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PLAN DE PARTICIPACIÓN
INDIGENA Proyecto de Administración de Tierras Fase II
Actualización 2011
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PROYECTO ADMINISTRACIÓN DE TIERRAS, FASE II
FORTALECIMIENTO DEL REGISTRO DE INFORMACIÓN CATASTRAL
PLAN DE PARTICIPACIÓN INDÍGENA ACTUALIZACIÓN 2011
Guatemala, septiembre de 2011
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ÍNDICE Pág.
Presentación a la versión Actualizada 3
I. Objetivos del Plan de Participación Indígena 4
Antecedentes 5
II. Beneficiarios 6
III. Tenencia Colectiva de la Tierra y Noción de Territorio Indígena 8
IV. Metodología 11
V. Principales Hallazgos 12
VI. Marco Jurídico que Regula las Tierras Comunales 15
VII. Levantamiento Catastral en Tierras Comunales 17
VIII. Regularización de Tierras Comunales 18
IX. Posibles impactos adversos 18
X. Medidas de Mitigación 21
XI. Plan de Participación Indígena 23
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PRESENTACIÓN A LA VERSIÓN ACTUALIZADA
El presente documento constituye la versión actualizada del Plan de Participación Indígena dentro del Proyecto de Administración de Tierras Fase II cuya ejecución esta encomendada al Registro de Información Catastral de Guatemala. Dicho plan contiene disposiciones orientadas a asegurar la debida información, participación y consulta a los pueblos indígenas, con el objetivo de que en caso se identifiquen efectos negativos para los pueblos indígenas, estos sean evitados, reducidos, mitigados o reparados. El plan original fue elaborado en el año 2006 bajo supuestos que en su momento no se habían cumplido (por ejemplo la elaboración del Reglamento de la ley del RIC o el Reglamento de Tierras Comunales), pero que a la presente fecha ya son una realidad, así mismo contiene temas que en la actualidad resultan improcedentes o ya han sido ejecutados o implementados, causas que hacen necesaria la actualización. Tomando en cuenta lo anterior se ha concluido en la necesidad de revisar el plan original e incorporarle los cambios que sean necesarios y adecuarlo a la realidad actual, por lo que las siguientes páginas contienen dicho Plan ya con las consideraciones que a la fecha y producto del avance en el proceso catastral. Sin embargo, la naturaleza, la esencia y los objetivos iniciales del Plan de Participación Indígena siguen vigentes los cuales son que los pueblos indígenas que se encuentren dentro del área del proyecto obtengan beneficios sociales y económicos culturalmente apropiados. El PPI se crea como un mecanismo para que las actividades catastrales respeten las costumbres, la cultura, la organización social y económica y la identidad propia de los pueblos indígenas. A través de la elaboración del PPI se identificaron los posibles efectos negativos de la implementación del proyecto y es por ello que este plan presenta las medidas a tomar por parte del RIC para evitar, mitigar y/o compensar a los pueblos indígenas.
Guatemala septiembre del año 2011
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Plan de Participación Indígena
I. Objetivos del Plan de Participación Indígena Uno de los objetivos del Proyecto de Administración de Tierras Fase II (que en lo sucesivo podrá ser denominado simplemente como el proyecto) es fomentar el proceso para incrementar la seguridad jurídica en la propiedad, tenencia y uso de la tierra mediante actividades catastrales principalmente. Como resultado, el proyecto está apoyando el establecimiento de las bases operativas, legales e institucionales para asegurar que los derechos a la tierra de los pueblos indígenas y campesinos sean respetados durante el proceso catastral. También es una oportunidad para fomentar la participación de las mujeres y asegurarse que sus derechos a la tierra sean respetados. En base a los resultados de la Evaluación Social y las consultas con las comunidades de los pueblos indígenas, el Gobierno de Guatemala preparó un Plan de Participación Indígena (en lo sucesivo podrá denominarse simplemente PPI) para el “Proyecto de Administración de Tierras Fase II” en el año 2006 el cual establece las medidas a través de las cuales se asegura que: (a) los pueblos indígenas en el área del proyecto recibirán beneficios sociales adecuados desde el punto de vista cultural; y (b) cuando se identifiquen posibles efectos negativos sobre los pueblos indígenas, estos efectos adversos serán evitados, reducidos, mitigados o reparados. El diseño y la ejecución de las acciones específicas del PPI son responsabilidad del Registro de Información Catastral (RIC) a través de la Unidad Coordinadora del Proyecto de Administración de Tierras Fase II (UCP), otras agencias participantes, como la Secretaría de Asuntos Agrarios-SAA- FONTIERRAS, CONAP, OCRET, IGN y las municipalidades, que apoyarán las actividades incluidas en el PPI para facilitar la inclusión de los beneficiarios de origen indígena y asegurarse que éstos se beneficien socialmente del proyecto de una manera culturalmente adecuada y participativa. Todas las instituciones participantes tomarán en cuenta la existencia y diversidad de grupos étnicos en los municipios elegibles y seguirán el PPI preparado por el RIC. Para este propósito, cada agencia participante firmará un convenio interinstitucional con el RIC donde se acuerden las funciones y responsabilidades de cada uno. Las consultas del PPI tuvieron el objetivo de identificar: (a) formas de organización y toma de decisiones a nivel de las comunidades; (b) instituciones y grupos involucrados en el tema tierra a nivel de las comunidades; y (c) posibles efectos adversos del proyecto. Durante la preparación del PPI, el Gobierno de Guatemala, a través del RIC, consultó y dialogó con los pueblos indígenas sobre los siguientes temas: (a) los derechos a la tenencia de la tierra establecidos en la Constitución, la Ley del RIC (Decreto 41-2005) y el Convenio 169 de la Organizacional Internacional del Trabajo (OIT); (b) las políticas de salvaguarda del Banco Mundial incluyendo la Directriz Operacional 4.20 del Pueblos Indígenas, la Nota de Política Operacional 11.03 de Propiedad Cultural y la Política Operativa 4.36 de Hábitats Naturales; y (c) los objetivos, alcances y actividades en el Proyecto de Administración de Tierras Fase II. En el contexto del PPI y siguiendo la DO 4.20, “los pueblos indígenas son mejor definidos como los grupos que tradicionalmente son considerados y auto identificados como descendientes de los habitantes originales de las tierras con la que comparten un vínculo estrecho y en algunas ocasiones espiritual.” Los pueblos indígenas son, y desean seguir siendo, cultural, social y económicamente diferentes a la sociedad dominante.
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Antecedentes Guatemala es un país multicultural de ingresos medios donde los niveles de pobreza son altos. El país tiene una notable desigualdad en la distribución de la riqueza, recursos y oportunidades, particularmente afectando a los pueblos indígenas, campesinos y las poblaciones rurales vulnerables. Aproximadamente el 45% de la población continua viviendo en áreas rurales; Datos del 2005 indican que aproximadamente 50.9% de la población guatemalteca es pobre y el 15% de ella vive en extrema pobreza. De acuerdo al último censo estadístico, se cuentan con datos de que la población indígena representa el 40.6 % del total de la población guatemalteca, el 74% de la población indígena vive en pobreza y un 26% en pobreza extrema. 1 Los indicadores sociales de Guatemala frecuentemente están debajo de aquellos de países con ingresos per capita menores. Después de la firma de los Acuerdos de Paz (1994-1996), Guatemala continúa esforzándose por crear una sociedad más incluyente y fortalecer las instituciones públicas. Los Acuerdos de Paz resumen una estrategia de desarrollo más incluyente para el país. A pesar que han emergido relaciones más pacíficas entre las comunidades y el Gobierno-sociedad civil, todavía se requiere construir mayor confianza en las instituciones públicas y fortalecer los lazos entre las poblaciones indígenas y las organizaciones campesinas con instituciones gubernamentales, particularmente en los temas que conciernen a la tenencia de la tierra. La inseguridad en la tenencia de la tierra ha sido y continua siendo una de las principales causas de pobreza entre las poblaciones indígenas y campesinas de Guatemala. También, donde existe una gran desigualdad en la distribución de la tierra, la inseguridad en la tenencia es una de las principales fuentes de conflicto. En 1997, la Unidad Técnico-Jurídica (UTJ-PROTIERRA) fue creada bajo el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación para iniciar la implementación del proceso catastral, a través de proyectos piloto, incluyendo la Fase I del Proyecto de Administración de Tierras financiada por el Banco Mundial2. Proyecto de Administración de Tierras Segunda Fase: En el 2005, el Gobierno de Guatemala solicitó la cooperación del Banco Mundial para implementar el Proyecto de Administración de Tierras, Segunda Fase, originalmente en 55 municipios, que luego de una reestructuración del Proyecto se redujeron a 41 municipios. La implementación del proyecto fue encomendada al Registro de Información Catastral (RIC), creado por el Decreto 41-2005 del Congreso de la República – con la creación del RIC- se institucionalizaron algunas actividades que la UTJ realizaba para la implementación del catastro a nivel nacional y la coordinación de actividades para la titulación y registro de propiedades en todo el país. El objetivo de desarrollo del Proyecto de Administración de Tierras Fase (II) es fomentar la seguridad en la tenencia de la tierra en el área de influencia del proyecto al proveer servicios catastrales y de administración de tierras eficientes y accesibles a la población guatemalteca ubicada en dicha área. En el contexto del proyecto, servicios catastrales y de administración de tierra incluyen un diagnóstico sistemático de beneficiarios, una campaña de comunicación social, mapeo, verificación de derechos, transferencia de información al sistema registro-catastro y titulación e inscripción en el Registro General de la Propiedad de los derechos de propiedad, así mismo el proyecto apoyará a las comunidades indígenas que en el marco del proceso catastral
1 Informe Nacional de Desarrollo Humano. Guatemala 2009-2010. Pags. 121, versión digital. 2 La Primera Fase del Programa de Administración de Tierras fue aprobada por el Directorio del Banco Mundial en 1998. La fecha de cierre del proyecto es marzo de 2007. La contribución del Banco Mundial al proyecto es un préstamo de $ 31 millones de dólares.
