionalesentre estas diversas esferas. As, se observa por una parte que ciertos actores de fuertegravitacin econmica, organizaciones no gubernamentales e instancias estatales sub-nacionales se estn haciendo cargo de crecientes responsabilidades en la gestin de lacosa pblica, mientras que una nueva trama de actores supranacionales -gobiernos y

empresas extranjeras, conglomerados multinacionales, organismos multilaterales- parecerestringir o condicionar cada vez ms, a travs de sus estrategias y acciones, losespacios de decisin autnoma de los estados nacionales.

El primero de estos procesos se manifiesta a travs de la descentralizacin del estado yla privatizacin de empresas y servicios pblicos. La primera supone la transferencia agobiernos subnacionales (regiones, provincias, estados, departamentos, municipios) de laresponsabilidad de producir bienes, prestar servicios o establecer regulaciones que hastahace poco eran monopolio exclusivo del nivel nacional de gobierno. La segunda, larenuncia del estado nacional al desempeo de su tradicional rol empresario, transfiriendoesta responsabilidad al sector privado o, a veces, a empresas pblicas extranjeras.

En conjunto, la descentralizacin y la privatizacin -a todas luces, aspectoscomplementarios de un mismo proceso- producen un vaciamiento funcional de lasgestiones de prestacin directa de bienes y servicios por parte del estado nacional y elconsiguiente achicamiento de su aparato institucional antes responsable de las mismas.

El segundo proceso se refiere a un fenmeno que aos atrs denominara la


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"internacionalizacin del estado" (Oszlak, 1983), es decir, el creciente grado de apertura yvulnerabilidad de los estados nacionales de la regin a las fuerzas y presiones delcontexto internacional.4 Esta "internacionalizacin", en verdad, alcanza tanto al estadocomo a la sociedad e introduce en sus respectivas agendas, problemticas y pautas de

asignacin de recursos que responden a proyectos y criterios de racionalidad nonecesariamente compatibles con intereses estrictamente nacionales.

La integracin regional parece corresponder a una de las formas con que se manifiestaeste proceso de internacionalizacin. Sin embargo, conviene marcar algunos de susrasgos distintivos, para evitar caer en un reduccionismo que observara a la integracincomo un aspecto ms de lo que hoy se denomina "globalizacin". Best (1995) pareceaceptar esta subsuncin al preguntarse si no corresponde caracterizar la realidad actualcomo globalizacin, y considerar a la "integracin" econmica como un fenmenodesatado por las fuerzas del mercado ms que promovido por el estado. En esta visin,los esquemas regionales de comercio preferencial seran, en el mejor de los casos,

etapas temporarias en el proceso de establecer un comercio internacional libre.En mi opinin, la globalizacin sera a las explicaciones deterministas lo que laintegracin regional a las voluntaristas. Las fuerzas que explican la globalizacin -concepto polismico, si los hay- son mucho ms abarcativas, poderosas y complejas quelas que gobiernan el comercio internacional. Existe, hoy, una "agenda mundial" que secompone -entre otras- de cuestiones relativas a las migraciones, el medio ambiente, elterrorismo, la corrupcin, el trfico de estupefacientes, la revolucin comunicacional, losmovimientos de capital golondrina y los mercados financieros on-line. Todas estascuestiones tienen un elemento en comn: borran las fronteras nacionales, que se vuelvenmviles y porosas o, simplemente, se disuelven ante las nuevas formas que adopta el

intercambio e interrelacin entre fuerzas y actores tan poderosos.

La globalizacin representa, entonces, la explosin de la complejidad y la incertidumbre.Para los estados nacionales, supone la necesidad de contrarrestar algunos de susefectos, de anclar algunas de las reglas que gobiernan esta nueva dinmica, en unintento por ganar previsibilidad y visibilidad de consecuencias. Se trata de una luchadesigual porque, en ltima instancia, la nueva agenda mundial parece originarse, en granparte, en las nuevas modalidades que ha adquirido el sistema capitalista como patrndominante de organizacin social, lo cual sobrepasa la capacidad de control individualpor parte de un determinado estado nacional.5 En este contexto, la integracin regional

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Como se seala en el referido trabajo, los programas de gobierno contemplan de manera creciente lasposibilidades y consecuencias de la transnacionalizacin de empresas, los flujos de capitales, las polticas desubsidios y dumping de gobiernos extranjeros, la "inflacin importada" y los avances tecnolgicos en elmundo desarrollado. Estos fenmenos, que presentan profundas diferencias segn los casos considerados,plantean importantes problemas vinculados con la capacidad de decisin nacional, alineamientos diversos enbloques poltico-econmicos, dependencia tecnolgica, etc.

