parte 4 — efectos y valor añadido de las políticas

P a r t e 4 — E f e c t o s y v a l o r a ñ a d i d o d el a s p o l í t i c a s e s t r u c t u r a l e s

Índice

Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138

Intervenciones estructurales en las regiones Objetivo 1: crecimiento, convergenciae integración . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140

Intervenciones en las regiones Objetivo 2: reestructuración y creación de empleo . . . . . . . . 150

La ayuda a la agricultura, al desarrollo rural y a la pesca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152

El fomento del empleo, de la educación y de la formación a través del FSE. . . . . . . . . . . . 154

Iniciativas comunitarias: el fomento de la cooperación y de la creación de redes . . . . . . . . . 156

Mejora de la eficacia de los métodos de gestión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162

La ampliación y la política de cohesión: los retos para el futuro . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170

El debate sobre el futuro de la política de cohesión. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176

Anexo estadístico de la Parte 4 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179

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Introducción

Esta parte del informe pasa revista a los resultadosy al valor añadido de las intervenciones realizadasen aplicación de la política de cohesión durante elperíodo 1994–1999. También tiene en cuenta losprincipales cambios introducidos en el período2000–2006, así como los resultados preliminaressobre la ejecución de los programas durante esteperíodo.

El análisis se basa principalmente en evaluacionesex post de casi todos los tipos de intervención lleva-dos a cabo durante el período 1994–1999. Se hanrealizado significativos progresos en la cuantifica-ción de los efectos de la intervención, especial-mente en las grandes regiones Objetivo 1, en lasque es posible medir los efectos globales por mediode modelos macroeconómicos. A pesar de las difi-cultades para identificar los efectos de la políticafuera de las regiones Objetivo 1, los estudios re-cientes de evaluación contienen datos empíricoscuantitativos de los efectos positivos de la ayudade la UE, por ejemplo, en cuanto a puestos de tra-bajo salvados, creados o redistribuidos. No obstan-te, como demuestra la experiencia, aún existenalgunas dificultades para cuantificar las conse-cuencias de las intervenciones debido a que lossistemas de seguimiento no recogen datossistemáticamente.

Sin embargo, la mayoría de los efectos de la políti-ca de cohesión no puede expresarse fácilmente entérminos cuantitativos. Aparte del efecto neto queproduce en el PIB o en el empleo, su valor añadidose deriva de otros aspectos, como la contribuciónal desarrollo regional de factores como la planifica-ción estratégica, las políticas de desarrollo integra-do, la cooperación, la evaluación y el intercambiode experiencias, conocimientos técnicos y buenasprácticas entre las regiones. También se analizanaquí, basándose en los datos procedentes de losestudios de evaluación, así como en las opinionesde la Comisión sobre cómo se ejecutan actualmen-te los Fondos Estructurales.

Debe subrayarse desde el principio que la eficaciade la intervención también depende de que se lo-gren unas condiciones favorables sobre el terrenoy, especialmente,

– un marco económico sólido y estable;

– una elección acertada de las prioridades estra-tégicas (algunos programas, como las redes detransporte o la inversión en capital humano,contribuyen más que otros);

– la tasa de absorción financiera, que depende dela capacidad administrativa e institucional;

– la calidad de los proyectos, lo que implica la ne-cesidad de contar con unos sistemas eficacesde selección y de ejecución.

A continuación se examinan seis grandes aspectosde la política de cohesión comunitaria: en primer lu-gar, la contribución de las políticas estructurales aapoyar el crecimiento en las regiones rezagadas ya reforzar sus resultados, ayudando al mismo tiem-po a aumentar la integración económica y social;en segundo lugar, los efectos de estas políticasfuera de las regiones Objetivo 1; en tercer lugar, elpapel específico del Fondo Social Europeo (FSE)en el fomento del empleo, de la educación y de laformación; en cuarto lugar, el papel de las políticasestructurales en el fomento de la cooperación y dela creación de redes, comenzando a nivel local; enquinto lugar, los métodos empleados para ejecutarlos Fondos Estructurales y su contribución a la mo-dernización de la gestión de las políticas de los go-biernos; y por último, los logros de la ayuda depreadhesión a los nuevos Estados miembros y lasprimeras lecciones que pueden extraerse para elperíodo de programación 2004–2006 (Mapa 4.1).

TERCER INFORME SOBRE LA COHESIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL

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4.1 Fondos Estructurales (todos los objetivos) por países, 2000-2006

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Guadeloupe Martinique Réunion

Canarias (E)

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© EuroGeographics Association para las fronteras administrativas

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4.1 Fondos Estructurales, 2004-2006: zonas subvencionables de los Objetivos 1 y 2

Objetivo 1

Objetivo 2 (parcialmente)Supresión gradual (hasta 31/12/2005)

Objetivo 1 Objetivo 2

Objetivo 2

Supresión gradual (hasta 31/12/2006)

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Supresión gradual (hasta 31/12/2005)

Supresión gradual (parcialmente) (hasta 31/12/2005)

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Intervenciones estructurales en las

regiones Objetivo 1: crecimiento,

convergencia e integración

El volumen de transferencias

y su movilización

Aunque la cuantía total de los Fondos Estructuraleses modesta en relación con el PIB de la UE (menosde un 0,5%), los recursos se dedican principalmen-te a ayudar a las regiones menos prósperas que tie-nen el PIB per cápita más bajo. Así, para el período2000–2006 se han destinado casi tres cuartas par-tes de los Fondos a las regiones en las que habitauna cuarta parte de la población de la UE.

Las transferencias a las regiones Objetivo 1 de laUE15 para el período 2000–2006 equivalen a127.500 millones de euros (o 18.200 millones deeuros al año), lo que representa un 0,9% del PIB enEspaña, un 2,1% en Portugal y un 2,4% en Grecia.La cantidad media de ayuda por habitante a las re-giones rezagadas es la misma en este período queen 1999, último año del período de programaciónanterior (Gráfico 4.1 y Tabla A4.1).

Estas transferencias permiten a los Estados miem-bros menos ricos lograr en las regiones rezagadasunos niveles de inversión en capital humano y físi-co más altos que los que se alcanzarían sin la ayu-da, contribuyendo así a mejorar su competitividad alargo plazo. En 2000–2006, se estima que las

transferencias representarán alrededor de un 9%de la inversión total en Portugal, un 8% en Grecia,un 7% en el Mezzogiorno italiano, un 4% en los nue-vos Länder alemanes y un 3% en España.

Adicionalidad: medición del gasto público total

A pesar de los esfuerzos realizados para sanearsus finanzas públicas a finales de la década de1990 con el fin de entrar en la UEM, los Estadosmiembros continuaron respetando en conjunto elprincipio de adicionalidad, por el que están obliga-dos a mantener un gasto público o equivalente enpolíticas estructurales en las regiones afectadas,consideradas en conjunto, igual a la media del pe-ríodo de programación anterior, excluida, por su-puesto, la contribución de los Fondos Estructurales(Gráfico 4.2).

En los países en su conjunto o principalmente enlos que pueden acogerse a la ayuda de Objetivo 1,la inversión pública experimentó un notableaumento: un 66% en Irlanda, un 24% en Grecia yun 18% en Portugal. En las demás regiones Obje-tivo 1 o en las regiones Objetivo 6, el aumentofue desde un 36% en Austria hasta un 14% enSuecia1.

En tres casos, Alemania, España e Italia, el gastorealizado durante los años 1994–1999 fue menorque en el período anterior. Sin embargo, en Alema-nia y en España, donde el gasto público disminuyóun 20% y un 2%, respectivamente, entre los dos pe-ríodos, la reducción no infringió el principio de adi-cionalidad, ya que el nivel de gasto fue

excepcionalmente alto en el pe-ríodo anterior.

El efecto de palanca comoinstrumento para aumentar lafinanciación para el desarrollo

La obligación de que las ayudascomunitarias vayan acompaña-das de una cofinanciación defuentes nacionales, que los estu-dios realizados muestren queésto se respeta en gran medida,también aumenta la financiacióndisponible para inversión. Aun-que esta forma de adicionalidadno sea idéntica a la de los fondos



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variación porcentual

4.2 Adicionalidad – Variación del gasto nacional anual medio en programas de los Fondos Estructurales,1989-93 a 1994-99

SE: media 1991-92; DE: media 1991-93; AT, FI: media 1993-94Fuente: DG REGIO

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Efecto palanca de los proyectos de colaboración entre el sector privado y el sector público

Los proyectos de colaboración entre el sector públicoy el privado (PPP) pueden ser un buen método de fi-nanciación de la inversión cuando existe muchas posi-bilidades de involucrar al sector privado y de ofrecerasí un servicio más eficiente y eficaz desde el punto devista de los costes. Aunque los PPP están muy desa-rrollados en algunos países, especialmente en el Rei-no Unido y en Francia, la experiencia es limitada hastala fecha debido, en parte, a las restricciones del marcoregulador actual. Si los proyectos tienen una tasa derendimiento prevista aceptable, no es necesaria la in-tervención pública. De hecho, en algunos casos laconcesión de ayudas públicas a un programa de PPPpodría reducir el coste de capital para el sector privadoy dar como resultado un exceso de inversión.

Para saber si debe realizarse o no un determinadoproyecto por medio de un PPP, hay que tener en cuen-ta los costes potenciales de la subcontratación de laprovisión de bienes y servicios. Cuando se trata degrandes infraestructuras físicas, cuya futura demandaes incierta, un contrato a largo plazo puede tener unelevado coste, a menos que sea flexible. Por ejemplo,si las previsiones sobre su futuro uso son demasiadobajas, un contrato inadecuado podría llevar al contra-tista privado a no invertir lo suficiente en capacidadadicional en el futuro.

En los programas actuales cofinanciados por los Fon-dos Estructurales, los PPP pueden adoptar diversasformas.

1. En el transporte por carretera y por vías navega-bles, existe una creciente aceptación de los PPPcomo un instrumento eficiente para financiar laconstrucción. En algunos proyectos, como elpuente Vasco de Gama de Portugal o la autopistaDrogheda de Irlanda, el sector privado general-mente es responsable del diseño, de la construc-ción, del funcionamiento y de la financiación,mientras que el coste de la construcción se recu-pera con el paso del tiempo por medio de peajes.El papel del sector público es supervisar el pro-yecto y firmar un acuerdo contractual adecuado.

2. Los PPP también pueden emplearse para contra-tar el suministro de servicios específicos, que sonpagados directamente al contratista privado por elEstado sin cobrar ninguna tasa a los usuarios fina-les. Este concepto está utilizándose cada vez másen el caso de la I+D y de la transferencia de tecno-logía entre las universidades y las empresas. Por

ejemplo, el proyecto Octopus de la región de Ou-lou, programa Objetivo 2 en el norte de Finlandia,creó un PPP para estimular la innovación y lacreación de empresas. El proyecto bienal(2002-2004) ha establecido una red de coopera-ción bajo la dirección del ayuntamiento de Oulou,que es un centro para presentar las solicitudes detelefonía móvil, con muchas empresas de alta tec-nología, operadores de telecomunicaciones ycentros de educación y de investigación.

3. Los PPP también pueden emplearse en las situa-ciones en las que la participación del sector públi-co puede estar justificada por motivosrelacionados con la consecución de objetivos másamplios. En estos casos, los PPP pueden ser uninstrumento no sólo para conseguir financiaciónsino también para aumentar la eficiencia, porejemplo, al acelerar la ejecución. Así, en el ReinoUnido, el acceso a nuevas fuentes de capital hapermitido a los promotores realizar proyectos másdeprisa sin verse limitados por los ciclos presu-puestarios públicos. Un buen ejemplo es el FondoEspecial de Inversión de Merseyside, programaObjetivo 1 establecido en 1995 que proporcionacapital en acciones, financiación de entresuelo ypequeños préstamos a las PYME de la región.

Los PPP parecen especialmente atractivos para losfuturos Estados miembros, dadas sus necesidades decofinanciación, sus restricciones presupuestarias, lanecesidad de servicios públicos eficientes, la crecien-te estabilidad del mercado y el proceso de privatiza-ción. El BEI y el BERD han participado ambos en esosproyectos de colaboración en el pasado para conce-der préstamos al sector privado. Sin embargo, losPPP sólo dan resultado si el gobierno nacional secompromete explícitamente a involucrar al sector pri-vado en los proyectos del sector público. Es necesarioun marco claro para la aplicación de los PPP en las di-ferentes áreas, ya que los mecanismos específicosvarían de un caso a otro dependiendo, por ejemplo,del grado en que puedan recuperarse los costes co-brando una tasa a los usuarios y del alcance de los ob-jetivos sociales. Cualquier marco de PPP aplicado enel contexto de los Fondos Estructurales debe incluir laobligación, para todos los proyectos que superenunas determinadas dimensiones, de evaluar la posibi-lidad de utilizar algún tipo de PPP. El BEI y el FEI po-drían hacer una valiosa contribución en este sentido.

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comunitarios, en la medida en que es probable queel dinero en cuestión se hubiera gastado de todasformas en las mismas regiones, los Fondos Estruc-turales contribuyeron a desplazar las inversiones alas regiones en las que el gasto puede producir ma-yores efectos y mayor valor añadido. Por cada eurocon que contribuyeron los Fondos Estructurales enlas regiones Objetivo 1 en el período 1994–1999, elefecto palanca en el gasto público nacional fue, enpromedio, de 0,6 euros, oscilando entre 2,5 en losPaíses Bajos y 0,4 en Alemania.

Además, en algunos casos las intervenciones delos Fondos Estructurales consiguieron una signifi-cativa inversión del sector privado, si bien no siem-pre se cumplieron las expectativas iniciales sobresu magnitud en las regiones Objetivo 1. En el perío-do 1994–1999, el efecto palanca fue mayor enAustria, en Alemania, en los Países Bajos y en Bél-gica, donde por cada euro con que contribuyeronlos Fondos Estructurales el gasto privado oscilóentre 3,8 y 1,2 euros. En los países de la cohesión,así como en Francia y en el Reino Unido, los efec-tos palanca fueron menos significativos (TablaA4.2).

Estas diferencias también reflejan el carácter delas intervenciones, que en los países de la cohe-sión se destinaron más a infraestructura y a recur-sos humanos, que atraen menores contribucionesprivadas que las destinadas a apoyar el desarrollode empresas. La inversión privada representó, portérmino medio, un 18% del gasto total en las regio-nes Objetivo 1, mientras que la cifra fue de alrede-dor de un 40% en las regiones Objetivo 2, debido engran parte a que en estas últimasse puso más énfasis en el desa-rrollo de empresas (apoyo a losservicios a las empresas, finan-ciación para inversión de lasPYME, etc.)

El gasto previsto para el período2000–2006 indica que el efectopalanca en la inversión pública essimilar, en términos relativos, enlos diferentes países al del perío-do anterior, si bien parece menorcon respecto a la inversiónprivada.

Complementariedad entre los FondosEstructurales y los préstamos del BEI

El Banco Europeo de Inversiones (BEI) ha duplica-do con creces sus préstamos destinados al desa-rrollo regional en los últimos quince años2. Duranteel período 2000–2002, los préstamos concedidospara este fin fueron, por término medio, de alrede-dor de 20.000 millones de euros al año, mientrasque los préstamos a los futuros Estados miembrosascendieron a unos 3.000 millones de euros al año.Juntos representaron alrededor de dos tercios deltotal de préstamos del Banco. Más del 50% de lospréstamos concedidos a zonas asistidas de la UEdurante este período fue a regiones Objetivo 1, in-cluidas las que recibieron ayuda transitoria (TablaA4.3).

Alrededor del 35% de los préstamos individualesse concedió al transporte, la principal área financia-da en las regiones Objetivo 1, mientras que alrede-dor del 16% fue a empresas privadas de laindustria, de los servicios y de la agricultura; el res-to se repartió entre energía, telecomunicaciones,medio ambiente, sanidad y educación. Aunque sedestinó una cantidad relativamente pequeña a apo-yar la inversión en capital humano por medio depréstamos a sanidad y educación, la cantidad au-mentó significativamente entre 2000 y 2002, contri-buyendo así a luchar contra las disparidades en laprovisión de educación y de formación en las zonasasistidas.

Los principales sectores receptores en los futurosEstados miembros son el transporte, el medio



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ambiente y la energía, que juntos representaron un90% de los préstamos individuales durante el pe-ríodo 2000–2002, si bien el mayor aumento se re-gistró en el caso de la educación y de la formación(éste fue tres veces mayor en 2002 que en 2001).Además, alrededor de un 14% de los préstamos serealiza a través de intermediarios financieros paraapoyar a las PYME y a proyectos locales deinfraestructura.

En los últimos años, varias operaciones innovado-ras han tenido por objeto mejorar la eficacia de lospréstamos del BEI en apoyo de la cohesión, porejemplo, a través de la cofinanciación directa deproyectos individuales. El BEI también ha participa-do en el apoyo a la estrategia de Lisboa, por

ejemplo, por medio de préstamos para inversión eneducación y en sanidad y en sectores de alta tecno-logía, especialmente en los futuros Estados miem-bros, contribuyendo así a luchar contra lasdiferencias regionales de cualificaciones y de ca-pacidad de innovación, y a mejorar el atractivo delas regiones como lugares de destino de las inver-siones de las empresas.

Las prioridades financiadas: contribución a

la consecución de los objetivos de la UE

Como se señala en la Parte 1 de este informe, enlos últimos diez o quince años se han reducido lasdisparidades en cuanto a los principales factoresestructurales que influyen en la competitividad alargo plazo de las regiones. Las diferencias en loque se refiere a la dotación de infraestructura a lasque van dirigidos los Fondos Estructurales se hanacortado significativamente, mientras que los



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Leipzig: las empresas yla ciencia bajo un mismo techo

En mayo de 2003, la ciudad de Leipzig abrió uncentro de biotecnología único en el mundo, « Bio-city », que ofrece 20.000 metros cuadrados de mo-dernas instalaciones a los investigadores de laUniversidad de Leipzig y a las empresas. ElFEDER financió 17 millones de euros del coste to-tal de la inversión de 50 millones de euros.

Seis profesores de la Universidad de Leipzig rela-cionados con la biotecnología se trasladaron alnuevo complejo. Biocity ha tenido un éxito inme-diato: en diciembre de 2003, poco después de suapertura, se había ocupado un 60% del espacio. Elcentro ofrece amplios servicios de consultoría y deasesoramiento a las nuevas empresas, incluso enaspectos como financiación y derechos de paten-te. Cuatro de las empresas de biotecnología de re-conocido prestigio de Leipzig se han trasladado alcentro para estar cerca de la investigación queestá realizándose y de posibles colaboradores.

El proyecto de Leipzig forma parte de la política deSajonia de apoyar los grupos de empresas de bio-tecnología; el paso siguiente será abrir en la prima-vera de 2004 un « centro de bioinnovación » enDresde. El plan a más largo plazo es crear un ejede desarrollo biotecnológico formado por las ciu-dades de Dresde, Leipzig, Halle y Jena.

Mejora de las facilidadesde acceso en España

Durante el período 1994–1999, la política de cohe-sión española puso principalmente el énfasis en lainfraestructura, considerada el principal obstáculopara el desarrollo regional. Fue el caso especial-mente del transporte, que absorbió alrededor deun 40% de la ayuda estructural y que dio como re-sultado una considerable mejora de las comunica-ciones. Los Fondos Estructurales (incluido elFondo de Cohesión) cofinanciaron alrededor de2.400 kms de autopistas y 3.400 kms de carreterasprincipales en las regiones Objetivo 1 durante esteperíodo. En el presente período 2000-2006, estánconstruyéndose unos 2.500 kms de autopistas yalrededor de 700 kms de otras carreteras. Las faci-lidades de acceso mejorarán significativamentecomo consecuencia, el tiempo medio de desplaza-miento se acortará alrededor de un 20% y el por-centaje de accidentes disminuirá alrededor de un40% en 2006.

La inversión en la red ferroviaria tenía principal-mente por objeto mejorar las líneas existentes másque ampliarlas. Los aumentos de la electrificacióny la construcción de líneas de doble vía entre 1989y 1999 afectaron a un tercio de la red. Como con-secuencia de estas mejoras, el número de pasaje-ros ha aumentado ininterrumpidamente desde1989. En el presente período de programación, lared de ferrocarriles de alta velocidad se ampliaráde nuevo de 623 kms de vía a 1.140 kms en 2006,al tiempo que se emplearán alrededor de 6.000 mi-llones de euros de los Fondos de Cohesión paramejorar la línea Madrid-Barcelona-fronterafrancesa.

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niveles educativos han mejorado en toda la UE,pero sobre todo en las regiones rezagadas, aumen-tando así el capital humano; también se han reali-zado mejoras en el medio ambiente (Gráfico 4.3 yTabla A4.4).