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hayan sido declaradas tierras comunales, y que tengan como única irregularidad la de no estar inscritos en Registro General de la Propiedad, ha efecto de iniciar el proceso de regularización de su tierra comunal, a través de la titulación especial regulada en la ley del RIC, de igual forma la implementación de la Estrategia del Plan de actividades empresariales del RIC (venta de productos y servicios catastrales). El proyecto tiene cuatro componentes: (a) establecimiento del proceso catastral y regularización de la tenencia de la tierra; (b) infraestructura de mantenimiento catastral y servicios de información municipal; (c) fortalecimiento legal e institucional y coordinación RIC-RGP; y (d) administración, monitoreo, evaluación y coordinación institucional. . II. Beneficiarios. Con el fin de establecer los beneficiarios de población indígena en el área de influencia del Proyecto, así como las posibles tierras comunales existentes en el área, se realizó una consultoría a finales del 2006 denominada “Diagnóstico de Tierras Comunales en Territorios Indígenas, en el área del Proyecto de Administración de Tierras Fase II”, de cuyo estudio se tomaron en cuenta los hallazgos, conclusiones y antecedentes históricos para la elaboración del PPI. Este diagnóstico se basó para realizar el estudio en condiciones generales de los diferentes tipos de administración colectiva desde el punto de vista de territorios indígenas, constituyendo de esa cuenta un instrumento de apoyo referencial respecto al tema de tierras comunales, toda vez que este tema aplica para comunidades indígenas o campesinas. A la llegada de los Españoles, el territorio de la actual República de Guatemala presentaba un espectro socio-político y étnico diverso. Los mayas eran los habitantes originales permanentes de esta región. Según los lingüistas el origen del idioma se podría remontar a 7.000 años. El aislamiento geográfico llevó al desarrollo de una variedad de lenguas una subdividida en proto-K´iche y Mam y otra rama del oeste subdividida en proto-Q´anjob y proto-Tzeltal. Estas dos ramas han dado al nacimiento de las treinta lenguas habladas actualmente. Lo que es hoy Guatemala fue la residencia de los dominios del K’iche, quienes alcanzaron su máxima extensión a mediados del siglo XV extendiéndose del Soconusco, en las tierras bajas del pacifico hasta las tierras altas de lo hoy conocido como las Verapaces. En esa época ejercieron el dominio de unos 25,000 kilómetros cuadrados y aglomeraban una población estimada de un millón de habitantes. Los Mayas Kaqchikeles y los Tz’utujiles se separaron y formaron sus respectivos Estados. El estado K’iche se extendía del norte al este mientras que los Tz’utujiles y los Kaqchikeles del sur al este. La actual población de Guatemala está estimada en 14.4 millones de habitantes según el Informe Nacional de Desarrollo Humano del 2009-2010. De acuerdo al último censo, los mestizos o ladinos – que son el resultado de la mezcla entre descendientes de amerindio y español/europeo son el 59.4 por ciento de la población total, mientras que la población indígena representa el 40.6 por ciento. Existen 23 lenguas amerindias oficialmente reconocidas, incluyendo el K´iche, Q’eqchi, Kaqchiquel, Achi’, Poqomchi, Mam, Garifuna y Xinca. El grupo K´iche representa 9.1 por ciento, Kaqchiquel 8.4 por ciento, Mam 7.9 por ciento, Q’eqchi 6.3 por ciento, otros descendientes mayas 8.6 por ciento, indígenas no-mayas 0.1 por ciento (censo de 2002). En términos de las lenguas predominantes, aproximadamente un 60 por ciento de la población habla español y 40 por ciento hablan un lenguaje indígena.
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En el área del Proyecto, vive una población de 2, 595,884 habitantes, de los cuales, el 43% son indígenas. Los principales grupos étnicos son: Q’eqchi con 790,000, habitantes, Poqomchi con 100,000, Achi’ con 100,000, Kaqchiquel con 104,000 Poqomam con 30,000 y Ch’orti’ con 45,000. Los beneficiarios son poblaciones indígenas y no indígenas rurales residentes de los departamentos de Alta Verapaz, Baja Verapaz, Chiquimula, Escuintla, Izabal, Sacatepéquez y Zacapa, así como el municipio de Pachalum en el departamento de Quiché3. En aspectos étnicos, el área geográfica de la segunda fase incluye: (a) 3 departamentos con alta población indígena, Alta Verapaz (93 por ciento), Baja Verapaz (58 por ciento) y Sacatepéquez (41 por ciento); (b) 4 departamentos con alta proporción de ladino o población no-indígena, Zacapa (99 por ciento), Escuintla (94 por ciento), Chiquimula (85 por ciento) e Izabal (77 por ciento); y (c) Pachalum que tiene una alta población de ladinos (86 por ciento).
Pobreza. En general, la población indígena registra niveles más bajos en indicadores sociales y económicos, aún más bajos que los indicadores nacionales, en las áreas como la educación, salud y nivel de ingresos. Los departamentos con los porcentajes más altos de poblaciones indígenas muestras tasas de pobreza más altas. Los departamentos de Alta y Baja Verapaz muestran las tasas de pobreza extrema más altas, 41 y 23 por ciento, respectivamente. Los departamentos con población no indígena registran tasas de pobreza más baja, así como Chiquimula y Escuintla, 7 y 5.3 por ciento de pobreza extrema, respectivamente. 3 La municipalidad de Pachalum fue incluida en el área del proyecto porque pertenece a una misma mancomunidad con las municipalidades adyacentes en el departamento de Alta Verapaz.
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Cuadro No 1. Distribución geográfica de la población étnica en el área del Proyecto4.
Departamento
Población total
Población Urbana %
Población Rural %
Población Indígena %
Población No Indígena %
Pobreza %
Pobreza extrema
Alta Verapaz 776,246 21.0 79.0 93 07 84.0 41.2 Baja Verapaz 215,915 27.3 72.7 58 42 73.2 23.5 Izabal 314,306 28.8 71.2 23 77 47.9 8.2 Zacapa 200,167 38.9 61.1 01 99 42.4 7.0 Chiquimula 302,485 26.0 74 15 85 56.5 13.3 Sacatepéquez 248,019 84.2 15.9 41 59 36.1 5.3 Escuintla 538,746 47.7 52.3 06 94 47.6 5.3
Fuente: XI Censo Nacional de Población y VI de Habitación, 2002 De acuerdo con el censo agropecuario (2003), el 78 % de las fincas en el proyecto se reportan en propiedad privada, lo que equivale a 88.6% del total de la superficie. No se distingue en el Censo la variable étnica por lo que no se puede analizar la tenencia según poblaciones indígenas. En el área del proyecto el 86% de las fincas se registran como productores individuales5. III. Tenencia Colectiva de la Tierra y Noción de Territorio Indígena. La tenencia comunal de la tierra consiste en que los derechos de propiedad se comparten colectivamente, que representa un símbolo de cohesión social a través del dominio, posesión y uso colectivo del territorio. El titulo colectivo da mayor capacidad para proteger la identidad, integridad social y cultural de los pueblos indígenas. El territorio es un espacio vivido que denota un sistema de apropiación del espacio en el que confluyen sus distintas dimensiones: (a) como eje de la economía, (b) como asiento de la sociedad, (c) como receptáculo de los signos y (d) símbolos de la historia y la cultura. La noción de “territorio indígena” está bastante bien definido en el Convenio 169 cuando establece: “la utilización del término “tierras”.. .deberá incluir el concepto de territorios, lo que cubre la totalidad del hábitat de las regiones que los pueblos interesados ocupan o utilizan de alguna otra manera”. En el sentido estricto del término, los territorios indígenas fueron desestructurados y reordenados desde la conquista. Actualmente, no existen, en Guatemala, territorios indígenas, como se identifican en Panamá o Nicaragua. En Guatemala, resulta más pertinente tratar de entender el concepto de “tierras comunales” o “tierras de comunidades indígenas”, que el concepto de “territorio indígena”. La noción de “tierras indígenas” se refiere básicamente a las formas de tenencia y uso individual y colectivo de las tierras por parte de los indígenas. En Guatemala las tierras comunales pueden ser encontradas en tierras nacionales, municipales y bajo régimen privado. Para las tierras comunales se puede definir la siguiente tipología: • Tierras de uso comunal: Es cuando una comunidad de forma colectiva ha aprovechado el suelo, el agua y el bosque de una extensión territorial privada o estatal. 4 Se incluyen los datos a nivel de todo el departamento. 5 Evaluación Social. Proyecto de Administración de Tierras (II) 2005.
