parte 1 naciÓn, regiÓn, sustent abilidad

PARTE 1

NACIÓN, REGIÓN,

SUSTENT ABILIDAD

Enfoque de lasgobernabilidades

Fernando Franco Hernández*

La crisis general que afecta a la nación colombiana en el orden político, social,ético, económico, institucional, jurídico y territorial, enrarecida por la multipli-cidad de actores armados en disputa del territorio, se expresa en un término conmúltiples interpretaciones, pero que en su acepción más general es comprensi-ble: ingobernabilidad.

El concepto tradicional de gobernabilidad está referido a las relaciones de au-toridad o poder entre el Estado y las diversas formas de expresión de la sociedad ycubre ámbitos territoriales o político-administrativos de diverso orden. La goberna-bilidad se expresa a través de mecanismos de control social como el ejercicio de lajusticia, la garantía a los derechos fundamentales de las personas, la hegemonía delEstado en el uso de la fuerza y las armas frente a factores de conflicto y el reconoci-miento del estado de derecho por parte de la sociedad en su conjunto. En el ordeninternacional y en el marco de las relaciones entre países se desenvuelven tambiénacuerdos de variada naturaleza para la regulación de esas relaciones y mecanismosuniversalmente aceptados para la resolución de conflictos.

El Derecho Internacional Humanitario, el respeto a los derechos huma-nos, los !ribunales internacionales de justicia y el juzgamiento de personas

Profesor, Instituto Amazónico de Investigaciones Imani, Universidad Nacional de Colombia, sedeLeticia. Email: [email protected]@hotmail.com

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mailto:[email protected]@hotmail.com

Fernando Franco Hernández

que hayan cometido actos de terrorismo y delitos atroces sin consideraciónde su nacionalidad son expresiones de relaciones más gobernables entre paí-ses. En el manejo del patrimonio ambiental de la humanidad se abren espaciosequivalentes y lo mismo comienza a ocurrir en el campo de las relaciones eco-nómicas entre países y organismos multilaterales de gestión y control como elBanco Mundial, el Fondo Monetario Internacional, la Organización Mundialde Comercio y los bloques económicos regionales.

Esta suerte de bipolaridad en torno al concepto de gobernabilidad no es su-ficiente para establecer espacios para el manejo de conflictos en situaciones endonde el número de actores con poder define relaciones multipolares más com-plejas. Tal es el caso de los estados de conflicto que vive actualmente Colombia.

Para ilustrar la idea del carácter multipolar de las gobernabilidades, cabecitar tres casos de ocurrencia reciente en el país: la Asamblea Nacional Cons-tituyente y la Constitución Política de 1991, el fenómeno de la producción deespecies vegetales con propiedades sicoactivas y el tráfico de narcóticos, y laprofundización del conflicto armado y las iniciativas de paz en curso.

Cómo abordar el tema de las gobernabilidades

En un corto documento publicado por el Instituto Interamericano de Coopera-ción para la Agricultura, se anotó que el enfoque de las gobernabilidades habríaque abordarlo en distintos planos de referencial.

1. El Estado y las instituciones gubernamentales tienen una baja presenciaen áreas de menor desarrollo o de mayor conflicto como consecuenciadel bajo nivel de desarrollo de las funciones públicas.

Los procesos de descentralización en Colombia y los niveles crecientes de auto-nomía de las entidades territoriales hacen parte de esta conflictividad en cuantolas normas tienen un carácter general en su aplicación y no consideran las parti-cularidades de las regiones y localidades del país menos desarrolladas. No es lomismo planificar el desarrollo en Cartagena, a la orilla del mar y con una econo-mía basada en el turismo, que en Miraflores, Guaviare en lo profundo de la selvay con la única opción productiva y económica de la coca.

F. Franco. El enfoque de las gobernabilidades, Instituto Interamericano de Cooperación para la Agri-cultura (I1CA),Políticas y estrategias andinas para el desarrollo alternativo; 67-70, Lima, Perú, 1997.

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Enfoque de las gobernabilidades

La mayor parte de los municipios localizados en las selvas húmedas tropicales,en que hay con presencia de cultivos de coca, y las zonas altoandinas, en que haymanifestaciones de los cultivos de amapola, carecen de jurisdicción plena sobre susterritorios para los efectos del ejercicio integral de la función pública en lo políti-co-administrativo y fiscal. Sus perspectivas de desarrollo territorial y humano se venconstreñidas por el predominio de zonas de reserva, de manejo especial o territoriosindígenas, los que carecen de acciones efectivas de protección por parte del Estado,hecho que a su vez favorece la expansión de los cultivos ilícitos.

Las funciones públicas, fuertemente centralizadas en el marco del papel re-distributivo del Estado, contrastan con medidas muy amplias de transferencia decompetencias a las entidades territoriales, por encima de su capacidad de gestióny de los recursos disponibles: función retributiva del Estado. En este caso, la go-bernabilidad se expresa como la capacidad del Estado para transferir recursoscrecientes a las entidades territoriales de menor desarrollo, en las cuales la capa-cidad de uso eficiente de los recursos es menor, y mayor la capacidad de despilfa-rro o de aplicación indebida de los mismos. También es notoria en estasentidades territoriales la debilidad de los mecanismos de control social sobre lagestión pública de sus gobernantes.

La ideología neoliberal aplicada a las funciones del Estado frente a la socie-dad que representa aboga por su adelgazamiento en términos de las funcionespara el desarrollo equilibrado de su población y de sus regiones, induce a la ventay liquidación del patrimonio público y su apropiación y operación por el sectorprivado, a la supresión de los subsidios a la producción y al empleo y a la reduc-ción drástica del gasto social en salud, educación, vivienda y saneamiento básico.El sector privado -nacional y extranjero- explota también los servicios públicosy la inversión social en correspondencia con las reglas de la oferta y la demanda.

