plano plurianual - pedro l cavalcante

RSP Revista do Servio Pblicov o l . 5 8 , n 2 - A br / J u n 2 0 0 7 - I S S N : 0 0 3 4 - 9 2 4 0o

O Plano Plurianual: resultados da mais recente reforma do Planejamento e Oramento no Brasil Pedro Luiz Cavalcante Criando valor pblico por meio de parcerias pblico-privadas Mark Harrison Moore Legitimidade da liderana no Ministrio da Sade - um ensaio Rose Marie Caetano Sade do trabalhador: um (no) olhar sobre o servidor pblico Tatiana Ramminger e Henrique Caetano Nardi Vantagens e desvantagens do prego na gesto de compras no setor pblico: o caso da FUNASA/PB Jacqueline Nunes; Rosivaldo de Lima Lucena e Orlando Gomes da Silva Reportagem: Os direitos invisveis Claudia Asazu

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Braslia 2007ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica

Misso da Revista do Servio Pblico Disseminar conhecimento sobre a gesto de polticas pblicas, estimular a reflexo e o debate e promover o desenvolvimento de ser vidor es e sua interao com a cidadania. ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica Presidente: Helena Kerr do Amaral Diretor de Formao Profissional: Paulo Carvalho Diretora de Desenv. Gerencial: Margaret Baroni Diretora de Comunicao e Pesquisa: Paula Montagner Diretor de Gesto Interna: Lino Garcia Borges Conselho Editorial Barbara Freitag-Rouanet, Fernando Luiz Abrucio, Helena Kerr do Amaral, Hlio Zylberstajn, Lcia Melo, Luiz Henrique Proena Soares, Marcel Bursztyn, Marco Aurelio Garcia, Marcus Andr Melo, Maria Paula Dallari Bucci, Maria Rita G. Loureiro Durand, Nelson Machado, Paulo Motta, Reynaldo Fernandes, Silvio Lemos Meira, Snia

Miriam Draibe, Tarso Fernando Herz Genro, Vicente Carlos Y Pl Trevas, Zairo B. Cheibub Peridiocidade A Revista do Servio Pblico uma publicao trimestral da Escola Nacional de Administrao Pblica. Comisso Editorial Helena Kerr do Amaral, Elisabete Ferrarezi, Paulo Carvalho, Juliana Silveira de Souza, Claudia Yukari Asazu, Mnica Rique Fernandes, Livino Silva Neto, Srgio Grein Teixeira. Expediente Diretora de Comunicao e Pesquisa: Paula Montagner Editoras: Claudia Yukari Asazu e Larissa Mamed Hori Coordenador-Geral de Editorao: Livino Silva Neto Reviso grfica: Ana Cludia Borges Reviso: Larissa Mamed Hori e Roberto Carlos Arajo Colaborao: Juliana Silveira de Souza Projeto grfico: Livino Silva Neto Editorao eletrnica: Maria Marta da Rocha Vasconcelos.

Revista do Servio Pblico. 1937 v. : il.

. Braslia: ENAP, 1937 -

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ISSN:0034/9240 Editada pelo DASP em nov. de 1937 e publicada no Rio de Janeiro at 1959. A periodicidade varia desde o primeiro ano de circulao, sendo que a partir dos ltimos anos teve predominncia trimestral (1998/2007). Interrompida no perodo de 1975/1980 e 1990/1993. 1. Administrao Pblica Peridicos. I. Escola Nacional de Administrao Pblica. CDD: 350.005

ENAP, 2007 Tiragem: 1.000 exemplares Assinatura anual: R$ 40,00 (quatro nmeros) Exemplar avulso: R$ 12,00 Os nmeros da RSP Revista do Servio Pblico anteriores esto disponveis na ntegra no stio da ENAP: www.enap.gov.br As opinies expressas nos artigos aqui publicados so de inteira responsabilidade de seus autores e no expressam, necessariamente, as da RSP. A reproduo total ou parcial permitida desde que citada a fonte.

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SumrioContentsO Plano Plurianual: resultados da mais recente reforma do Planejamento e Oramento no Brasil The Pluri-anual Plan: results from the latest planning and budget reform in Brazil Pedro Luiz Cavalcante Criando valor pblico por meio de parcerias pblico- privadas Creating public value through public-private partnerships Mark Harrison Moore Legitimidade da liderana no Ministrio da Sade um ensaio Authenticity of leadership in the Brazilian Ministry of Heath a case study Rose Marie Caetano Sade do trabalhador: um (no) olhar sobre o servidor pblico Workers health: a (absent) regard on the public sector worker Tatiana Ramminger e Henrique Caetano Nardi Vantagens e desvantagens do prego na gesto de compras no setor pblico: o caso da Funasa PB Advantages and disadvantages in reverse auction: the case of FUNASA/PB Jacqueline Nunes; Rosivaldo de Lima Lucena e Orlando Gomes da Silva Reportagem: Os direitos invisveis Claudia Asazu RSP Revisitada: Cincias e arte de educar Anzio Teixeira Para saber mais Acontece na ENAP

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O Plano Plurianual: resultados da mais recente reforma do Planejamento e Oramento no BrasilPedro Luiz Cavalcante

Introduo Allen Shick, em Conflitos e solues no oramento federal (2006), define o oramento como um processo alocativo no qual nunca h recursos suficientes para serem distribudos. um processo de escolha entre as diversas reivindicaes de recursos pblicos que, mesmo nas melhores pocas, no so suficientes para cobrir todas as demandas. O governo, de forma expressa ou indireta, decide sobre o papel que deve desempenhar e define prioridades. Desse modo, elaborar o oramento federal uma tarefa extremamente complexa, que se caracteriza como um processo tenso e controverso, pois existem diversas questes em jogo, logo, inmeros atores e interesses so afetados pelas decises oramentrias. Por essas particularidades, o uso de procedimentos, em que prevalece a ordem mitigada, surge como forma de organizar os conflitos e acrescentar racionalidade e eficincia ao processo oramentrio pblico.

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O Plano Plurianual: resultados da mais recente reforma do Planejamento e Oramento no Brasil

Nesse sentido, a Constituio Federal de 1988, especificamente em seu artigo 165, criou um conjunto de normas complexas para regulamentar o processo oramentrio federal com a introduo de novos instrumentos legais, a saber: o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei Oramentria Anual (LOA). O Plano Plurianual, em especial, consiste na principal ferramenta para a implementao do planejamento nas atividades governamentais de mdio e longo prazo. O Plano possui um papel de coordenador das aes do governo federal, podendo subordinar aos seus propsitos todas as iniciativas que no tenham sido previstas no comeo do processo (GARCIA, 2000). Ele estabelece diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal por um prazo de quatro anos. As equipes setoriais, sob a coordenao do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP), formulam os programas definindo os seus atributos (objetivos, pblico-alvo, indicadores, metas, etc). o conjunto desses programas que constitui o Plano. Aps a consolidao no mbito do Poder Executivo, a pea oramentria submetida apreciao do Congresso Nacional, dentro dos prazos constitucionais. A despeito da sua importncia na Constituio Federal, no decorrer das dcadas de 1980 e 1990, o planejamento foi preterido por polticas de curto prazo. Salienta-se a predominncia, na agenda governamental, do debate acerca do combate inflacionrio e da redefinio do papel do Estado, este ltimo altamente influenciado por transformaes macroeconmicas na economia mundial (SOUZA, 2004). Formalmente, a concepo do Plano Plurianual envolve a orientao para a130

