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―Evaluación y Plan de Acción Rápida para la Mejora de la
Gestión Pública de la Municipalidad de Barranquilla,
Colombia‖
Agosto 2010
Unidad de Gestión del Sector Público
América Latina y el Caribe
Documento del Banco Mundial
18 de agosto, 2010
Public Sector, Latin America and the Caribbean Region
PREM
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RECONOCIMIENTOS
Este informe fue preparado por un equipo del Banco Mundial liderado por Edgardo
Mosqueira (Gerente del Equipo – Estrategia de la ―Evaluación y Plan de Acción Rápida
para la Mejora de la Gestión Administrativa Pública‖), y conformado por Christian Yves
González y Lars Christian Moller (Situación Fiscal), Henry Forero (Administración
Tributaria), Carmen Zuleta (Administración Financiera), Carmen Romero y Mariano
Lafuente, (Administración del Servicio Civil), Carolina Rendón, (Aspectos de Defensa
Legal), Gustavo Canales (Aspectos de Gestión de Activos), y Cecilia Zanetta (Análisis de
la estrategia de modernización). Azul del Villar realizó la revisión final del reporte. El
apoyo logístico estuvo a cargo de Karla López y Rosa María Hernández-Fernández
contribuyó en la edición final del documento.
La dirección general del equipo estuvo a cargo de Nick Manning (Gerente de Sector) y
David Rosenblatt (Economista Líder).
Queremos aprovechar la oportunidad para agradecer a una amplia lista de funcionarios
del Gobierno Distrital de Barranquilla, quienes han participado y apoyado el análisis y las
discusiones llevadas a cabo durante la elaboración de este informe. Nuestro
reconocimiento especial al Alcalde, Alejandro Char Chaljub, y a la Secretaria de
Hacienda Dra. Elsa M. Noguera, quienes con su liderazgo y compromiso impulsaron la
ejecución del análisis y la implantación de las reformas. Así mismo, queremos agradecer
el apoyo brindado por los siguientes funcionarios de la alcaldía: Gerente de Gestión de
Ingresos Sr. Fidel Castaño, Gerente de Sistemas de Información Sr. José Carlos Herrera,
Gerente de Gestión del Talento Humano Sra. Alma Riquett, Secretario General Sr. Yesid
Turbay, Jefe de Oficina Jurídica Dr. Modesto Aguilera, Secretaria de Planeación Sra.
Maria E. Abuchaibe, Jefe de Control Interno Sr. Roberto Solano y, de manera especial el
apoyo en las coordinaciones del trabajo del Banco Mundial brindado por la Sra. Aura
Pérez Rosas.
Queremos también agradecer el apoyo brindado por la Dirección de Apoyo Fiscal
liderada por la Dra. Ana Lucía Villa y por la Dirección de Desarrollo Territorial
Sostenible de la Dirección Nacional de Planeación liderada por el Dr. Oswaldo Porras.
TABLA DE CONTENIDO
RESUMEN EJECUTIVO ...............................................................................................................................................................I
INTRODUCCIÓN ............................................................................................................................................................................ 1
ESTRATEGIA DEL DISTRITO DE BARRANQUILLA .................................................................................................... 2
PRINCIPALES DESAFÍOS FISCALES AL INICIO DE LA GESTIÓN ................................................................................ 2
LA ESTRATEGIA DEL DISTRITO DE BARRANQUILLA Y LA ASISTENCIA TÉCNICA DEL BANCO
MUNDIAL: APERTURA PARA LA DISCUSIÓN TÉCNICA DE LAS REFORMAS ..................................................... 4
FACTORES DE ÉXITO DE LA ESTRATEGIA DE SANEAMIENTO FISCAL Y MODERNIZACIÓN .................... 6
PRINCIPALES DESAFÍOS A FUTURO Y RECOMENDACIONES .................................................................................. 11
LAS FINANZAS PÚBLICAS ...............................................................................ERROR! BOOKMARK NOT DEFINED.
LAS FINANZAS PÚBLICAS DE BARRANQUILLA EN EL PERÍODO 1995-2007 ...................................................... 13
RESULTADOS FISCALES 2008 Y 2009 ................................................................................................................................... 16
INGRESOS ........................................................................................................................................................................................ 16
GASTOS ............................................................................................................................................................................................. 18
SITUACIÓN DE PASIVOS ........................................................................................................................................................... 19
RECOMENDACIONES EN EL ÁREA FISCAL ...................................................................................................................... 22
ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA ....................................................................................................................................... 24
CONSOLIDACIÓN DE LA SOBERANÍA TRIBUTARIA .................................................................................................... 24
MODERNIZACIÓN DEL ÁREA TRIBUTARIA ..................................................................................................................... 24
REFORMA AL ESTATUTO TRIBUTARIO ............................................................................................................................. 25
ACTUALIZACIÓN CATASTRAL .............................................................................................................................................. 26
FORTALECIMIENTO EN LA ADMINISTRACIÓN DE IMPUESTOS ............................................................................. 26
RESULTADOS ................................................................................................................................................................................. 30
IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO .......................................................................................................................... 30
IMPUESTO PREDIAL UNIFICADO .......................................................................................................................................... 30
RECOMENDACIONES PARA EL ÁREA DE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA .............................................. 31
ADMINISTRACIÓN FINANCIERA ....................................................................................................................................... 33
EL SISTEMA INTEGRADO DE INFORMACIÓN FINANCIERA ‗ATLANTIS‘ ........................................................ 333
FORMULACIÓN DEL PRESUPUESTO ................................................................................................................................... 34
EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO DE GASTOS .................................................................................................................. 36
EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO DE INGRESOS .............................................................................................................. 38
GESTIÓN DE LA NÓMINA ......................................................................................................................................................... 38
DEUDA PENDIENTE DE PAGO ................................................................................................................................................ 39
CONTABILIDAD ............................................................................................................................................................................ 39
GESTIÓN DE CUENTAS BANCARIAS ................................................................................................................................... 39
CONTROL INTERNO .................................................................................................................................................................... 40
RECOMENDACIONES PARA EL ÁREA DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA ..................................................... 40
ADMINISTRACIÓN DE RECURSOS HUMANOS ....................................ERROR! BOOKMARK NOT DEFINED.
EL EMPLEO PÚBLICO EN EL DISTRITO DE BARRANQUILLA ................................................................................... 42
LA POLÍTICA SALARIAL EN EL DISTRITO DE BARRANQUILLA ............................................................................. 47
LA GESTIÓN DE LOS RECURSOS HUMANOS EN BARRANQUILLA ....................................................................... 49
BUENAS PRÁCTICAS, DESAFÍOS Y RECOMENDACIONES PARA MEJORAR LA GESTIÓN DE RECURSOS
HUMANOS EN EL DISTRITO DE BARRANQUILLA ......................................................................................................... 50
Plan de Acción Rápida para la Mejora de la Gestión Pública Distrito de Barranquilla
i
RESUMEN EJECUTIVO
El presente informe ―Evaluación y Plan de Acción Rápida para la Mejora de la Gestión
Pública del Distrito de Barranquilla‖ es una propuesta elaborada por el Banco Mundial en
respuesta a la solicitud de las autoridades del Distrito de Barranquilla, el Departamento
Nacional de Planeación y la Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público. El mismo identifica medidas de reforma de rápida implantación cuyo
objetivo es contribuir a la mejora de la gestión y la situación fiscal del Distrito, y con ello
a la mejora de la provisión de servicios a los ciudadanos. Además, este informe desarrolla
y plantea soluciones a los principales problemas de gestión administrativa identificados
en las ―Evaluaciones del Desempeño Integral de los Municipios‖ elaboradas por la
Dirección Nacional de Planeación.
El principal reto de la nueva Administración Distrital de Barranquilla que asumió la
gestión a inicios del 2008 consiste en la implementación del Plan de Desarrollo Social,
Económico y de Obras Públicas 2008-2011 ―Oportunidades Para Todos‖. Este plan tiene
como principio básico el crecimiento económico sostenible basado en una política social
de lucha contra la pobreza, la inequidad y la exclusión de la población, para hacer a ésta
partícipe de los beneficios de una mayor productividad, riqueza y un ordenamiento
territorial integrado y ambientalmente sostenible. Con el fin de mejorar las condiciones
de vida de la población de menores recursos, el Plan propone incrementar la inversión
pública del Distrito en cerca del 70% para el 2011, respecto de las realizadas en el año
2007.
Sin embargo, estos objetivos enfrentaron dos obstáculos. Por un lado, la nueva
administración recibió el gobierno del Distrito en una situación de enorme debilidad
fiscal debido a un excesivo y sostenido incremento del gasto y al incumplimiento del
Acuerdo de Responsabilidad Fiscal asumido en 2002. Por otro lado, la gestión
administrativa presentaba severas debilidades cuya mejora constituye condición sine qua
non para mejorar la gestión fiscal y ejecutar el Plan ―Oportunidades Para Todos‖. Parte
de estos obstáculos han sido removidos, principalmente en la parte fiscal. Sin embargo,
queda aún dos retos muy importantes: (i) aprovechar las oportunidades para profundizar
las reformas en la gestión administrativa que permitirán mejorar aún más la prestación de
servicios; y, (ii) la necesidad de dar sostenibilidad a todas las reformas implantadas,
elemento de la reforma que aún no ha sido desarrollado.
Con el fin de contribuir a superar los obstáculos superados y enfrentar los retos aún
pendientes, el Banco Mundial y el Distrito acordaron desarrollar este estudio. Durante su
elaboración y de manera paralela, el equipo de expertos del Banco Mundial mantuvo un
diálogo técnico permanente con las principales autoridades y líderes de las reformas
requeridas, con el fin de brindar información sobre experiencias comparadas y discutir la
pertinencia y viabilidad de las reformas. Además, este informe propone nuevas medidas
para profundizar las reformas y enfrentar los retos pendientes. El equipo del Banco
Mundial espera que sus recomendaciones y consejos técnicos hayan contribuido y
Plan de Acción Rápida para la Mejora de la Gestión Pública Distrito de Barranquilla
ii
continúen haciéndolo, a favor del común objetivo de mejorar la gestión administrativa y
la prestación de servicios en Barranquilla.
Este informe describe las reformas implementadas en los dos primeros años de gestión de
la actual Administración, analiza los logros alcanzados hasta el momento y propone un
conjunto de medidas complementarias destinadas a profundizar y dar sostenibilidad a las
reformas en proceso, con el fin de contribuir al cumplimiento de los objetivos del Plan
―Oportunidades Para Todos‖.
Plan de Acción Rápida para la Mejora de la Gestión Pública Distrito de Barranquilla
1
INTRODUCCIÓN
Las ―Evaluaciones y los Planes de Acción Rápida para la Mejora de la Gestión Pública de
los Gobiernos Sub-Nacionales‖ tienen por objeto identificar oportunidades de mejora de
las herramientas de administración pública empleadas en gobiernos departamentales y
municipales, cuya implementación es política y técnicamente viable en el corto plazo y
podría impactar positivamente en el manejo fiscal y/o la provisión de servicios públicos.
La ―Evaluación y el Plan de Acción Rápida de Barranquilla‖ se circunscribe a: (i) la
revisión de las condiciones básicas de operación de los principales sistemas de gestión
del gasto y de los ingresos públicos del Distrito y, (ii) el diseño de un Plan de Acción
para la mejora de dichos sistemas. La viabilidad del Plan de Acción se confirma por el
hecho de referirse a medidas de reforma cuya implementación depende exclusivamente
de decisiones del alcalde y las autoridades administrativas del Distrito, en base a las
facultades que el esquema de descentralización de Colombia les otorga. Estas medidas
pueden implementarse en corto plazo y generar impactos positivos en la administración
de los gastos e ingresos y, como consecuencia de ello, en la sustentabilidad fiscal. El plan
de acción no contiene recomendaciones específicas orientadas a mejorar la cobertura o
calidad de los servicios, lo que requeriría un análisis más detallado de dichas áreas.
La ―Evaluación y el Plan de Acción Rápida de Barranquilla‖ presentan las principales
limitaciones financieras que enfrentaba la implementación del Plan de Desarrollo del
Distrito debido a la precaria situación fiscal existente a principios del 2008, y, confirma
como la introducción de reformas a los sistemas de gestión administrativa ha contribuido
a la mejora de la situación fiscal. Estas reformas, además, sientan las bases para una
eficiente y transparente ejecución del gasto de inversión previsto en el Plan de Desarrollo
del Distrito.
El reporte describe los avances alcanzados hasta la fecha y los factores que han
contribuido a ello. Se analiza la situación fiscal encontrada por las autoridades del
Distrito al asumir la gestión a principios del 2008, así como las reformas implementadas
particularmente desde mediados del 2008. Finalmente, se presentan los retos y
oportunidades para profundizar y hacer sostenible la mejora de la gestión en la
Administración Financiera, Tributaria y de Recursos Humanos.
Es importante destacar que el presente reporte ha venido alimentándose de información e
intercambio de conocimiento y experiencia entre la Alcaldía y el Banco Mundial a lo
largo de estos dos años de implementación de la reforma. El equipo del Banco Mundial
ha sido testigo del proceso de implantación de las reformas y modesto contribuyente de
análisis técnico y experiencia internacional comparada para las mismas.
El reporte no pretende presentar un estudio a profundidad de las herramientas de gestión
administrativa pública de la Alcaldía ni un plan integral de reforma de sus servicios. El
impacto de corto plazo de las medidas de reforma propuestas pretende, más bien,
contribuir a la generación del consenso sobre la necesidad de introducir mayor
transparencia y eficiencia en la gestión administrativa del Distrito, y apoyar a las
autoridades en dicho esfuerzo.
Plan de Acción Rápida para la Mejora de la Gestión Pública Distrito de Barranquilla
2
ESTRATEGIA DEL DISTRITO DE BARRANQUILLA
Cuando la actual administración del Distrito asumió su mandato en enero de 2008, la
Alcaldía de Barranquilla se encontraba en una situación de alta fragilidad, tanto fiscal
como institucional. El peso de un alto nivel de endeudamiento, junto con fuertes rigideces
en la estructura de gastos e ingresos resultó en el incumplimiento del Acuerdo de
Responsabilidad Fiscal bajo la Ley 550, el que había sido acordado en 2002. A su vez, la
precariedad de las finanzas distritales trajo aparejado un alto costo social debido a la
mora en el pago de salarios, pensiones, servicios de salud y demás obligaciones.
A dos años del comienzo de la gestión, la agenda de saneamiento fiscal y modernización
de la gestión del Distrito de Barranquilla se encuentra en pleno proceso de
implementación. Se ha llevado adelante una drástica redefinición del rol del Distrito,
recuperándose muchas de las funciones que anteriormente habían sido delegadas al sector
privado. Asimismo, ha habido una importante reestructuración organizacional, tanto a
nivel de distrito como de unidades funcionales. Se ha llevado adelante un proceso de
modernización, dotando a las distintas áreas de los recursos humanos y herramientas de
gestión necesarios para llevar a cabo sus funciones en forma efectiva y eficiente. En su
conjunto, estas acciones han resultado en un mejor desempeño fiscal, mejores
prestaciones de servicio y un marco de mayor transparencia institucional. De esta manera,
el Distrito de Barranquilla se encuentra ahora mejor posicionado para cumplir con los
objetivos enunciados en el Plan de Desarrollo, los que apuntan a mejorar las condiciones
de vida y equidad de la población en un Distrito que, según su Plan de Desarrollo, valora
el aporte del sector privado al desarrollo económico y el desarrollo territorial sustentable.
Sin embargo, es importante destacar que los factores contribuyentes a este éxito no
incluyen aún una estrategia dirigida a dotar de sostenibilidad a estas reformas.
Este capítulo tiene como objetivo explorar los factores que contribuyeron al éxito de la
estrategia adoptada por el Distrito de Barranquilla en el área de saneamiento fiscal y
modernización del sector público, de manera que pueda servir como experiencia para
otras circunscripciones territoriales. Más importante aún, este capítulo identifica los
desafíos más importantes que se enfrentan a futuro. El mismo está organizado en las
siguientes áreas de análisis: i) principales desafíos fiscales y de gestión al inicio de la
nueva administración; ii) estrategia de saneamiento fiscal y de modernización de la
gestión y los resultados más destacados de la misma; iii) factores que contribuyeron al
éxito de las acciones realizadas; y iv) principales desafíos hacia el futuro.
Principales desafíos fiscales al inicio de la gestión
La nueva administración encontró al Distrito de Barranquilla en una situación fiscal
insostenible. La incapacidad de reestructurar los gastos e ingresos exhibida por las
administraciones anteriores, junto con niveles de inversión no sostenibles, hicieron que
las obligaciones del Distrito, incluso aquellas acordadas bajo el Acuerdo de
Reestructuración Fiscal de 2002, estuvieran siendo financiadas principalmente a través de
deuda flotante, lo que ocasionó una grave pérdida de confianza en el Distrito, no sólo de
Plan de Acción Rápida para la Mejora de la Gestión Pública Distrito de Barranquilla
3
los acreedores sino también de la ciudadanía en general, generándose así una crisis
institucional.
Además de tener que afrontar una precaria situación fiscal e institucional, la nueva
administración encontró fuertes rigideces que limitaban su accionar en cuanto a la
recaudación tributaria, el ordenamiento del gasto y las definiciones estratégicas con
respecto a los distintos tipos y niveles de inversión. La recaudación de los dos impuestos
más importantes estaba en manos de una concesión privada; los entes descentralizados y
los pasivos contingentes eran una fuente sistémica de déficit; y los niveles de inversión en
distintos tipos de servicio estaban fijados según lo estipulado en los contratos de
concesión vigentes. El sector público distrital también presentaba grandes carencias en
cuanto a su organización, funcionamiento, recursos humanos, herramientas de gestión y
sistemas de información. Estas rigideces y carencias, las que se detallan en la Tabla 1,
hicieron aún más dificultoso el poder afrontar los graves desafíos en el área fiscal que
enfrentaba el Distrito de Barranquilla.
Tabla 1. Principales Desafíos del Distrito de Barranquilla en 2007
Situación fiscal – 2007
Finanzas públicas En 2007, la situación fiscal del Distrito de Barranquilla era insostenible, con las siguientes
características:
Balance general deficitario, equivalente a 15% de los ingresos totales
El déficit general se debía fundamentalmente al alto nivel de gastos de capital
Tuvo como consecuencia un alto nivel de endeudamiento (un stock de deuda
equivalente al 82% de los ingresos corrientes, incluidas las transferencias)
Déficit general se financiaba con deuda flotante, equivalente a 24% de los ingresos totales
Lo anterior resultó en un incumplimiento del Acuerdo de Responsabilidad Fiscal
acordado en 2002
Otros desafíos que condicionaban la capacidad de respuesta de la nueva administración
Rigidez en el
aumento de los
ingresos
Ingresos propios
La recaudación de los dos impuestos principales—el impuesto a la industria y
comercio, y el impuesto predial—se encontraba concesionada. Esto, a su vez,
ocasionaba:
i) la falta de la información necesaria para realizar un diagnóstico exhaustivo de la
capacidad tributaria del Distrito y del desempeño de la administración de impuestos,
así como de evaluar el impacto de distintas políticas tributarias; y
ii) la inhabilidad para llevar a cabo mejoras en la recaudación de los dos impuestos
principales.
Estatuto tributario obsoleto
Valores catastrales que no se ajustaban desde 2006
Transferencias de la Nación
Información inadecuada con respecto a las prestaciones de salud y educación, las
que a su vez determinan las transferencias del nivel central
Rigidez e
incertidumbre en
los gastos y
endeudamiento
Un total de 15 entes descentralizados, muchos de los cuales eran focos sistémicos de
déficit.
Por ejemplo, la red hospitalaria debía cuatro meses de salarios, primas, bono de
Navidad y demás aportes de nómina.
Los procesos judiciales y pasivos contingentes como grave factor de incertidumbre con
respecto a la programación del gasto.
