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Palestra do Sub Sec SP/RS, sobre a política brasileira do Ministério da Justiça, através da Senasp, para a segurança pública dos municípios, que ele proferiu em um seminário, em novembro de 2013.TRANSCRIPT
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PROTAGONISMO DOS MUNICÍPIOS NA CONSTRUÇÃO DE
UMA POLÍTICA CIDADÃ.
Juarez Pinheiro
Secretário Adjunto da SSP/RS
A Constituição Federal de 1988, conhecida também
como “Constituição Cidadã”, foi um marco no
constitucionalismo brasileiro e até mundial. Com o fim da
ditadura militar e a conseqüente redemocratização do país o
texto constitucional teve um avanço significativo na ampliação
dos direitos fundamentais e sociais. Entretanto, fruto da recente
ruptura com o período anterior as inovações na área da
segurança pública foram praticamente inexistentes. Com um
texto lacunoso e conservador, não houve aprofundamento
adequado na matéria.
O arranjo institucional determinado pela Carta Magna
estabeleceu no artigo 144 as competências para a gestão da
segurança pública. Segundo o dispositivo, “a segurança
pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é
exercida para a preservação da ordem pública e da
incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos
seguintes órgãos: polícia federal; polícia rodoviária federal;
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polícia ferroviária federal; polícias civis; polícias militares e
corpos de bombeiros militares”
Por anos a interpretação do referido dispositivo, já
deficiente e desatualizado, ainda foi interpretado de forma
restritiva, colocando a exclusividade da gestão da política de
segurança no rol de atribuições dos governos estaduais, com a
União ditando diretrizes gerais para uma agenda nacional.
Além disso, o texto constitucional praticamente restringe a
atuação dos municípios somente à constituição das Guardas
Municipais, destinadas à proteção de seus bens, serviços e
instalações, conforme §8 do mesmo artigo.
A partir dos anos 90, a realidade social do fenômeno
da violência obrigou uma reinterpretação das atribuições e
responsabilidades na área de segurança pública.
Considerando a complexidade de uma federação trina,
composta pela União, Estados-Membros e Municípios, ganhou
força entre os gestores públicos, instituições policiais,
acadêmicos e organizações sociais a idéia de que a
problemática deveria ter novos contornos, principalmente, no
que diz respeito à inclusão dos Municípios no contexto do
enfrentamento à violência.
O aumento da criminalidade tinha deixado de ser um
fenômeno exclusivo das capitais e regiões metropolitanas e se
estendido para o interior do país, atingindo cidades que até
então nunca tinham contemplado o problema como objeto de
suas políticas públicas.
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Assim, a idéia centralizadora da formulação e
execução de políticas de segurança, que propunha uma pauta
única, sem considerar a diversidade territorial, cultural e social
de cada localidade, cedeu ao entendimento de que o
Município, como unidade federativa mais próxima da
comunidade, pode e deve atuar na gestão local das questões
de segurança pública.
Naquela etapa da vida nacional uma das experiências
de maior sucesso, no âmbito da política municipal de
segurança pública, foi a do município de Diadema, localizado
na Região Metropolitana de São Paulo. Em 1999, a cidade
possuía a taxa mais alta de homicídio do Estado. Na época, a
prefeitura assumiu a responsabilidade e colocou a segurança
pública na pauta da agenda política. De início, incluiu-se no
planejamento do trabalho policial, através de reuniões
periódicas com as polícias civis e militares. Além disso,
começou a implementar uma série de ações voltadas ao
controle e prevenção da violência. Uma das mais emblemáticas
foi a criação da lei que obrigou o fechamento de bares às 23h,
evitando o comércio de bebidas alcoólicas durante a noite,
período no qual se concentravam os homicídios. Criou, ainda,
projetos de prevenção da violência entre adolescentes e
jovens, e outros direcionados aos crimes contra as mulheres.
Por meio da Secretaria Municipal de Defesa Social e seus
órgãos elaborou um Plano Municipal de Segurança Pública,
composto por 17 compromissos e ações das mais diversas
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áreas relacionadas à segurança pública – guarda municipal,
infra-estrutura urbana, promoção da cultura de paz,
desarmamento, articulação com as polícias, análise dos
indicadores criminais, produção de informações, entre outros.
