panoramski pregled mehanizama odgovornosti i javne revizije eu-a

HR

Nedostatci, preklapanja i izazovi: panoramski pregled mehanizama odgovornosti i javne revizije EU-a

Panoramski pregled

2014

EUROPSKIREVIZORSKISUD

EUROPSKI REVIZORSKI SUD12, rue Alcide De Gasperi1615 LuxembourgLUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1

E-pošta: [email protected]: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECAYouTube: EUAuditorsECA

Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2014.

ISBN 978-92-872-0959-7doi:10.2865/19279

© Europska unija, 2014.Umnožavanje je dopušteno uz uvjet navođenja izvora.

Za uporabu ili umnožavanje slike 1. dopuštenje treba zatražiti izravno od nositelja autorskih prava.

Printed in Luxembourg

HR 2014

Nedostatci, preklapanja i izazovi: panoramski pregled mehanizama odgovornosti i javne revizije EU-a

Panoramski pregled

02Sadržaj

Odlomak

Kratice

I.–IX. Sažetak

1.–6. Uvod

2.–5. Svrha panoramskog pregleda

6. Struktura ovog izvješća

7.–24. Dio I. – Odgovornost i javna revizija

7.–10. Javna odgovornost

11.–14. Doprinos odgovornosti koji pružaju javne revizije

15.–18. Odgovornost i revizija za proračun EU-a

19.–24. Odgovornost EU-a izvan proračuna EU-a – nadzor subjekata, instrumenata, političkih mjera, provedbe i rezultata

25.–149. Dio II. – Izazov odgovornosti i revizije EU-a

25.–27. Poziv na povećanje odgovornosti EU-a

28.–29. Glavni izazovi odgovornosti i revizije EU-a

30.–42. 1. Koordinirano djelovanje EU-a i država članica

34.–36. Koordinacija strategije Europa 2020.

37.–38. Fiskalna i ekonomska koordinacija u okviru europskog semestra

39.–42. Međuvladini instrumenti

43.–65. 2. Sredstva kojima se upravlja u partnerstvu s drugim subjektima

45.–50. Vanjska partnerstva

51.–65. Financijska poluga financiranja u privatnom sektoru

66.–76. 3. Višebrzinska Europa i promjenjiva politička arhitektura

68.–69. Različite razine integracije država članica u raznim područjima politika

70.–76. Euro, fiskalno upravljanje i demokratski nadzor

03Sadržaj

77.–114. 4. Mehanizmi odgovornosti za institucije i tijela EU-a

78.–82. Postupak davanja razrješnice za institucijei ostala tijela EU-a

83.–86. Institucije i tijela EU-a koji nisu obuhvaćeni postupkom davanja razrješnice Parlamenta

87.–102. Odgovornost i revizija Europske središnje banke

103.–110. Mehanizmi odgovornosti i revizije Europske investicijske banke i Europskoga investicijskog fonda

111.–114. Nerazmjerni nadzor i revizija manjih subjekata i proračuna

115.–139. 5. Mehanizmi financijskog upravljanja i kontrole EU-a

116.–117. Pouzdanost računovodstvene dokumentacije

118.–132. Zakonitost i pravilnost povezanih transakcija

133. Dobro financijsko upravljanje

134.–139. Pravni okvir kojim je uređen proračun EU-a

140.–149. 6. Učinak i rezultati politike EU-a

142.–147. Izazovi u vezi s mjerenjem učinka i rezultata proračuna EU-a

148.–149. Izazov mjerenja učinka regulatornih instrumenata

150.–183. Dio III. – Izazovi u vezi s odgovorom EU-a na financijsku krizu

151. Niz događaja i odgovora EU-a

152.–160. Reguliranje i nadzor financijskog sektora

161.–169. Mehanizmi financijske potpore državama članicama

170.–183. Povećan gospodarski i fiskalni nadzor

172. Pojačane mjere fiskalne i ekonomske koordinacije na razini EU-a

173. Europski semestar

174.–183. Pouzdana nacionalna računovodstvena dokumentacija i statistički podatci

184.–186. Dio IV. – Zaključci i razmatranja

Prilog – Popis agencija EU-a

04Kratice

BDP: Bruto domaći proizvod

CRD IV.: Direktiva o kapitalnim zahtjevima IV.

CRIS: Zajednički informacijski sustav za vanjske odnose

CRR: Uredba o kapitalnim zahtjevima

DAS: Déclaration d’assurance (jamstvena izjava)

DG DEVCO: Glavna uprava za razvoj i suradnju - EuropeAid

DG ECFIN: Glavna uprava za gospodarske i financijske poslove

EBA: Europsko nadzorno tijelo za bankarstvo

EGSO: Europski gospodarski i socijalni odbor

EIB: Europska investicijska banka

EIOPA: Europsko nadzorno tijelo za osiguranje i strukovno mirovinsko osiguranje

EMU: Ekonomska i monetarna unija

EPSAS: Europski računovodstveni standardi za javni sektor

ERDF: Europski fond za regionalni razvoj

ESB: Europska središnja banka

ESF: Europski socijalni fond

ESM: Europski stabilizacijski mehanizam

ESMA: Europsko nadzorno tijelo za vrijednosne papire i tržišta kapitala

ESSB: Europski sustav središnjih banaka

ESVD: Europska služba za vanjsko djelovanje

05Kratice

EU: Europska unija

EZ: Europska zajednica

IPSAS: Međunarodni računovodstveni standardi za javni sektor

ISA: Međunarodni revizijski standardi

ISSAI: Međunarodni standardi vrhovnih revizijskih institucija

IT: Informacijska tehnologija

JPP: Javno-privatno partnerstvo

MMF: Međunarodni monetarni fond

MSP: Mala i srednja poduzeća

NPR: Nacionalni program reformi

OR: Odbor regija

RAL: Reste á Liquider (nepodmirene obveze)

VRI: Vrhovna revizijska institucija

SMART: Posebni, mjerljivi, dostižni, relevantni i pravodobni

SSM: Jedinstveni nadzorni mehanizam

UFEU: Ugovor o funkcioniranju Europske unije

UN: Ujedinjeni narodi

UNFCC: Okvirna konvencija Ujedinjenih naroda o klimatskim promjenama

UNSCR 1540: Rezolucija Vijeća sigurnosti Ujedinjenih naroda br. 1540

06Sažetak

IOvo je prvi „panoramski pregled” Europskoga revizor-skog suda (Sud). Panoramski pregledi predstavljaju novu vrstu publikacija Suda. U njihovu se okviru na temelju istraživanja i prikupljenih iskustava Suda raz-matraju razne teme koje se odnose na pitanja izravno povezana s nadležnošću Suda. Ovaj se panoramski pregled odnosi na „mehanizme odgovornosti i revizije EU-a”, a drugi pregled koji se odnosi na „rizike za opći proračun EU-a” bit će objavljen idućih mjeseci.

IIU okviru ovog pregleda razmotreni su mehanizmi odgovornosti i revizije u vezi s politikama, instrumen-tima, subjektima i povezanim javnim financijskim sredstvima Europske unije (EU-a) te povezani izazovi. Za te se potrebe odgovornost najprije odnosi na demokratski (posebno parlamentarni) nadzor politika i aktivnosti javnih tijela, pri čemu se javna revizija odnosi na financijske revizije i revizije uspješnosti poli-tika te povezanih javnih sredstava i njihove poveznice s postupkom odgovornosti.

IIICilj je ovog pregleda podići razinu osviještenosti i poticati razmatranje izazova odgovornosti i revizija EU-a. Stoga u ovom slučaju nisu iznesene „revizijske preporuke”, već se ovim pregledom upućuje na pitanja koja trebaju riješiti europski donositelji politika, zako-nodavci i revizori.

IVDokument se sastoji od četiri povezana dijela: dijela I. u kojem su opisane poveznice između odgovornosti i javne revizije. U njemu je utvrđeno šest sastavnica koje su ključne za snažan lanac odgovornosti i revi-zija; dijela II. u kojem je opisano šest važnih područja suočenih s izazovima koji se odnose na odgovornost i javnu reviziju na razini EU-a; dijela III. koji se odnosi na mehanizme odgovornosti i revizije koji se primje-njuju na razne nove instrumente EU-a i međuvladine instrumente koji su brzo razvijeni kao odgovor na financijsku krizu. U posljednjem dijelu izneseni su zaključci ovog pregleda.

VŠest je sastavnica snažnog lanca odgovornosti i revizija:

(i) jasna definicija uloga i odgovornosti;

(ii) jamstva uprava o ostvarenju političkih cilje-va (financijsko izvješćivanje i izvješćivanje o uspješnosti);

(iii) cjelovit demokratski nadzor;

(iv) postojanje sustava povratnih informacija kojima se omogućuju korektivne mjere/poboljšanja;

(v) snažan mandat neovisnog vanjskog revizora radi provjere računovodstvene dokumentacije, uskla-đenosti i uspješnosti; te

(vi) provedba revizijskih preporuka i praćenje revizija.

Navedenim je sastavnicama opisana poveznica između odgovornosti i uloge javne revizije u pružanju potpore navedenom opsežnom postupku. Elementi se mogu smatrati dijelovima „nacrta” za ispitivanje novih aktiv-nosti koje će se provoditi u budućnosti u vezi s odgo-vornošću i revizijama.

VISljedećih šest važnih područja na razini EU-a suo-čeno je s izazovima u vezi s odgovornosti:

(i) Koordinirane mjere EU-a i država članica u obliku su instrumenata koji čine dio pravnog okvira EU-a, ili se temelje na međuvladinim sporazumima, ili su kombinacija jednog i drugog. Takve strukture nastaju iz mnogih razloga, ali mogu ovisiti o fragmentiranom sustavu parla-mentarnog nadzora i javnih revizija.

(ii) Sredstvima EU-a upravlja se u partnerstvu s drugim subjektima, poput međunarodnih organizacija, zemalja koje nisu članice EU-a i pri-vatnih partnera. Oni ne mogu biti predmetom demokratskog i revizijskog postupka EU-a na jed-nak način i u jednakoj mjeri kao izravni rashodi proračuna EU-a. Vlastita odgovornost i revizijski sustavi partnera moraju biti dostatni i pouzdani kako bi se omogućila kompenzacija.

07Sažetak

(iii) Politike primjenjuje podgrupa država članica EU-a (Višebrzinska Europa). Europodručje pruža primjer složene političke strukture i mehaniza-ma upravljanja u kojima ne sudjeluju sve države članice EU-a.

(iv) Institucionalni ustroj EU-a uključuje sve veći broj tijela. Na skupine tijela EU-a primjenjuju se različiti mehanizmi odgovornosti i revizije koji ovise, primjerice, o izvorima dohotka. Razlike u mehanizmima računovodstva, revizije i davanja razrješnice mogu dovesti do nerazmjernih razina nadzora, nedostataka i preklapanja.

(v) Na financijsko upravljanje i upravljanje uspješnošću proračuna EU-a primjenjuju se op-širne odredbe parlamentarnog nadzora i revizije. Preostali izazovi odnose se na pojednostavljenje izravnih postupaka upravljanja, odgovornosti i revizija koji se izvršavaju na razini države članice u vezi s prihodima i posebno u vezi s rashodima u okviru podijeljenog upravljanja. Kontrole pri-marne razine u određenim državama članicama i dalje su slabe i, unatoč skupim preklapanjima revizija, ne omogućuju utvrđivanje i ispravljanje pogrešaka.

(vi) Izlazni proizvodi, učinak i politički rezultati ovise o neproračunskim instrumentima. Prora-čun EU-a samo je jedna od sastavnica sredstava korištenih kako bi se pridonijelo rezultatima po-litičkih inicijativa EU-a (ostale uključuju finan-ciranje iz nacionalnih proračuna država članica i financijsku polugu privatnog financiranja). Osim toga, politike također mogu ovisiti isključivo o pravnim i regulatornim instrumentima. Sve ove političke sastavnice trebale bi se procijeniti u okviru sveobuhvatnog sustava revizija i odgo-vornosti koji je usmjeren na rezultate.

VIIOdgovor EU-a na financijsku krizu ubrzao je stvara-nje novih međuvladinih instrumenata ili instrumenata EU-a s posebnim mehanizmima odgovornosti i revizije. Određene instrumente koji se temelje na međuvladi-nim sporazumima izravno financiraju države članice (ESB, EIB, ESM, SSM) i, iako su oni sa stajališta prora-čuna EU-a od manjeg značenja, zahtijevaju opsežan demokratski nadzor i javnu reviziju na odgovaraju-ćoj razini u smislu međusobne povezanosti takvih instrumenata te uloge i funkcija određenih institucija i tijela EU-a, razine javnih sredstava reguliranih takvim nadnacionalnim instrumentima i njihove povezanosti s ciljevima EU-a i sistemskim rizicima.

VIIINeki od općih zaključaka o tome kako povećati odgovornost i poboljšati javne revizije na razini EU-a uključuju:

— Sustav nadzora koji uključuje veću razinu suradnje (parlamentarni nadzor i javna revizija) mogao bi biti potreban za koordinirane ili među-vladine instrumente između EU-a i država članica.

— Dosljedniji i opsežniji skup mehanizama potre-ban je u svim politikama, instrumentima i sredstvi-ma EU-a kojima upravljaju institucije i tijela EU-a. Parlamenti i javni revizori trebali bi moći procijeniti sve aspekte dobroga financijskog upravljanja koji su povezani s njihovim aktivnostima i svim javnim financijama i sredstvima za koje su odgovorni.

— Bolji upravljački i kontrolni sustavi u vezi s ak-tivnostima i sredstvima EU-a preduvjet su za tran-sparentnost, dobro upravljanje i odgovornost. Za povećanje odgovornosti za proračun EU-a potreb-ni su točnije određivanje ciljeva, kontrole pridrža-vanja pravila, bolje mjerenje ishoda i rezultata te poboljšanje povezanih sustava unutarnje kontrole i izvješćivanja. Sve strane uključene u upravljanje i kontrolu sredstava EU-a trebale bi obuhvatiti ta pitanja, posebice države članice u smislu njihove odgovornosti za rashode sredstava EU-a (osobito rashode u okviru podijeljenog upravljanja).

08Sažetak

— Potrebno je usredotočiti se na mjerenje učina-ka i rezultata politika EU-a u područjima u koji-ma proračun EU-a ima razmjerno malu ulogu, ali su na razini EU-a prisutne znatne regulatorne ili zakonodavne odredbe. Stoga se odgovornost za politike EU-a od parlamenata na razini EU-a i na nacionalnoj razini zahtijeva da osiguraju sve-obuhvatan nadzor europskih instrumenata. Za to bi mogla biti potrebna pojačana suradnja koja nije predviđena postojećom strukturom odgo-vornosti i revizija EU-a i europskih međuvladinih instrumenata.

— Smanjenje skupih preklapanja revizija politika i sredstava EU-a zahtijeva istraživanje svih mo-gućnosti izbjegavanja skupih preklapanja revizija, ponajprije tako što će revizorima osigurati moguć-nost da se na svakoj razini mogu na odgovarajući način osloniti na rad ostalih revizora. Sud i tijela javne revizije u državama članicama trebali bi oja-čati svoju suradnju kako bi postigli navedeni cilj.

IXU ovom je pregledu istaknut plan za potencijalni dija-log i daljnju razradu mogućih rješenja u budućnosti.

09Uvod

01 Kao neovisni vanjski revizor Europske unije (EU-a), Europski revizorski sud (Sud) nastoji pridonijeti transparentnosti i odgovornosti upravljanja EU-a. Ta je obveza temelj redovitih revizija Suda koje se odnose na prihode i rashode EU-a. U razdo-blju nakon financijske krize pravi je trenutak za razmatranje postojećih mehaniza-ma javne odgovornosti i revizije EU-a s ciljem njihova jačanja u budućnosti.

Svrha panoramskog pregleda

02 Panoramski pregledi predstavljaju novu vrstu publikacija Suda. U njima se na te-melju istraživanja Suda i znanja i iskustava koja je stekao razmatraju razne teme.

03 Ovo je prvi od dvaju takvih panoramskih pregleda. Ovaj se pregled odnosi na sustav „mehanizama odgovornosti i revizije EU-a”, a drugi se pregled odnosi na „rizike za financijsko upravljanje proračunom EU-a”.

04 Pregledi čine važan temelj savjetovanja i dijaloga s dionicima Suda te budućeg revizijskog rada Suda. Omogućuju Sudu da iznese zapažanja o pitanjima koja sama po sebi nisu nužno predmet revizije, ali su bez obzira na to važna za javnu odgovornost i revizijsku misiju Suda.

05 Procjenom trenutačnih mehanizama javne odgovornosti i revizije EU-a i utvrđiva-njem povezanih izazova, ovim se pregledom nastoji potaknuti dodatno razma-tranje i rasprave o temi koja je od stvarne važnosti za demokratsku legitimnost institucionalnog sustava EU-a. Stoga nisu iznesene nikakve posebne „revizijske preporuke”, nego se upućuje na pitanja koja bi europski donositelji odluka, zako-nodavci i revizorska zajednica trebali postaviti i riješiti.

10Uvod

Struktura ovog izvješća

06 Ovo se izvješće sastoji od četiri dijela:

ο U Dijelu I. opisana su temeljna obilježja okvira odgovornosti, uloga javne revizije u povećanju odgovornosti te mehanizmi odgovornosti i revizije tre-nutačno na snazi na razini EU-a.

ο Dio II. odnosi se na javnu raspravu o jačanju odgovornosti na razini EU-a i u njemu su navedeni glavni izazovi za javnu odgovornost i revizije koje je Sud utvrdio. Ti izazovi uključuju odgovornost i reviziju međuvladina djelova-nja država članica EU-a, postignutih učinaka i rezultata politike EU-a, suradnje s vanjskim partnerima, financijsku polugu privatnog financiranja kako bi se nadopunila javna ulaganja te novih subjekata ili odgovornosti EU-a.

ο U Dijelu III. opisani su izazovi koji su rezultat financijske krize i odgovora EU-a na sadašnje stanje, posebno u odnosu na osiguravanje financijske stabil-nosti, jačanje nadzora financijskog sektora te unapređenje fiskalnog i gospo-darskog nadzora.

ο U Dijelu IV. iznesen je sažetak izazova kao i razmatranja koja će biti potrebna u budućnosti.

11Dio I. – Odgovornost i javna revizija

Javna odgovornost

07 Prema općem modelu (vidjeti sliku 1.) odgovornost je opisana kao odnos između „sudionika” i „foruma” u kojem sudionici obavješćuju forum o svojem postupanju i uspješnosti. Osim toga, forumu je povjerena ovlast da ocjenjuje sudionike i od njih zahtijeva da poduzimaju korektivne mjere onda kada je to potrebno.

Odgovornost kao društveni odnos: ključne dimenzije

Slik

a 1.

Sudionik Forum

Obavješćivanjeo postupanju Rasprava Ocjenjivanje

PosljediceNeslužbene

Službene

© Prof. Mark A. P. Bovens (Vidjeti sliku 1., „Analiza i procjena odgovornosti: Konceptualni okvir”, Časopis o europskom pravu (engl. Analysing and Assessing Accountability: A Conceptual Framework, European Law Journal), svezak. 13, br. 4, srpanj 2007., str. 454.)

08 Ovaj model pomaže u procjeni nekih od najvažnijih izazova koji se općenito od-nose na okvire odgovornosti:

— Sudionici u javnim institucijama mogli bi se suočiti s problemom brojnih slojeva i dimenzija upravljanja te višestrukih foruma za nadzor djelovanja, odnosno „brojnim nadzornicima”.

— Parlamenti i ostala tijela odgovorna za nadzor javnih tijela suočena su s iza-zovom izvršnih struktura koje se sastoje od više strana ili više slojeva, što ote-žava utvrđivanje odgovorne osobe. Često se taj problem naziva problemom „brojnih ruku”.