El Estado benefactor que propicia el desarrollo equilibrado de la sociedad,es reemplazado por un Estado disminuido, que retribuye a las regiones más desa-rrolladas y con mayor eficiencia en el uso de los recursos públicos su capacidadde apropiarse de los recursos que genera ese Estado.

Esta perspectiva del desarrollo con un Estado al que se le reservan básicamentedos funciones: una, ejercer un estricto control sobre la sociedad, y dos, garantizar atodo trance los intereses del capital, no reconoce situaciones como las siguientes:

• Los procesos de descentralización administrativa y de autonomía de las en-tidades territoriales requieren un Estado central fuerte y provisto de recur-sos amplios para consolidar a mediano y largo plazos la capacidad de lasentidades territoriales y de las regiones para ejercer plenamente su autono-mía con equilibrio económico y social.

• La crisis de gobernabilidad en Colombia está asociada al debilitamiento delas funciones públicas del Estado, el desorden de las finanzas públicas como

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consecuencia no sólo del despilfarro y la corrupción, sino también por laforma irresponsable como se ejerce la autonomía en la mayoría de las enti-dades territoriales.

• Las crisis de los partidos tradicionales y la incapacidad del Estado para ejercerlas funciones de control social y de respeto pleno de la normas jurídicas que ri-gen la sociedad condujeron en los últimos dos decenios a un clima de confron-tación entre los nuevos actores sociales, económicos, políticos y armados adisputar esa hegemonía y a convertirse en una alternativa de poder.

• Al Estado y a los gobiernos que lo representan se les reconoce en cuanto sucapacidad para transferir recursos, para compensar el desbordamiento delgasto, sin que se acepte de su parte la imposición de mecanismos de fiscali-zación ni de control. Bajo estas circunstancias, el estado de derecho y la fun-ción pública aplicable al desarrollo económico y social de las regionesdesaparece.

• Liquidar el patrimonio público de un país en aras de la mayor eficiencia yhonestidad del sector privado para explotar económicamente las empresasy servicios, antes a cargo del Estado, podría entenderse si los recursos reci-bidos por el proceso de privatización fueran aplicados a programas conver-tibles en desarrollo neto para el país y no, como ocurre desde hace años enColombia, para sufragar los déficits de las finanzas públicas o simplementepara funcionamiento.

• El papel del Estado como proveedor de bienes y servicios a las entidades terri-toriales, desbordados por la rigidez de las fórmulas de distribución contenidasen la Constitución de 1991, condujo en los últimos 10 años a la más aguda eirresoluble crisis fiscal de los tiempos recientes. La reducción de los ingresospúblicos, agravada por la crisis general de la economía y por la corrupción ad-ministrativa, y aliviada en parte por la liquidación del patrimonio social delpaís, no se enmarca dentro de los ciclos económicos que permitan prever lareactivación de esas finanzas públicas a corto-plazo, sino que obedece a condi-ciones estructurales derivadas del nuevo orden económico y social que deter-mina las relaciones entre los países ricos y los países pobres.

• Las fórmulas de distribución de los recursos públicos a las entidades territo-riales profundizan las diferencias en el nivel ,de desarrollo económico y so-cial entre regiones, departamentos y municipios. Las sociedades regionalesy locales más afectadas perciben este desbalance como una expresión delmal gobierno central ya que en términos culturales el Estado benefactor nodesaparece. Como consecuencia de todo esto, se reafirman las expresionescontestatarias de las relaciones centro-periferia.

• A la degradación económica le sigue la degradación social. Los países deAmérica Latina, sin excepción, han visto el deterioro de los índices básicos

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de bienestar social de su población, la más aguda concentración del ingresoen los sectores más afluentes de la sociedad y la caída de la inversión social yde la prestación de los servicios públicos.

2. La gobernabilidad como expresión de la fragmentaciónde las funciones públicas. •

La función pública está fragmentada horizontalmente entre las entidades del or-den nacional y verticalmente entre las entidades territoriales y la Nación. Entrelas instituciones y los niveles territoriales se reproduce la competencia por recur-sos escasos. La ausencia de mecanismos de control y evaluación de la gestión pú-blica impide la aplicación de criterios de eficiencia y eficacia para la ejecución delos recursos.

La institucionalidad vigente es ajena a las propuestas gubernamentalescomo las conversaciones de paz, el desarrollo alternativo, la resolución de la cri-sis de la economía y de la sociedad rural, los problemas sociales derivados de laguerra: respeto a los derechos humanos, respeto del derecho internacional hu-manitario, la situación de los desplazados por la violencia y el derecho a la justi-cia, entre otros. Todas estas iniciativas están cerca de los centros de laformulación de las políticas, pero muy lejos de los centros de decisión y ejecu-ción de las instituciones que definen en última instancia la suerte de los progra-mas gubernamentales.

A este estado de cosas contribuye la repartición burocrática que de las enti-dades del orden nacional hacen los gobiernos en el marco de las alianzas políticasde corte electoral. De esta manera las entidades se convierten en "colonias" delos políticos regionales, lo cual las hace impermeables a la acción gubernamentalcoordinada para el desarrollo de sus políticas y programas.

La ejecución de los programas se resuelve en una intrincada malla institu-cional no sinérgica y carente de instrumentos de coordinación, seguimiento yevaluación que hagan orgánico el funcionamiento del sistema. No hay organici-dad ni sistematicidad. .