5 En trminos histricos, ste no es un fenmeno nuevo. La "Gran Transformacin" que tan bien describieraPolanyi; las dudas que se plantearon los propios protagonistas de este proceso -los Cientficos Mexicanos, el


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relacin con los nuevos rasgos que estn adquiriendo los estados nacionales de laregin. En cierto modo, podra afirmarse que los procesos de integracin regional que sehan producido en las ltimas dcadas han implicado la enajenacin de la capacidad dedecisin unilateral de los estados nacionales sobre ciertos aspectos de la gestin pblica,

que anteriormente estaban sometidos a su exclusivo arbitrio. A pesar de tratarse de unsometimiento voluntario, la integracin supone igualmente resignar una porcin del poderde decisin con el fin de promover intereses nacionales cuya realizacin podra encontraren la integracin un medio idneo.

Cuando a esta semi-delegacin de poderes a una instancia supranacional de negociacinse le suma la vulnerabilidad que simultneamente producen la internacionalizacin y laglobalizacin, resulta evidente que los estados nacionales ven crecientemente coartadasu autonoma decisoria, tanto en relacin a los asuntos externos como a los de su propiaagenda interna. Pero como a la vez, los estados nacionales estn transfiriendo recursos yfacultades decisorias a gobiernos subnacionales y a operadores econmicos privados,

tambin en esta dimensin interna de su gestin estn perdiendo competencias ycapacidades decisorias. Paradjicamente, entonces, la descentralizacin y lainternacionalizacin operan como una pinza reductora de los espacios de decisinautnoma de los estados nacionales.

Agenda de la integracin regional

Ubicados los procesos de integracin en el contexto ms global de la redemocratizacin,la reforma del Estado y las tendencias hacia la sub- y supra-nacionalizacin de lasdecisiones estatales, corresponde analizar el impacto de estos procesos sobre la agenda

emergente de la integracin regional.

Integrarse supone un cambio de reglas de juego en las relaciones econmicas, polticas,culturales o tecnolgicas entre estados nacionales que, por distintas razones, consideranque los intereses de sus pases y los del conjunto, se vern beneficiados por la comnadopcin de esas nuevas reglas. En teora, al menos, la integracin es un juego de sumapositiva y no un juego suma cero.

Pero integrarse supone tambin, para los estados involucrados, ingresar a una lgica derelacin cuyos instrumentos (tratados, acuerdos, mercados comunes, parlamentos multi-nacionales u otras formas de articulacin supranacional) modifican y delimitan los propios

mbitos de actuacin de su aparato institucional.

Desde una visin simplista podra suponerse que la integracin demanda meramente ladilucin de la presencia estatal o la eliminacin de algunas de sus funciones.Ciertamente, sera admisible que la responsabilidad por el tratamiento y resolucin de lascuestiones propias de la nueva agenda creada por los acuerdos de integracin, fueratransferida a una organizacin multinacional separada, que luego actuara con


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independencia de los miembros que la forman.

Pero bien sabemos que la integracin exige nuevas y variadas capacidades de gestinpblica a nivel nacional. En principio, se necesitan mecanismos de vigilancia y control que

garanticen el cumplimiento de las obligaciones recprocas

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asumidas por todos losparticipantes del proceso. Best (1995) destaca que an los procesos de integracinmenos ambiciosos, adems de elementos de "integracin negativa" -tales como remocinde barreras-, requieren elementos de "integracin positiva" que incluyan la adopcin dereglas y polticas comunes, acuerdos sobre regulaciones tcnicas, certificaciones,prcticas comerciales, resolucin de conflictos, etc. En otras palabras, la menor interven-cin estatal derivada de la supresin o reduccin de controles, queda relativizada -oincluso contrarrestada- por la necesidad de desarrollar mecanismos de manejo deinformacin, de verificacin del cumplimiento de los compromisos y otras exigencias delproceso integrador.