alocao dos recursos pblicos de modo eficiente e racional, com base na utilizao de modernas tcnicas de planejamento. A concepo apia-se nas definies das diretrizes, metas e objetivos nas quais a administrao pblica desenvolveria suas aes voltadas ao desenvolvimento do Pas. O primeiro PPA, elaborado no incio do governo Fernando Collor, teve vigncia entre os anos de 1991 e 1995. Esse plano considerado um fracasso do ponto de vista do planejamento e da gesto oramentria (GARCIA, 2000). Ressalta-se, entretanto, que o perodo foi marcado pela instabilidade econmica e, principalmente, poltica, que culminou no impeachment do presidente. O plano seguinte, Brasil em Ao (1996-1999), visto como uma experincia-piloto de gerenciamento num contexto de maior estabilidade econmica. Aprovado pela Lei n 9.276, de 10 de maio de 1996, o plano, primeira aproximao entre planejamento e gesto oramentria, propunha administrar de forma coordenada um conjunto de 42 empreendimentos estratgicos distribudos nas reas social, de desenvolvimento econmico e de infraestrutura. As principais inovaes foram: a criao dos gerentes de empreendimento, do sistema de informaes gerenciais (monitoramento mais sistematizado e com tratamento diferenciado em termos de execuo oramentria), do controle de fluxo financeiro e da gesto de restries (BRASIL, 1996; GARCES; SILVEIRA, 2002). Apesar da experincia-piloto ter inserido tais inovaes, Atade (2005) salienta duas dificuldades centrais na implementao do Plano Brasil em Ao: a primeira relacionada desintegrao organizacional entre a rea responsvel pela modernizao, comandada poca pelo Ministrio de Administrao e



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Reforma do Estado (MARE), e a responsvel pelo planejamento e oramento federais, de responsabilidade do Ministrio do Planejamento e Oramento (MPO); a segunda dizia respeito limitada capacidade do governo em acompanhar sua ao, fragilizada pela incompatibilidade de linguagem e de metodologias empregadas nos sistemas de planejamento e de oramento. De acordo com Garcia (2000), o PPA 1996-1999, apesar de possuir um discurso audacioso, no passou de um plano econmico normativo de longo prazo. A elaborao do Plano no conseguiu articular projetos e atividades oramentrias s intenes do governo. Esse PPA nem chegou a ser objeto de avaliao, uma vez que lhe faltavam instrumentos de sistemas de monitoramento e avaliao efetivos. Outro aspecto relevante foi a extrema preocupao com a questo fiscal, o que diminuiu a importncia da prtica do planejamento na agenda governamental. Em seguida, a partir do PPA 20002003, inicia-se a mais nova transformao do processo oramentrio brasileiro, influenciada pela Nova Administrao Pblica (New Public Management) ou Gerencialismo 1 . Em termos gerais, a proposta de reforma, denominada Reforma do Planejamento e Oramento, indica a superao do oramento orientado para o controle dos gastos e direciona-se a um enfoque na produo pblica, com a busca sistemtica de resultados especficos, dentro de um processo contnuo de integrao entre oramento e planejamento (CORE, 2004). Nesse contexto, a avaliao pea-chave na consecuo dos objetivos de uma gesto voltada para desempenho ou resultados. Este artigo pretende debater as inovaes introduzidas pelas experincias

recentes do Plano Plurianual e da proposta do prximo plano (2008-2011), bem como analisar em que medida a reforma trouxe melhorias ao processo oramentrio. Para tanto, faz-se mister discernir, inicialmente, sobre o modelo de oramento por resultados (performance budget) que balizou de forma significativa o desenho e a implementao do novo modelo do PPA.

Embora mais efetiva, transparente e democrtica, a gesto pblica por resultados envolve processos aparentemente mais complexos do que a gesto hierrquica tradicional.

Oramento por resultados: conceitos e origemO debate acerca do oramento por resultados ou por desempenho, chamado em ingls de performance budget, apresenta algumas conceituaes com pequenas diferenas. Brumby e Robinson (2005) enfatizam a questo da eficincia alocativa131


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e produtiva dos recursos pblicos fundamentada em uma base de informaes de desempenho, da seguinte forma: Os procedimentos ou mecanismos que procuram fortalecer os elos entre os recursos aplicados pelo setor pblico e seus resultados ou produtos atravs do uso de infor maes formais (indicadores de resultados) de desempenho na tomada de deciso alocativa de recursos (2005, p. 5). Na conceituao da Organizao para Cooperao do Desenvolvimento Econmico (OCDE)2, o oramento por resultados a forma de oramento que relaciona recursos alocados e resultados mensurveis, sendo a reduo da centralizao e do controle na gesto oramentria questes fundamentais. As origens do oramento por resultados nos remetem ao modelo Planning, programming and budgeting systems (PPBS) desenvolvido em meados da dcada de 60 pelo governo norte-americano. A partir dele se originaram o program budgeting, output budget e, finalmente, performance budget, que mais se assemelha com as definies apresentadas acima (DIAMOND, 2003a). O PPBS consiste em um completo sistema de oramentao elaborado no Departamento de Defesa estadunidense no incio dos anos 1960 que, posteriormente, expandiu-se para as demais agncias governamentais, governos subnacionais e alguns pases (DIAMOND, 2003b). Como o nome j diz, defende-se a integrao do planejamento com o oramento por meio de programas. A primeira fase procura identificar os objetivos atuais e futuros no sentido de descobrir as maneiras de se alcan-los. A fase de programao visa inserir o planejamento dentro de132

programas hierarquizados por prioridades a serem definidas por tomadores de deciso, nos distintos nveis de hierarquia poltica. Por fim, a fase da oramentao consiste na traduo de cada programa multi-anual em uma srie de aes anuais, determinando os responsveis pelas tarefas e os respectivos recursos necessrios. A partir de 1971, o sistema comeou a ser abandonado em decorrncia de inmeras crticas. Apesar de parecer simples, o modelo apresentou problemas, principalmente em relao s tomadas de deciso dos superiores. A ausncia de uma liderana ou de um empreendedor que conduzisse o processo de reforma prejudicou a sua plena implementao. Entretanto, segundo Diamond (2003b), o PPBS continuou sendo utilizado nos Estados Unidos de forma menos ambiciosa, bem como em outros pases. Ademais, como herana desse modelo, o desenvolvimento de indicadores de desempenho e de custos do sistema de prestao de contas e de informao persistiu. Isso influenciou na consolidao do que convm ser chamado de oramentoprograma. Com forte apoio da Organizao das Naes Unidas (ONU), o oramentoprograma se expandiu para as naes em desenvolvimento nos anos 1960 como til ferramenta para o desenvolvimento do planejamento. Contudo, como prrequisito para o seu sucesso, algumas condies eram necessrias, tais como: disciplina fiscal, mtodos eficientes de mensurar e arquivar informaes fsicas e financeiras e, ainda, coordenao entre a agncia de oramento e outros rgos governamentais. Isso, comprovadamente, no condizia com a conjuntura daqueles pases no perodo (CAIDEN; WILDAVSKY, 1974).