Mejora de las facilidades de acceso

Los Fondos Estructurales han apoyado el desarro-llo de la red transeuropea de transporte (RTE-T) enlas regiones Objetivo 1 y en los países de la cohe-sión. Durante el presente período, 2000–2006, sededicarán a este fin alrededor de 1.300 millones deeuros al año del Fondo de Cohesión y entre 850 mi-llones y 1.400 millones de euros al año del FEDER,de un total de financiación procedente de los Fon-dos para el transporte de unos 4.100 millones deeuros al año, de los cuales alrededor de un tercio sedestinará a la construcción de autopistas o de ca-rreteras (Tabla A4.5).

El acceso a las regiones se ha mejorado con laconstrucción o la mejora de al menos 4.100 km deautopistas y 32.000 km de otras carreteras. Porejemplo, los Fondos Estructurales contribuyeron ala construcción de más de 500 km de autopistas enGrecia durante la década de 1990, mientras que en

España ya están en funcionamiento casi 400 km devía para trenes de alta velocidad entre Sevilla y Ma-drid y otros 1.100 km aproximadamente se encuen-tran en construcción, lo que reduciráconsiderablemente los tiempos de desplazamientoy aumentará las facilidades de acceso a las regio-nes periféricas.

La utilización de los Fondos Estructurales en rela-ción con la RTE-T se basa en un enfoque a largoplazo integrado en el marco de una estrategiacoherente tanto para el transporte como para el de-sarrollo regional en su conjunto. Eso permite coor-dinarla con otras medidas y con el desarrollo deredes secundarias. También permite poner el énfa-sis en la interconexión entre los modos de transpor-te y favorecer los modos alternativos a la carreteraen aras del desarrollo sostenible.

El valor añadido comunitario de la ayuda al trans-porte podría ser mayor si se coordinaran mejor lasprioridades y se destinaran más fondos a progra-mas como INTERREG, que aplican el principio dela planificación transfronteriza, evitando así unaruptura de las redes transeuropeas cuando llegan auna frontera nacional. El túnel de Somport que atra-viesa los Pirineos y que se inauguró a principios de2003 es un ejemplo de esa falta de planificacióntransfronteriza, ya que la nueva autopista, financia-da por el Fondo de Cohesión por el lado español dela frontera, se convierte en una vieja cartera nacio-nal en el lado francés.

Reforzamiento del EspacioEuropeo de Investigación

En la última década, las políticas estructurales hancontribuido mucho a aumentar la capacidad de in-vestigación, especialmente en las regiones Objeti-vo 1. Para el período 2000–2006, se han destinadoalrededor de 1.200 millones de euros a la financia-ción de programas de I+D y de innovación.

El valor añadido de los Fondos Estructurales hasido contribuir a desarrollar nueva capacidad de in-vestigación en las regiones rezagadas y aumentarasí sus perspectivas de crecimiento. Sin embargo,en algunos casos parece que se ha invertido exce-sivamente en centros de investigación en relacióntanto con las necesidades como con el potencial, loque ha llevado a su subutilización. No obstante, almismo tiempo, existen ejemplos evidentes de



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La comunidad educativa en líneaen Grecia

El proyecto de la red de escuelas griegas (GSN) fi-nanciado por la UE pretende explotar las tecnologíasmás recientes de la información y de la comunica-ción y las aplicaciones de los servicios electrónicosde aprendizaje para crear una nueva red educativa.Esta red, dotada con 35 millones de euros (de loscuales un 75% procede de los Fondos Estructura-les), incluye las escuelas primarias y secundarias,así como las oficinas administrativas del Ministeriode Educación, y tiene más de 8.000 conexiones entotal.

El proyecto consta de cuatro fases. Primero, las es-cuelas obtienen ordenadores y la instalación de unared local (los ‘laboratorios escolares’). Segundo, es-tos laboratorios se conectan a una red de comunica-ciones. Tercero, la GSN ofrece servicios telemáticosde educación, colaboración y comunicación a sususuarios. Cuarto, los usuarios de la GSN tienen ac-ceso a contenido educativo a través de un portal di-señado específicamente para el proyecto.

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éxito, especialmente en Irlanda y en los paísesnórdicos.

Dado que se reconoce que invertir en infraestructu-ra y en equipo no es suficiente por sí solo para de-sarrollar la economía basada en el conocimiento,las políticas estructurales también han contribuidoa poner en marcha estrategias regionales de I+D yde innovación destinadas a satisfacer necesidadeslocales y oportunidades locales de desarrollo.

Los Fondos Estructurales como instrumentopara desarrollar la Sociedad de la Información

En conjunto, se han destinado alrededor de 700 mi-llones de euros al año de financiación de los Fon-dos Estructurales, es decir, algo menos de un 4%del total, al desarrollo de la Sociedad de la Informa-ción en las regiones Objetivo 1. Eso refleja la priori-dad que le conceden las autoridades nacionales y

regionales, y contribuye a alcanzar los objetivos deLisboa y los de la Iniciativa e-Europa.

El volumen de gasto de los Fondos en esta área de-pende de factores como el grado de madurez delmercado de las TIC, la densidad de población, laexistencia de las cualificaciones necesarias parautilizar la tecnología y la capacidad para planificarese tipo de desarrollo. Entre las veinte primeras re-giones, ordenadas en función del gasto per cápitaen TIC, se encuentran seis regiones griegas y dosespañolas; siete son islas o principalmente islas yuna gran proporción son regiones Objetivo 1, queconsideran que las TIC tienen una importancia es-tratégica para su desarrollo.

En cuanto a la formulación de la política, las priori-dades regionales en esta área son coherentes engeneral con las formuladas en el Plan de Accióne-Europe 2000. Sin embargo, en las regiones Obje-tivo 1 se tiende a poner más énfasis en el desarrollode cualificaciones para utilizar las TIC y en los ser-vicios públicos en línea.

Fomento del empleo y de las cualificacionespor medio de la inversión en capital humano

Para el período de programación 2000–2006, sehan destinado alrededor de 9.000 millones de eu-ros al año al desarrollo de capital humano y al fo-mento del empleo a través del Fondo SocialEuropeo (FSE). Algo más de la mitad de esta canti-dad (4.500 millones de euros al año) se ha dedica-do a las regiones Objetivo 1: España representaalrededor del 28%, los nuevos Länder alemanes, el19%, y Grecia, Portugal e Italia, entre el 12% y el13% cada uno. Las medidas financiadas son pre-dominantemente programas activos del mercadode trabajo destinados a aumentar la empleabilidadde los grupos desfavorecidos, de los jóvenes queentran por primera vez en el mercado de trabajo yde los parados de larga duración, así como a dareducación y formación tanto a los parados como alos ocupados, especialmente a los trabajadores delas PYME que corren el riesgo de perder el empleo.Entre las medidas también hay ayuda para la mejo-ra de los sistemas nacionales de educación y deformación y de los servicios públicos de empleo.

Durante el período 1994–1999, en que la cantidadtotal destinada a las regiones Objetivo 1 fue deunos 3.100 millones de euros al año, el FSE



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Parques eólicos en la costa portuguesa

La idea de construir un parque eólico en Portugalse le ocurrió en 1990 a un grupo de empresariosdaneses, uno de los cuales había visitado Melides.La zona costera, expuesta a los vientos del oeste,parecía un buen lugar para un proyecto de esetipo. Se eligió una zona de siete hectáreas en Mon-te Chaos, colina de unos 100 metros de altitud si-tuada a 3 km del mar en Sines. Los trabajoscomenzaron en abril de 1991 y seis meses mástarde se habían instalado las primeras turbinaseólicas.

Actualmente, el parque cuenta con 12 turbinasWind World W-2800 de fabricación danesa, quedurarán al menos 20 años. Cada turbina tiene 31metros de altura y un diámetro de rotación de 28metros. Las turbinas están distribuidas en tres gru-pos de cuatro, interconectadas por un sistema defibra óptica, que permite controlarlas a distancia.

El parque genera una corriente de 380 voltios re-cogidos por tres centrales transformadoras en lasque el voltaje se convierte en 15.000 voltios y setransmite a la red nacional. La potencia máxima decada generador es de 150 kwh, que se logra cuan-do el viento alcanza una velocidad de 40 km porhora. La producción anual es de unos 2,5 millonesde kwh, lo que equivale a la energía consumida porlos usuarios domésticos de la ciudad de Sines.

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Evidencia econométrica sobre la convergencia regional

El análisis econométrico confirma que se ha producidouna cierta convergencia del PIB per cápita en la Unión.Si se toma el crecimiento real del PIB per cápita registra-do en 197 regiones (NUTS 2) entre 1980 y 2001 y se divi-de en tres períodos (1980–88, 1988–94 y 1994–2001),se observa que el crecimiento muestra una significativatendencia a estar relacionado inversamente con el PIBper cápita inicial. Esta tendencia, conocida técnicamen-te con el nombre de convergencia beta, es evidente encada período, lo cual significa que las regiones que te-nían los niveles más bajos de PIB per cápita en el añobase experimentaron, en promedio, el crecimiento másalto del PIB per cápita. Por otra parte, el ritmo de conver-gencia definido de esta forma (indicado por el valor delcoeficiente beta) aumentó en cada período sucesivocuando se introdujo por primera vez la ayuda de los Fon-dos Estructurales para las regiones Objetivo 1 (en1988), pero también después (en 1994).

Por otra parte, dentro de las regiones Objetivo 1, las quetenían los niveles iniciales de PIB per cápita más bajosfueron las que tendieron a crecer más deprisa tanto en el

período 1988–1994 como en el período 1994–2001, enparticular (de nuevo, como indica el coeficiente beta).Hubo, pues, convergencia beta tanto dentro del grupoObjetivo 1 como entre estas regiones y el resto de laUnión (la convergencia beta dentro del grupo Objetivo 1fue especialmente fuerte en el período 1988–94 debido,en parte, a las elevadas tasas de crecimiento de los nue-vos Länder alemanes).

El análisis de este período también indica que las dispa-ridades de PIB per cápita entre las regiones se redujeronentre 1980 y 2001 (medidas por la varianza del logaritmodel PIB per cápita de las regiones), por lo que también seprodujo durante este período lo que se conoce técnica-mente con el nombre de convergencia sigma. Sin em-bargo, el grado de convergencia en este sentido fuerelativamente pequeño entre 1994 y 2001 (debe seña-larse que la convergencia beta no implica necesaria-mente convergencia sigma, ya que es posible que lasregiones que tienen el PIB per cápita más bajo crezcanmás deprisa que la media sin que se reduzcan las dispa-ridades globales entre las regiones).

Convergencia regional

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Todas las regiones de UE15 197 2,0 0,5 0,94

Regiones Objetivo 1 55 1,9 0,4 0,87

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concedió considerable ayuda para apoyar las me-didas activas del mercado de trabajo, financiando,por ejemplo, en 1998 alrededor del 40–50% de to-das esas medidas en España y en Portugal. Tam-bién contribuyó a financiar la reestructuración y laexpansión de los servicios públicos de empleo enGrecia, en Irlanda y en Portugal. Además, en Portu-gal contribuyó a aumentar la proporción de estu-diantes que realizan estudios superiores de un26% del total a un 34% durante el período de pro-gramación y, en España, a animar a un elevado nú-mero de empresas a ofrecer formación continuapor primera vez.

Los estudios de evaluación realizados sobre el pre-sente período de programación estiman que las in-tervenciones estructurales en las regionesObjetivo 1 darán probablemente como resultado lacreación de unos 700.000 puestos de trabajo, au-mentando casi un 4% el empleo en Portugal(187.000 empleos) y un 2,5% en Grecia (100.000empleos). Se estima que el efecto en el empleotambién es significativo en los nuevos Länder ale-manes, en el sur de Italia y en España (el aumentoes del 1–2% en cada caso).

Contribución al desarrollo sostenible

Un medio ambiente sostenible es fundamental para elmantenimiento del desarrollo regional a largo plazo.La generación actual de programas de los FondosEstructurales se adoptó antes de que se lanzara la es-trategia actual de la UE para un desarrollo sostenible.No obstante, las intervenciones estructurales inclu-yen el medio ambiente como una prioridad horizontaly tienen en cuenta explícitamente las consideracio-nes medioambientales en la consecución de los obje-tivos de la cohesión económica y social. Según unareciente evaluación, la eficacia de la intervención po-dría mejorarse en muchos casos haciendo más explí-citas las disyuntivas potenciales entre estos tresobjetivos y tratando de aumentar la integración conlas políticas sectoriales y nacionales.

Mejorar el medio ambiente y protegerlo de nuevos da-ños son objetivos integrales de las intervenciones es-tructurales. Una gran parte de los Fondos Estructura-les se ha destinado, pues, a la financiación deinversiones en infraestructura medioambiental, espe-cialmente para la gestión de los residuos y la elimina-ción de las aguas residuales, principalmente en el surde la UE.

Crecimiento y convergenciareal entre las regiones …

Como se señaló en la Parte 1, el PIB per cápita delas regiones Objetivo 1 en su conjunto ha experi-mentado un significativo crecimiento desde 1989en relación con la media de la UE15, al tiempo quetanto el empleo como la productividad han aumen-tado en comparación con los incrementos registra-dos en otras zonas. Los estudios empíricosrecientes que han analizado el grado de conver-gencia regional que se ha producido confirman es-tos hechos favorables3 (véase el recuadro sobrelos datos econométricos).

La principal conclusión que puede extraerse de losanálisis econométricos es que se ha producido unaconvergencia significativa de las regiones Objetivo1 en lo que se refiere al PIB per cápita, así comouna reducción de las disparidades entre ellas. Almismo tiempo, en los últimos 20 años ha disminui-do sistemáticamente la diferencia de productividadentre las regiones Objetivo 1 y el resto de la UE15,especialmente en favor de las regiones más desfa-vorecidas de los países de la cohesión, lo cual su-giere que la convergencia del PIB per cápita seasienta sobre una sólida base y permite pensar queproseguirá en los próximos años. Esta reducciónde la diferencia de productividad fue especialmen-te notable en los años de crecimiento de la segundamitad de la década de 1980, debido en parte a quelos nuevos países que se integraron se beneficia-ron de la eliminación de las barreras comerciales.

El análisis también indica que existe una cierta re-lación entre la cantidad de ayuda estructural con-cedida y el crecimiento real del PIB. Así, lasregiones que recibieron la mayor parte de la ayudapor habitante tendieron a crecer más y viceversa.Muchas de estas regiones se encuentran en Greciay en Portugal. Al mismo tiempo, el PIB de algunasregiones griegas y portuguesas creció menos de loque implica la cantidad de ayuda estructural, dadala relación media. Lo mismo ocurrió en la mayoríade las regiones Objetivo 1 de Alemania y de Italia,donde, como se señaló en la Parte 1, parece que elcrecimiento se vio frenado por el bajo crecimientodel resto del país. En cambio, en la mayoría de lasregiones españolas el crecimiento fue mayor de loque implica la cantidad de ayuda recibida, debidoquizá a la influencia de una dinámica economía na-cional (Gráfico 4.4).



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… y entre los Estados miembros

Como se señaló en la Parte 1, en los cuatro paísesde la cohesión el crecimiento del PIB fue durante elperíodo 1991–2002 mayor que en el resto de la UE.Aunque la diferencia fue relativamente pequeña enel caso de Portugal (2,2% al año frente a una mediade la UE15 del 2%), fue algo más de un 0,5% al añomayor tanto en Grecia como en España, mientrasque en Irlanda fue considerablemente mayor (unamedia de alrededor de un 4,5% al año mayor).

Las simulaciones4 indican que las intervencionesestructurales5 han impulsado el crecimiento tantoaumentando la demanda como reforzando el ladode la oferta de la economía (mejorando la infraes-tructura y el capital humano), por lo que han contri-buido a la convergencia. Se estima que comoconsecuencia de esas intervenciones, en 1999 elPIB en términos reales fue alrededor de un 2,2%más alto en Grecia de lo que habría sido sin la ayu-da, mientras que en España la cifra fue del 1,4%; enIrlanda, del 2,8%; y en Portugal, del 4,7%. Estas di-ferencias se deben en gran medida al elevado gra-do de apertura de las economías irlandesa yportuguesa en relación con las de Grecia y España,especialmente en relación con esta última debido alas mayores dimensiones de su mercado interior(Tablas A4.6 y A4.7).

El crecimiento del PIB está relacionado en gran me-dida con la industria manufacturera, en la que elefecto de la intervención fue mayor en Portugal queen los demás países, repercutiendo positivamenteen los servicios de mercado, y en la que las entra-das de inversión extranjera directa provocaron una

transformación radical del sector, de maneraparecida a como ocurrió en Irlanda a finales de ladécada de 1980. La intervención también fueacompañada de un aumento significativo de la in-versión — que, según las estimaciones, en 1999fue un 24% mayor en Portugal y un 18% en Greciacomo consecuencia — cuyo principal resultado fueun aumento de la infraestructura y del capitalhumano.

El crecimiento del PIB también está relacionadocon el crecimiento de la productividad del trabajo,cuyas disparidades tendieron a reducirse duranteel período. En Portugal, donde la industria manu-facturera sigue estando concentrada en empresasindustriales con alta densidad de mano de obra, seestima que el aumento de la productividad provoca-do por las intervenciones estructurales fue el dobledel aumento del empleo. En España, los aumentosde la productividad del trabajo (2%) y del empleo(1,5%) contribuyeron más o menos por igual al cre-cimiento de la producción manufacturera.

En los nuevos Länder alemanes, se estima que elefecto de las intervenciones de los Fondos Estruc-turales en el PIB fue significativo (elevándolo alre-dedor de un 4% en 1999), debido en parte a que susituación de partida era peor. El crecimiento de laindustria manufacturera en los tres primeros añosposteriores a la unificación fue acompañado, comoen Portugal, de un elevado crecimiento del empleo,seguido más tarde de un incremento de la producti-vidad con la introducción de nuevas tecnologíasderivadas del aumento de la inversión financiadaen parte por los Fondos Estructurales.

En Irlanda del Norte, las estimaciones sugieren queel efecto de las intervenciones estructurales fuemodesto y que en 1999 sólo elevaron el nivel dePIB algo más de un 1%. Los efectos son más visi-bles en los servicios comerciales (especialmenteen los servicios a las empresas y en la formaciónprofesional), mientras que parece que apenasafectó a la industria manufacturera.

¿Existe una disyuntiva entre laconvergencia nacional y la regional?

A menudo se afirma que las disparidades internas,en cuanto a las diferencias de PIB per cápita entrelas regiones, tienden a agrandarse inicialmente, enlas primeras fases de la convergencia, cuando el



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80Aumento real del PIB 1995-2001

4.4 Dotación de los Fondos Estructurales y crecimiento del PIB por regiones Objetivo 1, 1995-2001

Dotación anual (% del PIB regional en 1995)

Fuente: Eurostat, Cuentas regionales y cálculos de DG REGIO

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crecimiento nacional aumenta a un nivel relativa-mente alto. Según esta teoría, el crecimiento de laeconomía nacional es impulsado por el efecto pro-ducido por la concentración de la actividad econó-mica en unas cuantas zonas, especialmente en lasgrandes ciudades y en las conurbaciones. Las pri-meras fases de la convergencia de una economíatienden a caracterizarse, pues, por un conflicto en-tre la convergencia nacional y la regional.

Este conflicto potencial es relevante no sólo para lospaíses de la cohesión sino también para la estrategiade desarrollo que deben seguir los futuros Estadosmiembros de Europa central. Exceptuando Bulgaria,la dispersión regional del PIB per cápita es mayor entodos los futuros Estados miembros más grandes queen los países de la cohesión. Además, ha aumentadosignificativamente desde mediados de la década de1990, debido principalmente a la elevada tasa de cre-cimiento de las mayores ciudades, que son los princi-pales polos de crecimiento. En cambio, como se se-ñaló en la Parte 1, las disparidades regionalesexistentes en los países de la cohesión — que son losprincipales beneficiarios de la ayuda estructural — nohan variado mucho, a pesar de que el crecimiento na-cional ha sido mayor que la media de la UE. La únicaexcepción es Irlanda, donde la actividad económicase ha concentrado aún más en Dublín.

La posibilidad de que exista una ‘disyuntiva’ entre laconvergencia nacional y la regional sugiere que losfuturos Estados miembros tendrán que elegir a cortoplazo entre aumentar el crecimiento nacional del PIBper cápita y reducir las disparidades entre las regio-nes. En algunos casos, parece que la ayuda estructu-ral ha favorecido la convergencia nacional (Irlanda),mientras que en otros ha tendido a contrarrestar losefectos de la polarización de la actividad económica(España). La experiencia indica, sin embargo, que laexistencia de una disyuntiva de este tipo depende enparte de la distribución espacial de la actividadeconómica y de la pauta de asentamientos en el paísen cuestión.