Rigidez en los
niveles de
inversión
El Distrito enfrentaba rigideces en cuanto a los niveles de inversión en infraestructura
dados los marcos de los contratos de concesión existentes.
Sector público
ineficaz e
ineficiente
A nivel del Distrito:
La organización de la administración distrital era ineficiente y no estaba alineada
con los objetivos y acciones del Plan de Desarrollo
Falta generalizada de recursos, tanto a nivel de herramientas de gestión como de
Plan de Acción Rápida para la Mejora de la Gestión Pública Distrito de Barranquilla
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recursos humanos
Planta de personal con muy bajo nivel de profesionalización
No existía información oportuna y confiable para la toma de decisiones
A nivel de las áreas claves para la gestión las finanzas públicas y los recursos humanos
Gran desorden administrativo
Por ejemplo, no se conocía el importe de deuda flotante y mucho menos a quienes
se les debía—los acreedores tenían que solicitar su pago adjuntando ellos mismos la
documentación que demuestre cuanto y por qué se les debía.
Recursos humanos débiles, tecnología obsoleta, e información deficiente
La Estrategia del Distrito de Barranquilla y la Asistencia Técnica del Banco
Mundial: Apertura para la discusión técnica de las reformas
En los dos primeros años de su gestión, la nueva administración puso en marcha una
ambiciosa agenda de modernización del sector público orientada a redefinir en forma
drástica la estructura, procesos, recursos humanos, y herramientas de gestión del Distrito
en función del rol más dinámico que se visualiza para el mismo. En el marco del Plan de
Desarrollo 2008-2011, las acciones dirigidas a la mejora de la gestión pública fueron
concebidas no sólo como una respuesta a la difícil situación fiscal sino como un elemento
necesario para apoyar las políticas sociales y económicas del Plan.
El equipo del Banco Mundial tuvo la oportunidad de discutir la mayoría de estas medidas
de reforma y de opinar técnicamente sobre las mismas, contribuyendo con información,
conocimiento y experiencia internacional y local en el diseño y la implantación de estas
reformas. Las mismas fueron también objeto de discusiones con la Dirección de Apoyo
Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Esta interacción entre el Distrito, el
Gobierno Nacional y la asistencia técnica del Banco Mundial constituye una práctica muy
positiva de reforma, en la medida que ha permitido fortalecer la evaluación de las
medidas diseñadas e impulsadas por la Alcaldía, así como su implementación. Es por ello
importante destacar como un elemento conceptual de la reforma, la apertura y el
liderazgo mostrado por la Alcaldía en la discusión de sus propuestas y aceptación de
consejos técnicos.
La Tabla 2 describe las principales acciones de reforma administrativa y fiscal que la
Alcaldía implementó durante 2008 y 2009 y los resultados obtenidos hasta el momento:
Tabla 2. Principales Acciones de Reforma 2008 – 2009
Situación fiscal –2009
Finanzas públicas En 2009, la situación fiscal del Distrito de Barranquilla ha mejorado considerablemente:
Los ingresos corrientes subieron en 65% entre 2007 y 2009, mientras los gastos corrientes
se mantuvieron bajo control (crecieron 12%).
Esto permitió un aumento en la inversión pública (la cual se duplico), un superhábit fiscal
(equivalente a 1.5% de los ingresos totales) y una reducción en la deuda pública (el stock
de deuda fue 41% de los ingresos corrientes).
Fue renegociado en términos más favorables el Acuerdo de Reestructuración Fiscal y el
mismo está siendo cumplido satisfactoriamente
Esto ha reducido el pago de intereses de la deuda
La deuda flotante se redujo al 2% de los ingresos totales
Otros acciones estratégicas
Plan de Acción Rápida para la Mejora de la Gestión Pública Distrito de Barranquilla
5
Aumento en los
ingresos
Los ingresos tributarios (sin transferencias) aumentaron en 145% en términos nominales
entre 2007 y 2009 como resultado de:
La recuperación de la autonomía en la recaudación tributaria al anularse la concesión
de la recaudación tributaria
La reforma del Estatuto tributario
La actualización de los valores catastrales
Mejoras en la gestión de recaudación de impuestos, tanto en la gestión de la cartera
como en la fiscalización
Las transferencias de la Nación aumentaron en un promedio de 66% en términos
nominales entre 2007 y 2009 como resultado de:
La implementación de programas tendientes a aumentar la cobertura de salud y
educación como, por ejemplo, programas de alimentación escolar
Mejora de las bases de datos sobre prestaciones de salud y educación
Disminución en
los gastos
administrativos
Hubo una fuerte disminución en los gastos administrativos, equivalente a 27% en términos
nominales entre 2007 y 2009, como resultado de:
Reducción en número de cargos permanente a raíz de:
La reforma en la planta de cargos de la administración distrital; y
La eliminación de cargos de entes descentralizados que fueron liquidados
Reducción en gastos de funcionamiento
Por ejemplo, la instalación de una sola impresora por piso dio lugar a un ahorro
considerable en compras de Toner de $250.000.000 en el 2007
Disminución de la
vulnerabilidad e
incertidumbre
fiscal
Se eliminaron 9 entes descentralizados, disminuyendo así la vulnerabilidad al balance
fiscal por déficit generados por los mismos
Esto ha resultado en un valor presente neto positivo, aún teniendo en cuenta los
costos de desvinculación y los procesos judiciales que resultaron de este proceso
Se redujeron en un 32% los procesos judiciales contra el Distrito como resultado de:
La implementación de un plan de defensa judicial
La reestructuración de Oficina Jurídica, incluyendo la contratación de un equipo de
abogados y la implementación de sistemas de información y control en los juzgados
y tribunales
Se cuenta ahora con una cuantificación de los pasivos contingentes, vinculados con
procesos judiciales los que ascienden a 5% de los ingresos totales.
Flexibilización en
los niveles de
inversión
Se ha iniciado una revisión jurídica de todos los contratos de concesiones entregados por
administraciones anteriores, y devolverlas a la administración Distrital, si así se requiera,
para permitir hacer inversiones mayores en los diferentes sectores.
Sector público
más eficaz y
eficiente
A nivel del Distrito, se llevaron a cabo las siguientes acciones:
Se reorganizó la administración distrital de acuerdo a un modelo de ‗cadena de
valor‘
Se aumentó la racionalidad en el uso de los RRHH, al hacerse el cruce de los perfiles
y los requerimientos de personal en función de los proyectos y planes de inversión
delineados en el Plan de Desarrollo.
Se llevó a cabo una fuerte profesionalización de la planta permanente, con un
aumento en la proporción de técnicos y profesionales de 34% en 2008 a 74% en
2009
A nivel de las áreas claves para la gestión las finanzas públicas, se llevaron a cabo las
siguientes acciones:
Se reorganizaron funciones críticas, lo que resultó, por ejemplo, en la centralización
de las funciones de compras y contrataciones, registro presupuestario y contable, el
almacén de bienes y las autorizaciones de pago en la Secretaria de Hacienda, así
como de aprobación de contratos por la Gerencia de Gestión Humana (GGH)
Se reorganizaron áreas críticas, incluyendo la Gerencia de Gestión de Ingresos
(GGI) y la GGH.
Las mismas fueron dotadas de recursos humanos adecuados. Por ejemplo, la GGI
pasó de 8 a 82 funcionarios
Se incorporaron herramientas de gestión y sistemas de información modernos para
apoyar la gestión de las distintas áreas, por ejemplo el Sistema ‗Atlantis‘ de
Administración Financiera, el Sistema de Información Tributaria Distrital, y nuevos
desarrollos para el sistema de gestión de recursos humanos.
Plan de Acción Rápida para la Mejora de la Gestión Pública Distrito de Barranquilla
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Factores de éxito de la estrategia de saneamiento fiscal y modernización
El éxito demostrado hasta el momento en la implementación de la agenda de
modernización y saneamiento fiscal del Distrito de Barranquilla se debe a una serie de
factores. Uno de ellos es que esta agenda está enmarcada en un plan estratégico de
desarrollo que responde a una visión del distrito en el mediano y largo plazo. Además,
este plan de desarrollo concilia objetivos de índole social y económica, dándole también
gran importancia a aspectos territoriales e institucionales. Otros factores de éxito están
relacionados con el pragmatismo y dinamismo de las nuevas autoridades distritales, así
como el apoyo brindado por el gobierno central y distintos actores dentro de la sociedad
de Barranquilla.
Visión de mediano y largo plazo. Las acciones de mejora de la gestión fiscal y
modernización del sector público están enmarcadas dentro de un Plan de Desarrollo
2008-2011 ‗Oportunidades para todos‘ (ver Figura 1 y Cuadro 1). El mismo sirve para
orientar los recursos públicos en el corto plazo con una visión de desarrollo de mediano y
largo plazo, a fin de obtener los mejores resultados en la atención a las demandas de la
comunidad y el sector empresarial (Art. 5.2, Plan de Desarrollo). En última instancia, las
acciones del Plan de Desarrollo apuntan a lograr una transformación y un mejoramiento
de la calidad de vida, distribución del ingreso y su nivel competitividad, a través de un
desarrollo ordenado y ambientalmente sostenible de su territorio.
La responsabilidad fiscal y la modernización del sector público no son fines en sí
mismos. Las acciones orientadas a mejorar y modernizar la gestión pública del Distrito de
Barranquilla y fortalecer su situación fiscal no son un fin en sí mismo. El contar con una
administración pública caracterizada por su eficiencia, honestidad y competencia se
visualiza como un elemento necesario para: i) llevar adelante los objetivos de la
superación de la pobreza y una mayor competitividad del Plan de Desarrollo; y ii)
reestablecer la confianza de la ciudadanía en sus gobernantes (Art. 31, Plan de
Desarrollo).
Confianza en lo público. Las acciones de modernización del sector público apuntan a
que los servidores públicos actúen con eficiencia, legalidad y transparencia en el manejo
de los recursos públicos y en el cumplimiento de sus funciones, para que la ciudadanía
confíe en la gestión pública distrital como promotor de la mejor distribución de los
beneficios del desarrollo. Para ello, se destaca la importancia de contar con:
Recursos humanos profesionalizados, como un elemento clave para una
gestión del sector público efectiva y eficiente; e
Información confiable y oportuna, no sólo para apoyar la toma de
decisiones sino también como elemento que aporta transparencia al
monitoreo y evaluación del desempeño del Distrito y sus autoridades por
parte de los distintos actores de la sociedad barranquillera.
Conciliación de objetivos de índole social y económica. El Plan de Desarrollo de
Barranquilla 2008-2011 ‗Oportunidades para todos‘ articula los objetivos económicos
con los sociales, bajo los principios que señalan que un crecimiento económico sostenible
Plan de Acción Rápida para la Mejora de la Gestión Pública Distrito de Barranquilla
7
tiene como fundamento una política social de lucha contra la pobreza, la inequidad y la
exclusión de la población que no participa en términos de igualdad real, en los beneficios
de una mayor productividad, riqueza y un ordenamiento territorial integrado y
ambientalmente sostenible (Art. 4, Plan de Desarrollo). De esa manera, el Plan adopta
una visión balanceada hacia los objetivos de índole social y económico, sin privilegiar
unos a expensa de los otros sino buscando la complementariedad de los mismos, con el
fin de apoyar la ambiciosa visión que se tiene para el Distrito.
Plan de Acción Rápida para la Mejora de la Gestión Pública Distrito de Barranquilla
8
Figura 1. Estructura y Objetivos del Plan de Desarrollo del Distrito de Barranquilla
2008-2011
Plan de Desarrollo 2008-2011
Ejes misionales
Acciones de soporte transversal
Política Institucional
Política Económica
El Distrito como un facilitador de la inversión
privada para la generación de crecimiento económico
y empleo.
Política Territorial
Política Social
El Distrito como garante del acceso a los servicios públicos en condiciones
de equidad y de la seguridad humana.
Los objetivos sociales y económicos se sustentarán en un territorio ordenado e incluyente.
Ampliar la base social de la democracia participativa y aumentar la gobernalibilidad y la confianza en las instituciones públicas
Saneamiento fiscal y financiero
Políticas Sociales Cultura Participación Modernización del
sector público Descentralización
Orden en la Casa
Modernización y ajuste institucional
Transparencia de la gestión pública
Proponer alternativas de tipo funcional, tecnológico, de información y organizativas para mejora la gestión
Implementar el ajuste institucional en sus aspectos de organigrama, funcionales, tecnológicos, informáticos, etc.
Generar información sobre la situación económica, social y territorial del Distrito para los distintos actores de la sociedad.
Ejecutar el acuerdo de reestructuración de pasivos y fortalecer las finanzas distritales.
Plan de Acción Rápida para la Mejora de la Gestión Pública Distrito de Barranquilla
9
Pragmatismo con respecto al modelo de desarrollo. El programa de gobierno de las
nuevas autoridades incorpora conceptos de responsabilidad fiscal, eficiencia y
transparencia. Sin embargo, no lo hace como un fin en si mismo o como respuesta a una
ideología que reduce el sector público a su mínima expresión, sino como una respuesta
técnica y pragmática orientada a recuperar la capacidad de respuesta de la Alcaldía frente
a la demanda de mejor gestión por parte de los ciudadanos. Al mismo tiempo, la nueva
administración examina en forma sistemática aquellas funciones que fueran transferidas
al sector privado a través de concesiones en administraciones pasadas y recupera algunas
de ellas, como la soberanía tributaria.
Elementos de la agenda: Se destaca la importancia que se da al manejo
financiero responsable y a la modernización del sector público.
Políticas Territoriales
Cuadro 1. Plan de Desarrollo Social, Económico y de Obras Públicas 2008-2011
‘Oportunidades para todos’ Objetivo general
Avanzar en la superación de las condiciones de pobreza, inequidad y exclusión de los beneficios del crecimiento
económico, que afectan a cerca del 39.5% de la población, con base en el mejoramiento de las condiciones de
competitividad en el mercado nacional e internacional, una gestión pública eficiente que promueva una mejor
distribución de los beneficios del crecimiento económico, inversiones y actuaciones coordinadas entre el sector
privado, comunitario, y una institucionalidad pública responsable en el manejo de los recursos fiscales.
Estructura del Plan
El Plan se estructura mediante cuatro grupos de políticas: i) dos de ellas—la política social y la económica—como
ejes misionales de la actuación pública; y ii) dos políticas de soporte y transversales a los temas misionales—la
política territorial y la institucional—cuyo desarrollo está orientado a garantizar las condiciones espaciales y de la
administración pública que son necesarias para lograr un desarrollo competitivo e incluyente, donde todos se
beneficien de los logros alcanzados que sean sostenibles en el mediano y largo plazo (ver Figura 1).
Ejes misionales
Política social ‘Barranquilla para la Gente’: El Distrito se define como el garante del acceso a los
servicios públicos en condiciones de equidad y de la seguridad humana.
Política económica ‘Barranquilla Abierta al Mundo’: Asimismo, el Distrito se concibe como un facilitador
de la inversión privada para la generación de crecimiento económico y empleo.
Ejes de apoyo transversales
Política territorial ‘Barranquilla Integrada y Ambientalmente Sostenible’: Las acciones del Plan de
Desarrollo se encuentran concebidas dentro de una dimensión espacial donde el territorio y el espacio
urbano son aspectos concretos que determinan el accionar del Distrito para lograr un desarrollo ordenado y
ambientalmente sostenible.
Política Institucional ‘Institucionalidad y Construcción de Confianza para una Barranquilla decente y
descentralizada’: Esta política reúne el conjunto de inversiones y actuaciones públicas encaminadas a
devolverle la confianza a la ciudadanía en su Gobierno Distrital, mediante la estructuración de una
institucionalidad pública moderna, eficaz, honesta, trabajadora y transparente y una gestión descentralizada
en la atención de los asuntos locales, que sirva como soporte a los objetivos sociales y económicos del
Plan. De igual forma, busca desarrollar un Nuevo Ciudadano, que sea protagonista del proceso de
transformación que se pretende en este Plan.
La Política Institucional tiene cuatro ejes de acción, los cuales se enfocan en promover el desarrollo de: i)
Cultura; ii) Participación;) iii) Administración Pública Moderna; y iv) Descentralización. A su vez, el eje de
Administración Pública Moderna, incluye una serie de programas para conocer y corregir las debilidades
organizativas, funcionales y técnicas que afectan el desempeño administrativo en todos los sectores de la
administración pública. Los mismos se agrupan en cuatro áreas claves: i) Orden en la Casa; ii)
Modernización y Ajuste Institucional; iii) Transparencia de la Gestión Pública; y iv) Saneamiento Fiscal y
Financiero. Los objetivos de cada una de estas áreas se describen en la Figura 1. Las mismas constituyen la
agenda de modernización de la gestión pública y saneamiento fiscal del Distrito de Barranquilla.
Plan de Acción Rápida para la Mejora de la Gestión Pública Distrito de Barranquilla
10
Asimismo, se le da suma importancia a la implementación de: i) modelos
organizativos y de procesos que apoyan los objetivos del Plan; ii)
sistemas de monitoreo y evaluación que facilitan la evaluación de la
gestión de gobierno: iii) la profesionalización de la planta permanente en
general y de las áreas claves responsables por la gestión fiscal: iv) la
adopción de modernas herramientas de gestión y sistemas de
información para apoyar la gestión y que además contribuyen a aumentar
la transparencia y la toma racional de decisiones.
Se destacan la eliminación de los entes descentralizados y el trasladado
de sus funciones a la administración distrital, la reexaminación de los
contratos de concesión vigentes y la cancelación de la concesión de
recaudación tributaria.
Énfasis en la equidad y no en el asistencialismo. El Distrito se define como el ‗garante
del acceso a los servicios públicos en condiciones de equidad y de la seguridad humana.‘
En el marco de esta definición, se enfatizan las barreras para el desarrollo humano, como
el derecho a una vida saludable, a la educación, y a la seguridad física, como los factores
más importantes que hacen a la inequidad. De esta manera, el Distrito se intenta
posicionar como un actor pro-activo que ataca estas disparidades en su raíz, más que
como un ente asistencialista que trata de remediar en un estado posterior las diferencias
en ingresos que son resultado de estas inequidades de base. Por ejemplo, la estrategia
tributaria de ‗Todos pagan‘ apunta a eliminar subsidios poco transparentes en los
impuestos distritales. Al mismo tiempo, los programas de inversión del Distrito apuntan a
eliminar barreras de acceso a los servicios básicos de los grupos más vulnerables.
La crisis como oportunidad. La nueva administración ha podido capitalizar en la ventana
de oportunidad que se abrió con la crisis fiscal e institucional para cuestionar el status
quo y atacar aquellos impedimentos que impedían transformar al Distrito en un ente
territorial dinámico y moderno. La propuesta de gobierno no apuntó a mejoras
incrementales sino a un cambio drástico. Esto fue posible por el fuerte apoyo recibido por
el Alcalde en las elecciones. Este capital político permitió a la nueva administración
llevar adelante su ambiciosa agenda de gobierno. Las decisiones difíciles fueron tomadas
en forma inmediata y con decisión, antes que el desgaste propio de la gestión agotara este
capital político.
Se mostraron resultados en el corto plazo. El poder mostrar resultados destacables dentro
del primer año de la gestión ayudó a mantener la confianza de los Barranquilleros y
aumentar la credibilidad del sector público y la percepción de eficacia del mismo. Por
ejemplo, el aumento en el pago voluntario de las contribuciones tributarias indica una
mayor percepción de riesgo de parte de los contribuyentes. Este factor coincide
plenamente con la estrategia sugerida por las ―Evaluaciones y Planes de Acción Rápidas‖
del Banco Mundial, orientadas a proponer medidas de rápida implementación y
viabilidad con impactos inmediatos.