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• Tierras de posesión comunal: La posesión comunal es una forma de tenencia colectiva de la tierra por la que una comunidad indígena ejerce derechos históricos o ancestrales y actuales sobre una extensión territorial, sin que los mismos estén inscritos en el Registro General de la Propiedad. • Tierras de Propiedad Comunal: La propiedad comunal es la forma de propiedad debidamente registrada a nombre de una comunidad indígena y/o campesina. • Tenencia Comunal. De acuerdo al diagnóstico general de tierras comunales del PAT II/ RIC, en el área de Proyecto existen aproximadamente 213 posibles tierras comunales distribuidas en 33 municipios, de los 41 municipios de acción del PAT II. Se estima que suman aproximadamente 92,240.22 hectáreas.
Cuadro No 2. Distribución de tierras municipales, comunales y estatales en el área del Proyecto
Departamento
Estatales
Comunales
Municipales
Extensión
Has.
% de la extensión
No.
Municipios
No. Total posibles tierras
comunales Alta Verapaz 1 15 2 4,921.91 5.34% 8 18 Baja Verapaz 2 25 12 51,489.00 55.82 % 6 39 Zacapa 0 6 11 5,739.12 6.22% 6 17 Chiquimula 0 33 60 22,773.26 24.69% 5 93 Sacatepéquez 0 4 34 1,278.93 1.39% 10 38 Escuintla 0 2 6 6,038.00 6.55% 4 8 Izabal 0 0 0 0 0 1 0 3 85 125 92,240.22 100% 41 213 Fuente: Diagnóstico de Tierras Comunales, en territorios indígenas en el área del Proyecto de Administración de Tierras Fase II. El departamento que presenta la mayor extensión con posibles tierras comunales es Baja Verapaz, con un estimado de 51,489.00 hectáreas, lo que corresponde a un 55.82% de la extensión territorial de este tipo de unidades en el área de acción del Proyecto. Le sigue Chiquimula con 22,773.26 hectáreas, equivalente al 24.69%, Escuintla con 6,038.00 hectáreas, equivalente a un 6.55%; Zacapa con 5,739.12 hectáreas, equivalente a 6.22%; Alta Verapaz, con 4,921.91 hectáreas, equivalente al 5.34%; y Sacatepéquez, 1,278.93 hectáreas equivalente al 1.39%. De las 213 posibles tierras comunales existentes en la cobertura del Proyecto, el 58.68% se encuentran en tierras municipales, un 39.90% en tierras en posesión o propiedad de comunidades, y un 1.40% en tierras estatales o de la nación. Del total de tierras municipales, de comunidades o estatales existentes en el área de acción del Proyecto, un 43.66% se ubica en Chiquimula, un 18.30% en Baja Verapaz; un 17.84% en Sacatepéquez; un 8.45% en Alta Verapaz. En Zacapa un 7.98% y en Escuintla un 3.75%.
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Gráfica 1. Porcentaje de Tierras Comunales por Departamento en el Área del Proyecto
Gráfica 2. Tipo de tenencia de las tierras comunales en el área del Proyecto.
Gráfica 3. Cantidad de Tierras Comunales por departamento en el Área de acción del Proyecto
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Gráfica 4. Extensión en has. de tierras comunales por departamentos en el área del proyecto.
Fuente: (Gráficas 1, 2, 3 y 4) Diagnóstico de Tierras Comunales, en territorios indígenas en el área del Proyecto de Administración de Tierras Fase II. La información presentada en las gráficas anteriores permite identificar que la mayor cantidad de posibles tierras comunales se ubican en el departamento de Chiquimula, con una cantidad de 93 unidades, sin embargo la extensión de estas unidades es de 22,773.26 hectáreas, el departamento de Baja Verapaz, que sólo tiene 39 posible tierras comunales tiene la mayor extensión de estas unidades en 51,489.00 hectáreas, el departamento de Sacatepéquez es el que tiene la menor extensión de 1,278.93 hectáreas, sin embargo tiene 38 unidades de posibles tierras comunales; Escuintla tiene la menor cantidad de tierras comunales, sin embargo ocupa el tercer lugar con una extensión de 6,038.00 hectáreas de estas unidades.
En el área de acción del proyecto se ubican al menos 29 lugares sagrados de origen maya, distribuidos en las siguientes comunidades lingüísticas: Q´eqchi´ (20), Poqomchi´ (7), Achi´ (2). Estos lugares sagrados son utilizados como centros ceremoniales. Es pertinente que el Proyecto reconozca la importancia y especificidad de la espiritualidad indígena como componente esencial de su cosmovisión, tal y como esta señalado en los Acuerdos de Paz y en cumplimiento de otras orientaciones de carácter internacional. IV. Metodología El RIC utilizó un acercamiento metodológico integral, que combinaba información cualitativa y cuantitativa, para planear las consultas para la preparación del PPI. Revisión de la Literatura Existente. Se revisó la literatura académica preparada por académicos locales e internacionales. Se revisaron las lecciones aprendidas del proyecto de administración de tierras Fase I y proyectos implementados por otros donantes y ONGs en Guatemala, así como la experiencia de proyectos de administración de tierras financiados por el Banco Mundial en Centro América. Los datos sociales y socioeconómicos y diagnósticos socioeconómicos de las comunidades indígenas también fueron revisados. Fases de Consulta Participativa. El proceso de consultas participativas empezó durante la preparación de la Fase I. Para la Fase II, el proceso de consulta comenzó en 2005 con la preparación de la Evaluación Social y continuó en septiembre de 2006 para la preparación del Plan de Participación Indígena. El proyecto realizó una ronda de consultas de octubre a diciembre de 2006 para verificar información sobre tierras comunales. Se continuará de manera sistemática durante la implementación del proyecto como sea requerido para verificar, revisar y actualizar regulaciones y procedimientos siendo desarrollados en el marco del proyecto. Estas consultas
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adicionales servirán para mejorar el diseño del proyecto a través de todo el proceso, aprendiendo de la experiencia adquirida durante su implementación y permanentemente monitoreando el impacto del mismo en los pueblos indígenas. Técnicas para las Consultas. Una combinación de técnicas para desarrollar las consultas se utilizó, incluyendo: (a) entrevistas semi-estructuradas con participantes claves tales como las autoridades municipales y comunitarias, ONGs y personal del RIC; (b) talleres celebrados con los beneficiarios directos incluyendo líderes comunitarios, miembros de las comunidades de ambos géneros, autoridades municipales y jueces; y (c) estudios de caso ilustrando las experiencias en administración y tenencia de la tierra entre los pueblos indígenas. Análisis. El PPI incluye un análisis sistemático de la información recogida durante todo el proceso de consulta entre 2005 y 2006, así como los hallazgos encontrados en la consultoría denominada “Diagnóstico de Tierras Comunales en Territorios Indígenas, en el área del Proyecto de Administración de Tierras Fase II”. V. Principales Hallazgos a. Definición de tierra comunal (con base a los hallazgos de las consultas) Son las tierras sobre las que los derechos se comparten colectivamente, donde se aplican principios propios de gobernabilidad, es decir que existen normas y acuerdos para la administración, gestión y uso de los recursos naturales que allí se encuentran y ésta aplicación de derechos y administración de la tierra se realiza a través del grupo comunitario. Las regulaciones de uso, acceso y control de los recursos naturales en las tierras comunales están definidas por la pertenencia como miembros de grupo social. Estos derechos no pueden ser transferidos hacia personas ajenas al grupo, o personas que no tienen ningún lazo consanguíneo, por lo que ello sirve como mecanismo de control social para que la comunidad preserve su integridad territorial y cultural. Por ello, lo que le imprime un sentido de comunal a la tierra es la forma de gestión, posesión, uso o tenencia y no necesariamente el registro legal como propiedad comunitaria. De acuerdo al trabajo de campo realizado en la primera ronda de consultas para la elaboración de este Plan de Participación Indígena, se puede crear una tipología de tierras comunales basada en al menos 4 variables: - Posesión o tenencia La posesión comunal se refiere a la forma de tenencia colectiva de la tierra, en donde una comunidad indígena o no indígena ejerce derechos históricos o ancestrales y actuales sobre una extensión territorial, cuando los mismos estén inscritos o no en el Registro de la Propiedad a nombre de la comunidad. Se puede identificar por lo menos tres tipos de posesión comunal: • Tierras en posesión o tenencia comunal que poseen títulos históricos que no han sido inscritos en el Registro de la Propiedad. • Tierras en posesión o tenencia comunal registrada como propiedad municipal o estatal. • Tierras en posesión o tenencia comunal registrada como propiedad privada.