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De acordo com Wildavsky (1982), no existe uma definio padro para oramento-programa. O ponto central que as decises oramentrias devem ser direcionadas para resultados (outputs), como metas governamentais, objetivos finais ou programas, ao invs de inputs (pessoal, equipamento e manuteno). Para o autor, assim como na anlise do custobenefcio, o oramento-programa enfatiza a estimativa do custo financeiro total para se alcanar os resultados pretendidos. A partir dessa configurao de oramento-programa, Diamond (2003b) argumenta que foi criada a base para a introduo da nova gesto baseada no desempenho (performance-based management) no incio dos anos 1990. Nesse contexto, o oramento passa a ser cada vez mais direcionado aos resultados referenciados pelo uso de informaes de desempenho. Fortemente influenciado pela onda da Nova Administrao Pblica, que culminou em movimentos reformistas em diversos pases desenvolvidos, entre eles, Nova Zelndia, Austrlia e Reino Unido, o foco nos resultados tambm atingiu a discusso do oramento do governo norte-americano. Em termos gerais, a reforma preconizava o aumento da flexibilidade gerencial das agncias, a introduo de contratos de gesto e a utilizao de princpios da iniciativa privada na conduo da poltica oramentria. Por conseqncia, surge o denominado Novo Oramento por Desempenho (New Performance Budget), que se sustenta nos seguintes elementos (DIAMOND, 2003b): unificao de todos os custos para se alcanar um resultado determinado, independente do nmero de agncias envolvidas na sua produo; nfase no custo total, incluindo despesas gerais;

definio de resultados em termos de indicadores mensurveis e avaliao da qualidade de bens e servios providos; comparao com o real resultado para atingir eficincia e efetividade; incorporao de medidas explcitas de desempenho e de sistema avaliativo do desempenho; incluso de alto grau de accountability3 com mecanismo de premiaes e punies. A premissa base do oramento por resultados, logo, estabelece que o desempenho importante; todavia. deve estar integrado a um sistema de accountability capaz de premiar os bons resultados e punir os maus. A abordagem, apesar de mais abrangente que o oramentoprograma, no culmina na efetiva integrao a um modelo de gesto oramentria. Isto , a simples introduo dos elementos supracitados dificilmente tem atingido o objetivo principal do modelo: melhoria da efetividade e eficincia dos gastos. evidente a tentativa de ruptura com a prtica cotidiana do oramento incrementalista, ou seja, tomada de decises fundamentadas em ajustes marginais, baseados nas dotaes dos exerccios anteriores, sendo os problemas atacados de forma repetitiva (DAVIS et al., 1966). Embora essa no seja uma peculiaridade exclusiva dos pases emergentes, nesses as implicaes so mais perversas. O incrementalismo no processo oramentrio brasileiro possui inmeras causas, tais como a ausncia de informao confivel, compromissos fiscais e incerteza quanto s receitas. No entanto, o fator central est relacionado sua rigidez. Essa caracterstica resultado do acmulo de presses sobre o oramento que se originam dos seguintes fatores: compromissos financeiros acumulados no passado;133


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direitos assegurados em lei a grupos sociais mais bem organizados; regras que estabelecem os mecanismos de transferncias de recursos fiscais na Federao e as garantias institudas com respeito ao financiamento de determinados programas governamentais as vinculaes de receitas (CUNHA; REZENDE, 2003). Novamente, isso no exclusividade brasileira, como bem ressalta Shick (2006) ao analisar o caso norte-americano. Na medida em que se aumentou o tamanho e a abrangncia do oramento, ele tornouse menos flexvel e mais restritivo. Portanto, a tentativa de ruptura do carter incremental do oramento perpassa a valorizao do principal instrumento do modelo de oramento por resultados: a avaliao. Na concepo da avaliao por resultados, os indicadores de desempenho exercem um papel basilar dentro do modelo. As funes dos indicadores de desempenho vo desde monitorar mudanas, identificar problemas, potencializar e exercer aes corretivas sob responsabilidade dos gestores, influenciar comportamento da equipe, medir rendimento e traar comparao com outras agncias, como tambm transmitir credibilidade e confiana aos contribuintes (DIAMOND, 2005). Assim, o modelo de oramento por resultados deve ser visto como um mtodo integrado de alocao de recursos, no qual os indicadores devem estar integrados a todo o sistema. O uso de indicadores de desempenho melhora a comunicao dentro do governo, avana nas discusses sobre os resultados das suas aes e servios e ilumina decises oramentrias, provendo informaes adicionais e relevantes (MELKERS; WILLOUGHBY, 1999). notria a existncia de problemas em relao utilizao de indicadores de134

desempenho, principalmente porque eles no devem ser vistos como um fim em si mesmo, mas como parte de um amplo processo avaliativo. Dentre os principais riscos, destacam-se a excessiva confiana nos indicadores de desempenho sem a necessidade de uma avaliao mais abrangente, o uso de indicadores inapropriados, o mau uso e o perigo da informao exagerada e da falta de seletividade (DIAMOND, 2005). O Plano Plurianual, a partir de 2000, introduz a avaliao anual do plano e dos programas, incluindo a atualizao de indicadores de desempenho para as suas aes, conforme relata Pares e Valle: As atividades de monitoramento e avaliao das polticas e programas assumem carter estratgico para conferir maior qualidade ao gasto pblico e otimizar a obteno de resultados no setor pblico... estas atividades fazem parte do ciclo de gesto do PPA desde 2000. (2006, p. 235) Assim, passamos a analisar o PPA, mais especificamente o Plano anterior (20002003), o vigente (2004-2007) e a proposta do PPA 2008-2011, com vistas a comparar em que medida a sua arquitetura se aproxima do modelo de oramento por resultados e se ela contribui para o aprimoramento do processo oramentrio no Pas.

O novo Plano PlurianualPPA 2000-2003 (Avana Brasil) Conforme j mencionado na introduo, as experincias anteriores ao PPA 2000-2003 acrescentaram algumas inovaes ao seu desenho, porm, no foram bem sucedidas tanto na promoo da integrao do planejamento e do



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oramento quanto na introduo de um sistema efetivo de avaliao das aes governamentais. O PPA 1996-1999 nem chegou a ser objeto de avaliao, uma vez que lhe faltavam instrumentos de monitoramento e avaliao. Entretanto, a necessidade de uma reforma oramentria vinha sendo debatida no governo desde 1996 e foi apresentada na proposta do PPA 20002003, denominado Avana Brasil. Essa reforma ficou conhecida como Reforma Gerencial dos Processos de Planejamento e Oramento e se apresentou como uma conseqncia direta do movimento de reforma gerencial iniciado no mbito federal a partir de 1995: a verdade que somente com o PPA 2000-2003 e com o oramento do ano de 2000 que foi possvel proceder-se adequao do processo oramentrio s exigncias de uma administrao gerencial e voltada para resultados (CORE, 2004, p.15). As trs funes bsicas do processo oramentrio so: planejamento, gerncia e controle. Com o PPA 2000-2003, procurou-se reavaliar essas funes e, seguindo a abordagem gerencial, promover equilbrio entre elas, alm de consolidar a viso de um oramento moderno com o foco nos resultados. Recordando que dentre essas trs funes, o controle tem prevalecido historicamente na prtica oramentria brasileira. Nesse contexto, a Lei de Responsabilidade Fiscal LRF (Lei Complementar n 101/2000) instituda. A LRF estabeleceu importantes critrios para que fosse adotada uma metodologia mais rgida no processo oramentrio, visando implementao efetiva de um regime de disciplina fiscal agregada. Se, por um lado, alguns especialistas argumentam que a lei um complemento ao PPA no que tange

ao planejamento fiscal e um elemento indispensvel ao plano, outros discordam, alegando que a norma uma lei de controle e que reforou a situao de desequilbrio entre as trs funes bsicas do processo oramentrio. No que tange integrao entre oramento e planejamento, o PPA procura superar a dicotomia estrutural entre os mdulos do plano e os do oramento, mediante a utilizao de um nico mdulo