Los Fondos Estructurales como

instrumento de integración económica

Las economías europeas están cada vez más inte-gradas, como lo demuestra el aumento de los flujosde comercio y de inversión entre ellas. Este aumentode la integración ha sido promovido activamente por

las políticas de la UE, especialmente en relación conla realización del mercado interior, la introducción deuna moneda única y la ampliación prevista. El aumen-to de la integración ha provocado, con la ayuda de laspolíticas de cohesión — que han estimulado los flujoscomerciales y han influido en la localización de laactividad económica — una reducción de lasdisparidades entre las economías.

El comercio de los países de la cohesión con el restode la UE se ha duplicado con creces en la última déca-da. Este aumento se debe en parte a los beneficiosque ha reportado a otros países la ayuda estructural alas regiones menos favorecidas. Así, las estimacio-nes basadas en tablas input-output sugieren que alre-dedor de una cuarta parte de ese gasto retorne alresto de la UE en forma de un aumento de las exporta-ciones, especialmente de maquinaria y de equipo, amedida que crecen el PIB y la inversión. Esta ‘filtra-ción’ es especialmente grande en el caso de Grecia(un 42% de la ayuda estructural) y de Portugal (un35%) (Tabla A4.8).

Una proporción considerable de los Fondos Estruc-turales se destina a infraestructura de transporteque influye en la localización de la industria, al au-mentar el atractivo de las regiones beneficiarias, eimpulsa al mismo tiempo su actividad económica alelevar los ingresos y las rentas reales. Las simula-ciones de los efectos de diversos proyectos detransporte financiados por el Fondo de Cohesiónsugieren que los aumentos de la renta pueden sersignificativos (por ejemplo, el efecto conjunto delos proyectos de construcción de las autopistas deEgnathia y de Pathe aumentó alrededor de un 9%estimado la renta de Macedonia oriental). Si se tie-nen en cuenta los efectos más amplios de las inter-venciones estructurales en la reducción de loscostes de producción en la región beneficiaria, quese deben no sólo a la reducción del tiempo de des-plazamiento sino también al incremento de la pro-ductividad resultante del reforzamiento del lado dela oferta de la economía, el efecto en el PIB aumen-ta aún más (se estima que será un 3% mayor enAndalucía y alrededor de un 2% mayor en el Mez-zogiorno en 2006 como consecuencia de los pro-gramas cofinanciados de la UE).

Según un estudio reciente, las intervenciones de losFondos Estructurales también pueden influir en la lo-calización de las actividades intensivas en I+D y ani-marlas a establecerse en las regiones asistidas,



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contribuyendo así a lograr una distribución más equi-tativa de las oportunidades de crecimiento en la UE.

Intervenciones en las regiones

Objetivo 2: reestructuración y

creación de empleo

Los Fondos Estructurales, además de ayudar a lasregiones Objetivo 1, también contribuyen a apoyar

el desarrollo económico en otras zonas de la UEque sufren problemas estructurales en lugar de undesarrollo rezagado. A continuación se examinanlos principales efectos de estas intervenciones enel período 1994–1999, según los estudios de eva-luación recientes.

Durante el período 1994–1999, 82 regiones quecuentan con 62 millones de habitantes (un 17% dela población de la UE15) recibieron ayuda Objetivo2, destinada a las zonas afectadas por el declive in-dustrial, mientras que la cifra fue de 73 millones enla zonas asistidas en el período anterior. El gastopasó de 1.200 millones de euros al año a 2.800 mi-llones, lo que representa un 11,5% del total de losFondos Estructurales, elevando así la ayuda porhabitante en estas zonas de 16 euros al año a 44.En el período 2000–2006, esta cantidad se ha fija-do en 3.200 millones de euros al año (a precios de1999), a fin de cubrir las zonas rurales, así como laszonas industriales en declive (cubiertas por elObjetivo 5b en el período 1994–1999), lo que impli-ca una cantidad media de ayuda por habitante algomenor (41 euros).

En el período 1994–1999, la ayuda se concentró enun gran número de pequeñas zonas de doce Esta-dos miembros: el Reino Unido recibió casi un terciodel total y Francia casi un cuarto, representando losdos países conjuntamente algo menos de un 60%del número total de personas que viven en las re-giones Objetivo 2. España y Alemania recibieronentre los dos otro cuarto del total y los otros ochopaíses el 20% restante. Las contribuciones de losFondos Estructurales de la UE representaron casiun tercio del gasto total susceptible de formar partede los programas Objetivo 2, mientras que las fuen-tes públicas nacionales aportaron alrededor de lamisma cantidad y el sector privado, el resto.

Por lo que se refiere a los tipos de proyectos finan-ciados, el gasto en infraestructura representó un27% del total en el período 1994–1999 (frente a lacifra del 36% del período anterior). Este gasto sedestinó, en particular, a la reconversión de viejaszonas industriales y a la construcción de nuevosedificios. Otro 25% se dedicó a ayuda a las empre-sas, más del doble que en el período anterior, y, enparticular, a medidas estratégicas, como facilitar elacceso de las PYME a los servicios avanzados alas empresas y a consultoría, fomentar la ingenie-ría financiera y apoyar la participación en el



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Regeneración en Wolverhampton (ReinoUnido)

En Wolverhampton se han realizado esfuerzos du-rante algunos años para crear empleo que sustituyaal que se pierde en la industria siderúrgica y en otrasindustrias. La UE ha contribuido significativamente afacilitar el cambio. A principios de la década de 1990,fomentó la adopción de un enfoque más estratégicopara la regeneración en lugar de financiar simple-mente proyectos individuales de infraestructura,como ocurrió en la década de 1980. Tras un amplioproceso de auditoría y consulta con la comunidad ycon las empresas locales, se preparó un detalladoprograma de regeneración urbana. La financiaciónde la UE se destinó a dos grandes zonas de laciudad:

– el Cultural Quarter: el edificio Chubb, donde antesse fabricaban cerraduras y cajas fuertes, ahora al-berga una serie de PYME multimedia y es el cen-tro de actividad del Quarter. Diversos programaspara mejorar la Art Gallery, el Grand Theatre y elUniversity’s Arena Theatre, unidos a iniciativas deformación y de ayuda a las empresas, estáncreando oportunidades económicas en activida-des culturales y en actividades relacionadas conlos medios de comunicación;

– la zona de All Saints: el proyecto Urban Village esun enfoque basado en la comunidad para mejorarlas condiciones de vida de una de las zonas quetiene más carencias en la región, estableciendoempresas comunitarias, apoyando a los gruposmás desfavorecidos y fomentando las empresasculturales y las empresas relacionadas con losmedios de comunicación.

Entre 1993 y 1998, el programa de regeneración ge-neró 1.500 puestos de trabajo y contribuyó a la crea-ción de 75 PYME, de las cuales 32 estabanespecializadas en actividades culturales.

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comercio internacional y la creación de empresas,así como ayudar a empresas individuales. Algo me-nos de un 20% se destinó a apoyar la formación y eldesarrollo de cualificaciones de la mano de obra,principalmente con cargo al FSE. Además, algomenos de un 10% del gasto se dedicó a apoyar laI+D y las TIC (Tabla A4.9).

Este gasto ha contribuido significativamente a ayu-dar a reestructurar las industrias tradicionales y adiversificar la actividad económica en las zonasObjetivo 2. Los estudios detallados de evaluaciónpermiten estimar que durante el período1994–1999 la intervención de los Fondos Estructu-rales llevó a la creación de unos 700.000 puestosde trabajo en las zonas asistidas o algo menos de500.000 en términos netos si se tienen en cuentalos efectos de desplazamiento (es decir, el despla-zamiento de algunos de los puestos de trabajoexistentes por los nuevos creados)6. Al mismotiempo, alrededor de 300.000 PYME recibieronayuda, lo que contribuyó tanto a mejorar sus méto-dos de producción como a hacerles buscar nuevosmercados, sin contar el reforzamiento de los servi-cios de apoyo a las empresas de los que podíandisponer.

Esta creación de empleo se tradujo en una reduc-ción del paro en estas zonas mayor que en el restode la UE durante el período de programación (lareducción fue, en promedio, de un 3,1%, de la po-blación activa entre 1996 y 2000 frente a una dis-minución del 2,3% en la UE en su conjunto)7. Lareducción fue especialmente notable en zonas enlas que había una elevada proporción de industriastradicionales en proceso de reestructuración yque representaban a menudo casi un 40% delempleo total, lo cual indica que la pérdida de em-pleo en estas industrias fue compensada con cre-ces por la creación de nuevos puestos de trabajo,especialmente en los servicios. Aunque duranteel período examinado el crecimiento del PIB percápita fue menor en estas regiones que en la UEen su conjunto (2,1% entre 1995 y 2000 frente a2,4%), la diferencia fue pequeña, lo cual sugie-re que se detuvo en alguna medida su declive alargo plazo. Por otra parte, el crecimiento algomenor del PIB, unido a un aumento mayor del em-pleo, implica que la productividad del trabajo au-mentó menos en las zonas Objetivo 2 que en otraszonas de la UE.



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NOVI en Dinamarca

Cuando el norte de Dinamarca se convirtió enzona subvencionable para recibir ayuda estructu-ral del Objetivo 2, sufría un elevado paro comoconsecuencia del declive del sector pesquero y deotras actividades tradicionales. Sin embargo, enlugar de utilizar la financiación de la UE en estossectores, decidió emplearla para desarrollar acti-vidades basadas en el conocimiento.

NOVI es una combinación única de parque científi-co, entorno propicio para la innovación y suminis-trador de capital-riesgo. Establecido en 1989,NOVI ha servido de catalizador para el desarrollode empresas basadas en el conocimiento en elnorte de Dinamarca, en estrecha colaboración conla Universidad de Aalborg. Como centro de tecno-logía e innovación, ha desempeñado un importan-te papel en el desarrollo de empresas y hacontribuido significativamente a la creación de em-pleo en la zona.

El NOVI Science Park alberga uno de los mayoresgrupos de empresas de I+D de Dinamarca. Ade-más, NOVI Innovation ha fomentado la colabora-ción activa entre los centros de investigación, lasempresas y los mercados de capitales para garan-tizar la explotación comercial de nuevas ideas.NOVI ha participado en inversiones de capi-tal-riesgo desde 1989 y se ha convertido en un im-portante recurso nacional con una base de capitalde más de 67 millones de euros. También ha con-tribuido a establecer NorCOM, grupo de empresasindustriales de la región especializadas en el de-sarrollo y en la producción de equipos de telefoníamóvil y de navegación, que ha atraído una crecien-te cantidad de inversión extranjera.

Hasta ahora el gasto total en NOVI es de unos 35millones de euros, de los cuales 21,5 millones hansido financiados por el sector privado y unos 12,5millones por los Fondos Estructurales.

Los Fondos Estructurales fueron esenciales parael éxito de NOVI, haciendo posible el estableci-miento y el desarrollo, desde una perspectiva amedio y largo plazo, del concepto hasta una di-mensión en la que la cooperación entre los empre-sarios, la industria y los centros de investigaciónha sido más eficaz.

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Un análisis detallado indica que la ayuda al gastoen I+D, en innovación y en transferencia de tecno-logía parece que contribuyó con especial eficacia acrear empleo, así como a salvar el existente. Noobstante, salvo algunas destacadas excepciones(como Nordrhein-Westfalen o North West de Ingla-terra), la capacidad de la mayoría de las zonasObjetivo 2 para innovar sigue estando mucho me-nos desarrollada que en las regiones más próspe-ras de la UE y su base de investigación tiende a noestar bien adaptada a la estructura regional de pro-ducción, por lo que no ocupan, en su mayor parte,un lugar central en el espacio tecnológico europeo.

Esto contrasta con su dotación de infraestructura yde capital humano. En la mayoría de las regionesObjetivo 2, los sistemas de transporte y de teleco-municaciones, en particular, tienen un nivel decalidad relativamente alto y ofrecen buenas cone-xiones tanto internas como con el resto de la UE, yla población en edad activa posee un nivel de estu-dios relativamente alto. Además, las cualificacio-nes de la mano de obra se han mejorado y ampliadocon la ayuda de los Fondos Estructurales, lo cualha contribuido a acelerar el proceso de reestructu-ración, así como a frenar la pérdida de empleo. Así,se han creado programas de formación para lucharcontra la escasez de mano de obra cualificada ycontra la rápida obsolescencia de las cualificacio-nes. También se han tomado medidas específicas,especialmente en el Reino Unido, para ayudar a losgrupos desfavorecidos a acceder a los programasde formación y a entrar en el mercado de trabajo.En conjunto, entre 1994 y 1999 alrededor de 3,6 mi-llones de personas de la UE recibieron formaciónen las zonas Objetivo 2 como consecuencia de laayuda comunitaria.

Además, con la ayuda de los Fondos Estructurales,se han realizado considerables esfuerzos para lim-piar las zonas industriales abandonadas, reconver-tir las viejas zonas y edificios industriales (seestima que se han reconvertido alrededor de 115millones de metros cuadrados de suelo en las zo-nas industriales como consecuencia de los progra-mas Objetivo 2) y, en general, para mejorar elmedio ambiente, especialmente en las zonas urba-nas. Esta ayuda ha cambiado radicalmente el as-pecto de muchas zonas industriales y ha permitidodedicarlas a nuevos fines productivos, como las ac-tividades recreativas y culturales.

No obstante, las industrias tradicionales, aunque endeclive, siguen causando daños al medio ambienteen numerosas zonas y las que se han abandonado si-guen sin tratarse. Así pues, la reestructuración aún noha terminado en modo alguno en muchas zonas de laUE. Los estudios de evaluación indican que el gradode reestructuración de las zonas Objetivo 2 varía no-tablemente de unas regiones a otras, debido a su po-tencial de desarrollo y a la eficacia con que se han em-pleado los fondos públicos, tanto los comunitarioscomo los nacionales. Mientras que en las zonas car-boníferas y siderúrgicas, en particular, las actividadeseconómicas se han reestructurado y modernizado,hay algunas zonas en las que las industrias tradicio-nales siguen siendo importantes y en las que aúnquedan muchos cambios estructurales por hacer quepueden producir importantes efectos tanto en el nivelde empleo como en el de renta real.

Al mismo tiempo, es necesario extraer lecciones delas intervenciones de los programas Objetivo 2. Losmanifiestos efectos positivos deben verse en relacióncon dos grandes factores que han limitado la eficaciade los programas financiados y que se deben a la for-ma en que se ha aplicado la política. En primer lugar,el pequeño tamaño de muchas de las zonas subven-cionables ha hecho que resulte difícil seguir una es-trategia integrada eficiente en lo que se refiere a la uti-lización de los recursos financieros en las regiones encuestión. Como consecuencia del pequeño tamañode las operaciones financiadas, en algunos casos hasido difícil lograr una cantidad suficiente para finan-ciar proyectos que podrían haber producido un efectodecisivo en el desarrollo regional. En segundo lugar,el limitado período de tiempo durante el cual se haconcedido financiación (debido a la subdivisión endos períodos de tres años) ha favorecido los proyec-tos de corta duración (por ejemplo, para apoyar el em-pleo en épocas de recesión) a costa de los de impor-tancia estratégica para el desarrollo regional.

La ayuda a la agricultura,

al desarrollo rural y a la pesca

Las medidas adoptadas en aplicación de los progra-mas del Objetivo 5a (Reglamentos (CE) 950/97 y951/97) y del Objetivo 5b durante el período1994–1999 han sido objeto recientemente de evalua-ciones. A continuación se resumen sus resultados.



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Intervenciones en las zonas Objetivo 5a

El objetivo general de las intervenciones en aplica-ción del Reglamento 950/97 era mejorar la eficien-cia y la competitividad globales de lasexplotaciones agrarias, manteniendo al mismotiempo una comunidad agrícola viable y ayudandoa salvaguardar el medio ambiente y a preservar elpaisaje. Para lograr este objetivo, se adoptó unaserie de medidas:

– las medidas destinadas a las inversiones en ex-plotaciones agrarias dieron a los agricultores laposibilidad de elegir entre varios tipos de ayuda.En el sur de la UE, cubierto en su mayor partepor los programas Objetivo 1, la opción era au-mentar la eficiencia de los métodos agrícolas ypromover el cambio estructural, mientras queen otras zonas se puso más énfasis en la diver-sificación, en el bienestar de los animales y en elmedio ambiente. Las medidas resultaron máseficaces en las zonas en las que la reestructura-ción era un importante elemento, como en laspequeñas explotaciones agrarias de las regio-nes Objetivo 1;

– las medidas en favor de los jóvenes agricultorestenían por objeto ayudarlos a instalarse. Se apli-caron de diferentes formas en la UE y fueronmás eficaces cuando se combinaron con forma-ción y/o medidas complementarias de ayuda.Sin embargo, parece que otros factores, comola legislación sobre las herencias, la existenciade cuotas lecheras, los tipos de interés y el sis-tema tributario, a menudo influyen más en la de-cisión de instalarse. El número de titulares deexplotaciones de menos de 45 años aumentóalgo en diez Estados miembros;

– las medidas destinadas a las zonas menos fa-vorecidas tenían por objeto fomentar la agricul-tura en esas zonas ofreciendo unacompensación por las limitaciones naturales,sociales, económicas y de otros tipos. El pro-grama apenas ha variado desde mediados de ladécada de 1970 y, en su mayor parte, nunca seha integrado plenamente en las estrategias dedesarrollo rural. Como los pagos eran de cuan-tía fija, es posible que las indemnizaciones com-pensatorias no fueran suficientes en la mayoríade las zonas gravemente desfavorecidas (porejemplo, las zonas montañosas Objetivo 1, en

las que la capacidad de cofinanciación eslimitada).

Las intervenciones en aplicación del Reglamento951/97 se destinaron más directamente a aumentar lacompetitividad del sector agroalimentario. La evalua-ción de las inversiones financiadas durante el período1994–1999 sugiere una cierta mejora de la cadenade valor añadido en cuatro Estados miembros, lacreación de nuevos establecimientos en la mitad delos Estados miembros, la adquisición de nueva ma-quinaria y el uso de tecnologías más eficientes quecontribuyeron a limitar las emisiones, y la contamina-ción y las mejoras de los canales de comercializaciónen cinco Estados miembros.

Las medidas produjeron un efecto limitado en los pro-ductores primarios debido a la creciente concentra-ción de los servicios de comercialización y de trans-formación en grandes empresas y al poder demercado de los minoristas y de los mayoristas. Fue-ron más beneficiosas para los productores primarioscuando las actividades de comercialización y detransformación eran organizadas por asociacionesde productores.

Intervenciones en las zonas Objetivo 5b

Las zonas Objetivo 5b abarcaron en el período1994–1999 un 26% de la superficie de la UE y repre-sentaron un 9% de la población total (alrededor de32,7 millones de personas). Recibieron en total alre-dedor de 1.100 millones de euros al año (un 42% pro-cedente del FEOGA, un 44% procedente del FEDERy un 14% procedente del FSE), que se repartieron en-tre el desarrollo de actividades no agrícolas y la crea-ción de empleo (46%), el aumento de la renta de loshogares de agricultores (23%), la mejora del atractivode las zonas y de la calidad de vida (17%) y laforestación (4%).

Pueden distinguirse los efectos de la ayuda del Obje-tivo 5b en el período 1994–1999 en tres niveles:

– en la agricultura, no existen pruebas de que laayuda produjera un efecto positivo en la renta, sibien es evidente un cierto reforzamiento delsector agrícola, así como una cierta diversifica-ción (en particular, un desplazamiento haciauna producción de mayor valor añadido y el de-sarrollo del agroturismo y de los serviciosmedioambientales);



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– en las actividades no agrícolas, los programasObjetivo 5b han contribuido a la modernizaciónde la infraestructura y del potencial productivode las empresas, a la expansión del turismo y aun crecimiento del empleo mayor que en otrasregiones;

– en cuanto al atractivo de las regiones y a la cali-dad de vida, los programas han ayudado a reno-var los pueblos, a desarrollar instalaciones deservicios públicos y a proteger el medioambiente.

Aunque los efectos del Objetivo 5b han sido positi-vos en general, pueden identificarse algunosproblemas:

– aunque en este tipo de intervenciones convieneun enfoque territorial, algunas zonas Objetivo 5bno eran apropiadas para el proceso de desarrolloeconómico en marcha o para la estrategia que seestaba siguiendo;

– la intervención debería haberse basado más en lapromoción y la difusión de las buenas prácticas,con el fin de realizar mejor el potencial de laszonas asistidas.

En términos generales, durante el período de progra-mación la población aumentó aproximadamente lomismo en las zonas Objetivo 5b, en la medida en quepueden distinguirse con los datos de que se dispone,que en otras zonas de la UE (un 0,3% al año entre1995 y 2000), mientras que el crecimiento del PIB fuealgo menor (un 2,4% al año frente a un 2,7%) y el parodisminuyó menos (un 1,9% de la población activafrente un 2,3%). No obstante, en 2000 la tasa mediade paro de estas zonas seguía siendo inferior a lamedia de la UE (6,5% frente a 8,3%).