Gran apoyo del gobierno central. Este apoyo ha sido clave en el éxito del Distrito de
Barranquilla para revertir el deterioro fiscal e institucional. Este apoyo ha sido muy
Plan de Acción Rápida para la Mejora de la Gestión Pública Distrito de Barranquilla
11
importante, como se manifiesta, por ejemplo, en la decisión del Gobierno Central de
garantizar casi la totalidad de la deuda del Distrito, lo que le permitió al mismo obtener la
obtención de mejores términos. Asimismo, el Gobierno Nacional le ha dado una gran
visibilidad a los logros del Distrito de Barranquilla, con visitas frecuentes de altas
autoridades nacionales.
Se convocan los esfuerzos de distintos actores para hacer frente a los retos fiscales.
Consciente de la magnitud de los desafíos fiscales que enfrenta el Distrito, la nueva
administración convoca a distintos actores para que aúnen esfuerzos. Los mismos
incluyen, por ejemplo:
Gobierno Nacional: Como se mencionara anteriormente, el Gobierno
Central provee un apoyo clave a los esfuerzos de saneamiento fiscal del
Distrito, como se demuestra por la favorable renegociación del Acuerdo
de Reestructuración Fiscal.
Gobierno Departamental: Se hacen acuerdos con el Departamento del
Atlántico para acceder a herramientas de gestión del mismo, en
particular el sistema de administración financiera ‗Atlantis‘.
Acreedores: Construyendo sobre la confianza generada por las nuevas
autoridades, se renegocia las obligaciones de deuda existentes a términos
más favorables en cuanto a plazos y tasas de interés.
Contribuyentes: Se aumenta la carga tributaria a través de, por ejemplo,
la actualización de valores catastrales y la eliminación de incentivos por
pago a tiempo.
Banco Mundial: Se emplea al equipo del Banco Mundial como uno de
los socios técnicos para la discusión técnica de algunas de las reformas,
incrementando así la cantidad de conocimiento y experiencia disponible
para la toma de decisiones de la Alcaldía.
Principales desafíos a futuro y Recomendaciones
Sostenibilidad de las acciones de modernización y saneamiento. El
mayor desafío del proceso de reforma de Barranquilla es su continuidad
una vez concluido el período de gobierno de esta administración. En el
caso de Colombia, no hay reelección de autoridades distritales. Por lo
tanto, el fin de la gestión en 2011 abre una gran incógnita con respecto a
la continuidad de este proceso de reforma, al apoyo que le brindarán las
próximas autoridades, y el grado de institucionalidad que se haya
obtenido al momento que impida revertir lo hecho con facilidad.
Institucionalización de la reforma. La continuidad y respecto a las
reformas requiere del establecimiento de ciertos mecanismos
institucionales orientados a establecer incentivos y sanciones que
refuercen la obligación de dar continuidad a los principios fiscales y
reformas administrativas adoptadas por esta administración. El
establecimiento de normas internas aprobadas por el Consejo Municipal,
destinadas a dar estabilidad y obligatoriedad a los nuevos procesos de
Plan de Acción Rápida para la Mejora de la Gestión Pública Distrito de Barranquilla
12
administración financiera, tributarios, de compras y de recursos
humanos, hace más difícil que una nueva administración pretenda
dejarlos de lado para regresar a prácticas ineficientes. La estabilización
de la planta administrativa y su capacitación crea rutinas de gestión que
luego se hacen difíciles de romper. El establecimiento de metas fiscales
que son compartidas y apoyadas por los ciudadanos incrementa los
costos de cambiarlas para cualquier nueva autoridad que pretende
hacerlo.
Oportunidad. Dado el éxito de las reformas ejecutadas, el Distrito se
encuentra frente al mejor momento para implementar las medidas de
institucionalización sugeridas:
a. Aprobación del Concejo Municipal de normas que incluyan
la obligatoriedad de los procesos actualmente utilizados en
la Administración Financiera, Tributaria y de Recursos
Humanos del Distrito.
b. Aprobación de Manuales conteniendo dichos procesos.
c. Capacitación de los funcionarios a cargo de dichos
procesos.
d. Aprobación de normas de Recursos Humanos que alineen
los perfiles de los puestos administrativos de carrera con las
capacidades requeridas para ejecutar los procesos
correspondientes a dichos puestos. Además alineamiento de
las funciones de dichos puestos administrativos con los
procesos correspondientes.
e. Nombramiento de funcionarios en posiciones
administrativas de carrera.
f. Aprobación del Concejo Distrital de una norma de
responsabilidad fiscal del Distrito que se enmarque dentro
de las normas respectivas del esquema de descentralización
Colombiano y que recoja las buenas prácticas implantadas
por el Distrito
Plan de Acción Rápida para la Mejora de la Gestión Pública Distrito de Barranquilla
13
LAS FINANZAS PÚBLICAS
Cuando la administración asumió el poder en Barranquilla en enero de 2008, heredó una
situación fiscal frágil. El municipio tenía una deuda de $334.000 millones y cuentas por
pagar que ascendían a $148.000, por un total de $482.000 millones. La acumulación de
pasivos corrientes era tan alta, que la situación era inmanejable. El ordenamiento del
gasto estaba en manos de los jueces debido a 504 ejecutivos con embargos en cuentas
bancarias y en la fuente, incluyendo a más de 3.160 procesos de otros tipos. También
tenía un enorme costo social que se derivaba en la mora en el pago de las mesadas
pensiónales, nóminas, salud, pensión y demás parafiscales. La red hospitalaria no era
viable en términos fiscales ni financieros, ya que debía cuatro salarios mensuales, primas,
bono de Navidad y demás aportes de nómina. Como era de esperar, el municipio hacia
frente con protestas y paros diarios de acreedores y sindicatos. Todo lo anterior, con un
marcado deterioro en los indicadores de bienestar social de la ciudad. En esta situación,
el sector financiero obviamente tampoco estaba dispuesto a conceder créditos nuevos.
El amplio conjunto de acciones llevadas a cabo durante los dos primeros años de la
presente administración han logrado recuperar el control sobre las finanzas públicas.
Entre las acciones emprendidas en el área fiscal se destacan aquellas orientadas a: i)
incrementar los ingresos; ii) racionalizar los gastos de funcionamiento; iii) generar
superávit; iv) reducir la deuda; v) modificar el acuerdo de pasivos. Estas medidas han
resultado en un desempeño fiscal muy favorable durante 2008 y 2009.
Las finanzas públicas de Barranquilla en el período 1995-2007
Para entender cómo se llegó a esta situación fiscal se presenta un resumen de las cuentas
fiscales desde 1995. Como se puede observar en el Figura 2, la municipalidad ha
presentado balances generales con déficit desde la década de los noventas.1
De 1995 a
1997, el déficit se cubrió por medio de crédito, pero en 1999 el distrito no pudo acceder
más al crédito, debido a que no cumplía con los límites propuestos por la Ley 358 de
1997. Entre 1999 y 2002 Barranquilla genera pasivos corrientes significativos de tal
suerte que, para 2002 tiene que ser sometida a un Acuerdo de Responsabilidad Fiscal en
el marco de la Ley 550 de 2001. A pesar de que en el balance general la entidad poseía
un superávit, Barranquilla se financió de 2002 a 2007 bajo cuentas por pagar.
1 El Balance General fue calculado utilizando los datos del movimiento de caja tanto en los ingresos
como en los gastos. El problema que esto representa es que el gasto no refleja lo ejecutado realmente, ya
que excluye aquellos gastos financiados por cuentas por pagar o que fueron diferidos. No se pudo contar
con la información necesaria para reconstruir la línea verdadera del gasto.
Plan de Acción Rápida para la Mejora de la Gestión Pública Distrito de Barranquilla
14
Figura 2. Balance General del Período 1995-2007 (Movimiento de caja, millones de pesos de 2007)
Fuente: Secretaría de Hacienda de Barranquilla.
Figura 3. Balance Corriente 1995-2007 (Movimiento de caja, millones de pesos de 2007)
Fuente: Secretaría de Hacienda de Barranquilla.
El deterioro fiscal se debió a que los gastos habían crecido a un mayor ritmo que los
ingresos, y que a pesar de contar con un pasivo importante, no hubo una racionalización
del gasto. Cabe mencionar que el balance corriente ha tenido un comportamiento
superavitario durante el período 1995-2007 (Figura 3). En particular, los ingresos
corrientes crecieron 130% en términos reales, mientras que los gastos corrientes crecieron
45% en términos reales. Lo que nos muestra que el incremento en gasto de capital fue
alto y creció de manera sostenida, de tal suerte que se generó un balance general
deficitario. Dentro de los gastos corrientes, los gastos generales crecieron un 133%, las
transferencias al Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (FONPET)
en cerca del 85%, y los gastos en servicios personales más del 50% durante el período
examinado. Durante ese mismo período, los gastos de capital crecieron cerca de un 174%
en términos reales (ver Figura 4).2
2 Los gastos en servicios personales incluyen el pago de mesadas pensiónales.
Plan de Acción Rápida para la Mejora de la Gestión Pública Distrito de Barranquilla
15
Figura 4. Principales Gastos en el Período 1995-2007 (Movimiento de caja, pesos de 2007)
Fuente: Secretaría de Hacienda de Barranquilla.
En 2002, el Distrito de Barranquilla se acogió a un Acuerdo de Responsabilidad Fiscal en
el marco de la Ley 550. En ese momento los pasivos ascendían a $501,394 millones de
peso, con contingencias de cerca de $93,094 millones. Cabe mencionar que la mayor
parte de estos pasivos son deudas al Grupo 3 de Acreedores de Entidades Financieras y a
esa fecha se debían $249,076 millones de pesos y el monto más importante del Grupo 3
era una deuda con el Banco Mundial por $91,614 millones de pesos por concepto de un
préstamo para inversión en agua y alcantarillado. Esta deuda fue absorbida por la Nación,
pero Barranquilla se comprometió repagarla bajo el Acuerdo de Responsabilidad Fiscal
(Tabla 3).
Tabla 3. Saldo de Acreencias Ley 550 a Diciembre 2002
Grupo Acreedor Monto Acreencias
1. Laborales $38,052
2. Entidades Publicas $92,787
3. Entidades Financieras $249,076
4. Otros Acreedores $121,479
Total Acreencias Ciertas $501,394
Contingencias $93,094
Totales $594,488
Fuente: Ministerio de Hacienda.
El Distrito de Barranquilla incumplió el Acuerdo de Responsabilidad Fiscal al financiarse
con deuda flotante, como se puede apreciar en la Tabla 4. De tal suerte que los pasivos a
fines de 2007 ascendieron a $547,426 millones de pesos. Cabe mencionar que la
administración anterior sí cubrió ciertas acreencias sujetas en el Acuerdo, pero a su vez
Plan de Acción Rápida para la Mejora de la Gestión Pública Distrito de Barranquilla
16
incrementó su deuda flotante. En resumen, la nueva administración recibe al Distrito con
un pasivo significativo, con un incumplimiento del Acuerdo de Reestructuración Fiscal,
además de con una debilidad en las instituciones fiscales de la entidad, tema que se
tratará los capítulos correspondientes.
Tabla 4. Indicadores Fiscales, 2004-2009
2004 2005 2006 2007 2008 2009
Indicadores de Ingresos
Ingresos Corrientes (sin transferencias)/Ingresos Totales 38.1 37.3 39.1 46.1 42.8 44.5
Regalias/Ingresos Totales 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.9
Transferencias/Ingresos Totales 57.4 61.3 57.4 50.5 51.3 49.8
Ingresos de capital/Ingresos Totales 4.4 1.3 3.5 3.4 5.9 5.7
Indicadores de Gastos
Gastos corrientes/Ingresos corrientes (incl. transferencias) 88.8 87.7 93.2 91.0 84.5 66.9
Gastos corrientes (exc. Intereses)/Ingresos corrientes (incl. transferencias)85.1 84.2 90.3 87.6 81.5 65.5
Indicadores de Inversion
Gastos de Capital/Ingresos Totales 16.8 14.1 14.0 27.0 23.8 35.4
Resultados Financieros
Balance Corriente/Ingresos Totales 10.7 12.1 6.6 8.7 14.6 31.3
Balance Corrientes/Ingresos Corrientes (incl. transferencias) 11.2 12.3 6.8 9.0 15.5 33.1
Balance Primario/ Ingresos Totales 1.8 2.8 -1.2 -11.6 -0.5 2.8
Balance General/ Ingresos Totales -1.7 -0.7 -4.0 -14.9 -3.3 1.5
Balance Primario (Def. Gobierno)/ Ingresos Totales 4.9 8.7 3.0 -3.7 8.3 4.9
Balance General (Def. Gobierno)/Ingresos Totales 1.4 5.2 0.2 -7.0 5.5 3.6
Indicadores de Deuda
Deuda Publica / Ingresos Corrientes incl. a las transferencias 107.3 55.2 79.7 81.6 50.2 40.9
Deuda Publica / Ingresos Corrientes sin transferencias 269.0 146.0 196.7 171.1 110.3 86.6
Deuda publica / Ingresos Totales 102.6 54.5 76.9 78.8 47.2 38.6
Deuda Flotante/Ingresos Totales 4.2 7.3 6.8 24.1 6.7 2.0
Pasivos Contingentes/Ingresos Totales n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. 25.6 Fuente: Secretaría de Finanzas de Barranquilla y Ministerio de Hacienda.
Resultados fiscales 2008 y 20093
Con el fin de hacer viable el Plan ‗Oportunidades para todos,‘ la Administración de
Barranquilla impulsó a partir de la vigencia del 2008 la implantación de las políticas de
fiscales orientadas a: i) incrementar los ingresos; ii) racionalizar los gastos de
funcionamiento; iii) generar superávit; iv) reducir la deuda; v) modificar el acuerdo de
pasivos, y vi) reorganizar y modernizar administrativamente el sector central y sus
descentralizadas. En contraste con el período 1995-2007, los resultados fiscales durante
2008-09 fueron muy favorables. Los recursos totales aumentaron sustancialmente
mientras que los gastos de funcionamiento se mantuvieron bajo control. Esto permitió un
aumento en la capacidad para efectuar inversiones, sobre todo en los sectores sociales
(educación, salud), un superávit fiscal y una reducción en la deuda pública.
Ingresos
3 Las cifras fiscales presentadas en esta sección (2004-2009) no se pueden comparar directamente con
los números presentados en la sección anterior (1995-2007) por dos motivos: i) las cifras históricas (1995-
2007) se presentan en precios constantes y en flujo de caja; y ii) las cifras más recientes (2004-09) son en
precios corrientes y los gastos se presentan con base a lo devengado.
Plan de Acción Rápida para la Mejora de la Gestión Pública Distrito de Barranquilla
17
Los ingresos corrientes (incluyendo transferencias) subieron en 65% entre 2007 y 2009,
pasando de $591 mil millones a $974 mil millones. La mitad de este incremento se debe
al aumento en las transferencias de la Nación. Una tercera parte se atribuye al
incremento en los ingresos tributarios, representados principalmente en los impuestos de
Industria y Comercio, y el Impuesto Predial Unificado. El resto se debe a incrementos en
los ingresos no tributarios.
Transferencias. Las transferencias de la Nación se incrementaron debido a que se aumentó
la cobertura de la población en los sectores educación y salud, y se mejoró la gestión
pública en estos sectores. La cobertura en educación se incrementó en 20% en 2009 a
través de la actualización de las bases de datos, y de un mejor esquema de incentivos para
atraer población escolar matriculada a los establecimientos educativos, como por ejemplo
programas de alimentación escolar y crecimiento en la calidad educativa. En forma
similar se aplicaron políticas de depuración en las bases de datos del personal afiliado al
Régimen Subsidiado en Salud, con lo que se incrementó la transferencia de recursos
hacia este sector tanto en el Sistema General de Participación (SGP) como en Fondo de
Solidaridad y Garantía (FOSYGA. El resultado fue un aumento en las transferencias de
$309 mil millones en 2007 a $514 mil millones en 2009. Es necesario tener en cuenta
que estos ingresos no entran en la capacidad de pago debido a que tiene una destinación
específica.
Aunque las transferencias aumentaron rápidamente en Barranquilla, el ritmo de
crecimiento es comparable con el de otros distritos. Entre 2006 y 2008, las transferencias
a Barranquilla aumentaron en un promedio de 8.7% por año. En comparación el ritmo de
crecimiento fue 6.2% en Cartagena y 17.0% en Santa Marta. El aumento en 2009 fue de
29.2% en Barranquilla, el cual es muy alto—lamentablemente, aún no se han publicado
cifras para hacer una comparación con otras entidades.
Ingresos tributarios. Los avances en el recaudo de impuestos obedecen principalmente a
reformas en la administración tributaria. En 2008 el esquema impositivo de los
principales impuestos de la ciudad tuvo importantes modificaciones en las normas que los
sustentan, en el procedimiento tributario y en la forma en que los diferentes sujetos
pasivos deben cumplir con las obligaciones tributarias. Asimismo, se canceló la
concesión de la recaudación de impuestos. Estas y otras acciones, como la actualización
de los valores catastrales que se describen en el capítulo correspondiente, resultaron en un
fuerte crecimiento real en la recaudación de 2009 en comparación de los anos 2005-07
(ver Figura 5).
Plan de Acción Rápida para la Mejora de la Gestión Pública Distrito de Barranquilla
18
Figura 5. Crecimiento Real en los Ingresos Tributarios, 2004-2009
Fuente: Secretaría de Finanzas de Barranquilla y Ministerio de Hacienda.
Gastos
Los gastos corrientes se mantuvieron bajo control, así que solamente subieron en 12%, de
$538 mil millones a $604 mil millones en 2007-09. Esto se explica principalmente por
una reducción en los gastos administrativos del 21%. Los gastos sociales, que forman
parte de los gastos corrientes, aumentaron en 45%, aunque la mayoría de ellos son
financiados por transferencias. También se debe mencionar una reducción de los pagos
de interés en un tercio, aunque el peso de este tipo de gasto es menor de 5% de los
ingresos totales.
Gastos administrativos. Los gastos administrativos presentaron una disminución
significativa entre 2007 y 2009, pasando de $155 mil millones a $123 mil millones. El
esfuerzo más relevante tuvo lugar desde 2008 con la reforma estructural en la planta de
cargos de la Administración Distrital, incluyendo la reducción de 2,037 empleados a
1,153, la cual permitió ahorros por valor de $14 mil millones, al disminuir de este tipo de
gasto de $123 mil millones a $109 mil millones. Lo anterior sin contar que la liquidación
de 9 entidades descentralizadas financieramente no viables, cuyas funciones fueron
asumidas en el nivel central suprimió gastos en nómina por la suma de $23 mil millones
anuales. El proceso de reorganización se espera culminar en 2010.
Inversión. La inversión pública se duplicó en los últimos dos años, subiendo de $165 mil
millones en 2007 a $366 mil millones en 2009. Este desempeño se explica por el
aumento en los ingresos de libre destinación y la reducción en los gastos administrativos.
Con estos recursos se ha podido invertir en la infraestructura educativa (mega colegios,
aulas, baterías, escenarios deportivos, y laboratorios) y de salud (clínicas, equipamiento
médico). También se formalizó la infraestructura vial del municipio, a través de
inversiones en rehabilitación y construcción de vías nuevas, tal como en inversiones del
sistema Transmetro.
Superávit. A pesar del fuerte incremento de la inversión, también se generó un superávit
fiscal. El balance fiscal general de Barranquilla, o sea la diferencia entre ingreso total y
gasto total (sin contar con los recursos del balance), mostró un superávit de $63 mil
millones en 2009. En cambio, en 2007 se registró un déficit en el mismo balance de 91
Plan de Acción Rápida para la Mejora de la Gestión Pública Distrito de Barranquilla
19
mil millones. En términos relativos, el balance general como porcentaje de los ingresos
totales se convirtió desde un déficit de 14.9% en 2007 hasta un superávit de 1.5% en
2009.
Tabla 5. Las Finanzas Públicas de Barranquilla 2004-09
(Millones de pesos)
Nota: Los gastos se presentan en base devengado. No hay datos confiables sobre pasivos contingentes antes del 2008.
Fuente: Ministerio de Hacienda, Secretaría de Finanzas de Barranquilla y BRC.