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- Administración o mecanismos de institucionalidad local Se pueden desarrollar diferentes formas de gestión de las tierras comunales, la forma de gobernabilidad al interior de la tierra comunal estará en función de los siguientes aspectos: a) el derecho consuetudinario que se esté ejerciendo, b) las formas de organización social, c) las formas de capital social, d) las formas de cohesión comunitaria y de las relaciones sociales con otros actores externos. En este caso el tipo de ejercicio de gobernabilidad es lo que le confiere el hecho de considerar a la tierra comunal como tal y no la propiedad en sí. Así por ejemplo, las tierras con propiedad municipal pueden presentar dos diferentes tipos de gestión: o Gestión eminentemente comunitaria en propiedad municipal. Si bien las tierras están tituladas a nombre la municipalidad, la administración y decisiones de uso y control sobre determinado territorio lo desarrolla un grupo comunitario, sin que la municipalidad tenga ingerencia sobre las mismas. En la mayoría de casos estas tierras tienen posesión legítima comunitaria y por lo tanto deben considerarse como tierras comunales. Sin embargo existe el riesgo que con los cambios de autoridades municipales, fracciones o la totalidad de tierras puedan venderse o darse en usufructo a otras personas. o Co-gestión municipalidad – comunidad. Son las tierras con propiedad municipal en donde las comunidades ejercen una administración de los usos de los recursos naturales, en estos casos la municipalidad da en usufructo a las comunidades una fracción de sus tierras. Lo que genera una relación entre municipalidad y comunidad para la gestión de las tierras. o Gestión comunitaria con propiedad colectiva: Las inscripciones de la tierra en el Registro de la Propiedad están bajo la figura de comunidades; comunidades indígenas, asociaciones, cooperativas, comunidades agrarias, copropiedades, etc. - Uso de la tierra Existen tierras de uso comunal cuando una comunidad aprovecha o utiliza el suelo, el agua, y/o el bosque de forma colectiva. En el caso de la tierra comunal con fines de producción agrícola, la tierra se trabaja de manera individual, pero las regulaciones de compra-venta o transferencia pueden ser administradas por instancias comunitarias (Juntas Directivas, Asociaciones Comunitarias) que regulan dichas actividades. Al interior de las tierras comunales se desarrollan usos diversos los que se pueden presentar de manera independiente o simultánea: o Bosques comunales y fuentes de agua, la tierra es indivisible entre los miembros de la comunidad. Los miembros de la comunidad tienen derechos de uso y obligaciones para asegurar el mantenimiento de los recursos. En la mayoría de casos, los bosques comunales y principalmente las tierras en donde se encuentran fuentes de agua se consideran como tierras comunales indivisibles. Durante la primera ronda de consulta, los consultados solicitaron que en estos casos la tierra siga siendo registrada como un polígono comunal. o Producción agrícola: En la mayoría de casos, las tierras para producción agrícola están fraccionadas o parceladas, en donde cada familia de la comunidad hace uso familiar del lote o
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predio que le es asignado con sus respectivas regulaciones. Según las consultas realizadas la tierra de producción agrícola, si bien se trabaja en forma individual o familiar, en algunos casos existen regulaciones comunitarias en la transferencia, compra y venta de tierras. En la mayoría de casos, la tierra no puede ser vendida o transferida a miembros que no sean de la comunidad. Con respecto a la preferencia de la forma de tenencia de la tierra, los grupos consultados varían enormemente, dado que algunos manifestaron su preferencia por la forma de tenencia individual, en que se realice la desmembración de la finca comunal. Sin embargo en otros casos se prefiere la medición del polígono de la tierra comunal sin medición de los predios agrícolas al interior del polígono. o Uso para residencia: Al igual que los predios para producción agrícola, la tierra para residencia es utilizada en forma familiar. En la mayoría de casos los consultados solicitaron que la tierra con uso residencial pueda poseer un titulo individual-privado; sin embargo, algunas comunidades con tierras comunales expresaron que se necesita mayor discusión entre la comunidad para determinar que tipo de tenencia se solicitará en estos casos. - Identidad cultural Las tierras comunales constituyen un espacio territorial y un mecanismo por el que se constituyen procesos de identidad étnica y cohesión social. La identidad étnica se observa a través del manejo de áreas específicas para el desarrollo de actividades rituales (sitios ceremoniales) y culturales. Además el ejercicio mismo de la gobernabilidad local permite desarrollar espacios de identidad asociadas al territorio. Dentro de los beneficios sociales e intangibles que brindan las tierras comunales, los consultados manifestaron claramente que éstas les proporcionan un espacio de identidad, tanto indígena como territorial. En tierras comunales poseídas por comunidades no indígenas también se desarrollan procesos de identidad territorial y de defensa del territorio. Participación por Género. En la mayoría de las sociedades indígenas, el acceso que las mujeres tienen a la tierra mediante la compra o herencia es limitado. Sin la atención específica a la inclusión de género, las mujeres puede que sean excluidas de recibir los beneficios generados por programas de desarrollo y de administración/manejo de tierras. Derecho Consuetudinario. No existe un derecho consuetudinario único. Este varía entre las comunidades y grupos étnicos. Mecanismos de Resolución de Conflictos. Los mecanismos de resolución de conflictos varían entre las comunidades. La preferencia de los pueblos indígenas es que sus propios mecanismos de resolución de conflictos sean respetados y tomados en cuenta para la ejecución del proyecto. Tipos de Organizaciones Locales. Existen organizaciones indígenas, no-indígenas (campesinos) y otras que agrupan tanto a los campesinos indígenas como no-indígenas. Tipos de Organizaciones Indígenas. Existen: (a) organizaciones comunitarias como el Comité de Ancianos. En algunas comunidades K´iche (Totonicapán) persiste una forma de organización anterior a la colonia llamada Parcialidades, a cargo de la protección de los bosques, recursos naturales y uso de la tierra. También están las Cofradías y el liderazgo del Anciano; (b) Organizaciones No-Indígenas y Mixtas. Entre éstas están las cooperativas, las organizaciones no
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gubernamentales y los Consejos de Comunidades para el Desarrollo (COCODES); y (c) Organizaciones Coordinadoras a nivel nacional y regional, como la Coordinadora de Organizaciones Maya de Guatemala y la Coordinadora Nacional Indígena y Campesina (CONIC). La participación e inclusión de organizaciones locales y de base comunal se detallan en el sistema de Evaluación Participativa (SEP). Arreglos Institucionales y Organizativos. A nivel local, algunas de las instituciones claves durante la ejecución del proyecto son: (a) las instituciones gubernamentales como las oficinas municipales del RIC, las municipalidades y los COCODES; (b) organizaciones comunitarias y tradicionales indígenas y no-indígenas; y (c) organizaciones regionales y nacionales (“coordinadoras”). VI. Marco Jurídico que Regula las Tierras Comunales a. Definiciones Legales de Tierras Comunales. El marco jurídico vigente en Guatemala tiene las siguientes definiciones para las tierras de comunidades indígenas: - Constitución Política de 1985 Artículo 67 Protección a las tierras y las cooperativas agrícolas indígenas. Las tierras de las cooperativas, comunidades indígenas o cualesquiera otras formas de tenencia comunal o colectiva de propiedad agraria, así como el patrimonio familiar y vivienda popular, gozarán de protección especial del Estado, asistencia crediticia y de técnica preferencial, que garanticen su posesión y desarrollo, a fin de asegurar a todos los habitantes una mejor calidad de vida. Las comunidades indígenas y otras que tengan tierras que históricamente les pertenecen y que tradicionalmente han administrado en forma especial, mantendrán ese sistema. Artículo 68 Tierras para comunidades indígenas. Mediante programas especiales y legislación adecuada, el Estado proveerá de tierras estatales a las comunidades indígenas que las necesiten para su desarrollo. - Convenio 169 Sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes de la Organización Internacional del Trabajo (ratificado a través del Decreto 9-96) Artículo 14 1. Deberá reconocerse a los pueblos interesados el derecho de propiedad y de posesión sobre las tierras que tradicionalmente ocupan. Además, en los casos apropiados, deberá tomarse medidas para salvaguardar el derecho de los pueblos interesados a utilizar tierras que no estén exclusivamente ocupadas por ellos, pero a las que hayan tenido tradicionalmente acceso para sus actividades tradicionales y de subsistencia. A este respecto, deberá prestarse particular atención a la situación de los pueblos nómadas y de los agricultores itinerantes.