El período de programación 2000–2006

La adopción de un nuevo Reglamento comunitario((CE) Nº 1257/99) ha permitido reunir en un solo textodiversas medidas que antes eran independientes, loque ha facilitado la integración de las diferentes medi-das en favor del desarrollo rural en una estrategia glo-bal, ya sea en las regiones Objetivo 1 o en las regio-nes Objetivo 2 o en relación con una aplicaciónhorizontal. Esto ha aumentado la coherencia y lacomplementariedad de las medidas en cuestión(Tabla A4.10).

No obstante, la coexistencia de dos sistemas de pro-gramación, de gestión y de control, uno basado en losreglamentos de los Fondos Estructurales y otro en losde la sección Garantía del FEOGA, a menudo se haconsiderado una fuente de complicación y de rigidez yha resultado difícil de entender para los Estadosmiembros, especialmente para los que tienen regio-nes Objetivo 1 y regiones no Objetivo 1. Las normasde la sección Garantía del FEOGA, pensadas parapolíticas relacionadas con los mercados agrícolas, amenudo se han considerado poco idóneas ydemasiado restrictivas para la programaciónplurianual.

Intervenciones en la pesca

Aunque el sector pesquero contribuye muy poco alPIB de los Estados miembros, en las regiones enlas que está concentrado tiende a ser una impor-tante fuente tanto de renta como de empleo. Estasregiones se encuentran situadas predominante-mente en zonas periféricas de la UE, en las que amenudo hay relativamente pocas oportunidades deempleo alternativas. Las intervenciones en aplica-ción del Programa Pesquero Común pueden, pues,contribuir significativamente a la renta regional y aldesarrollo de otras actividades económicas, inclui-da la acuicultura.

El fomento del empleo, de la educación

y de la formación a través del FSE

El efecto del FSE en el empleo,

en la formación y en la educación

Durante el período de programación 1994–1999, elFondo Social Europeo (FSE), que representó un ter-cio del gasto de los Fondos Estructurales, suministróayuda al desarrollo de recursos humanos, alrededorde 22.100 millones de euros, es decir, un 49% del totaldel período, en las regiones Objetivo 1. Al mismotiempo, las intervenciones realizadas en el marco delObjetivo 3 ascendieron a 13.000 millones de euros yse destinaron a integrar a los jóvenes, a los paradosde larga duración y a las personas que corren el ries-go de ser excluidas del empleo, así como a fomentarla igualdad de oportunidades en el mercado de traba-jo. Además, las intervenciones del Objetivo 4 ascen-dieron a 2.200 millones de euros y se destinaron a



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ayudar a los trabajadores a adaptarse a los cambiosde la industria.

El FSE concedió considerable ayuda para la ejecu-ción de las políticas activas del mercado de trabajo,especialmente en los países de la cohesión, principal-mente para formación (46% del gasto del FSE), paravías de integración y programas similares (20%), paraincentivos al empleo (7%), para asesoramiento (4%) ypara colocación (3%), si bien su importancia relativavarió considerablemente de unos países a otros. Laayuda se repartió entre los parados de larga duración,especialmente en las regiones Objetivo 1 (21% delpresupuesto), los parados jóvenes (17%), las perso-nas que sufren marginación social (15%), los trabaja-dores de edad avanzada (6%), las personas quetrabajan en las PYME (3%) y las que sufrenincapacidades (2%).

Los datos de las evaluaciones sugieren que las me-didas que tuvieron más éxito fueron en general lasque ofrecieron una combinación de ayudas, comoorientación, formación y ayudas a la búsqueda deempleo, adaptadas a las necesidades individuales.

El FSE, además de ayudar directamente a los indivi-duos, contribuyó a la modernización de los sistemasde educación y de formación de los Estados miem-bros, tanto a escala nacional como a escala regional,aumentando el acceso a la formación tanto de los em-presarios como de los trabajadores y ayudando a in-crementar la cantidad de inversión pública en estasáreas.

Las intervenciones del FSE en las regiones Objetivo 2y en aplicación del Objetivo 4 permitieron llamar laatención sobre la importancia de la capacidad deadaptación de la mano de obra a los cambios de la in-dustria y apoyaron medidas innovadoras que fomen-taban un compromiso mayor con la formación y elaprendizaje permanente. También contribuyeron areforzar la relación entre la necesidad de formación ysu provisión por medio de la introducción demecanismos para prever las tendencias del empleo.

Esas intervenciones ayudaron, además, a reforzarla base de capital humano para I+D en las regionesObjetivo 1 y 2 y, en estas últimas, se utilizaron cadavez más para apoyar las actividades de las PYMEbasadas en el conocimiento, por medio de la forma-ción en cualificaciones de gestión, en tecnologíasavanzadas y en las TIC, para fomentar los nuevos

métodos de organización del trabajo y parafinanciar colocaciones temporales de titulados enciencia y tecnología.

Aunque a menudo no se dispone de datos estadísti-cos, existen pruebas de que los programas del FSEhan influido en las políticas nacionales de igualdad delos hombres y las mujeres, y parece que las interven-ciones del Objetivo 3, en particular, han ayudado sig-nificativamente a las mujeres desfavorecidas en elmercado de trabajo a encontrar empleo.

El FSE ha fomentado, además, tanto la adopciónde un enfoque a largo plazo más sólido de las medi-das del mercado de trabajo en los Estados miem-bros por medio de su programación plurianual y dela descentralización de las políticas de empleo y deformación. Así, alrededor del 30% o más de los pro-gramas del FSE es gestionado a escala regional,mientras que la aplicación del principio de coopera-ción ha dado como resultado un aumento de la par-ticipación de los interlocutores sociales y de lasONG, así como de las autoridades regionales y lo-cales, tanto en la composición de los comités de se-guimiento como en el diseño y en la ejecución delos programas operativos.

El período de programación 2000–2006: una

relación más estrecha entre el FSE y la EEE

Para el período de programación 2000–2006 se hareforzado la relación entre el FSE y la Estrategia Euro-pea de Empleo (EEE). El FSE, con un presupuesto de60.000 millones de euros, es el principal instrumentofinanciero para apoyar la EEE, mientras que esta últi-ma constituye el marco para las intervenciones delFSE.

Alrededor de un 60% del FSE (34.000 millones de eu-ros durante el período) se dedica a la formación y a lamodernización de los sistemas de educación y de for-mación, a la mejora de la idoneidad de los demandan-tes de empleo para las nuevas oportunidades de em-pleo. Alrededor de un 14% (8.000 millones de euros)se destina a apoyar el desarrollo de cualificacionesempresariales, a la creación de empresas, al estable-cimiento de redes de empresas, etc., a fin de promo-ver la empresa y de contribuir así a mejorar la compe-titividad, mientras que alrededor de un 19% (11.000millones de euros) se destina a ayudar a las empre-sas y a los trabajadores a adaptarse a las tecnologías



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y a la nueva situación del mercado. Alrededor del 7%restante (algo menos de 4.000 millones de euros) sededica a medidas destinadas a apoyar la igualdad en-tre los hombres y las mujeres, que se combinan con elcompromiso más amplio de incluir el principio de laigualdad de oportunidades en todos los programas yactividades.

La reforma de la EEE en 2003 debería contribuir a lo-grar más eficazmente los objetivos de Lisboa en unaUnión ampliada. Las Directrices sobre el Empleo sehan simplificado para alcanzar tres objetivos estraté-gicos: el pleno empleo, la calidad y la productividad enel trabajo, y la cohesión y la integración sociales y re-gionales. Entre las prioridades específicas se en-cuentran un aumento del énfasis en el desarrollo derecursos humanos, la integración de las personasdesfavorecidas en el empleo, una reducción de lasdisparidades entre las regiones y un aumento de lacapacidad de adaptación, del aprendizajepermanente y de la igualdad entre los hombres y lasmujeres.

También se pone más énfasis en la importancia de laparticipación de los interlocutores sociales y en la ne-cesidad de que los Estados miembros apliquen laEEE tanto a escala regional y local como a escalanacional.

Iniciativas comunitarias: el fomento de

la cooperación y de la creación de redes

Algunas iniciativas comunitarias basadas en la cola-boración y la cooperación transfronteriza comple-mentan la ayuda suministrada para la cohesión en elmarco de los diferentes Objetivos. La mayoría deellas se ha mantenido, a veces con modificaciones,para el período 2000–2006.

INTERREG

La cooperación entre los países y las regiones es unelemento esencial de la política de cohesión de la UE.Las actividades que implican esa cooperación sonmuy diversas debido a las diferencias entre los nive-les de desarrollo y entre los contextos institucionalesy administrativos. También son más complicadas dellevar a cabo que otros programas de los FondosEstructurales.

En comparación con los principales programas, elpresupuesto total de los programas de INTERREG IIfue relativamente limitado: alrededor de 400 millonesde euros al año (aunque los recursos se incrementa-ron significativamente para el período 2000–2006 consu sucesor, INTERREG III).

Durante el período 1994–1999, se apoyaron 75 pro-gramas de INTERREG II en tres capítulos: coopera-ción transfonteriza (capítulo A), creación de redes deenergía (capítulo B) y cooperación en materia de or-denación regional y territorial (capítulo C). Dentro delcapítulo A, se llevaron a cabo 59 programas a lo largode las fronteras interiores y exteriores que cubren unalongitud de más de 15.000 km. Las zonas subvencio-nables representaron alrededor de un 36% del territo-rio total de la UE y alrededor de un 27% de la pobla-ción total de la UE. Once programas INTERREG IIArecibieron por sí solos más de dos tercios de la ayudatotal.

Los mayores programas de INTERREG han produci-do importantes resultados: la extensión de las redesde carreteras, la mejora de los pasos fronterizos y delas conexiones ferroviarias y, al igual que en los pro-gramas INTERREG IIB, la creación de nuevas cone-xiones de transporte y el desarrollo de fuentes deenergías alternativas. Esos proyectos han contribui-do a aumentar la integración económica en la UE.

Principales resultados y valor añadido

Los capítulos A y B abarcan un gran grupo de progra-mas diversos en cuanto al volumen de financiación, lazona geográfica beneficiaria y la orientación. Los re-sultados de la evaluación de INTERREG II muestrannotables efectos en el caso del capítulo A, que es conmucho el mayor. Los programas parecen haber pro-ducido, en particular, un efecto beneficioso en la cali-dad de vida gracias a la mejora del medio ambiente yal apoyo a actividades culturales. También pareceque han beneficiado al turismo, han establecido servi-cios para las PYME y han mejorado la educación, laformación y la asistencia sanitaria, así como el trans-porte. La participación directa de las empresas en losprogramas y la cooperación entre las empresas hansido, sin embargo, mucho más limitadas.

Por lo que se refiere a la reducción del aislamiento,los resultados han sido diversos. En el caso de losprogramas llevados a cabo en las regiones Objeti-vo 1 más aisladas, la mayor parte de la financiación



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se destinó al transporte. En algunas zonas fronteri-zas, especialmente de Grecia, Alemania y Finlan-dia, las conexiones fronterizas por carretera, lospasos transfronterizos y los servicios portuariosmejoraron significativamente, mientras que losefectos fueron más limitados en las zonas situadasa lo largo de la frontera entre España y Portugal yen Austria.

Una parte del valor añadido de los programasINTERREG IIA es su contribución a crear y a refor-zar una cultura de cooperación transfronteriza tan-to dentro de la UE como entre la UE y los paísesvecinos. Los principales beneficios se han debido aun aumento de los contactos diarios y a la creaciónde un clima de confianza y de entendimiento mu-tuos entre diversas entidades, incluidas las autori-dades y las organizaciones privadas ysemipúblicas.

En muchos casos, una contribución especial deINTERREG ha sido permitir a resolver problemasespecíficos que no podrían haberse resuelto me-diante otros programas de ayuda. La iniciativa haconstituido, pues, el estímulo inicial para llevar acabo una extensa cooperación transfronteriza y hapermitido así realizar otros proyectos.

El número relativamente pequeño de grandes pro-yectos financiados en el capítulo B (en Grecia, enItalia, en España y en Portugal) tenía por objetoampliar e integrar las redes de gas y de electrici-dad, si bien estos últimos se limitaron a ciertospaíses8.

INTERREG II también tenía por objeto fomentar lacreación de redes entre países, el intercambio deexperiencias entre regiones y la difusión del cono-cimiento con el fin de propagar las buenas prácti-cas en la UE. Una característica clave de losproyectos del capítulo C es su carácter experimen-tal. Incluyeron, pues, estudios, el desarrollo de ba-ses de datos y mapas, metodologías integradas deplanificación y proyectos piloto. Aunque es difícilaveriguar sus efectos en términos cuantitativos,han contribuido a definir los métodos y los mecanis-mos de cooperación.

Sin embargo, la continuidad y el mantenimiento delas actividades merece una consideración espe-cial. Aunque hay ejemplos evidentes de activida-des que han adquirido una dinámica propia en la



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Ejemplos de INTERREG

Reducción del aislamiento y eliminaciónde los estrangulamientos a lo largo de lafrontera entre Irlanda e Irlanda del Norte

El programa Irlanda/Irlanda del Norte destinó 30millones de euros de los Fondos Estructurales alprograma ‘Carreteras e infraestructura de trans-porte’, ayudando a financiar 69 proyectos para lamejora de unos 110 kms de carreteras secunda-rias, que se consideraban « estrangulamientos » o« conexiones inexistentes ». Otros 104 proyectos,que implicaron unos 166 kms de carreteras, tuvie-ron por objeto reducir los obstáculos para el desa-rrollo económico en las regiones fronterizas ymejorar las oportunidades económicas en zonasmás amplias situadas a ambos lados de la fronte-ra. Algunos de los proyectos también mejoraron elacceso a las grandes redes internacionales detransporte, incluida la RTE-T.

El programa también contribuyó a la mejora deltransporte público. Entre 1994 y 2000, tres proyec-tos de mejora de las estaciones de autobuses con-tribuyeron a aumentar el número de servicioslocales y transfronterizos, así como el número depasajeros.

Desarrollo de empresas transfronterizas ycooperación entre las PYME en Escandinavia

Los programas de INTERREG IIA que cubren laszonas fronterizas entre Dinamarca, Suecia y Fin-landia y las fronteras exteriores con Noruega, quehan implicado la construcción de redes, la organi-zación de exposiciones, la creación de bases dedatos y el fomento de la creación de empresas,son ejemplos de buenas prácticas en relación conel desarrollo de actividades empresariales trans-fronterizas y el reforzamiento de las PYME. En laregión de Øresund situada en la frontera entre Di-namarca y Suecia, la ayuda para actividades em-presariales transfronterizas ha llevado a lacreación de grupos de nuevas industrias, entre lasque se encuentran las de biotecnología (por ejem-plo, Medicon Valley) y de transformación de ali-mentos (por ejemplo, la Øresund Food Network).Los 41 proyectos que implican la creación de re-des de empresas han generado unos 300 puestosde trabajo adicionales en la zona. En los progra-mas llevados a cabo a lo largo de la frontera entreSuecia y Noruega participaron más de mil empre-sas en varias redes de desarrollo de empresas, in-cluida una para mujeres empresarias.

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mayoría de los programas de INTERREG IIA, laayuda comunitaria sigue siendo necesaria para ga-rantizar la viabilidad y la estabilidad de muchos pro-yectos, especialmente de los que se refieren a lacreación de redes.

Factores que influyen en la eficacia

Los programas del capítulo A que tuvieron más éxi-to fueron los desarrollados conjuntamente en tornoa un reducido número de objetivos y de prioridadescon una orientación estratégica a largo plazo. Tam-bién tendieron a implicar una extensa y estrechacooperación transfronteriza, tanto formal, como laque indican los mecanismos institucionales de pro-gramación y de gestión, como informal.

La capacidad de gestión (incluida una labor de se-cretaría eficiente) es vital, pero a menudo se hasubestimado su importancia. El apoyo proactivo alos receptores potenciales de financiación y a lospromotores de proyectos es la clave para generar ymantener un número suficiente de proyectos decooperación buenos y genuinos, y para aprovecharal máximo los resultados obtenidos.

En algunas zonas limítrofes con terceros países,los complejos mecanismos creados como conse-cuencia de los reglamentos específicos de los

diferentes órganos de financiación implicados(Phare, Tacis, Cards, Meda, en particular) han mer-mado la eficacia de los programas.

El problema fundamental de la gestión de los pro-gramas transfronterizos y transnacionales son lasnormas legales y administrativas y las tradiciones,a menudo muy distintas, de los diferentes paísesinvolucrados, por no hablar de las diferencias lin-güísticas. El objetivo de INTERREG es en parte su-perar esas diferencias (por ejemplo, creandoestructuras comunes de gestión y secretarías téc-nicas conjuntas). Las dificultades planteadas re-quieren mecanismos legales ad hoc por parte delos Estados miembros involucrados. Algunos deestos mecanismos han implicado a varios Estadosmiembros, otros han consistido en acuerdos bilate-rales, algunos multilaterales y unos cuantos hanutilizado el enfoque de las Asociaciones Europeasde Interés Económico. Sin embargo, ninguno deesos mecanismos resuelve a escala europea elproblema de la puesta en marcha de la cooperacióntransfronteriza.

URBAN

La Iniciativa URBAN cubre un 44% de la poblaciónde la UE que vive en zonas urbanas de más de50.000 habitantes. Se introdujo en 1994 tras unaserie de proyectos piloto y las Directrices de la Co-misión Europea para el período de programación2000–2006, que pidieron a los Estados miembrosque prestaran especial atención a la política urba-na en sus programas Objetivo 1 y Objetivo 2.

Durante el período 1994–1999, URBAN aportó 148millones de euros al año para proyectos piloto urba-nos en 118 ciudades, mientras que para el período2000–2006 ha destinado unos 104 millones de eu-ros al año para la realización de proyectos en 70ciudades. La iniciativa pone el énfasis principal-mente en los pequeños barrios urbanos y en la con-centración de los fondos en una serie deprogramas integrados que implican la participaciónactiva de las comunidades locales.

Los estudios de evaluación indican que los proyec-tos han mejorado algo la calidad de vida de los 118barrios participantes, como consecuencia de la in-versión en transporte público, en educación y enservicios culturales. También han mejorado el ac-ceso a los servicios públicos, lo cual ha reducido la



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Las ventajas de la acción coordinadaa escala urbana

En el marco del proyecto Magdeburg-Cracau,URBAN prestó ayuda a empresas muy pequeñasfinanciando un programa, que normalmente no ha-bría podido recibir financiación del FEDER. Asi-mismo, en el barrio londinense de Hackney,URBAN resolvió problemas — en particular, lasnecesidades de grupos socialmente excluidos —que no estaban cubiertos por el programa Objetivo2 de East London.

En España, alrededor de la mitad de los progra-mas de URBAN tenía objetivos paralelos a los delos programas de los Objetivos 1 y 2, y en seis ciu-dades españolas existían relaciones estratégicascon otras iniciativas comunitarias. En Portugal, losseis programas de URBAN tenían por objeto apo-yar la inversión de los programas del Objetivo 1principalmente en carreteras, medio ambiente einfraestructura social.

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marginación social. Han contribuido, además, arealizar el potencial económico intrínseco de laszonas participantes, beneficiando a menudo tam-bién a las zonas adyacentes.

URBAN ha centrado, en particular, la atención en lacreación y la mejora del capital social local, en par-te integrando medidas activas de formación en losprogramas. La participación de las comunidadeslocales ha contribuido, además, a aumentar la visi-bilidad de la política estructural de la UE en muchasciudades de toda la Unión y los tipos de proyectosrealizados han influido directamente en la vida desus habitantes.9 URBAN también ha ayudado amodelar las políticas urbanas nacionales en el con-junto de la UE.

URBAN ha servido, además, de catalizador para laregeneración de las ciudades y, en algunos casos,ha producido un importante efecto palanca en lainversión. Por ejemplo, según un estudio, en Ros-tock (Alemania), por cada euro invertido en la reno-vación en la zona cubierta por URBAN, segeneraron otros 3,9 euros en esa zona y en susalrededores.

Al mismo tiempo, es posible que la concentración dela ayuda en pequeñas zonas haya limitado el efectode la iniciativa, ya que deja fuera proyectos destina-dos a resolver problemas nacionales o regionales, in-cluidos los que se refieren a la relación entre las zo-nas urbanas y las zonas rurales vecinas o a lacreación de grupos de industrias específicas si éstasse extienden más allá de la zona inmediata.

Dado que los programas de los Objetivos 1 y 2 tam-bién dedican considerables recursos a resolverproblemas urbanos, la ayuda aportada debe coor-dinarse mejor con estos programas con el fin de au-mentar la participación de las autoridades localesen el diseño y en la gestión de los programas y delos proyectos que afectan a las zonas urbanas10

(Gráfico 4.5).