A prtica de avaliao fortalece o planejamento e a aprendizagem nas organizaes governamentais, mediante a gerao de informaes qualificadas sobre os resultados alcanados.

integrador do plano com o oramento, ou seja, o programa, conforme descrio abaixo dos idealizadores do novo Plano (GARCES; SILVEIRA, 2002): Em termos de estruturao, o plano termina no programa e o oramento comea no programa, conferindo uma integrao desde a origem, sem necessidade de buscar-se135


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compatibilizao entre mdulos diversificados. O programa como nico mdulo integrador e os projetos e atividades como instrumentos de realizao dos programas que devem resultar em produtos, com metas correspondentes aos recursos alocados, requisitos para a gesto de um oramento por programa ou por resultados (2002, p.58). O Plano Plurianual 2000-2003 se inicia com a aprovao da Lei no 9.989, de 21 de julho de 2000, que determina o envio do Relatrio Anual de Avaliao ao Congresso Nacional at o dia 15 de abril de cada exerccio. A Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos do Ministrio do Planejamento (SPI/MP) a responsvel pela definio da metodologia da avaliao e pela sistematizao do processo. O PPA 2000-2003 consiste na conjuno de todas as atividades do Governo Federal em 365 programas, que passam a ser referncia para a formulao dos oramentos anuais. Os programas so um desdobramento operacional das Orientaes Estratgicas do Presidente4 com macroobjetivos formulados a partir do estudo dos Eixos Nacionais de Integrao e Desenvolvimento5. O Decreto no 2.829, de 29 de outubro de 1998, e a subseqente Portaria no 117, de 12 de novembro de 1998, criaram as bases legais para a ltima reforma do processo oramentrio brasileiro. De modo geral, a legislao determina que o programa seja a forma bsica de integrao entre o plano e os oramentos. Conceitualmente, um programa o instrumento de organizao das aes do governo, elaborado em funo de um diagnstico de um problema ou oriundo de uma136

demanda da sociedade, tendo um objetivo claro e preciso, de modo a expressar o resultado a ser atingido (SENADO FEDERAL, 2004). O programa deve ser mensurvel por um ou mais indicadores estabelecidos no Plano Plurianual. Os programas so constitudos de aes que, dentre as suas funes, visam: aumentar a racionalidade e eficincia do gasto, ampliar a visibilidade dos resultados e benefcios gerados para a sociedade, como tambm elevar a transparncia na aplicao dos recursos. Cada ao possui um produto com metas fsicas correspondentes aos recursos alocados, sendo esse princpio de uma gesto oramentria voltada para resultados. No PPA 2000-2003, existiam quatro tipos de classificaes de programas, de acordo com a sua natureza (BRASIL, 1998): programas finalsticos maioria dos programas que provem direta ou indiretamente bens ou servios para a sociedade; programas de gesto de polticas pblicas incluem as aes necessrias para que os rgos de governo possam desenvolver suas atividades de formulao, monitoramento e avaliao de polticas pblicas; programas de servios ao Estado executados por organizaes cuja misso primordial a prestao de servios a rgos do prprio Estado; programas de apoio administrativo de natureza apenas oramentria, objetiva agregar elementos de despesa. Dentre esses quatro tipos de programas, apenas os Finalsticos e de Servios ao Estado possuam indicadores e foram suscetveis ao processo avaliativo. Os primeiros representam a grande maioria dos programas do PPA. O desenho do PPA 2000-2003 cria a figura do gerente com responsabilizao individualizada sobre a obteno dos



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resultados das aes e prestao de contas da sua gesto. Alm disso, o monitoramento em rede com apoio do Sistema de Informaes Gerenciais e de Planejamento do Plano Plurianual (SigPlan), a definio de programas estratgicos, o gerenciamento intensivo e a avaliao anual de desempenho de todos os programas e planos so a base do novo modelo (GARCES; SILVEIRA, 2002). Quanto questo da responsabilizao dos dirigentes, Core (2004) argumenta que a reforma deu nova configurao para a funo de gerncia, com o propsito de desenvolver mecanismos que levassem cobrana de resultados e responsabilidades definidas. J Pacheco (2004) considera que essa relao se aproxima de um contrato de resultados, expresso em termos de um programa. Em relao ao processo de avaliao, o foco no programa e no na organizao executora das aes, distintamente dos casos dos pases da OCDE, que introduziram o modelo de oramento por resultados. A sistemtica de avaliao anual pretende aumentar a transparncia da ao de governo, mediante a prestao de contas sociedade sobre o desempenho dos programas; melhorar o desenho das aes governamentais; auxiliar a tomada de deciso; aprimorar a gesto e promover o aprendizado. Outro aspecto fundamental do PPA foi a criao do SigPlan 6 (Sistema de Informaes Gerenciais e de Planejamento), considerado um instrumento de apoio ao planejamento, execuo, monitoramento e avaliao dos programas do PPA. O SigPlan conjuga os dados de execuo oramentria e financeira de todos os programas e aes do governo federal, provenientes do Sistema Integrado de Dados Oramentrios (Sidor) e do

Sistema Integrado de Administrao Financeira (Siafi). Calmon e Gusso (2003) defendem que o SigPlan representa um mecanismo fundamental na sistematizao das informaes relativas a todas as etapas do processo de avaliao anual do PPA. Nos argumentos dos idealizadores, ntida a crena de que as inovaes do PPA deveriam criar condies para se romper o carter incremental do oramento, por meio da alocao de recursos para os programas com clareza de prioridades e com esforo de negociao dentro do governo (GARCES; SILVEIRA, 2002). PPA 2004-2007 (Brasil de Todos) A discusso e a formulao do PPA 2004-2007 ocorreram no incio de um novo governo. No entanto, a transio no gerou alteraes significativas na elaborao do PPA, destaque apenas para a tentativa de ampliao do debate acerca da formulao do plano, considerado como um avano. Nesse sentido, observou-se um processo de ampliao da publicizao do PPA e uma discusso de seus contedos nas 27 unidades da Federao sob a liderana da Secretaria-Geral da Presidncia. Calmon e Gusso atentam para essa inovao: Ao contrrio do que ocorreu na formulao do PPA anterior, que introduziu mudanas significativas no modelo de planejamento e gesto at ento adotados, foram mantidos, no PPA 2004-2007, os conceitos, os fundamentos metodolgicos, o modelo de gesto, o Sistema de Informaes Gerenciais e de Planejamento do Plano Plurianual (SigPlan) e a forma de organizao por programas adotados anteriormente. Entretanto, h uma diferena137