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2. Los gobiernos deberán tomar las medidas que sean necesarias para determinar las tierras que los pueblos interesados ocupan tradicionalmente y garantizar la protección efectiva de sus derechos de propiedad y posesión. 3. Deberá instituirse procedimientos adecuados en el marco del sistema jurídico nacional para solucionar las reivindicaciones de tierras formuladas por los pueblos interesados. - Ley del Registro de Información Catastral Artículo 23 literal y) “Tierras comunales: Son las tierras en propiedad, posesión o tenencia de comunidades indígenas o campesinas como entes colectivos, con o sin personalidad jurídica. Además, forman parte de estas tierras aquéllas que aparecen registradas a nombre del Estado o de las municipalidades, pero que tradicionalmente han sido poseídas o tenidas bajo el régimen comunal.” De acuerdo al marco jurídico, los pueblos indígenas tienen derecho al reconocimiento de propiedad, posesión o tenencia de las tierras comunales. Igualmente, el marco jurídico incluye en el concepto de tierras comunales la posesión ancestral, acceso a recursos naturales, y acceso a sitios sagrados. Artículo 65 “Tierras comunales. Si durante el proceso de establecimiento catastral se determina la propiedad, posesión o tenencia comunal de tierras, el RIC reconocerá y hará la declaratoria administrativa de tierra comunal y emitirá las certificaciones para lo que sea conducente y, en su caso, ordenar el registro. El procedimiento para la declaratoria de tierras comunales se realizará tomando como base la definición de éstas, contenidas en la presente Ley y el procedimiento para declarar predio catastrado regular o irregular, para lo cual el RIC emitirá un reglamento específico. En estas tierras, el RIC hará el levantamiento catastral completo del polígono, a partir del cual se calculará su extensión, y a solicitud de los comuneros se hará el levantamiento de la información predial, para efectos de planificación del desarrollo de la comunidad. En todo caso, el RIC deberá sujetarse a lo regulado por la Constitución Política de la República y el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo.” - Reglamento Específico de Reconocimiento y Declaratoria de Tierras Comunales, Resolución número ciento veintitrés guión cero cero cero uno guión dos mil nueve (123-001-2009) del Consejo Directivo del RIC. Reglamento que tiene por objeto establecer el procedimiento para reconocer y declarar la existencia de tierras comunales en una zona declarada en proceso catastral o catastrada, en cumplimiento de las disposiciones que para el efecto establece la ley del Registro de Información Catastral. Este reglamento proporciona las condiciones que un predio debe reunir para que sea considerado una tierra comunal, así como el procedimiento específico catastral que se debe realizar en los mismos, hasta llegar a la declaratoria administrativa de tierra comunal.
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En la actualidad el reglamento ha iniciado su operativización principalmente en el área de las Verapaces, teniendo como instrumento para facilitar la puesta en práctica del mismo una guía operativa práctica para trabajos de campo. Por ser una primera experiencia se está a la espera que los resultados de la aplicación del Reglamento puedan validar las acciones reguladas en el mismo, o bien orientar una posible reforma al mismo. En el tema de reformas la ONG CEIDEPAZ ha manifestado a través de estudios realizados alguna preocupación en la implementación del Reglamento, por lo que han realizado propuestas de reformas al mismo. Estas propuestas han sido analizadas por parte del RIC, concluyéndose que por el momento no es conveniente reformar el Reglamento sino hasta obtener resultados de su aplicación en campo y si dichos resultados recomiendan una reforma. La coordinación con esta ONG se mantiene y la disposición a que si en el futuro es necesaria una reforma al mencionado reglamento, sea realizada la misma. VII. Levantamiento Catastral en Tierras Comunales El RIC es la autoridad competente en materia catastral en Guatemala que tiene por objeto “establecer, mantener y actualizar el catastro nacional” (artículo 2). La Ley del RIC define la naturaleza del Catastro Nacional como “un registro básico, gráfico y descriptivo de tipo predial, orientado a la certeza y seguridad jurídica de la propiedad, tenencia y uso de la tierra.” (Artículo 24). El catastro aportará la información física y ubicación exacta de estas tierras comunales, información que quedará plasmada en la declaratoria administrativa de tierra comunal, así como en la declaratoria de predio catastrado emitidos por el RIC, en la que se inserta la parte resolutiva de la declaratoria administrativa de tierra comunal. La Ley del RIC establece que el levantamiento catastral en las tierras comunales debe de realizarse en observancia a lo regulado en la Constitución Política de la República y el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, para ello emitió el reglamento específico que en observancia de dicha normativa. En este sentido, en el marco del Proyecto, el RIC en las tierras comunales localizadas e identificadas preliminarmente a partir del diagnóstico previo de localización e identificación de tierras comunales, a solicitud de las comunidades se iniciará el procedimiento señalado en el reglamento específico para reconocimiento y declaratoria de tierra comunal, con la participación y consulta a las comunidades indígenas y campesinas que las tengan en propiedad o posesión a fin de obtener la información física y descriptiva de las tierras comunales con el objetivo final de realizar una declaratoria administrativa de tierra comunal y posteriormente la declaratoria de predio catastrado regular o irregular en la que se inserta la parte resolutiva de la declaratoria administrativa de tierra comunal. El proceso catastral financiado por el proyecto en tierras comunales, culmina en una declaratoria administrativa de tierra comunal. La declaratoria administrativa de tierra comunal que es certificada y entregada a las comunidades, evidencia desde el punto de vista catastral que existe una tierra comunal por las características propias de administración especial de la tierra, posesión actual, pertenencia histórica, está por sí sola no tiene la calidad de título de propiedad, por lo tanto no conlleva efectos de inscripción en el dominio de la finca en cuyo ámbito espacial se encuentre ubicado el predio donde esta ubicada la tierra comunal.
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Una vez realizados los análisis catastral y jurídico de los predios en donde están ubicadas las tierras comunales, el RIC estará en capacidad de definir si el mismo es regular o irregular. Regular. Serían declarados regulares aquellos predios en donde estén ubicadas tierras comunales cuando la información tanto física (área, colindancias, ubicación) como legal (coincidencia del titular catastral en este caso la comunidad, con el titular registral que aparece asentado en la finca) coincida con lo establecido por el RIC en campo versus lo inscrito en el Registro de la Propiedad. Irregular. Serían declarados irregulares aquellos predios en donde la información física o legal no coincida con lo levantado en campo versus la información recopilada en el Registro de la Propiedad. (ver artículos 38 y 39 de la ley del RIC). VIII. Regularización de Tierras Comunales Tierras comunales en predios o fincas en dominio del Estado. Existe la posibilidad de regularizar las tierras comunales inscritas a nombre del Estado, a través de iniciativas de ley o reformas de ley que impulse procesos de regularización a cargo de instituciones o dependencias que tengan competencia en este tema. En aquellas tierras comunales ubicadas en predios o fincas inscritas a nombre de las municipalidades, la regularización debe de ser el resultado de procesos de transmisión de la propiedad por procesos de adjudicación, compraventa, donación u otro acto traslativo de dominio impulsado por la propia municipalidad haciendo uso de su autonomía municipal Así mismo la ley del RIC establece el procedimiento de Titulación Especial al que pueden optar las comunidades indígenas, cuando la única irregularidad del predio en donde esta ubicada la tierra comunal sea la de carecer de inscripción en el Registro General de la Propiedad, es decir la tierra no se encuentra inscrita a nombre de ninguna persona o ente. En el caso de tierras comunales ubicadas en predios propiedad de personas particulares, actualmente prevalece el respeto al derecho de la propiedad privada de esa cuenta en ausencia de legislación específica de regularización, el vehículo para regularizar sería la figura de la prescripción adquisitiva o usucapión, regulada en el código civil, cuyo vehículo actual para su operativización es la Ley de Titulación Supletoria Decreto 49-79 del Congreso de la República de Guatemala, la cual cabe la pena indicar no es acorde con la finalidad de la usucapión regulado en el Código Civil. IX. Posibles Impactos Adversos a) Marco legal para la regularización de las tierras de los pueblos indígenas Existe el riesgo de que las tierras comunales identificadas durante el levantamiento catastral no puedan llegar a ser regularizadas en favor de los pueblos indígenas. Lo anterior en virtud de que la legislación vigente no contempla procesos o procedimientos para la regularización de dichas tierras. Actualmente existen instrumentos legales como el Reglamento Específico de Reconocimiento y Declaración de Tierras Comunales en cumplimiento al artículo 65 de la Ley del RIC que ha sido consultado y socializado con los pueblos indígenas y que regula: (a) disposiciones relativas al procedimiento catastral en tierras comunales para obtener la declaración administrativa de tierra