Situación de pasivos
La deuda pública en relación de los ingresos se redujo a la mitad entre 2007 y 2009.
Como se puede apreciar en la Tabla 6, el saldo de la deuda pública pasó de $482.426
millones de pesos a $398.470 millones de pesos durante los últimos dos años, la cual
corresponde a una disminución de 17% en términos nominales. Como los ingresos del
distrito aumentaron en esta época, también se incremento la capacidad de pagar la deuda.
Por lo tanto, cuando se compara el stock de la deuda con los ingresos se observa un
patrón muy favorable. Usando tres medidas de los ingresos (corriente sin transferencias,
corriente con transferencias y total) se observa que la relación deuda-ingreso disminuyó
2004 2005 2006 2007 2008 2009
1. Ingresos Corrientes incl. a las transferencias 425,415 503,666 566,537 591,442 729,887 974,072
1. Ingresos Corrientes sin transferencias 169,723 190,562 229,579 282,023 332,079 460,010
1.1 Ingresos Tributarios 158,643 189,131 228,076 280,581 329,901 408,616
1.2 Ingresos No Tributarios (sin transferencias) 11,080 1,431 1,503 1,442 2,178 51,394
1.3 Transferencias del Gob. Central 255,692 313,104 336,958 309,419 397,808 514,062
2. Gastos Corrientes 377,899 441,770 528,061 538,190 616,728 651,265
2.1 Gastos Administrativos 91,922 112,266 141,676 155,236 162,887 122,434
2.1.1 Personal 14,507 20,317 20,231 23,449 23,216 36,686
2.1.2 Gastos Generales 20,762 23,084 34,440 30,174 37,097 20,217
2.1.3 Otros 56,653 68,865 87,005 101,613 102,574 65,531
2.1.3.1 Pensiones (mesadas) 34,504 40,475 41,240 44,275 48,985 50,204
2.1.3.2 Prevision Social y entidades 7,279 7,629 10,778 11,961 14,402 14,124
2.1.3.3 Indemnizationes y sentencias 1,180 103 193 100 150 1,074
2.1.3.4 Otras transferencias 13,690 20,658 34,794 45,277 39,037 130
2.2 Gastos Déficit de Vigencias anteriores por funcionamiento 26,031 41,380 50,628 40,706 37,749 47,650
2.3 Gastos Finacieros (pagos de interes) 15,735 17,820 16,520 20,156 21,798 13,342
2.4 Gastos operativos en sectores sociales 244,211 270,304 319,237 322,092 394,294 467,838
3. Balance Corriente (1-2) 47,516 61,896 38,476 53,252 113,159 322,807
4. Ingresos de capital 19,692 6,847 20,642 20,783 46,040 58,802
4.1 Cofinanciacion 2,101 1,289 6,622 11,952 16,098 26,620
4.2 Regalias 215 176 42 0 32 9,115
4.3 Otros Ingresos de Capital (Rendimientos financieros) 17,376 5,382 13,978 8,831 29,910 23,067
5. Inversion 74,805 72,207 82,469 165,344 184,925 366,046
5.1 Gastos de capital 74,805 72,207 82,469 165,344 184,925 366,046
6. Balance Primario 8,138 14,356 -6,831 -71,153 -3,928 28,905
7. Ingresos Totales 445,107 510,513 587,179 612,225 775,927 1,032,874
8. Gastos Totales 452,704 513,977 610,530 703,534 801,653 1,017,311
9. Balance General -7,597 -3,464 -23,351 -91,309 -25,726 15,563
Recursos del Balance 13,681 30,256 24,576 48,279 68,553 21,646
Balance General (Definicion del Gobierno) 6,084 26,792 1,225 -43,030 42,827 37,209
10. Deuda Publica 456,628 278,148 451,484 482,426 366,254 398,470
10.1.Deuda Financiera (Ley 550) 240,747 240,747 240,698 240,186 221,577 296,155
10.2 Deuda Flotantes (deuda post-acuerdo) 18,914 37,401 40,009 147,809 51,942 20,607
10.3 Deuda No Financiera (Ley 550) 196,967 170,777 94,431 92,735 81,708
11. Pasivos Contingentes n.d. n.d. n.d. n.d. 50,553 264,649
11.1 Passivo pensional n.d. 217,000
11.2 Contingencias 50,553 47,649
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20
alrededor de 50% en solo dos años. Finalmente, se nota la caída en la deuda flotante
desde $147.000 millones en 2007 a $21.000 millones en 2009.
Tabla 6. Saldo de la Deuda de Barranquilla
2007 2008 2009
Deuda pública (millones de pesos) 482,426 336,254 398,470 Deuda pública / Ingresos corrientes (incl. a las transferencias) 81.6% 50.2% 40.9% Deuda pública / Ingresos corrientes (sin transferencias) 171.1% 110.3% 86.6% Deuda pública / Ingresos totales 78.8% 47.2% 38.6%
El municipio obtuvo beneficios importantes a través de una modificación del Acuerdo de
la Reestructuración de Pasivos (ARP) en diciembre de 2008. Con ella, se garantizó la
ejecución del ARP. La modificación del acuerdo de acreedores, en cuanto a la
ampliación de plazos y menor costo de los pasivos reestructurados, ha permitido una
menor presión sobre el flujo de recursos recibidos y distribuir en el tiempo los pagos.
Se incorporó el pago de las nuevas acreencias generadas con posteridad al acuerdo. El
servicio de la deuda del nuevo empréstito de saneamiento fiscal fue incluido en el
escenario financiero. Además, se renegociaron las condiciones de la deuda pública a
través la cual se generó un ahorro por menores tasas de interés de $18,000 millones.
Finalmente, la modificación liberó recursos de ingresos de libre destinación y del SGP de
libre propósito para hacer inversión, lo cual representó la suma de $395.879 millones.
Tabla 7. Escenario Financiero 2ª Modificación del ARP
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
ICLD 265.000 280.900 297.754 315.619 334.556 354.630 375.908 398.462 422.370
GF con Entes de Control 124.550 126.405 133.989 142.029 150.550 159.583 169.158 179.308 190.066
Indicador (GF+ Entes Control)/ICLD 47% 45% 45% 45% 45% 45% 45% 45% 45%
Ahorro Operacional 140.450 154.495 163.765 173.591 184.006 195.046 206.749 219.154 232.303
Fondo de Contingencias 13.250 14.045 14.888 15.781 16.728 17.731 18.795 19.923 21.118
Pago Pasivos No Financieros 85.694 86.586 6.454 0 0 0 0 0 0
Déficit post-acuerdo 50.000 30.000
GRUPO 1 2.037
GRUPO 2 10.128 44.903
GRUPO 4 20.071 9.172 5.000
Indexaciones e Intereses No Pagados G4 3.459 2.512 1.454
Pago Servicio Deuda Crédito de Ajuste 6.592 12.404 12.974 16.555 16.361 14.603 7.936 6.904 1.565
Capital nueva Deuda 0 3.750 5.000 9.500 11.000 11.000 6.000 6.000 1.500
Intereses nueva Deuda 6.592 8.654 7.974 7.055 5.361 3.603 1.936 904 65
Pago Deuda Pública 14.714 14.714 14.714 96.469 90.493 84.516 69.348 0 0
Intereses Dedua Reestructurada 9.240 9.240 9.240 8.374 6.064 3.754 1.444
Capital Deuda reestructurada 0 0 0 22.523 22.523 22.523 22.523
Intereses Empréstito Saneamiento 2002 5.473 5.473 5.473 4.960 3.592 2.224 855
Capital Empréstito Saneamiento 2002 0 0 0 10.466 10.466 10.466 10.466
Intereses Deuda Nación 0 0 0 17.522 15.224 12.926 1.436
Capital Deuda Nación 0 0 0 22.405 22.405 22.405 22.405
Intereses Causados y No Pagados 10.219 10.219 10.219 10.219
Recursos para Inversión 20.200 26.746 114.736 44.786 60.424 78.195 110.670 192.327 209.620
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
ICLD 265.000 280.900 297.754 315.619 334.556 354.630 375.908 398.462 422.370
GF con Entes de Control 124.550 126.405 133.989 142.029 150.550 159.583 169.158 179.308 190.066
Indicador (GF+ Entes Control)/ICLD 47% 45% 45% 45% 45% 45% 45% 45% 45%
Ahorro Operacional 140.450 154.495 163.765 173.591 184.006 195.046 206.749 219.154 232.303
Fondo de Contingencias 13.250 14.045 14.888 15.781 16.728 17.731 18.795 19.923 21.118
Pago Pasivos No Financieros 85.694 86.586 6.454 0 0 0 0 0 0
Déficit post-acuerdo 50.000 30.000
GRUPO 1 2.037
GRUPO 2 10.128 44.903
GRUPO 4 20.071 9.172 5.000
Indexaciones e Intereses No Pagados G4 3.459 2.512 1.454
Pago Servicio Deuda Crédito de Ajuste 6.592 12.404 12.974 16.555 16.361 14.603 7.936 6.904 1.565
Capital nueva Deuda 0 3.750 5.000 9.500 11.000 11.000 6.000 6.000 1.500
Intereses nueva Deuda 6.592 8.654 7.974 7.055 5.361 3.603 1.936 904 65
Pago Deuda Pública 14.714 14.714 14.714 96.469 90.493 84.516 69.348 0 0
Intereses Dedua Reestructurada 9.240 9.240 9.240 8.374 6.064 3.754 1.444
Capital Deuda reestructurada 0 0 0 22.523 22.523 22.523 22.523
Intereses Empréstito Saneamiento 2002 5.473 5.473 5.473 4.960 3.592 2.224 855
Capital Empréstito Saneamiento 2002 0 0 0 10.466 10.466 10.466 10.466
Intereses Deuda Nación 0 0 0 17.522 15.224 12.926 1.436
Capital Deuda Nación 0 0 0 22.405 22.405 22.405 22.405
Intereses Causados y No Pagados 10.219 10.219 10.219 10.219
Recursos para Inversión 20.200 26.746 114.736 44.786 60.424 78.195 110.670 192.327 209.620
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21
El Distrito de Barranquilla está cumpliendo correcta y oportunamente con la
programación de pagos del acuerdo de reestructuración de pasivos como los límites
legales de los indicadores de endeudamiento exigidos por la normatividad (Ley 358). La
Tabla 7 muestra las proyecciones financieras elaboradas por el Distrito y convenidas con
el Departamento de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda bajo el nuevo Acuerdo de
Reestructuración de Pasivos. Finalmente, en la Tabla 8 podemos observar los términos
favorables en los que se refinanció la deuda.
Tabla 8. Reestructuración de la Deuda (Grupo 2 del Acuerdo de Pasivos)
Tipo Deuda Monto Términos de Crédito
antes del nuevo Acuerdo
Términos del Crédito bajo el Nuevo
Acuerdo
Tramo I con garantía de la
Nación
$88,040 millones $18,401 millones por intereses no pagados
DTF +0.88% DTF + 0%
(en cuatro tramos sin intereses)
Tramo I sin garantía de la Nación
$2,051 millones $428 millones por
intereses no pagados DTF+ 0.88%
DTF + 0% (en cuatro tramos sin
intereses)
Tramo II con garantía de la Nación
$41,356 millones $10,834 millones por intereses no pagados
DTF+2.66% DTF + 2%
(en cuatro tramos sin intereses)
Nota: La DTF es una tasa de interés que resulta del promedio ponderado de las tasas y los montos diarios de las captaciones a 90 días
de los certificados de depósito a término fijo (CDTs) de la mayoría de intermediarios financieros durante una semana.
Fuente: Ministerio de Hacienda.
Procesos judiciales y pasivos contingentes. También, se logró reducir los procesos
judiciales contra el distrito con un 32% entre 2007 y 2009 a través de un plan para asumir
la defensa judicial del Distrito de Barranquilla. A través de una reestructuración de la
Oficina Jurídica se tomaron varias medidas, entre las principales se enuncian las
siguientes: i) se identificaron todos los procesos iniciados en contra el Distrito, dándole
mayor importancia a los procesos ejecutivos, los cuales tienen un mayor impacto sobre
las finanzas del Distrito; ii) se calculó el pasivo contingente vinculado con los procesos
judiciales; iii) se conformó un equipo especial de abogados dedicados única y
exclusivamente a la defensa del Distrito en los procesos ejecutivos; y iv) se
implementaron varios sistemas de información y control en los juzgados y tribunales las
cuales les permiten ejercer una defensa más rápida y precisa.
A fines de diciembre de 2009 el Distrito tenía 1.535 procesos judiciales, los que, en caso
de que todos fallaran desfavorablemente, le costarían al Distrito $47.469 millones. Con
las medidas que ha venido implementando la Oficina Jurídica, el pasivo contingente del
Distrito se ha logrado reducir de manera importante, en más del 50%, lo que demuestra
que los procesos en contra del Estado se ganan en la medida que se haga una buena
defensa de los mismos. Sin embargo, el pasivo contingente actual constituye un riesgo
importante, ya que los mismos son equivalentes al 10% de los ingresos corrientes.
Una contingencia legal adicional está relacionada con el pasivo pensional estimado en
$217 mil millones, ya que no se cuenta con los recursos disponibles para cubrir los pagos
futuros de dichas obligaciones. Se están efectuando los pagos corrientes en forma
Plan de Acción Rápida para la Mejora de la Gestión Pública Distrito de Barranquilla
22
oportuna que permitirán la reducción de las demandas relacionadas y así mismo mitigar
el posible riesgo financiero y presupuestal de la entidad.
Dado que la situación fiscal y de pasivos había mejorado, el Distrito obtuvo en abril de
2010 una calificación de riesgo de BB+ con una perspectiva positiva, por parte de BRC
(un afiliado de Moody‘s). En comparación, las ciudades de Bogotá y Medellín tienen un
ranking equivalente a AAA.
Recomendaciones en el área fiscal
Reformar el Sistema de Pensiones. Si bien es cierto que se ha
dimensionado el padrón de pensionados activos, es necesario
dimensionar también el padrón de pensionados inactivos. A su vez, el
municipio no ha constituido aún el fondo autónomo para el pago de
pensiones. Este fondo podría ascender al 15% del pasivo pensional. Estas
dos medidas son necesarias para que la entidad acceda a los fondos del
FONPET y con ello poder cancelar los bonos pensionales y por ende
reducir aun más el gasto de funcionamiento. El gobierno municipal
podría obtener cerca de $21,250 millones de pesos del FONPET.
Calcular el pasivo pensional. El pasivo pensional del Distrito está
constituido por las pensiones reconocidas a funcionarios de la Alcaldía
Distrital, que hasta 2008 recibieron su derecho a pensión y no habían
sido vinculados a un fondo de pensiones privado, y por los funcionarios
desvinculados de las extintas empresas públicas municipales de
Barranquilla, de quienes el Distrito asumió la responsabilidad de pagar
sus pensiones (alrededor de 2.300 personas) una vez liquidada la
entidad en 1999. En la actualidad se está asumiendo este gasto con
recursos corrientes, pero se debe crear un fondo de pensiones y calcular
el déficit actuarial del mismo.
Activos Físicos. Es necesario completar y actualizar el inventario de
bienes de propiedad distrital, en el caso de bienes inmuebles
necesariamente se debe contar con la acreditación legal de su titularidad,
así como con su valoración actualizada. El aprovechamiento o venta de
algunos de estos activos, según normas legales vigentes,
puede mejorar la utilización de estos recursos.
Completar la liquidación de Metrotránsito. Todavía quedan algunas
contingencias de tipo laboral que aun no han sido resueltas de tal suerte,
que el gobierno municipal paga la nómina transitoria de esta entidad en
proceso de liquidación, la cual asciende a $3.000 millones de pesos
anuales.
Demandas en contra del Estado. Si bien es cierto se han realizado
avances en cuanto a la defensa jurídica del Distrito, y control en el pago
de procesos ejecutivos, tutelas y demás demandas, se recomienda
extender este ejercicio a todas las dependencias ordenadoras de gasto de
la administración pública, en particular a los entes descentralizados y de
Plan de Acción Rápida para la Mejora de la Gestión Pública Distrito de Barranquilla
23
control, cuyas demandas son asumidas en forma solidaria por el Distrito
en cumplimiento de órdenes judiciales.
Anticipar la cancelación del Acuerdo de Responsabilidad Fiscal. Con el
buen desempeño fiscal, existe la posibilidad de cancelar el Acuerdo Ley
550 un año antes que lo anticipado. Particularmente, se podría pagar los
acreedores del Grupo 4 ($5 mil millones) y ―indexaciones e intereses no
pagados‖ ($1.5 mil millones) programadas para 2011. De esta manera,
el Distrito saldría del acuerdo y entraría bajo el reglamento de la Ley
617, la cual es más flexible.
Optimizar la rentabilidad del flujo de caja. El Distrito tiene un potencial
para mejorar la rentabilidad de su flujo de caja. Durante el año 2009,
Barranquilla contaba, en promedio, con liquidez de unos $135 mil
millones. Parte de estos recursos se podría destinar por cuentas
bancarias con depósitos a plazo fijo con un plazo de, por ejemplo, 30 o
60 días.
Nuevas fuentes de financiamiento. El Distrito está considerando la
emisión de bonos para financiar nuevos inversiones públicas por un
monto de US$50 millones en 2010 y otros US$50 millones adicionales
en 2011. También debería considerar otras fuentes de financiamiento o
mecanismos de financiamiento, como por ejemplo, garantías.
Plan de Acción Rápida para la Mejora de la Gestión Pública Distrito de Barranquilla
24
ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA
Las acciones en el área tributaria durante los dos primeros años de la gestión de la nueva
administración se agrupan en las siguientes áreas: i) consolidación de la soberanía
tributaria al anularse la concesión de la recaudación a terceros; ii) modernización del área
tributaria; iii) reforma del estatuto tributario; iv) actualización catastral; y v)
fortalecimiento de la administración de impuestos. En conjunto, estas acciones han
resultado en una mejora significativa en la recaudación de impuestos, equivalente a un
aumento nominal del 24% entre 2008 y 2009. Más aún, las mismas han contribuido a un
mayor cumplimiento con las obligaciones tributarias de parte de los contribuyentes, no
sólo en función de las mejoras en los programas de cobro si no también como resultado
de una mayor credibilidad de las instituciones fiscales.
Consolidación de la soberanía tributaria
Durante los últimos años la recaudación de los ingresos distritales se encontraba
concesionada a una empresa privada, lo cual dio como resultado la pérdida de
institucionalización y el liderazgo en la gestión y políticas tributarias. Durante la etapa de
tercerización, la Dirección de Ingresos contaba con apenas 8 funcionarios, cuya única
misión era registrar el ingreso de los fondos, sin ningún control sobre la facturación,
fiscalización y la deuda pendiente de cobro.
A partir de Agosto de 2008, la Administración Municipal toma la decisión de dar por
terminado el contrato de concesión y emprende un agresivo programa de recomposición
de la administración tributaria. La decisión de dar por terminado el contrato de concesión
se ha traducido en ahorros significativos en la gestión de los ingresos. Mientras que para
el año 2008, el costo del contrato de concesión ascendió a $25,000 millones de pesos
aproximadamente (equivalente a un 7.5% del total recaudado), para el 2009, el costo total
de operación (personal y otros recursos) de la nueva Unidad de Ingresos fue de $6,500
millones aproximadamente (equivalente a un 2% del total recaudado).
Modernización del área tributaria
Dentro del proceso de reestructuración administrativa adelantada por la Alcaldía Distrital,
se creó la Gerencia de Gestión de Ingresos como una dependencia de la Secretaría de
Hacienda Distrital, encargada de la administración de los tributos distritales. La Gerencia
fue concebida para el cumplimiento de las funciones y competencias que le asigna el
Estatuto Tributario Distrital para la administración del recaudo, fiscalización, cobro y
discusión de los tributos distritales.
Se ha dado un proceso de fortalecimiento de recursos humanos y logísticos de la unidad.