Nos anos que se seguiram, houve uma queda
acentuada nos números de homicídios e uma melhoria geral da
segurança pública da cidade, demonstrando, de forma
inequívoca, o papel indutor que assume o município na política
de segurança local.
Já a partir dos anos 2000, com o início da discussão do
SUSP (Sistema Único de Segurança Pública), o debate que até
então estava restrito a alguns municípios, começou a tomar
ares institucionais.
Em primeiro lugar aprofundou-se a questão sobre a
indispensável necessidade de integração entre os entes
federados, que gerou a emergência dos Gabinetes de Gestão
Integrada dos Estados (GGI-E). Tal ferramenta buscou
congregar os diversos entes estatais responsáveis direta ou
indiretamente pelas questões de segurança pública, com o
objetivo de possibilitar o planejamento estratégico e sistêmico
dos programas, projetos e ações na área.
Paralelamente e conectado com esse processo,
desenvolveu-se uma nova concepção nas atribuições,
responsabilidades e estratégias no enfrentamento à violência.
Ficou evidenciado, àquela altura, que o enfrentamento à
criminalidade não era somente caso de polícia, mas também
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de polícia. A gestão na área sempre pendeu para um viés
repressivo, com foco direcionado somente para a reação, no
agir depois que o conflito já está instaurado. Entretanto,
percebeu-se, que essa política restritiva não surtia o efeito
desejado na diminuição dos índices e na sensação de
segurança da população. As ações policiais, por mais efetivas
e necessárias que fossem, atingiam um limite de atuação e
efetividade. Os fatores criminais estavam, portanto,
relacionados intrinsecamente com as mais diversas questões
sociais, da educação e saúde ao planejamento urbano da
cidade.
A partir daí, um novo conceito de enfrentamento à
violência foi sendo gerado, com uma atuação mais direcionada
à prevenção e às causas da violência. Aliados ao
enfrentamento tradicional e indispensável das polícias, projetos
sociais e de inclusão começaram a ser implementados,
objetivando, no médio e longo prazo, inverter essa dinâmica
criminal.
Dentro desse novo contexto emergiu o novo paradigma
na segurança pública. Em 2007, com a constituição do
PRONASCI (Programa Nacional de Segurança com
Cidadania), se aperfeiçoaram diretrizes que incorporaram a
perspectiva da prevenção como forma essencial e
complementar no enfrentamento da criminalidade e violência.
Por conseqüência, tal perspectiva se traduziu na inclusão do
papel ativo do ente federado município nas políticas de
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segurança. O projeto visou, sobretudo, priorizar a dimensão
local, no tocante à formulação de pautas e ações conjuntas que
atendessem as realidades dos municípios, assim como
promover a cultura de paz, a fim de implantar ações integradas
e de prevenção.
Para isso foi necessário renovar o conceito de
relacionamento entre polícia e comunidade, mudar a cultura do
aparato policial, e dotar as prefeituras de meios para produzir
políticas de segurança conjugadas a políticas sociais e
preventivas.
O PRONASCI, afora trazer propostas eficientes e
inovadoras para enfrentar a questão trouxe a “lume” a
necessidade de um grande debate nacional sobre a temática.
Mais do que isso. Propôs a mudança de paradigma para o
enfrentamento da violência e da criminalidade.
A Lei que instituiu o PRONASCI, aprovado de forma
unânime no Congresso Nacional, caracterizando-a como uma
“política de estado”, estabeleceu 2 (dois) focos fundamentais:
a) foco territorial: atuando prioritariamente em regiões
urbanas com altos índices de criminalidade e b) foco etário:
que tem como centro de sua atuação o jovem que se encontra
em situação infracional ou no caminho de situação infracional,
destacadamente os seguintes segmentos sociais da juventude:
adolescentes em conflito com a lei, jovens oriundos do serviço
militar obrigatório, jovens presos, jovens egressos do sistema
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penitenciário e jovens em situação de descontrole familiar
grave.
O novo paradigma de segurança pública consiste no
fortalecimento institucional do Estado para atuar
preventivamente. É uma nova concepção de atuação policial,
com o objetivo de fortalecer os laços comunitários e criar
condições para o acesso a políticas públicas e sociais.