3. La gobernabilidad como expresión de las transaccionespara control político y burocrático de los organismos públicos.

Aunque parezca un absurdo juego de palabras, la historia política reciente de Co-lombia se caracteriza por la incorporación creciente de estados de ingobernabili-dad a las rutinas y costumbres de ejercicio del poder público y de las propiasrelaciones entre el Estado, los órganos legislativos, sus agencias y las entidadesterritoriales.

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Es lo que podría denominarse una gobernabilidad al revés en la que el que-brantamiento de la ley y la ética pública se hacen comunes en las negociacionespolíticas que garantizan la gobernabilidad de la administración pública. Esta si-tuación compromete en especial a los órganos y cargos públicos de elección po-pular del orden nacional, regional y local, aunque también compromete a lamayoría de las entidades públicas.

Ello se expresa en la corrupción pública y privada con énfasis en la contra-tación con el Estado, en el consentimiento político y social para el lavado de ca-pitales del narcotráfico, el contrabando, la participación desembozada de loscapitales ilegales en el desarrollo de la industria de la construcción, la concentra-ción de la propiedad rural, el financiamiento de la reconversión industrialincluso la estabilidad de la balanza de pagos.

Las relaciones políticas entre el "gobierno" y la "oposición" se muevenen el resbaladizo terreno de las transacciones en las que casi siempre estáncomprometidos recursos y cargos públicos, y la contratación administrativacomo el principal instrumento para manejar estas ingobernabilidades dentrode los marcos legales. Con la descentralización pública las entidades territo-riales reprodujeron, a veces al extremo de la degradación, las prácticas descri-tas.

4. La gobernabilidad como expresión y confrontación de poderes:armado, político, económico y social.

En áreas de alta incidencia de cultivos ilícitos, de bajo desarrollo de los procesosde descentralización y de lucha por el control territorial, la confrontación de po-deres se hace frente a un contrincante común: El Estado y sus fuerzas de control.

En Colombia son variados los actores con poder o en busca de poder, y lamayor parte de esos actores asocian el poder al control del territorio. Por ello laconfrontación adquiere el carácter de guerra: guerrilla, fuerzas armadas, parami-litares, narcotraficantes.

Los campesinos, los colonos, los indígenas y la población urbana son lafuerza social sobre la cual recaen todas las presiones de los actores en conflicto yse vuelven las víctimas directas del enfrentamiento entre los grupos armados.Ideológicamente todos quieren convertirlos en su hueste social, en su trincherapolítica, pero todos sospechan de ellos y los agreden: los militares por auxiliado-res de la guerrilla, las guerrillas por informantes del ejército o por simpatizantesde las autodefensas, los paramilitares por guerrilleros.

El carácter ilegal de los cultivos de coca y amapola, la dificultad para discer-nir entre actividades lícitas e ilícitas ligadas a la economía regional, y el involu-

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Enfoque de las gobemabilidades

cramiento directo o reflejo de toda la población en esta dinámica generacomportamientos claramente contestatarios por parte del colectivo socialfrente a las políticas de control del Estado. Se acepta la presencia del gobiernonacional como prestador de servicios o como dispensador de recursos perono como árbitro frente a los conflictos. De esta manera, el colectivo social ylas fuerzas con poder llegan rápidamente a acuerdos en su confrontación con-tra el Estado.

Las zonas de orden público se entienden como áreas de manejo militar y derecuperación y control del territorio a partir de medidas de restricción para lamovilización de la población. Estos procedimientos se conocen mejor por susnombres de combate: Operación Reconquista, Operación Resplandor, porejemplo. En ellas se restringe la libre movilización de la población civil, y los ope-rativos cumplen la función táctica de romper sus eventuales nexos con la guerri-lla y con los narcotraficantes.

Frente a estos procedimientos se establece la reacción político-militar de losactores armados y de sus bases sociales de apoyo. Se consolidan formas de expre-sión política y de poder local en torno a los procesos electorales, al ejercicio de laadministración pública, a la protesta y la representación ciudadana. La nación sefracciona: el Estado represivo y centralista y las entidades territoriales -regiona-les y locales- son alineadas como uno de los bandos del conflicto.

Algunos ejemplos: la zona de despeje convenida entre el gobierno nacionaly el secretariado de las FARC alteró el relativo equilibrio entre fuerzas en con-flicto para convertirse en un área exclusiva de control territorial, ejercicio de lasfunciones públicas, administrativas, de justicia y control social, pero también demonopolio en el uso de las armas por parte de la guerrilla.

En el marco de las formas de lucha por el control territorial por parte de losactores armados se presentan iniciativas muy disparejas de interlocución porparte del gobierno nacional, y de reacción de los sectores sociales no combatien-tes. Frente a las FARC prevalece un tono conciliador por parte del gobierno,compases de espera frecuentemente exasperantes, o aceptación no calificada deexplicaciones casi siempre insuficientes o insatisfactorias frente a requerimientospúblicos por excesos o violaciones por parte de la guerrilla a las reglas de juegode las conversaciones sobre la paz.

Frente al ELN ha predominado un comportamiento más bien displicentepor parte del gobierno, tal vez para no romper el equilibrio de las conversacionescon las FARC, y se ha dejado la iniciativa a las conversaciones con esta guerrilla arepresentantes de la denominada "sociedad civil".