En la actualidad, se cuenta con 82 funcionarios quienes se incorporaron en la planta y han
sido capacitados en el puesto de trabajo.
Asimismo, como elemento fundamental para posibilitar el fortalecimiento de los ingresos
propios del Distrito de Barranquilla, se dispuso la modernización tecnológica de la
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25
gerencia de gestión de ingresos. Se estructura un nuevo Sistema de Información
Tributaria Distrital. El mismo se encuentra operando bajo bases de datos Oracle que
garantizan la robustez y seguridad de la información. Igualmente se manejan los
diferentes niveles de operación por roles de usuario que sólo permiten la consulta de la
información asignada.
Reforma al Estatuto Tributario
Con la expedición del Acuerdo Distrital 030 de 2008 con vigencia a partir del 1 de enero
de 2009, se introdujeron modificaciones significativas al Estatuto Tributario Distrital con
el objeto de simplificar, transparentar y aumentar la equidad de la estructura tributaria.
Por ejemplo, en el caso del impuesto predial, a partir del año gravable 2009 Barranquilla
es la primera ciudad del país que entra en la filosofía de ‗Todos Pagan.‘ A continuación
se detallan las modificaciones más relevantes según el tipo de impuesto:
Tabla 9. Reformas al Estatuto Tributario Distrital
Impuesto
predial
Se eliminó el sistema de autoevalúo que legalmente debía aplicar el distrito de
Barranquilla como lo disponía el Acuerdo 022 de 2004.
Se eliminó el cobro de la sobretasa al Área Metropolitana.
Se incorporó a la tarifa del impuesto la proporción que se venía cobrando como sobretasa
al Área Metropolitana, sin ninguna incidencia para el sujeto pasivo en el impuesto a pagar
por efectos tarifarios.
Se eliminaron los descuentos por pronto pago del 15% y del 10%.
Se incluyó la exención del impuesto hasta por 10 años a los propietarios de predios que
hayan sido objeto de secuestro o de catástrofes naturales.
Se incrementó la tarifa de los lotes al 33 por mil como castigo a la tierra ociosa dentro del
perímetro urbano de la ciudad y se redujo del 23 al 12 por mil la tarifa a aquellos predios
con avalúo catastral inferior a diez millones de pesos,
Se estableció el sistema mixto de cumplimiento de obligación tributaria del impuesto, la
liquidación oficial para los predios registrados catastralmente y la liquidación privada
para los predios sin valor catastral.
Impuesto de
industria y
comercio
Este impuesto se causa por el ejercicio de actividades de industria, de comercio, de prestación
de servicios y financieras dentro del Distrito.
Las principales modificaciones fueron:
Se eliminó la causación bimestral del impuesto y se estableció el sistema anual.
Se eliminó el anticipo del 30% del impuesto que se cobraba bimestralmente y se
descontaba en el mismo bimestre del año siguiente. Anteriormente, existía un problema
jurídico porque se cobraba en forma bimestral, cuando esta opción sólo está permitida
para el Distrito de Bogotá, en el resto del país el período gravable del tributo es anual.
Se redujeron de 365 a 13 el número de actividades económicas con sus correspondientes
tarifas.
Se eliminaron las estampillas pro-cultura y pro-tercera edad que se cobraban a los
contribuyentes asociadas al impuesto de industria y comercio.
Se modificaron las condiciones para pertenecer al régimen simplificado del impuesto.,
Se estableció un sistema de auto-retenciones y retenciones en la fuente para los
contribuyentes del impuesto y de retenciones con tarjetas de crédito y débito.4
Impuesto de
delineación
urbana
El impuesto de delineación urbana grava la construcción y remodelación de bienes inmuebles.
Los principales ajustes en el Estatuto Tributario fueron:
Se estableció el sistema de declaración privada del anticipo del impuesto que se calculará
de acuerdo con tablas de valores mínimos por metro cuadrado.
4 La auto-retención es un mecanismo mediante el cual el contribuyente anticipa el pago del impuesto
generado en el ejercicio de su actividad y al final del año presenta una declaración en la que descuenta las
auto-retenciones pagadas durante el año. Los recaudos del impuesto por el sistema de retenciones y auto-
retenciones, son mensuales para los grandes contribuyentes (de acuerdo con la clasificación de la DIAN) y
bimestral para el resto.
Plan de Acción Rápida para la Mejora de la Gestión Pública Distrito de Barranquilla
26
Se estableció el sistema de liquidación privada de la declaración definitiva del impuesto.
Se eliminaron algunas tasas urbanísticas que se cobraban por la realización de funciones
administrativas.
Impuesto de
alumbrado
público
Este impuesto grava el beneficio del alumbrado público en función del estrato
socioeconómico para el sector residencial y por el consumo medido en kilowatios para los
sectores industriales y comerciales.
El nuevo Estatuto Tributario introdujo las siguientes modificaciones:
Para lograr transparencia y evitar ajustes permanentes se establecieron las tarifas en
Unidades de Valor Tributario UVT.
Se estableció que las empresas de energía son las responsables de la liquidación y
recaudo del impuesto.
Se estableció el sistema de declaración privada del impuesto que deben presentar los
responsables del recaudo.
Impuesto de
espectáculos
públicos
Este impuesto grava la realización de espectáculos públicos en la jurisdicción Distrital, al cual
se introdujeron las siguientes ajustes normativos:
Se unificaron los impuestos nacional y municipal de espectáculos públicos.
Se asume por la administración tributaria la competencia unificada de la gestión los dos
impuestos.
Se establece el sistema de pago por declaración privada.
En cuanto al procedimiento tributario, la más importante modificación del procedimiento
tributario fue la reformulación del régimen sancionatorio de los impuestos distritales,
ajustándolo a la naturaleza y estructura de los tributos. De esta manera, el nuevo
Estatuto Tributario Distrital puso a tono la normatividad sustantiva y procedimental
tributaria que permite a los diferentes tipos de contribuyentes el conocimiento claro y
simple de los tributos distritales y garantiza no sólo el mejor cumplimiento de
obligaciones, sino la aplicación de un sistema sancionatorio acorde con la naturaleza de
los tributos a quienes por cualquier razón incumplan los mandatos legales.
Actualización catastral
Se revisó la valoración catastral de la ciudad (301.000 predios) mediante la visita directa
a 100.000 predios y los ajustes económicos por el método de zonas homogéneas al resto
de la ciudad. Con ello se corrigieron las disparidades jurídicas (por cambios de
propietarios), las modificaciones físicas (por nuevas construcciones) y especialmente los
ajustes en los valores de los predios para acercarlos a los valores comerciales actuales que
incrementaron la base gravable para el cobro del impuesto predial. La valoración catastral
de la ciudad pasó de 13 a 17 billones de pesos desde la última actualización realizada en
el año 2004. Para 2010, la valoración catastral es de 18,2 billones de pesos. La
revalorización catastral, que no se llevaba a cabo desde más de cinco años atrás, ha tenido
un fuerte impacto en la recaudación del impuesto predial.
Fortalecimiento en la administración de impuestos
Se han llevado a cabo mejoras en el administración tributaria, incluyendo los procesos de
facturación, liquidación y pago, así como en la gestión de la cartera y en la fiscalización
para garantizar el registro de contribuyentes y la aplicación y control de las declaraciones
y/o pagos que realicen en los diferentes tributos con la oportunidad y calidad requeridas.
Mejoras en los procesos de cobro y recaudo. Se modernizaron los sistemas de cobro y
recaudo de impuestos, lo que ha tenido un impacto positivo no sólo en el cobro sino
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27
también en el servicio al cliente y los costos administrativos (ver Tabla 10). Entre ellos se
destaca el diseño y desarrollo del Sistema Ingresos Municipales, a través del cual cada
contribuyente pueda efectuar su auto declaración o llenado de formularios directamente
en el sistema y para contar con información en línea sobre la recaudación desagregada
por cada impuesto.
Tabla 10. Mejoras en la facturación y cobro de los principales impuestos
Impuesto
predial
Una vez el sistema realiza la facturación del impuesto, se cuenta con tres formas alternativas
para emitir y entregar las facturas a los contribuyentes:
Envío de facturas a predios vía correo, el cual tuvo un 3% de devolución por errores en
la entrega.
Entrega personal en las ventanillas de atención al contribuyente en la alcaldía, que
incluye la información corriente e histórica sobre la deuda del impuesto.
La opción de descargar de Internet la factura con la información de la vigencia actual y
vigencias anteriores. En 2009 se emitieron más de 60.000 facturas a través de este
medio, disminuyendo las atenciones directas y los costos asociados al proceso.
El pago del impuesto se realiza en la red bancaria comercial. Las facturas cuentan con un
número y código de barras que facilita el proceso del cajero en los bancos y por consiguiente
el registro directo en el Sistema de Ingresos del Municipio, que se genera automáticamente
con sólo la lectura del código de barras.
Se otorgaron claves de acceso al sistema a los Notarios, para que puedan consultar
directamente la situación de paz y salvo de cada predio, ingresando el código de
identificación o la dirección respectiva. Anteriormente la administración tributaria tenía que
emitir un certificado firmado por el Director y eso llevaba varios días de trámite, ahora es el
Notario quien imprime directamente el certificado y lo legaliza. Una vez realizado el pago
en cualquier sucursal bancaria del país es aplicado en línea al sistema de gestión de
ingresos.
Impuesto de
industria y
comercio
En este impuesto, como en todos cuyo cumplimiento de obligaciones formales se realiza a
través de liquidación privada, los contribuyentes obtienen el formulario de declaración y
pago, ya sea en las instalaciones de la administración tributaria o descargándolo por Internet.
En el caso del impuesto de industria y comercio, son enviados a cada contribuyente por
correo los formularios necesarios para presentar las declaraciones durante todo el año.
Para el 2009, la entidad contó con un modulo web que permite a los contribuyentes realizar
la declaración en línea y luego le genera un certificado con todas las medidas de seguridad
que puede ser cancelado en cualquier entidad bancaria. Esto le ayuda al contribuyente a
evitar cometer errores aritméticos en la auto-declaración, así como eliminar los costos de
trascripción y garantizar la calidad de la información.
Se tiene pensado establecer como una obligación el elaborar las declaraciones a través de la
página Web de la Alcaldía.
Impuesto de
delineación
urbana
Se estableció el sistema de declaración privada del anticipo y de la declaración definitiva del
impuesto.
Impuesto de
alumbrado
público
Se estableció el sistema de declaración privada del impuesto que deben presentar los
responsables del recaudo.
Impuesto de
espectáculos
públicos
Se establece el sistema de pago por declaración privada.
Gestión de la cartera. La recuperación de la cartera morosa ha sido una de las principales
acciones que ha emprendido la administración tributaria distrital y varias han sido las
estrategias de la administración distrital para atacar este aspecto. En primer lugar, se
diseñó, tramitó y aprobó el Acuerdo 23 de 2008 mediante el cual se otorgó a los
contribuyentes morosos de los impuestos predial e industria y comercio una facilidad de
pago en la que solo se pagaba el 10% de los intereses si cancelaba la totalidad del capital
Plan de Acción Rápida para la Mejora de la Gestión Pública Distrito de Barranquilla
28
hasta el 31 de enero de 2009 y del 50% si el pago del capital se efectuaba hasta el 31 de
marzo de 2009. Con esta estrategia se generaron ingresos adicionales por $19.330
millones de pesos entre el 11 de diciembre de 2008 y el 31 de marzo de 2009, tiempo de
vigencia del mencionado Acuerdo. Adicionalmente y como segunda estrategia de cobro,
se dispuso la realización de una fase de acercamiento con los contribuyentes a quienes se
les enviaron avisos de cobro con información de la cartera pendiente de pago y su
invitación a cancelarla. Igualmente se dispuso que un grupo de funcionarios tributarios
visitaran personalmente a algunos contribuyentes morosos y lograr con ellos acuerdos
para el pago de la obligación pendiente. En este proceso durante el año de 2009 se hizo
contacto con 48.500 contribuyentes con mayores deudas a través de avisos de cobro.
Durante 2009 se formalizaron 8.666 convenios de pago por $16.636 millones de pesos
que suscribieron los contribuyentes del impuesto predial a los cuales no se les cobra
intereses de mora siempre y cuando la totalidad del impuesto de la vigencia fiscal se
cancele durante la misma vigencia.
Agotada la fase persuasiva, sobre los contribuyentes renuentes en el pago del impuesto se
inició el proceso de cobro coactivo mediante la aplicación de medidas preventivas de
embargos en la fuente de rentas de capital del deudor, embargos del bien inmueble y
embargos de sumas de dinero depositadas en cuentas corrientes o de ahorro del deudor
moroso. Se notifica el correspondiente mandamiento de pago que una vez ejecutoriado
posibilita el secuestro, avalúo y remate del bien inmueble con cuyo producto se obtiene el
recaudo del impuesto con sus correspondientes intereses de mora.
Como resultado del proceso coactivo, en el año 2009 se profirieron 49.756 mandamientos
de pago, se realizaron 3.893 embargos a cuentas corrientes o de ahorro de los deudores
morosos, 80 diligencias de secuestro de bienes, 6 diligencias de remate y se remató 1
predio.
De otra parte, el cumplimiento voluntario de los contribuyentes es el que genera el mayor
recaudo, está directamente relacionado con acciones efectivas de la administración
tributaria tanto de control como aquellas encaminadas a facilitar el cumplimiento de la
obligación tributaria a través de los canales de recaudo establecidos, así como de acciones
de divulgación y los cambios normativos en procura de una mejor estructura tributaria.
Fiscalización. La fiscalización tributaria se ha enfocado en el control de los contribuyentes
desde dos ópticas diferentes: i) la inscripción de contribuyentes; y ii) la veracidad y
exactitud de las declaraciones tributarias.
Inscripción tributaria. La primera orientada a controlar el cumplimiento de las
obligaciones formales de los sujetos pasivos de los tributos distritales en lo concerniente
a la inscripción en el registro del impuesto de industria y comercio y en el Registro Único
Tributario RUT, la definición del régimen a que pertenecen, la expedición de factura en
las condiciones que establece el Estatuto Tributario Nacional y el diligenciamiento del
libro fiscal en los pequeños contribuyentes que pertenecen al régimen simplificado.
Plan de Acción Rápida para la Mejora de la Gestión Pública Distrito de Barranquilla
29
Para esta clase de control durante 2009 se visitaron doce centros comerciales en
diferentes sectores de la ciudad para un total de 3.076 establecimientos comerciales. En
este tipo de control se logró la inscripción de 149 establecimientos que no estaban
cumpliendo con sus obligaciones, incrementando de esta manera la base de
contribuyentes. Mediante cruces de información con los establecimientos registrados en
la Cámara de Comercio se logró la inscripción durante 2009 de 167 establecimientos no
inscritos en los registros tributarios.
También se ejecutaron programas de corrección aritmética a 4.690 declaraciones de
industria y comercio, programas de control a responsables de los impuestos de
delineación urbana (304 casos) y a promotores de espectáculos públicos (30 casos).
Estas acciones generaron un crecimiento del 20% en el número de declaraciones del
impuesto de industria y comercio recibidas durante el año 2009 respecto de 2008 (ver
Figura 6).
Figura 6. Número de declaraciones recibidas del Impuesto Industria y Comercio -
2008 y 2009
Fuente: Gerencia de Gestión de Ingresos, Secretaria de Hacienda Distrital, Alcaldía de Barranquilla
Veracidad y exactitud de las declaraciones tributarias. La segunda óptica de control ha sido
dirigida al control de inexactitudes que presentan las declaraciones tributarias de los
diferentes tipos de contribuyentes. La aplicación de una tarifa diferente, siempre menor, a
la que corresponde la actividad desarrollada por el sujeto pasivo, la omisión de ingresos
que disminuye la base gravable sobre la cual se aplica la tarifa y el cumplimiento de las
normas de territorialidad del impuesto de industria y comercio, adicionados a las
inconsistencias aritméticas en la elaboración de las declaraciones tributarias, han sido los
principales factores en que incurren los contribuyentes al presentar sus declaraciones
tributarias y a los cuales hemos orientado todo nuestro accionar. En este tipo de
programas hemos actuado en el año 2009 sobre 2.580 contribuyentes a los cuales se les
20%20%
Enero Febrero Marzo Abril Mayo Junio Julio Agosto Septiembre Octubre Noviembre Diciembre TOTAL
Vig. 2009 16.633 1.824 17.542 2.384 16.492 2.202 17.143 2.285 17.204 2.419 17.504 2.612 116.244
Vig. 2008 14.282 1.705 15.508 1.919 15.997 1.408 12.535 938 15.170 806 15.438 1.174 96.880
DECLARACIONES RECIBIDAS
Feb Mar AbrMes
14.282
2008 vs 2009
16.633
DECLARACIONES RECIB.
2009
2008
1.824
Ene
1.705
17.542
15.508
1.919
2.384
May Jun
15.997
1.408
16.492
2.202
Jul Ago
17.143
12.535
938
2.285
Sep
17.204
15.170
Oct
2.419
806
Nov
15.438
17.504
Dic
2.612
1.174
Plan de Acción Rápida para la Mejora de la Gestión Pública Distrito de Barranquilla
30
9%9%
* Cifras no incluyen avisos y tableros
Enero Febrero Marzo Abril Mayo Junio Julio Agosto Septiembre Octubre Noviembre Diciembre TOTAL
Vig. 2009 $ 25.270 $ 7.793 $ 13.143 $ 9.587 $ 13.785 $ 5.729 $ 13.556 $ 14.321 $ 21.906 $ 9.730 $ 15.939 $ 12.643 $ 163.402
Vig. 2008 $ 25.485 $ 458 $ 21.371 $ 1.031 $ 23.224 $ 642 $ 24.696 $ 1.794 $ 23.422 $ 385 $ 24.301 $ 3.310 $ 150.118
RECAUDO EFECTIVO
Feb Mar AbrMes
$ 21.371
2008 vs 2009
$ 25.270
$ 458
RECAUDO EFECTIVO
$13.143
2009
2008
$ 7.793
Ene
$ 9.587
$ 1.031
May
$23.224
$13.785
Jun
$642
$5.729
Jul
$24.696
$13.556
Ago
$14.321
$ 1.794
Sep
$21.906$23.422
$25.485
Oct
$ 385
$9.730
Nov
$15.939
$24.301
Dic
$12.643
$ 3.310
ha producido los correspondientes requerimientos ordinarios o especiales y las
liquidaciones de corrección u oficiales que dispone el Estatuto Tributario Distrital.
El registro de contribuyentes de este impuesto utiliza la misma identificación de la DIAN
(NIT), aspecto que ha permitido realizar cruces de información tanto con la DIAN como
con la Cámara de Comercio, estos cruces han contribuido a mantener un registro
actualizado de contribuyentes. En el futuro se pretende desarrollar interfases entre estas
bases de datos para que la actualización del registro sea de forma automática. Estos
cruces han facilitado la labor de identificación de omisos al compararlos con las
declaraciones y pagos efectuados.
Resultados
Como ya se mencionara en la sección de análisis sobre el desempeño fiscal, el
crecimiento real de la recaudación se incrementó en forma significativa en el 2009 con
respecto al período 2005-2008. Este incremento refleja las reformas en el Estatuto
Tributario, la actualización de los valores catastrales y las mejoras en la administración
tributaria.
Impuesto de Industria y Comercio
Este es el impuesto más importante del Distrito de Barranquilla, representando el 47% de
los ingresos tributarios. En el consolidado anual de recaudo se observa un incremento del
9% en el año 2009 respecto del año 2008 (ver Figura 7). Durante el primer cuatrimestre
del 2010, la recaudación de este impuesto aumentó en un 18%.