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comunal; (b) elaboración de estudios o diagnósticos para la localización e identificación de las tierras comunales, su administración especial y organización social; (c) disposiciones para titular administrativamente una tierra comunal cuando se establezca que la única irregularidad es la de no estar inscrita en el Registro de la Propiedad; y (d) disposiciones en conformidad con el Convenio 169 de la OIT, como por ejemplo la consulta a las comunidades indígenas, el respeto a sus tradiciones y costumbres y otras. Este reglamento fue aprobado y emitido el 18 de mayo del año 2009 mediante resolución del Consejo Directivo del RIC No. 123-001-2009, el mismo está en vigencia y es aplicable para zonas declaradas en proceso catastral o catastradas. Para promover el mejoramiento del marco legal es necesaria contar con herramientas para su socialización. Se puede clasificar el riesgo para las diferentes situaciones en las que se puede encontrar los tipos de tierras comunales: Bajo riesgo: Las tierras comunales en propiedad de las comunidades indígenas tienen un riesgo bajo de no poder ser regularizadas porque éstas ya cuenta con un título inscrito en el RGP. Por lo tanto, estas tierras podrían presentar irregularidades solamente en cuanto al objeto (predio) y no así sobre el sujeto o titular del derecho que en este caso sería la comunidad. Mediano riesgo: Las tierras comunales que se encuentren en tierras registradas a nombre del Estado tienen un mediano riesgo de no poder ser regularizadas porque no se generen iniciativas de ley o reformas de ley que impulse procesos de regularización a cargo de instituciones o dependencias que tengan competencia en este tema. En aquellas tierras comunales ubicadas en predios o fincas inscritas a nombre de las municipalidades, tienen un mediano riesgo de no ser regularizadas porque no exista voluntad de las municipalidades de realizar el traslado de la propiedad a favor de las comunidades. Las tierras comunales ubicadas en predios cuya única irregularidad sea la de no estar inscritos en el Registro de la Propiedad, tienen un mediano riesgo de no poder ser regularizadas en el sentido de que el RIC no cuente con los recursos financieros e infraestructura suficiente para impulsar los procesos de titulación especial. En este sentido cabe aclarar que el componente 1 del PAT II contempla acciones para el establecimiento catastral y regularización de tierra en general, sin embargo pudiera en un momento dado no ser suficiente para la regularización de tierras comunales especialmente en cuanto a la titulación especial regulada en la ley del RIC y en el Reglamento Específico para Reconocimiento y Declaración de Tierras Comunales. Alto riesgo: En el caso de tierras comunales ubicadas en predios propiedad de personas particulares, existe un alto riesgo de no poder ser regularizadas porque actualmente prevalece el respeto al derecho de la propiedad privada de esa cuenta en ausencia de legislación específica de regularización, el vehículo para regularizar sería la figura de la prescripción adquisitiva o usucapión, regulada en el código civil, cuyo vehículo actual para su operativización es la Ley de Titulación Supletoria Decreto 49-79 del Congreso de la República de Guatemala, la cual cabe la pena indicar no es acorde con la finalidad de la usucapión regulado en el Código Civil. b) Capacidad institucional para tratar los asuntos particulares de las poblaciones indígenas Inicialmente en la puesta en marcha del proyecto no existía suficiente capacidad institucional dentro del RIC y otras agencias participantes para manejar y fomentar la participación indígena en la implementación del proyecto. Se identificó que pudieran surgir o aumentar los conflictos si el RIC y las otras agencias participantes no tienen la capacidad adecuada para: (a) comunicar apropiadamente el proyecto; (b) fomentar suficientemente la participación de los pueblos
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indígenas; y (c) identificar los reclamos de las comunidades indígenas y reconocer las leyes consuetudinarias que regulan los derechos sobre la tierra entre los indígenas. Actualmente se esta trabajando con lideres comunitarios en la socialización del PPI, así como del Reglamento para Reconocimiento y Declaratoria de Tierras Comunales, a través de talleres y acciones de comunicación social. Para mitigar estos hallazgos el RIC a través del proyecto ha realizado acciones para crear la capacidad institucional necesaria para que las actividades se realicen según los aspectos indicados en dicho plan. Se ha creado el área social del proyecto la cual coordina con las oficinas grupales la implementación de los ejes estratégicos del PPI. Se han realizado los perfiles y contrataciones de técnicos sociales encargados de implementar a nivel local los ejes estratégicos del PPI y la puesta en marcha de los planes locales. Se ha capacitado a los equipos técnicos de las empresas agrimensoras contratadas para ejecutar las actividades de levantamiento catastral en el área del proyecto, a los equipos técnicos y de comunicación social de las oficinas grupales sobre el PPI, su naturaleza y objetivos, sus ejes estratégicos y se han realizado planes de acción del PPI a nivel local. Además, en la metodología de los diagnósticos territoriales se han identificado variables que permitirán identificar los conflictos existentes previos al levantamiento catastral e identificar los mecanismos alternativos de resolución de conflictos, el derecho consuetudinario de las comunidades indígenas, para que las mismas sean respetadas y aplicadas durante las actividades catastrales. También, a través de la coordinación con la Secretaría de Asuntos Agrarios –SAA- se han realizado capacitaciones dirigidas a técnicos contratados por las empresas agrimensoras y a personal de las oficinas grupales acerca de las i)causas y efectos de la conflictividad agraria, ii)su tipología y iii) los métodos alternativos de resolución de conflictos. c) Falta de participación La participación de los pueblos indígenas en los procedimientos formales para regularizar la tenencia de la tierra ha sido limitada, principalmente por la exclusión social que ha sufrido este grupo. Dada la actual asimetría de información disponible a los beneficiarios, es esencial que el proyecto promueva una mejor comunicación y participación con todos los posibles beneficiarios, incluyendo los grupos marginados que tradicionalmente han tenido menos acceso a la información y menos espacios de participación que los latifundistas. Es por ello que el proyecto en la actualidad ejecuta acciones en el ámbito de la comunicación social del proceso catastral, del PPI y del Reglamento de Reconocimiento y Declaratoria de Tierras Comunales a través de talleres, visitas, consultas a las comunidades indígenas y campesinas, así como a lideres comunitarios y titulares catastrales en áreas de población indígena. d) Aumento en conflictos En Guatemala, existen muchos conflictos derivados de disputas en la tenencia de la tierra. El proceso catastral se encontrará con nuevos y existentes casos de irregularidad en la tenencia de la tierra y disputas entre personas con intereses y los beneficiarios. Las disputas pueden ocurrir en alguno de los siguientes casos: (a) dentro de las comunidades indígenas; (b) entre comunidades indígenas; (c) entre poblaciones indígenas y ladinos, incluyendo latifundistas; y (d) entre las poblaciones indígenas y las municipalidades u otras instituciones a quienes el Estado de
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Guatemala les ha designado competencias específicas como por ejemplo el CONAP. Existe el riesgo que la capacidad institucional y local existente para la resolución de conflictos no sea suficiente para manejar el potencial aumento en los casos resultantes de las irregularidades. También, existe el riesgo que los mecanismos de resolución de conflictos consuetudinarios no sean reconocidos como instrumentos de resolución de conflicto. e) Estrategia de Implementación Existen algunas áreas de Guatemala que históricamente han tenido conflictos de tierra más severos que otras. Si el RIC conduce el levantamiento catastral en alguna de estas áreas antes de probar y validar los instrumentos generados por la implementación del PPI y el Reglamento Específico de Reconocimiento y declaración de tierras comunales, existe el riego de que el proyecto esté exacerbando conflictos sociales y falle en reconocer los derechos de propiedad de los pueblos indígenas. X. Medidas de Mitigación a) Marco legal para la regularización de las tierras de los pueblos indígenas El proyecto incluye medidas de mitigación, como las siguientes: Para operativizar el Reglamento Específico de Reconocimiento y Declaración de Tierras Comunales se implementará:
• Una guía operativa para la implementación del Reglamento Específico de Reconocimiento y Declaración de Tierras Comunales, para que los técnicos del RIC tengan la claridad en la aplicación del mismo, velando por el respeto de los derechos de las comunidades indígenas. Dicha guía se ha socializado a los técnicos del RIC, con el fin de validarla y enriquecerla con la experiencia que se obtiene en campo.
• Una guía e instrumentos para la elaboración de los diagnósticos previos de identificación y
localización de tierras comunales.
• Elaboración previa de un diagnósticos que permita identificar y localizar Tierras Comunales, estableciendo que las mismas cumplan con las condiciones establecidas en el Reglamento Específico de Reconocimiento y Declaración de Tierras Comunales.