Al igual que las FARC y el ELN, las milicias de las autodefensas, que actúan~nnombre de fuerzas sociales, económicas y políticas que se oponen a la expan-¡ión militar, territorial y política de las guerrillas, buscan el afianzamiento táctico

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y político sobre áreas territoriales bien definidas. La denominada zona de en-cuentro establecida por el gobierno del presidente Pastrana para avanzar en lasconversaciones de paz con el ELN en municipios del sur del departamento deBolívar y en Yondó, Antioquia, convocó grandes movilizaciones de la poblacióncivil en contra de la iniciativa y la protesta mancomunada de los alcaldes de losmunicipios involucrados en la medida.

Estas formas tan disparejas para abordar las iniciativas de paz con los acto-res armados y la ausencia de resultados luego de tres años de conversaciones, hanaumentado de manera significativa los estados de ingobernabilidad de la actualadministración pública para el manejo del conflicto bélico. Dentro de la atmósfe-ra de fracaso que se deriva de dicha ingobernabilidad las guerrillas y las autode-fensas se consolidan.

Las tácticas empleadas por las organizaciones armadas para la consolida-ción de su hegemonía militar y política sobre porciones del territorio nacional,tienen en común el control directo sobre la población civil. No es tolerable lapresencia de fuerzas sociales o políticas no adeptas y el terrorismo se convierteen un arma demoledora para ganar el consenso, o para expulsar del territorio alos simpatizantes o militantes de las otras fuerzas en conflicto, o para reclutarmiembros de las familias ubicadas en las zonas de conflicto. De esta manera sederrumba el sistema jurídico y administrativo del área en guerra, se hace precarioel ejercicio de las funciones públicas y, por supuesto, nadie responde por los de-rechos fundamentales de los sectores sociales acorralados por los ejércitos enconfrontación.

5. La gobernabilidad referida a la pérdida de la hegemonía del Estadosobre el uso de la fuerza para la preservación del estado de derechoy el fraccionamiento de la unidad territorial del país.

El Estado colombiano ha perdido su capacidad para representar el conjunto de lasociedad en vastas porciones del territorio nacional como resultado de la confron-tación armada a que se ha hecho referencia a lo largo de este escrito, a las crisiseconómica y fiscal del país, al débil avance de los procesos de descentralización ad-ministrativa y de autonomía regional y a la poca capacidad de las entidades territo-riales para generar recursos que apuntalen los procesos de desarrollo económico ysocial de sus jurisdicciones.

La economía de los cultivos ilícitos ha favorecido este desorden institucio-nal y de ejercicio de la ley por parte del Estado en la medida que propicia formasde organización económica y social que riñen con el orden jurídico y ético delpaís. Es así como en años recientes, se ha establecido una suerte de sinergia entrela economía derivada de la producción y tráfico de drogas ilegales, el fortaleci-

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miento económico y político de los grupos armados, el uso indebido del erario ylas coacciones de todo tipo frente a los organismos del Estado.

Los grupos armados realizan acciones de distinto orden para expandir y con-solidar su control territorial, social y político en sus zonas de influencia. Las movili-zaciones campesinas del año 1996, apoyadas en el poder de coacción de los gruposarmados, significaron la más agu8a confrontación de vastos sectores sociales contrael Estado. Las negociaciones para obtener algunos compromisos del gobierno paralos activistas de las marchas no tuvieron mayor trascendencia. Lo importante fue lademostración de fuerza por parte de los grupos participantes en las marchas y la pre-sencia táctica de las FARC, aunque con resultados políticos variables debido al acosoa que fueron sometidos de manera permanente los manifestantes.

Con el fortalecimiento de los grupos de autodefensa se hizo más intensa lalucha por parte de las organizaciones armadas por el control territorial. Estecontrol que excluye toda posibilidad de tolerancia ideológica o política frente ala población civil apela cada vez más al terrorismo para su consolidación. Los pa-ros armados, las acciones de cerco y control a la movilización de personas y bie-nes y los atentados contra la infraestructura pública y los medios de transportecomplementan las tácticas terroristas de tales grupos armados.

Frente a estas situaciones el Estado no tiene otra alternativa que buscar for-mas posibles de gobernabilidad que hagan menos intensa la pérdida de controlsobre vastas porciones del territorio nacional. La máxima expresión para mante-ner la unidad nacional y la vigencia del estado de derecho y, por lo tanto, la go-bernabilidad, sería precisamente una paz negociada con los grupos insurrectos.Por supuesto, esta meta suprema significaría cambios sustanciales de ese estadode derecho y la profundidad de tales cambios dependería de la correlación depoder entre el Estado yesos grupos.

La agenda para las conversaciones de paz acordada entre el actual gobiernoy las FARC incorpora doce grandes temas que comprometen la totalidad del or-den constitucional, legal y jurídico del país. Es una suerte de temario para unaConstituyente aunque sin los mecanismos de participación amplia y democráticadel conjunto de la sociedad. Además de los temas más generales de organizacióndel Estado y de las iniciativas para el desarrollo económico y social del país, en laagenda se involucraron aspectos como el de los cultivos ilícitos. Lo inesperado esque éste, que parecía un tema de las negociaciones que propiciaría un rápidoacercamiento y acuerdo entre las partes, se convirtió en uno de los mayores ele-mentos de confrontación. Se llegó así a mezclar el fenómeno de la guerra y lasconversaciones sobre la paz con el fenómeno de los cultivos ilícitos y su narcotrá-fico. En otras palabras, se narcotizó el tema de la paz y se militarizó el fenómenode los cultivos ilícitos.