Figura 7. Recaudo del Impuesto Industria y Comercio - 2008 y 2009 (Cifras en millones de pesos)
Fuente: Gerencia de Gestión de Ingresos, Secretaria de Hacienda Distrital, Alcaldía de Barranquilla
Impuesto Predial Unificado
Plan de Acción Rápida para la Mejora de la Gestión Pública Distrito de Barranquilla
31
El impuesto predial es el segundo en importancia dentro de los ingresos tributarios,
representando el 27% de los mismos. Al comparar las cifras de recaudo del impuesto
predial para los períodos mensuales de los años 2008 y 2009 se observa un incremento
del 26% para el año 2009 (ver Figura 8). Este aumento refleja la actualización catastral
realizada en 2008, la que entró en efecto en 2009. Un incremento similar se observa
también para el primer cuatrimestre de 2010 con respecto al mismo período de 2009.
Figura 8. Recaudo del Impuesto Predial Unificado - 2008 y 2009 (Cifras en millones de pesos)
Fuente: Gerencia de Gestión de Ingresos, Secretaria de Hacienda Distrital, Alcaldía de Barranquilla
Recomendaciones para el área de la administración tributaria
Promover cruces de información: Es importante formalizar y difundir
los convenios de intercambio y cruces de información con la DIAN de
manera de aumentar la percepción de riesgo sobre el cumplimiento
tributario. Esto ya se hizo con la Cámara de Comercio, y como
resultado, cada vez que una empresa se inscribe en la Cámara de
Comercio se recibe toda la información de esa empresa para incluirla
en la base de datos de contribuyentes del distrito
Incrementar la visibilidad de las responsabilidades tributarias y las
consecuencias de su incumplimiento: Aumentar las estrategias de
difusión y comunicación social sobre los procedimientos tributarios,
las acciones de fiscalización y cobros, los resultados del recaudo y, en
general, todas las acciones que realiza la administración tributaria.
Fortalecer los mecanismos de atención a la ciudadanía: Seguir
adelante con la puesta en marcha de diferentes mecanismos que
faciliten las interacciones de los contribuyentes con la administración
haciendo uso de tecnología e Internet, Kioscos de Atención y otros.
26%26%
Enero Febrero Marzo Abril Mayo Junio Julio Agosto Septiembre Octubre Noviembre Diciembre TOTAL
Vig. 2009 $ 14.835 $ 9.056 $ 46.230 $ 5.321 $ 18.319 $ 7.329 $ 6.433 $ 5.615 $ 5.049 $ 5.594 $ 6.977 $ 10.221 $ 140.981
Vig. 2008 $ 3.598 $ 50.304 $ 12.893 $ 8.006 $ 7.021 $ 6.826 $ 3.062 $ 7.533 $ 2.399 $ 2.262 $ 2.465 $ 5.482 $ 111.851
RECAUDO EFECTIVO
Feb 29 Mar 31 Abr 30
15% 10% 5%Descuentos
Plazos$ 3.598
$ 50.304
$ 12.893
2008 vs 2009
Mar 16
5%
$ 14.835
$ 9.056
RECAUDO EFECTIVO$ 46.230
2009
2008
$ 5.321
$ 8.006
May 31
0%
$ 18.319
$ 7.021
Jun 30
$ 6.826
$ 7.329
Jul 31
$ 6.433
$ 3.062
Ago 31
$ 5.615
$ 7.533
Sept 30
$ 2.399$ 5.049
Oct 31
$ 5.594
$ 2.262
Nov 30
$ 6.977
$ 2.465
Dic 31
$ 10.221
$ 5.482
Plan de Acción Rápida para la Mejora de la Gestión Pública Distrito de Barranquilla
32
Integrar el Sistema de Ingresos con el Administración Financiera –
Atlantis: De esta manera, se podrán generar registros presupuestarios y
contables simultáneos a los momentos de la facturación y recaudación
y así contar con los reportes detallados sobre las deudas a cobrar y los
pagos recibidos.
Conciliación bancaria: Incluir en el diseño y desarrollo del módulo de
Conciliación Bancaria del Atlantis procesos específicos para la
conciliación de los recursos que se perciben con los reportes que se
informan desde los bancos recaudadores.
Elaborar los manuales organizacionales y de procedimientos del
Sistema de Ingresos Municipales: Teniendo en cuenta que se trata de
una unidad recientemente creada, se hace necesario documentar tanto
los aspectos organizacionales como procedimentales que dan piso a la
operación de la Gerencia de Ingresos.
Cobranza selectiva: Fortalecer las acciones de cobranza selectiva
(estratos 5 y 6) aplicando todas las medidas que la Ley permita y
llevando los procesos hasta su finalización (remates incluidos).
Asegurar la sustentabilidad de los avances en el área tributaria:
Teniendo en cuenta que las acciones adelantadas por la actual
administración en materia de administración tributaria son muy
recientes, se recomienda diseñar un plan especifico para asegurar la
sustentabilidad en el tiempo de estas reformas. Aspectos tales como la
definición de la planta de personal necesaria para la operación y, el
establecimiento de mecanismos de capacitación continua a
funcionarios del Distrito, serán claves para asegurar la permanencia en
el tiempo de estas medidas.
Plan de Acción Rápida para la Mejora de la Gestión Pública Distrito de Barranquilla
33
ADMINISTRACIÓN FINANCIERA
La nueva administración que asumió en enero de 2008, tuvo que enfrentar una situación
crítica debido a que existía total desorden administrativo, tecnología obsoleta,
información deficiente al extremo que no se conocía el importe de deuda flotante y
mucho menos a quienes se les debía, existían varios contratos para un mismo registro
presupuestario y los acreedores tenían que solicitar su pago adjuntando ellos mismos la
documentación que demuestre cuanto y por qué se les debía.
Por lo expuesto, fue necesario que la nueva administración realizara una total
reestructuración interna y cambios radicales de sus procedimientos, entre los que se
destacan:
El Sistema Integrado de Administración Financiera: Se efectuó un
acuerdo con el Departamento del Atlántico para que permitiera la
utilización de su Sistema Integrado de Administración, denominado
‗Atlantis,‘ de tal forma que cualquier mejora que se desarrollara en el
Distrito de Barranquilla actualizara también el sistema del
Departamento o viceversa, para mantener entre ambos una sola versión
del sistema.
Centralización de las funciones críticas en la Secretaría de Hacienda:
Se realizó un diagnóstico detallado a cada una de las dependencias del
Distrito, referente tanto a los procesos administrativos como a las
funciones del personal que trabaja en ellas. Como efecto de los
diagnósticos, centralizó en la Secretaria de Hacienda las funciones de
compras y contrataciones, registro presupuestario y contable, el
almacén de bienes y las autorizaciones de pago a la Fiducia, de tal
forma que toda compra se verifique en la Secretaria de Hacienda para
validar que se cumplan los objetivos propuestos y se cuente con
presupuesto.
El Sistema Integrado de Información Financiera ‘Atlantis’
El Sistema Integrado de Información Financiera ‗Atlantis‘ fue desarrollado en Oracle
(version 10g, forms 6i) y se encuentra operando sin inconvenientes de orden técnico. El
sistema está compuesto por los módulos de: (i) Registro de Terceros - Proveedores, (ii)
Contrataciones, (iii) Ejecución Presupuestal, (iv) Modificaciones Presupuestales, (v)
Contabilización, (vi) Registro de Pagos y (vii) Almacenes.
El centro de cómputo donde opera se encuentra en las instalaciones de la Alcaldía, no se
cuenta con un plan de contingencias que dé respuesta a catástrofes o desastres que
impidan su funcionamiento. Se tiene planeado para 2010 mover el centro de computo al
sexto piso a un data center con todas las medidas de seguridad que éste requiere, con una
inversión cercana a los $300.000.000.
Plan de Acción Rápida para la Mejora de la Gestión Pública Distrito de Barranquilla
34
Formulación del presupuesto
La formulación del presupuesto se realiza en base a disposiciones legales de orden
nacional y distrital, como:
La Constitución, Ley 111/96 que es el estatuto presupuestario a nivel
nacional, Ley 031/96, que es el estatuto presupuestario distrital y Ley
1176/2007 que modifica la Ley del Sistema de Participación Nacional
No. 819/2003.
El Plan de Gobierno, presentado por el Alcalde para 4 años y que fue
aprobado por el Concejo Municipal con el nombre de ‗Oportunidad
para todos.‘
El Plan Nacional de Desarrollo acordado con la Dirección Nacional de
Planeación.
El Plan de Inversión Plurianual y el Plan de Operativo Anual de
Inversiones, que se elabora en base al Manual de Procedimientos que
determina la Dirección de Planeación y se presenta en formatos
preestablecidos, de manera que las actividades y proyectos identifiquen
el nombre, las metas, el valor inicial, el valor final, detalle de
actividades y cronograma de ejecución, el responsable y el costo
diferenciado por fuente de financiamiento. A su vez cada uno de los
proyectos debe ser registrado en el Banco de Proyectos de Inversión
Nacional – BPIN y se debe contar con la Ficha EBI (Estadísticas
Básicas de Inversión).
El Plan Financiero, se elabora en base el Plan de Gobierno, los
documentos CONPES de la vigencia, el Acuerdo de Reestructuración
de Pasivos y los documentos de Planeación Nacional, referentes a
Salud y Educación; y con base en un diagnóstico económico del
distrito, se fijan las metas financieras que sustentan el presupuesto
anual.
Cronograma de Actividades establecido por el Distrito.
Así mismo, la estructura del presupuesto indica tres categorías, que son: Programa,
subprograma y proyectos. Hasta la vigencia 2008, estas categorías identificaban a cada
Secretaria o dependencia y a partir del 2009 se introduce el concepto del FUT, que es un
Clasificador Sectorial emitido por la Contraloría General de la República, que desagrega
el presupuesto por Sectores e identifica a los responsables de cada programa o
subprograma o proyecto. Este cambio representa un avance sustancial que conducirá
hacia la metodología presupuestal de gestión por resultados.
Sin embargo, el esfuerzo de trabajo manual es muy grande y puede dar lugar a errores en
la información, por la cantidad de datos que se digitan tanto en la recepción de la
información como en los ajustes y correcciones que conlleva la elaboración del
presupuesto.
Plan de Acción Rápida para la Mejora de la Gestión Pública Distrito de Barranquilla
35
Si bien la Oficina de Presupuesto está trabajando en una tabla de relación entre la
clasificación presupuestal y el FUT para lograr obtener información en ambos esquemas,
es necesario diseñar y desarrollar el módulo de formulación de presupuesto como un
componente del ‗Atlantis.‘
En la siguiente Tabla se describe el procedimiento de formulación presupuestal que se
lleva a cabo en el Distrito de Barranquilla.
Tabla 11. Procedimiento de Formulación Presupuestal 1 La Secretaria de Hacienda determina los parámetros y criterios para la elaboración del Proyecto de Presupuesto.
2
La Oficina de Presupuesto y la Secretaria de Planeación comunican a cada una de las dependencias de la
Alcaldía y órganos que componen el presupuesto, las cuotas preliminares de los gastos de funcionamiento e
inversión establecidos en los planes indicados. Así mismo se remiten los formatos que se deben diligenciar.
3 Cada Secretaria elabora su respectivo anteproyecto de presupuesto, fundamentado en los documentos
indicados, el plazo máximo de presentación es el 30 de mayo.
4 La Secretaria de Hacienda carga los anteproyectos de presupuesto presentados por las dependencias en
formularios firmados y en hojas Excel, estudia su contenido y efectúa los ajustes pertinentes.
5
La Secretaria de Hacienda efectúa los cálculos de rentas sobre la base del Plan Financiero para su inclusión al
presupuesto, para ello toma como insumo los importes recaudados en la vigencia anterior y el primero y
segundo trimestre de la vigencia respectiva, con esos datos elabora una proyección aritmética. Sin embargo,
debido a los cambios de la política tributaria para la vigencia 2010 es necesario incluir otro tipo de
proyecciones y variables a tomar en cuenta porque solamente la proyección aritmética no será suficiente.
6 La Secretaria de Hacienda consolida y prepara en forma manual, mediante la utilización de hojas excel, el
proyecto de presupuesto y lo presenta en revisión al Alcalde máximo hasta el 31 de Julio.
7 El Alcalde revisa el Proyecto de Presupuesto e instruye los ajustes que estime pertinentes hasta el 30 de
Septiembre.
8 La Secretaria de Hacienda presenta el Proyecto de Presupuesto al Concejo Municipal el primer día hábil de
Octubre.
9 El Concejo Municipal estudia e instruye los ajustes que estime pertinentes hasta el 10 de diciembre y una vez
aprobado remite al Alcalde para su remisión y sanción.
El presupuesto del Distrito de Barranquilla es anual y se caracteriza por identificar gastos
de funcionamiento, otros gastos y gastos de inversión. Los recursos presupuestarios
provienen de tres fuentes de financiamiento, (i) recursos propios de libre disponibilidad
recaudados por el propio Distrito, (ii) transferencias del Gobierno Nacional según el
Sistema General de Participaciones (SGP); y (iii) endeudamiento.
Por otro lado, se desarrolló el sistema denominado ‗Everest,‘ que es un aplicativo Web
utilizado por todas las instituciones educativas para el control de la matricula y la carga
docente. Mediante este sistema se contará con informes actualizados de la matricula por
institución educativa y permitirá realizar validaciones que evitan las duplicidades y
errores en la información. Será posible identificar a los 225 centros educativos, ubicarlos
geográficamente en el mapa de la ciudad y contar con datos reales que permitirán una
negociación documentada con el Ministerio de Educación para acceder a los beneficios
del SISBEN con relación a niños y niñas de bajos estratos económicos.
El Everest posee un modulo de prematricula para que los padres de familia conozcan en
que institución educativa hay cupos disponibles para sus hijos. Para el 2010 se
implementaron tres centros de atención, donde los padres de familia pudieron identificar
los centros educativos que corresponden al lugar de su residencia y efectuar el proceso
de prematricula en los colegios donde existía cupo para sus hijos. Además, el sistema
Plan de Acción Rápida para la Mejora de la Gestión Pública Distrito de Barranquilla
36
cuenta con una consulta en línea a la base de datos del SISBEN para controlar la
gratuidad de los estudiantes del nivel 1 y 2.
Ejecución del presupuesto de gastos
La ejecución del presupuesto de gastos se inicia a partir del registro en el Sistema
‗Atlantis‘ del presupuesto aprobado, continua con la ejecución de gastos y nuevas
incorporaciones presupuestarias, traslados, créditos y contra créditos que corresponden a
las modificaciones presupuestales.
La ejecución de gastos se realiza por las etapas que se detallan a continuación:
el Certificado de Disponibilidad Presupuestaria (CDP), equivalente al
registro de un pre-compromiso,
la legalización del contrato que equivale al registro de un compromiso,
la generación de Orden de Pago que equivale al registro de causación o
devengado y
el pago.
Durante la vigencia 2008 se efectuaron varias modificaciones presupuestales debido a
que era necesario redefinir los planes de compras y las necesidades reales del Distrito, se
espera que en lo sucesivo las modificaciones presupuestales sean mínimas y se cuente
con un Plan de Compras elaborado en función de los objetivos comunes establecidos.
Un resumen del proceso de contrataciones se explica a continuación:
Tabla 12. Procedimiento de Ejecución Presupuestaria de Gastos
1
Cada Secretaria o Dependencia del Distrito elabora solicitudes de gastos con exposición de motivos en base a
un formulario previamente establecido. Este documento es presentado en la Oficina de Contrataciones
debidamente firmado por el Jefe o Responsable respectivo.
2
La Oficina de Contrataciones recibe los documentos, verifica que cumplan las condiciones establecidas para los
gastos y registra en el sistema. El sistema genera el Certificado de Disponibilidad Presupuestaria (CDP), previa
validación de la existencia de saldo presupuestario. Se imprimen los CDP y pasan a firmas.
3 El Jefe de la Oficina revisa los documentos y si está de acuerdo firma en el sistema y en el CDP impreso. Pasa
al Secretario de Hacienda
4 El Secretario de Hacienda revisa los documentos y si está de acuerdo los firma y devuelve a la Oficina de
Contrataciones.
5
La Oficina de Contrataciones recibe los documentos debidamente firmados, procede a la legalización del
contrato en el sistema y posterior entrega al o los proveedores o contratistas, generando el registro del
compromiso presupuestal e identificando a los beneficiarios o proveedores que previamente tienen que estar
registrados en el módulo Registro de Terceros.
6 Cada Secretaria envía los contratos con los soportes para la emisión de la Orden de Pago, en caso de obras, el
Supervisor firma el Certificado para Pagar.
7 Se ingresan los datos al sistema en base al registro del CDP y se genera la orden de pago, previa validación de
saldo disponible en el presupuesto.
8 Autoriza el Secretario General con la firma de la Orden de Pago.
9 Se remiten por el sistema los documentos y se imprime la remisión con destino a la Secretaría de Hacienda.
Cambia el estado de los documentos a Remitido.
10
La Secretaria de Hacienda recibe los documentos por el sistema y en papel. En el sistema aparecen los
documentos pendientes de recepción. La Secretaria de Hacienda elige los que recibe y registra la opción
recibido. Con esta instrucción cambia el estado de la cuenta en el sistema a Recibido en Secretaria General.
11 Se verifican los soportes de cada cuenta con los datos registrados en el sistema y si están conformes se remite a
si mismo y cambia el estado a Chequeado.
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37
12 Continua el proceso con remisión por el sistema e impresa a la Oficina de Contabilidad.
13 La Oficina de Contabilidad recibe los documentos por el sistema y en papel, verifica que cumplan las
condiciones establecidas y que los soportes estén correctos.
14 Se emite la nota contable con la generación del asiento de partida doble, el usuario elige la cuenta del debe, el
centro de costo, el número de contrato y elige la cuenta del haber. Se imprime la Nota de Contabilidad.
15 Continúa con la elaboración del asiento de cuentas de orden por cada contrato.
16 Pasan los documentos por el sistema y en papel para la firma del Contador.
17 Se guarda una copia de todos los documentos en el archivo de la Oficina de Contabilidad.
18 Si el documento tiene retenciones, pre-contabilizan las retenciones y se determina el importe neto a pagar. Se
imprime un comprobante de pre-egreso.
19 El Jefe de Contabilidad, recibe las notas contables y comprobantes de pre-egreso, firma y anota el visto bueno
en el sistema y en el papel impreso. El sistema cambia el estado de los documentos.
20 Se elabora por el sistema la remisión de las cuentas a Tesorería y se envían los documentos con todos los
soportes.
21 Tesorería recibe los documentos por el sistema y en físico.
22
La Tesorería genera los documentos para el pago mediante la Fiducia, elige la cuenta bancaria del débito en
base al tipo de gasto, ya que los fondos tienen destino específico establecido por normas legales. Al aprobar en
el sistema se elabora la orden a la Fiducia.
23 El Tesorero firma la orden y registra la remisión a la Fiducia.
24
Igualmente se adjunta los documentos soporte de cada una de las cuentas y se remiten en físico. La Fiducia
exige que para cada pago se envíe todos los soportes así se trate de pagos parciales de contratos. La Fiducia
puede rechazar los pagos si no se cumplen las condiciones establecidas.
25 Una vez efectuado el pago, la Fiducia envía el archivo plano con todos los datos, que sube al sistema y cambia
el estado de los registros de pre-pagos a pagados.
Como puede observarse el proceso cuenta con 25 pasos, la mayoría de esos pasos se
desarrollan a través del sistema, lo cual da como resultado que el proceso sea
transparente, que se puedan obtener reportes de seguimiento, que tanto la Secretaria de
Hacienda como el mismo Alcalde y cada uno de los Secretarios tengan acceso a ese
seguimiento directamente desde su computador. No obstante lo expuesto, consideramos
que es posible reducir los pasos del proceso descrito y lograr que sea más ágil y con
posibilidades de generar automáticamente los asientos contables.