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fundamental entre a sistemtica do PPA 2004-2007 e a utilizada anteriormente: a adoo de uma estratgia de formulao participativa (2003, p.27). O novo PPA, aprovado pela Lei n 10.933, de 11 de agosto de 2004, foi denominado Brasil de Todos, nomefantasia que procurou refletir o carter participativo da formulao. O Plano ainda vigente objetiva assegurar a otimizao dos recursos pblicos e a efetividade do projeto de desenvolvimento sustentvel do Pas. O modelo de gesto do plano foi estabelecido pelo Decreto no 5.233, de 06 de outubro de 2004, que embora no trouxesse mudanas radicais, apresentou alguns ajustes 7 relevantes, que sero apresentados a seguir. A avaliao da experincia anterior do PPA indicava alguns problemas, tais como: dificuldades na articulao entre os gerentes e a estrutura formal de cada Ministrio (especialmente na funo de ordenao de despesas); escassez dos meios frente s responsabilidades dos gerentes; pequena participao dos gerentes nos processo decisrios; pouca cooperao institucional para superao de restries; acesso restrito aos canais de negociao. Desse modo, o novo Plano, diante da necessidade de ampliar a responsabilizao do gerente do programa e ao mesmo tempo inseri-lo no processo de tomada de decises, passa a definir o titular do rgo como o detentor da responsabilidade pela consecuo dos objetivos setoriais e a incluir mais trs atores: gerente: titular da unidade administrativa qual o programa est vinculado; responsvel pela gesto do Programa; deve proporcionar e articular recursos para oo

alcance dos objetivos do programa, monitorar e avaliar a execuo do conjunto das suas aes; gerente-executivo: apoiar a atuao do gerente de Programa, integrando o conjunto das aes; coordenador de ao: viabilizar a execuo e o monitoramento de uma ou mais aes do Programa, o responsvel pela unidade administrativa qual se vinculam as aes. Assim como no PPA anterior, os pressupostos da gesto orientada por resultados e preocupada com a transparncia, na melhoria da efetividade e da eficincia das aes governamentais tambm so inseridos no modelo de gesto do Plano Brasil de Todos (BRASIL, 2004). Ou seja: Embora mais efetiva, transparente e democrtica, a gesto pblica por resultados envolve processos aparentemente mais complexos do que a tradicional gesto hierrquica e baseada no comando e controle (2004, p.29). Assim, per manece o foco em programas como o orientador da atuao governamental, fortalecendo a funo planejamento integrada ao oramento e a gesto do gasto como central para dar qualidade e coerncia aos processos de monitoramento e avaliao e de reviso do plano, bem como para subsidiar a elaborao do Projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias (PLDO) e do Projeto de Lei Oramentria Anual (PLOA). Com efeito, o alcance dos resultados pressupe definies de metas fsicas e financeiras precisas e produtos mensurveis (BRASIL, 2004). Sendo assim, os principais objetivos do Plano de Gesto do PPA 2004-2007 so:

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1) construir uma gesto orientada para resultados; 2) viabilizar uma gesto colegiada, participativa e gil; 3) incorporar processos de monitoramento e avaliao que contemplem as especificidades de cada setor e de seus programas; 4) melhorar a utilizao, a qualidade e a confiabilidade das informaes geradas; 5) propiciar mecanismos para tomada de decises estratgicas e operacionais. Com vistas a atingir tais objetivos, a estratgia de avaliao e monitoramento foi priorizada, uma vez que essa uma das principais deficincias das experincias anteriores. Dessa forma, a avaliao pea central no Plano de Gesto (2004), na medida em que almeja o aperfeioamento contnuo do desenho e da implementao dos programas e do Plano. A data de entrega do Relatrio Anual de Avaliao ao Congresso Nacional e a conseqente veiculao para a sociedade tambm foi alterada. Enquanto o PPA 2000-2003 estabelecia o prazo de 15 de abril de cada ano; esse prazo, no novo PPA, estendeu-se at o dia 15 de setembro. Tal alterao impacta a apreciao dos Projetos de Lei de Reviso do PPA e de Lei Oramentria Anual no mbito do Congresso Nacional, haja vista que restringe em cinco meses o tempo de anlise at a sua reviso. A outra distino, em relao ao PPA anterior, o incio da implantao do Sistema de Monitoramento e Avaliao do Plano Plurianual, que tem como finalidade8: proporcionar maior transparncia s aes de governo: informaes sobre desempenho dos programas como instrumento de prestao de contas junto sociedade; auxiliar a tomada de deciso: informaes teis melhoria da qualidade das

decises sobre planejamento e aes governamentais; promover a aprendizagem e a disseminao do conhecimento nas organizaes: ampliao do conhecimento dos gerentes e de suas equipes sobre o programa, devendo ser entendida como oportunidade de discusso coletiva sobre o programa; aperfeioar a concepo e a gesto do plano e dos programas: desenvolvimento de instrumento de gesto que visa assegurar

Acredita-se que a anlise de custos pode fornecer bases mais objetivas para a alocao de recursos pblicos na rea social, tanto nos rgos setoriais quanto nos rgos centrais da administrao pblica federal.

o aperfeioamento contnuo dos programas e do Plano, objetivando melhorar os resultados e otimizar os recursos pblicos. Nesse sentido, prevalece a perspectiva da importncia dos resultados da avaliao para subsidiar as tomadas de deciso em diferentes nveis: estratgico (Ministros e Comit de Coordenao de Programas), ttico (gerentes, gerentes-executivos e139


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coordenadores de ao) e operacional (coordenadores de ao e sua equipe). Por fim, o processo da avaliao anual do PPA se realiza em trs etapas, pelas instncias de implementao do Plano Plurianual: gerncia de programas (avaliao do programa), ministrio- setorial (avaliao setorial) e Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (avaliao do plano). De forma distinta da sua verso anterior, o PPA 2004-2007 inseriu na etapa intermediria a figura da Unidade de Monitoramento e Avaliao (UMA), composta por servidores da Subsecretaria de Planejamento, Oramento e Administrao (SPOA) de cada ministrio, sendo ela responsvel pela consolidao das avaliaes dos gerentes dos programas, conforme a figura abaixo: A avaliao anual de programas e a avaliao setorial so realizadas por meio de dois roteiros de questes disponibilizados no SigPlan, em mdulo especfico

para o processo de avaliao. Assim que respondidos pela gerncia do programa, os roteiros seguem para a SPOA, que os consolida e encaminha ao MP. Este, por sua vez, inclui anlise das variveis macroeconmicas e do cenrio que integra a Lei de Diretrizes Oramentrias e a conjuntura atual. Alm disso, incorpora a anlise estatstica dos dados obtidos nas duas etapas iniciais e o levantamento dos fatores que dificultaram a implementao e o alcance dos objetivos dos programas. A etapa de avaliao do programa subdivide-se em trs partes interdependentes: a avaliao quanto concepo do programa; a avaliao quanto implementao do programa; a avaliao quanto aos resultados do programa. Todas as etapas so importantes para o alcance dos objetivos da avaliao supracitados. Contudo, a terceira etapa tem mais destaque dentro da concepo do modelo de oramento por resultados.