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Fernando Franco Hemández

Las conversaciones sobre la paz que emprendió el actual gobierno colombia-no con las FARC incluyeron el despeje y desmilitarización de cinco municipiosubicados en el suroriente del país, y la definición de una zona de encuentro con elELN que cubre tres municipios del sur de Bolívar y norte de Antioquia y que inclu-ye la suspensión de hostilidades. Estas iniciativas crearon grandes expectativaspara el conjunto de la sociedad colombiana que apoyó masivamente el proceso. Larealización de manifestaciones por la paz en la mayoría de ciudades del país abrióun frente de expresión social y ciudadana que hacía prever mejores y mayores re-sultados. Sin embargo, a dos años de haberse iniciado las mesas de diálogo con lasFARC los resultados no pueden ser más precarios y el escalamiento de la guerra al-canza hoy en día niveles insospechados. Con el ELN apenas se llevan a cabo con-versaciones no sistemáticas, mientras que los grupos de autodefensa aumentan supoder armado y territorial, y para agravar las cosas, logran importantes avances enel apoyo de distintos sectores económicos y sociales.

\ 6. La gobernabilidad está relacionada con el estadode las relaciones internacionales del régimen en el poder

En el entorno internacional, el problema de producción y consumo de drogaspor ejemplo, conduce a la caracterización de países victimarios y países víctimas.Con tales calificaciones se determinan, bajo condiciones de premio o castigo, lasrelaciones políticas y la cooperación técnica, financiera y militar de los países decentro hacia los países de la periferia. Durante el tan cuestionado gobierno deErnesto Samper, la fórmula norteamericana en sus relaciones con Colombia fuela desestabilización del régimen liberal aún a costa de la negación del sistema de-mocrático y la imposición de condiciones que condujeron a dicho gobierno, apesar de ser tildado por sus contradictores domésticos y extraños como una nar-codemocracia, a desarrollar las más intensas acciones de erradicación forzosa delos cultivos de coca y amapola, a propiciar el más amplio recetario de normas le-gales para el control del fenómeno y a aplicar los mayores recursos económicosal desarrollo alternativo, entre ellos 92 millones de dólares de un crédito BIDque sigue en plena ejecución en el actual gobierno. A las exigencias sobre el asun-to de drogas se sumaron las demandas de Estados Unidos y de los organismosmultilaterales para que el gobierno desarrollara mayores medidas contra la co-rrupción pública y la violación de los derechos humanos.

Con el gobierno del presidente Pastrana y en el marco de las iniciativas de pazcon la guerrilla de las FARC, las relaciones entre Estados Unidos y Colombia sehan desenvuelto de manera predominante en el campo militar -Plan Colombia-,mientras que la lucha contra el narcotráfico funge como un mascarón de proa quepermite camuflar a medias los reales alcances del Plan. Estos alcances tienen quever con el fortalecimiento de las fuerzas armadas en su lucha contra la subversión y

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consolidar la hegemonía política y militar norteamericana én el subcontinente lati-noamericano en el marco del manejo de conflictos de baja intensidad.

Los planteamientos tácticos del Plan Colombia se apoy:tn en la adopción detecnologías avanzadas para la guerra aérea por parte de las fuerzas armadas, en laformación y sostenimiento de "batallones para la lucha contra el narcotráfico",en el mejoramiento de los equipos de fumigación, para la erradicación de los cul-tivos ilícitos, y de los equipos de transporte y de guerra para la Policía Antinarcó-ticos para el aseguramiento de las zonas de operaciones. Los servicioscomplementarios de suministros de material bélico, mantenimiento, capacita-ción del personal militar y de policía y el sostenimiento de no menos de 1.000asesores militares norteamericanos, conforman el grueso de los recursos recien-temente aprobados por el Congreso de Estados Unidos para el Plan Colombia2•

El Plan Colombia incluye la consecución de recursos por parte del Gobier-no para la inversión social por la vía de la banca internacional y las denominadasmesas de donantes, la primera de las cuales se realizó en España recientemente yque generó para Colombia más expectativas que recursos por parte de la UniónEuropea. El costo total del Plan Colombia es U5$7.200 millones, de los cualesEstados Unidos, en su propuesta inicial al Congreso, proveería 1.600 millones,de los cuales el 84.9% está dirigido a gastos militares y el resto a programas dedesarrollo alternativo, apoyo a la justicia, atención a desplazados por la violen-cia, respeto a los derechos humanos y mejoramiento de la infraestructura carce-laria del país. En síntesis, de los U5$7.200 millones del costo total del PlanColombia se aplicarían U5$4.810 millones en los programas de defensa y seguri-dad nacional equivalentes al 63.80/0 del total de la inversión estimada.

A raíz de la escalada de la lucha armada y de la puesta en operación del PlanColombia, los gobiernos vecinos han puesto en marcha planteamientos tácticosy políticos para fortalecer la presencia militar en sus fronteras. La diplomacianorteamericana se ha movido a lo largo del continente para comprometer el res-paldo de los gobiernos al Plan Colombia. Dentro de la perspectiva bélica y políti-ca de internalización del conflicto el Plan Colombia considera recursos parafortalecer la capacidad militar y de comunicaciones de las fuerzas armadas deEcuador y Perú, el establecimiento de bases aéreas como la de Manta en Ecua-dor. De manera simultánea, las fuerzas armadas de los países vecinos apuntalansu presencia militar en las fronteras con Colombia, y establecen restricciones a lalibre movilización de la población civil.

2 En la inversión dirigida a la provisión de material bélico, se incluyen 30 helicópteros Huey, 30 heli-cópteros Black Hawk, 9 aviones para fumigación de cultivos ilícitos, 3 batallones antinarcóticos de1.000 hombres cada uno y gastos de manteniento de material bélico y de sostenimiento de las tropasinvolucradas en el Plan.