— Drugi izazov koji se pojavljuje odnosi se na to za što odgovarati. Parlamenti bi se mogli suočiti s potrebom da odabiru hoće li naglasak staviti na nadzor uloženih sredstava – posebno financijskih uloženih sredstava – ili će se usre-dotočiti na učinke i rezultate.

— Konačno, izazov osiguranja odgovornosti nadilazi statutarni i parlamentarni nadzor. Javna tijela suočena su s izazovom upravljanja odnosima s javnošću, kao i sa svojim zaposlenicima, glavnim strankama i ostalim dionicima.


1 ISSAI 12: Vrijednost i koristi vrhovnih revizijskih institucija – kako utjecati na živote građana; INTOSAI; ožujak 2013.; preambula, stavak 2.

2 ISSAI 1: Deklaracija iz Lime.

3 ISSAI 12: Vrijednost i koristi vrhovnih revizijskih institucija – kako utjecati na živote građana; preambula, stavak 1.; usvojeno na XXI. kongresu INTOSAI-ja 2013.

09 Ova pitanja i povezani problemi još su složeniji na razini EU-a. Kako je prikazano u dijelovima II. i III., izazovi se pojavljuju u okviru institucionalno složenih sustava EU-a svaki put kada uloge nisu dovoljno jasne, kad dođe do preklapanja funkcija ili nedostataka u smislu nadzora i kontrole.

10 U preambuli najnovijih međunarodnih standarda vrhovnih revizijskih institucija (ISSAI) br. 12 odgovornost je opisana kako slijedi: „U demokraciji se strukture kreiraju i izabranim se predstavnicima daju ovlasti da provode volju ljudi i dje-luju u njihovo ime putem zakonodavnih i izvršnih tijela. Rizik koji treba razmo-triti kada su u pitanju institucije javnog sektora u okviru demokracije jest da se ovlastima i sredstvima može upravljati na pogrešan način te ih se može zloupotri-jebiti, što vodi do narušavanja povjerenja, koje može dovesti u pitanje bit demo-kratskog sustava. Stoga je od ključne važnosti da građani zemlje mogu pozvati svoje predstavnike na odgovornost. Demokratski izabrani predstavnici mogu se pozvati na odgovornost samo ako, zauzvrat, oni mogu pozvati na odgovornost one koji provode njihove odluke”1.

Doprinos odgovornosti koji pružaju javne revizije

11 Institucije javne revizije važan su sastavni dio odgovornosti. Njihov je glavni cilj osigurati neovisan, djelotvoran i vjerodostojan nadzor korištenja javnih sredstava2.

12 U okviru standarda ISSAI 12 opisana je uloga javne revizije u smislu odgovornosti kako slijedi: „Revizija javnog sektora, koju zagovaraju vrhovne revizijske institu-cije (VRI), važan je čimbenik pri utjecanju na živote građana. Revizija subjekata iz državnog i javnog sektora koju provode vrhovne revizijske institucije ima pozitivan učinak na povjerenje u društvu jer potiče upravitelje javnih sredstava da razmišljaju o tome koliko dobro koriste ta sredstva. Takvom se osviještenosti podržavaju poželjne vrijednosti i mehanizmi odgovornosti, što zauzvrat dovo-di do boljih odluka. Nakon javne objave rezultata revizije vrhovnih revizijskih institucija građani mogu pozvati na odgovornost upravitelje javnih sredstava. Na taj način vrhovne revizijske institucije promiču učinkovitost, odgovornost, djelotvornost i transparentnost javne uprave. Neovisna, djelotvorna i vjerodostoj-na vrhovna revizijska institucija stoga je važna sastavnica demokratskog sustava u kojem su odgovornost, transparentnost i integritet neophodni dijelovi stabilne demokracije”3.


13 Višeslojna struktura upravljanja EU-a zahtijeva suradnju i koordinaciju između EU-a i država članica te i između daljnjih državnih razina upravljanja unutar država članica. Također zahtijeva razmjernu suradnju i koordinaciju između parlamenata i javnih revizora na svim razinama. Takva bi suradnja trebala dovesti do cjelovitog nadzora javnih financijskih sredstava, uključujući jamstva točnosti financijske računovodstvene dokumentacije, procjenu usklađenosti transakcija s primjenjivim pravilima i procjenu uspješnosti postignutih rezultata (ekonomič-nost, učinkovitost i djelotvornost).

14 Sud je utvrdio šest ključnih sastavnica javne odgovornosti i revizije (vidjeti ta-blicu 1.). Svaka od tih sastavnica predstavlja jednu kariku lanca, pri čemu svaka slaba točka prijeti narušavanju ukupne djelotvornosti.

Šest ključnih sastavnica javne odgovornosti i revizija

Tabl

ica

1.

1. Uloge i odgovornosti →Uloge i odgovornosti dodijeljene svim tijelima EU-a i tijelima uključenima u provedbu politika i upravljanje sredstvima.

2. Informacije i izvješćivanje →Uvjeti za javne upravitelje da osiguraju dostatne, rele-vantne, točne i pravodobne informacije te izvješćivanje o provedbi i rezultatima za potrebe odgovornosti.

3. Demokratski nadzor i revizija → Mehanizmi i mogućnosti demokratske revizije i nadzora javnih upravitelja koje provode parlamenti.

4. Posljedice i povratne informacije

→ Mehanizmi za osiguravanje rezultata javne revizije i nad-zora uzimaju se u obzir u okviru zakonodavnih postupaka i postupaka utvrđivanja proračuna.

5. Mandat javne revizije →

Imenovanje neovisnih vanjskih revizora s ovlastima provedbe velikog broja raznih javnih revizija (financijske revizije, revizije usklađenosti i revizije uspješnosti), pravo pristupa potrebnim informacijama i uvjeti izvješćivanja parlamenata i javnosti.

6. Izvješćivanje i praćenje revizije → Odredbe za praćenje i izvješćivanje o rezultatima javne revizije.

Izvor: Sud.


Odgovornost i revizija za proračun EU-a

15 Okvir odgovornosti za upravljanje i financijsku kontrolu EU-a uključuje tri ključ-ne uloge: Europski parlament i Vijeće koji osiguravaju demokratski nadzor; Komisiju i ostala tijela EU-a koja imaju izvršnu ulogu; te Sud kao revizor EU-a (vidjeti sliku 2.).

Okvir odgovornosti za upravljanje i financijske kontrole EU-a

Slik

a 2.

Izvješ

ćivan

je o r

evizi

ji:

neov

isne,

objek

tivne

inform

acije

Ugovo

rima s

e pren

osi

odgo

vorno

st za

reviz

iju

Ugovorima se dodjeljuje

odgovornost za izvršavanje

proračuna EU-a

Izvješćivanje o odgovornosti:

transparentnost

Europskirevizorski sud

Revizija Europska komisijai administracija država članica

Europski parlamenti Vijeće (države članice)

Izvor: Sud.


16 Neovisnim vanjskim nadzorom Suda pruža se jamstvo o:

— pouzdanosti računovodstvene dokumentacije EU-a,

— zakonitosti i pravilnosti povezanih prihoda i rashoda proračuna EU-a,

— dobrom financijskom upravljanju sredstvima EU-a u smislu ekonomičnosti, učinkovitosti i djelotvornosti.

17 Revizija Suda dio je opsežnijeg sustava financijske odgovornosti u području po-dijeljenog upravljanja. Revizijama na razini EU-a provjerava se računovodstvena dokumentacija koju Komisija dostavlja Europskom parlamentu. Komisija zauzvrat ovisi o sustavu upravljanja i revizijskih predstavništva na razini država članica. Za nadzor uporabe financijskih sredstava EU-a koja upotrebljavaju države članice također su nadležni parlamenti dotičnih država članica.

18 Ugovorom o funkcioniranju Europske unije (UFEU) predviđen je poseban me-hanizam odgovornosti u pogledu proračuna EU-a koji je poznat kao „postupak davanja razrješnice”. Uključuje četiri glavne institucije EU-a: Europski parlament, Vijeće, Komisiju i Sud (vidjeti sliku 3.).

Slik

a 3. Postupak davanja razrješnice o izvršenju proračuna EU-a

Članak 319. UFEU-a :

Europska Komisija Europski revizorski sud Vijeće Europske unije Europski parlament

podnosi izvješća revidira savjetuje daje razrješnicui preporuke

„Europski Parlament, [odlučujući…] daje

razrješnicu Komisiji u odnosu na izvršavanje

proračuna…”

Članak 319. UFEU-a :

„Europski Parlament, odlučujući na preporuku

Vijeća…”

Članak 318. UFEU-a : Članak 287. UFEU-a :

„Revizorski sud provjerava račune

svih prihoda Unije…”

„Komisija svake godine podnosi Europskom

Parlamentu i Vijeću izvješća za prethodnu Financijsku

godinu…”

Izvor: Sud.


Odgovornost EU-a izvan proračuna EU-a – nadzor subjekata, instrumenata, političkih mjera, provedbe i rezultata

19 Odgovornost nije ograničena na dostavljanje računovodstvene dokumentacije o korištenju novca poreznih obveznika putem općeg proračuna EU-a, već ona također uključuje dostavljanje računovodstvene dokumentacije o:

— donesenim političkim odlukama i utvrđenim ciljevima,

— rezultatima i ishodima politika EU-a,

— korištenju sredstava iz privatnih ili međunarodnih izvora koji su mobilizira-ni radi provedbe politika EU-a i usklađivanja tih projekata sa strategijama EU-a, te

— djelotvornosti odgovora EU-a na sistemske rizike koji prijete financijskim interesima Unije i njezinim državama članicama.

20 Postoji cijeli niz kanala putem kojih je moguće ostvariti odgovornost u širem smislu te riječi. Jedan je kanal demokratska odgovornost – odgovornost Komisije EU-a prema Vijeću, koja se sastoji od predstavnika država članica na razini minis-tara koji odgovaraju svojim nacionalnim parlamentima i Europskom parlamentu. Drugi je kanal odgovornost prema građanima EU-a. Za one koji su izabrani to znači prihvaćanje odluke glasača putem izbora i raznih drugih načina demo-kratskog sudjelovanja u javnim izborima. No, ne biraju se sva javna tijela te čak i ona koja nisu izabrana zadržavaju odgovornost u razdoblju između izbora. Treći je oblik odgovornosti poštivanje vladavine prava – pravna odgovornost, koju uspostavljaju sudovi. Četvrti je oblik odgovornosti administrativna i financijska odgovornost – glavno središte revizije javnih revizora, uključujući Sud.

21 Politička i izvršna tijela EU-a snose političku odgovornost za utvrđene ciljeve i donesene političke odluke. Javni se revizori, uključujući Sud, općenito govo-reći suzdržavaju od preispitivanja osnovanosti političkih ciljeva koji su utvrđeni političkim postupkom EU-a. Njima se obično u ograničenoj mjeri bavi samo Sud onda kada jedna od ostalih institucija uključenih u zakonodavni postupak EU-a službeno zatraži mišljenje.


22 Jedan je od ciljeva javne revizije ispitivati učinke politika tijekom njihova provo-đenja te ispitati jesu li ti učinci povezani s iznesenim namjerama takvih politika. Međutim, evaluacija djelotvornosti često je otežana i teškoće mogu biti veće ako su izneseni ciljevi nejasni ili je moguće da su nedosljedni u odnosu na stvarne namjere politika.

23 Stoga je teško povući jasnu granicu između provedbe politika, što je opravdani predmet revizije uspješnosti, i osnovanosti politike koja bi u načelu trebala biti izostavljena iz revizijskog opsega. Vrlo je teško procijeniti djelotvornost politika u smislu ishoda a da se ne uzme u obzir mjera u kojoj način na koji je politika osmišljena utječe na loše političke rezultate. U tom se pogledu u tematskim izvje-šćima Suda može pronaći niz preporuka.

24 Prethodno navedena pitanja podrobnije su razrađena u nastavku ovog pregleda. Cilj je istaknuti pitanja povezana s mehanizmima odgovornosti i revizije EU-a.

18

Poziv na povećanje odgovornosti EU-a

25 Nekoliko godina nakon financijske krize ugledi određenih vlada i institucija znat-no su narušeni. Kvaliteta upravljanja međusobno izrazito ovisnih gospodarstva EU-a i povezane uloge određenih institucija EU-a dovedene su u pitanje i proši-rene u određenim okolnostima. Razina povjerenja javnosti u institucije i politike EU-a smanjila se tijekom navedenog razdoblja – u jesen 2007. 48 % građana imalo je povjerenje u EU4. Pet godina kasnije, u proljeće 2012., razina povjerenja smanji-la se na 31 %5.

26 Sud i vrhovne revizijske institucije država članica naglasile su važnost primjene načela transparentnosti i odgovornosti na usklađen i dosljedan način za sva javna sredstva koja se koriste kao odgovor na krizu6.

27 Na isto su također pozvali predsjednici Europskog vijeća, Komisije, Euroskupi-ne i Europske središnje banke u zaključcima Europskog vijeća iz prosinca 2012. u kojima su iznijeli viđenje stvarne gospodarske i monetarne unije koja se temelji na četiri sastavna dijela. Prva se tri sastavna dijela odnose na razvoj financijskih, fiskalnih i gospodarskih okvira EU-a, dok se u okviru četvrtog posebno priznaje potreba za osiguranjem demokratske legitimnosti i odgovornosti. Dosad su se pitanja povezana s četvrtim sastavnim dijelom rješavala pojedinačno za različite predložene političke instrumente.

Dio II. – Izazov odgovornosti i revizija EU-a

4 Vidjeti Standard Eurobarometar, izdanja proljeće 2007., proljeće 2012.; Europska komisija, Glavna uprava za komunikaciju (poveznica: http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/eb/eb77/eb77_publ_en.pdf).

5 60 % ispitanika ankete Eurobarometra (proljeće 2012.) izjavilo je da nema povjerenje u EU (31 % ispitanika izjavilo je da ima povjerenje u EU). U anketi provedenoj u jesen 2012. zabilježeno je blago povećanje (57 % nepovjerenja u odnosu na 33 % povjerenja), no u 20 od 27 država članica EU-a većina građana i dalje nije imala povjerenje u EU.

6 Vidjeti izjavu Kontaktnog odbora vrhovnih revizijskih institucija EU-a iz 2013. o „Važnosti prikladnih mehanizama za reviziju i odgovornost u gospodarskoj i monetarnoj uniji i gospodarskom upravljanju EU-om” (www.contactcommittee.eu).

www.contactcommittee.eu



19Dio II. – Izazov odgovornosti i revizija EU-a

Glavni izazovi odgovornosti i revizije EU-a

28 Kao odgovor na poziv na povećanje odgovornosti, Sud je utvrdio niz posebnih izazova (vidjeti tablicu 2.).

Šest područja suočenih s izazovima u vezi s odgovornošću i revizijom

Tabl

ica

2.

Područja Priroda izazova Odlomci

1. Koordinirane mjere EU-a i država članica

→ Osiguravanje javnog nadzora i revizije koordiniranih mjera na razini EU-a i na nacionalnoj razini. 30. – 42.

2.Sredstva kojima se upravlja u partnerstvu s drugim subjektima

→Odgovornost za sredstva kojima se upravlja u partnerstvu s drugim subjektima (vanjski ili privatni partneri). Ispu-njavanje potreba transparentnosti i odgovornosti javnih i ostalih dionika uključenih u partnerstva.

43. – 65.

3. Višebrzinska Europa/promje-njiva politička arhitektura

→Osiguravanje demokratskog nadzora i sveobuhvatne javne revizije podskupina država članica i trećih zemalja koje su-djeluju u različitim područjima politika ili instrumentima .

66. – 76.

4. Ustroj EU-a (institucije i tijela)

→ Osiguravanje učinkovitog i djelotvornog nadzora i revizije svih institucija i tijela EU-a. 77. – 114.

5. Financijsko upravljanje i upravljanje uspješnošću

→ Povećavanje odgovornosti za ukupnu kvalitetu financij-skog upravljanja EU-a kao i upravljanja uspješnošću. 115. – 139.

6. Učinak i rezultati politika → Praćenje i evaluacija učinaka i rezultata politika EU-a . 140. – 149.

Izvor: Sud.

29 Navedena su područja podrobno ispitana u odjeljcima dijela II. u nastavku.


1. Koordinirano djelovanje EU-a i država članica

30 U većini područja politika obuhvaćenih ugovorima EU-a, nadležnosti dijele EU i njezine države članice. Primjerice, razne politike EU-a uvelike ovise o proračun-skim sredstvima države članice (proračun EU-a predstavlja manje od 1 % u uspo-redbi s 49 % BDP-a EU-a koji su države potrošile 2013.7); postizanje opsežnih cilje-va Ugovora putem strategija i ciljeva (primjerice ciljeva strategije Europa 2020.) uglavnom ovisi o mjerama država članica koje se financiraju iz njihovih nacional-nih proračuna; novi mehanizmi fiskalne i ekonomske koordinacije EU-a obuhvaća-ju ukupnu javnu potrošnje EU-a, no sve mjere iz navedenog područja predmet su složenog sustava suradnje. U takvim su slučajevima potrebne koordinirane mjere EU-a kako bi se postigli zajednički ciljevi.

31 Na taj način nastaju usporedne linije odgovornosti. Komisija odgovara Europ-skom parlamentu i Vijeću za koordinirane mjere koje su u njezinoj nadležnosti, a Sud može provesti reviziju nad Komisijom8. Nacionalna tijela odgovaraju svojim parlamentima za mjere poduzete u okviru nacionalnog zakonodavstva, za koriš-tenje nacionalnih proračuna, a reviziju nad njima mogu provesti njihove vrhovne revizijske institucije.

32 Izazov koji je prisutan leži u tome da većina koordiniranih mjera ostaje fragmen-tirana. Odgovornosti su raspršene među parlamentima i dotičnim revizijskim tijelima država članica. Osim toga, u slučajevima u kojima su političke mjere namijenjene rješavanju pitanja nadnacionalnoga sistemskog rizika, a intervencija politike odvija se putem koordiniranog djelovanja država članica EU-a, Europ-ska unija suočena je s izazovom koordiniranja njihove revizije i parlamentarnog nadzora.

33 Kako bi se osigurao cjelovit pregled javnih financija i politika koje koordiniraju države članice i EU, potrebne su i koordinacija i suradnja svih vrhovnih revizijskih institucija i parlamenata. Potrebna koordinacija znatno nadilazi ono što je potreb-no za reviziju proračuna EU-a.

7 Podatci Eurostata o izdatcima ukupne države kao postotku BDP-a (http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/table.do?tab=table&init=1&plugin=1&language=en&pcode=tec00023).

8 Bez obzira na to troši li Komisija sredstva neizravno, putem država članica ili izravno, ti su rashodi predmet revizije Suda.


Koordinacija strategije Europa 2020.

34 Strategija Europa 2020. obuhvaća mnoge primjere koordiniranih mjera. Prema na-vodima Komisije, uspjeh strategije Europa 2020. najviše ovisi o sposobnosti drža-va članica EU-a da daju svoj doprinos provedbi potrebnih reformi na nacionalnoj razini, a koje su potrebne za poticanje rasta u okviru sedam vodećih inicijativa9.

35 Okvirom upravljanja strategije Europa 2020.10 predviđeno je sljedeće:

— za politički smjer odgovorno je Europsko vijeće;

— Komisija predlaže strategiju, prati provedbu i izvješćuje o napretku;

— države članice dužne su objaviti dva izvješća svake godine, u kojima je po-trebno navesti što poduzimaju kako bi se približile ostvarivanju nacionalnih ciljeva strategije Europa 2020. Oba izvješća trebala bi biti u cijelosti uključena u okvir nacionalnoga proračunskog postupka i europskog semestra, koji je uveden radi poboljšanja koordinacije politika diljem EU-a.

36 Mehanizmima upravljanja od Europskog parlamenta zahtijeva se da sudjeluje u dijalogu koji dovodi do konačnih odluka Vijeća i da potiče rasprave unutar nacionalnih parlamenata i među nacionalnim parlamentima. Međutim, strategi-jom nije izričito predviđeno da će ijedan parlament nadgledati njezinu provedbu ili rezultate niti je njome predviđena koordinirana javna revizija između dotične razine EU-a i razine država članica.