Etapas e instncias da avaliao Ministrio do Planejamento Avaliao do plano Cenrio

Gerncia Avaliao do programa Resultados Concepo Implementao

Ministrio setorial Avaliao setorial Resultados do conjunto dos programas Concepo do conjunto dos programas

macroeconmico

Gesto do Plano

Relatrio Anual de AvaliaoFonte: Brasil, 2006

Figura 1: Etapas e instncias da avaliao dos programas e do PPA140Revista do Servio Pblico Braslia 58 (2): 129-150 Abr/Jun 2007


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A elaborao, o acompanhamento e a apurao dos indicadores de desempenho so aes essenciais que visam tornar a avaliao de resultados mais objetiva e, conseqentemente, mais plausvel. Proposta do Plano Plurianual 2008-2011 Desde maro do presente ano, o governo, por intermdio do MP, iniciou o processo de discusso e formulao da proposta do Plano Plurianual para os quatro prximos anos (2008-2011). Com a finalidade de organizar a ao governamental com vistas melhoria do desempenho gerencial da administrao pblica e contribuir para a consecuo das prioridades do governo, o Manual de Elaborao do Plano9 apresenta uma relao de sete princpios. Do ponto de vista do modelo de oramento por resultados, cinco princpios convergem para ele; so estes: integrao de polticas e programas, monitoramento e avaliao dos projetos e programas de governo; gesto estratgica

dos projetos e programas; transparncia na aplicao dos recursos pblicos; participao social na elaborao e gesto do Plano Plurianual. Apesar da fase inicial do processo, possvel constatar uma continuidade do modelo que fundamentou os dois planos anteriores. A metodologia de definio dos programas no foi alterada, conforme verifica-se na figura abaixo extrada do Manual de Elaborao do Plano. A figura apresenta a lgica de construo de um programa. Os passos so os seguintes: identificao do problema, suas causas e o pblico-alvo, definio do objetivo e das aes do programa que atingiro as causas do problema. Segundo o manual, o programa continua sendo compreendido como o mecanismo que articula um conjunto de aes para promover o enfrentamento do problema, devendo seu desempenho ser passvel de mensurao por meio de indicadores de desempenho condizentes com o objetivo estabelecido. Observa-se, portanto, que no

Problema

Programa

Objetivo + indicador Aes

C1 C2 C3 Causas Pblico-alvo: pessoas, famlias, empresas

A1 A2 A3

Fonte: Brasil, 2007

Figura 2: Orientao para elaborao de programaRevista do Servio Pblico Braslia 58 (2): 129-150 Abr/Jun 2007

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houve mudanas no modo de elaborao dos programas em relao aos dois planos anteriores. No que tange avaliao e monitoramento, no surgiram inovaes at o momento. Como j mencionado, os indicadores de desempenho continuaro, pelo menos teoricamente, exercendo um papel relevante dentro do processo. Com relao questo da avaliao, o manual esclarece: A prtica da avaliao fortalece o planejamento e a aprendizagem nas organizaes governamentais, mediante a gerao de informaes qualificadas sobre os resultados alcanados e as restries enfrentadas na implementao dos programas, oferecendo recomendaes para auxiliar a tomada de deciso (2007, p.25). As avaliaes do programa continuaro sendo realizadas todo ano em conjunto com as avaliaes do Plano, uma vez que so entendidas como essenciais para o aperfeioamento dos programas e do processo de alocao dos gastos do governo. Os Relatrios Anuais de Avaliao apontam uma tarefa desenvolvida em trs etapas e por diferentes instncias, do mesmo modo do PPA vigente. Quanto ao monitoramento dos programas e aes, o Manual de Elaborao tambm no indica nenhuma alterao na metodologia de coleta e tratamento dos dados.

A implementao efetiva do PlanoNos ltimos quarenta anos, o processo oramentrio do governo federal sofreu diversas transformaes. Entretanto, no que se refere aos trs fatores do processo oramentrio, a supremacia do fator142

controle sobre os demais (planejamento e gerncia) no sofreu alterao significativa durante o perodo. A tentativa de amenizar esse desequilbrio por meio das inovaes do PPA comemora oito anos. Houve avanos e melhorias no processo? Quais as limitaes da reforma?10 Quanto aos avanos, notrio que a avaliao dos programas comea a ser incorporada na agenda pblica brasileira. Calmon e Gusso (2003) argumentam que a experincia de avaliao do PPA gerou uma ampla adeso dos rgos de governo ao movimento de avaliao e melhoria da gesto pblica, sendo essa uma indicao sobre a cultura de resultados. Embora a avaliao tenha uma etapa realizada pela prpria secretaria responsvel, o processo avaliativo anual contribui para a abertura de uma oportunidade de discusso interna acerca da concepo, implementao e resultados dos programas. Em outras palavras, a existncia de um momento voltado para se pensar no desenho e na estrutura das aes governamentais enseja uma oportunidade para o aprimoramento das polticas governamentais. Dessa forma, o BIRD (2002) ressalta o comprometimento do governo brasileiro em direcionar as aes aos resultados, com vistas a tornar o gasto pblico mais efetivo, eficiente, transparente, bem como responsivo s demandas da sociedade. Apesar de incipiente, a idia de integrao entre oramento e planejamento, que trouxe mais simplificao e visibilidade ao sistema oramentrio brasileiro, conseqentemente ampliou a transparncia da gesto. A implementao do Plano contribui para referenciar todas as aes do governo a uma programao que proporciona uma imagem objetiva de racionalidade.



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Por outro lado, no so poucas as limitaes e dificuldades enfrentadas na implementao do novo modelo de gesto do PPA. Os estudos do Banco Mundial (2002; 2006) expem que o Pas tem evoludo de forma modesta nas reformas orientadas aos resultados ou desempenho. A introduo de elementos da gesto e do oramento por resultados tem encontrado srias restries. Garces e Silveira (2002) salientam que um dos principais entraves implementao da reforma a insuficincia quantitativa e qualitativa de infor maes gerenciais. Por falta de sistemas e mtodos adequados, os gerentes enfrentam dificuldade em obter e consolidar informaes sobre os resultados e o desempenho fsico dos programas sob sua responsabilidade. O quadro se agrava medida que aes vo sendo descentralizadas para Estados e Municpios. Na falta de informaes consistentes para subsidiar a deciso, o gerenciamento e a gesto estratgica perdem foco e rapidez. Com base nos relatrios anuais de avaliao do PPA, que apresentam a consolidao dos desempenhos dos programas, observa-se que as dificuldades dos gerentes de programas e de sua equipe influenciam na aferio dos resultados dos programas. Dois problemas centrais foram encontrados na mensurao de resultados dos programas: a dificuldade na elaborao de indicadores de resultado (efetividade) e de mensurao do grau de impacto do programa na evoluo do indicador; a complexidade de identificar o perodo razovel para que um programa gere resultados. A apurao dos indicadores dos programas do PPA 2000-2003 retrata um desempenho aqum do esperado11. Dos 663 indicadores existentes no ltimo ano