Una de las ventajas más importantes de este sistema es que todos los contratos suscritos
en el Distrito cuentan con disponibilidad presupuestaria y cumplen las condiciones
establecidas para lograr objetivos comunes en base los planes de compras. La
información es procesada en línea, con identificación de cada uno de los usuarios, lo cual
permite conocer el estado de los documentos conforme avanza su tramitación, el tiempo
que demoran y la oficina donde se encuentran en cada momento. El sistema cuenta con
gran cantidad de reportes parametrizados, que los usuarios pueden generar indicando
diferentes criterios, de acuerdo a sus necesidades. De igual manera la Gerencia Técnica
remite periódicamente a cada Secretaria reportes de Ejecución Presupuestal y a partir del
2009 se están emitiendo en forma automática los reportes de la Contraloría Distrital de
acuerdo a los formatos FUT.
Durante el 2009 se desarrolló una consulta en WEB para los beneficiarios – proveedores -
contratistas del Distrito, quienes podrán consultar directamente, previa identificación de
su Nit y datos de su cuenta bancaria, el estado actual de sus órdenes de pagos, así como el
día en que la Fiducia realizó la consignación respectiva.
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38
Este tipo de consultas al sistema es una forma de garantizar transparencia y control al
proceso de pagos, como a la realización de auditorías internas para conocer los tiempos
en cada proceso y aplicar los correctivos en el caso que sean necesarios. Así mismo, la
posibilidad de publicar información de beneficiarios, ingresos y gastos mediante la
página Web de la Alcaldía sería una excelente forma de mostrar a la ciudadanía el destino
de los recursos del Distrito.
Sin embargo y a pesar de los avances logrados, no cuentan con Manuales de
Procedimientos. Solamente cuentan con los Manuales de Usuario, que tienen por objetivo
guiar a los usuarios en la operatoria pero no explican conceptualmente el funcionamiento
y procesos de cada sistema.
A continuación se presenta un tabla de ejecución presupuestaria comparativa de las
vigencias 2006, 2007, 2008 y 2009, como se puede observar la ejecución de las vigencias
anteriores mantiene un promedio de aproximadamente 90%.
Tabla 13. Ejecución Comparativa Vigencia Presupuesto Ejecución % Ejecución
2006 693.764.835.740 610.528.683.211 88%
2007 773.898.962.272 703.564.143.424 91%
2008 910.764.627.764 808.412.993.548 89%
2009 1.151.219.149.656 1.060.801.430.625 92%
Ejecución del presupuesto de ingresos
Los procesos de recaudación de ingresos, así como la información sobre los importes
percibidos, se explican en el capítulo Administración Tributaria del presente documento.
Tal como se detalla en dicho capítulo, se cuenta con un sistema de recaudo en línea, que
permite al Distrito, mediante ―web services‖ con los sistemas de las entidades financieras,
conocer en línea todos los recaudos que se realizan, aunque aún no es posible efectuar su
registro presupuestario y contable en forma automática.
Gestión de la Nómina
El Distrito tenía un contrato con una firma para la elaboración de la nómina de
funcionarios. La nueva administración modificó los términos de la contratación y
acordaron que se efectuarían nuevos desarrollos con la condición de que los programas
fuente del sistema pasaran a ser de propiedad del Distrito. A la fecha se efectuó un
análisis detallado a cada una de las dependencias del Distrito, cuyos resultados se
informan en el capítulo de Recursos Humanos del presente informe, en este punto
solamente nos corresponde indicar que se están generando las nóminas respectivas y los
pagos son mediante la Fiduciaria con abono directo a las cuentas bancarias personales de
los funcionarios. Sin embargo, aun no está integrado al Sistema ‗Atlantis‘ para que el
registro presupuestario y contable respectivo se efectúe en forma automática y se efectúa
dicho registro en forma manual.
Deuda pendiente de pago
Plan de Acción Rápida para la Mejora de la Gestión Pública Distrito de Barranquilla
39
Debido al desorden administrativo que existía en el Distrito, la nueva administración
revisó todas las carpetas y papeles relacionados a la deuda pendiente de pago para
determinar su pago o verificar si tuvo deuda judicial. En algunos casos fue necesario que
el proveedor o contratista presente sus documentos para efectuar el análisis respectivo y
determinar si corresponde o no su pago. El resultado de este trabajó fue un acuerdo de
reestructuración de pasivos que incluye las deudas impagas de vigencias anteriores, así
como la determinación de calendarios y acuerdos de pago.
A pesar de los esfuerzos por sanear las finanzas, en la vigencia 2008, el Distrito cerró con
déficit, producto de los embargos judiciales que desfinanciaron la caja del Distrito. En
2009 se terminó el análisis de las deudas impagas, y se ha procedido a ejecutar el pago
correspondiente, sin embargo aún existen beneficiarios que no han presentado sus
documentos para cobro, por lo que el Distrito estará realizando en un plazo no mayor a
esta vigencia la depuración contable de los registros pendientes.
En cuanto a los procesos de embargo sobre los recursos del Distrito, aún queda pendiente
la defensa judicial de embargos laborales correspondientes a los entes de control, y
ejecutivos de obligaciones anteriores a la modificación del acuerdo de reestructuración de
pasivos, el cual se está cumpliendo según el calendario establecido en su escenario
financiero.
Contabilidad
Como se demuestra en la Tabla 12, el registro de la ejecución presupuestaria de gastos se
realiza en las tres etapas del presupuesto: CDP, Compromiso, Causación o Devengado y
Pago, así mismo se elaboran manualmente los asientos de partida doble que corresponden
a la contabilidad patrimonial en las etapas de Causación o Devengado y Pago, para todos
estos registros se utiliza el Sistema ‗Atlantis,‘ lo cual permite obtener Reportes de
Ejecución Presupuestaria y la Hoja de Sumas y Saldos Contable, que sirve de base para la
elaboración manual en hojas Excel de los Estados Financieros del Distrito de
Barranquilla.
Gestión de cuentas bancarias
El Distrito de Barranquilla trabaja con una institución Fiduciaria para la administración
de los recaudos y los pagos, de la forma como se explica en los puntos de ejecución
presupuestaria de ingresos y gastos.
Con relación a los ingresos, la Fiduciaria recibe diariamente de los bancos la información
de los recaudos con identificación de cuentas bancarias, y al día siguiente (un día
vencido) envía a la Tesorería un resumen en hojas Excel.
Con relación a los pagos, la Tesorería del Distrito envía las órdenes de pago con todos los
documentos soporte para que la Fiducia efectúe los pagos respectivos con abono en las
cuentas de los proveedores o funcionarios mediante el sistema ACH de la red bancaria
comercial o mediante la emisión de cheques físicos. Una vez efectuado el pago la Fiducia
Plan de Acción Rápida para la Mejora de la Gestión Pública Distrito de Barranquilla
40
remite nuevamente la información de confirmación del pago por archivo plano y se
registra automáticamente en el Sistema ‗Atlantis.‘
Por otro lado, la Oficina de Contabilidad del Distrito recibe de los Bancos Comerciales
los extractos bancarios de sus cuentas una vez al mes y efectúa el proceso de conciliación
bancaria manualmente.
Control interno
El control interno puede definirse como la organización, las políticas y los
procedimientos utilizados con el fin de lograr que los programas del gobierno alcancen
los resultados previstos; que los recursos utilizados para cumplir estos programas sean
coherentes con el propósito y los objetivos enunciados en el plan de desarrollo; que los
procedimientos cuenten con los puntos de control necesarios para evitar, el fraude y la
mala administración, y que se obtenga, mantenga y declare información confiable en el
momento oportuno y se la use para la toma de decisiones.5
El control interno incluye
normalmente dos componentes: un sistema de control y gestión financiera, que está
incluido en el proceso presupuestario, y la auditoría interna ex post.
En el caso del Distrito de Barranquilla se determinó que la Unidad de Control Interno es
responsable de efectuar el seguimiento al cumplimiento de los objetivos del Plan de
Gobierno denominado ‗Oportunidades para todos‘ y de elaborar los procedimientos
administrativos de todas las transacciones que tiene la administración municipal. Los
procedimientos de ejecución de gastos, registro contable y pagos fueron elaborados por
esta unidad y cuentan con identificación de funciones y asignaciones de
responsabilidades para cada uno de los usuarios que intervienen en el proceso. Aún queda
pendiente la elaboración de los Manuales de Procedimientos de cada uno de los
componentes del Sistema de Ingresos Distritales y del Sistema ‗Atlantis.‘
Recomendaciones para el área de administración financiera
Registro automático: El registro presupuestal y contable de la ejecución
del recaudo debe ser automático desde la fuente donde se genera la
información, que en algunos casos será directamente del sistema de
recaudos y en otros desde el proceso de conciliación bancaria diaria.
Cuenta única: Se recomienda la implementación de un sistema de
cuenta única que incluya procedimientos especiales para:
a) Rentas propias teniendo en cuenta la distribución de los
recursos estipulada en el Acuerdo de Reestructuración de Pasivos,
que establece cupos porcentuales para cada tipo de gasto con
cargo a los recursos propios de libre destinación.
b) Recursos propios de destinación específica.
c) Recursos provenientes de transferencias nacionales y proyectos
especiales.
5 Managing Public Expenditure (OCDE, 2001).
Plan de Acción Rápida para la Mejora de la Gestión Pública Distrito de Barranquilla
41
Comisión fiduciaria: Se sugiere analizar la posibilidad de reducir la
comisión fiduciaria por los pagos que realiza a cuenta del Distrito,
aprovechando los beneficios del funcionamiento de la cuenta única, que
permiten la canalización de los recursos y pagos desde una única
entidad financiera hacia la red bancaria comercial.
Módulo de crédito público: Se recomienda el diseño, desarrollo y
puesta en marcha del módulo de crédito público como un componente
del sistema ‗Atlantis‘ que permita el registro presupuestario y contable
automático de la deuda interna (emisión, colocación y rescate de bonos)
y el manejo de la deuda comercial, eliminando las hojas Excel, el
cálculo manual de la proyección de vencimientos y el registro
correspondiente del servicio de la deuda. Este módulo debe quedar
implementado antes de la emisión de los bonos que se está planeando
realizar, con el objetivo de contar con la información actualizada y
evitar el proceso manual de los datos.
Portal de consultas: Aún queda pendiente el poner en producción la
Consulta de Beneficiarios – Proveedores – Contratistas que se
encuentra concluida para su acceso a través de Web. Antes de ponerse
en producción es necesario realizar un proceso de divulgación y
capacitación a los usuarios.
Otros desarrollos: Seguir avanzando con el diseño y desarrollo del
sistema ‗Atlantis,‘ con la incorporación de:
a) Elaboración de la programación presupuestaria.
b) Planeación financiera = Generación parametrizada del PAC,
evitando la distribución porcentual, teniendo en cuenta el flujo de caja
real.
c) Elaboración de asientos contables automáticos.
Plan de Acción Rápida para la Mejora de la Gestión Pública Distrito de Barranquilla
42
ADMINISTRACIÓN DE RECURSOS HUMANOS
El Empleo Público en el Distrito de Barranquilla
El Distrito de Barranquilla comprende la Administración Central, 5 entidades
descentralizadas y 5 Alcaldías Locales. La Administración Central, principal objeto de
este informe junto con las Alcaldías Locales, cubre las dos Gerencias y siete oficinas que
dependen del Despacho del Alcalde, así como doce Secretarías Distritales.
El marco legal del empleo público en el Distrito de Barranquilla se basa principalmente
en dos normas: (i) la Ley 909 de 2004, que regula el empleo público, la carrera
administrativa y la gerencia pública en Colombia y que se aplica, entre otros, a los
empleados públicos de carrera de las entidades del nivel territorial; (ii) el Decreto 785 de
2005, que establece el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de el
Distrito y fija su escala de remuneración; y (iii) el Decreto 1919 de 2002, establece lo
relacionado a las prestaciones sociales del orden territorial. Adicionalmente, la ley 80
regula el personal contratado o de prestación de servicios (OPS).
De acuerdo con lo previsto en la Constitución Política6 y la Ley 909 de 2004, forman
parte de la función pública los siguientes empleos públicos: (i) Empleos públicos de
carrera; (ii) Empleos públicos de libre nombramiento y remoción; (iii) Empleos de
período fijo; y (iv) Empleos temporales. Mientras que los empleados de carrera gozan de
estabilidad en su cargo, los empleados en provisionalidad mantendrán esta condición
hasta que se cumpla el concurso nacional de empleos públicos de carrera convocado por
la Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC) en el año 2005 y aún en proceso. Si bien
los empleados en provisionalidad son vinculados previo permiso de la CNSC, en los
hechos estos empleados han permanecido en este tipo de vinculación por un período
prolongado que puede llegar a superar los 3 años, situación que se corregirá una vez se
culmine el proceso de concurso mencionado anteriormente.
Los empleos temporales, por su parte, son los creados excepcionalmente por la entidad en
su planta de empleos para la realización de funciones que no corresponden a las
actividades permanentes de la administración, para el desarrollo de programas o
proyectos de corta duración, suplir necesidades de personal por sobrecarga de trabajo o la
realización de labores de consultoría de duración total no mayor de doce meses.
La presente nota se concentra en los empleos de carrera, de libre nombramiento y
remoción y los temporales, incluidos en la nómina de la Alcaldía, excluyendo los
empleos de período fijo (elección popular) y al personal de carrera docente, dependiente
del Distrito pero cuya nómina se maneja directamente desde el Ministerio de Educación a
nivel del Gobierno Central.
6 La Constitución Nacional señala que la función administrativa está al servicio de los intereses generales y se
desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad,
mediante la descentralización, Delegación y Desconcentración de funciones
Plan de Acción Rápida para la Mejora de la Gestión Pública Distrito de Barranquilla
43
Número de Cargos Autorizados. A fines de 2009, según la Gerencia de Gestión Humana
(GGH), la Alcaldía de Barranquilla contaba con un total de 1149 cargos de planta
autorizados al nivel de la administración central (ver Tabla 14). Esta planta incluía 215
empleos administrativos de la Secretaría de Educación, y 93 de la Secretaría de Salud.
Asimismo dependían del Distrito 65 bomberos y 57 empleos de Inspecciones y
Comisarías. Este número de posiciones en la administración central se determinó luego
de la reestructuración de diciembre de 2008, pasando de 1620 cargos entre
administración central y descentralizada a 1231 gracias a la liquidación de 8 entes que
producían pérdidas para el Distrito.
Tabla 14. Número de Cargos de Planta Autorizados en el Distrito de Barranquilla
antes y después de la Restructuración de Diciembre de 2008
Entidad No. de empleados
antes de la
restructuración
No. de
empleados Dic.
2009
Administración Central 911 1149
Metrotránsito 490 0
Banco Inmobiliario 39 0
Cordeporte 26 0
IDUC 22 0
Cultura – IDCT 20 0
IDIS 14 0
IDCES 10 0
Consejera especial de asuntos portuarios-CEAP 6 0
Personal en Transitoriedad1 0 151
Promocentro2 69 69
DDL2 13 13
Total 1620 1382 1Funcionarios parte de la Administración Central pero cuya su desvinculación fue frenada por razones constitucionales
– ver párrafos subsiguientes 2 Pertenecen a la administración descentralizada
Fuente: Gerencia de Gestión Humana y Secretaria de Hacienda, Alcaldía de Barranquilla
La reestructuración, que se dio a través del decreto 867 del 23 de diciembre de 2008,
adoptó la ―Cadena de Valor para la Administración Central Distrital de la Alcaldía de
Barranquilla Soportada en Macro-procesos y Procesos‖ y representó un instrumento de
reordenamiento y reorganización de la administración central. Nació de la necesidad de
establecer una depuración de las entidades previamente creadas como medida de evasión
de la Ley 550. Existía un cumplimiento ―simulado‖ de la Ley al utilizar recursos
asignados al financiamiento de la deuda para gastos de funcionamiento, además de otras
irregularidades tales como embargos y procesos judiciales. El proceso de restructuración
se amparó en la Ley 909 del 2004 que establece que el despido en el marco de una
restructuración es justificado.
El objetivo de la restructuración fue hacer al sector público más eficiente y enfocarse en
mejorar su gobernabilidad. A un año y medio de su implementación, la reorganización
Plan de Acción Rápida para la Mejora de la Gestión Pública Distrito de Barranquilla
44
administrativa ha permitido al Distrito reenfocar sus recursos humanos y la
administración y manejo de las funciones del personal público.
Para poder establecer los parámetros y alcance de las medidas que se tomarían se realizó
un diagnostico institucional, que tomó aproximadamente 8 meses incluyendo la
negociación de consensos en el Concejo para obtener las facultades necesarias para llevar
a cabo la reestructuración. Paralelamente se realizó una propuesta de modelo por
procesos basada en la nueva visión del Plan de Desarrollo (proyectos y plan de
inversión), se sostuvo una discusión sobre la articulación de la nueva estructura para
evitar la duplicación de funciones y permitir la coordinación adecuada entre las entidades
(procesos transversales- estratégicos, control y apoyo).
En lo que respecta a la distribución del personal por tipo de vinculación, según se ilustra
en el Figura 9, a Diciembre de 2009 el 49% del personal era de carrera, gozando de
estabilidad en el cargo, seguido por personal en provisionalidad (35.8%) y de libre
nombramiento y remoción (8.7%). Especial atención merece el gran número de
empleados en provisionalidad, que debería representar una menor proporción del empleo
público. Esta situación, de carácter coyuntural, obedece a la implementación de una
estrategia del gobierno nacional de incorporación a los empleos de las entidades públicas
a cargo de la Comisión Nacional del Servicio Civil. Mientras que la resolución de la
situación de los empleados en provisionalidad no se encuentra bajo el control de la
Alcaldía sino del gobierno central, el desafío de cómo enfrentar el posible cambio de más
de la mitad del personal será responsabilidad del distrito de Barranquilla. En este
contexto, la preparación de manuales de procesos, funciones y procedimientos finalizados
en 2008 – y en proceso de actualización en 2010 para reflejar la nueva estructura
administrativa de la Alcaldía – representan importantes factores de mitigación del riesgo
de pérdida de memoria institucional en caso los funcionarios en provisionalidad no fueran
seleccionados para mantener sus cargos y se diera el ingreso de una importante cantidad
de nuevos funcionarios al sector público.
Figura 9. Porcentaje de Empleados en el Distrito de Barranquilla por Tipo
de Vinculación y Nivel Jerárquico, 2009
Carrera
Administrativa
49,0%
Nombramiento
Provisional
35,8%
Designado
0,8%
Eleccion Popular
0,1%
Libre nombramiento
8,7%
Vacante
5,7%
Asesor, 8%
Profesional, 31%
Asistencial, 13%
Técnico, 43%
Directivo, 5%
Fuente: Gerencia de Gestión Humana, Alcaldía de Barranquilla
Plan de Acción Rápida para la Mejora de la Gestión Pública Distrito de Barranquilla
45
Una de las reformas más importantes que se buscó con la reestructuración administrativa
del Distrito fue un cambio radical en los perfiles de personal. El diagnóstico de planta
identificó – con el cruce de perfiles y requerimientos de personal – la necesidad de su
profesionalización. Para ello se modificaron los perfiles de las posiciones dentro de la
estructura de la administración y se definió la disminución del nivel asistencial y el
incremento del nivel profesional y técnico de la planta.
Mientras que en Diciembre de 2008 el 58% del personal se ubicaba en el nivel
asistencial, a Diciembre de 2009 este porcentaje bajó al 13% (Figura 10), incluyendo
principalmente auxiliares administrativos pero también otros cargos como bomberos. La
distribución de funcionarios según su nivel jerárquico luego de la reestructuración se
complementaba con el 43% de los mismos en el nivel técnico, un 31% en el nivel
profesional y el 13% restante en los niveles directivo y asesor.
Figura 10. Distribución de Funcionarios del Distrito de Barranquilla según niveles
jerárquicos antes y después de la restructuración de Diciembre de 2008
Fuente: Gerencia de Gestión Humana, Alcaldía de Barranquilla
La reducción significativa en la proporción de personal en el nivel asistencial con la
reestructuración7 se logró a través de una serie de medidas que incluyeron la
descontinuación de servicios que de acuerdo a la normatividad vigente el Distrito no
debía ejercer. Entre ellos los agentes de tránsito y la provisión de servicios de salud.