Fiskalna i ekonomska koordinacija u okviru europskog semestra

37 Cilj je europskog semestra pojednostaviti ekonomske i fiskalne postupke koordi-nacije na nacionalnoj razini i na razini EU-a te uključuje strogo određen godišnji raspored za prikupljanje, analizu i procjenu širokog raspona ekonomskih pokaza-telja. U odlomcima od 174. do 176. i u slici 7. u dijelu III. u nastavku iznesene su posljedice ove ojačane uloge za koordinaciju EU-a.

9 COM(2010) 2020 završna verzija od 3. ožujka 2010. „Europa 2020. - Strategija za pametan, održiv i uključiv rast”, sažetak, str. od 5. do 6., odlomci 2. i 7.

10 COM(2010) 2020 završna verzija, sažetak, str. 28., odjeljak 5.2.


38 Djelotvornost nadzornog okvira ovisi o uspješnosti različitih sudionika postupka: Vijeće je odgovorno za odluke povezane s ekonomskom koordinacijom i upravlja-njem, Komisija je odgovorna za koordinaciju i nadzor. Osim toga, svim su propi-sima predviđene informacije koje se podnose Europskom parlamentu za potrebe dijaloga o raznim nalazima i preporukama.

Međuvladini instrumenti

39 Slično tome, određene mjere kao odgovor na gospodarsku i financijsku krizu također zahtijevaju koordinirano djelovanje država članica, koje je uređeno međuvladinim sporazumima ili ugovorima. U dijelu III. ovog izvješća iznesena je detaljnija analiza posljedica povezanih s javnom odgovornošću i revizijom mjera koje je poduzela Europska unija kao odgovor na gospodarsku i financijsku krizu.

40 U svom „Nacrtu za čvrstu i stvarnu ekonomsku i monetarnu uniju”11 iz 2012., Komisija je utvrdila demokratsku legitimnost kao polazište istinske ekonomske i monetarne unije (EMU), navodeći dva osnovna načela:

— odgovornost bi ponajprije trebalo osigurati na jednakoj razini na kojoj je donesena dotična izvršna odluka, pritom uzimajući u obzir razinu na kojoj odluka ima učinak;

— nadalje, pri razvoju ekonomske i monetarne unije i integracije EU-a općenito, razina demokratske legitimnosti uvijek mora ostati razmjerna stupnju prije-nosa suvereniteta s razine država članica na razinu EU-a.

41 U pogledu drugog načela potrebno je, ovisno o okolnostima, donijeti odluku o političkom i pravnom izboru između toga treba li koristiti međuvladine me-hanizme izvan područja primjene postojećih mehanizama odgovornosti EU-a. Međutim, opsežno korištenje ove mogućnosti moglo bi dovesti do pitanja u vezi s odgovornošću i upravljanjem, koja bi u određenom trenutku trebalo riješiti.

42 Komisija je preporučila da se budući instrumenti za upravljanje ekonomskom i monetarnom unijom izrađuju u okviru pravnog i institucionalnog okvira EU-a koji, između ostalog, omogućuje nadzor i kontrolu Europskog parlamenta.

11 COM(2012) 777 završna verzija/2 od 30. studenoga 2012.


2. Sredstva kojima se upravlja u partnerstvu s drugim subjektima

43 U raznim područjima politika postizanje ciljeva EU-a zahtijeva suradnju institucija EU-a u partnerstvu s drugim subjektima: ili putem vanjskih partnerstva (npr. sa zemljama koje nisu članice EU-a ili međunarodnim organizacijama) ili putem part-nerstva s privatnim sektorom. U takvim slučajevima odgovornost ovisi o vanjskoj reviziji, strukturi upravljanja partnerskih tijela kao i vlastitim mehanizmima revizi-je i odgovornosti EU-a.

44 Kako bi se izbjegla preklapanja ili nedostatci, partneri bi trebali imati mogućnost oslanjanja na jedinstven sustav revizije. To zahtijeva dostatne i pouzdane sustave izvješćivanja i revizije. Navedeno bi se moglo postići dodatnim zagovaranjem i provjerom unutarnjih i vanjskih sustava revizije partnera. U sljedećim su odjeljci-ma navedeni primjeri suočavanja s takvim izazovima.

Vanjska partnerstva

45 Europska unija, primjerice, sklopila je niz partnerstva s tijelima država koje nisu članice EU-a i/ili međunarodnim organizacijama (poput Ujedinjenih naroda ili Svjetske banke). Do toga često dolazi onda kada Europska unija i njezine države članice trebaju pružiti pomoć pri rješavanju globalnih izazova, poput postizanja milenijskih razvojnih ciljeva UN-a, mjera u vezi s klimatskim promjenama ili sprje-čavanja širenja oružja za masovno uništenje. Partnerstva obuhvaćaju osigurava-nje financijskih sredstava EU-a ili zajedničke mjere u koje su uključena tijela EU-a.


46 Komisija je svjesna da osiguravanje transparentnosti i odgovornosti u pogledu mjera koje se provode zajedno s partnerima može biti osobito zahtjevno12. Revi-zijama uspješnosti koje Sud provodi u vezi s pomoći EU-a koja se provodi putem organizacija UN-a također je utvrđen niz izazova (vidjeti okvir 1.).

47 U slučajevima kada EU odluči surađivati s partnerima i oslanjati se na njihove sustave kontrole i izvješćivanja, trebao bi zagovarati i osigurati visoku razinu tran-sparentnosti i odgovornosti.

48 EU koristi proračunsku potporu radi pružanja pomoći više od 70 zemalja pri-jenosom sredstava za koje će izraditi programe i kojima će upravljati nacionalni sustavi upravljanja javnim financijama. Pri pružanju proračunske potpore Komisi-ja mora djelovati u skladu s posebnim uvjetima te dokazati da su države korisnice ispunile opće uvjete prihvatljivosti.

49 Koordinaciju djelovanja s više donatora vrše Ujedinjeni narodi ili Svjetska banka, a njima se upravlja sredstvima donatora koja se prikupljaju te za njih nije predviđena posebna svrha. U takvim se okolnostima Komisija oslanja na sustave financijske kontrole UN-a13.

Okv

ir 1

. Loše praćenje provedbe putem organizacija UN-a i postizanja rezultata

U tematskom izvješću br. 15/2009 Sud je istaknuo da:

ο Iako Komisija provjerava sustave financijskog upravljanja svojih partnera iz UN-a (uz pomoć analize četiri stupa), Komisija za potvrđivanje praktičnog upravljanja kontrolnim sustavima i postizanje rezultata ovisi o izvješćima UN-a. U vrijeme provođenja revizija, Komisija u vezi s ovim pitanjem još nije uspjela dobiti prikladne informacije od UN-a (sažetak IV.).

ο Skupina vanjskih revizora UN-a Komisiji ne dostavlja zadovoljavajuće dokaze da postupci financijske kontrole funkcioniraju u praksi i Sud je tijekom revizije korištenja sredstava EU-a koja su usmjerena putem UN-a nailazio na teškoće (sažetak V.).

12 Primjerice, SEC (2010) 409 završna verzija od 1. travnja 2010. „Inovativno financiranje na globalnoj razini”, str. 14., odjeljak 2.5., u kontekstu inovativne financijske suradnje i COM(2011) 218 završna verzija od 19. travnja 2011. „Povećavanje odgovornosti EU-a prema financiranju razvoja – revizija stručnjaka iste razine u području službene razvojne pomoći EU-a”, str. 7., odlomak 1., u kontekstu financija povezanih s klimatskim promjenama.

13 Isplate međunarodnim organizacijama iz općeg proračuna u 2012. iznosile su 1,4 milijarde eura, pri čemu je više od polovice tog iznosa primijenjeno putem projekata s više donatora. Godišnje izvješće Suda za 2012., odlomak 7.6., fusnota 3.


50 Sud je u svojem godišnjem izvješću za 2012. utvrdio izazove koji se odnose na dva posebna područja: proračunsku potporu i projekte s više donatora.

— Kada je riječ o proračunskoj potpori, revizija pravilnosti koju provodi Sud ne smije ići dalje od faze isplaćivanja pomoći partnerskoj zemlji. Od tog trenutka nadalje odgovornost za takva sredstva ostaje na mehanizmima odgovornosti i revizije države koja prima sredstva14.

— Kada je riječ o rashodima EU-a u okviru proračunske potpore, djelovanjima s više donatora i sličnim instrumentima suradnje, složeni sustav pravila i po-stupaka (uključujući one koji se odnose na javnu nabavu i dodjelu ugovora) podrazumijeva visok rizik za pravilnost. Međutim, kako je utvrđeno u reviziji pravilnosti koju je proveo Sud, priroda tih instrumenata i uvjeta plaćanja ograničavaju stupanj u kojem transakcije podliježu pogreškama15.

Financijska poluga financiranja u privatnom sektoru

51 Privatne su financije izravno ili neizravno obuhvaćene nizom aktivnosti EU-a. Time su obuhvaćene aktivnosti tijela EU-a u vezi sa zaduživanjem i pozajmljiva-njem poput Europske investicijske banke (EIB), kao i korištenje proračuna EU-a kako bi se iskoristila ulaganja u privatni sektor. Vjerojatno je da će se povećati financijska poluga privatnog financiranja sredstvima EU-a. U okviru strategije Europa 2020. istaknuto je da će ulaganje u rast zahtijevati mobilizaciju privatnih financija te da „Europa također mora dati sve od sebe kako bi iskoristila svoja financijska sredstva, istraživala nove mogućnosti spajanjem privatnog i javnog financiranja te stvarala inovativne instrumente za financiranje potrebnih ulaga-nja”16. Višegodišnjim financijskim okvirom za razdoblje od 2014. do 2020. također je u znatnoj mjeri naglašena uloga privatnog sektora u korištenju ulaganja i uloga financijskih instrumenata u jačanju mogućeg učinka proračuna EU-a17.

52 U skladu s novom Financijskom uredbom18 Europska unija može surađivati s pri-vatnim sektorom u okviru javno-privatnih partnerstva kako bi omogućila alterna-tivnu financijsku potporu aktivnostima EU-a i dostavljanju ili provedbi projekata EU-a. Izazovi s kojima se ti instrumenti suočavaju uključuju potrebu za priklad-nom razinom transparentnosti i odgovornosti za javna sredstva. Osim toga, potrebno je i mjerenje uspješnosti takvih instrumenata u odnosu na planirane ciljeve financijskih aktivnosti.

14 Godišnje izvješće Suda za 2012., odlomci od 7.6. do 7.8.


16 COM(2010) 2020 završna verzija, str. 20.

17 COM(2011) 500 završna verzija od 28. lipnja 2011., „Proračun za strategiju Europa 2020. – dio I.”, str. 9.

18 Uredba (EU, Euratom) br. 966/2012 Europskog parlamenta i Vijeća od 25. listopada 2012. o financijskim pravilima koja se primjenjuju na opći proračun Europske unije i o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ, Euratom) br. 1605/2002 (SL L 298, 26.10.2012., str. 1.) i delegirana Uredba Vijeća br. 1268/2012 od 29. listopada 2012. o pravilima za primjenu Uredbe (EU, Euratom) br. 966/2012 Europskog parlamenta i Vijeća o financijskim pravilima koja se primjenjuju na opći proračun Unije (SL L 362, 31.12.2012., str. 1.).


53 Sredstva EU-a korištena u financijskim instrumentima i javno-privatnim partner-stvima revidira Sud i nadzire Parlament u okviru općeg postupka davanja raz-rješnice. No, ti instrumenti po svojoj prirodi nose izazove u vezi s upravljanjem, revizijom i parlamentarnim nadzorom kako je navedeno u odjeljcima u nastavku.

54 Financijski instrumenti mogu imati oblik vlasničkog/rizičnog kapitala ili duž-ničkih instrumenata (poput zajmova, jamstava ili podjele rizika s financijskim institucijama kako bi se iskoristio mogući učinak financiranja EU-a) radi rješavanja pitanja tržišnog neuspjeha ili situacija neoptimalnog ulaganja i postizanja efekta financijske poluge na financiranja EU-a. Financijski instrumenti mogu se provoditi u okviru središnjeg upravljanja (izravno ili neizravno upravljanje) i u okviru podi-jeljenog upravljanja s državama članicama (općenito se nazivaju instrumentima financijskog inženjeringa).

55 Komisija je odgovorna za utvrđivanje političkih ciljeva i strateških smjerova sred-stava koja su predmet središnjeg upravljanja u slučaju financijskih instrumenata u okviru neizravnog upravljanja19. Također sudjeluje u strukturama upravljanja takvih instrumenata te snosi krajnju odgovornost za korištenje sredstava EU-a.

56 Komisija je utvrdila niz nedostataka u mehanizmima odgovornosti i revizije koji su povezani financijskim instrumentima u okviru prethodnog višegodišnjeg financijskog okvira za razdoblje od 2007. do 2013.20 Sud je također utvrdio niz izazova, posebno u vezi s instrumentima financijskog inženjeringa u okviru podi-jeljenog upravljanja s državama članicama (vidjeti okvir 2.).

57 Cilj je novousvojenih pravila za financijske instrumente21 koji se primjenjuju u okviru trenutačnog višegodišnjeg financijskog okvira osigurati usklađenost pravila, praksi upravljanja, kontrole i uvjeta izvješćivanja za sve financijske instru-mente. Osim toga, Komisija Europskom parlamentu i Vijeću svake godine dostav-lja izvješće o uspješnosti svih financijskih instrumenata22.

19 U skladu s člankom 58. stavkom 1. točkom (c) i člankom 139. stavkom 4. Financijske uredbe koja se primjenjuje na opći proračun Unije, Europska komisija provedbu financijskih instrumenata može povjeriti: „(ii) međunarodnim organizacijama i njihovim agencijama; (iii) EIB-u i Europskom investicijskom fondu; (v) tijelima javnog prava; (vi) tijelima uređenima privatnim pravom koja pružaju javne usluge u mjeri u kojoj daju odgovarajuća financijska jamstva”. Ti subjekti „mogu dalje pod svojom odgovornošću povjeriti dio te provedbe financijskim posrednicima”.

20 Europska komisija (2011.), Okvir za sljedeću generaciju inovativnih financijskih instrumenata – platforme EU-a za vlasnički kapital i dugove, COM(2011) 662 završna verzija.

21 Glava VIII., članci 139. i 140. Financijske uredbe (Uredba (EU, Euratom) br. 966/2012).

22 Članak 140. stavak 8. Financijske uredbe.

27Dio II. – Izazov odgovornosti i revizija EU-aO

kvir

2. Primjeri nedostataka sadašnjeg lanca odgovornosti i revizije za instrumente finan-

cijskog inženjeringa

Sud je utvrdio sljedeća četiri nedostatka23:

ο nedostatci u odredbama o financijskoj poluzi i obnovi sredstava,

ο mogućnost prekomjerne dodjele sredstava takvim instrumentima,

ο mogućnost neopravdanoga povlaštenog postupanja s privatnim sektorom i

ο nejasne uvjete prihvatljivosti za obrtni kapital.

Takvi instrumenti predstavljaju rizike i probleme, primjerice u smislu odgovornosti za uporabu sredstava EU-a, njihova nadzora, vlasništva instrumenata i Komisijinih mogućnosti da njima upravlja.

Sud je također utvrdio nedostatke u regulatornom okviru.

23 Mišljenje br. 7/2011.

58 Kako bi postupala u skladu s propisima nove Financijske uredbe Komisija je s EIB-om i Europskim investicijskim fondom potpisala financijske i administra-tivne okvirne sporazume u kojima su utvrđeni uvjeti operativnog i financijskog izvješćivanja i revizije24 financijskih instrumenata na koje se primjenjuje središnje upravljanje koje je potrebno ispuniti u razdoblju od 2014. do 2020. te koje je po-trebno povjeriti EIB-u i Europskom investicijskom fondu.

59 Uredbom o zajedničkim odredbama25 predviđene su vrste instrumenata i vrste provedbe za financijske instrumente u okviru podijeljenog upravljanja, kao i uvje-ti za izvješćivanje kojima se uspostavljaju standardizirana pravila za financijske instrumente kako bi se osiguralo dosljedno izvješćivanje i praćenje postignuća politika diljem svih država članica.

60 Prerano je da bi se moglo reći hoće li provedba navedenih novih pravila biti do-voljna za ispravljanje svih nedostataka.

24 Financijskim i administrativnim okvirnim sporazumom zahtijeva se da neovisni vanjski revizor pruži jamstvo o financijskim izvještajima instrumenata te da utvrdi pravilno funkcioniranje sustava kontrole instrumenta te zakonitost i pravilnost povezanih transakcija.

25 Glava IV. Uredbe (EU) br. 1303/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o utvrđivanju zajedničkih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu, Europskom poljoprivrednom fondu za ruralni razvoj i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo i o utvrđivanju općih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo te o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006 (SL L 347, 20.12.2013., str. 320.) („Uredba o zajedničkim odredbama”).


61 Javno-privatna partnerstva (JPP) oblici su suradnje javnih tijela i privatnog sektora. Tradicionalna javno-privatna partnerstva obično su uspostavljena u dr-žavama članicama u cilju pružanja infrastrukture ili javnih usluga, obično u okviru privatnog prava. Njihov je cilj promicanje učinkovitosti javnih usluga podjelom rizika i korištenjem stručnog znanja privatnog sektora.

62 Posebne vrste javno-privatnih partnerstva uključuju: izgradi - imaj u vlasništvu - djeluj (model BOO, engl. Build‑Own‑Operate) bez prijenosa sredstava na javni sek-tor; kupi - izgradi - djeluj (model BBO, engl. Buy‑Build‑Operate) koji se odnosi na prodaje javnih sredstava javno-privatnom partnerstvu radi poboljšanja i pružanja usluge; izgradi - djeluj - prenesi (model BOT, engl. Build‑Operate‑Transfer) u okvi-ru kojeg se gradi, djeluje i prenosi nakon određenog vremena; razvij - izgradi - financiraj - djeluj (model DBFO, engl. Design‑Build‑Finance‑Operate) koji je sličan modelu BOT.

63 Javno-privatna partnerstva na razini EU-a osnivaju se ili u cilju upravljanja odre-đenim sredstvima EU-a (poput zajedničkih poduzeća osnovanih uglavnom radi istraživanja) ili su ona sama korisnici sredstava EU-a. Takva su javno-privatna partnerstva u osnovi oblik javne nabave koja je uređena pravilima EU-a o javnoj nabavi. Ta partnerstva moraju biti u skladu s pravilima EU-a u vezi s djelovanjem unutarnjeg tržišta, Paktom o stabilnosti i rastu, zakonskim aktima Unije o javnoj nabavi i koncesijama te pravilima tržišnog natjecanja.

64 Mješoviti instrumenti uključuju različite vrste pomoći za vanjska djelovanja, uključujući subvencioniranu kamatnu stopu, tehničku pomoć, izravna bespovrat-na sredstva, kreditna jamstva, troškove i omotnicu rizičnog kapitala. Mješoviti instrumenti uglavnom se provode putem Europske investicijske banke (EIB). Parlament je u nekoliko navrata pozivao na iznošenje informacija u većem broju i veće kvalitete u kontekstu Europskoga razvojnog fonda ili od Komisije i Europ-ske investicijske banke (vidjeti odlomak 107.).

65 Odgovornost za javno-privatna partnerstva i mješovite instrumente ovisi o meha-nizmima koji se primjenjuju na posrednike zadužene za upravljanje takvim instru-mentima kao i mehanizmima na razini samog pojedinačnog instrumenta. Pitanja odgovornosti i revizije za posrednike poput Europske investicijske banke i Europ-skog investicijskog fonda iznesena su u nastavku (vidjeti odlomke od 103. do 110.) pri čemu odgovornost na razini instrumenta zahtijeva pojedinačnu analizu.