• Elaboración de material audiovisual para socializar el reglamento específico para el
reconocimiento y declaración de tierras comunales
• Elaboración de una versión mediada pedagógicamente del reglamento específico de reconocimiento y declaración de tierras comunales para su fácil socialización y apropiación de las comunidades indígenas y campesinas
En relación a las medidas de mitigación para la regularización de tierras comunales se abordaran las siguientes:
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Medidas para el Bajo Riesgo: La irregularidad del predio en donde esta ubicada la tierra comunal, en cuanto al objeto va a ser identificada en la declaratoria de predio catastrado, de la cual se establecerá la forma de regularización, la cual podrá ser automática si se relaciona con el área del predio y cuando no exceda los márgenes de tolerancia establecidos en la ley. Medidas para el Mediano Riesgo. El proceso catastral proveerá insumos sobre la tenencia de la tierra de las comunidades indígenas, en tierras del Estado o municipalidades los cuales servirían de apoyo para los estudios relacionados con el proceso de regularización. Implementar el proceso de titulación especial y registro que hace mención el decreto 41-2005 y el reglamento específico de reconocimiento y declaración de tierras comunales. Medidas para el Alto Riesgo. Los resultados de la implementación del proyecto permitirán recabar insumos que sean tomados en cuenta para una propuesta de Ley General de Regularización orientada a la solución futura de casos de irregularidad que afectan a las comunidades indígenas. b) Capacidad institucional para tratar los asuntos particulares de las poblaciones indígenas El RIC establecerá un sistema de evaluación participativa (SEP) del proyecto incluyendo la participación de los beneficiarios finales e instancias locales, regionales y nacionales, incluyendo representantes de comunidades indígenas, sector académico y organizaciones de la sociedad civil. Este sistema estará bajo la responsabilidad de la Oficina de Apoyo Social. Para asegurar que el RIC tenga la capacidad de beneficiar a los pueblos indígenas de una forma culturalmente adecuada y respetar sus derechos, el proyecto contratará especialistas para la implementación y seguimiento del Plan de Participación Indígena. Los especialistas contratados trabajaran en las siguientes áreas: 1 especialista de Monitoreo y Evaluación; 1 especialista en el área jurídica, especialistas Social y de Comunicación Social y las brigadas de comunicación social y levantamiento catastral. c) Falta de participación Para garantizar la inclusión y participación apropiada de los pueblos indígenas durante todo el proceso, el RIC: (a) implementará una estrategia de comunicación social basada en las características de cada municipio; (b) consultará con las comunidades indígenas previo, durante y posterior al levantamiento catastral; (c) seleccionará y capacitará a los técnicos que conformarán las brigadas de campo para el levantamiento catastral de acuerdo al Manual o Guía; y (d) proveerá servicios de asistencia legal gratuita en el marco del proceso catastral a las comunidades indígenas, la que comprenderá entre otras, asistencia para resolver problemas de índole catastral, estudios registrales y catastrales, asesoría de tipo notarial (legalización de documentos), asesoría en la implementación de reglamentos internos de las comunidades, organización comunitaria, etc. Dentro del personal de las oficinas grupales se cuenta con un asesor jurídico quien será el encargado de brindar asesoría a las comunidades para buscarle una solución a sus problemas catastrales.
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d) Aumento en conflictos Para mitigar el riesgo social que puede surgir durante el levantamiento catastral, el RIC realizará las siguientes actividades: (i) elaboración de un diagnóstico territorial para contar información específica de cada municipio, el diagnóstico territorial contará con un apartado para identificar la existencia de conflictos agrarios en cada municipio; (ii) asistencia legal a las comunidades indígenas en el marco del proceso catastral y en observancia al artículo 41 de la ley del RIC relacionado con la solución conciliatoria en el proceso catastral; (iii) requerimiento de firma de colindantes, indígenas y no-indígenas, durante el levantamiento catastral para verificar su participación y confirmar su acuerdo en el resultado del levantamiento; (iii) en coordinación institucional entre el RIC y la Secretaría de Asuntos Agrarios, facilitación de mecanismos alternativos para la resolución de conflicto y/o respeto de los métodos tradicionales propuestos por las comunidades indígenas; y (iv) Realizar las consultas a las comunidades tal como lo establece el Reglamento Específico para reconocimiento y declaración de tierras comunales para establecer si la comunidad ratifica su solicitud para iniciar el procedimiento para la declaratoria de tierra comunal y si desea que se realicen mediciones a lo interno de las tierras comunales. Las brigadas catastrales documentaran la resolución del conflicto, presentado las actas de conciliación firmadas por las partes. El proyecto deberá proveer asistencia legal a través de la Secretaría de Asuntos Agrarios para ayudar a las comunidades entender los mecanismos de resolución de conflictos. El RIC trabajará en colaboración cercana con la Secretaría de Asuntos Agrarios y utilizará mecanismos existentes locales como las “mesas de dialogo” con representación de las comunidades indígenas e instituciones públicas así como mecanismos creados por la Ley de Descentralización así como los Consejos de Comunidades para el Desarrollo a nivel local y municipal (CODEDES, COCODES y COMUDES). El RIC elaborará e implementará una ficha de monitoreo social cuya función principal será contar con una línea base en relación a los conflictos de tierras existente en cada predio del municipio en donde se estén realizando las actividades de la subfase de levantamiento catastral. Esta ficha permitirá identificar si el conflicto se identificó hasta el momento del levantamiento catastral, o bien si los titulares catastrales ya habían manifestado su existencia y buscado apoyo de otras instancias gubernamentales o no gubernamentales. Además se podrá realizar un análisis y cruce de variables al también identificar la pertinencia étnica de los titulares catastrales. e) Estrategia de Implementación Con el propósito de aprender y mejorar las metodologías a través del tiempo (por ejemplo, aprendiendo y mejorando a través de la ejecución) el proyecto será implementado mediante licitaciones públicas internacionales en donde se contratará a empresas agrimensoras para realizar las actividades de levantamiento catastral. Debido a los niveles de conflictividad registrados por la Secretaria de Asuntos Agrarios se estableció que el municipio de El Estor es uno de los más conflictivos del área del proyecto, por lo cual las actividades de levantamiento catastral se realizarán por administración directa del RIC, para darles un tratamiento más personalizado a las comunidades. XI. Plan de Participación Indígena El plan de acción del PPI tiene los siguientes cinco componentes para evitar, reducir, mitigar o compensar por los posibles impactos adversos arriba mencionados.
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a) Mejoramiento al marco legal para la regularización de las tierras de los pueblos indígenas El Proyecto contribuirá al mejoramiento del marco legal para la regularización de las tierras comunales a través de los instrumentos identificados como medidas de mitigación. Para este motivo se han ejecutado, se están realizando y se realizarán las siguientes actividades: - Ley del RIC y su Reglamento: El proyecto contribuiría con las siguientes actividades: (a) socialización y publicación de dichos instrumentos legales; y (b) capacitación sobre la ley y el proceso catastral para los beneficiarios.
- Reglamento Específico de Reconocimiento y declaración de Tierras Comunales. El proyecto contribuyó con las siguientes actividades: (a) consultorías para la preparación del reglamento; (b) apoyo logístico para realizar consultas con los pueblos indígenas durante la preparación del reglamento; Estas son actividades a realizar: (c) diseminación y capacitación del contenido del reglamento durante la implementación del levantamiento catastral; y (d) retroalimentación mediante un sistema de evaluación participativa del proyecto. Las actividades de consultoría y consultas de los reglamentos están contempladas bajo el subcomponente 3.1 del proyecto (fortalecimiento institucional); las actividades de diseminación y capacitación de los reglamentos están contemplados bajo la actividad 1.1.2 (comunicación social) del subcomponente 1.1 (establecimiento catastral). La retroalimentación para los reglamentos será implementada en el marco del Sistema de Evaluación Participativa en el componente 4 (administración, monitoreo y evaluación). b) Fortalecimiento Institucional Definición de las Funciones y Responsabilidades. Dado el número de agencias institucionales que estarán involucradas en la ejecución del proyecto se recomienda trabajar en la definición de funciones y responsabilidades para cada una de la agencias involucradas bajo: (a) un Acuerdo Subsidiario entre el Gobierno de Guatemala, como el Prestatario, y RIC; (b) Acuerdo de Participación entre RIC y cada una de las instituciones gubernamentales participando (FONTIERRAS, CONAP, RGP, SAA, IDAEH y OCRET); y (c) Acuerdos con las Municipalidades. Integración de la Participación de los Pueblos Indígenas. La capacidad institucional del RIC debe ser fortalecida para asegurar la participación de los pueblos indígenas en el proceso catastral. Se llevarán a cabo dos acciones: - Evaluación y Monitoreo: El RIC establecerá un sistema de evaluación participativo del proyecto que incluirá la participación de los beneficiarios directos e instancias locales. - En ese sentido, el Sistema de Evaluación Participativa (SEP) se conformará por 3 acciones: 1) Módulo de Consultas, y sugerencias en el portal web del RIC. En dicho módulo las diferentes organizaciones de la sociedad civil, organizaciones indígenas y campesinas, instituciones y personas particulares podrán realizar consultas, plantear dudas o inquietudes sobre la realización de las actividades catastrales. La oficina de apoyo social será el ente encargado de contestar y darle seguimiento a las diferentes comunicaciones de la población.