En los hechos, la integracin tiende a crear nuevas formas de intervencin estatal, con sucorrespondiente soporte institucional, lo cual suele despertar inquietudes sobre el riesgode caer en formas burocratizadas de conduccin y gestin de estos procesos.Etchebarra (1995) extiende estos temores a los propios procesos de reforma estatal que,a su juicio, acompaan -o debieran acompaar- a los de integracin regional.7 Noobstante, estos ltimos no pueden florecer sin un grado suficiente de capacidadburocrtica, que exhiba una mnima congruencia entre los niveles de gestin nacional ysupranacional (Mools, 1993).

La experiencia europea sugiere, precisamente, que la profundizacin de la integracin nosignifica necesariamente que el rol prctico de las administraciones nacionales pierda

importancia. El avance de los procesos de integracin no slo exige de lasadministraciones nacionales estar en condiciones de garantizar la efectividad de laimplementacin de los acuerdos supranacionales a nivel nacional sino tambin de parti-cipar en la toma de decisiones y en la planificacin a nivel regional.

Al considerar los temas que aparecen en la agenda de la integracin y sus conse-cuencias sobre las capacidades nacionales de coordinacin y gestin, la situacin

6 Que dependen tambin, como lo seala Best (1994), de la capacidad de cada gobierno para asegurar elcumplimiento por parte de los particulares.

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Etchebarra considera que el excesivo nfasis en la actividad ejecutiva del estado ha producido unaconcepcin restringida y pragmtica de la reforma estatal, que pierde de vista el papel del Estado y suarticulacin con la sociedad. Considero que la visin dicotmica que presenta este autor, tiene por objetoexagerar los rasgos salientes de dos concepciones opuestas, lo cual condice con la forma en que se suelenconstruir tipologas. No obstante, hacia el final de este trabajo intentar rescatar la utilidad de lo que esteautor denomina "concepcin restringida", por considerar que en el afn de destacar otras dimensionesinsoslayables del proceso de reforma estatal, no debe minimizarse la aproximacin "administrativo-cientfica"al problema.


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latinoamericana muestra una gran variedad de cuestiones. Para cada pas, lacomposicin de la agenda depende de innumerables factores histricos, diplomticos,econmicos o polticos,8 aunque no debe perderse de vista que la agenda "externa"genera y/o modifica la agenda "interna".

En efecto, as como puede hablarse de una agenda de la integracin, tambin existe otraderivada de la integracin. Una vez logrados los acuerdos, la agenda de la integracin secompone fundamentalmente de aqullas cuestiones que surgen del proceso deimplementacin de esos acuerdos: incumplimiento de plazos, falta de adopcin demedidas por parte de pases miembros, decisiones sobre nuevas incorporaciones depases a los acuerdos, y as sucesivamente. De por si, el manejo de estos temas suponeel desarrollo de ciertas capacidades de negociacin y gestin por parte de los diversospases participantes.

Pero las nuevas reglas crean a los pases nuevos compromisos, redefiniendo

profundamente el marco habitual de relaciones socio-econmicas en el plano interno. Deeste modo, la agenda externa tiende a producir la incorporacin de nuevas cuestionessocialmente problematizadas a la agenda interna de cada pas, lo cual presuponecapacidades mucho ms desarrolladas y complejas para resolverlas. La implementacinde nuevas polticas y los mecanismos necesarios para llevarlas a cabo, generan suspropios desafos y requieren idoneidad y experiencia en la gestin de cambios complejosy en gran escala (Metcalfe, 1993).

Se trata de adquirir la capacidad de crear, al interior de los pases, las condicionesnecesarias para que los acuerdos puedan ser cumplidos. Esta otra agenda involucra auna red mucho ms extendida de actores e instituciones estatales y privados, dentro y

fuera de las fronteras nacionales, sometidos a nuevos marcos de funcionamiento y derelacin, que tanto pueden convertirse en oportunidades como en amenazas y que, encualquier caso, constituyen desafos a su capacidad de innovacin y de gestin de loscambios.