3. Višebrzinska Europa i promjenjiva politička arhitektura

66 Različiti oblici temeljitije integracije unutar EU-a i u okviru širega europskoga gos-podarskog i političkog konteksta i dalje se razvijaju, ali određene države članice nisu u jednakom položaju kako bi mogle pratiti jednakim korakom ili to ne žele. Stoga se određene inicijative nastavljaju samo s podskupinom država članica i/ili zemalja koje sudjeluju, a nisu članice EU-a. To dovodi do tzv. „višebrzinske Euro-pe” (vidjeti sliku 4.).

67 Europodručje predstavlja važan primjer podskupine država članica koje usvajaju određeni politički mehanizam prije ili odvojeno od ostalih država članica, a rezul-tat su toga pitanja složene političke arhitekture, mehanizama upravljanja i parla-mentarnog nadzora/revizije.

Suradnja višebrzinske Europe i zemalja koje nisu članice EU-a

Slik

a 4.

Island, Lihtenštajn, Norveška

Carinska unija EU-a (32)

Europska unija (28)

Europski gospodarski prostor (31)

Schengenski prostor (26)

Irska,Cipar

Švicarska

Turska,

Vatikan Monetarnisporazum EU-a (4)

Europodručje (18)

Češka, Danska, Litva, Mađarska, Poljska,Švedska

Belgija, Njemačka, Estonija, Grčka, Španjolska, Francuska, Italija, Latvija, Luksemburg, Malta, Nizozemska, Austrija, Portugal, Slovenija, Slovačka i Finska

Andora, Monako,San Marino

Bugarska, Hrvatska,Rumunjska, Ujedinjena Kraljevina

Izvor: Sud.


Različite razine integracije država članica u raznim područ-jima politika

68 Povećanjem broja država članica EU-a postalo je sve teže postići jednoglasan do-govor u vezi s raznim političkim inicijativama i stoga je vjerojatnije da se njihova brzina napretka razlikuje. Više podskupina može nastati kao rezultat:

— pristupanja, izuzimanja i odstupanja: država članica ima mogućnost pro-vesti ili ne provesti određene politike EU-a26;

— pojačane suradnje: skupina zemalja može postići dogovor o suradnji u po-sebnim političkim pitanjima (primjerice patenti EU-a27, zakonski akti u vezi s razvodom braka28 i predloženi porez na financijske transakcije29);

— povezanih ugovora: nekoliko je ugovora potpisano izvan pravnog okvira EU-a između podskupina država članica EU-a. Na taj je na način, primjerice 1985., sklopljen Schengenski sporazum, iako je kasnije Ugovorom iz Amster-dama uključen u pravo EU-a. Ostali su primjeri Europski stabilizacijski mehani-zam, Konvencija iz Prüma, Fiskalni ugovor i Jedinstveni sud za patente;

— provjere i obustava: na temelju referentnih vrijednosti za usvajanje odre-đenih uvjeta ili kriterija EU-a. Mehanizam suradnje i provjere sigurnosna je mjera na koju se Komisija može pozvati onda kada nova država članica ne provede obveze koje je preuzela za vrijeme pristupnih pregovora u područji-ma slobode, sigurnosti i pravde ili politike unutarnjeg tržišta;

— otvorene metode suradnje: metoda upravljanja EU-a koja se temelji na dobrovoljnoj suradnji država članica i koja se oslanja na „meko pravo” poput smjernica i pokazatelja, referentnih vrijednosti i najboljih praksi (primjerice pakt Euro Plus).

69 Prema podatcima iz slike 4., također postoje politike koje uključuju različite pod-skupine zemalja koje nisu članice EU-a. Složena politička i upravljačka arhitektura uspostavljena je u višebrzinskim okruženjima u kojima se inicijative niza područja politika primjenjuju na podskupinu država članica EU-a. To dovodi do jednako zahtjevnih mehanizama odgovornosti i revizije.

26 Trenutačno pet država članica primjenjuje izuzimanje: Danska (četiri izuzimanja), Irska (dva izuzimanja), Poljska (jedno izuzimanje), Švedska (jedno izuzimanje, ali samo de facto) i Ujedinjena Kraljevina (četiri izuzimanja).

27 Uredba (EU) br. 1257/2012 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2012. o provedbi pojačane suradnje na području stvaranja zaštite jedinstvene patentne zaštite (SL L 361, 31.12.2012., str. 1.), uključujući sve naknadne izmjene.

28 Uredba Vijeća (EU) br. 1259/2010 od 20. prosinca 2010. o provedbi pojačane suradnje u području prava primjenjivog na razvod braka i zakonsku rastavu (SL L 343, 29.12.2010., str. 10.) poznata i kao Uredba Rim III.

29 Zakonodavna rezolucija Europskog parlamenta od 12. prosinca 2012. o prijedlogu Odluke Vijeća kojom se odobrava pojačana suradnja u području stvaranja poreza na financijske transakcije (COM(2012) 0631 – C7-0396/2012 – 2012/0298(APP)).


Euro, fiskalno upravljanje i demokratski nadzor

70 Europodručje čini podskupina država članica koje su prihvatile euro kao svoju valutu. Njegovo postojanje ima svakako najveći utjecaj na EU. Različite skupine država članica sudjeluju u različitim paktovima ili podliježu različitim propisima (vidjeti odlomak 172.), a usto se neke od tih mjera također temelje na međuvladi-nim sporazumima između država članica, a ne na pravu EU-a.

71 U odnosu na te mjere i instrumente koji se temelje na UFEU-u, uloga Europskog parlamenta ojačana je u smislu zakonodavnog postupka, no i dalje ostaje slaba u smislu odgovornosti za odluke koje donosi Vijeće. Osim toga, mjere koje se po-duzimaju u okviru međuvladinih instrumenata poput Fiskalnog ugovora u potpu-nosti zaobilaze institucionalni sustav postupaka u vezi s provjerama i ravnotežom EU-a.

72 Odluke donesene u cilju zaštite eura imaju dalekosežne posljedice demokratske odgovornosti za fiskalnu politiku. Komisija, Vijeće i Europski parlament imaju znatnu razinu ovlasti, no o većini hitnih mjera odlučili su ministri financija euro-područja, „Euroskupina”. Euroskupina, koja je osigurala platformu za suradnju vlada europodručja, ostala je bez usporedne razine koordiniranog demokratskog nadzora između Europskog parlamenta i nacionalnih parlamenata koja je potreb-na radi kontrole, intervencije i osiguranja potrebne legitimnosti poduzetih odluka i djelovanja.

73 Ministri vanjskih poslova 11 država članica predložili su da demokratsku kontrolu nad politikom europodručja ne provodi Europski parlament kao cjelina, nego samo zastupnici Europskog parlamenta iz država europodručja30.

30 Ministri vanjskih poslova Austrije, Belgije, Danske, Španjolske, Francuske, Njemačke, Italije, Luksemburga, Nizozemske, Poljske i Portugala. Završno izvješće o budućnosti Euroskupine (izvješće Westerwellea), 2012.


74 Međutim, euro je valuta EU-a, a ne europodručja (članak 3. Ugovora o Europskoj uniji) i Europski parlament je parlament EU-a (članak 14. Ugovora o Europskoj uni-ji). Ugovorom je trenutačno predviđeno da države članice EU-a predstavlja Vijeće ministara. Zastupnici Europskog parlamenta ne predstavljaju svoje države člani-ce, nego su „predstavnici građana Unije” (članak 14. Ugovora o Europskoj uniji).

75 Na temelju tih odredaba Europski parlament31 i Komisija32 zaključuju da je Europ-ski parlament, budući da je parlament EU-a i time eura, dužan osigurati potrebnu demokratsku legitimnost odluka EU-a.

76 Činjenica da ova rasprava postoji upućuje na poveznicu između mehanizama demokratske odgovornosti i predodžbe o demokratskoj legitimnosti. Višebrzinski pristup, posebno u najvažnijim područjima politika, može rezultirati dugoročnim posljedicama za odgovornost.

31 Europski parlament, Izvješće Thyssen, 2012.

32 COM(2012) 777 završna verzija, str. 35.


4. Mehanizmi odgovornosti za institucije i tijela EU-a

77 Institucionalni okvir EU-a sastoji se od sedam institucija, dva savjetodavna tijela, Europske službe za vanjsko djelovanje (ESVD-a) koja se smatra institucijom u svr-hu Financijske uredbe, Europske investicijske banke, 41 agencije33, osam zajed-ničkih poduzeća i ostalih subjekata34 osnovanih u okviru ugovora o EU-u i sekun-darnog zakonodavstva. Ta tijela izvršavaju niz funkcija povezanih s postizanjem ciljeva EU-a, često u suradnji s tijelima u državama članicama. Iako se većina tijela EU-a u cijelosti financira iz proračuna EU-a, druga se tijela ne financiraju na taj način. Različiti izvori financiranja utječu na mehanizme odgovornosti i revizije koji se primjenjuju.

Postupak davanja razrješnice za institucije i ostala tijela EU-a

78 Komisija, većina ostalih institucija EU-a i niz tijela EU-a podliježu postupku dava-nja razrješnice (vidjeti odlomak 18.). Određena tijela EU-a koja nisu obuhvaćena postupkom davanja razrješnice mogu bez obzira na to biti predmet ostalih oblika nadzora Europskog parlamenta. Niz tijela EU-a u financijskom smislu najprije odgovara svojim upravnim odborima.

79 Komisija je u cijelosti odgovorna za izvršenje proračuna EU-a i podliježe postupku davanja razrješnice Europskog parlamenta za dotični proračun. Međutim, ostale institucije i tijela troše dijelove proračuna EU-a u okviru svojih vlastitih ovlasti i u određenim slučajevima imaju izvore financiranja koji nisu povezani s proraču-nom EU-a. Kako bi ih mogao pozvati na odgovornost, Parlament donosi pojedi-načne odluke o davanju razrješnice.

33 Vidjeti popis 40 agencija u prilogu: 33 decentralizirane agencije, šest izvršnih agencija i jedna agencija EURATOM-a. Ova brojka također uključuje Jedinstveni sanacijski mehanizam i Jedinstveni sanacijski fond koji se trenutačno uspostavljaju kao tijelo Unije.

34 Europski ombudsman, Europski nadzornik za zaštitu podataka i agencije povezane s obranom u nadležnosti su Vijeća.


Okv

ir 3

. Pravilo 94. Poslovnika Europskog parlamenta

Odredbe o postupku davanja razrješnice Komisiji u vezi s izvršenjem proračuna također se primjenjuju na:

ο postupak davanja razrješnice predsjedniku Europskog parlamenta u vezi s izvršenjem proračuna Europ-skog parlamenta,

ο postupak davanja razrješnice osobama nadležnima za izvršenje proračuna drugih institucija i tijela Europ-ske unije poput Vijeća (u okviru uloge izvršnog tijela), Suda Europske unije, Revizorskog suda, Europskoga gospodarskog i socijalnog odbora i Odbora regija,

ο postupak davanja razrješnice Komisiji u vezi s izvršenjem proračuna Europskoga razvojnog fonda,

ο postupak davanja razrješnice tijelima odgovornima za upravljanje proračunom pravno neovisnih subje-kata koji obavljaju zadaće EU-a u mjeri u kojoj njihove aktivnosti podliježu pravnim odredbama za koje je potrebna razrješnica Europskog parlamenta.

80 Poslovnikom Parlamenta predviđeno je da se navedeno pojedinačno davanje razrješnice temelji na istom postupku kao davanje razrješnice za opći proračun (vidjeti okvir 3.).

81 Vijeće ima važnu ulogu u postupku davanja razrješnice, posebno davanjem preporuka Parlamentu o davanju razrješnice svake godine (članak 319. UFEU-a). Međutim, iako se financira iz proračuna EU-a, Vijeće ne sudjeluje u raspravama Parlamenta koje se odnose na davanje razrješnice samom Vijeću. De facto ne pos-toji odvojeni postupak za odgovornost i javni nadzor Vijeća u pogledu rashoda Vijeća.


Područja obuhvaćena postupkom davanja razrješnice

Tabl

ica

3.

Skupina subjekata Institucija/tijelo Izvor financiranja

Postupak davanja razrješnice

Institucije EU-a

Europski parlament, Europska komisija, Sud Europske unije, Revizorski sud Proračun EU-a Razrješnica EP-a1

Europsko vijeće i Vijeće2 Proračun EU-a Sui Generis3

Europska središnja banka Nacionalne središnje banke Upravno vijeće

Ostala tijela, uredi ili agencije koje je osnovao EU

Savjetodavna tijela (EGSO i OR) Proračun EU-a Razrješnica EP-a

Agencije (financiraju se iz proračuna) Proračun EU-a Razrješnica EP-a4

Ostala tijela5 Proračun EU-a Razrješnica EP-a

Zajednička poduzeća Doprinos proračuna EU-a Razrješnica EP-a

Europska služba za vanjsko djelovanje Proračun EU-a Razrješnica EP-a

Agencije (koje se financiraju vlastitim sredstvima) Vlastita sredstva Razrješnica Upravnog odbora

Agencije (u okviru tijela Vijeća povezanog s obranom) Doprinosi država članica Razrješnica Upravnog odbora

EIB (Europska investicijska banka) Države članice kapitaliziraju sredstva6 Razrješnica Upravnog odbora

1 Vidjeti odlomke od 78. do 80.2 Dana 1. prosinca 2009., stupanjem na snagu Ugovora iz Lisabona, Europsko vijeće postalo je jedna od sedam institucija Unije. Člankom 13.

stavkom 1. Poslovnika predviđeno je da Europskom vijeću i njegovu predsjedniku pomaže Glavno tajništvo Vijeća, u okviru ovlasti njegova glavnog tajnika.

3 Vidjeti odlomak 81.4 Šest „izvršnih” agencija ne podliježe pojedinačnoj odluci o davanju razrješnice, ali su uključene u okviru općeg davanja razrješnice Komisiji.5 Uključuju Europskog ombudsmana i Europskog nadzornika za zaštitu podataka.6 Kapital osiguravaju države članice (vidjeti odlomak 105.) i financira se vlastitim poslovanjem.

Izvor: Sud.

82 Postoji niz iznimaka u vezi s uobičajenim postupkom davanja razrješnice, po-sebno kada su javna sredstva dostupna iz izvora koji ne uključuju proračun EU-a (vidjeti tablicu 3.).


Institucije i tijela EU-a koji nisu obuhvaćeni postupkom dava-nja razrješnice Parlamenta

83 Niz institucija i tijela EU-a ne financira se izravno iz proračuna EU-a:

— Kapital Europske središnje banke (ESB) dolazi od nacionalnih središnjih bana-ka, a dohodak dolazi iz njezine monetarne uloge u okviru Europskog sustava središnjih banaka (ESSB). Njezinu računovodstvenu dokumentaciju revidira neovisni revizor, a reviziju provodi i Sud u pogledu njezine operativne učinko-vitosti i SSM-a (vidjeti odlomke 87., 88. i 96.);

— Europska investicijska banka financira se vlastitim sredstvima, a reviziju nad njom provodi neovisni revizor (vidjeti odlomak 108.).

84 U pogledu agencija EU-a: tri se agencije same financiraju (OHIM, CPVO35 i Prevodi-teljski centar za tijela Europske unije), a reviziju nad njima provodi Sud. Tri agen-cije povezane s obranom (EDA, EUISS i EUSC)36 koje su pod nadležnošću Vijeća financiraju se doprinosima država članica i reviziju nad njima provode neovisni vanjski revizori. Tijelo za davanje razrješnice upravni je odbor povezanog tijela. Budući da se takva tijela ne financiraju iz proračuna EU-a, ona ne ovise o postup-ku davanja razrješnice Europskog parlamenta. Međutim, iako izvor prihoda nije proračun EU-a, prihodi tih subjekata proizlaze iz izvršavanja javnih ovlasti na razi-ni EU-a i javna priroda njihova korištenja sredstava jednaka onoj sredstava EU-a. Stoga nema nikakva uvjerljivog razloga za drukčije postupanje.

85 Suprotno tome, novim zakonskim aktima u okviru kojih se jedinstveni sanacijski mehanizam uspostavlja kao tijelo EU-a, od Suda se zahtijeva da provodi reviziju nad SRM-om u skladu s člankom 287. stavkom 1. UFEU-a. Time Sud dobiva ovlasti revizije računovodstvene dokumentacije, zakonitosti i pravilnosti povezanih transakcija i aspekata dobrog financijskog upravljanja (uključujući ekonomič-nost, učinkovitost i djelotvornost), bez obzira na to što se jedinstveni sanacijski mehanizam ne financira iz općeg proračuna EU-a. Propisima je predviđeno da Sud također podnosi izvješća o povezanom Jedinstvenom sanacijskom fondu, nepredviđenim obvezama koje mogu nastati na temelju jedinstvenog sanacij-skog mehanizma i Komisije i svim ostalim pitanjima čije rješavanje mogu zatražiti Europski parlament i Vijeće.

35 Ured za usklađivanje na unutarnjem tržištu (Uredba Vijeća (EZ) br. 40/94 (SL L 11, 14.1.1994., str. 1.) i Ured Zajednice za biljne sorte (Uredba Vijeća (EZ) br. 2100/94 (SL L 227, 1.9.1994., str. 1.).

36 Europska obrambena agencija (EDA), Institut Europske unije za sigurnosne studije (EUISS) i Satelitski centar Europske unije (EUSC).


86 Slično tome, iako se Europski razvojni fond (ERF) ne financira iz proračuna EU-a, Sud ima ovlasti revidirati rashode i uspješnost projekata i proračunske potpore, a Europski parlament daje razrješnicu koja se odnosi na rashode ERF-a kojima upravlja Komisija. Drukčiji se sustav primjenjuje na sredstva ERF-a kojima upravlja Europska investicijska banka u okviru investicijskog instrumenta, koji predstav-lja 1 500 milijuna eura (10 %) 10. ERF-a. Sud je u svojem mišljenju o Financijskoj uredbi kojom se uređuje ERF izrazio žaljenje zbog toga što zakonodavci (Vijeće i Parlament) u ovlasti Parlamenta koje se odnose na davanje razrješnice nisu uključili ovaj instrument. Instrumentom se upravlja u ime i EU-a te EU snosi rizik za instrument. Ovo isključivanje tijela za davanje razrješnice stoga je dovelo do nedostatka odgovornosti.

Odgovornost i revizija Europske središnje banke

87 U skladu s člancima 130. i 282. UFEU-a, Europska središnja banka i nacionalne sre-dišnje banke država europodručja neovisne su u odnosu na ostale institucije EU-a i vlade država članica. Takav status ima važne posljedice za mehanizme odgovor-nosti i javne revizije za različite funkcije Europske središnje banke.

88 Člankom 127. UFEU-a i Protokolom (br. 4) utvrđeni su ciljevi i zadaće Europske središnje banke. Primarni je cilj „održati stabilnost cijena”, a sekundarnim je ciljem utvrđeno da [ESSB] „podržava opće ekonomske politike u Uniji kako bi pridonio ostvarivanju ciljeva Unije utvrđenih člankom 3. Ugovora o Europskoj uniji”. Nedavno je Europska središnja banka preuzela odgovornost za jedinstveni nadzorni mehanizam u okviru odredbe navedenog članka 127. UFEU-a kojim se Vijeću omogućuje da „Europskoj središnjoj banci povjeri posebne zadaće pove-zane s politikama razboritog nadzora kreditnih institucija i ostalih financijskih institucija”.

89 Europskom središnjom bankom upravljaju Upravljačko vijeće i Izvršni odbor. Predsjednik Europske središnje banke dužan je podnositi godišnje izvješće Ko-misiji, Vijeću i Parlamentu o aktivnostima Europskog sustava središnjih banaka (ESSB-a) i o monetarnoj politici u prethodnim i tekućim godinama, u vezi s kojim se može održati rasprava. Predsjednika, na zahtjev Parlamenta ili Europske središ-nje banke, nadležni odbori Parlamenta mogu ispitati o posebnim pitanjima37.