A implementação deste novo paradigma de
segurança pública é uma necessidade, para garantir nossa
segurança jurídica e política. Apenas assim será possível
promover um programa de inclusão e recoesão social no país.
De ressaltar-se, que o novo paradigma tem, entre
outros, 02 (dois) marcos fundantes. Em primeiro lugar, articula
ações de segurança e ações de natureza sociais e preventivas,
atuando nas raízes socioculturais da violência e da
criminalidade, por meio do fortalecimento dos laços
comunitários e das parcerias com as famílias, sem abdicar das
estratégias de ordenamento social e repressão qualificada,
incluindo ações de capacitação dos operadores de segurança
pública e modernização das instituições policiais. Em segundo
lugar, fomenta uma agenda federativa compartilhada,
empoderando os municípios como protagonistas da temática.
Afinal é no município que as pessoas vivem, trabalham,
constituem suas famílias, etc.
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De outra banda, o novo paradigma da segurança
pública trás uma nova ferramenta de gestão. Essa ferramenta é
o Gabinete de Gestão Integrada Municipal – GGIM.
O GGIM, enquanto principal ferramenta de gestão
garante sua viabilidade operacional, reunindo o conjunto de
instituições que incide sobre a política de segurança no
município, promovendo ações conjuntas e sistêmicas de
prevenção e enfrentamento da violência e da criminalidade e
aumentando a percepção de segurança por parte da população
e a valorização dos servidores públicos que atuam na área de
segurança em todas as esferas.
A gestão integrada e a atuação em rede dos GGIM
permitem, de forma sistêmica, maior eficiência no
enfrentamento da violência e da criminalidade, uma vez que
evitam o isolamento e a fragmentação dos vários segmentos
que compõem a área da segurança pública.
O Colegiado Pleno, contando com o Prefeito como
Presidente, a participação das autoridades municipais
responsáveis pela segurança pública e defesa social, as
autoridades municipais responsáveis pelas ações sociais e
preventivas, bem como autoridades estaduais da área de
segurança que atuem no município: Polícia Civil, Polícia Militar
e Defesa Civil é a instância superior. Têm funções de
coordenação e deliberação, sendo responsável por decidir
quais ações e medidas serão adotadas para combater a
criminalidade e prevenir a violência.
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O GGIM rompe com a exclusividade da perspectiva
imediatista das ações policiais em resposta à crise e projeta
soluções com foco estratégico, de médio e longo prazo,
estabelecendo o planejamento efetivo da segurança,
configurado nos planos e programas locais.
RS na Paz
O Programa Estadual de Segurança Pública com
Cidadania – RS na PAZ recebe e compreende esta nova
estratégia de enfrentamento da violência e da criminalidade.
Estruturado em três eixos estratégicos (Prevenção,
Transversalidade e Gestão) inaugurou uma nova fase no
processo de consolidação de políticas de segurança baseadas
no princípio segundo o qual segurança pública não é sinônimo
de polícia. Essas políticas residem na percepção de que o
diálogo entre ações sociais e policiais é fundamental para a
redução dos índices de violência e da vulnerabilidade das
pessoas. O RS na PAZ é composto por 18 projetos e ações.
Essa intervenção estruturada nos processos de gestão
e ações voltadas para a segurança pública procurou evidenciar
a multisetorialidade da violência e criminalidade, e provocar
entre os diversos órgãos que incidem sobre a segurança
pública – agentes policiais e agentes sociais – a necessidade
de agregar suas várias contribuições para a tomada de
decisão, tanto no que se refere à constituição de diagnósticos,
quanto à identificação de demandas.
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Dessa forma, o município passou a assumir um papel
protagonista na tarefa de criar um ambiente de integração entre
as diferentes forças de segurança e a sociedade civil
organizada, passando pelas polícias Federal, Estadual e a
Guarda Municipal, além dos órgãos administrativos do
Município, Estado ou União.
Todavia, o leque aberto para a atuação do município se
mostra muito mais amplo. Além desse viés intermediador,
surgem diversas ações que o fazem indutor das políticas de
segurança pública, principalmente na área social, preventiva e
comunitária.