Además, se tomaron medidas para mejorar la eficiencia del gasto público, reemplazando
personal de seguridad de escuelas con sistemas de alarmas y monitoreo, y reduciendo la
cantidad de personal administrativo en las escuelas. Asimismo, hubo un importante
incremento en el número de profesionales, alimentado en parte por la absorción de
funcionarios de ese nivel provenientes de los entes descentralizados que fueron
7 De las 359 desvinculaciones de personal financiado con recursos propios del distrito, el 79 por ciento
fueron funcionarios en nivel asistencial (284).
Plan de Acción Rápida para la Mejora de la Gestión Pública Distrito de Barranquilla
46
liquidados, pero también por la contratación de personal altamente capacitado en áreas
clave como la de gestión tributaria, que de hecho fue retomada por la Alcaldía luego de
haber sido tercerizada (ver capítulo sobre gestión tributaria).
Finalmente, como se observaba en la Tabla 14, el distrito contaba a fines de 2009 con 151
funcionarios en situación de transitoriedad. Esto significa que no pudieron ser excluidos
de la planta durante el proceso de reestructuración debido a protecciones constitucionales
especiales que lo impedían (madres cabeza de hogar, pensionables, personal con fueros
sindicales, discapacitados o incapacitados). El costo de esta planta a fines de 2009 era de
2,800 millones de pesos. Si bien se está trabajando en su depuración, no existe un plazo
específico para su exclusión de la planta.
El Personal Contratado (OPS). Los contratos de OPS tienen una duración menor de un
año y recaen bajo el área de responsabilidad de la Gerencia de Gestión Humana (GGH).
Anteriormente eran manejados por cada entidad, pero una vez finalizado el proceso de
reestructuración se pasó esta responsabilidad a la GGH para mantener un control más
centralizado. La GGH expide las certificaciones de que no existe empleo en la planta
global que pudiese desarrollar las actividades incluidas en los objetos de los contratos,
valida la remuneración sugerida y procesa los contratos. Sin embargo, con respecto a la
remuneración de los OPS no se contaba a Mayo de 2010 con guías objetivas para
determinar el nivel de remuneración según calificaciones o responsabilidad de la persona
contratada.
En la práctica, los OPS casi igualan el número de empleados públicos. Según
información proporcionada por la GGH, se contaba con cerca de 813 contratos de OPS en
2009 comparado con un total de 1149 posiciones de planta autorizadas para la
administración central (las posiciones ocupadas estaban por debajo de este número por
vacancias no completadas). Las contrataciones temporales se destinaban a financiar
servicios de aseo, mantenimiento, transporte, vigilancia y portería y servicios especiales
en Salud y Educación. Cabe mencionar que de acuerdo a las autoridades de la GGH y la
Secretaría de Hacienda varios de estos contratos esperaban ser descontinuados con la
implementación del sistema de alarmas y monitoreo para escuelas o la tercerización de
algunos servicios con empresas (aseo).
Además, un número importante de contrataciones estaban relacionados con servicios de
digitación técnicos en sistemas y actualización de datos y archivistas (cerca de 150)
ejerciendo funciones relacionadas a la construcción de la base de datos de personal (hojas
de vida), la mejora y depuración de bases de datos del fondo de pensiones y
PASIVOCOL. Ambas tareas claramente temporarias y de relevancia para consolidar el
proceso de reordenamiento de la administración del distrito. Finalmente, se contaba con
alrededor de 30 contratos para abogados de la asesoría jurídica, también un área que
reviste importancia por la alta cantidad de procesos relacionados a la reestructuración y
liquidación de entes, entre otros litigios de la Alcaldía.
Por lo tanto, de acuerdo a la información suministrada, pese al relativamente alto número
de OPS y al incremento en el gasto asociado (Tabla 15) no parece existir el desarrollo de
Plan de Acción Rápida para la Mejora de la Gestión Pública Distrito de Barranquilla
47
un servicio civil paralelo ejerciendo las mismas funciones que los empleados de planta
pero con otro sistema de beneficios y remuneración.
Tabla 15: Gasto en OPS con Recursos de ICLD
Concepto 2008 2009
Honorarios Profesionales 2.226.683.884 4.638.203.106
Servicios Técnicos 2.818.655.964 1.595.886.083
Total 5.045.339.848 6.234.089.189
La Política Salarial en el Distrito de Barranquilla
La escala salarial. La escala salarial de funcionarios públicos está regida por la Ley 313
de la Constitución Política del Estado, y al igual que en otros municipios se aplica de
forma consistente, correspondiendo la misma remuneración al mismo nivel de
responsabilidad y mismo cargo, evitando distorsiones de inequidad horizontal8.
Características de la política salarial para la atracción y retención de personal. Un factor
clave de cualquier sistema de remuneración en el sector público es la de asegurar la
equidad vertical9 y generar incentivos para permanecer y querer progresar en la carrera.
Un indicador importante en este aspecto es la compresión salarial10, o coeficiente entre el
nivel de ingreso promedio de la categoría más alta del escalafón (Nivel Directivo) con el
ingreso promedio de la categoría más baja (Auxiliar). La compresión salarial11 para el
Distrito era de 5.5en 2010. Este nivel de compresión relativamente bajo considera los
salarios de los niveles directivo y asistencial como referencia.
La consecuencia más delicada de una compresión tan baja es que los niveles más altos no
estén acordemente remunerados en términos relativos, desestimulando el desarrollo
profesional y el desempeño. Esto juega en contra a la hora de poder retener al personal
idóneo, quizás el factor más importante para mejorar el desempeño del Estado.
Si consideramos la compresión salarial en Cartagena y Santa Marta, que oscila entre 6 y 7
y se encuentra en línea con los niveles recomendados internacionalmente, en el caso de
Barranquilla se debería aumentar las remuneraciones del nivel directivo con respecto al
asistencial.
Con respecto al personal contratado, no existen guías que normen ni institucionalicen
lineamientos para definir la remuneración de los OPS. Si bien se han organizado
8 Existe inequidad horizontal en la remuneración cuando dos funcionarios con el mismo cargo, ya sea en la
misma unidad o en distintas dependencias, reciben una remuneración distinta. 9 Existe equidad vertical cuando funcionarios con mayor jerarquía tienen una remuneración lo
suficientemente más alta que funcionarios con cargos en niveles más bajos. 10
Coeficiente entre el nivel de ingreso promedio de la categoría más alta del escalafón (Nivel Directivo)
con el ingreso promedio de la categoría más baja (Auxiliar) 11
Ratio entre el promedio salarial del nivel de cargos más alto (Nivel Directivo) con el nivel más bajo
(Nivel Operativo/Administrativo).
Plan de Acción Rápida para la Mejora de la Gestión Pública Distrito de Barranquilla
48
reuniones entre directivos de las instituciones para llegar a un acuerdo, la falta de un
documento aunque sea como referencia para fijar el nivel de remuneración por profesión
y años de experiencia deja abierta un importante nivel de discrecionalidad.
Masa Salarial12. Como puede observase en la Tabla 16, la masa salarial a fines de 2009
representaba aproximadamente 39 % del gasto de funcionamiento. Si bien este nivel es
más alto que en 2008, debe tomarse en cuenta que luego de la reestructuración el gasto en
personal incluye los empleados que pasaron a la administración central desde los entes
descentralizados. Si se suma el gasto en personal de la administración central y el de los
entes descentralizados hasta 2008 y se compara con 2009, se observa una disminución en
la masa salarial consolidada de aproximadamente 12%, coherente con la baja en el total
de personal de la Alcaldía producto del proceso de reestructuración.
Tabla 16. Ejecución de Gastos e Ingresos Seleccionados del Período 2007-2009 (Millones de Pesos)
ENTIDAD EJECU. EJECU. EJECU.
2007 2008 2009
Servicios Personales Asociados a la
Nómina 25,069 18,880 36,686
Nómina de Entes Descentralizados 21,494 22,354 0
Nómina Consolidada Sector Público 46,563 41,234 36,686
Gastos de Funcionamiento 96,512 93,271 122,918
Nómina como % Funcionamiento 48% 44% 39%
Ingresos Tributarios 291,641 338,377 408,615
Nómina como % Ingresos
Tributarios 16% 12% 9% Fuente: Gerencia de Gestión Humana y Secretaría de Hacienda, Alcaldía de Barranquilla
Además, la nómina consolidada ha disminuido notablemente como porcentaje de los
ingresos tributarios y ha crecido a un ritmo menor que los gastos en funcionamiento. Por
lo tanto, los gastos en personal no han tenido, en los últimos años, el efecto de postergar
gastos de inversión.
De hecho, es relevante mencionar que la Alcaldía no ha llenado todas las posiciones
disponibles y que, luego del proceso de reestructuración ha disminuido
significativamente el gasto potencial en personal, tanto el financiado con ICLD como
aquel financiado con fondos del SGP (ver Tabla 17).
Tabla 17. Montos Máximos Autorizados para posiciones de Planta Antes y Después
de la Restructuración de Diciembre de 2008
12
Masa salarial (% del gasto total): comprende la totalidad de los pagos en efectivo, no en especie, a los
empleados públicos por los servicios prestados, antes de la deducción de impuestos y contribuciones del
empleado a la seguridad social y a los fondos de pensiones. Los datos presentados corresponden solamente
a los gobiernos centrales. Fuente: Fondo Monetario Internacional, ―Government Finance Statistics
Yearbook‖ y datos de archivo.
Plan de Acción Rápida para la Mejora de la Gestión Pública Distrito de Barranquilla
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Planta de Personal Diciembre 2008 Diciembre 2009
Adm. Central 31,808,011,625 45,689,593,886
Vigilantes de Educacion (Recursos Propios) 1,678,761,688
Vigilantes de Educacion (SGP) 11,532,405,522
Entes Descentralizados Liquidados 20,811,754,584
Total 65,830,933,421 45,689,593,886 Fuente: Secretaría de Hacienda, Distrito de Barranquilla
Los costos de la reestructuración. Un aspecto clave en el análisis del gasto en personal del
Distrito de Barranquilla es el impacto que ha tenido el proceso de reestructuración en la
posición fiscal del distrito. Si bien puede considerarse una buena medida aumentar el
nivel de profesionalización a través de un recambio de personal, los costos de las
desvinculaciones en el sector público suelen ser muy altos. En el caso de Barranquilla,
según la información provista por la Secretaría de Hacienda se habrían logrado
importantes ahorros.
Según información proporcionada por la Secretaría de Hacienda se pagaron
aproximadamente indemnizaciones por 52.200 millones de pesos para la liquidación de
entes y la disminución de empleados de la administración central (incluyendo la Red de
Hospitales). Para esto, parte se cubrió con capital del distrito y parte se tomó deuda. El
análisis incluido en el Tabla 18 arroja un ahorro neto considerable en valor presente neto
a 2017, año en que se terminaría de pagar la deuda contraída para el saneamiento fiscal
del distrito.
Tabla 18. Análisis Costo-beneficio por la Liquidación de Entes Descentralizados Deuda VPN Saneamento Fiscal $ 12,637
Deuda VPN Saneamento hospitario $ 10,407
VPN interes $ 23,043
Capital $ 105,000
Total VPN restructuracion y liquidacion ED $ 128,043 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Nomina Decentralizadas $ 22,354 $ 23,248 $ 24,178 $ 25,146 $ 26,151 $ 27,197 $ 28,285 $ 29,417 $ 30,593 $ 31,817
Gasto operación Actual ($ 12,959) ($ 13,477) ($ 14,016) ($ 14,577) ($ 15,160) ($ 15,767) ($ 16,397) ($ 17,053) ($ 17,735)
Nomina antigua Red $ 52,000 $ 54,080 $ 56,243 $ 58,493 $ 60,833 $ 63,266 $ 65,797 $ 68,428 $ 71,166 $ 74,012
Gasto operación Actual $ 35,000 $ 36,400 $ 37,856 $ 39,370 $ 40,945 $ 42,583 $ 44,286 $ 46,058 $ 47,900
Total Flujo de Pagos Anterior $ 29,370 $ 30,544 $ 31,766 $ 33,037 $ 34,358 $ 35,733 $ 37,162 $ 38,648 40,194$
Tasa de descuento 12%
Total VPN Ahorro Operacional $ 178,691 Fuente: Secretaría de Hacienda, Distrito de Barranquilla
Finalmente, cabe mencionar que a Mayo de 2010 subsistían 214 procesos judiciales
relacionados a la reestructuración que, sumados a los casos de empleados en
transitoriedad, constituyen puntos pendientes del proceso y cuyo resultado podría
aumentar el costo del ejercicio.
La Gestión de los Recursos Humanos en Barranquilla
Plan de Acción Rápida para la Mejora de la Gestión Pública Distrito de Barranquilla
50
La Gerencia de Gestión Humana (GGH). La entidad responsable de la política de gestión
de recursos humanos es la Gerencia de Gestión Humana, que depende de la Secretaría
General. El objetivo de la GGH incluye el dirigir, coordinar y vigilar el cumplimiento de
las normas de recursos humanos, tramitar los procesos de vinculación, promoción,
ascenso y bienestar social de los empleados públicos así como la elaboración de la
nómina y los derechos pensionales. La unidad contaba en Mayo de 2010 con 28
funcionarios, pero no se suministró la estructura de personal a tiempo para incluir el
análisis en este informe.
Sistemas de gestión de RRHH. La Alcaldía cuenta con un sistema de gestión de nómina
automatizado desde agosto de 2008, abarcando las nóminas de personal activo, inactivo y
de OPS. La GGH ha venido realizando un trabajo de auditoría y control de nómina
incluso luego de la automatización para evitar anomalías a través de un cruce de las bases
de datos de planta y de nómina, y verificación de información de manera personal y con
documentación física (por ejemplo títulos universitarios o certificados). El proceso de
pago de nómina es auditado mensualmente por el jefe de nómina y gestión
administrativa, quien ejecuta un procedimiento establecido por la ley de verificación y
conciliación. De esta manera se puede advertir cualquier ajuste a las fiduciarias y a
tesorería que por su parte realizan el seguimiento a los pagos.
La Gerencia de Gestión Humana recibe y registra las novedades y requerimientos de
personal, tales como vacaciones, maternidad, incapacidad, etc. Una vez realizada la
actualización, verificación y preparación de la nómina, esta información es llevada a la
Secretaría de Hacienda para gestionar los pagos. Este proceso ha mejorado
sustancialmente con la utilización del software. Según información de la Gerencia de
Gestión Humana la liquidación y el pago de nómina se redujo de dos semanas en Julio de
2008 a 3 días a fines de 2009.
Además de los avances registrados en gestión de nómina, es de destacar que la Alcaldía
se encuentra actualizando la base de datos de personal con información de hojas de vida.
El sistema, generado en Powerbuilder y con una base de datos Oracle, ha sido
completado en un 70% aproximadamente, y se cuenta con personal temporario para la
finalización del proceso de digitalización.
Evaluación de desempeño. Si bien la normatividad vigente establece que se deben
realizar evaluaciones de desempeño como parte la elaboración de acuerdos de desempeño
para cada funcionario de carrera, estas evaluaciones no se realizaron en 2008 y 2009 y se
estimaba que no habría tiempo para su realización en 2010.
Buenas Prácticas, Desafíos y Recomendaciones para mejorar la Gestión de Recursos
Humanos en el Distrito de Barranquilla
Buenas Prácticas. El Distrito de Barranquilla ha realizado importantes avances en materia
de gestión de recursos humanos. El incremento en el nivel de profesionalización de los
funcionarios a través del proceso de reestructuración es notable, así como la disminución
Plan de Acción Rápida para la Mejora de la Gestión Pública Distrito de Barranquilla
51
en el gasto en personal consolidado. Si bien aún subsisten procesos judiciales, el distrito
habría logrado esta mejora a un costo que pudo ser afrontado sin mayores inconvenientes
desde lo fiscal y que posiciona a Barranquilla de forma muy favorable hacia el futuro,
especialmente con el incremento en ingresos tributarios. Por lo tanto, la Alcaldía de
Barranquilla está en una posición para enfocarse en desafíos más complejos, y en esa
línea se orientan las siguientes recomendaciones.
Desafíos y recomendaciones en materia de gestión de recursos humanos. La misión del
Banco Mundial identificó 3 desafíos principales en esta área y recomienda las siguientes
acciones de mejora que, en caso de que sean consideradas de utilidad para el Distrito,
podrían ser implementadas en el corto plazo y tener un impacto positivo en la gestión de
recursos humanos:
Mejorar el nivel de compresión salarial para incrementar tasas de atracción y retención de
personal altamente capacitado. De acuerdo a la información proporcionada, el nivel de
compresión salarial actual sería bajo, es decir, existiría poca diferencia en términos
relativos y de acuerdo a estándares internacionales entre el personal de menor nivel
jerárquico y el personal de mayor nivel jerárquico. Un incremento en la remuneración del
personal directivo, si fuera fiscalmente viable, es un incentivo crucial para retener
personal idóneo pese a futuros cambios de gobierno. Dado que las escalas salariales son
definidas y ajustadas año tras año a través de decretos reglamentarios, esto permitiría a la
Alcaldía lograr un mejor balance en la relatividad salarial dentro de la administración. Al
mismo tiempo, este tipo de acciones podría acercar los salarios del nivel directivo al nivel
de remuneración para posiciones de similar nivel de responsabilidad en el sector privado,
logrando la atracción de mejor personal. Es importante aclarar que el incremento relativo
en el ingreso del nivel directivo podría darse tanto a través de un aumento salarial como
de un aumento a través de remuneraciones complementarias, la mayoría de las veces
menos conflictivas que un aumento visible al salario base.
Recomendación: Incrementar remuneración del personal directivo, que representa el 5%
del personal, (y asesor, en caso se observara el mismo problema) para llegar a estándares
internacionales y al nivel observado en otros distritos (6.0). Tomando la información
provista en el decreto 0173 de Abril de 2010, el promedio salarial del personal directivo
debería aumentar aproximadamente de 6.5 millones a 7 millones para llegar al nivel de
compresión sugerido.
Regularización de remuneraciones del personal contratado. Si bien el sistema actual
donde no existen lineamientos para determinar los honorarios de un OPS permite
flexibilidad en la determinación de niveles de remuneración, también trae aparejado un
alto nivel de discrecionalidad.
Recomendación: Desarrollar de guías o lineamientos para determinar el nivel de
remuneración para personal contratado de acuerdo a sus calificaciones, experiencia y
nivel de responsabilidad, evitando discrecionalidad y asegurando misma remuneración
por mismo trabajo también en los contratados.
Plan de Acción Rápida para la Mejora de la Gestión Pública Distrito de Barranquilla
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Comenzar a instalar una cultura organizacional orientada a resultados. El sistema de
evaluación de desempeño, actualmente inactivo, debería implementarse para el año 2011
para comenzar a instalar una cultura de resultados en la administración.
Recomendación: Implementación de evaluaciones de desempeño para personal de
carrera, quienes están obligados por ley a realizar las evaluaciones, pero también para el
personal en provisionalidad y el personal de libre nombramiento. Estos últimos,
normalmente secretarios o gerentes, deberían tener acuerdos formales de resultados con
el Alcalde con metas institucionales, de las cuales se desprenderían luego las metas de los
funcionarios de niveles jerárquicos inferiores.
Plan de Acción Rápida para la Mejora de la Gestión Pública Distrito de Barranquilla
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BIBLIOGRAFIA
Desempeño Fiscal de los Departamentos y Municipios 2006-2007. DNP. 2008.
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Barranquilla, Informe de Gestión Consolidado por Dependencias VIGENCIA
2007. Alcaldía de Barranquilla. 2008.
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Nacional de Planeación. Bogotá, Colombia. 2008
Informe sobre Viabilidad Fiscal de los Municipios, Vigencia 2007. Febrero 2008.
Colombia Decentralization: Options and Incentives for Efficiency. World Bank.
2007 (Borrador de Reporte)
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Sub-National Governments. World Bank. 2009.