ADAPT, EMPLOYMENT y EQUAL

En 1995 se lanzaron dos iniciativas comunitarias,ADAPT y EMPLOYMENT, para apoyar las políticasde recursos humanos. En el presente período deprogramación se introdujo una nueva iniciativa,EQUAL, para luchar contra la discriminación yel trato injusto en el mercado de trabajo.EMPLOYMENT y ADAPT recibieron un 7,5% delpresupuesto total del FSE. Fueron cofinanciadasprincipalmente por los gobiernos nacionales, aun-que también atrajeron alguna financiación privada,especialmente ADAPT. Entre las dos iniciativas fi-nanciaron unos 9.300 proyectos individuales e im-plicaron a alrededor de 1,6 millones de personas.

El objetivo de ADAPT y EMPLOYMENT era involu-crar a la población y a las organizaciones localesde diferentes países en programas innovadoresdestinados a:

– crear proyectos locales y regionales de coope-ración, que involucraran a las partes relevantestanto del sector público como del privado, parafacilitar la integración en el mercado de trabajo yla creación de empleo;

– fomentar el intercambio internacional de ideas yde experiencias para mejorar los programas yestimular la innovación;

– servir de catalizador del cambio, a fin de impul-sar la introducción de nuevas ideas en la políticay en la práctica tanto en el sector público comoen el privado, gracias a la difusión de los resulta-dos de los proyectos y a la demostración de surelevancia para satisfacer las necesidades delmercado de trabajo.

Entre los proyectos financiados figuraban medidasdestinadas a facilitar el acceso de todos al trabajo ya la formación a través de programas personaliza-dos; apoyo a nuevas fuentes de empleo, como la



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economía social; ayuda a las PYME para anticipar-se a los cambios del mercado y adaptarse a ellos;formación; fomento de modalidades flexibles detrabajo; y ayuda a las mujeres para que puedanrealizar su potencial en el mercado de trabajo elimi-nando la segregación ocupacional y sectorial, yconciliando más fácilmente el trabajo y la vidafamiliar.

Estas iniciativas han sido eficaces de diferen-tes formas. En Finlandia, el ‘modelo integradode empleo’, desarrollado con la ayuda deEMPLOYMENT, está aplicándose ahora en los pro-gramas Objetivo 3. En Italia, algunas autoridadesregionales han adoptado políticas basadas en en-foques de EMPLOYMENT. En Bélgica, el proyecto‘Youthstart » de EMPLOYMENT inspiró, entreotros, la introducción de un enfoque modular de laformación profesional en el sistema educativo fla-menco y en el Reino Unido para las tutorías inclui-das en la iniciativa ‘New Start’. En Grecia, toda unavariedad de proyectos innovadores influyó en el di-seño de las políticas para las personas que pade-cen discapacidades.

En el caso de ADAPT, un proyecto piloto sobre larotación en el trabajo llevó a crear en Portugalcomo parte de la política del mercado de trabajo unsistema para la sustitución temporal de los emplea-dos que están disfrutando de un permiso de forma-ción. En Suecia, los programas nacionales hanasumido los enfoques pioneros del desarrollo decualificaciones y de competencias con la ayuda deADAPT. Los proyectos de ADAPT también han lle-vado a las agencias regionales a participar en lascuestiones relacionadas con el empleo en Austria yen Italia y a coordinar mejor las actividades de lasdiferentes organizaciones en Francia e Irlanda.

Basándose en la experiencia adquirida en estasdos iniciativas comunitarias, EQUAL pretende pro-mover nuevos instrumentos para luchar contratodo tipo de discriminación y de desigualdad en elmercado de trabajo, poniendo mucho énfasis en eldesarrollo de proyectos de colaboración y en lacooperación transnacional, así como en la incorpo-ración de enfoques innovadores a la política.

LEADER

LEADER II cubrió más de un 36% de la superficiede la UE y un 12% de la población en el período de

programación 1994–1999. Casi mil organizacionesrecibieron ayuda para desarrollo rural en el marcode la iniciativa, de las cuales más del 90% eran gru-pos de acción local (GAL). Los Fondos Estructura-les destinaron alrededor de 300 millones de eurosal año a LEADER II de un total de 700 millones deeuros al año para ayudar al turismo rural (principalactividad financiada), a las PYME, al desarrollo deproductos locales y a la asistencia técnica a losGAL. Además de la ayuda directa concedida,LEADER II produjo efectos beneficiosos:

– creando proyectos locales de colaboración,especialmente en forma de GAL, establecidosen una zona geográfica o en un campo deactividad;

– desarrollando un enfoque de ‘abajo arriba’, apli-cado colectivamente, dentro de una estrategiade desarrollo local innovadora, multisectorial ycoordinada;

– ayudando a aumentar la cooperación y la crea-ción de redes entre zonas;

– descentralizando la gestión de la financiacióndisponible (procedente tanto de los FondosEstructurales como de fuentes nacionales).

El número de beneficiarios de la ayuda de LEADERII, así como la zona cubierta, fueron cuatro vecesmayores que en el caso de LEADER I en el períodoanterior de programación. Las dos iniciativas con-tribuyeron a crear una cultura de cooperación y ani-maron a los residentes y a las organizaciones delas zonas beneficiarias a ver el desarrollo localcomo una cuestión que les interesa y a sentirse res-ponsables de lo que ocurre en su zona. El enfoquede LEADER ha permitido adaptar flexiblemente lasestrategias de desarrollo local a las diferentes cir-cunstancias territoriales. Por otra parte, enLEADER II se puso el acento en la innovación, quese ha aplicado extensamente desde entoncescomo un método común para resolver los proble-mas de desarrollo rural.

Las organizaciones que recibieron ayuda de la ini-ciativa tendieron a responder positivamente a la lla-mada a participar en la creación de redes, pero elintercambio de experiencias se produjo principal-mente entre las que ya participaban antes másactivamente. Por otra parte, el énfasis en la



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cooperación dio origen al nacimiento de proyectosconjuntos en algunas de las zonas rurales y llevó acrear unos 600 proyectos de ese tipo que involucra-ron a participantes de diferentes países.

La iniciativa también fomentó la formación de redesinformales y de actividades locales, que contribu-yeron a abrir nuevas zonas y a mejorar la gober-nanza local. Este último aspecto también se viofavorecido por la descentralización de la gestión delos proyectos de LEADER. Ayudó, además, a desa-rrollar los conocimientos técnicos locales en las zo-nas asistidas, en lo que se refiere a la definición delos objetivos, a los métodos de planificación, a lagestión y a la evaluación. No obstante, la gestión fi-nanciera a menudo se consideró rígida y burocráti-ca, debido en gran parte a la coexistencia de tresFondos Estructurales, cada uno con sus propiosreglamentos.

La iniciativa LEADER+, introducida en el presenteperíodo de programación (2000–2006) con 300 mi-llones de euros al año, se ha basado en la experien-cia de LEADER I y II. Sin que se modificaran losprincipios básicos, se ha puesto el énfasis en el ca-rácter piloto de los proyectos, con la formulación deestrategias de desarrollo local, sobre todo, en tornoa un número limitado de temas de interés comunita-rio. Los métodos de colaboración se han definidomejor y las condiciones para la cooperación se hansimplificado, mientras que la financiación comuni-taria procede únicamente del FEOGA.

Las acciones piloto innovadoras:

¿qué lecciones pueden extraerse?

Las primeras actividades experimentales para apo-yar la innovación en relación con la política regionaly social fueron lanzadas por la Comisión en1993–94, por lo que fueron de hecho pioneras en eldesarrollo de la economía basada en el conoci-miento a escala regional. Actualmente, casi una decada tres autoridades regionales de la UE15 ha for-mulado una Estrategia Regional para la Innovación(RIS)11 o una Iniciativa Regional de la Sociedad dela Información12, cuyo objetivo es el desarrollo desistemas eficaces de innovación y difundir a escalaregional los conocimientos en el campo de las TIC.Las acciones piloto iniciales, que en la mayoría delos casos se han prolongado a lo largo de los años,se basaban en un proceso de planificación de

‘abajo arriba’ impulsado por la demanda, que dioorigen a fuertes proyectos de colaboración entre elsector público y el privado, en los que participaronempresas, universidades, centros de tecnología yautoridades de las regiones en las que se llevaron acabo.

Alrededor de treinta regiones proporcionaron ayudapara la formación de grupos y redes de empresascomo parte de sus planes de acción y se adoptaron di-versas medidas de apoyo a las empresas destinadasa las PYME. En muchos casos, las acciones priorita-rias para apoyar la innovación identificadas por lasRIS se han integrado en los programas Objetivo 1 yObjetivo 2, lo que ha dado como resultado mejores



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Establecimiento de las bases de laeconomía basada en el conocimiento enCastilla y León (España) gracias a laayuda de los Fondos Estructurales

Castilla y León, región española Objetivo 1, fue se-leccionada por la Comisión Europea para prepararun Plan Tecnológico Regional (PTR) en 1997. Elprograma del Objetivo 1 de los Fondos Estructura-les se utilizó para financiar las prioridades y las ac-ciones derivadas de este plan en el terreno de laI+D y de la innovación. El objetivo del plan era invo-lucrar al mayor número posible de organizacionesrelevantes y crear un amplio consenso entre ellas.Los resultados iniciales son alentadores: el gastopúblico ha aumentado más de un 11% al año y elgasto de las empresas en innovación se incremen-tó más de un 15% en la segunda mitad de la déca-da de 1990; actualmente, casi 1.400 empresas (delas cuales el 95% son PYME) están participandoactivamente en programas de innovación financia-dos por el Estado, mientras que en 1995 la cifra fuede unas 600 solamente.

El gasto total en I+D pasó de un 0,6% del valorañadido bruto no agrícola de la región en 1995 a un0,9% en 2000, mientras que el gasto total en inno-vación pasó de un 1,4% a un 1,7% entre los dosaños. Al mismo tiempo, el número de investigado-res a tiempo completo y personal técnico equiva-lente aumentó de 3,5 por cada 1.000 ocupados a 5.La región tiene actualmente el segundo gasto másalto en I+D por habitante de las regiones españo-las Objetivo 1 y el octavo más alto de todas las re-giones españolas, a pesar del predominio de lasPYME y de la importancia de la agricultura y deotras actividades tradicionales.

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proyectos y más fondos para inversión pública, altiempo que las RISI han aumentado la concienciación

sobre los efectos sociales y económicos de la Socie-dad de la Información y la difusión de las TIC y han fo-mentado el desarrollo de proyectos relacionados conel plan de acción eEurope.

Las acciones innovadoras financiadas por el FSE

también produjeron efectos positivos en el empleo yen la integración social. El proyecto piloto Capital So-cial Local (dotado de 3,5 millones de euros al año defondos del FSE) apoyó 3.350 microproyectos, cada

uno de los cuales recibió una ayuda media de 8.000euros y benefició a una amplia variedad de personas

que era improbable que recibieran otros tipos deayuda.

En 2001, se introdujo un nuevo sistema de acciones

innovadoras del FEDER con el fin de reforzar las prio-ridades comunitarias de aumentar la competitividad,

la tecnología y la innovación regionales (tal como seacordó en Lisboa en 2000), de aplicar nuevos tipos de

TI (el plan de acción e-Europe) y de promover el desa-rrollo sostenible. El objetivo es garantizar que todas

las regiones de la UE tienen los instrumentos necesa-rios para explorar nuevas políticas que permitan de-sarrollar la economía basada en el conocimiento conel fin de aumentar la importancia de la innovación en

los programas de los Objetivos 1 y 2. El sistema per-mitía a las autoridades regionales solicitar hasta 3 mi-llones de euros de cofinanciación del FEDER paraprogramas de dos años, que tenían que basarse en

una estrecha cooperación entre el sector público y elprivado, producir un considerable efecto de palanca

en la obtención de financiación privada e incorporarun enfoque estratégico de la innovación. Actualmen-te, tres de cada cuatro regiones de la Unión están de-sarrollando programas de ese tipo con un presupues-to total de casi 1.000 millones de euros y financiacióndel FEDER de alrededor de 400 millones de euros.

Además, se han creado redes independientes sobrecada uno de los tres temas estratégicos que implican

a más de 40 regiones, gestionadas en colaboracióncon la Comisión, con el fin de promover el aprendizaje

colectivo y el intercambio de buenas prácticas.

Mejora de la eficacia de

los métodos de gestión

En la última revisión de los reglamentos de los

Fondos Estructurales de 1999, se intentó aclarar

los respectivos papeles y responsabilidades dela Comisión y de los Estados miembros. El objeti-vo era simplificar el sistema y garantizar al mismotiempo una descentralización mayor de las res-ponsabilidades en favor de los Estados miem-bros. Paralelamente, la Comisión ha intentado

desempeñar un papel menos activo en la gestióndiaria.

Aún existe, sin embargo, cierta tensión. Mientras

que la Comisión sigue siendo responsable ante elParlamento Europeo y ante el Consejo del gasto

de los Fondos, la forma en que se gastan éstos escada vez más responsabilidad de los Estados

miembros. Como consecuencia de esta tensión,ha quedado patente que el sistema de gestión de

los Fondos no se ha simplificado o racionalizado.

El reciente ejercicio de simplificación13 pretendíareducir la complejidad y la confusión existentes

en el interior de los límites fijados por las disposi-ciones de los actuales reglamentos de los Fon-dos Estructurales, al tiempo que trataba demejorar la coordinación y la flexibilidad. Ahora

deben examinarse los cambios que son necesa-rios introducir en los reglamentos para maximizar

la eficacia, garantizar la proporcionalidad y redu-cir la complejidad innecesaria. Esos cambios de

los requisitos administrativos deberán basarseen un análisis de los puntos fuertes y débiles del

sistema actual y decidirse mucho antes de que sediseñe el sistema de ejecución para el nuevo pe-ríodo de financiación. Para ello la Comisión cele-bró un seminario en 2003, que congregó a más de

600 participantes, como parte del debate másamplio sobre el futuro de la política lanzado por la

Comisión en 200114 .

Los principios básicos

La programación, la cooperación, la concentracióny la adicionalidad fueron los principios unificadores

de los Fondos Estructurales que se introdujeron enla reforma de 1988 y continúan siendo fundamenta-les en la gestión de los Fondos, con el objetivo deaumentar su eficacia y sus efectos. Toda una varie-dad de prácticas de gestión ha surgido con respec-to a los principios básicos, pero tienen en cuenta el

contexto institucional y la capacidad administrativade los distintos Estados miembros, los cuales tam-bién tienden a cambiar con el tiempo.



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La programación genera estabilidad ycoherencia, pero debe simplificarse

La programación plurianual ha sido uno de los prin-cipales éxitos del método de los Fondos Estructu-rales y sus beneficios han quedado más claros conel paso del tiempo a medida que se ha desarrolladola capacidad de los Estados miembros para planifi-car programas plurianuales. La coherencia relativade la programación desde 1989 ha facilitado la pla-nificación a más largo plazo y más estratégica.

Desde el punto de vista financiero, la programaciónplurianual permite tener un grado mayor de seguri-dad y de estabilidad en lo que se refiere a la dispo-nibilidad de fondos que los presupuestos anuales,lo cual es especialmente relevante cuando se tratade grandes inversiones en infraestructura que tar-dan años en realizarse.

Se han desarrollado con el paso del tiempo diferen-tes aspectos del proceso de programación:

– la inclusión en los documentos de programa-ción de datos de base que sirven de apoyo alanálisis socioeconómico y a la elaboración deobjetivos cuantificados, aumentando así latransparencia en la ejecución de los programas;

– la prolongación del período de programación,que se debe a la creciente capacidad para reali-zar programaciones plurianuales, pero queplantea el reto de garantizar que los procedi-mientos son suficientemente flexibles para quelos programas puedan adaptarse en respuestaa los cambios;

– un aspecto menos positivo es la preocupaciónpor los plazos y la complejidad que implica laaprobación de los documentos de programa-ción, que se deben en parte a la introducción delcomplemento de los programas.

Encontrar el justo equilibrio entre la necesidad detransparencia y de responsabilidad de los progra-mas (lo que exige mecanismos más detallados deinformación y de seguimiento), la búsqueda de fle-xibilidad dentro de los programas y la necesidad detransformar la cooperación con la Comisión en unejercicio más estratégico y no en un ejercicio de mi-crogestión continúa siendo un difícil reto para la po-lítica de cohesión.

La cooperación se refuerza yse vuelve más integradora

La cooperación se ha ampliado y intensificado du-rante los quince años de política de cohesión y enalgunos casos ha ido más allá de los FondosEstructurales, entrando en otras áreas de la admi-nistración nacional y regional. Mientras que en1988 se concebía principalmente como una rela-ción vertical entre la Comisión y las autoridades na-cionales, regionales o locales, su dimensiónhorizontal, que incluye una variedad mayor deagentes a escala local, regional y nacional, ha co-brado mayor importancia con el paso del tiempo.Cuando la cooperación funciona eficazmente, aña-de valor de muchas formas:

– en el diseño de los programas, contribuye a cen-trar las intervenciones en las necesidades de laregión o en determinados grupos;

– estimula las ideas para crear proyectos median-te las oportunidades de comunicación ofrecidasa los socios en relación con los requisitos de losFondos Estructurales;

– contribuye al proceso de seguimiento gracias alconocimiento del funcionamiento de los progra-mas sobre el terreno, ayudando así a identificarlas soluciones para resolver los problemas deejecución;

– amplía el abanico de opiniones expresadas enel proceso de evaluación;

– contribuye a difundir más la información sobrelos Fondos y su influencia en la zona encuestión.

La cooperación sigue siendo un principio básico dela gestión, del seguimiento y de la evaluación de losFondos y puede añadir mucho valor, especialmen-te cuando los papeles y las responsabilidades delos participantes están claramente definidos. Unbuen ejemplo de trabajo en colaboración son losPactos Territoriales para el Empleo. Éstos añadie-ron valor en lo que se refiere al desarrollo y al em-pleo locales:

– aumentando la utilización de recursos a escalalocal y regional;



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– ajustando la oferta y la demanda;

– reduciendo el solapamiento administrativo;

– animando a definir más claramente laspolíticas.

Los principales programas de los Fondos Estructu-rales también han entrañado con el paso del tiempoun aumento de la participación de los interlocutoressociales en la programación y en la gestión. Enseptiembre de 2003, el Comité Económico y SocialEuropeo adoptó un dictamen exploratorio sobreCooperación para la ejecución de los Fondos

Estructurales, que recomendaba el reforzamientode la cooperación, ya que contribuye al éxito de losprogramas al darles mayor legitimidad, al facilitarsu coordinación y al aumentar su eficacia, así comosu transparencia. Los beneficios de la cooperaciónson especialmente evidentes en los programas delFSE en los que muchos agentes locales han partici-pado directamente en los programas financiadospor la UE.

Aunque existe un amplio acuerdo en que la coope-ración añade valor en lo que se refiere a la eficaciay a los efectos de los Fondos Estructurales, tam-bién introduce nuevos niveles de complejidad en elproceso de diseño y de ejecución de las políticas, locual puede frenar la toma de decisiones. Existe,pues, una disyuntiva entre la complejidad adicionalresultante de la cooperación y las mejoras del dise-ño y de la ejecución que puede llevar consigo.

La concentración

La concentración pretende garantizar que los efec-tos de los Fondos Estructurales no se disipen al dis-persarse excesivamente los recursos, ya seageográficamente, financieramente o entre las prio-ridades, y asegurarse al mismo tiempo de que to-das las regiones que tienen graves problemasestructurales reciban ayuda.

La selección geográfica ha estado guiada por la de-finición de las zonas subvencionables al amparo delos objetivos de los Fondos Estructurales. Se hanrealizado algunos progresos en este sentido: en elperíodo de programación 2000–2006, el nivel deconcentración ha sido mayor que en los dos ante-riores y los Objetivos 1 y 2 han cubierto un 41% dela población de la UE. No obstante, el proceso de

identificación de las regiones Objetivo 2 en el pre-sente período ha sido excesivamente complejo yha llevado en algunos casos a la fragmentación delas regiones y a la dispersión de los recursos. En elperíodo 2004–2006, todas las regiones de los dieznuevos Estados miembros quedarán cubiertas porel Objetivo 1, salvo Praga, Bratislava y Chipre, don-de, considerados en conjunto, el Objetivo 2 cubriráun 31% de la población.

La concentración en las prioridades se refleja enlas directrices de la Comisión, que definen las prio-ridades en materia de transporte, energía, competi-tividad, recursos humanos, desarrollo rural y, cadavez más, consideraciones medioambientales. Sinembargo, el carácter no vinculante y a veces dema-siado general de estas directrices ha reducido susefectos.

De hecho, aunque se han realizado progresos, lasevaluaciones indican que los Fondos Estructuralesa veces se dispersan excesivamente. Es improba-ble que los programas que contienen todas las ac-ciones subvencionables posibles sean eficaces, altiempo que es probable que su gestión sea comple-ja y rígida, ya que implica la participación de nume-rosos órganos de ejecución y el uso de un sistemade indicadores excesivamente grande.