37 Članak 284. stavak 3. UFEU-a.


90 Europska središnja banka ne financira se iz općeg proračuna EU-a i Protokolom nije predviđeno da joj Parlament daje razrješnicu. Statutom Europske središnje banke predviđena je revizija njezine računovodstvene dokumentacije koju provo-di neovisni vanjski revizor kojeg preporučuje Upravno vijeće i odobrava Vijeće38. Sud revidira „učinkovitost upravljanja ESB-a” u skladu s istim odredbama Protoko-la (br. 4) UFEU-a39.

91 Postoje mnogi dokumenti i rasprave o mjeri u kojoj bi središnje banke trebale razmjenjivati informacije o svojim aktivnostima te odgovarati za svoje aktivnosti u vezi s monetarnom politikom, često se usmjeravajući na važnost takve komu-nikacije u pogledu djelotvornosti i prijenosa monetarne politike na financijska tržišta i bankarske sustave. Svrha ovog pregleda nije sudjelovati u toj raspravi, bez obzira na njezinu važnost. Umjesto toga, ovaj je dokument usmjeren na par-lamentarnu odgovornost Europske središnje banke i mehanizme revizije koji se na nju primjenjuju.

92 Može se reći da se odredbama Ugovora koje se odnose na ESB i ESSB odobrava iznimno visok stupanj neovisnosti Europske središnje banke i sastavnih središnjih banaka ESSB-a, čak i u usporedbi s ostalim sustavima središnjih banaka. Moguće je da, zahvaljujući toj usmjerenosti na neovisnost ili odraz stajališta da predmetne strane do najboljeg rješenja u vezi s vlastitim mehanizmima mogu doći same, Ugovoru u razmjernoj mjeri nedostaje podrobnost u vezi s pitanjima parlamen-tarne i javne odgovornosti Europske središnje banke.

93 Europska središnja banka dužna je, u skladu s Ugovorom, Parlamentu, Vijeću i Ko-misiji podnijeti tromjesečna izvješća o aktivnostima ESSB-a40 i godišnje izvješće o ESSB-u i monetarnoj politici. Predsjednik Europske središnje banke podnosi izvješće Parlamentu i Vijeću radi opće rasprave. Ugovorom su također omogućeni ostali pozivi („zahtjevi”) članovima Izvršnog odbora. To je detaljnije objašnjeno u praksi – Poslovnikom Parlamenta predviđeno je da se predsjednika Europske središnje banke poziva da se obrati Parlamentu četiri puta godišnje te da osigura ad hoc pozive za članove Izvršnog odbora kako bi se omogućile redovite izmjene stajališta s Europskim parlamentom, pri čemu Europska središnja banka također odgovara na pitanja zastupnika Europskog parlamenta dostavljena u pismenom obliku.

94 Općenito govoreći, mjera u kojoj središnje banke podliježu neovisnoj vanjskoj reviziji javnih vanjskih revizora razlikuje se među zemljama. Što se tiče Europske središnje banke, reviziju njezine računovodstvene dokumentacije u skladu s Ugo-vorom41 provode neovisni vanjski revizori, a ne Sud. Revizija Suda „primjenjuje se samo na kontrolu učinkovitosti upravljanja ESB-a”.

38 Članak 27.1. UFEU-a, Protokol (br. 4) o statutu Europskog sustava središnjih banaka i Europske središnje banke.

39 Članak 27.2. UFEU-a, Protokol (br. 4).

40 U praksi se ovaj uvjet ispunjava objavom mjesečnih biltena Europske središnje banke.

41 Članak 27. Protokola (br. 4) UFEU-a.


95 Time je Sudu osiguran znatan opseg revizija dobrog financijskog upravljanja (ekonomičnost, učinkovitost i djelotvornost), no učinak protokola kojim se uloga vanjskih revizora s jedne strane ograničava na računovodstvenu dokumentaciju, a s druge strane na „učinkovitost upravljanja” za posljedicu ima razliku u definiciji uloge Suda u odnosu na povezanost Europske središnje banke s ostalim insti-tucijama EU-a42. Postoji mogućnost da se u tome odražava važnost neovisnosti u donošenju odluka o monetarnim pitanjima i posebna priroda funkcija Europske središnje banke.

96 Propisima kojima je uspostavljen jedinstveni nadzorni mehanizam (SSM) ESB-u su povjerene zadaće nadzora kreditnih institucija unutar europodručja te u ostalim državama članicama43 sudionicama. Uredbom o uspostavi predviđen je poseban sustav odgovornosti. Europska središnja banka ostaje neovisna u odnosu na funkcije SSM-a, no propisima je predviđeno da Europska središnja banka u vezi sa svojim aktivnostima povezanima sa SSM-om odgovara Europskom parlamentu i Vijeću. Postoje odredbe za izvješćivanje Europskom parlamentu u Euroskupini (u prisutnosti država članica sudionica koje ne pripadaju europodručju).

97 Europska središnja banka i Europski parlament sklopili su razmjerno opsežan međuinstitucionalni sporazum44 u kojem su iznesena objašnjenja mehanizama odgovornosti koja se primjenjuju na SSM. Europska središnja banka:

ο podnosi izvješće svake godine;

ο tijekom početne faze dostavlja tromjesečna izvješća o napretku i nadzoru nad izvršavanjem zadaća dodijeljenih ESB-u u okviru jedinstvenog nadzornog mehanizma;

ο osigurava prisustvovanje predsjednika nadzornog odbora SSM-a redovitim (dvaput na godinu) i ad hoc saslušanjima odgovarajućih odbora Europskog parlamenta;

ο osigurava posebne povjerljive sastanke u određenim utvrđenim okolnostima;

ο osigurava ulogu Europskog parlamenta u postupku odabira predsjednika i potpredsjednika nadzornog odbora;

ο osigurava suradnju u vezi s određenim istragama.

42 U dopisu koji se odnosi na nove funkcije jedinstvenog nadzornog mehanizma (SSM) Europske središnje banke, Sud je već naznačio da će njegovo ispitivanje „učinkovitosti upravljanja ESB-a” obuhvaćati reviziju dobrog financijskog upravljanja, u skladu s primjenom na druga tijela u okviru njegove nadležnosti (Dopis predsjednika Suda predsjedniku Europskog parlamenta od 7. veljače 2013.).

43 Uredba Vijeća (EU) br. 1024/2013 od 15. listopada 2013. o dodjeli određenih zadaća Europskoj središnjoj banci u vezi s politikama bonitetnog nadzora kreditnih institucija (SL L 287, 29.10.2013., str. 63.).

44 Međuinstitucionalni sporazum Europskog parlamenta i Europske središnje banke o praktičnim modalitetima provedbe demokratske odgovornosti i nadzora nad izvršavanjem zadaća dodijeljenih ESB-u u okviru jedinstvenog nadzornog mehanizma (2013/694/EU).


98 Europski odbor za sistemske rizike nema vlastiti proračun. Europska središnja banka njegovo je tajništvo i ona financira aktivnosti europskog odbora za sistem-ske rizike. Europska središnja banka ima vlastitu skupinu mehanizama revizije te ne postoje nikakvi posebni mehanizmi revizije uspješnosti Europskog odbora za sistemske rizike.

99 Kao što je jasno iz prethodne rasprave, uloga Europske središnje banke brzo se promijenila kao odgovor na pritiske i iskustvo stečeno tijekom financijske krize, a njezin poseban položaj i stručnost doveli su do povjeravanja cijelog niza novih zadaća Europskoj središnjoj banci. Europska središnja banka morala je preuzeti nove funkcije u razmjerno kratkom roku. Te su nove uloge, u velikoj mjeri, službe-no dodijeljene odgovarajućim pravnim instrumentima – u drugim su slučajevima uloge manje službene.

100 Poseban je primjer uloga Europske središnje banke u njezinim interakcijama s vla-dama država članica europodručja tijekom gospodarske i financijske krize. Ko-misija „u suradnji s Europskom središnjom bankom” predstavlja EU u okviru tzv. „Trojke” ili „programskih partnera” odgovornih za nadgledanje programa potpore koju EU/MMF pruža državama članicama. Ova je formula, u okviru koje Komisija radi „u suradnji” ili „savjetujući se” s Europskom središnjom bankom, navedena u određenim pravnim instrumentima (npr. u Okvirnom sporazumu o Europskom fondu za financijsku stabilnost i uredbi kojom se uspostavlja Europski mehani-zam za financijsku stabilnost). Međutim, navedenim instrumentima uloga nije jasno utvrđena. Jasno je da je u okviru navedene uloge i u širem smislu Europska središnja banka povezana s državama članicama i njihovim političkim tijelima izravnije i uz više utjecaja nego dosad u odnosu na upravljanje gospodarstvima država članica.

101 U tom je smislu Europska središnja banka u svojoj redovitoj suradnji s Europskim parlamentom raspravila o tim novim ulogama i njihovu izvršavanju. To je važno s obzirom na složenu prirodu raznih uloga Europske središnje banke u savjetova-nju Komisije, povezanih s takvim državama članicama, izravne interakcije s drža-vama članicama, izravnog držanja državnih obveznica ili kao instrumenata osigu-ranja, omogućivanja likvidnosti banaka unutar država članica itd., uz istodobno obnašanje funkcija povezanih s monetarnom politikom europodručja, gospodar-skom potporom i (sada) nadzorom banaka. Međutim, iako „učinkovitosti uprav-ljanja” Europskom središnjom bankom u odnosu na sve njezine funkcije podliježe reviziji Suda, funkcije suradnje s vladama država članica i pružanja pomoći, kao i sudjelovanje u aktivnostima Trojke, još uvijek nisu bile predmet vanjske revizije.


102 S obzirom na sve nove uloge Europske središnje banke i potrebnu brzinu razvoja tih uloga, bit će potrebno pratiti i i vršiti evaluaciju novih struktura te njihove dje-lotvornost i provedbu. Navedeno bi praćenje/evaluacija trebali uključivati pouz-danost i prikladnost mehanizama odgovornosti i revizije u pogledu trenutačnih iskustava. Brzina promjene također je pravi izazov za revizorsku zajednicu; Sud kao jedan od vanjskih revizora Europske središnje banke i nacionalnih vrhovnih revizijskih institucija i ostalih vanjskih revizora središnjih banaka unutar Europ-skog sustava središnjih banaka mora osigurati ažuriranje vještina i znanja kako bi odgovarali zahtjevima revizorske uloge u kontekstu koji se brzo mijenja.

Mehanizmi odgovornosti i revizije Europske investicijske banke i Europskoga investicijskog fonda

103 Europska investicijska banka (EIB) financijska je institucija EU-a koja pridonosi europskim integracijama, razvoju i koheziji tako što financira projekte u okviru potpore politikama EU-a. Iako se većina projekata koje financira Europska inve-sticijska banka nalazi unutar EU-a, Europska investicijska banka također djeluje izvan EU-a.

104 Europski investicijski fond (EIF) specijalizirani je instrument EU-a koji osigurava poduzetnički kapital i jamstva, ponajprije u pogledu potpore malih i srednjih poduzeća i novih tehnologija. Europski investicijski fond dio je skupine Europske investicijske banke i u djelomičnom je vlasništvu Europske komisije. Pravila sudje-lovanja Komisije u Europskom investicijskom fondu utvrđena su Odlukom Vijeća.

105 U pogledu odgovornosti, Europska investicijska banka još je jedan „poseban slu-čaj” u smislu mehanizama koji su na snazi. Iako je uspostavljena kao tijelo EU-a, njezina glavna sredstva dolaze iz država članica. Banka stoga mora odgovarati za svoje aktivnosti svojem Vijeću guvernera koje čine ministri financija država članica.

106 Europska investicijska banka kao tijelo Unije u okviru članka 15. UFEU-a dužna je raditi što je transparentnije moguće. Ne postoje posebne odredbe u okviru kojih Europska investicijska banka mora podnositi izvješća Europskom parlamentu ili Europski parlament ima ikakvu izravnu ovlast nad Europskom investicijskom ban-kom i Europskim investicijskim fondom. Međutim, Europska investicijska banka izvješćuje o svojim aktivnostima i dobrovoljno dostavlja Europskom parlamentu informacije svake godine, a Parlament odobrava godišnje rezolucije o uspješnosti Europske investicijske banke.


107 Proteklih je godina Europski parlament u nekoliko slučajeva izrazio zabrinutost u u pogledu odgovornosti Europske investicijske banke, uključujući:

— razinu bonitetnog nadzora nad Europskom investicijskom bankom koji bi mo-gli osigurati Sud, Europsko nadzorno tijelo za bankarstvo (EBA) ili nacionalni nadzornici;

— isključenje određenih slučajeva u kojima Europska investicijska banka uprav-lja programima EU-a i fondovima iz postupka davanja razrješnice za rashode EU-a i izvješćivanje o postignutim rezultatima;

— procjenu aktivnosti sa znatnim multiplikacijskim učincima koje jamči prora-čun EU-a;

— objašnjenje rizika povezanih s povećanjem iznosa jamstava predviđenih u okviru proračuna EU-a za zajmove koje odobrava Europska investicijska banka i objašnjenje načina na koji se koriste prihodi dobiveni iz tih jamstava;

— potrebu za podrobnim objašnjenjem administrativnih naknada primljenih iz proračuna EU-a od Europske investicijske banke.

108 U pogledu mehanizama javne revizije Europske investicijske banke i njezinu po-družnicu, Europski investicijski fond, stanje je sljedeće:

— U Europskoj investicijskoj banci uspostavljen je revizorski odbor čijih se šest članova imenuje u skladu s dogovorom o rotaciji između država članica. Članove službeno imenuje (jednoglasnom odlukom) Vijeće guvernera te oni moraju zadovoljiti određene kriterije poput stručnog iskustva u financijskoj reviziji ili u području nadzora banaka. Revizorski odbor delegira odgovornost za reviziju računovodstvene dokumentacije banaka vanjskom poduzeću koje izravno odgovara revizorskom odboru. Revizorski odbor, zajedno s izvješ-ćem i preporukama, dostavlja mišljenje o računovodstvenoj dokumentaciji guvernerima;

— u slučaju Europskoga investicijskog fonda postoji revizorski odbor koji ime-nuju dioničari Europskoga investicijskog fonda te Fond njima odgovara (pri čemu je Europska investicijska banka jedan od najvećih dioničara). Sastoji se od triju članova, a svakog imenuje jedna od dioničarskih skupina: Europska investicijska banka, Europska komisija i financijske institucije. Članovi Revi-zorskog odbora imenuju se na tri uzastopne financijske godine i mandati se mogu produljiti, s time da svake godine istječe mandat jednog člana. Slično kao u slučaju Europske investicijske banke, revizorski odbor Europskog inves-ticijskog fonda oslanja se po pitanju revizije računovodstvene dokumentacije institucije i njezinih podružnica na komercijalno vanjsko društvo.


109 Rashodi EU-a kojima upravljaju Europska investicijska banka ili Europski investi-cijski fond i doprinos EU-a kapitalu Europskoga investicijskog fonda podliježu reviziji Suda, kako je utvrđeno „trostranim sporazumom” između Europskoga investicijskog fonda, Suda i Komisije. Međutim, rashodi EU-a kojima Europski in-vesticijski fond upravlja u ime Unije ne podliježu pravilima trostranog sporazuma i Sud revidira takve rashode do razine korisnika na način sličan reviziji svih ostalih rashoda koji se financiraju iz općeg proračuna EU-a.

110 Aktivnosti Europskoga investicijskog fonda u Europi i inozemstvu često su pred-met zanimanja za niz dionika. Najveći je izazov svih uključenih strana dobivanje i pružanje točnih i sveobuhvatnih informacija u svrhu evaluacije djelotvornosti raznih financijskih instrumenata u odnosu na njihove predviđene javne ciljeve.

Nerazmjerni nadzor i revizija manjih subjekata i proračuna

111 Ugovorom o EU-u (članak 287. UFEU-a) od Suda se zahtijeva revizija izvršavanja proračuna EU-a i Europskoga razvojnog fonda kao i svih ostalih tijela, ureda i agencija koje je EU osnovao, sve dok navedeno nije onemogućeno zakonskim aktima kojima se osniva predmetni subjekt.

112 U praksi to znači da Sud mora provoditi godišnje revizije izvršavanja proračuna EU-a i Europskog razvojnog fonda, kao i godišnje revizije svake pojedine agencije (40 agencija 2014.: 33 decentraliziranih agencija, šest izvršnih agencija i jedna agencija EURATOM-a45) i zajedničkih poduzeća (šest 2014.) neovisno o veličini njihovih proračuna i tome podliježu li postupku davanja razrješnice.

113 Posljedica je toga razmjerno veći napor pri reviziji koju Sud vrši nad agencijama i zajedničkim poduzećima nego nad institucijama EU-a. U budućnosti će se od agencija očekivati pouzdanost njihove računovodstvene dokumentacije koju će revidirati privatne revizorske kuće prije njihova podnošenja Komisiji radi konsoli-dacije. Osim toga, Sud će osigurati posebna godišnja izvješća za svaku agenciju.

45 Vidjeti prilog za cjelovit popis agencija EU-a u 2014.


114 Trenutačnim se mehanizmima zahtijevaju odvojene revizije za manje subjekte, a veće su institucije obuhvaćene jedinstvenom ukupnom revizijom. Dosljednijim pristupom odgovornosti sve bi institucije i sva tijela trebala objavljivati odvo-jenu računovodstvenu dokumentaciju i imati odvojena revizijska izvješća ili bi sve agencije trebale biti obuhvaćene jednim jedinstvenim revizijskim izvješćem. Uspostava ravnoteže između tih mogućnosti ovisi o procjeni važnosti veće raz-mjernosti pri korištenju sredstava u odnosu na važnost osiguravanja odvojenih mehanizama revizije i odgovornosti radi odražavanja prirode mehanizama uprav-ljanja za predmetna tijela.

5. Mehanizmi financijskog upravljanja i kontrole EU-a

115 Države članice sudjeluju u izvršenju proračuna EU-a. Međutim, Komisija je odgo-vorna za osiguravanje pouzdanoga financijskog izvješćivanja, zakonitih i pravilnih financijskih aktivnosti te ekonomičnog, učinkovitog i djelotvornog financijskog upravljanja (odnosno dobrog financijskog upravljanja). Sve su tri sastavnice od presudne važnosti. Rad Suda upućuje na to da Komisija nije u mogućnosti dati pozitivno jamstvo u pogledu svih navedenih sastavnica.

Pouzdanost računovodstvene dokumentacije

116 Računovodstvena dokumentacija sada se priprema u skladu s neovisno dogovo-renom skupinom standarda kojima se osigurava cjelovit pregled imovine i obveza Unije. Transparentnost povezane gospodarske stvarnosti financijskih sredstava EU-a znatno je poboljšana od uvođenja računovodstvenog načela koje se temelji na obračunu 2005. U računovodstvenoj je dokumentaciji sada primjerice konsoli-diran niz čime se pruža pregled ulaganja EU-a koji je u većoj mjeri sveobuhvatan. Osim toga, prikazuju se neto financijske obveze EU-a, izloženost proračuna meha-nizmima financijske potpore državama članicama koje ju trebaju i mjeru u kojoj dugoročne obveze premašuju godišnja odobrena sredstva za plaćanja.

117 Od financijske godine 2007., Sud iznosi bezuvjetno mišljenje da konsolidirana računovodstvena dokumentacija Europske unije u svim značajnim aspektima pošteno prikazuje financijsko stanje Unije, rezultate poslovanja, novčane tokove te promjene u neto imovini u skladu s Financijskom uredbom i računovodstvenim pravilima na temelju međunarodno prihvaćenih računovodstvenih standarda za javni sektor, odnosno da je računovodstvena dokumentacija pouzdana.


Zakonitost i pravilnost povezanih transakcija

118 Sud daje izjavu o jamstvu zakonitosti i pravilnosti povezanih transakcija koja uključuje mišljenje o prihodima i mišljenje o rashodima. I prihodi i podijeljeno upravljanje rashodima s državom članicom predstavljaju izazove povezane s od-govornošću i revizijom.