Es bien sabido, sin embargo, que existe una asociacin muy estrecha entre el grado decriticidad atribuible, en la percepcin de actores sociales significativos, a un problemaincorporado a la agenda estatal y la voluntad poltica y/o recursos movilizados para suresolucin. Esta condicin no siempre es aplicable a la integracin regional porque,desde cierta ptica, podra inclusive plantearse si la misma constituye un problema o una

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En un trabajo anterior plante que la permanente construccin y reconstruccin de la agenda de cuestionestestimonia, precisamente, la conflictividad de las relaciones sociales y el cambiante poder relativo de losactores polticos que "toman posicin" frente a esas cuestiones. La agenda supone no solamente un conte-nido "temtico", relacionado con las cuestiones vigentes, sino adems un proceso continuo de redefinicinde las opciones que supuestamente podran resolverlas. Estos intentos de resolucin implican tomas deposicin de actores significativos de la escena poltica, especialmente del propio Estado, las que se mani-fiestan generalmente mediante definiciones ideolgicas, movilizacin de recursos, alianzas y enfrentamientosentre actores (Oszlak y O'Donnell, 1976).


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solucin.

En trminos estrictos, no parece ser una cuestin socialmente problematizada. Al menos,no en el sentido de constituir un problema acuciante para las sociedades que se

incorporan a estas nuevas redes de vinculacin. La integracin regional parece ser, msbien, una solucin genrica a una serie de cuestiones sociales especficas que aparecenenglobadas bajo una denominacin que slo describe la naturaleza del mecanismoelegido para resolverlas: un acuerdo entre estados soberanos para modificar algunas delas reglas que gobiernan hasta ese momento sus relaciones.

Como solucin, la integracin tiene al menos dos limitaciones: 1) aspira por lo general aresolver los problemas en el largo plazo y 2) compromete intereses nacionales sin queexista certeza sobre los resultados. Tambin tiene algunas ventajas. Se trata de unapoltica cuya promocin otorga prestigio y visibilidad a sus protagonistas. Adems, pareceinspirada en un objetivo inobjetable que, como una aureola, se ubica por encima de los

intereses especficos en juego.El balance resultante, en cada situacin concreta, entre estas condiciones legitimadoras odescalificantes, tendr un decisivo impacto sobre la capacidad del estado -o, ms bien,de algunas de sus unidades- para lograr la incorporacin de las polticas de integracin alas respectivas agendas nacionales, para mantenerlas vigentes y, sobre todo, pararesolverlas.

Algunos de los requisitos que deben satisfacerse para adquirir estas capacidades -sobretodo en el actual contexto de reforma estatal- sern objeto de un tratamiento msdetenido en la prxima seccin.

Reforma del estado y capacidad institucional

Los cambios estructurales a los que asiste Amrica Latina combinan la mayor exposicina los mercados internacionales -resultantes de la apertura, la integracin y laglobalizacin- con fuertes ajustes internos. Como respuesta a los diagnsticos deineficiencia y dficit crnicos de las administraciones pblicas, los procesos de reformadel estado han adquirido un grado de atencin y un volumen de recursos sloequiparable a los que otrora recibiera uno de sus componentes: la reforma administrativa.

Lo que hoy diferencia a la reforma estatal de la administrativa es su "externalizacin"respecto al aparato institucional y su alcance mucho ms abarcativo, no slo en relacinal conjunto de las sociedades nacionales sino tambin al plano internacional. En esencia,la diferencia estriba en que el nfasis de la reforma del estado est colocado mucho mssobre las reglas que gobiernan sus relaciones con la sociedad que sobre la meratransformacin de su burocracia. La reforma del estado es, tambin, la reforma de lasociedad de la que forma parte y contribuye a articular (Oszlak, 1994).