do plano, apenas 260 foram apurados, cerca de 40%; sendo que apenas 15% ou 98 indicadores atingiram o ndice previsto no final do Plano. Quanto aos programas, somente 73 do total de 392, no fim de 2003, possuam um indicador com o ndice previsto. Apesar de apresentar melhorias contnuas desde o PPA 2000-2003, a apurao de indicadores de desempenho dos programas continua insatisfatria. Durante os dois primeiros anos do PPA vigente (2004 e 2005), ocorreu um aumento quantitativo de indicadores e de indicadores apurados. Na verificao de atendimento das metas, todavia, a apurao foi abaixo do esperado. Como exemplo, em 2004 pouco mais de 40% de todos os indicadores de programas do PPA foi mensurado. No caso especfico dos principais ministrios da rea social (Ministrio do Desenvolvimento Social, Educao e Sade), esses tiveram os seguintes percentuais de apurao: 13%, 0% e 68%, respectivamente12. Quanto relao entre indicadores e processo de alocao de recursos, nota-se que no h causalidade entre as variveis. De modo geral, o desempenho dos programas, mensurado pelos indicadores, no impacta, pelo menos em termos quantitativos, as dotaes de recursos ou as suas execues oramentrias dos programas (CAVALCANTE, 2007). Prevalece a falta de informaes confiveis e de pessoal qualificado para realizar o monitoramento dos indicadores. Alm disso, as metas so, na sua maioria, irrealistas e carentes de dados e instrumentos para a sua mensurao. Com efeito, na hora da tomada de decises alocativas, normalmente os indicadores do PPA so ignorados. Outra deficincia do processo avaliativo do Plano Plurianual a ausncia143


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de indicadores de custos dos programas ou dos rgos que os executam. Os inputs, isto , salrios e custos de capital, esto separados em programas globais e no so contabilizados. Portanto, as medidas de desempenho esto longe de serem completas. A importncia da mensurao dos custos das aes governamentais ressaltada por Cunha e Rezende: Acredita-se que a anlise de custos pode fornecer bases mais objetivas para a alocao de recursos pblicos na rea social, tanto nos rgos setoriais quanto nos rgos centrais da administrao pblica federal (2005, p.132). A estrutura de incentivos do Plano no se mostra nem sustentvel, nem consistente, por no integrar os contedos programticos, informacionais, oramentrios, organizacionais e de recursos humanos (BIRD, 2002). A figura dos gerentes e a chamada contratualizao de resultados no funcionaram de forma efetiva, embora a arquitetura para tal tenha sido moldada. O locus institucional do PPA se restringe ao circuito que compreende a Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos (SPI), a Secretria de Oramento Federal (SOF) e a Subsecretaria de Planejamento, Oramento e Administrao (SPOA). Finalmente, uma crtica constante ao Plano Plurianual o fato da metodologia ser um modelo amplo, geral e irrestrito para todas as pastas, independente das caractersticas distintas de cada uma. Isto , um nico modelo para ministrios com estruturas de distintos tamanhos como o Ministrio da Sade e o Ministrio do Turismo ou de reas diversas, tais como o Ministrio de Minas e Energia e o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio. Tal144

constatao vai ao encontro da anlise de Radin (2006) sobre o Movimento por Resultados, quanto tendncia de adotar iniciativas de perfil one-size-fits-all, ou seja, um modelo padro para ser implementado em qualquer organizao ou governo, ignorando assim as particularidades dos mesmos e de seus programas.

Consideraes finaisDiante da exposio dos avanos e limitaes da nova metodologia de planejamento e oramento proposta pelo Plano Plurianual, razovel argumentar que a mesma se enquadra no modelo de oramento por resultados ou por desempenho? E ainda, que mudanas introduzidas contriburam para o aprimoramento do processo oramentrio? Quanto primeira questo, partimos do pressuposto de trs princpios elementares do modelo de oramento por resultados: a mensurao de resultados em termos de indicadores de desempenho; a utilizao de indicadores de custos ou de eficincia e, por fim, os dois primeiros princpios inseridos num sistema de accountability com um mecanismo de premiaes e punies. A mensurao de resultados em termos de indicadores est claramente includa na estrutura do Plano Plurianual, conforme se pode verificar na apresentao das experincias recentes do PPA. No entanto, os resultados do monitoramento e da avaliao dos programas do PPA no tm sido bem sucedidos. Os indicadores de desempenho, medida objetiva de anlise dos resultados dos programas, no apenas so negligenciados no decorrer do Plano, como tambm no so considerados relevantes nas tomadas de decises.



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Em relao aos indicadores de custos, o PPA deixa muito a desejar. As anlises de custos ou eficincia dos programas finalsticos so praticamente inexistentes e os programas no so cobrados pela melhoria da eficincia dos gastos. Isso indica a ausncia de uma preocupao na agenda quanto eficincia dos gastos, diferente das experincias recentes de reformas administrativas dos pases da OCDE, por exemplo. Como agravante, no caso da administrao pblica brasileira, a falta de flexibilidade dos rgos afeta a realizao de indicadores de custos e, logo, a mensurao do dispndio das aes governamentais. Os custos com pessoal, material de consumo, passagens, dirias e etc., na maioria das vezes, no so contabilizados, impedindo assim uma anlise fidedigna da eficincia dos rgos. O terceiro princpio pressupe que o uso de indicadores de custo e de desempenho s tem validade se inseridos num sistema de accountability com um mecanismo de premiaes e punies. No entanto, no h relao direta entre a mensurao dos indicadores dos programas do PPA com as decises alocativas, isto , o desempenho do programa, analisado por meio dos indicadores do PPA, no influencia a premiao ou sano aos gestores. Embora os programas possuam gerentes, dentro de uma estrutura instituda de responsabilizao, esses no so contemplados com mais recursos ou punidos com restries oramentrias em funo do seu desempenho. Em termos prticos, os indicadores so positivos no sentido de ampliar a transparncia governamental; contudo, o grau de accountability consideravelmente baixo. Quanto avaliao, trata-se de um instrumento fundamental voltado para o

gerenciamento dos recursos, mas somente possui validade se os resultados so utilizados para fins de tomada de decises. No caso dos programas do PPA, a incorporao de mecanismos sistemticos de avaliao e monitoramento ao processo oramentrio no tem agregado valor ao processo decisrio organizacional. Deste modo, do ponto de vista terico, observa-se que o novo desenho do Plano Plurianual apresenta alguns elementos do modelo de oramento por resultados ou por desempenho. Porm, a despeito de opinies otimistas em relao ao desenvolvimento da gesto oramentria voltada para resultados, poucos avanos tm sido detectados no sentido de atingir a finalidade precpua do modelo: a melhoria da efetividade e da eficincia nos gastos pblicos. Todavia, no se pode creditar apenas metodologia e estratgia de implementao do PPA as razes do seu fracasso, haja vista que o ceticismo quanto ao impacto do PPA sobre o aprimoramento da gesto oramentria tambm tem suas razes nas deficincias do prprio modelo de oramento por resultados. Primeiro, notria a dificuldade de se avaliar o impacto dos programas, pois a complexidade da ao pblica freqentemente envolve uma gama de atores com diferentes agendas e valores operacionais conflitivos dentro de um processo de deciso fragmentado. Em outras palavras, as decises do setor pblico, em especial, nem sempre criam uma situao em que possvel determinar o programa do qual veio o resultado. Segundo, prevalece a percepo de que as decises oramentrias so polticas e no tcnicas. A deciso oramentria pautase nos resultados, com base em informao neutra, na definio do que est145