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La internacionalización del conflicto armado en Colombia y de lucha con-tra las drogas significa el desplazamiento del centro de gravedad de las decisionesen torno al conflicto desde el ámbito interno hacia escenarios internacionales.De esta manera, así como el Plan Colombia en su perspectiva bélica y de luchacontra las drogas se construye de manera directa por el gobierno de los EstadosUnidos, la perspectiva de la guerra y la paz dependerá cada vez más de actores ycentros de decisión situados más allá de las fronteras colombianas. Así las cosas,las perspectivas para crear espacios de gobernabilidad en medio del conflicto soncada vez menores y el endurecimiento de las posiciones de los actores armadosparecen no dejar opciones distintas a la guerra.

7. La gobernabilidad en torno a las cosas pequeñas

Bajo las condiciones de crisis prevalecientes hoy en Colombia, la gobernabili-dad dejó de ser un privilegio de los gobiernos frente a la sociedad para darpaso a procesos concertados de gobernabilidad de diferente orden y exten-sión con actores sociales, económicos, armados y políticos con poder. De estamanera, la paz no podrá ser considerada más como una condición para salirde la actual crisis.

De modo paralelo a esta y otras iniciativas, como la urgencia de superar lacrisis económica y social del país, es indispensable propiciar espacios de gober-nabilidad que permitan el reconocimiento de los derechos de la población no be-ligerante, la aplicación de los principios del Derecho Internacional Humanitario,de alternativas de desarrollo y de mejoramiento de las condiciones de existenciade esa población en las zonas de conflicto y de acuerdos sobre la humanizaciónde la guerra. Estos espacios de gobernabilidad deben considerar también cam-bios fundamentales en la administración pública, la persecución implacable a lacorrupción administrativa y el diseño de programas de apoyo a las comunidadescon amplia cobertura territorial.

Tarde o temprano, los programas públicos para moderar la incidencia delos cultivos ilícitos en el país, tendrá que ir más allá de las acciones de inter-dicción, de erradicación forzosa y de penalización de las siembras en pequeñaescala. La presencia de estos cultivos en diferentes áreas del país deberá inter-pretarse en planos de análisis del desarrollo regional y local y articulados ainiciativas de producción, generación de ingresos y de empleo, y de mejora-miento de las condiciones básicas de existencia de las poblaciones comprome-tidas o afectadas por el fenómeno. Esto sólo es posible si se conciertan estadosde gobernabilidad entre las fuerzas en conflicto; lo cual incluye propuestas yproyectos de diferente escala y cobertura de los cuales haga parte el conjuntode actores presentes.

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Algunas de las áreas sobre las cuales podría avanzarse para propiciar espa-cios de gobernabilidad son iniciativas para la preservación y manejo ambientalde áreas ubicadas en las zonas de conflicto y que apunten a la generación de em-pleo; proyectos de construcción, mantenimiento y operación de obras de in-fraestructura vial, de servicios y de apoyo a la producción; proyectosproductivos que garanticen pre,ios remunerativos y mercados a la población ru-ral y urbana con perspectiva de mejorar las condiciones de nutrición y seguridadalimentaria; propuestas alternativas en salud y educación que promuevan mayorcobertura y calidad de los servicios; desarrollos más masivos de los programas devivienda de interés social y de saneamiento básico, entre muchos otros.

Para hacer posibles estos espacios de gobernabilidad, el Estado tendráque hacer esfuerzos más grandes y consistentes en materia presupuestal paralas regiones en conflicto. Sin renunciar a su obligación de preservar el ordenjurídico del país, el Estado lograría una mayor incidencia en las regiones siprivilegia la inversión y el gasto social sobre los gastos bélicos y convoca a losamplios sectores de la sociedad a volcar todo su esfuerzo en torno a tales ini-ciativas, sin importar la correlación de fuerzas de los ejércitos en combate.Para el caso colombiano, la paz no se logrará en torno a una agenda y unasmesas de negociación, sino a través de la superación de las condiciones quedieron pie a la guerra.

La gobernabilidad deberá contar también con ámbitos territoriales y grupossociales participantes claramente definidos. En el caso de acuerdos en torno alproblema de los cultivos ilícitos, habría que pensar en figuras como los distritosde desarrollo alternativo, considerados como unidades territoriales y operativossobre los cuales se volcaría una amplia acción gubernamental de desarrollo eco-nómico y social, además del compromiso de los actores sociales y armados parala consolidación de esos programas. Cabe mencionar que la propuesta de lasFARC para crear una zona de distensión con el fin de avanzar en programas desustitución de cultivos debería retomarse en el sentido de la creación de los men-cionados espacios de gobernabilidad.

Un grupo de personalidades de Estados Unidos y Colombia conforma-ron una Fuerza de Tarea; al año de iniciar su trabajo concluyó que "ningúngobierno podrá adelantar las necesitadas reformas políticas y sociales bajo elclima de caos que se vive. La raíz del problema está en la autoridad del Esta-do, en su inhabilidad para proteger a sus ciudadanos". El informe, al reco-mendar un mayor compromiso de los Estados Unidos con Colombia enmateria de inversión para el desarrollo en contraste con la opción puramentemilitarista, considera que "el conflicto armado y la crisis económica, social yde gobernabilidad que afecta a Colombia, agravada durante el actual períodopresidencial, requiere aproximaciones diferentes a las del fortalecimiento del

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aparato bélico de las fuerzas armadas en contraste con la urgencia de propi-ciar (la resolución de) los factores estructurales que han facilitado el actual es-tado de cosas"3.