La adicionalidad

La adicionalidad — el principio según el cual losFondos Estructurales no deben utilizarse para sus-tituir inversiones públicas existentes — ha conse-guido que los Fondos Estructurales aumentengenuinamente la financiación introducida para esti-mular el desarrollo regional. Se ha demostrado queeste principio se ha respetado en las regionesObjetivo 1, donde, a pesar de las complejidades, esposible identificar la cantidad de recursos invertida.Demostrar la adicionalidad en el caso de los pro-gramas Objetivo 2 y 3, especialmente en el de esteúltimo, ha sido más difícil, lo que ha mermado suvalor como principio básico aplicable a todos losObjetivos de los Fondos.

La evolución de la política estructural

y la búsqueda de la eficacia

La pericia en la ejecución de los programas de losFondos Estructurales ha aumentado a medida que



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se ha adquirido experiencia. Los requisitos se hanespecificado con el tiempo más claramente en losreglamentos y los respectivos papeles y responsa-bilidades de la Comisión, de los gobiernos naciona-les y de las autoridades regionales se han definidomás detalladamente. Lograr el punto de equilibrioentre una gestión rigurosa con el coste administra-tivo que conlleva, por una parte, y la eficacia de losprogramas, por otra, es un reto clave en el futuro.

La gestión y el control financieros— ¿dónde se encuentra el punto de equilibrio?

Las disposiciones relativas a la gestión y el controlfinancieros se han reforzado considerablementecon el paso del tiempo. La Comisión sigue siendoresponsable ante las autoridades presupuestariasy está sometida al control externo del Tribunal deCuentas en lo que se refiere al gasto de los FondosEstructurales, incluso en el contexto de una des-centralización mayor de las responsabilidades enfavor de los Estados miembros, lo que crea algunastensiones entre el papel de estos últimos y el de laComisión.

Según el Tratado, la Comunidad y los Estadosmiembros comparten la responsabilidad de salva-guardar las finanzas de la UE y la Comisión tienepotestad para luchar contra el fraude, contra la co-rrupción y contra las actividades ilegales que perju-dican a los intereses de la Comunidad. Laintroducción de unos requisitos de control más de-tallados en mitad del período 1994–1999 dio comoresultado un régimen de control más eficaz y rigu-roso en general en los Estados miembros, si bien—como han demostrado los problemas que han sur-gido al cierre de los programas — ha sido difícilpara los Estados miembros dar garantías satisfac-torias sobre la regularidad del gasto declarado enel conjunto del período de ejecución.

Para el período 2000–2006, la Comisión trabajócon los Estados miembros para detallar más los re-quisitos de control y dejar claras las respectivasresponsabilidades de las autoridades de gestión,por una parte, y de las autoridades de pago, porotra. La arquitectura desarrollada para garantizarla debida gestión y control financieros y los princi-pios establecidos son ampliamente aceptados,aunque existe un margen de acción para una apli-cación más amplia de la proporcionalidad en losrequisitos.

Por otra parte, la adopción tardía del reglamentopor parte de la Comisión, mucho después de quecomenzara el período de programación, unida alsolapamiento con el cierre del período anterior, difi-cultó significativamente la eficaz puesta en marchade las medidas exigidas. Eso, unido a la introduc-ción de nuevas normas sobre los compromisos ylos pagos15, contribuye a explicar la gran acumula-ción de cantidades que aún no se habían pagado afinales de 2002.

El gasto total en intervenciones estructurales au-mentó enormemente en 2003, sobrepasando porprimera vez el nivel de 2000, con un total de pagosde 28.600 millones de euros. Este aumento parecedeberse:

– en el período 2000–2006, al efecto conjunto dela disciplina financiera impuesta por la norma‘n+2’, las medidas de simplificación adoptadasy la puesta en marcha real de los programas so-bre el terreno;

– en el período 1994–1999, a una reducción sig-nificativa de los fondos comprometidos queestaban a la espera de ser gastados.

El mayor porcentaje de ejecución de los gastoscomprometidos correspondió al Fondo de Cohe-sión, del que se gastó el 100%, y al FEDER, del quese gastó el 96,5%.

Aunque las autoridades regionales reconocen quelas verificaciones y los controles tienen por objetomejorar la gestión y la gobernanza, el rigor de losrequisitos a menudo se considera una carga cuyosbeneficios no justifican los costes administrativosque implican. Existe la sensación de falta de flexibi-lidad en el período actual de programación, espe-cialmente dada la norma ‘n+2’ (según la cual loscréditos presupuestarios deben gastarse en el pla-zo de dos años o, de lo contrario, caducarán). Tam-bién preocupa la innecesaria duplicación deprocedimientos con los sistemas nacionales. Secritica en especial el hecho de que los nuevos re-quisitos se decidieran en una fase tardía, lo queobligó a las regiones a modificar los sistemas queya se habían definido y retrasó la aplicación de losprogramas, provocando una reacción en cadenacomo consecuencia de la norma ‘n+2’ y llevando agastar a costa de la calidad y de la innovación. Se-gún algunos Estados miembros y regiones, el coste



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de la aplicación de todos los procedimientos decontrol financiero exigidos por la Comisión es de-masiado alto en comparación con los beneficiosobtenidos. La cuestión de los costes es especial-mente grave en el caso de las intervenciones delObjetivo 2, en el que existen pruebas de que loscostes de la aplicación representan una elevadaproporción del gasto total.

La selección y la ejecuciónde los proyectos

Exceptuando los grandes proyectos (cuyo coste to-tal supera los 50 millones de euros en el período2000–2006), la selección de los proyectos es res-ponsabilidad de los Estados miembros o de las re-giones. Según las evaluaciones realizadas, seconsidera generalmente que los procedimientos deselección de los proyectos son formales pero sóli-dos y se utilizan tanto sistemas competitivos comosistemas de colas de espera. En algunos casos, seobserva que los procedimientos eran demasiadocomplejos, lo que puede desalentar a los posiblespromotores de proyectos. En los programas Objeti-vo 1, se observa falta de transparencia en algunoscasos, mientras que en las regiones Objetivo 2existen pruebas de una utilización cada vez másextendida de criterios formales y de un profesiona-lismo y transparencia crecientes. Sin embargo, enlas regiones Objetivo 6 la selección de los proyec-tos a veces es confusa, lo que tiende a reducirel número de participantes, mientras que en mu-chos casos se presta insuficiente atención al desa-rrollo de los proyectos, debido a la novedad delsistema.

A pesar de la mejora de la gestión de los fondos pú-blicos, aún se puede ir más allá, especialmente enlo que se refiere a la selección y a la ejecución delos grandes proyectos de inversión. Según la eva-luación ex post de los programas Objetivo 1, sóloun tercio de los proyectos examinados se realizó enel período de tiempo previsto inicialmente y un ter-cio más de un año más tarde, mientras que dos ter-cios rebasaron lo presupuestado, de los cuales un20% costó más de un 30% más de lo previsto ini-cialmente. Entre las causas identificadas se en-cuentran una planificación inadecuada, incluida lafalta de previsión de los problemas de propiedaddel suelo, una estimación inadecuada de los costesy retrasos administrativos.

Asignación de un papel más estratégicoa los sistemas de seguimiento

Aunque el seguimiento es un componente vital delsistema, la experiencia sugiere que los comités deseguimiento ponen el énfasis principalmente encuestiones de gestión financiera y, en particular, entratar de garantizar la absorción de los recursos delos Fondos Estructurales más que en la gestión es-tratégica. Este énfasis influye en el proceso detoma de decisiones, contribuyendo a una tenden-cia a gastar los recursos allí donde está probada ycontrastada su absorción e impide que se sigan en-foques y direcciones más innovadores. La asigna-ción de un papel más estratégico a los comités deseguimiento es uno de los retos para mejorar el fun-cionamiento de la política de cohesión. En estesentido, es importante que las autoridades respon-sables de la gestión reconozcan el papel de coope-ración de los comités de seguimiento y que éstosno sean meramente mecanismos de aprobación dedecisiones tomadas en otra parte.

Las evaluaciones de los programas de los FondosEstructurales han llamado la atención sobre la es-casa calidad del seguimiento durante el período1994–1999, aun cuando hubo mejoras evidentes, yhan subrayado la necesidad de que los comitésde seguimiento tengan acceso a información perti-nente sobre la marcha de la ejecución de losprogramas.

Aunque el seguimiento se ha reforzado para el pe-ríodo 2000–2006, poniendo énfasis en el uso de in-dicadores y en la fijación de objetivos, siguehabiendo problemas. En concreto, los indicadoresa menudo no están definidos claramente y prolife-ran en algunos casos, especialmente cuando losobjetivos de los programas son excesivamente am-plios. Además, en muchos casos los sistemas deseguimiento aún no son totalmente operativos, tresaños después de que comenzara el período de pro-gramación, y los diferentes requisitos del FEDER,del FSE y del FEOGA los complican.

La evaluación

La evaluación de los programas de los FondosEstructurales se desarrolló y se mejoró durante ladécada de 1990, aumentando la transparencia y laresponsabilidad en la gestión de los Fondos. Mien-tras que en 1988 se puso el énfasis principalmente



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en auditar el funcionamiento de los Fondos, éste seha extendido con el paso del tiempo a los resulta-dos logrados con el gasto realizado. Aunque todoslos Estados miembros cumplen el requisito de reali-zar una evaluación del uso de los Fondos y en algu-nos casos han introducido la práctica en otrasáreas de su política, la forma en que se lleva a cabovaría considerablemente de unos Estados miem-bros a otros, debido a sus diferentes tradiciones yculturas.

Antes las evaluaciones tenían poca repercusión,ya que se realizaban demasiado tarde para influiren las decisiones clave sobre las que debían infor-mar. Para resolver este problema, los reglamentosactuales de los Fondos Estructurales especificanunos plazos para las evaluaciones ligados a la re-serva de eficacia general. La Comisión prepararáuna comunicación sobre los resultados de las eva-luaciones realizadas en la mitad del período de pro-gramación y sobre la dotación de la reserva deeficacia general durante 2004.

Ahora los Estados miembros debe realizar una eva-luación ex ante y una evaluación intermedia en cola-boración con la Comisión, y la Comisión debe realizaruna evaluación ex post. Algunos consideran que laevaluación intermedia, con su calendario fijado de talforma que puedan utilizarse los resultados, es dema-siado rígida16. También se ha sugerido que la realiza-ción de la evaluación ex post dos años después deque concluya el período de programación impide utili-zar eficazmente los resultados.

Es probable que una participación mayor de las re-giones y de los Estados miembros mejorara el ejer-cicio y lo hiciera más útil y relevante, lo cual implicaque es necesario prestar más atención al diseño deprogramas de evaluación adaptados a las necesi-dades regionales y nacionales.

Primeros resultados de lasevaluaciones intermedias

Todos los programas de los Fondos Estructuralespara el período 2000–2006 fueron objeto de unaevaluación intermedia, que se realizó antes de queconcluyera 2003. El análisis inicial de los resulta-dos sugiere lo siguiente:

– se confirma en gran medida la relevancia de lasdecisiones estratégicas tomadas en 2000, sobre

todo el énfasis en las prioridades de Lisboa (inno-vación, sociedad de la información y redes), enlas que se gastó alrededor de 60.000 millones deeuros, es decir, un 30% de los Fondos Estructura-les. Es posible, sin embargo, poner aún más elacento en estas prioridades, especialmente en loque se refiere a la innovación y a las conexionesinexistentes en las redes;

– a pesar de que el comienzo fue lento, la tasa deabsorción financiera ha aumentado y la norma‘n+2’ parece que ha llevado a ejecutar más depri-sa los programas. Sin embargo, en algunos casosla aplicación demasiado mecánica de esta normaparece que ha afectado negativamente a la cali-dad y a la innovación;

– los sistemas para la selección y la ejecución delos proyectos se consideran mejores que antes,pero en algunos casos los pesados procedimien-tos burocráticos han introducido ineficiencias;

– la modernización administrativa, estimulada enparte por los Fondos Estructurales, debe ir acom-pañada de sistemas de información ‘inteligentes’que permitan a los gestores y a los responsablesen la toma de decisiones evaluar las intervencio-nes de forma continua y tomar medidas correcto-ras cuando sea necesario. Los sistemas deseguimiento basados en una amplia variedad deindicadores deben simplificarse y centrarse en unuso más estratégico de la información;

– el grado en que se han logrado los objetivos es re-lativamente alto en el caso de algunos progra-mas, especialmente en los de infraestructura detransporte.

Aunque es demasiado pronto para identificar los efec-tos en el período 2000–2006 en conjunto, en Españase estima que el efecto de la inversión realizada entre2000 y 2002 en aplicación del Marco Comunitario deApoyo (Fondos Estructurales más gasto público na-cional) representó un 0,4% del PIB (y se prevé querepresentará un 2,4% en 2006).

La reserva de eficacia general— recompensar los resultados

La reserva de eficacia general reúne diversos as-pectos de una buena práctica de gestión, concreta-mente el control financiero, la eficacia de la



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ejecución, el seguimiento y la evaluación. La reser-va es una innovación según la cual, en el presenteperíodo de programación, se pospone la dotaciónde un 4% de los recursos de los Fondos Estructura-les al 31 de marzo de 2004 a lo más tardar en fun-ción de la consecución de objetivos especificadosinicialmente en los documentos de programación.Los objetivos se refieren a la eficacia (productos yresultados obtenidos), a cuestiones financieras y ala gestión. Aunque el funcionamiento de la reservaaún debe comprobarse en la práctica, es un primerpaso hacia una gestión por objetivos e introducepor primera vez un incentivo financiero a la buenagestión, objetivo que los Estados miembros y lasregiones tienen un interés obvio en lograr.

Aunque se ha expresado una cierta preocupaciónpor el mecanismo introducido, especialmente porsu rigidez y por su complejidad, la reserva ha cen-trado la atención en importantes cuestiones relati-vas a la eficacia, como la absorción financiera y lacalidad de los datos utilizados para el seguimiento.Al mismo tiempo, también se teme que el énfasis enla absorción financiera lleve a prestar más atenciónal gasto que a la calidad.



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La percepción de la política estructuralde la UE en las regiones

Los estudios en los que se examinaron los puntosde vista de los responsables regionales sobre lapolítica de la UE mencionados en la Parte 3 tam-bién recogieron sus opiniones sobre el funciona-miento de los Fondos Estructurales. Losentrevistados consideran unánimemente que losFondos han producido un efecto positivo en las re-giones Objetivo 1, especialmente en la infraestruc-tura y, sobre todo, en los países de la cohesión, enlos que la convergencia del PIB per cápita y la me-dia de la UE es un importante objetivo de la políticanacional.

En las demás regiones Objetivo 1 que recibieronmenos fondos, se reconoce (por ejemplo, en Fle-voland y en Highlands and Islands) que los crite-rios para recibir ayuda Objetivo 1 han llevado aconcederles mayor prioridad en la política regionalnacional.

En las regiones Objetivo 2, los estudios confirmanlas dificultades para encontrar datos de un nivel re-gional adecuado para conocer lo ocurrido y el he-cho de que las cantidades recibidas generalmenteno fueron suficientes para dar un giro al deteriorode la situación en las regiones en cuestión.

Sin embargo, las zonas Objetivo 2 a menudo sonlas que más problemas tienen en la región en laque se encuentran, ya sean las tendencias demo-gráficas, el nivel educativo, la reestructuración deactividades tradicionales, el paro, el medio am-biente, etc. La inversión empresarial tiende a con-centrarse en otras zonas de la región o en lasregiones vecinas, dejando que los Fondos Estruc-turales sean la única fuente de ayuda.

En muchos casos, se pone el énfasis en los efec-tos cualitativos de los Fondos Estructurales másque en el cuantitativo, especialmente en las regio-nes en las que la financiación procedente de losFondos Estructurales es relativamente pequeña,ya sea en relación con el PIB, con la inversión ocon el presupuesto nacional. En estos casos, lacooperación junto con la programación y con labúsqueda de una estrategia integrada a escala re-gional son los beneficios más mencionados de laintroducción del enfoque comunitario. Se conside-ra que éste ha reforzado la capacidad institucionaly, sobre todo, los conocimientos especializadosnecesarios para realizar evaluaciones, especial-mente en relación con temas horizontales, como la

Algunos resultados preliminares en lasregiones Objetivo 1 españolas en2000-2002

– Mejora de las facilidades de acceso: 476 kms decarreteras o autopistas y 173 kms de líneas fe-rroviarias construidas o mejoradas; 810 kms deredes de distribución de energía construidas;250 kms de gaseoductos construidos;

– ayuda al entorno productivo: 4.600 PYME ayu-dadas con un efecto palanca en la inversiónestimado en unos 12.200 millones de euros;

– desarrollo de la sociedad del conocimiento:1.503 centros de investigación y 48.199 investi-gadores ayudados; instalación de 26.864 líneasADSL;

– recursos humanos: alrededor de 7 millones depersonas ayudadas por el FSE, de los cuales un57% recibió formación.

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La diversidad de prácticas de gestión

Aunque los procedimientos de los Fondos Estruc-turales se han calificado de procedimientos de « ta-lla única », los resultados de las evaluaciones y deotros estudios demuestran la gran diversidad deprácticas existentes, así como la creciente capaci-dad de las autoridades para gestionar los Fondos.Los principios de las prácticas ejemplares estánconsagrados en los reglamentos y se han aclaradoy mejorado con cada período de programación. Almismo tiempo, todos los Estados miembros han pa-sado por su propio ciclo de desarrollo para aumen-tar su capacidad para ejecutar los Fondos máseficazmente con el paso del tiempo.

Pueden identificarse principalmente tres tipos deenfoque para gestionar los Fondos Estructurales:

– un enfoque muy centralizado que se aplica prin-cipalmente a los programas sectoriales;

– una combinación de programas centralizados ydescentralizados;

– un enfoque descentralizado que se aplica a losprogramas más regionales.

Los sistemas han evolucionado con el paso deltiempo, pasando a menudo de un enfoque centrali-zado a uno mixto y, posteriormente, a uno más des-centralizado. Los resultados de las evaluacionesindican que el enfoque centralizado y el descentra-lizado son más eficientes, si bien el descentraliza-do tiende a ser más eficaz, porque permiteresponder más fácilmente a las necesidadesregionales.



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igualdad de oportunidades, el desarrollo sostenible ola innovación.

Salvo en las regiones que tienen un alto grado de au-tonomía, no parece que la aplicación de las políticascomunitarias esté, en general, coordinada formal-mente. Al mismo tiempo, la ausencia de una fuerte es-tructura regional de gestión reduce las posibilidadesde coordinarlas. Sin embargo, casi todos los entrevis-tados coinciden en que en el presente período de pro-gramación el grado de coordinación es mayor que enlos anteriores debido a la experiencia adquirida.

No obstante, el considerable aumento de los costesde la gestión, de la evaluación y del control registradoen el período de programación 2000–2006 es objetode muchas críticas (uno de los estudios menciona unaumento de un 5% de los costes totales a un 20%).También existe un descontento general por la comple-jidad de los procedimientos para gestionar la políticade cohesión que ha aumentado en cada nuevo perío-do de programación. En cambio, se considera en ge-neral que la cooperación con los interlocutoressociales, con las empresas y con otras organizacioneses un avance significativo en el que se debe profundi-zar más.

Propuestas del Comité de las Regiones paramejorar la gestión de los Fondos Estructurales

El Comité de las Regiones fue el encargado de elabo-rar un informe sobre la forma en que podía simplificar-se la gestión de la política de cohesión a partir de2006, basándose en una amplia encuesta a las

autoridades responsables de gestionar los FondosEstructurales sobre el terreno. Los resultados sedebatieron en una conferencia celebrada en Leipzigen mayo de 2003 y se presentaron a la ComisiónEuropea en julio de 2003. Las recomendaciones delComité son las siguientes:

– mayor coherencia y coordinación, tanto interna (en-tre los diferentes Fondos, los diferentes servicios dela Comisión y los diferentes departamentos guber-namentales) como externa (entre los programas co-munitarios, los nacionales y los regionales);

– mejor aplicación de los principios de subsidariedady de proporcionalidad, aceptando la idea de que lasautoridades regionales y locales generalmente sonlos órganos más adecuados para tomar decisionesy ejecutarlas eficientemente;

– mantenimiento de un enfoque regional comunitario;

– mantenimiento de los recursos, ya que una políticade cohesión con una reducida financiación esinconcebible;

– aumento de la contribución de las políticas sectoria-les a la cohesión;

– mayor simplificación de los procedimientos y refor-zamiento de la corresponsabilidad;

– mayor reconocimiento de la importancia de la coo-peración regional como instrumento de integración.