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sendo medido e na relao de causa-efeito dos programas, ignora a complexidade de um mundo cercado de ambigidades em relao a nmeros e dados, a existncia de uma arena composta de mltiplos atores e interesses, bem como a presena de diversas variveis interdependentes no sistema. E finalmente, a tendncia natural do engessamento dos oramentos dificulta as tentativas de romper com a prtica cotidiana do incrementalismo da gesto oramentria, um dos principais objetivos do modelo. Em termos gerais, medida que se aumenta o tamanho e a abrangncia do oramento, ele torna-se menos flexvel e mais restritivo (SHICK, 2006). O argumento se ajusta perfeitamente ao caso brasileiro, cujo carter incremental do

oramento pblico tem ganhado cada vez mais espao, uma vez que a rigidez oramentria tem se ampliado com as constantes elevaes do percentual de despesas obrigatrias no oramento da Unio psConstituio de 1988. Dessa forma, as experincias da implementao do oramento por resultados em economias mais desenvolvidas e em estruturas administrativas mais flexveis, como nos pases membros da OCDE, tambm vm demonstrando que a complexidade das relaes polticas e a multiplicidade de fatores que permeiam o processo oramentrio so obstculos mais relevantes do que eram previstos no momento da formulao da reforma.(Artigo recebido em junho de 2007. Verso final em junho de 2007)

NotasSobre reforma gerencial, ver ABRCIO, Fernando. O impacto do modelo gerencial na administrao pblica: um breve estudo sobre a experincia internacional recente. Cadernos da ENAP, no 10, Braslia, 1997. 2 OECD. Modernising government: the way forward. Paris, 2005. 3 Accountability, palavra ainda no traduzida para a lngua portuguesa, nos remete ao princpio de que indivduos e organizaes so responsveis pelos seus atos e devem explicaes sobre os mesmos. 4 A orientao estratgica do presidente da Repblica do PPA 2000-2003 definiu as diretrizes do governo para o perodo do Plano. A partir das diretrizes estratgicas, foram elaborados 28 macroobjetivos setoriais que tinham como finalidade nortear a formulao das polticas pblicas no mbito de cada Ministrio e a elaborao dos programas que integraro o Plano Plurianual. 5 O Estudo de Eixos Nacionais de Integrao e Desenvolvimento, elaborado a partir de um amplo processo de discusso de maro a agosto de 1999, teve como produto final um portflio de oportunidades de investimentos pblicos e privados para o perodo de 2000-2007 e que serviu de base para a elaborao do PPA 2000-2003. 6 O SIGPlan um sistema online que organiza e integra a rede de gerenciamento do Plano Plurianual (PPA). Ele foi concebido para apoiar a execuo dos programas, sendo utilizados pelos rgos setoriais, Presidncia da Repblica, Casa Civil, Ministrios e outras entidades. O SIGPlan constitui, portanto, uma ferramenta de apoio gesto dos programas do PPA, sendo o elo fundamental1

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entre o programa, o gerente e demais agentes envolvidos na execuo das aes de governo. O sistema propicia uma viso global da execuo do PPA por meio de informaes atualizadas sobre a evoluo fsica e financeira dos programas. Para mais informaes ver: . 7 Brasil. Plano de gesto do PPA 2004-2007, 2004. Disponvel em: . 8 Brasil. Manual de avaliao do PPA 2004-2007, 2006. Disponvel em: . 9 Manual de elaborao do Plano Plurianual 2008-2011. 10 Cabe salientar, que por se tratar de um processo de reforma relativamente novo, o quantitativo de estudos realizados sobre o Plano Plurianual aps esse perodo relativamente pequeno. 11 Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos (SPI/MPOG). Plano Plurianual 2000-2003, uma anlise dos quatro anos de implementao, mimeo, 2004. 12 CAVALCANTE, Pedro. A implementao do oramento por resultados no mbito do executivo federal: um estudo de caso. Dissertao de Mestrado. Braslia: Instituto de Cincia Poltica da UnB, 2007.

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Resumo Resumen Abstract O Plano Plurianual: resultados da mais recente reforma do Planejamento e Oramento no Brasil Pedro Luiz Cavalcante O artigo visa apresentar o debate acerca das transformaes oriundas da ltima reforma do planejamento e oramento no Brasil, a qual introduziu o novo desenho do Plano Plurianual (PPA). Inicialmente, os princpios do modelo de oramento por resultados ou desempenho que balizaram a formulao do novo PPA so discutidos. Com base nos planos de gesto das experincias recentes do Plano e na proposta do prximo PPA (2008-2011), so apresentadas as inovaes da configurao do processo oramentrio no pas. Por fim, o artigo aborda os avanos e restries da implementao do novo desenho do PPA e conclui que, apesar de formalmente institudos, os instrumentos do oramento por resultados no atingem a finalidade precpua do modelo: melhoria da efetividade e eficincia nos gastos pblicos. Palavras-chaves: Plano Plurianual; oramento; planejamento; avaliao; reforma. El Plan Plurianual: resultados de la ms reciente reforma del Planeamiento y Presupuesto en el Brasil Pedro Luiz Cavalcante El actual artculo tiene por objetivo presentar el debate sobre los cambios que se originan de la ltima Reforma del Planeamiento y Presupuesto en el Brasil, lo que introdujo un nuevo diseo del Plan Plurianual (PPA). Para empezar, los principios del modelo de presupuesto por resultado o desempeo, que orientaron la formulacin del nuevo PPA, son discutidos. Basado en los planes de gestin de las experiencias recientes del Plano y en la propuesta del prximo PPA (2008 2011), son apresentadas las innovaciones de la configuracin del proceso presupuestario. Al fin el artculo trata de los avances y de las restricciones de la realizacin del nuevo diseo del PPA y concluye que, a pesar de que estn institudos en la formalidad, los instrumentos del presupuesto por resultado no alcanzan la finalidad primera del modelo, que es la mejora de la efectividad y de la eficiencia en los gastos pblicos. Palabras-clave: Plan Plurianual; presupuesto; planeamiento; evaluacin; reforma. The Pluri-anual Plan: results from the latest Planning and Budget reform in Brazil Pedro Luiz Cavalcante This article aims at discussing the transformations resulted from the last planning and budget reform in Brazil which introduced a new model of the Plano Pluri-anual (Pluri-anual Plan - PPA). At first, the performance budget model premises that influenced the formulation of the new PPA are discussed. Based on the Plans recent experience and on the project for the next PPA (2008-2011), innovations on the Brazilian budgeting framework are presented. Finally, the article approaches the advances and limitations of the new Plans implementation and concludes that, in spite of being formally established, the tools of the performance budget Model have not achieved their main objective: to improve the efficiency and effectiveness of public spending. Key words: Pluri-anual Plan (Plano Plurianual); budget; planning; evaluation; reform.

Pedro Luiz Cavalcante Mestre em Cincia Poltica pela UnB, ps-graduado em Administrao Pblica (EBAPE/FGV) e Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental (EEPPG). Atualmente Coordenador de Estudos Tcnicos (SPO/MDS). Contato:

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plano plurianual - pedro l cavalcante

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