Prihodi EU-a

119 Prihodi EU-a sastoje se od vlastitih sredstava od bruto nacionalnog dohotka (BND), poreza na dodanu vrijednost (PDV-a) i tradicionalnih vlastitih sredstava (uvoznih carina i naknada za proizvodnju šećera). Sud, u čijoj su izjavi o jamstvu iznesena posebna obilježja PDV-a, BND-a i tradicionalnih vlastitih sredstava46, zaključio je da u prihodima EU-a nema od značajnih pogrešaka od 1994.

120 Vlastita su sredstva od BND-a, primjerice, rezultat primjene jedinstvene stope BND-a države članice. Podatci o BND-u najvažnija su odrednica doprinosa svake države članice prihodima EU-a i procjenjuju se na nacionalnoj razini. Procjene BND-a vrlo su složene i Sud ne može dati nikakvo jamstvu u vezi s njihovom točnošću. Bilo kakvo umanjeno (ili uvećano) prikazivanje BND-a određene države članice ima učinak povećanja (ili umanjenja) doprinosa ostalih država članica. Raspodjela doprinosa EU-u državama članicama stoga ovisi o kvaliteti procje-na nacionalnih ureda za statistiku. Dok Komisija (Eurostat) daje upute i nastoji provjeriti kvalitetu statističkih podataka o BND-u, najnoviji revizorski rad Suda upućuje na to da su takve kontrole ograničene u svojoj prirodi i opsegu47.

121 Posljedica za odgovornost EU-a jest ta da tijela EU-a u velikoj mjeri ovise o nacio-nalnim kontrolama i provjerama.

46 Vidjeti, primjerice, Mišljenje Suda o prihodima, godišnje izvješće za 2012. , str. od 11. do 12., točke VIII. i X.

47 Tematsko izvješće Suda br. 12/2012 „Jesu li Komisija i Eurostat poboljšali postupak pripreme pouzdanih i vjerodostojnih europskih statističkih podataka?“ (http://eca.europa.eu).


Podijeljeno upravljanje s državama članicama

122 Mehanizmima financijskog upravljanja i kontrole EU-a izvršenja proračuna EU-a postavlja se niz pitanja u vezi s odgovornošću i revizijom, u čemu se odražava činjenica da odgovornost za upravljanje iznosom od više od 80 % proračuna EU-a dijele Komisija i države članice („podijeljeno upravljanje”).

123 Komisija izvršava proračun u suradnji s državama članicama na vlastitu odgovor-nost, uzimajući u obzir načela dobroga financijskog upravljanja. S druge strane, države članice moraju surađivati s Komisijom kako bi osigurale da se odobrena sredstva koriste u skladu s načelima dobrog financijskog upravljanja (članak 317. UFEU-a).

124 Države članice u okviru podijeljenog upravljanja snose odgovornost upravljanja programima potrošnje, izvršenja plaćanja korisnicima i poduzimanja svih potreb-nih mjera (zakonodavnih, regulatornih i administrativnih) kako bi se zaštitili finan-cijski interesi EU-a. U mnogim se slučajevima financijska sredstva EU-a također koriste za sufinanciranje projekata koje financiraju nacionalna ili regionalna tijela u državi članici. Države članice financiraju troškove provođenja odgovarajućih programa EU-a koji su u njihovoj odgovornosti. Onda kada nacionalno ili regio-nalno tijelo ne izvršava svoju ulogu kako bi trebalo, Komisija za dotičnu državu članicu može primijeniti financijske ispravke i povrate.

125 Ti mehanizmi stvaraju linije odgovornosti koje se međusobno preklapaju i koje dosežu razine političkih tijela na razini EU-a i na nacionalnoj razini. Upravljačka tijela u državama članicama odgovaraju Komisiji i vlastitim nacionalnim tijelima.

126 Sud je 2004. predložio uvođenje integriranog sustava unutarnje kontrole48. U okviru njega utvrđena su važna obilježja potrebna kako bi takav sustav Komisiji omogućio da ispuni svoje obveze koje proizlaze iz Ugovora na djelotvorniji način.

48 Mišljenje Suda br. 2/2004.


127 Komisija je 2006. usvojila akcijski plan za provedbu takva integriranog okvira unutarnje kontrole. Povezane mjere obuhvaćene su Financijskom uredbom, uklju-čujući godišnje sažetke revizijskih mišljenja, dobrovoljne nacionalne izjave država članica i dobrovoljna izvješća i potvrde nacionalnih revizijskih tijela o upravljanju sredstvima EU-a. Kao rezultat toga uspostavljene su važne sastavnice integrira-nog sustava unutarnje kontrole, no po tom je pitanju bilo moguće postići više (vidjeti odlomak 137.).

128 Financijskom uredbom od država članica zahtijeva se sastavljanje godišnje računovodstvene dokumentacije i izjava o upravljanju povezanih s korištenjem sredstava EU-a kao i sažetka revizijskih izvješća i kontrola koje su provedene. Države članice također mogu odlučiti izdati nacionalne izjave na političkoj razini. Dosad su to učinile četiri države članice (Danska, Nizozemska, Švedska i Ujedinje-na Kraljevina).

129 U područjima podijeljenog upravljanja Komisija je ovlaštena provoditi ex post provjere rada sustava kontrole i prijavljenih rashoda. Zatim može uvesti sljedeće korektivne mjere:

— povrati od korisnika – mjere povrata poduzimaju tijela u državama članica-ma (za rashode obuhvaćene podijeljenim upravljanjem) i Komisija (posebno u područjima izravnog upravljanja). Korisnik je dužan vratiti ukupni iznos ili dio primljenih sredstava;

— primjena financijskih ispravaka na tijela država članica – Komisija može uvesti financijske ispravke onda kada države članice ne uspiju otkriti i ispraviti nepravilne rashode. Ispravci se mogu obračunati na pojedinačnoj osnovi, ekstrapolacijom rezultata ispitivanja ili uvođenjem paušalnog ispravka (ako nije moguće korištenje drugih dviju metoda).

130 U svojem godišnjem izvješću za 2012. Sud je iznio niz zapažanja povezanih s povratima i financijskim ispravcima49, godišnjim izvješćem Komisije i procjenom u okviru ovog izvješća o pogreškama te odgovarajućim povratima i financijskim ispravcima50. Sud je također pojasnio posljedice takvih ispravaka na mišljenja Suda o pouzdanosti računovodstvene dokumentacije i pravilnosti transakcija51.



51 Godišnje izvješće Suda za 2012., str. 52., prilog 1.1., dio 3., odlomak 22.


131 U okviru trenutačnog sustava, do ispravaka može doći i deset godina nakon pojave pogrešaka. Njihov je primarni cilj zaštititi proračun EU-a i nije usmjeren na poticanje država članica i korisnika na postupanje u skladu s pravilima. Rezultat toga jest da neprihvatljive rashode koje krajnji korisnici nisu vratili i dalje snose nacionalni porezni obveznici. Osim toga, odgovornost za nepravilne rashode ne preuzima se i mnogo godina nakon što je došlo do njih52.

132 Uvođenjem postupka akreditacije Uredbom o zajedničkim odredbama53 za struk-turne fondove u razdoblju od 2014. do 2020., povećat će se odgovornosti država članica koje se odnose na administrativni kapacitet nacionalnih tijela za uprav-ljanje i kontrolu. Međutim, mišljenje je Suda da bi Komisija, kao nositelj krajnje odgovornosti za izvršenje proračuna, trebala imati nadzornu ulogu u postupku ublažavanja rizika od kasnog otkrivanja54.

Dobro financijsko upravljanje

133 U pogledu dobrog financijskog upravljanja potrebno je znatno poboljšanje djelo-tvorne odgovornosti za rezultate postignute u okviru proračuna EU-a. Izazovi koji su prisutni zasebno su navedeni u odjeljku 6. koji slijedi u nastavku.

Pravni okvir kojim je uređen proračun EU-a

134 Od 1. siječnja 2013. na snazi su „nova” Financijska uredba55 i njezina Pravila za primjenu56. Glavna su obilježja prethodnih mehanizama odgovornosti i dalje na snazi, ali uvedene su i nove sastavnice koje vrijedi razmotriti.

135 U okviru nove uredbe Europska komisija kao i dosad odgovara Europskom parla-mentu i Vijeću za izvršenje proračuna EU-a putem postupka davanja razrješnice.

52 Tematsko izvješće Suda br. 7/2010., „Revizija postupka poravnanja računa”, str. 5., sažetak, odlomak V.

53 Uredba (EU) br. 1303/2013.

54 Mišljenje Suda br. 7/2011, odlomak 25.

55 Uredba (EU, EURATOM) br. 966/2012.

56 Delegirana uredba Komisije (EU) br. 1268/2012.


136 Osim toga, cjelokupna struktura financijske kontrole uglavnom je ostala ista. Temelji se na okviru unutarnje kontrole čiji je primarni cilj omogućiti Europskoj komisiji da preuzme političku odgovornost za izvršenje proračuna EU-a u okviru postupka davanja razrješnice.

137 Međutim, novom su uredbom ojačani mehanizmi kojima bi države članice trebale Komisiji osigurati revidirane izjave o upravljanju i godišnje sažetke, no u skladu s načelom supsidijarnosti, uredbom nije obuhvaćen politički nadzor tih nacional-nih tijela u državama članicama. Osim toga, nacionalne izjave ostaju neobvezne.

138 I dalje je potrebno u cijelosti razjasniti niz važnih novih sastavnica predviđenih Uredbom o zajedničkim odredbama, poput nacionalnih partnerskih ugovora, novih okvira za procjenu ostvarenja postignuća i pričuva za ostvarenje postignu-ća57. Te i ostale nove sastavnice bit će potrebno uključiti u mehanizme unutarnje kontrole. Osim toga, Komisija i dalje treba predložiti mjere kojima bi se osigurala kvaliteta novih jamstvenih izjava nacionalnih tijela kao i kvaliteta informacija o provedbi programa.

139 Zajedno s reformama pokrenutima 2006., napredak je postignut u pogledu sustava unutarnje kontrole kojim će se osigurati veća odgovornost za sredstva EU-a na nacionalnoj razini i na razini EU-a. Međutim, još uvijek nije uspostavljen sveobuhvatan sustav. Godišnje revizije Suda pokazuju da zahtjevi podneseni Ko-misiji sadržavaju mnoge pogreške koje su nacionalna tijela mogla ranije ispraviti. U mnogim slučajevima Sud također navodi da zahtjevi koje su ovjerila revizorska tijela sadržavaju pogreške. Sud zbog toga nastavlja provoditi revizije sve do razi-ne krajnjeg primatelja sredstava EU-a. U slučaju da se sustav poboljša, opseg bi se trebao povećati – Sud će se u svojoj financijskoj reviziji u većoj mjeri moći osloniti na rad drugih revizora.

57 Okviri za procjenu ostvarenja postignuća sastoje se od odabranih financijskih pokazatelja, pokazatelja izlaznih proizvoda i pokazatelja rezultata, kao i ključnih koraka u provedbi za svaki prioritet za programe europskih strukturnih fondova. Njihov je cilj osigurati da se programima ispuni ono što se nalazi u okviru kontrole upravljačkih tijela u državama članicama. Pričuva za ostvarenje postignuća predstavlja 6 % dodijeljenih strukturnih fondova ovisno o uspješnoj provedbi prioriteta programa. Vidjeti Uredbu (EU) br. 1303/2013 (članci 20. i 21.).


6. Učinak i rezultati politike EU-a

140 Politike EU-a djelomično se ostvaruju proračunskim instrumentima, a djelomično pravnim i regulatornim instrumentima (vidjeti sliku 5.):

— Proračunski instrumenti: Provedba politika EU-a ovisi o proračunu EU-a. Niz se politika velikim dijelom financira iz nacionalnih proračuna, a u ma-njoj mjeri iz ostalih izvora financiranja (poput financijske poluge privatnog financiranja).

— Pravni i regulatorni instrumenti: EU svake godine usvaja brojne zakone i uredbe. Većina njih uključuje postavljanje pravila ili standarda u područji-ma poput jedinstvenog tržišta, zaštite okoliša, socijalnih politika i tržišnog natjecanja.

Instrumenti za provedbu politike EU-a

Slik

a 5.

Politike i programi EU-a

Proračun EU-a

Pravni i regulatorni instrumenti

Proračuni država članica

Ostali izvori financiranja

141 Odgovornost na razini EU-a velika je u slučaju kada je proračun EU-a glavni in-strument i smanjuje se kako se povećava oslanjanje na ostale izvore financiranja ili oblike instrumenata. U sljedećim su odjeljcima navedeni glavni izazovi za mje-renje učinka i rezultata aktivnosti financiranih iz proračuna EU-a kao i za mjerenje učinka regulatornih instrumenata.

Izvor: Sud.


Izazovi mjerenja učinka i rezultata proračuna EU-a

142 Sud je zagovarao veću usmjerenost na rezultate proračunskih radnji u razdoblju od 2014. do 2020. Sud je pozvao Komisiju da ponovno razmisli o svojim sustavima izvješćivanja i odgovornosti kako bi se usmjerili ne samo na usklađivanje, nego i na ostvarivanje ishoda (rezultati i učinak)58.

143 Države članice također bi trebale poboljšati izvješćivanje o uspješnosti. Pouz-dane financijske informacije potrebno je nadopuniti pouzdanim nefinancijskim informacijama, a usmjerenost EU-a na usklađenost trebalo bi nadopuniti usmjere-nošću na rezultate.

144 U tom pogledu prisutni su sljedeći izazovi:

(a) dosljedni pokazatelji uspješnosti i pouzdane informacije,

(b) sustavi koji osiguravaju točne informacije o rezultatima i

(c) poboljšanje Komisijina izvješća o ocjeni u smislu postignutih rezultata.

Pokazatelji loše uspješnosti i kvalitete informacija

145 Sud je utvrdio slučajeve neprikladnih mehanizama praćenja i evaluacije kao i po-trebu za povećanjem važnosti, pouzdanosti i pravodobnosti podataka o uspješ-nosti koje osiguravaju sustavi upravljanja (vidjeti okvir 4.). Što je još važnije, Sud je više puta utvrdio da programima koji se financiraju sredstvima EU-a nedostaju jasni i mjerljivi ciljevi. U slučajevima u kojima se zakonskim aktima ili dokumen-tima koji sadržavaju smjernice postavljaju nejasni ili nemjerljivi ciljevi ili kad su ciljevi skriveni ili se pretpostavljaju, revizorima i ostalim subjektima vrlo je teško utvrditi je li potrošnja EU-a bila ekonomična, učinkovita ili djelotvorna – u takvim slučajevima predstavnici javnosti ne mogu legitimno od Komisije i država članica tražiti da odgovaraju za rashode ostvaren u njihovo ime.

58 Godišnje izvješće Suda za 2012., Poglavlje 10., odlomci (10.25. i 10.26.). Također vidjeti mišljenje Suda br. 4/2012, mišljenje br. 7/2011, mišljenje br. 1/2012, godišnje izvješće Suda za 2010., odlomak 8.54. i Odgovor Suda na Komisijino drugo izvješće o ocjeni financija iz članka 318.


Okv

ir 4

.

Primjeri nedostataka u podacima o uspješnosti

Pokazatelji loše uspješnosti

ο Uloga Komisije koja se odnosi na praćenje toga ispunjava li reforma tržišta vina svoje ciljeve ograničena je nedostatkom ključnih pokazatelja uspješnosti (tematsko izvješće Suda br. 7/2012, odlomci 50. i 57.).

ο Sud je zaključio da u slučaju instrumenata financijskog inženjeringa koje sufinancira ERDF, standardni instrumenti praćenja kohezijske politike nisu bili prikladni i prilagođeni za pružanje informacija o dobrom financijskom upravljanju financijskim instrumentima (tematsko izvješće Suda br. 2/2012, odlomci 82. i 121.).

Važnost, pouzdanost i pravodobnost podataka o uspješnosti

ο Sud je utvrdio da u slučaju modernizacije poljoprivrednih gospodarstava zajednički okvir praćenja i evalu-acije nije osigurao relevantne podatke za praćenje rezultata ostvarenih potrošenim sredstvima (tematsko izvješće Suda br. 8/2012, odlomak 70.).

ο U svojoj reviziji zajedničkog informacijskog sustava za vanjske odnose (CRIS) Sud je utvrdio da su nedo-stajale informacije bile pogrešne ili nisu bile ažurirane te su umanjile pouzdanost sustava kao instrumenta upravljanja (tematsko izvješće Suda br. 5/2012, odlomak 79.).

Komisijino izvješće o ocjeni postignutih rezultata

146 Od stupanja Ugovora iz Lisabona na snagu Komisija je dužna sastaviti izvješće o ocjeni rezultata programa potrošnje proračuna. Izvješće je dio postupka dava-nja razrješnice za izvršenje proračuna EU-a59. Međutim, prva dva izvješća o ocjeni nisu pokazala da su sastavni elementi procjene uspješnosti već uspostavljeni. U lipnju 2012. Sud je objavio svoje mišljenje o prvom izvješću Komisije o ocjeni i zaključak da izvješće nije bilo dovoljno precizno i sadržajno te da je dodalo vrlo malo vrijednosti60.

147 Sud je u prethodnim tematskim izvješćima o uspješnosti različitih politika i in-strumenata koji predstavljaju izazove sveobuhvatnoj evaluaciji uspješnosti iznio razloge zbog kojih Komisija nije u položaju dati cjelokupnu procjenu u smislu postignutih rezultata.

59 Članak 318. UFEU-a.

60 Mišljenje Suda br. 4/2012 o Komisijinu izvješću o ocjeni financija Unije na temelju postignutih rezultata, u skladu s člankom 318. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (SL C 179, 20.6.2012., str. 1.).


Izazov mjerenja učinka regulatornih instrumenata

148 Ex ante procjena učinka izvršava se s ciljem utvrđivanja mogućih društvenih i gospodarskih učinaka te učinaka na okoliš koje će prijedlozi imati, kao i admini-strativnog tereta za nacionalna tijela, trgovačka društva i građe. Ex ante procjene učinka Komisije ključni su izvor informacija za zakonodavce EU-a, posebno za članove specijaliziranih odbora Europskog parlamenta i Vijeća. Međutim, nisu sustavno nadopunjene ex post procjenama učinka. Sud je utvrdio nedostatke u pogledu procjena učinka61:

— U vezi s ex ante procjenama:

ο analiza svih gospodarskih i društvenih učinaka te učinaka na okoliš pred-stavlja izazov;

ο izravne usporedbe između alternativnih opcija često su zahtjevne;

ο dostupnost podataka za procjene učinka i dalje predstavlja problem;

ο aspekti provedbe nisu uvijek analizirani u dostatnoj mjeri.

— U vezi s ex post procjenama:

ο procjene se ne izvršavaju sustavno u svim zakonodavnim područjima;

ο troškovi provedbe i administrativna opterećenja često nisu dostatno izmjereni.

149 Komisija je kao „zaštitnica Ugovora” odgovorna za praćenje usklađenosti sa zako-nima EU-a, a odstupanja prosljeđuje Sudu Europske unije. Također je odgovorna za ex post evaluaciju aktivnosti EU-a, uključujući one koje uglavnom obuhvaćaju regulatorne mjere. Međutim, provođenje ex post procjena gospodarskih i socijal-nih te učinaka na okoliš predstavlja izazov. Primjerice, uzročno-posljedične veze između propisa EU-a i učinaka mogle bi se teško dokazati; moguć je manjak po-dataka o troškovima i administrativnim opterećenjima ili je njihovo prikupljanje skupo; koordinacija s nacionalnim tijelima možda nije posve otvorena62.

61 Tematsko izvješće Suda br. 3/2010 „Procjene učinka u institucijama EU-a: pomažu li pri donošenju odluka?”, odlomci od 57. do 81.

62 Mišljenje Suda br. 1/2010 „Poboljšanje financijskog upravljanja proračunom Europske unije: rizici i izazovi”, odlomci od 14. do 16.