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El cambio fundamental (o, al menos, el ms visible) es que la reforma estatal alientanuevas formas de divisin social del trabajo, replanteando el mbito legtimo de la accinestatal y manifestndose en procesos de "devolucin" funcional a diversos actores

sociales y sub-nacionales. En este sentido Echebarra (1995) seala que en el curso delos ltimos aos, la mayor parte de los pases han pasado de preguntarse cmo debeactuar el estado, incidiendo sobre su organizacin y funcionamiento interno, apreguntarse qu debe hacer el estado, poniendo nfasis en la redefinicin de susfunciones y sus pautas de articulacin con la sociedad. Este movimiento lleva a redefinirlas fronteras entre el dominio de lo pblico y lo privado, al restringir de diversas manerasla extensin y la naturaleza de la intervencin del estado en los asuntos sociales.

Como resultado, un nuevo "tratado de lmites" pasa a gobernar la relacin entre ambasesferas, con lo cual cambia profundamente el rol del estado y la sociedad en la gestinpblica. Pero ello no significa la desaparicin del estado ni, siquiera, la minimizacin de

su presencia en la trama de relaciones sociales. Ocurre que, a veces, la dimensincuantitativa de los cambios oculta o subestima otras transformaciones, de carctercualitativo, que resultan tanto o ms significativas que una reduccin de tamao. Estaconfusin se pone de manifiesto en posturas extremadamente simplificadoras, quetienden a dicotomizar la realidad en trminos de sociedades estatizadas versussociedades desestatizadas, o de intervencionismo versus subsidiariedad estatal.

Ms que polos extremos, correspondera observar la situacin como un continuo o, mejoran, como dos curvas de sentido opuesto que en su trayectoria van definiendo cambiosen el papel y el perfil operativo del estado, sin perjuicio de que, en el proceso, tambin seproduzcan cambios en el volumen o "densidad" de la intervencin estatal. Mientras la

curva de un "estado ejecutor" (o productor de bienes y servicios) describe una tendenciadecreciente, la de un "estado regulador" (planificador, promotor, monitoreador, evaluador,controlador) debera tender a crecer.

Un estado reducido simplemente por el vaciamiento de su contenido funcional, pierdejustificacin frente a la sociedad. En consecuencia, la renuncia del estado nacional aldesempeo de funciones de ejecucin directa slo se ver legitimada en tanto supongala sustitucin de esos roles por otros, diferentes en su naturaleza, pero tal vez, inclusive,ms relevantes (Oszlak, 1992). Por ejemplo, la asuncin de funciones de formulacin depolticas, planificacin y control de la gestin de aquellos actores que lo suplantan en surol ejecutor. En la nueva situacin no resultan necesarios casi ninguno de los recursos

habitualmente empleados en la produccin de bienes o la prestacin de servicios, pero sse requiere una gran dosis de iniciativa poltica, de recursos humanos altamente especia-lizados, de sistemas de informacin sofisticados y de autonoma para generar equilibriossociales y aplicar sanciones.

La complejidad de estos nuevos roles no puede subestimarse. Pero en qu sentidocomprometen la capacidad de gestin del estado? Qu aspectos de la capacidad


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institucional estatal siguen siendo necesarios y, en consecuencia, deben ser fortalecidos?Qu capacidades nuevas se requieren y cmo pueden adquirirse?

En la visin predominante, la restriccin de los mbitos de accin del estado se traduce

automticamente en ajustes en su estructura. As, los programas de reforma plantean lacontraccin del aparato institucional como un objetivo primordial y casi excluyente. Enconsecuencia, se han justificado reducciones drsticas de las dotaciones de personalimplementadas de diversas formas: desde variadas modalidades de recorte de lasplantas hasta otras menos explcitas de desestmulo de la funcin pblica, tales como laprogresiva disminucin de los salarios o la contraccin de la estructura deremuneraciones. Resultan prcticamente ignorados los anlisis de costo-beneficio deestas polticas, que a menudo provocan el abandono del sector pblico por parte de losrecursos humanos ms calificados.

La adopcin de medidas restrictivas inespecficas, de alcance generalizado para todo el

sector pblico, pueden haber creado rigideces en el funcionamiento de los organismosestatales, sin necesariamente resolver -o tal vez agravando- los problemas de organiza-cin y gestin (Oszlak, 1994). Ajustes extremos suelen distorsionar la combinacin derecursos requerida para el logro de fines, reduciendo la capacidad institucional disponible.En tales casos, en aras de resolver la hipertrofia del estado se tiende a agravar sudeformidad.