Exemplo de ações cabíveis ao ente federado
município no enfrentamento e prevenção à violência:
a) a instituição de um GGI-M, como nova ferramenta
de gestão, descentralizadora da macropolítica de
segurança, que opera por consenso e sem
hierarquia. Com representação estadual e
municipal, objetivando uma gestão integrada e
colegiada entre os diversos atores incorporados ao
processo de segurança pública municipal;
b) a criação de Coordenadoria Municipal de
Segurança Pública ou de Secretaria Municipal de
Segurança Pública, que viabilizem o planejamento,
implementação, monitoramento e avaliação de
ações, projetos e programas;
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c) a constituição de canais de comunicação entre a
população e as agências responsáveis pelo
provimento da segurança pública no nível local em
Municípios pequenos que não dispõem de
orçamento suficiente para manter a estrutura
administrativa de uma Secretaria ou
Coordenadoria;
d) a realização de fóruns itinerantes para discutir
segurança pública nas diversas regiões da cidade,
com a inclusão das organizações da sociedade
civil;
e) a elaboração de um diagnóstico preciso,
quantitativo e qualitativo, identificando os crimes
mais recorrentes e os fatores relacionados a eles;
f) criação de um observatório de segurança pública,
objetivando a produção de dados confiáveis para
elaborar um diagnóstico e traçar estratégias mais
eficientes;
g) a partir dele, a elaboração de um Plano Municipal
de Segurança Pública, com a priorização dos
problemas locais, formulando pautas e ações
conjuntas que atendam as realidades da cidade,
identificação dos recursos humanos, institucionais
e financeiros, planejamento a curto, médio e longo
prazo e definição das responsabilidades;
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h) criação e/ou fortalecimento das Guardas
Municipais, com um papel protagonista nas ações
de prevenção à violência, fortalecendo os laços
comunitários e de integração entre as forças de
segurança pública da cidade;
i) estabelecimento de uma boa rede de proteção
social, através da criação de projetos sociais de
saúde, esporte e lazer, bem como de
oportunidades sociais de educação e trabalho, que
visem reduzir os fatores que geralmente levam
cidadãos marginalizados a optar por uma vida
criminosa;
j) formulação de programas entre União, Estados e
Municípios para ressocialização, acolhimento e
reinserção social dos presos, egressos do sistema
prisional visando a redução da reincidência e
criminalidade;
k) fiscalização e adequação do ordenamento urbano,
loteamentos irregulares, espaços públicos seguros,
iluminação pública;
l) promoção de políticas de habitação, saneamento,
infra estrutura;
m) mobilização de toda a sociedade, fomentando
práticas democráticas e participativas com o fim de
produzir e disseminar a percepção de segurança
da população;
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n) utilização de tecnologias, câmeras de segurança,
áudio-monitoramento, cerca eletrônica, softwares
de gestão.;
o) desenvolvimento de uma política que promova uma
cultura de paz, mediante a implantação de ações
integradas de prevenção e enfrentamento da
violência e criminalidade.
O Governo do Estado, vertebrado pelo RS na PAZ,
com fundamento nas deliberações do 12º Congresso da ONU,
realizado no ano de 2010, que teve como título “Prevenção ao
Crime e Justiça Criminal”, bem como na literatura mais recente,
no que tange ao enfrentamento do fenômeno social da
violência, que caracteriza a sociedade pós-moderna está
buscando construir uma política de segurança pública cidadã,
fundada no fortalecimento institucional do Estado para atuar
preventivamente. Uma nova concepção de atuação policial,
estabelecendo laços de aproximação e parceria com a
população, sem nunca abdicar das necessárias estratégias de
repressão qualificada e combate à impunidade. Baseada no
aprofundamento das relações federativas inclui os municípios
como protagonistas de uma política que vise garantir o
exercício pleno da cidadania, com a integral garantia de direito.
Essa política se aperfeiçoa com a valorização dos profissionais
da segurança pública e do incremento de ferramentas
operacionais e tecnológicas, objetivando não só o
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enfrentamento à violência, mas, principalmente, a promoção de
uma cultura de paz.
Para que essa política de segurança pública cidadã
tenha total efetividade se faz cogente que os municípios, não
só a compreendam como também assumam de forma definitiva
seu papel protagonista, na temática da segurança pública, em
especial na área da prevenção.
Porto Alegre, 11 de novembro de 2013.