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2) Atención a titulares catastrales en cada oficina grupal. Personal de la oficina de apoyo social será asignado para la atención a titulares catastrales en cada oficina grupal quienes recibirán consultas, dudas, sugerencias de los titulares catastrales que se presenten en las oficinas para manifestar su experiencia sobre la realización de las actividades catastrales. 3) Boletas de opinión sobre el desarrollo de las actividades de comunicación social y levantamiento catastral. Estas boletas serán parte del control de calidad que se realice a predios levantados en el marco de la estrategia ya establecida para este fin. Para ello, se han identificado niveles de participación: - A nivel local, mediante la participación de los beneficiarios directos, con el apoyo y acompañamiento de comités comunitarios de desarrollo, líderes comunitarios u organizaciones de base comunitaria, en las etapas del establecimiento catastral. - A nivel municipal a través de la apertura de espacios para la presentación de avances y resultados de la implementación del Plan de Participación Indígena en los consejos Municipales de Desarrollo – COMUDES conformados por los representantes de los Consejos Comunitarios de Desarrollo, el Concejo Municipal, alcaldes auxiliares, organizaciones gubernamentales y no gubernamentales. - Nivel Operativo: El RIC establecerá dentro de su estructura organizativa, especialistas para la implementación del Plan de Participación Indígena, que trabajarán en las siguientes áreas: Monitoreo y Evaluación; Jurídica; Social y el área de Comunicación Social. c) Participación en el Proceso Catastral El proceso catastral será implementado mediante un marco participativo que incluirá acciones de sensibilización, información y participación de los pueblos indígenas previo, durante y posterior al levantamiento catastral en campo. El proyecto tiene provisiones para tomar en cuenta los regimenes tradicionales de tierra y las prácticas de derechos consuetudinario para asegurarse que los pueblos indígenas tienen sus derechos salvaguardados y reciben beneficios en una manera culturalmente aceptable para ellos. El proceso incluirá las siguientes actividades: - Análisis Social: Elaboración de diagnósticos territoriales que recopile información específica sobre cada municipio, tanto a nivel de información secundaria como primaria recopilada con la participación de las comunidades indígenas y titulares catastrales en general; proponer una estrategia de abordaje adecuada para cada zona en ser catastrada. Los diagnósticos se realizarán mediante una metodología participativa y recopilarán, inter alia, información relevante sobre aspectos lingüísticos, culturales y de tenencia de la tierra. - Comunicación Social: Elaboración e implementación de una estrategia de comunicación social que incorpore los elementos recabados en los diagnósticos territoriales para informar a la población sobre el proyecto. El Proyecto establecerá alianzas estratégicas con ONGs y organizaciones sociales con presencia en la comunidad para que éstas con sus propios fines y fondos asistan en las actividades de diseminación. La estrategia de comunicación también incluye actividades de capacitación para fortalecer la capacidad de las comunidades en aspectos relacionados al marco legal y el reconocimiento de sus derechos.
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- Actividades Catastrales: Investigación de los derechos de propiedad de las comunidades indígenas, incluyendo los regimenes individuales y comunales así como los sitios religiosos y ceremoniales. Para atender el tema de la identificación y demarcación de los sitios arqueológicos el RIC y el IDAEH han creado una Unidad de apoyo que implementa los planes operativos que definen enlaces técnicos institucionales nombrados por las máximas autoridades de cada institución. Esta Unidad realiza una etapa de gabinete donde colecta información sobre sitios arqueológicos por cada zona en proceso catastral; tanto aquellos sitios con registro oficial ante el Registro de Bienes Culturales como aquellos reportados por investigadores u otras dependencias del Ministerio de Cultura y Deportes. Se coordina el trabajo de campo con el personal RIC de la oficina zonal correspondiente para verificar y geoposicionar cada sitio arqueológico. Se documenta su existencia y se llena una ficha de campo por cada uno, la cual alimenta y respalda el informe técnico que genera la Unidad por cada zona en proceso catastral; informe que sustenta la información gráfica en archivos tipo shape. Se hace entrega de la información al IDAEH que la valida y envía al Registro de Bienes Culturales para su oficialización; de igual forma dicha información se traslada al RIC para oficializar la cantidad de sitios arqueológicos por zona en proceso en proceso catastral y vincularla al análisis catastral. Para la identificación de lugares ceremoniales o sitios sagrados, también se ha creado una unidad de apoyo que esta integrado por técnicos de ambas instituciones nombradas por las máximas autoridades. Esta Unidad realiza una etapa de gabinete donde colecta información sobre lugares ceremoniales indígenas o sitios sagrados por cada zona en proceso catastral, consultando a organizaciones no gubernamentales vinculadas a pueblos indígenas y patrimonio intangible de la nación, dado que la información oficial que maneja el Ministerio de Cultura y Deportes indica cero (0) registros. Se coordina el trabajo de campo con el personal RIC de la oficina zonal correspondiente para verificar y geoposicionar cada lugar ceremonial indígena o sitio sagrado; previo a realizar cada actividad se provoca una reunión con el responsable del cuidado de cada lugar ceremonial indígena o con el líder espiritual de la comunidad, se explica el proceso y se solicita toda la información que se documenta en la ficha de campo, la cual es primaria considerando que no existe información oficial de ningún lugar ceremonial Indígena en el Ministerio de Cultura y Deportes. Se documenta su existencia y se llena una ficha de campo por cada uno, la cual alimenta y respalda el informe técnico que genera la Unidad por cada zona en proceso catastral; informe que sustenta la información gráfica en archivos tipo shape. Se hace entrega de la información al IDAEH que la valida conjuntamente con el Departamento de Patrimonio Intangible y envía al Registro de Bienes Culturales para su oficialización; de igual forma dicha información se traslada al RIC para oficializar la cantidad de sitios arqueológicos por zona en proceso en proceso catastral y vincularla al análisis catastral.
El proyecto realizará una investigación de los registro de tierras para de ser posible identificar todos los títulos inscritos a nombre de comunidades indígenas. Después, se conducirá un levantamiento catastral en campo para recoger información importante de cada predio. En el caso de las tierras comunales, los técnicos catastrales harán el levantamiento catastral de los perímetros de las áreas. Sólo a petición explicita de las comunidades se realizará el levantamiento predial dentro de las tierras comunales. La información recolectada en gabinete y campo será analizada para determinar si el predio es regular o irregular. Los miembros de la comunidad tendrán oportunidades para participar durante el levantamiento catastral así como en el procedimiento para reconocer y declarar tierra comunal con el fin de verificar sus derechos de propiedad y certificar
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los derechos de sus colindantes, y durante las exposiciones públicas para confirmar que el análisis realizado por el RIC es correcto. - Brigadas Catastrales: Selección y capacitación del personal que integrará las brigadas catastrales, tanto si el levantamiento se hace por administración directo o por subcontratación, para asegurarse que hablen la lengua de la comunidad, tengan conocimiento de las formas tradicionales de tenencia de la tierra, y puedan llevar a cabo el levantamiento catastral de acuerdo al manual operativo del proyecto. - Asistencia a los Participantes: Provisión de acompañamiento y asistencia legal para asegurarse que los beneficiarios estén bien informados del proceso y que sus derechos permanezcan salvaguardados. Las oficinas de apoyo social del RIC, ONGs u organizaciones sociales para que éstas con sus propios fines y fondos provean esta asistencia a las comunidades. Para ello, el RIC identificará a través del diagnóstico territorial los actores sociales, culturales, económicos, políticos y religiosos presentes en la comunidad. En ese contexto, y de acuerdo al Artículo 33 de la Ley del RIC, los beneficiarios tienen el derecho de hacerse acompañar por asesores técnicos o legales que ellos consideren convenientes, papel que puede ser desempeñado por representantes de las comunidades de base, organizaciones no gubernamentales, o líderes comunitarios. Estos asesores técnicos o legales pueden convertirse en monitores catastrales quienes tendrán como función principal ser un enlace entre la comunidad y el RIC apoyando en procesos de convocatoria y organización de la población, proporcionando información a las brigadas de campo y acompañamiento a los beneficiarios. d) Provisión de Mecanismos Específicos de Resolución de Conflictos En coordinación directa RIC- Secretaría de Asuntos Agrarios, se deberá proveer mecanismos alternativos para la resolución de conflictos para dar tratamiento a los conflictos identificados durante el levantamiento catastral. El proyecto a través de la agencia responsable (SAA) asistirá a las comunidades en el tema específico de conflictividad agraria. Las comunidades indígenas tendrán el derecho de utilizar sus propios mecanismos tradicionales para resolver disputas de tierra, si esa es su voluntad. El proyecto también proveería espacios e instrumentos para la resolución de conflictos que también informen a los beneficiarios y las partes involucradas sobre sus derechos. Para poder alcanzar esto, RIC trabajará en colaboración cercana con SAA y utilizará mecanismos locales ya existentes como las “mesas de dialogo” con la representación de comunidades indígenas e instituciones públicas y los Consejos de Comunidades para el Desarrollo a nivel local y municipal (CODEDEs, COCODEs y COMUDEs). e) Designación de una estrategia de implementación secuenciada La ejecución del proyecto se realizó en base a una caracterización y análisis situacional de los diferentes municipios incluidos en el área del proyecto. Conjuntamente con la Secretaría de Asuntos Agrarios –SAA- se identificó que debido la alta conflictividad agraria presente en el municipio de El Estor, Izabal, era conveniente realizar las actividades de levantamiento catastral a través de la modalidad de ejecución directa, es decir con personal del RIC quienes ya contaban con una amplia experiencia del proceso catastral y conocimiento de la dinámica social en el departamento de Izabal. Esto contribuirá a mejorar la imagen del Estado en relación con la atención de áreas con alta incidencia de conflictos agrarios y la búsqueda de solución a estos.