54Dio III. – Izazovi povezani s odgovorom EU-a na financijsku krizu

150 Financijska kriza i mjere koje su poduzete kako bi se odgovorilo na nju predstav-ljaju znatne nove izazove za reviziju i odgovornost na nacionalnoj i europskoj razini. Pojavili su se nedostatci, a EU i države članice tek moraju riješiti važna pitanja koja se odnose na odgovornost. U odjeljku u nastavku prikazan je pregled odgovora na financijsku i gospodarsku krizu i posljedice za javnu odgovornost i reviziju.

Niz događaja i odgovori EU-a

151 Kriza koja je počela 2007. u bankarskom sektoru naknadno se proširila na ostala područja uz negativne posljedice na održivost javnog duga, stabilnost eura, rast i razinu povjerenja javnosti. Rješavanje krize zahtijevalo je hitne i izvanredne mjere na razini EU-a i država članica. Bile su potrebne i reforme za dugoročno restrukturiranje financijskih, gospodarskih i političkih okvira upravljanja Europe (vidjeti sliku 6.).

Odgovor EU-a na financijsku krizu

Slik

a 6.

Kriza javnog duga

Bankarska kriza

Eurokriza

Gospodarska kriza

Kriza povjerenja

Reforme u vezi s odgovornostiStrategija Europa

2020. i višegodišnji financijski okvirGospodarska

koordinacija, nadzor i Europski semestarFinancijska potpora

državama članicama

Bankarstvo i financijska tržišta: financijska potpora, novi propisi i nadzor

Izvor: Sud.

55Dio III. – Izazovi povezani s odgovorom EU‑a na financijsku krizu

Reguliranje i nadzor financijskog sektora

152 Prva se faza (od 2007. do 2009.) odnosila na svjetsku krizu u financijskom sektoru. Kombinacija prekomjernog rizika i nepovoljnih razvoja na financijskim tržišti-ma doveli su do znatnih gubitaka ulaganja što je uzrokovalo pad regulatornog kapitala banaka ispod propisanih razina. Osim toga, međubankovno je tržište presušilo te su zbog njihove međusobne povezanosti ozbiljne teškoće pojedinih velikih financijskih institucija izvršile znatan pritisak na mnoge druge institucije („sistemski rizik”).

153 Kako bi se izbjeglo urušavanje bankarskog sustava, države članice koristile su javna sredstva za dokapitalizaciju svojih banaka, dok su središnje banke osigu-rale likvidnost bankarskog sustava. Komisija je odobrila više od pet bilijuna eura državne pomoći financijskom sektoru i iznijela upute o svojim kriterijima za odo-bravanje pomoći bankama63. Potpora poreznih obveznika koju su banke primile u razdoblju između 2007. i 2011. iznosila je 1,6 bilijuna eura (12,8 % BDP-a EU-a)64.

154 Europska unija usvojila je također niz pravila kojima se reguliraju radnje finan-cijskih operatera i tržišta, koja su uglavnom rezultat međunarodnih pregovora unutar skupine G20, Odbora za financijsku stabilnost i Baselskog odbora za nadzor banaka (reforma financijske uredbe). Osim toga, Europska unija uspostavi-la je europski sustav financijskog nadzora koji je stupio na snagu 1. siječnja 2011. (vidjeti okvir 5.).

63 COM(2012) 778 završna verzija od 21. prosinca 2012., SEC(2012) 443 završna verzija od 21. prosinca 2012., str. 29.

64 Najveći su dio bila jamstva koja su iznosila oko 1 085 milijardi eura (8,6 % BDP-a), zatim dokapitalizacija (oko 322 milijarde eura ili 2,6 % BDP-a), umanjena vrijednost imovine (oko 119,9 milijardi eura ili 0,9 % BDP-a) i mjere likvidnosti (89 milijardi eura ili 0,7 % BDP-a).

Okv

ir 5

. Europski sustav financijskog nadzora

Europski sustav financijskog nadzora sastoji se od dviju sastavnica:

ο Makrobonitetnog nadzora koji je odgovornost Europskog odbora za sistemske rizike koji, među ostalim, čine središnji bankari i predstavnici nacionalnih nadzornih tijela.

ο Mikrobonitetnog nadzora koji je odgovornost nacionalnih nadzornih tijela na nacionalnoj razini i triju europskih nadzornih tijela na razini EU-a: Europskoga nadzornog tijela za bankarstvo (EBA); Europskoga nadzornog tijela za vrijednosne papire i tržišta kapitala (ESMA) i Europskoga nadzornog tijela za osiguranje i strukovno mirovinsko osiguranje (EIOPA).


155 U skladu sa zaključcima sastanka europodručja u lipnju 2012. i s ciljem daljnjeg jačanja nadzora banaka, Vijeće je u listopadu 2013. odobrilo prijedlog Komisije za jedinstveni nadzorni mehanizam (SSM) 65. Europska središnja banka u okviru je-dinstvenoga nadzornog mehanizma ima izravne nadzorne ovlasti nad „važnijim” bankama relevantnih država članica i prava praćenja nadzora nad ostalim ban-kama koji provode relevantni nacionalnih revizori. „Važnost” se za ove potrebe utvrđuje veličinom ili određenim drugim kriterijima.

156 Kao daljnji korak prema osnivanju bankarske unije i da bi se spriječile sanacije banaka u budućnosti, Komisija je 10. srpnja 2013. predložila uspostavljanje jedin-stvenog sanacijskog mehanizma čije se usvajanje očekuje u skoroj budućnosti66. Prijedlog je da u okviru jedinstvenog sanacijskog mehanizma sve troškove bilo koje sanacije najprije snose dioničari i vjerovnici banke („sanacija vlastitim sred-stvima”), a, ako bude potrebno, kao posljednja mogućnost, Jedinstveni fond za rješavanje banaka financiran doprinosima iz bankarskog sektora.

157 Tijekom krize su otkriveni opći nedostatci u upravljanju i nadzoru globalnog financijskog sustava: struktura poticaja za banke da preuzmu rizike, računovod-stvena pravila za vrednovanje i objavljivanje financijske imovine i obveza, uloga poslovnih analitičara, agencija za procjenu rejtinga, revizora, regulatora i nadzor-nika koji su bili previše povezani s industrijom i nedovoljno usmjereni na osigura-nje stabilnosti tržišta i interesa potrošača.

158 Odgovor koji je obuhvaćao sanaciju mnogih banaka koju bi izvršile države članice i u određenim slučajevima nacionalizaciju privatnih banaka, uvođenje novih bankarskih uredbi i uredbi o financijskim tržištima te reforme i uspostava novih nadzornih mehanizama na razini EU-a postavljaju pitanja upravljanja, transparen-tnosti i odgovornosti.

159 Jedan od izazova tijekom odgovora na krizu bio je kako osigurati demokratsku legitimnost u odnosu na način na koji se razvijaju i donose uredbe te na način na koji novi instrumenti djeluju. Manje je pozornosti posvećeno potrebnim mehaniz-mima odgovornosti u ranim fazama u smislu rezultata za koje se očekuje da će se postići tim instrumentima.

65 Uredba Vijeća (EZ) br. 1024/2013.

Također vidjeti Uredbu (EU) br. 1022/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 22. listopada 2013. o izmjeni Uredbe (EU) br. 1093/2010 o osnivanju europskog nadzornog tijela (Europskog nadzornog tijela za bankarstvo) u odnosu na dodjelu određenih zadaća Europskoj središnjoj banci na temelju Uredbe Vijeća (EU) br. 1024/2013 (SL L 287, 29.10.2013., str. 5.).

66 Trenutačno u fazi donošenja odluke Parlamenta, 1. čitanje/jedino čitanje; T7-0341/2014, na dan 15. 4. 2014.


Koordinirane mjere

160 Odgovornost u novoj arhitekturi financijske uredbe i nadzora uspostavljenih kao odgovor na krizu oslanja se na okvir koji nije u cijelosti utvrđen. Primjerice, odre-đeni sustavi na razini EU-a povremeno su samo djelomično obuhvaćeni manda-tom Suda:

— tri nadzorna tijela (europska nadzorna tijela) revidira Sud;

— jedinstveni nadzorni mehanizam (SSR) obuhvaćen je posebnim odredbama koje su prethodno opisane i kojima se od Europske središnje banke zahtijeva da odgovara Vijeću i Europskom parlamentu te je ona predmet revizije Suda67 u pogledu dobroga financijskog upravljanja; no Sud se ne bavi nacional-nim nadzornim tijelima u okviru jedinstvenoga nadzornog mehanizma; ne postoje odredbe za revizijsku procjenu nadzornog sustava kao cjeline. Postoji mogućnost da bi dublja razina suradnje s vrhovnim revizijskim institucijama u povezanim državama članicama mogla omogućiti procjene, no trenutačno takvi mehanizmi ne postoje.

67 Članak 27. stavak 2. Protokola (br. 4) UFEU-a o statutu Europskog sustava središnjih banaka i Europske središnje banke.


Mehanizmi financijske potpore za države članice

161 Druga faza krize, koja je počela 2010., bila je povezana s javnim dugom. Do siječ-nja 2013. Odluka Vijeća u okviru postupka u slučaju prekomjernog deficita odno-sila se na čak 20 država članica EU-a. Povezanost između banaka i javnog duga utjecala je na fiskalnu učinkovitost država članica: s jedne su strane određene vlade sanirale nekoliko banaka koje su imale financijskih teškoća, dok je s druge strane velika izloženost banaka javnom dugu predstavljala veliku opasnost, što je zahtijevalo hitnu intervenciju na razini EU-a. Do sredine 2013. mehanizmi ma-krofinancijske stabilnosti bili su uspostavljeni, osiguravajući ukupno 890 milijar-di eura od čega je 313,6 milijardi eura dotad već bilo iskorišteno68.

162 Bankarska kriza i kriza javnog duga utjecale su na uspješnost gospodarstva. Mjere štednje, fiskalne prilagodbe, rastući troškovi otplate duga i učinak narušenog bankarskog sektora povećali su recesijski učinak na gospodarstvo EU-a:

— deficiti državnog proračuna u europodručju i u EU-27 premašili su 6 % BDP-a između 2009. i 2010. (više od dvostrukog iznosa gornje granice dogovorene Ugovorom iz Maastrichta);

— državni dug u europodručju povećao se s 66,4 % na 92,7 % BDP-a od 2007. do 2013.69;

— Rast BDP-a u europodručju i EU-u došao je do razine ispod svojeg dugoroč-nog potencijala, a zatim je postao negativan 2009. (-4,4 % za europodručje) i 2013. (-0,4 % za europodručje). Stvarno je stanje da je BDP u europodručju bio manji 2013. nego prije početka krize 2007.

163 Europska unija odgovorila je na krizu javnog duga pružajući financijsku pot-poru državama članicama suočenim s teškoćama nizom mehanizama (vidjeti tablicu 4.).

164 Inicijative poduzete u okviru EU-a uključuju:

— Europski mehanizam za financijsku stabilnost koji je predviđen za dodjelu financijske pomoći državama članicama na temelju jamstava proračuna EU-a (Vijeće je odlučilo ukinuti ovaj instrument do kraja 2013.) i

— pomoć za platnu bilancu koja prethodi krizi i koja također nudi zajmove i kreditne linije uz jamstvo proračuna EU-a.

68 Ažurirano do 30. lipnja 2013. Temelji se na kombiniranom kreditnom kapacitetu mehanizma platne bilance, Kreditnog instrumenta za Grčku, Europskog mehanizma za financijsku stabilnost i kombinirane gornje granice Europskog fonda za financijsku stabilnost i ESM-a koji iznose 700 milijarda eura (vidjeti tablicu 4.).

69 Eurostat, podatci objavljeni na internetskim stranicama, statistike javnih financija, deficit opće države (kao postotak BDP-a) i bruto dug opće države (kao postotak BDP-a); Također vidjeti Izvješće Eurostata za medije od 22. siječnja 2014.


Mehanizmi financijske potpore EU-a i međuvladine financijske potpore

Tabl

ica

4.

Instrumenti financijske potpore

Pomoć za platnu bilancu

Međuvladini zajmovi europodručja Grčkoj

Europski mehanizam za financijsku

stabilnost

Europski fond za financijsku

stabilnost

Europski stabilizacijski

mehanizam (ESM)

Pravni / institucionalni oblik

Mehanizam EU-a Međuvladin sporazum Mehanizam EU-aPrivatno društvo u vlasništvu zemalja europodručja

Međuvladina organizacija

Struktura kapitala

Jamči se proračunom EU-a (odnosno u svim državama članicama EU-a)

Nema je, bilateralni zajmovi koje prikuplja Europska komisija

Jamči se proračunom EU-a (odnosno u svim državama članicama EU-a)

Jamstva i dodatna jamstva zemalja europodručja

80 milijardi eura uplaće-nog kapitala i 620 milijar-di eura kapitala na poziv

Kreditni kapacitet 50 milijardi eura 80 milijardi eura 60 milijardi eura 440 milijardi eura 500 milijardi eura

Posuđeni iznosi i drža-ve članice korisnice

13,4 milijardi eura (Latvi-ja, Mađarska i Rumunjska)

52,9 milijardi eura (Grčka)43,8 milijardi eura (Irska i Portugal)

166,1 milijarda eura (Grčka, Irska i Portugal)

44,3 milijarde eura (Španjolska i Cipar)

Instrumenti Zajmovi, kreditne linije Zajmovi Zajmovi, kreditne linijeZajmovi, kupnja obveznica na primarnim i sekundarnim tržištima

Zajmovi, kupnja obveznica na primarnim i sekundarnim tržištima

Trajanje Trajni mehanizam

Zajmovi koje treba vratiti sedam i pol godina nakon datuma isplate u 22 jednaka plaćanja svaka tri mjeseca

Do kraja lipnja 2013. Ta-kođer će ostati operativan dok sve dospjele obveze ne budu vraćene

Do kraja lipnja 2013. Ta-kođer će ostati operativan dok sve dospjele obveze ne budu vraćene

Trajni mehanizam od listopada 2012.

Glavna tijela koja donose odluke

Odluka Vijeća, glasova-njem kvalificirane većine na prijedlog Europske komisije

Euroskupina

Odluka Vijeća, glasova-njem kvalificirane većine na prijedlog Europske komisije

Euroskupina/Upravno vijeće Europskog fonda za financijsku stabilnost

Euroskupina/Vijeće guvernera ESM-a

Pravna osnova Financiranje

Članak 143. UFEU-aMeđuvladina odluka i članak 136. UFEU-a

Članak 122. UFEU-a (država članica suočena s „izvanrednim okolnosti-ma koje su izvan njezine kontrole”)

Međuvladina odlukaMeđuvladin sporazum povezan s izmijenjenim člankom 136. UFEU-a

Odgovornost Podliježe postupku dava-nja razrješnice EU-a

Instrument nije obuhva-ćen postupkom davanja razrješnice EU-a

Aktivnost Komisije kao potpora mehanizmu koji podliježe postupku davanja razrješnice EU-a

Podliježe postupku dava-nja razrješnice EU-a


Godišnja glavna skupština dioničara služi da bi se dala razrješnica za računovodstvenu dokumentaciju

Aktivnosti Komisije kao potpora mehanizmu koji podliježe postupku davanja razrješnice EU-a


Vijeće guvernera je tijelo koje daje razrješnicu

Aktivnost Komisije kao potpora mehanizmu koji podliježe postupku davanja razrješnice EU-a

Javna revizija Revizija Suda u okviru članka 9.a Uredbe (EZ) br. 332/2002

Ne postoje odredbe Revizija Suda u okviru članka 8. Uredbe (EZ) br. 407/2010

Imenovan je privatni revizor

Vijeće revizora od pet čla-nova, uključujući jednog iz Suda, koji djeluju u svo-je osobno ime, revidira ESM. Predviđene usluge privatnog revizora.

Izvor: Sud.


165 Međutim, države članice EU-a poduzele su neke od ključnih inicijativa izvan okvi-ra EU-a. To je bio slučaj kod:

— Ugovora o stabilnosti, koordinaciji i upravljanju u ekonomskoj i monetarnoj uniji;

— Kreditnog instrumenta za Grčku – instrumenta zemalja europodručja koji se financira bilateralnim zajmovima i putem Europskog fonda za financijsku sta-bilnost i koji omogućuje Europska komisija. Nacionalne doprinose Kreditnom instrumentu za Grčku mogu revidirati nacionalne vrhovne revizijske institu-cije; Grčki ured za reviziju mogao bi revidirati zakonitost potrošnje u Grčkoj, ali ne i njezinu djelotvornost budući da ne provodi revizije uspješnosti; Sud može revidirati samo tehničku potporu koju je pružila Europska komisija;

— Europskog fonda za financijsku stabilnost koji se financira privatnim sredstvi-ma i koji su osnovale države članice europodručja kao privatni instrument bez odredbi o reviziji ili odgovornosti europskih institucija;

— Europskog stabilizacijskog mehanizma (ESM), osnovanog u cilju pružanja po-moći državama članicama europodručja suočenima s financijskim teškoćama. Neke će institucije EU-a provesti ovaj međuvladin ugovor: rješavanje sporova povjereno je Sudu Europske unije, dok će nadzor nakon provedbe programa izvršiti Europska komisija i Vijeće. Za Europski parlament (odgovornost) ili Sud nije predviđena nijedna uloga; reviziju nad ESM-om provest će revizorsko vijeće od pet članova koji djeluju u svoje osobno ime. Za razliku od Fiskalnog ugovora, za ESM ne postoji nijedna odredba kojom se predviđa njegovo bu-duće uključivanje u Ugovor o EU-u. Međutim, politička tijela EU-a naglasila su da iako su „određeni međuvladini sporazumi nastali kao rezultat nedostataka prethodne arhitekture, njih će s vremenom trebati uključiti u pravni okvir Europske unije”70.

166 Sud može revidirati one mehanizme koji su uspostavljeni unutar pravnog okvi-ra EU-a (platna bilanca i Europski mehanizam za financijsku stabilnost) i uloge dodijeljene institucijama EU-a (npr. Glavnoj upravi za gospodarske i financijske poslove) za sve mehanizme potpore (uključujući Europski mehanizam za financij-sku stabilnost, ESM i zajmove Grčkoj) u smislu procjene pripadnosti različitim me-hanizmima potpore, sastavljanja uvjeta, praćenja uspješnosti države i postupka sastavljanja preporuke za pojedine države. Određene revizije uspješnosti u vezi s tim područjima trenutačno su u tijeku.

70 „Prema istinskoj ekonomskoj i monetarnoj uniji”, plan koji je razvio predsjednik Europskog vijeća u suradnji s predsjednicima Europske komisije, Euroskupine i Europske središnje banke, 5. prosinca 2012.


167 Svim instrumentima potpore koji se temelje na međuvladinim sporazumima predviđaju vanjskog revizora. Osim toga, neke nacionalne vrhovne revizijske institucije revidiraju povezane nacionalne udjele u različitim instrumentima fi-nancijske potpore. Takav fragmentirani pristup zajedno s različitim pravnim osno-vama i raznim mehanizmima odgovornosti za posljedicu ima složenu strukturu upravljanja i odgovornosti.

Koordinirane mjere

168 Fragmentirani pristup uspostavi mehanizama financijske potpore i djelomična prava revizije različitih javnih revizorskih tijela ne vode do sveobuhvatnog pre-gleda odgovora na razini EU-a. U tu bi svrhu trebalo ojačati mehanizme revizije.

Upravljanje uspješnošću

169 Komisija trenutačno ne pruža sveobuhvatne informacije i ne izvješćuje o dje-lotvornosti mjera financijske potpore u vezi s ublažavanjem prelijevanja te o uspješnosti država korisnica u smislu prevladavanja njihovih financijskih teško-ća kao rezultata ispunjavanja dogovorenih uvjeta i programa.