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El enfoque centralizado tiende a ser más eficiente de-bido a que se toman las decisiones más deprisa y aque la flexibilidad es mayor, pero, además de ser me-nos sensible a las necesidades regionales, tambiéntiende a utilizar procedimientos más tradicionales quepueden ir en contra de la innovación. Mientras que lamayoría de los países de la cohesión y las regionesmeridionales de Italia utilizaron sistemas centraliza-dos en el primer período de programación, en los pe-ríodos posteriores se observa una descentralizaciónmayor, si bien en menor medida en Portugal que en elresto; Italia, España y Grecia comenzaron a descen-tralizar la gestión en el período 1994–1999 e Irlandaen el período 2000–2006.

En el resto, las regiones Objetivo 1 del este de Ale-mania y las de otros países tienen sistemas des-centralizados que, aunque a veces son complejos,también pueden funcionar eficientemente.

La gestión de los Fondos Estructurales en las re-giones Objetivo 2 está, en general, descentraliza-da. Incluso en los países que tienen una tradiciónde centralización, como Francia y el Reino Unido,ha habido un creciente traspaso de los poderespara tomar decisiones y una autonomía administra-tiva creciente en beneficio de las regiones Objetivo2. En términos más generales, los programas Obje-tivo 2 están cada vez más integrados en las estruc-turas de la política regional.

La ampliación y la política de

cohesión: los retos para el futuro

La ayuda de los Fondos Estructurales será de vitalimportancia para el reforzamiento de la competitivi-dad de los nuevos Estados miembros y para suconvergencia con el resto de la UE en lo que se re-fiere al PIB per cápita. A continuación se examina laexperiencia hasta la fecha de los diversos fondosde preadhesión y se extraen algunas lecciones delas negociaciones sobre los Planes de DesarrolloNacional y de los programas para la ejecución delos Fondos Estructurales en el período 2004–2006.

La experiencia de los

fondos de preadhesión

Para el período 2000–2006, la UE ha concedido alos futuros Estados miembros 3.000 millones de

euros al año de ayuda financiera. Ésta procede detres fuentes distintas: ISPA (Instrumento de políticaestructural de preadhesión), que financia proyec-tos de transporte y de medio ambiente; SAPARD(Instrumento agrícola de preadhesión), que seexplica por sí solo, y PHARE, que financia elreforzamiento de la capacidad administrativa einstitucional para prepararse para la adhesión.

La ayuda de preadhesión pretendía, en parte, serun ejercicio de aprendizaje para los países afecta-dos sobre la manera de utilizar la financiación efi-cazmente antes de recibir muchos más fondosdespués de la adhesión. Se esperaba, pues, queestos países desarrollaran mecanismos institucio-nales que reflejaran mejor la situación y las ne-cesidades locales y cumplieran al mismo tiempolas normas de la UE para la gestión de fondospúblicos.

PHARE

Desde 2000, PHARE tiene por objeto ayudar a losfuturos Estados miembros a prepararse para la ad-hesión, su presupuesto se ha incrementado a1.600 millones de euros al año y pone el énfasis entres grandes prioridades:

– creación de instituciones (30%),

– inversión en la infraestructura reguladora nece-saria para garantizar el cumplimiento del acervocomunitario (35%),

– ayuda para la cohesión económica y social(35%).

Después de la entrada de los diez nuevos Estadosen la UE en mayo de 2004, éstos continuarán reci-biendo ayuda de PHARE durante tres años comomínimo, mientras que en Bulgaria y Rumaníael programa podría mantenerse durante mástiempo.

ISPA

ISPA corresponde en términos generales al Fondode Cohesión y apoya la inversión en sistemas detransporte e infraestructura medioambiental, dosaspectos que estuvieron descuidados durante dé-cadas antes de que comenzara la transición y nin-guno de los cuales satisface las necesidades de



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una economía moderna. Por lo que se refiereal transporte, se da prioridad a las principalesrutas, definidas en la Evaluación de las Necesida-des de Infraestructuras de Transportes (TINA),que conectan los futuros Estados miembros conlos Estados miembros actuales, mientras que laayuda para la mejora del medio ambiente poneel énfasis en el suministro de agua y en el trata-miento de las aguas residuales y los residuossólidos.

Sólo se concede ayuda, por un total de algo más de1.000 millones de euros al año, a proyectos de másde 5 millones de euros. En 2000 y 2001, los dos pri-meros años de ejecución, se realizaron grandesesfuerzos para preparar proyectos subvenciona-bles y las estructuras administrativas necesariaspara la ejecución. A finales de 2002, la Comisiónhabía aprobado 249 proyectos con créditos deISPA de 3.200 millones de euros, repartidos bas-tante por igual entre el transporte y el medio am-biente y, dentro del transporte, entre las carreterasy los ferrocarriles, destinándose la mayoría de losproyectos a renovar y a modernizar la infraestructu-ra existente.

Los países han seleccionado cada vez más proyec-tos acordes con las estrategias nacionales sobretransporte y medio ambiente, con el fin de aprove-char lo mejor posible los reducidos recursosdisponibles.

ISPA también ha contribuido a crear conocimientostécnicos y capacidad administrativa, que se hanapoyado mediante asistencia técnica en materia deformación sobre procedimientos para la contrata-ción pública, gestión financiera, preparación deproyectos, preparación de documentación técnica,análisis de coste-beneficio y uso del Sistema deEjecución Descentralizada Ampliada (SEDA) de laComisión.

SAPARD

SAPARD tiene un presupuesto de 500 millones deeuros al año para ayudar a los futuros Estadosmiembros a aplicar el acervo comunitario en lo quese refiere a la PAC y para reestructurar sus secto-res agrícolas y sus zonas rurales. La ayuda se basaen planes de desarrollo elaborados por los paísesque incluyen un limitado número de medidas, comola mejora de los mecanismos para garantizar la

calidad, la realización de controles veterinarios y fi-tosanitarios o la creación de agrupaciones de pro-ductores y de registros de propiedad de la tierra. Elreparto de las ayudas destinadas a las diferentesmedidas varía de unos países a otros, si bien unagran parte se dedica a la inversión en transforma-ción y comercialización (un 26% del total) y en ex-plotaciones agrarias e infraestructura rural (otro20% aproximadamente).

A pesar de la lenta ejecución17, SAPARD ha produ-cido un efecto positivo en los futuros Estadosmiembros animándolos a crear estructuras finan-cieras y sistemas de control similares a los queexisten en los Estados miembros y ayudando así areforzar la capacidad administrativa.

Lecciones de los Planes

de Desarrollo Nacional

El reto de la transición

En los futuros Estados miembros, el primer períodode programación en el que podrán recibir ayuda delos Fondos Estructurales es relativamente breve,ya que va de 2004 a 2006. Representa tanto unaoportunidad para definir una estrategia coherentede desarrollo regional como un reto para integrarlos principios de la política estructural de la UE ensu marco de política nacional y establecer losmecanismos adecuados de ejecución.

Para este primer y breve período de programación,se ha acordado concentrar las intervenciones es-tructurales en un reducido número de prioridadescon el fin de lograr los máximos efectos y de simpli-ficar la ejecución. En los cuatro nuevos Estadosmiembros mayores (Polonia, Hungría, la RepúblicaCheca y Eslovaquia), la ayuda se ejecutará a tra-vés de un Marco Comunitario de Apoyo, acompa-ñado de Programas Operativos y, en los demáspaíses, a través de un Documento Único deProgramación.

La ayuda total, incluida la que procede del Fondode Cohesión, asciende a algo más de 7.300 millo-nes de euros al año a precios de 1999. Aumentacon la cofinanciación pública nacional, que repre-senta por sí sola un incremento significativo conrespecto a los niveles existentes, planteandonuevos retos a los presupuestos públicos, ya



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deprimidos en algunos países durante los últimosaños como consecuencia de su crecimiento relati-vamente lento (Tabla A4.11).

Estrategias emergentes

El objetivo primordial en todos los futuros Estadosmiembros es lograr y mantener unas elevadas ta-sas de crecimiento económico con el fin de aumen-tar el nivel de vida y el nivel de empleo. Los planesde desarrollo nacional son muy diferentes en lo quese refiere a la dotación de ayuda a las áreas de in-tervención, debido a las diferentes circunstanciassociales y económicas y prioridades percibidas.Así, la proporción de la financiación que se destinaa inversión en infraestructura va de un 19% enEslovenia a un 78% en Chipre; la proporción que sedestina a educación, a formación y a otros progra-mas va de un 14% en Malta a un 28% en Eslovenia;y la que se destina a inversión productiva va de un14% en la República Checa a un 54% en Eslovenia,en gran parte a las PYME.

Los documentos de programación elaborados porlos países identifican y abordan algunas de lasprincipales necesidades de desarrollo, lo cual esimportante teniendo en cuenta que los FondosEstructurales y la cofinanciación nacional proba-blemente representan entre los dos alrededor deun 25% de todo el gasto público en inversión es-tructural. El enfoque global del crecimiento formu-lado en los documentos está en consonancia con laestrategia de Lisboa. En Polonia, en Hungría y en laRepública Checa, se han elaborado ProgramasOperativos de desarrollo regional, en los que lasautoridades centrales y las regionales compartenla responsabilidad de la ejecución y a los que se haasignado una proporción significativa del presu-puesto total.

No obstante, los programas de la mayoría de lospaíses identifican un gran número de áreas de in-tervención y con demasiada frecuencia carecen deuna orientación clara y de una visión estratégica.La experiencia de los Estados miembros actualesindica que, de no rectificarse, eso complicará laejecución de los programas y reducirá sus efectos ysu viabilidad.

Los propios métodos analíticos y las fuentes de in-formación empleados deben desarrollarse máspara garantizar unos programas de mayor calidad

a partir de 2006. En el caso de numerosos progra-mas, sólo hay un reducido análisis de la interacciónentre los Fondos Estructurales y las políticas nacio-nales, al tiempo que los temas horizontales, comoel medio ambiente y la igualdad de oportunidades,no están suficientemente integrados.

La formulación de los programas se apoyó en todoslos países con evaluaciones ex ante de sus efec-tos, realizadas principalmente por equipos de ex-pertos externos. Según estas evaluaciones, seestima que los Marcos Comunitarios de Apoyoaumentarán el PIB alrededor de un 4% en Hungríay algo más de un 3% en Polonia, una vez tenidosen cuenta los efectos multiplicadores (es decir,el PIB acabará siendo más alto en ese porcenta-je de lo que habría sido sin la ayuda), mientrasque se estima que en Hungría la inversión au-mentará en un 8% del PIB y en Polonia el paro dis-minuirá en casi un 2% de la población activa en2007.

El reto de la ejecución

Los Fondos Estructurales requieren una esmeradapreparación en lo que se refiere a la creación de laestructura y de los mecanismos administrativos ne-cesarios para gestionar la financiación recibida.Estos preparativos comenzaron hace algún tiempodurante las negociaciones sobre los tratados deadhesión.

Durante la fase preparatoria, los futuros Estadosmiembros han hecho visibles progresos en la instau-ración de una cooperación más eficiente entre los di-ferentes niveles de sus administraciones, lo que haaumentado la coordinación y la eficacia de los progra-mas. Se han realizado grandes esfuerzos para formaral personal, especialmente en los ministerios y los ór-ganos de ejecución competentes, al tiempo que sehan realizado mejoras en muchas administracionesregionales y locales. Sin embargo, la ejecución de losFondos Estructurales afectará a muchos niveles delas administraciones de los futuros Estados miem-bros, desde las unidades de planificación estratégicade los gobiernos centrales hasta las autoridades loca-les responsables de la selección de los proyectos. Lacuestión de la capacidad administrativa probable-mente continuará siendo un importante motivo depreocupación durante el período 2004–2006 y des-pués. Su reforzamiento, que será en parte resultadode la experiencia, es una condición necesaria para



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descentralizar más la ejecución de los programas apartir de 2006.

Como conclusión general, los documentos de los pro-gramas y las actividades previstas reflejan el caráctertransitorio del período 2004–2006 y preparan el terre-no para las estrategias posteriores y las estructuraspara ejecutarlas en el siguiente período deprogramación.



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El reto del futuro en los futuros Estados miembros

Aunque es tentador concebir los futuros Estados miem-bros como una única entidad que tiene características yproblemas uniformes, la realidad dista mucho de ser así.Aunque los problemas estructurales son tanto gravescomo diversos en casi todos los países y una gran partede la infraestructura básica, en especial, está desgasta-da, está obsoleta o no existe, la naturaleza y la magnitudde estos problemas son muy diferentes en los distintospaíses y regiones. Estas diferencias se reflejan en lasdisparidades entre los niveles de PIB per cápita, que sonmayores que las que existen en la UE15 actual tanto en-tre los países como entre sus regiones. Y lo que es másimportante, las disparidades de todo tipo tienden a sermucho mayores que las que existen entre las regionesObjetivo 1 actuales, lo cual tiene importantes conse-cuencias para el diseño de la política estructural. El obje-tivo tiene que ser tratar de identificar en cada región lasprincipales deficiencias que limitan la competitividad ydisuaden a la inversión extranjera y dar prioridad a resol-verlas primero con el fin de lograr lo antes posible unaelevada tasa de crecimiento.

Las disparidades regionales están tendiendo, además,a aumentar en lugar de disminuir, concentrándose el de-sarrollo en las grandes ciudades, especialmente en lascapitales, y en sus alrededores, que son los focos delcrecimiento de nuevas actividades, sobre todo en losservicios. Esta tendencia está siendo reforzada por laconcentración paralela de la inversión extranjera directaen los mismos lugares, atraída por los servicios, las ins-talaciones y las cualificaciones de la mano de obra queexisten en ellos.

Sin embargo, las vías de comunicación son en granmedida insuficientes en todos los países, por lo que elvolumen de desplazamientos, incluso a las capitales, esconsiderablemente menor que en los Estados miem-bros actuales (la relación es inferior a un tercio). La me-jora de las comunicaciones tiene que ser una importanteprioridad, no sólo para hacer posible el desarrollo sinotambién para facilitar la expansión del comercio entrelas regiones y los países. Actualmente, el comercio en-tre los nuevos Estados miembros sigue siendo escaso,a pesar de ser socios comerciales naturales, y necesitaexpandirse extraordinariamente para reforzar su creci-miento conjunto. Aunque se beneficiarán de la exten-sión prevista de la red transeuropea de transporte, lasnuevas rutas previstas están pensadas principalmentepara conectarlos con los Estados miembros actualesmás que entre sí.

La densidad de población relativamente baja de muchasregiones y la ausencia de ciudades de unas ciertas di-mensiones que puedan atraer inversión y actuar de

centros de desarrollo económico impiden lograr unapauta de crecimiento más dispersa. Polonia es el úni-co país que tiene varias grandes ciudades (de más de250.000 habitantes) que podrían servir de polos de cre-cimiento, aparte de la capital. En ocho de las cuarenta yuna regiones NUTS 2 de los nuevos Estados miembros(cinco en Polonia, dos en Eslovaquia y una en la Repú-blica Checa), no hay ninguna ciudad de más de 100.000habitantes y la mayor parte de la población vive en ciu-dades o en pueblos de menos de 20.000 habitantes. Esprobable que esta pauta de asentamientos, unida a laestructura existente de actividad económica, limite eldesarrollo, a menos que existan buenas conexiones detransporte entre las ciudades que permitan desplazarsefácilmente de unas a otras, bien para trabajar, bien paraacceder a los servicios e instalaciones, que podrían sercompartidos por una serie de pequeñas ciudades.

Aunque la mejora de las redes de transporte es esencialpara un desarrollo sostenido, debe lograrse sin dañarexcesivamente el medio ambiente, sobre todo porquela insuficiente atención prestada a los daños durante dé-cadas ya ha dejado un legado de zonas degradadas.Dada la falta de autopistas y el mal estado de las carrete-ras en general, cualquier política de mejora del transpor-te tiene que incluir un programa relativamente amplio deconstrucción de nuevas carreteras y de ampliación delas existentes. No obstante, las consideraciones relacio-nadas con el medio ambiente – y con la congestión – im-plican que existe una necesidad paralela de reforzar lared ferroviaria para limitar la sustitución del ferrocarrilpor la carretera. Eso significa mejorar el estado de lasvías, la electrificación y aumentar las líneas de doble vía,así como garantizar la interoperabilidad entre los países(normalizando totalmente el ancho de las vías y los sis-temas de suministro de electricidad). También significatener en cuenta explícitamente las diferentes circuns-tancias locales con el fin de diseñar una política de trans-porte coordinada – algo de lo que carecen algunos delos Estados miembros existentes – que logre los objeti-vos de desarrollo en las regiones y minimice al mismotiempo los daños medioambientales.

Sin embargo, las mejoras del transporte no son suficien-tes por sí solas. Tienen que formar parte de una políticade desarrollo coherente que dé el debido peso a la refor-ma de los sistemas de educación y de formación, afin de que sean acordes con las necesidades del merca-do de trabajo, que, al igual que las necesidades de trans-porte, tienden a variar de una región a otra, dependiendode la pauta de actividad económica. Aunque los nivelesde estudios son claramente altos, en el sentido de que elnúmero de personas en edad activa que tienen no sóloestudios básicos es más alto que en la UE15, los

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programas de educación y de formación no equipan alos jóvenes para el empleo en la nueva economía queestá surgiendo. Por otra parte, es relativamente bajo elnúmero de personas que terminan los estudios superio-res y, una vez que tienen empleo, las oportunidades derecibir formación continua – aprendizaje permanente –son limitadas.

El apoyo a la inversión productiva también es impor-tante, especialmente si se tienen en cuenta los grandescambios que tiene que experimentar la estructura de laactividad y que, de nuevo, varían de unos países a otrosdependiendo de la pauta existente (la agricultura repre-senta un 19% del empleo en Lituania y en Polonia, un5% en la República Checa; un 17% del empleo se en-cuentra en los servicios a las empresas y financieros enPraga y Bratislava y un 3% en algunas zonas de Polo-nia). Sin embargo, la ayuda a la inversión empresarial esdifícil de organizar eficazmente en un contexto en el quela mayoría de las empresas de los sectores de serviciosen expansión aún son muy pequeñas (menos de 10 asa-lariados) y en el que los servicios a las empresas son engran medida inexistentes. Así sucede especialmente enlas regiones en las que el sector servicios está menosdesarrollado y en las que mayor es la necesidad dereestructuración.

La ayuda para el reforzamiento de la capacidad de in-novación debe ser un importante aspecto del apoyo alas empresas, junto con el suministro de servicios deasesoramiento y de ayuda financiera para el desarrollode empresas. Una vez más, las necesidades a este res-pecto varían de unas regiones a otras, debido a las dife-rencias en cuanto a los niveles de gasto en I+D, lapresencia de centros de investigación y el grado de rela-ción entre éstos y las empresas locales (por ejemplo, elgasto en I+D va desde un 1,5% del PIB en Eslovenia ycasi un 4% en Støední Èechy, la región que rodea Praga,hasta menos de un 0,5% del PIB en Letonia, en Bulgariay en Rumanía y sólo alrededor de un 0,2% o menos enalgunas regiones de Polonia, de Hungría y de Bulgaria).

Sin embargo, la identificación de las necesidades es-tructurales no es más que la primera fase de la formula-ción de las estrategias de desarrollo regional. Todasestas necesidades no pueden resolverse simultánea-mente. También es importante identificar una lista de

áreas prioritarias, decidir el orden en que se realizaránlos proyectos de inversión a la luz de la senda de desa-rrollo económico a largo plazo que se pretende seguir encada región y teniendo debidamente en cuenta lasinteracciones entre ellos, con el fin de maximizar suefecto en el crecimiento.

Un dilema fundamental para las autoridades de todoslos países, pero especialmente para las de los mayores,es hasta qué punto debe concentrarse la ayuda estruc-tural en los principales centros de crecimiento en los quees probable que los rendimientos de la inversión seanmás inmediatos y hasta qué punto debe repartirse entrelas regiones de acuerdo con sus necesidades. Aunqueel fortalecimiento de las regiones que ya son las máscompetitivas es el que tiene más probabilidades de lo-grar un elevado crecimiento a corto plazo, la distribuciónde la ayuda de acuerdo con las necesidades podría te-ner más probabilidades de mejorar la cohesión interna yde garantizar un desarrollo equilibrado a largo plazo. Ladecisión es complicada, ya que para que las regionesmás débiles se beneficien significativamente del primertipo de estrategia a más largo plazo, es probable que ne-cesiten unos niveles mínimos de infraestructura y deotros tipos de capital, lo cual implica que sus necesida-des no pueden pasarse por alto ni siquiera a corto plazo.Por otra, tiene que tener en cuenta las limitacionesadministrativas que existen cuando se inyectan grandescantidades de ayuda en las regiones menosdesarrolladas.

Este último punto no puede pasarse por alto. Hay quereconocer que la política de desarrollo regional estáejecutándose en un contexto en el que la capacidad ad-ministrativa para diseñar y gestionar es discutible, laexperiencia y los conocimientos especializados para re-solver los problemas estructurales son insuficientes y noexisten instrumentos de coordinación entre las diferen-tes autoridades competentes. Eso limita inevitablemen-te los programas que pueden llevarse a cabo. Significaque la provisión de financiación para inversión estructu-ral tiene que ir acompañada de ayuda paralela para lamejora de la administración sobre el terreno, para la for-mación del personal y para el desarrollo de instrumentoseficaces para gestionar, coordinar, seguir y evaluar losprogramas, especialmente a escala regional.