La Constitución de 1991 y el enfoquede las gobernabilidades

En los últimos 20 años Colombia ha experimentado situaciones que al concurriren términos espaciales, temporales, sociales, económicos, políticos y armados enel conjunto de la sociedad y del territorio nacional, desconfiguraron las tenden-cias históricas de crecimiento y desarrollo, de formación de nación, de consoli-dación del territorio nacional, de afincamiento de valores culturales y éticoscapaces de orientar estados de convivencia, paz y justicia de la sociedad nacional.El Estado en todas sus manifestaciones se deslegitimó o fue deslegitimado frentea sus propios representados y frente a la comunidad internacional; la ingoberna-bilidad se expandió a todo el territorio nacional y el ejercicio violento del podery su fragmentación reemplazó las formas más civilizadas de participación y de-mocraCIa.

La Constituyente de 1991 tuvo un precario respaldo popular y político, ymás bien actuó sin mayor oposición frente al agotamiento e indiferencia del paísnacional por el proceso en curso. El interlocutor desarmado y derrotado perocon alguna coherencia política fue el M-19 y el interés político inmediato del go-bierno de César Gaviria se expresó en la revocatoria del mandato del Congreso yen alianzas tácticas cuya fugacidad se vio expresada en la rápida recomposiciónde los poderes regionales tradicionales y de otros nuevos no menos interesadosen disputar espacios de poder.

La nueva Constitución abrió campos para el ejercicio de la democracia par-ticipativa, profundizó los procesos de autonomía regional y estableció mecanis-mos de financiación. Se crearon la Fiscalía y nuevas Cortes, se fragmentaron suscompetencias y se mejoraron las condiciones materiales del aparato de justicia.

3 Las conclusiones de la Comisión se resumen así: 1. Estados Unidos debe apoyar a Colombia en labúsqueda de una salida política al conflicto armado. 2. Asistencia técnica a las Fuerzas Armadas parael logro de la paz y no para la dotación de equipos. 3. Mayor acceso de los colombianos al mercadonorteamericano, además de la renovación del ATPA. 4. Compromiso con las reformas instituciona-les en justicia, desarrollo alternativo y derechos humanos. 5. Promover el apoyo hemisférico y de lacomunidad internacional, de instituciones financieras y donantes bilaterales para que aporten recur-sos para Colombia. 6. Estados Unidos debe redoblar sus esfuerzos para reducir la demanda de dro-gas. Diario El Tiempo, Bogotá, octubre 13 de 2000, p. 7.

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La Carta recogió, no siempre con los mejores criterios, declaraciones de princi-pios sobre los más variados temas, transó sobre asuntos con graves repercusionesposteriores en materia territorial como los territorios indígenas y el derecho delas comunidades negras al control de territorio, los mismo que la aceptación delas denominadas regiones administrativas. A partir de estas figuras, el Legislativodebería promulgar una ley orgánica de ordenamiento territorial. Las rigidecesconceptuales y normativas y los comportamientos puramente transaccionales entorno a temas fundamentales del desarrollo regional y local distorsionaron lasposibilidades de proponer mejores acercamientos para el ordenamiento y el de-sarrollo de las regiones.

La aplicación no calificada de los preceptos constitucionales para el desa-rrollo de las entidades territoriales profundizó las desigualdades entre éstas. En1992 la Comisión de Ordenamiento Territorial le recomendó al gobierno nacio-nal mantener hasta 1997 la iniciación de la elección de gobernadores en los nue-vos departamentos provenientes de las viejas Comisarías de acuerdo con loestablecido en la Constitución. Aducía la Comisión los graves desequilibrios po-líticos y administrativos derivados del viejo régimen, lo que requería programasespeciales de ajuste y desarrollo de la administración pública -una suerte de pe-ríodo de transición-o Los fenómenos crecientes de insurrección armada, cultivosilícitos y narcotráfico, las condiciones de fronteras internacionales de estos terri-torios, las amenazas para la seguridad nacional y para el mantenimiento de la in-tegridad territorial intensificaron los estados de ingobernabilidad.

Así mismo, las especificidades ambientales y la riqueza y biodiversidad de losecosistemas de la Orinoquia y la Amazonia, la riqueza cultural y la dispersión demo-gráfica aconsejaban consideraciones especiales con los nuevos departamentos.

No obstante estas advertencias, el Congreso adelantó la elección popular degobernadores, lo cual, sin ser la causa, si coadyuvó los estados subsiguientes deingobernabilidad, de uso ineficiente de los recursos públicos y la expansión terri-torial de los grupos armados. Con la Ley 60 se transfirieron recursos y compe-tencias crecientes a las entidades administrativas y la presencia directa de lasentidades nacionales en los nuevos departamentos y municipios se hizo menor.

Los espacios políticos de participación y ejercicio de la democracia de lassociedades regionales desafiaron las viejas formas representadas en los partidospero lograron ofrecer alternativas de organización y gestión con posibilidades deresolver los problemas del desarrollo y del bienestar de los sectores sociales re-presentados. El crecimiento significativo de los recursos públicos transferidos alos departamentos y municipios se convirtió de manera reiterada en un estímulopara el uso indebido de esos recursos.

La estructura funcional y técnica de las administraciones departamentales ymunicipales, sobre todo en las entidades territoriales de menor desarrollo no es ni

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más moderna ni más eficiente que antes de la Constitución de 1991. El deterioro delas relaciones entre la Nación, las entidades territoriales y las sociedades por ellas re-presentadas no ha permitido el examen de la descentralización administrativa y mu-cho menos los ajustes y transformaciones que pudieran ser aconsejables.