En relacin al tema del presente trabajo, surge entonces un interrogante central: cul esla capacidad de que disponen los estados latinoamericanos que atraviesan por drsticosprocesos de reforma, para enfrentar la complejidad de las tareas que exige laintegracin? Sin duda, al incorporar una dimensin regional en su gestin, el estado se ve

obligado a introducir cambios profundos en las tecnologas de gestin utilizadas, en lasprcticas burocrticas y en los sistemas decisorios. Una nueva cultura de la funcinpblica debe permear las actitudes y los comportamientos de los funcionarios, de modoque los mismos sean congruentes con las nuevas orientaciones y tecnologas de gestinempleadas. Se requieren, adems, nuevos equilibrios en la combinacin de dotacionesde personal capacitado, infraestructura fsica, recursos financieros y tecnolgicos, paraalcanzar los objetivos perseguidos.

Los dficit en la capacidad de gestin, resultantes del contraste entre estosrequerimientos y la realidad administrativa de la regin, deben identificarse en buenamedida en las pautas que gobiernan la dinmica intraburocrtica de los estados

nacionales, tema que paso a analizar.

Dinmica intraburocrtica e integracin regional

Poco a poco, los pases latinoamericanos han conformado una pequea burocraciaresponsable del manejo de las cuestiones vinculadas con la integracin. En general, las


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principales competencias en esta materia han sido confiadas, casi exclusivamente, a losMinisterios de Economa y de Relaciones Exteriores (o sus denominaciones equivalentessegn los pases), debido a la naturaleza de los temas objeto de negociacin o a laextraterritorialidad de los acuerdos.

El Poder Legislativo se limita normalmente a aprobar los tratados, cumpliendo en estamateria un papel bastante desdibujado. Tambin, se confa a veces, a otros organismoscreados ad-hoc, la gestin de estos procesos. En estos casos, se trata por lo general deinstituciones para las que la conduccin de estas gestiones es, en la prctica, su misinexclusiva.

Este no es el caso de los ministerios tradicionales, donde la integracin ocupa un espaciono demasiado destacado de sus respectivas agendas. Esta observacin no pasa por altoel hecho de que las unidades ministeriales a cargo del tema deben sostener una luchacontnua por atencin y recursos. La dinmica que se genera alrededor de estos

procesos puede resultar crucial para comprender la variada suerte que corren losarreglos de integracin regional.

En efecto, entrar en este tipo de arreglos puede suponer, para unidades organizativasnuevas o agencias relativamente secundarias, una oportunidad para fortalecer sucapacidad negociadora al interior de los propios aparatos estatales, especialmente en sulucha por recursos. Ello puede verse favorecido -sobre todo cuando cuestiones relativas ala integracin se incorporan a la agenda estatal- por la propia novedad y proyeccin deltema. En tal sentido, la integracin no escapa a un patrn muy difundido de aparecer enlos pases por oleadas, como ocurre con otras cuestiones que sbitamente se ponen demoda, dando lugar a la creacin de nuevas instituciones y/o a la asignacin de mayores

recursos a otras preexistentes para promover estas iniciativas.

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Por su parte, la creacin de organismos ad-hoc a menudo permite resolver problemas decoordinacin o de abierto conflicto entre las agencias competentes, as como superarnotorios dficit de capacidad de gestin de estas ltimas. Estas experiencias sugierenque no siempre es necesario o conveniente -aunque pueda ser deseable- operar a travsdel aparato estatal establecido. A veces, las instituciones formalmente competentes seven excesivamente trabadas por restricciones funcionales de alcance general para todoel sector pblico o por culturas administrativas poco receptivas a la innovacin y a laagilidad requeridas en situaciones que, como las que ataen a los procesos deintegracin, exigen mecanismos de gestin mucho menos burocratizados. Si bien estos

esquemas pueden constituir una solucin puntual para la negociacin y concrecin de

9 As ocurri en el pasado con los organismos reguladores, de reforma agraria, de investigacin y desarrolloo de planificacin, que en distintos momentos de la historia institucional del estado -pero casisimultneamente en los diferentes pases- intentaron resolver problemas de precios y mercados, estructurade tenencia de la tierra, estancamiento tecnolgico o falta de capacidad para planear el desarrolloeconmico.