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El debate sobre el futuro

de la política de cohesión

La Comisión ya entabló un debate sobre el futurode la política de cohesión a principios de 2001, enel que ha participado también el Colegio de Comi-sarios. El Presidente de la Comisión y algunos Co-misarios han participado en varias conferencias. ElColegio se ha mantenido al corriente de todas lascuestiones planteadas durante el debate gracias alos diferentes informes adoptados por la Comisióndurante este período.

El 31 de enero de 2001, la Comisión adoptó el Se-gundo informe sobre la cohesión económica y so-cial [COM(2001) 24 final], que analiza por primeravez los retos que representa la ampliación y enta-bla un debate sobre las orientaciones de la políticade cohesión después de 2006.

Los días 21 y 22 de mayo de 2001, la Comisión or-ganizó el segundo foro europeo sobre la cohesióncon un gran número de participantes (casi 2.000inscritos y otros 1.700 presentes) y la presencia derepresentantes políticos de alto nivel.

Durante la reunión del Consejo de Ministros (asun-tos generales) del 11 de junio de 2001, la Comisióntomó nota de las inquietudes expresadas por losEstados miembros actuales y futuros, en especialdel memorando presentado por la delegación es-pañola relativo a las consecuencias de la amplia-ción para la cohesión económica y social.Asimismo, señaló que continuaría sus trabajos, delos que informaría con regularidad al Consejo, yque prepararía el Tercer informe sobre la cohesióncon el fin de elaborar las propuestas necesariaspara la continuidad de la política de cohesión des-pués de 2006.

Numerosos Estados miembros y representantesde las regiones, las ciudades y los interlocutoressociales expresaron rápidamente sus opinionessobre los temas debatidos. De acuerdo con el com-promiso asumido en junio de 2001, la Comisiónadoptó dos informes intermedios sobre la cohesióneconómica y social, el 30 de enero de 2002[COM(2002) 46 final] y el 30 de enero de 2003[COM(2003) 34 final]. En estos documentos se ac-tualizan los datos que figuraban en el Segundo in-forme sobre la cohesión (enero de 2001), en

particular los relativos a las disparidades económi-cas y sociales entre las regiones.

La Comisión ha organizado una serie de encuen-tros con la participación de cientos de responsa-bles de los Estados miembros, de las regiones y delas ciudades:

– 26 y 27 de mayo de 2002, seminario sobre lasprioridades de la Unión para las regiones, con al-rededor de 600 participantes;

– 8 y 9 de julio de 2002, seminario sobre las zonasurbanas;

– 30 de septiembre de 2002, seminario sobre lasprioridades en lo que se refiere al empleo y a lacohesión social;

– 9 de octubre de 2002, encuentro de los ministrosresponsables de la política regional que permitióllegar a un amplio acuerdo sobre la simplificaciónde las modalidades de ejecución de los FondosEstructurales para el período 2000–2006;

– 17 y 18 de octubre de 2002, seminario sobre laszonas montañosas;

– 3 y 4 de marzo de 2003, seminario sobre la ges-tión futura de los Fondos Estructurales;

– 8 de julio de 2003, conferencia sobre « Cohesión yConstitución: función y responsabilidad de las re-giones », que reunió a más de 180 presidentes deregiones y representantes territoriales de losEstados miembros y de los futuros Estadosmiembros;

– 13 de noviembre de 2003, conferencia sobre el fu-turo de la política de desarrollo rural en Salzburgo.

Más recientemente, la Dirección General de Políti-ca Regional de la Comisión Europea ha reunido ensu página de Internet todas las contribuciones reci-bidas de las instituciones comunitarias, de losEstados miembros, de los nuevos Estados miem-bros, de las regiones, de las ciudades, de las orga-nizaciones regionales, de los interlocutoressociales y de los centros de investigación:

http://europa.eu.int/comm/regional_policy/deba-te/reflex_es.htm



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En esta página se puede consultar más de un cente-nar de contribuciones, que en general han sido objetode debates, seminarios, subcomisiones interministe-riales y diversos estudios, y representan, por lo tanto,un esfuerzo colectivo sin precedentes para debatir unárea de la política de la Unión.

Los representantes de la Comisión han participado encientos de reuniones, conferencias y seminarios or-ganizados en todos los Estados miembros sobre estetema. La Comisión también ha recibido a cientos dedelegaciones para celebrar debates sobre estascuestiones.

La presidencia belga (Namur, 13 y 14 de julio de2001), la griega (Halkidiki, 16 de mayo de 2003) y laitaliana (Roma, 20 de octubre de 2003) organizarontres reuniones informales de ministros responsablesde la política regional. También se celebrará otro en-cuentro ministerial sobre la iniciativa de la presidenciairlandesa los días 27 y 28 de febrero de 2004.

Tras un fértil debate en el Parlamento Europeo, sehan adoptado numerosas resoluciones sobre la políti-ca de la cohesión, entre las que se encuentran lassiguientes:

– 7 de noviembre de 2002, resolución sobre el infor-me Schroedter (Verdes, Alemania)

– 3 de septiembre de 2003, resoluciones sobre losinformes Mastorakis (Partido Socialista Europeo,

Grecia) y Pomés Ruiz (Partido Popular Europeo,España)

El Comité de las Regiones adoptó en Leipzig los días5 y 6 de mayo de 2003 una declaración en la que sepide a las instituciones europeas que refuercen la po-lítica europea de desarrollo regional. El 2 de julio de2003, el Comité adoptó también dos dictámenes muyimportantes sobre esta cuestión:

– el informe Schneider relativo al Segundo informeintermedio sobre la cohesión económica y social;

– el informe conjunto de los Sres. Fitto (Partido Po-pular Europeo, Italia) y van Cauwenberghe (Parti-do Socialista Europeo, Bélgica) sobre lagobernanza y la simplificación de los FondosEstructurales a partir de 2006.

El Comité Económico y Social Europeo también hacontribuido al debate sobre el futuro de la política decohesión adoptando dictámenes sobre los dos infor-mes intermedios, así como dos dictámenes explora-torios emitidos el 25 de septiembre de 2003 acercade:

– el informe Barros-Vale sobre « Cooperación en laejecución de los Fondos Estructurales »;

– el informe Dasis sobre « La contribución de otraspolíticas comunitarias a la cohesión económica ysocial ».



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1 Excluidos Dinamarca y Luxemburgo, así como el Reino Unido, de los que aún se aguarda información satisfactoria.2 Los principales medios con los que el BEI apoya el desarrollo regional son los préstamos individuales para grandes proyectos o

programas y los préstamos globales a intermediarios financieros para programas más pequeños. El Fondo Europeo de Inversión(FEI) para el desarrollo de las PYME invierte en fondos de capital-riesgo y facilita garantías por medio de la mejora de la calidad de loscréditos, el seguro crediticio o transacciones estructuradas. Las actividades de préstamos del BEI tienden a complementar lasayudas de los Fondos Estructurales con la idea de maximizar los efectos de los recursos presupuestarios y de los recursos de losmercados de capitales.

3 Estos estudios han sugerido numerosas explicaciones de la convergencia y han realizado diversas estimaciones del efecto de laspolíticas de cohesión, dependiendo en parte del período de tiempo, de los países o regiones examinados o de los datos existentes yde las especificaciones técnicas del modelo empleado. La mayoría sigue el enfoque ‘común’ de medir la convergencia regional enrelación con la media nacional o con la media comunitaria.

4 Realizadas utilizando el modelo macroeconómico Hermin, que se construyó a comienzos de la década de 1990 y que se haempleado en gran medida desde entonces para estimar los efectos de la política de ayuda comunitaria.

5 Definidas aquí como las intervenciones realizadas en aplicación de los Marcos Comunitarios de Apoyo (MCA) que coordinan lasactividades regionales de la UE, que implican gasto de los Fondos Estructurales y cofinanciación pública.

6 Aunque la estimación de la creación bruta de empleo es bastante fiable, la estimación de la creación neta de empleo esinevitablemente incierta, dadas las dificultades para tener en cuenta los efectos de desplazamiento y de sustitución. También esdifícil aislar los efectos de los programas comunitarios de los efectos de las políticas nacionales ejecutadas al mismo tiempo.

7 Dados los problemas de los datos, es difícil obtener cifras fiables del período de programación 1994–1999.8 Para el período 2000-2006, se puso en marcha el programa MEDOC (« Méditerranée occidentale ») en el marco de INTERREG IIIB y

cubre regiones de Portugal, de España, de Francia, de Italia y de Grecia (a partir de 2003), así como Gibraltar, con una contribucióntotal del FEDER de unos 119 millones de euros. El objetivo general es fomentar la cooperación entre estas regiones en cuatrograndes áreas (desarrollo económico, ordenación territorial, transporte y TIC, y protección del medio ambiente), reforzar lasrelaciones con otros países mediterráneos e incluirlos en los proyectos emprendidos.

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FuentesEx Post Evaluation of Objective 1 1994-999, 2003Ex Post Evaluation of 1994-99 Objective 2 programmes, junio de 2003Ex Post Evaluation URBAN Community Initiative (1994-1999), agosto de 2003Ex-Post Evaluation of the INTERREG II Community Initiative (1994-99), 2003Efficiency of Structural Funds Implementation Methods, 2003An examination of the ex-post macroeconomic impacts of CSF 1994-99 on Objective 1 countries and regions : Greece, Ire-land, Portugal, Spain, East Germany and Northern Ireland, diciembre de 2002Assessing the Regional Economic Effects of Structural Funds Investments, septiembre de 2003The Socio Economic Impact of Cohesion Fund Interventions, 1987 (3 volúmenes)The economic impact of objective 1 interventions for the period 2000–2006, mayo de 2002Thematic Evaluation of Information Society, octubre de 2002The Thematic Evaluation on the Contribution of the Structural Funds to Sustainable Development, diciembre de 2002Thematic Evaluation of the Territorial Employment Pacts, octubre de 2002El capital humano en la economía mundial basada en el conocimiento, Angel de La Fuente y Antonio Ciccone, mayo de 2002A study on the impact of Member State policies on social and economic cohesion at regional level, London School of Econo-mics, diciembre de 2003A study on regional factors of competitiveness, Cambridge Econometrics, noviembre de 2003Impact of Community policies on social and economic cohesion, LABOR, octubre de 2003A study on the needs of regions in current Member States and the candidate countries in areas that are eligible for StructuralFunds, Alphametrics, noviembre de 2003Relocation and European Integration. Is Structural Spending justified? K.Midelfart-Knarvik, H. Overman, Economic Policy,octubre de 2002Regional Policy in the European Union, R. Leonardi, 2003.

9 Según las encuestas realizadas en una muestra de zonas de la UE en las que se llevó a cabo el programa, el 68% de los encuestadospensaba que el medio ambiente urbano había mejorado o había mejorado mucho en los últimos diez años y el 49% pensaba que laszonas a las que iba destinado el programa URBAN se habían convertido en lugares de residencia más atractivos.

10 Para el período 2000–2006, se han dedicado explícitamente alrededor de 16.000 millones de euros a la política urbana (alrededor deun 14% de los Fondos Estructurales). Más de 15.000 millones de esta cantidad se invertirán en los programas principales de losObjetivos 1 y 2, destinados principalmente a regenerar los centros de las ciudades. Además de estas medidas específicas, casitodos los programas se llevan a cabo en gran medida dentro de las ciudades sin que se denominen medidas « urbanas ». Abarcantodos los aspectos del desarrollo urbano, incluida la inversión en infraestructura, la ayuda a las PYME y las actividades de integraciónsocial.

11 En 1993-1994 se lanzaron seis planes regionales de tecnología; en 1996, treinta y tres estrategias regionales de innovación (RIS); yen 1999, veinticinco RIS+ (ejecución de las RIS). Éstas se basaron en una metodología propuesta por la Comisión. Treinta de estosproyectos se describen y se analizan en « Regional Innovation Strategies under the ERDF Innovative Actions 2000-2002 », ComisiónEuropea, DG Política Regional, 2002.

12 En 1994 se lanzaron seis regiones RISI, seguidas en 1996 de veintidós acciones piloto RISI y en 1999 de una docena de RISI+.13 Comunicación de la Comisión « sobre la simplificación, clarificación, coordinación y flexibilidad en la gestión de las políticas

estructurales 2000-2006 », COM(2003) 1255 final.14 « Gestión futura de los Fondos Estructurales: ¿cómo repartir las responsabilidades? », Bruselas, 3-4 de marzo de 2003.15 En el período 2000–2006, tras un anticipo del 7%, sólo se efectúan pagos una vez realizado realmente el gasto, mientras que en el

período anterior los Estados miembros podían recibir anticipos hasta un cierto límite siempre que pudieran certificar que se habíangastado en parte los anticipos anteriores.

16 Debate de la Quinta Conferencia sobre la Evaluación de los Fondos Estructurales, Budapest, 26/27 de junio de 2003.17 El número de proyectos para los que se han realizado contratos con los beneficiarios aumentó de 2.100 a finales de 2002 a más de

4.300 a finales de abril de 2003. El presupuesto de la UE comprometido en estos proyectos representa más de un 80% de la cantidaddisponible para los países durante el primer año. A finales de 2002, sólo se había comprometido con los beneficiarios finales el 40%de esta cantidad. La cantidad total de pagos ascendía a más de 201 millones de euros a finales de mayo de 2003.

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181

A4.2 Efecto palanca de los Fondos Estructurales en el gasto público y privado en el marco del Objetivo 1,1994-1999 y 2000-2006

EUR

1994-1999* 2000-2006

Fondos públicosnacionales por euro

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Fondos privados poreuro de FE

Fondos públicosnacionales por euro

de FE

Fondos privados poreuro de FE

BE 0,77 1,18 1,02 1,43

DE 0,37 1,53 0,58 0,02

EL 0,52 0,28 0,50 0,48

ES 0,51 : 0,52 0,04

FR 0,54 0,23 0,88 0,33

IE 0,43 0,34 0,76 0,25

IT 1,40 : 0,89 0,45

NL 2,49 1,42 2,15 0,55

AT 1,59 3,79 0,33 1,76

PT 0,42 0,30 0,60 0,46

UK 0,53 0,24 0,85 0,43

Total UE11 0,62 0,36 0,63 0,29

* basado en el gasto efectivo 1994-2000** ES, IT: en 1994-1999, los fondos públicos nacionales incluyen los fondos privadosUE11: excluidos FI, SEFuente: DG REGIO

A4.3 Préstamos del BEI, 1989-2002

miles de millones de EUR

1989-93 1994-99 2000-02

Total préstamos en UE15 70,9 128,9 95,3

Desarrollo regional, del cual 47,2 86,7 59,3

Préstamos individuales 37,8 66,6 40,7

Préstamos globales 9,4 20,1 18,6

Media anual, de la cual 9,4 14,4 19,8

Objetivo 1 5,0 6,8 10,5

Objetivo 2 3,4 5,5 6,6

Mixtos y otros 1,0 2,1 2,7

Total préstamos en los futuros Estados miembros,del cual

1,7 9,3 9,2

Préstamos individuales 1,3 8,4 7,8

Préstamos globales 0,4 0,9 1,4

Media anual 0,3 1,6 3,1

Fuente: BEI y Comisión Europea

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182

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183

A4.5 Gasto de los Fondos Estructurales entransporte en el marco del Objetivo 1, 2000-2006

% del total

Carreteras 33,1

Ferrocarriles 29,4

Autopistas 16,5

Transporte urbano 6,1

Puertos 6,1

Transporte multimodal 3,9

Aeropuertos 2,4

Otros 2,0

Vías navegables 0,4

Sistemas de Transporte Inteligentes 0,3

Total 100,0

Fuente: DG REGIO

A4.6 Efectos macroeconómicos ex post de la política estructural 1994-1999: resultados de lassimulaciones del modelo HERMIN

diferencia porcentual con respecto al nivel de referencia sin política en 1999

Grecia España Irlanda Portugal AlemaniaOriental

Irlanda delNorte

PIB 2,2 1,4 2,8 4,7 3,9 1,3

Producción manufacturera 3,4 3,7 4,7 10,6 3,2 0,6

Producción de servicioscomerciales

2,4 1,2 2,4 4,8 4,4 2,2

Inversión fija* 18,1 9,1 12,1 24,8 7,8 1,2

Productividad del trabajo* 2,3 2,1 2,2 6,6 1,2 0,5

Empleo* 1,0 1,5 4,7 3,7 2,0 0,1

* sólo sector manufactureroFuente: DG REGIO

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184

A4.7 Efecto de la política estructural en la infraestructura física y en el capital humano, 1994-2010:resultados de las simulaciones del modelo HERMIN

diferencia porcentual con respecto al nivel de referencia sin política en 2010

Años Grecia España Irlanda Portugal Alemania Oriental Irlanda del Norte

Física Humano Física Humano Física Humano Física Humano Física Humano Física Humano

1993 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

1994 1,1 1,0 1,2 0,7 1,1 1,5 3,5 3,8 0,9 0,4 0,1 0,3

1995 2,7 1,9 2,3 1,4 2,3 2,9 6,3 7,2 1,6 0,8 0,2 0,5

1996 3,9 2,7 3,3 2,0 3,3 4,1 8,8 11,0 2,3 1,2 0,4 0,8

1997 4,9 3,5 4,3 2,6 4,3 5,5 11,0 14,2 2,9 1,5 0,5 1,0

1998 6,0 4,1 5,4 3,4 5,1 6,6 13,2 17,4 3,5 1,8 0,6 1,2

1999 7,0 4,8 6,5 4,0 5,8 7,6 15,3 20,5 4,0 2,1 0,7 1,4

2010 4,8 2,8 4,6 2,1 2,5 4,1 8,7 11,5 2,0 1,2 0,6 0,8

Fuente: DG REGIO

A4.8 Efectos de la intervención Objetivo 1 en elcomercio, 2000-2006

Filtración a paísesde la UE*

(% de la intervenciónObj. 1)

Filtración a otrospaíses*

(% de la intervenciónObj. 1)

Grecia 42,6 3,8

España 14,7 13,2

Irlanda 26,7 11,1

Portugal 35,2 6,7

NuevosLänder

18,9 9,4

Mezzogiorno 17,4 8,6

Total 24,3 9,1

*Importaciones en % del gasto de los Fondos EstructuralesFuente: Eurostat, tablas input-output

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186

A4.10 Créditos de los Fondos Estructurales para desarrollo rural, 2000-2006

FEOGA - sección Orientación FEDER

Millones deEUR

% del total Millones deEUR

% del total

Agricultura 6786 39,1 88 6,3

Silvicultura 1842 10,6 27 1,9

Fomento de la adaptación del desarrollo de las zonas rurales 8712 50,2 1276 91,8

de los cuales fuera de la agricultura y la silvicultura 2588 14,9 664 47,8

Fuente: DG REGIO

A4.11 Créditos de compromiso de los Fondos Estructurales en los nuevos Estados miembros, 2004-2006*

Millones de EUR, a precios de 1999

CY CZ EE HU LT LV MT PL SI SK % deltotal

Objetivo 1 0 1286 329 1765 792 554 56 7321 210 921 61,0

Objetivo 2 25 63 0 0 0 0 0 0 0 33 0,6

Objetivo 3 (fuera de Obj 1) 20 52 0 0 0 0 0 0 0 40 0,5

Instrumento de la Pesca (IFOP) 3 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0,0

Interreg 4 61 9 61 20 14 2 196 21 37 2,0

Equal 2 28 4 27 11 7 1 119 6 20 1,0

Fondo de Cohesión 48 836 276 994 544 461 20 3733 169 510 35,0

Total 101 2328 618 2847 1366 1036 79 11369 405 1560 21708

* El desglose por países es indicativoFuente: DG REGIO

A4.12 Desglose indicativo de los créditos de compromiso de los Fondos Estructurales en los nuevosEstados miembros, 2004-2006

% del total

CY CZ EE HU LT LV MT PL SI SK

Infraestructura básica 16,9 37,2 16,4 39,4 32,6 14,1 40,5

Competitividad/Industria y Empresa 17,9 19,7 21,5 25,3 25,0 60,0 15,2 57,5 14,5

Desarrollo de Recursos Humanos 21,9 20,5 28,2 18,3 21,2 17,0 17,8 31,9 27,2

Agricultura, desarrollo rural y pesca 67,5 12,0 18,7 15,9 15,3 18,5 11,0 16,7 9,9 17,7

Desarrollo Regional 31,2 18,0 10,0 35,9

Regeneración Urbana 30,0

Otros* 2,5 3,9 1,7 2,7 2,0 0,3 0,8

Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

* Incluida la Asistencia TécnicaFuente: DG REGIO

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parte 4 — efectos y valor añadido de las políticas

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