La nueva Constitución fue también el resultado del propósito gubernamen-tal para aclimatar la paz con todos los grupos alzados en armas y tomó como re-ferente los acuerdos alcanzados con el M-19, el PRT Y la organización delQuintín Lame. Decía el Presidente Gaviria en el discurso introductorio del nue-vo texto constitucional:

Los colombianos le hemos dado una lección al mundo cuando se cerníansobre nosotros las mayores amenazas, cuando la violencia entretejía lamadeja de varias guerras simultáneas, cuando muchos otros pueblos en si-milares circunstancias habrían quizá cedido a las tentaciones totalitarias,optamos por el camino de las reformas, de una verdadera revolución civi-lista.

Atrás ha quedado también cualquier pretexto para la lucha armada comoinstrumento de acción política. A las FARC y al ELN, a pesar de las gene-rosas ofertas de un espacio digno y legítimo de participación, en el caminode las armas, me dirijo con la esperanza de que me escuchen y de que escu-chen el clamor de toda la Nación: no más emboscadas, no más asaltos, nomás secuestros, no más violencia, no más voladura de torres y oleoductos,no más atentados contra las gentes de Colombia. Después de esta revolu-ción pacífica, la prédica y la práctica de la violencia serán formas arcaicasde la mayor fuerza reaccionaria.

Por lo pronto lo que si ha quedado bien claro es que bajo la nueva Consti-tución no hay ningún espacio para la violencia política, como tampoco lohay para formas reprochables de autoritarismo, de intolerancia, o de pri-vilegio o de atropello. Cómo puede haberlo ahora que la sociedad se ha li-brado de las amarras que le hacía difícil expresarse, ahora que lasconsignas otrora revolucionarias, están recogidas en la Constitución apropuesta del Gobierno, del Partido Liberal, de la Alianza DemocráticaM-19, del Movimiento de Salvación Nacional, del Partido Social Conser-vador, de la Unión Patriótica, los indígenas y ~os evangelistas, del Movi-miento Esperanza, Paz y Libertad, el Quintín Lame y el PRT4.

A los diez años de vigencia de la actual Constitución, las cosas no han mejo-rado ni en cuanto al fenómeno de la subversión ni de la violencia política. Por el

4 César Gaviria Trujillo, Discurso de presentación de la Constitución Política de 1991, pp. 2-3, Bogo-tá, julio de 1991.

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contrario, el país soporta hoy en día un estado general de confrontación armada,se admite la existencia de "zonas liberadas" por la subversión y los grupos de au-todefensa y cada vez más su poder político se expresa en la negociación de losprogramas de gobierno de gobernadores y alcaldes, en la imposición de condi-ciones a la contratación administrativa y en la designación de candidatos a laelección de cargos públicos de acuerdo con las exigencias de los grupos armados.Las principales ciudades del paí; están sitiadas por estos grupos y los atentadoscontra la infraestructura vial y el bloqueo de las carreteras ha implicado gravesrestricciones del transporte por carretera y a la libre movilización de las personaspor el territorio nacional.

Pese a los propósitos ligados a la nueva Constitución las causas estructu-rales de la violencia común y política no mejoraron. Creció el desempleo y lapobreza de los amplios sectores de la población, se concentró aún más la pro-piedad rural y los beneficios de corto plazo de la apertura económica acrecen-taron la riqueza de los dueños del capital dentro y fuera del país. La euforianeoliberal, la vinculación sin restricciones de los capitales del tráfico de dro-gas ilícitas a todas las actividades productivas y económicas del país, propicióel consumo masivo -a debe- de bienes y servicios de vastos sectores sociales, yel gasto público llegó, aún hoy en día, a los más absurdos niveles. El ahorronacional se hizo añicos y la resaca de esta euforia se expresa hoy en la recesióngeneralizada de la economía, en tasas de desempleo superiores al 20%, en lapérdida de la vivienda de amplios sectores de la población, en la expansión delos cinturones de miseria en los centros urbanos agravado por el desplaza-miento forzoso de población y a la acción impune de la delincuencia comúnque genera elSO% de las muertes violentas en el país. Se multiplicaron los de-litos contra el erario, cometidos por funcionarios y particulares. Una alta pro-porción de gobernadores y alcaldes enfrentan procesos judiciales odisciplinarios y el Congreso Nacional es noticia diaria en la página judicial delos medios de información.

La organización territorial del país se mantuvo en la nueva Constitución,y las entidades que se crearon para ser desarrolladas por la ley orgánica de or-denamiento territorial prevista en la Carta no han tenido ningún desarrolloluego de muchos proyectos de ley presentados al Legislativo. Los imperativoselectorales de los políticos con poder en las regiones y provincias impidencualquier revisión del sistema vigente y, a partir de los mecanismos de recur-sos y competencias de los departamentos y municipios, toda posibilidad decambiar las proporciones de recursos que la Constitución obliga al Estado atransferir les.

En síntesis, la fragilidad de los instrumentos de acción entre la Nación, lasregiones y las entidades territoriales para avanzar en el fortalecimiento políti-

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co-administrativo de departamentos y municipios, además del desarrollo eco-nómico y social, y la forma como se lograron acuerdos de la más diversa ycontradictoria índole entre los autores participantes en la Asamblea NacionalConstituyente, expandieron los estados de ingobernabilidad que condujeron alos estados generalizados de crisis que hoy vive el país.

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parte 1 naciÓn, regiÓn, sustent abilidad

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