Povećan gospodarski i fiskalni nadzor

170 Nekoliko je mjera poduzeto da bi se osigurala gospodarska suradnja radi sma-njenja negativnih učinaka prelijevanja djelovanja jedne države članice. Uključuju skupinu uredbi i direktiva (tzv. „paket od šest mjera” i „paket od dviju mjera”) kao i skupinu ugovora izvan pravnog okvira EU-a koji se primjenjuju na države članice potpisnice (Fiskalni ugovor).

171 Tim se pravilima uvode gornje granice proračunskog manjka i duga te mehani-zama nadzora kako bi se spriječili učinci prelijevanja, ponajprije unutar europo-dručja. Također usmjeravaju raspored proračunskog postupka diljem 28 država članica unutar okvira europskog semestra i bave se rješavanjem pitanja poveza-nih s povezanom nacionalnom računovodstvenom dokumentacijom i statističkim podatcima.

Pojačane mjere fiskalne i ekonomske koordinacije na razini EU-a

172 Kao posljedica financijske krize, Europska unija poduzela je mjere kako bi re-formirala Pakt o stabilnosti i rastu. Prvi je pokušaj bio pakt Euro Plus. Novija je reforma bila skupina uredbi naziva „paket od šest mjera” i „paket od dviju mjera” usmjerenih na jačanje fiskalne i ekonomske koordinacije i nadzora na razini EU-a. Ugovorom o stabilnosti, koordinaciji i upravljanju u ekonomskoj i monetarnoj uniji (poznatom kao „Fiskalni ugovor”) također se jača odgovornost jedne države članice prema drugoj.

— Pakt o stabilnosti i rastu sporazum je između 28 država članica EU-a čiji je cilj olakšati i održati stabilnost ekonomske i monetarne unije (EMU). Primar-no temeljen na člancima 121. i 126. UFEU-a, sastoji se od fiskalnog praćenja država članica, koji provode Europska komisija i Vijeće ministara, i izdavanja godišnje preporuke za političke mjere kako bi se osigurala potpuna usklađe-nost s Paktom o stabilnosti i rastu, također i u srednjoročnom smislu. Pakt je sastavljen na temelju rezolucije i dvije uredbe Vijeća u srpnju 1997. Prva ured-ba „o jačanju nadzora stanja proračuna i nadzora i koordinacije ekonomskih politika”, poznata kao „preventivni dio”, stupila je na snagu 1. srpnja 1998.71 Druga uredba o „ubrzanju i pojašnjenju provedbe postupka u slučaju preko-mjernog deficita”, poznata kao „korektivni dio”, stupila je na snagu 1. siječ-nja 1999.72 Sve države članice EU-a osim Ujedinjene Kraljevine73 automatski su članice ekonomske monetarne unije i Pakta o stabilnosti i rastu, kako je utvrđeno stavcima u samom Ugovoru o EU-u.

71 Uredba Vijeća (EZ) br. 1466/97 od 7. srpnja 1997. o jačanju nadzora stanja proračuna i nadzora i koordinacije ekonomskih politika (SL L 209, 2.8.1997., str. 1.).

72 Uredba Vijeća (EZ) br. 1467/97 od 7. srpnja 1997. o ubrzanju i pojašnjenju provedbe postupka u slučaju prekomjernog deficita (SL L 209, 2.8.1997., str. 6.).

73 U okviru članka 4. Protokola (br. 15) (UFEU) ova obveza ne primjenjuje se na Ujedinjenu Kraljevinu; prema članku 5. Protokola (br. 15) (UFEU) na Ujedinjenju Kraljevinu primjenjuje se obveza izbjegavanja prekomjernog deficita.


— „Paket od šest mjera” sekundarni je zakon EU-a i u načelu se primjenjuje na svih 28 država članica, ali također uključuje posebna pravila koja se odnose samo na države članice europodručja. „Paket od dviju mjera” (Two Pack) pri-mjenjuje se samo na države članice europodručja.

— Uredbama u okviru „paketa od šest mjera” i „paketa od dviju mjera” jačaju se različiti aspekti gospodarskog i fiskalnog nadzora. Važna zajednička obilježja su: (i) usvajanje putem uobičajenoga zakonodavnog postupka; (ii) viša razina savjetovanja između Europskog parlamenta i nacionalnih parlamenata u kon-tekstu gospodarskog dijaloga; (iii) Komisijini periodični pregledi djelotvorno-sti; i (iv) odredbe o linijama odgovornosti između uključenih strana.

— Fiskalni ugovor (Ugovor o stabilnosti, koordinaciji i upravljanju u ekonom-skoj monetarnoj uniji)74 odvojen je ugovor koji se bavi pitanjem odgovornosti jedne države članice prema drugoj u pogledu proračunskih praksi potrebnih za zaštitu eura. Ovlašćuje Komisiju da proslijedi predmet Sudu Europske unije i da takve presude budu provedive. Ugovorom se također učvršćuju gospo-darska i fiskalna pravila EU-a time što se zahtijeva uključivanje takvih uvjeta u nacionalno zakonodavstvo te da se koordinacija i nadzor oslanjaju na insti-tucije i mjere EU-a propisane zakonima EU-a75. Komisija osigurava praćenje i pokretanje potrebnih korekcijskih postupaka.

74 Ugovor o stabilnosti, koordinaciji i upravljanju u ekonomskoj i monetarnoj uniji, poznat i kao „Fiskalni ugovor”.

75 Vidjeti članke 10. i 11. Ugovora o stabilnosti, koordinaciji i upravljanju u ekonomskoj i monetarnoj uniji.


Slik

a 7.

Europski semestar

Stu Pro Sij Velj Ožu Tra Svi Lip Srp Kol Ruj Lis Stu Pro

PojmovnikGPR Godišnji pregled rasta – IMU Izvješće o mehanizmu upozoravanja – NPR Nacionalni program reformi – PSK Program stabilnosti i konvergencije

Mišljenje Europske komisije o prijedlogu proračuna europodručja; predviđanja za jesen

Države članice europodručja sastavljaju nacrte proračuna

Europska komisija predlaže preporuke za pojedine države članice; predviđanja za proljeće

Smjernice politike Europskog vijeća na

temelju GPR-a

Države članice europodručja usvajaju proračune

Europsko vijeće usvaja preporuke za pojedine države članice

GPR & IMU; pokretanje temeljitih pregleda

Države članice dostavljaju programe NPR i PSK; rezultati temeljitih pregleda

Izvor: Europska komisija.

Raspored europskog semestra

Europski semestar

173 Europski semestar nova je arhitektura upravljanja koju su uspostavile države članice EU-a 2010.76 Cilj je europskog semestra usmjeriti gospodarske i fiskalne postupke koordinacije na nacionalnoj razini i na razini EU-a i uključuje strogo određen godišnji raspored za prikupljanje, analizu i procjenu širokog raspona ekonomskih pokazatelja. Trebao bi svim dionicima (Europskom parlamentu i nacionalnim parlamentima, državama članicama i institucijama EU-a) osigurati potreban okvir za pojačani nadzor i koordinaciju (vidjeti sliku 7.).

76 Usvojile države članice EU-a 7. rujna 2010. nakon prijedloga Komisije IP/10/561 i IP/10/859 redom iz svibnja i lipnja 2010.


Pouzdana nacionalna računovodstvena dokumentacija i sta-tistički podatci

174 Mjere poduzete radi promicanja održivih javnih financija predstavljaju nove iza-zove u smislu odgovornosti i revizije. Fiskalna i ekonomska koordinacija oslanjaju se u velikoj mjeri na visokokvalitetne računovodstvene procjene i statističke podatke koji su usporedivi diljem država članica. Dokazi upućuju na to da nedo-statak fiskalne transparentnosti vodi do stvarnih troškova za države članice i EU. Neuspjeh određenih vlada da procijene svoj stvarni fiskalni položaj bio je čimbe-nik koji je dodatno pogoršao situaciju za vrhunca krize77.

175 Komisija je, kao odgovor na to pitanje, 2012.78 putem Eurostata izvršila procjenu situacije u odnosu na računovodstvene standarde koji se primjenjuju u državama članicama. U okviru izvješća razmotrene su posljedice usklađenih računovod-stvenih normi javnog sektora diljem država članica. IPSAS je skupina računovod-stvenih normi javnog sektora čija je namjena osigurati da se računovodstvenim načelom koje se temelji na obračunu osiguraju pravodobne, točne i pouzdane informacije o financijskom i gospodarskom položaju javnog tijela. Komisija (Eurostat) savjetuje se s dionicima o primjerenosti IPSAS-a kao temelja za razvoj Europskih računovodstvenih standarda za javni sektor (EPSAS) kojima bi se mogli urediti računovodstveni standardi javnog sektora u državama članicama koji se temelje na obračunu.

176 Bez obzira na to oko koje se računovodstvene norme postigne dogovor, transpa-rentnost mora obuhvaćati:

— kvalitetne informacije o rizicima kako bi se zadržala osviještenost o mogućim gospodarskim šokovima povezanim s javnim financijama;

— propisno i potpuno otkrivanje postojećih i mogućih obveza države i poveza-nih sektora (kako bi se razjasnilo područje primjene fiskalne aktivnosti izvan proračuna čiji se troškovi kasnije mogu vratiti državi); i

— pravodobno, učinkovito i precizno izvješćivanje o svim gospodarskim doga-đajima u integriranom računovodstvenom sustavu javnih subjekata.

77 Međunarodni monetarni fond (2012.), Fiskalna transparentnost, odgovornost i rizik, Odjel za fiskalna pitanja i Odjel za statistiku, 7. kolovoza 2012.

78 Izvješće Komisije Vijeću i Europskom parlamentu – Prema provedbi usklađenih računovodstvenih normi javnog sektora u državama članicama – Primjerenost IPSAS-a za države članice – (SWD(2013) 57 završna verzija), COM(2013) 114 završna verzija.


Koordinirane mjere

177 Djelotvornost nadzornog okvira ovisi o uspješnosti različitih sudionika postupka: Vijeće je odgovorno za odluke povezane s ekonomskom koordinacijom i upravlja-njem, a Komisija je odgovorna za temeljne radnje funkcija koordinacije i nadzora EU-a.

178 Paket od šest mjera, paket od dviju mjera i Fiskalni ugovor uključuju odredbe koje se odnose na savjetovanje s Europskim parlamentom: sve uredbe uključuju odredbe o informacijama koje treba dostaviti Europskom parlamentu i za dijalog koji treba održati s Europskim parlamentom u okviru europskog semestra. Pravi-lima su predviđeni bolje informiran Europski parlament i mogućnost da Europ-ski parlament utječe na odluke Vijeća. Nije jasno bi li (ili na koji način) europski semestar i gospodarski dijalog uzeli u obzir rad vrhovnih revizijskih institucija o relevantnim pitanjima.

179 Građani očekuju od javnih tijela i revizora da ih upozore o glavnim sistemskim rizicima koji se odnose na njihove financijske interese. Revizori prepoznaju svoju odgovornost. Tijekom međunarodnog kongresa 2013. Međunarodne organiza-cije vrhovnih revizijskih institucija (INCOSAI, XXI. kongres INTOSAI-ja) članovi su zaključili da vrhovne revizijske institucije imaju ulogu skretanja pozornosti „na sva zajednička ili sistemska pitanja koja su od takva značenja da mogu utjecati na dugoročnu održivost državnih politika i financija”. Od Suda se, kao vrhovne revi-zijske institucije EU-a, može očekivati da upozori na moguće europske sistemske rizike.

180 Dok uloga revizijskih institucija nije predviđena kao takva da ponavlja uloge institucija koje bi trebale utvrditi i baviti se pitanjima sistemskih rizika u što je ra-nijoj fazi moguće, uloga revizora jest procijeniti jesu li takvi subjekti prikladni za izvršavanje takvih zadataka. Bilo kakva proširena uloga revizora prema prijedlozi-ma u okviru zaključaka kongresa INTOSAI-ja zahtijevala bi širi konsenzus s ostalim dionicima i razmatranje kapaciteta potrebnog za takve aktivnosti.


181 Međutim, trenutačni je sustav fragmentiran i povećava složenost odgovornosti i javne revizije. Jasne linije odgovornosti potrebne su kako bi se tijela moglo pozvati na njihovu odgovornost, uključujući odgovornost za upravljanje javnim sredstvima. Postupno je postalo sve teže shvatiti tko je u Europskoj uniji odgovo-ran za što u prethodno navedenim područjima. Ta rastuća složenost predstavlja rizike za legitimnost EU-a.

182 Plan predsjednika Europskog vijeća i nacrt Komisije sadržavaju prijedloge za po-boljšanu ekonomsku i monetarnu uniju i bankarsku uniju. Sastavnice o kojima se trenutačno raspravlja, uključuju moguće ovlasti revidiranja nacionalnih proraču-na u skladu s europskim obvezama, više utjecaja EU-a na oporezivanje i zaposle-nost te u dugoročnom smislu razvoj fiskalnog kapaciteta, fonda za otkup kako bi se upravljalo kritičnim situacijama dugovanja i zajedničkog izdavanja državnog duga koji provode države članice europodručja. Za neke će od tih sastavnica biti potrebna izmjena Ugovora. U odnosu na sve takve mehanizme potrebno je osi-gurati jasne, dosljedne i transparentne mehanizme revizije i odgovornosti.

183 Financijska kriza ubrzala je stvaranje novih instrumenata s posebnim mehaniz-mima odgovornosti i revizije. Takvi su mehanizmi primjeri općenitijih izazova utvrđenih u dijelu II. Brzina kojom su određeni instrumenti sastavljeni i njihova novost upućuju na to da bi dosad primijenjene mehanizme odgovornosti i revi-zije trebalo revidirati u godinama koje slijede te da bi, kad god su javna sredstva izravno ili neizravno izložena riziku, na snagu trebalo staviti mehanizme odgova-rajuće transparentnosti, revizije i odgovornosti.

68Dio IV. – Zaljučci i razmatranja

184 Prikladni mehanizmi odgovornosti i revizije ključni su za postupak demokratskog nadzora. Prilikom revizije institucionalnog okruženja EU-a i njegovih najnovijih razvoja, Sud je utvrdio šest područja (vidjeti tablicu 2.) koja predstavljaju poseb-ne izazove.

185 Povećanje odgovornosti i javne revizije na razini EU-a zahtijeva:

— stupanje na snagu dosljednih i opsežnih mehanizama odgovornosti i revizije za sve politike, instrumente i sredstva EU-a;

— usklađene i dosljedne mehanizme odgovornosti i javne revizije, posebno u odnosu na koordinirane i međuvladine instrumente. S obzirom na slože-nost, odgovarajući okvir mora biti jako dobro strukturiran i osigurati koor-dinaciju između parlamenata i institucija javne revizije na nacionalnoj razini i razini EU-a;

— dosljedniji i opsežniji skup mehanizama da bi se obuhvatilo korištenje svih sredstava kojima upravljaju institucije i tijela EU-a;

— da sve strane uključene u upravljanje i kontrolu proračuna EU-a pobolj-šaju sljedeće aspekte, posebno: izražavanje ciljeva; kontrole pridržavanja pravila; mjerenje ishoda i rezultata; i povezane sustave unutarnje kontrole i izvješćivanja;

— poboljšanu suradnju parlamenata kako bi se osigurao opsežan nadzor europ-skih instrumenata. Postojeću bi arhitekturu odgovornosti i revizije instrume-nata na razini EU-a i međuvladinih instrumenata trebalo poboljšati.

186 Uzimajući u obzir razvoje koji proizlaze iz financijske krize, općenitije govoreći iz EU-a i država članica, i trenutačnu razinu gospodarske, proračunske i monetarne integracije, jasno je da je potrebna povećana suradnja između Suda i vrhovnih revizijskih institucija država članica, na bilateralnoj ili široj osnovi, ovisno o pita-njima koja se razmatraju, kako bi se osigurao potpuniji i opsežniji nadzor. Također postoji potreba za znatnim razmatranjem i raspravom o cjelokupnim sustavima odgovornosti i revizije unutar EU-a. Ovim su pregledom istaknuti razni nedostatci i preklapanja povezani s odgovornošću i revizijom u navedenim sustavima, a nje-gova je svrha potaknuti i usmjeriti navedenu raspravu.

69Prilog

Zaključci i razmatranja

33 decentralizirane agencije

1. Agencija Europske unije za sigurnost mreža i podataka (ENISA)2. Agencija Europske unije za temeljna prava (FRA)3. Agencija za europski GNSS (GSA)4. Agencija za suradnju energetskih regulatora (ACER)5. Eurojust6. Europska agencija za kemikalije (ECHA)7. Europska agencija za kontrolu ribarstva (EFCA)8. Europska agencija za lijekove (EMA)9. Europska agencija za okoliš (EEA)10. Europska agencija za pomorsku sigurnost (EMSA)11. Europska agencija za sigurnost hrane (EFSA)12. Europska agencija za sigurnost i zdravlje na radu (EU-OSHA)13. Europska agencija za upravljanje operativnom suradnjom na vanjskim granicama (Frontex)14. Europska agencija za sigurnost zračnog prometa (EASA)15. Europska agencija za željeznice (ERA)16. Europska policijska akademija (CEPOL)17. Europska zaklada za poboljšanje životnih i radnih uvjeta (Eurofound)18. Europska zaklada za stručnu izobrazbu (ETF)19. Europski centar za praćenje droga i ovisnosti o drogama (EMCDDA)20. Europski centar za sprečavanje i kontrolu bolesti (ECDC)21. Europski centar za razvoj strukovnog osposobljavanja (Cedefop)22. Europski institut za inovacije i tehnologiju (EIT)23. Europski institut za jednakost spolova (EIGE)24. Europski policijski ured (Europol)25. Europski potporni ured za azil (EASO)26. Europsko nadzorno tijelo za bankarstvo (EBA)27. Europsko nadzorno tijelo za osiguranje i strukovno mirovinsko osiguranje (EIOPA)28. Europsko nadzorno tijelo za vrijednosne papire i tržišta kapitala (ESMA)29. Prevoditeljski centar za tijela Europske unije (CdT)30. Tijelo europskih regulatora za elektroničke komunikacije (BEREC)31. Ured za usklađivanje na unutarnjem tržištu (OHIM)32. Ured zajednice za biljne sorte (CPVO)33. Europska agencija za operativno upravljanje opsežnim informacijskim sustavima u području slobode,

sigurnosti i pravde (eu-LISA)

Prilo

g

70Prilog

Šest izvršnih agencija

34. Izvršna agencija Europskog istraživačkog vijeća (ERCEA)35. Izvršna agencija za inovacije i mreže (INEA)36. Izvršna agencija za istraživanje (REA)37. Izvršna agencija za mala i srednja poduzeća (EASME)38. Izvršna agencija za obrazovanje, audiovizualnu politiku i kulturu (EACEA)39. Izvršna agencija za zdravlje i potrošače (EAHC)

Jedna agencija EURATOM-a

40. Agencija za opskrbu EURATOM-a (ESA)

Prilo

g

KAKO DOĆI DO PUBLIKACIJA EU-a

Besplatne publikacije:

• jedan primjerak: u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu);

• više od jednog primjerka ili posteri/karte: u predstavništvima Europske unije (http://ec.europa.eu/represent_en.htm), kod delegacija u zemljama koje nisu članice EU-a (http://eeas.europa.eu/delegations/index_en.htm), kontaktiranjem službe Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_en.htm) ili pozivanjem broja 00 800 6 7 8 9 10 11 (besplatan poziv bilo gdje iz EU-a) (*).(*) Informacije su besplatne, kao i većina poziva (mada neke mreže, javne govornice ili hoteli mogu naplaćivati pozive).

Publikacije koje se plaćaju:

• u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu).

Pretplate koje se plaćaju:

• kod jednog od prodajnih predstavnika Ureda za publikacije Europske unije (http://publications.europa.eu/others/agents/index_en.htm).

QJ-A

B-14-001-EN-C

ISS7834Q

J-02-14-776-HR-C

EUROPSKIREVIZORSKISUD

panoramski pregled mehanizama odgovornosti i javne revizije eu-a

Documents