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ciertos acuerdos diplomticos y/o comerciales, tambin pueden ser fuente de conflictoscon las instituciones formalmente investidas de las competencias para intervenir en esoscasos.

Otro de los problemas recurrentes es el funcionamiento deficitario de los canales deinformacin entre los distintos actores que intervienen en los procesos de integracin,sean pblicos o privados. En parte, ello se debe a la ausencia o falta de actualizacin delos sistemas de informacin y otras tecnologas que facilitaran dicha comunicacin. Y enparte, tambin se debe a una natural tendencia de las organizaciones estatales y suscuadros dirigentes a establecer dominios funcionales inexpugnables alrededor de lo queconsideran su competencia, sin advertir que la cooperacin y la coordinacin con otrasagencias podra optimizar los resultados de su intervencin. La debilidad de los sistemasde capacitacin en tcnicas gerenciales y de negociacin, contribuyen a la persistenciade este rasgo cultural.

Un problema estrechamente ligado al anterior es la excesiva dependencia, en losprocesos de integracin, de los liderazgos personales ms que de las estructurasinstitucionalizadas. Tal vez ello se relacione asimismo con las modalidades que asume lavinculacin con el sector privado en este tipo de procesos. Al parecer, los canales decomunicacin se establecen preferentemente a travs de la institucin del lobby ms quede mecanismos formales de coordinacin. Las presiones clientelsticas seran, en estesentido, la contracara de los liderazgos personales en el sector pblico.

Un anlisis de la dinmica intraburocrtica no puede soslayar el tema de la complejidadde los arreglos institucionales que por lo general se requieren para la gestin de losprocesos de integracin. Echebarra (1995) seala, al respecto, que la pluralidad de

funciones, poderes y mbitos territoriales que se sintetizan en el estado determina quelas responsabilidades pblicas se ejerzan cada vez ms en procesos interorganizativos einterinstitucionales en los que se entrecruzan las actuaciones de numerosas instancias.

Las interdependencias jerrquicas, funcionales y presupuestarias entre diversasorganizaciones pblicas y privadas, nacionales e internacionales, determina que losaspectos crticos de la gestin se sustancien mas en las fronteras de las entidadesconcurrentes que en el interior de una sola administracin. Los problemas de coordina-cin interministerial no se limitan al mbito del gobierno nacional, sino que tambininvolucran otras instancias de articulacin con niveles subnacionales y actores privados.

Ilustrando este punto, Grandi (1995) concibe la formulacin de una poltica pblica para laintegracin, no como una accin puntual sino como una construccin que se produce atravs del tiempo, que requiere coordinacin entre la administracin pblica central, lasCancilleras, los Ministerios de Relaciones Exteriores y los ministerios de Economa,Industria, Hacienda, Bancos Centrales, estados provinciales y municipios para lapreparacin de una posicin negociadora, que se vuelve an ms compleja cuando setrata de articular el aparato del estado con actores de la sociedad civil: confederaciones


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empresarias, sindicatos u organizaciones sociales, cuyas demandas especficas debenser atendidas.

En muchos casos estos problemas de coordinacin de polticas son slo el emergente de

conflictos entre intereses no fcilmente conciliables. De este modo, el aparato del estadopuede convertirse en una arena donde se dirimen los conflictos para alcanzar una tomade posicin comn. En tal caso, las dificultades no se limitan meramente a problemas decoordinacin para consensuar la posicin que el estado debe tomar frente a unacuestin, sino que resultan de la compleja trama de iniciativas y respuestas de diversasunidades y aparatos estatales -potencial y materialmente involucrados en la fijacin deposiciones frente a la integracin- que obedecen a intereses organizacionales yclientelsticos contradictorios, que dan lugar a inconsistencias y conflictos en las polticas.Por lo tanto, adems de voluntad poltica, se requiere disponer de amplia capacidad deliderazgo y negociacin para la resolucin de conflictos y la conciliacin de intereses.

Los fenmenos descriptos son, apenas, gruesas generalizaciones sobre una dinmicaintraestatal y social que, en cada caso adquiere perfiles, alcances e impactos muydiferentes. Huelga sealar que las capacidades disponibles en cada uno de ellos pueden,a su vez, ser muy variadas. Fortalecerlas supone -adems de voluntad para adoptar lasdecisiones que puedan requerirse- contar con las herramientas metodolgicas necesariaspara identificar la naturaleza y entidad de los problemas que concurren a debilitar lascapacidades estatales para la integracin. Si se comparte el punto de vista de que elestado nacional, an convaleciente de la ciruga que le impone el ajuste estructural, debeseguir siendo el protagonista central de estos procesos, corresponde explorar posiblesvas para, al menos, adquirir el conocimiento necesario sobre las acciones defortalecimiento institucional que deberan adoptarse. A este ltimo tema se referirn las

dos ltimas secciones del trabajo.

Estados capaces de qu?

Cada proceso de integracin parecera ser un fenmeno singular, que no se prestafcilmente a la generalizacin. Se han propuesto categorizaciones en trminos "gradosde integracin" o "niveles del regionalismo". Pero hasta tanto exista suficiente experienciay puedan efectuarse comparaciones sistemticas como para vislumbrar patronescaractersticos, parecera que la labor de tipologizacin y, sobre todo, las explicacionesgenerales sobre el xito o fracaso de las diferentes experiencias, debera postergarse10.

En este sentido, si bien los aspectos econmicos de la integracin son primordiales, nodeben dejarse de lado otras dimensiones posibles de este tipo de procesos -la cultural, la

10 La nocin de "dimensiones del regionalismo" (Hurrell, 1995) no parece muy til para tal propsito.Las distinciones que plantea no describen realmente situaciones de integracin vistas como categorasgeneralizables.


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tecnolgica, la poblacional, la militar- que exigen capacidades diferenciales de actuacinpor parte del estado y por lo tanto, deben analizarse a la luz de otras consideracionesconceptuales y metodolgicas. En sntesis, sostengo que las particularidades de cadacaso y la ausencia de un conocimiento sistemtico y aceptado sobre este rea de la

gestin, obliga a evaluar las capacidades institucionales atendiendo a la propiaespecificidad del caso en cuestin.

Se ha sostenido que el alcance (o "ambicin") de los objetivos y la disponibilidad decapacidad institucional para su logro, condicionan el xito y viabilidad de los procesos deintegracin regional. Esto, que suena como una verdad de perogrullo, no es ms que unanueva manifestacin de la necesidad de sintona y acople entre objetivos y medios.

Tanto en los objetivos como en los medios, o en ambos, pueden presentarse problemasde capacidad institucional. Los objetivos pueden no estar suficiente o ntidamenteespecificados o las consecuencias de su logro pueden no ser fcilmente apreciables. Del

lado de los medios, puede no ser clara la relacin causa-efecto entre disponer de ciertosinstrumentos, aplicarlos y conseguir ciertos resultados.

La siguiente matriz permite visualizar -en forma por dems simplificada- diferentessituaciones en las que los objetivos presentan distintos grados de "ambicin" y losmedios, extremos opuestos de capacidad disponible.

CAPACIDADES INSTITUCIONALES+ -

+ 2 4ALCANCE

DEOBJETIVOS - 1 3

Las celdas estn numeradas segn grado de viabilidad creciente de los proyectos deintegracin. Cuanto menor el alcance de los objetivos y mayores las capacidadesinstitucionales, mayor la viabilidad. Y as sucesivamente.

Tambin podra proponerse otro conjunto de situaciones donde las capacidadesinstitucionales no se analizaran en trminos individuales (v.g. las de cada estado parte)sino a base de las diferencias de capacidad institucional entre los estados involucradosen un esquema integrador. El cuadro resultante tendra esta forma:

DIFERENCIA DE CAPACIDADES ENTRE ESTADOS MIEMBROS>

oszlak, oscar - estados capaces

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