podpora eu za podeželsko infrastrukturo: potencialne ... · učinek mrtvih izgub: položaj, v...

Posebno poročilo Podpora EU za podeželsko infrastrukturo: potencialne možnosti za doseganje bistveno večje stroškovne učinkovitosti

SL 2015 št. 25

EVROPSKO RAČUNSKOSODIŠČE

EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE 12, rue Alcide De Gasperi 1615 Luxembourg LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1

E-naslov: [email protected] Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA YouTube: EUAuditorsECA

Veliko dodatnih informacij o Evropski uniji je na voljo na internetu. Dostop je mogoč na strežniku Europa (http://europa.eu).

Luxembourg: Urad za publikacije Evropske unije, 2016

Print ISBN 978-92-872-3885-6 ISSN 1831-094X doi:10.2865/43484 QJ-AB-15-025-SL-CPDF ISBN 978-92-872-3925-9 ISSN 1977-5784 doi:10.2865/7656 QJ-AB-15-025-SL-NEPUB ISBN 978-92-872-3877-1 ISSN 1977-5784 doi:10.2865/23566 QJ-AB-15-025-SL-E

© Evropska unija, 2016Reprodukcija je dovoljena z navedbo vira.Za vsako uporabo ali razmnoževanje zemljevida na strani 22 je treba pridobiti dovoljenje neposredno od imetnika avtorske pravice.

Printed in Luxembourg

mailto:[email protected]

http://europa.eu

Podpora EU za podeželsko infrastrukturo: potencialne možnosti za doseganje bistveno večje stroškovne učinkovitosti

(v skladu z drugim pododstavkom člena 287(4) PDEU)

Posebno poročilo

SL 2015 št. 25

02Revizijska ekipa

V posebnih poročilih Evropskega računskega sodišča so predstavljeni rezultati njegovih revizij smotrnosti poslovanja in skladnosti za posamezna proračunska področja ali teme upravljanja. Sodišče te revizijske naloge izbere in zasnuje tako, da imajo kar največji učinek, in pri tem upošteva tveganja za smotrnost ali skladnost, višino ustreznih prihodkov ali porabe, prihodnji razvoj ter politični in javni interes.

To revizijo smotrnosti poslovanja je opravil senat I, ki ga vodi član Evropskega računskega sodišča Augustyn Kubik in ki je specializiran za področje porabe ohranjanja in upravljanja naravnih virov. Revizijo je vodil član Evropskega računskega sodi-šča Nikolaos Milionis, pri njej pa so sodelovali vodja njegovega kabineta Ioulia Papatheodorou in ataše Kristian Sniter, vodja enote Michael Bain, vodja ekipe Diana Voinea in namestnik vodje ekipe Lorenzo Pirelli ter revizorji Ramona Bortnowschi, Malgorzata Frydel, Athanasios Koustoulidis, Maria Eulàlia Reverté i Casas in Michael Spang. Prevajalci Hannah Critoph, Jeremy Gardner, Paulina Pruszko, Agata Sylwestrzak, Fiona Urquhart in Adrian Williams ter asistentka Terje Teppan-Niesen.

Od leve proti desni: J. Gardner, M. Frydel, K. Sniter, H. Critoph, M. Bain, N. Milionis, M. E. Reverté i Casas, D. Voinea, I. Papatheodorou, L. Pirelli.

03Kazalo

Odstavki

Glosar

I–V Povzetek

1–8 Uvod

1 Pomembnost naložb v podeželsko infrastrukturo v Evropski uniji

2–8 Podpora za naložbe v infrastrukturo v okviru razvoja podeželja

9–14 Obseg revizije in revizijski pristop

15–89 Opažanja

15–41 Del I – Nezadostna utemeljenost uporabe sredstev EU za razvoj podeželja in slaba uskladitev s sredstvi iz drugih skladov

20–24 Države članice niso vedno jasno utemeljile potrebe po sredstvih iz skladov EU za razvoj podeželja

25–30 Tveganje mrtvih izgub ni bilo uspešno zmanjšano, čeprav so bile ugotovljene nekatere dobre prakse

31–36 Na uspešno usklajevanje sredstev iz skladov so pogosto vplivali slaba razmejitev in nezadostni mehanizmi za zagotavljanje dopolnjevanja

37–41 Komisija se je v programskem obdobju 2014–2020 osredotočala na izboljšanje usklajevanja, da bi odpravila pretekle slabosti

42–72 Del II – Slaba stroškovna učinkovitost pri izvajanju revidiranih ukrepov

43–49 Izbirni postopki niso vedno omogočali usmerjanja financiranja v stroškovno najučinkovitejše projekte

50–54 Pregledi razumnosti stroškov in postopkov javnega naročanja niso uspešno omejili tveganja čezmernih projektnih stroškov

55–60 Pri zahtevah v zvezi s trajnostjo ni bila upoštevana doba koristnosti naložb

61–65 Dolge zamude pri upravnem postopku so vplivale na učinkovitost in uspešnost ukrepov

66–72 Komisija je začela sistematično nadalje spremljati slabosti in z njimi povezane akcijske načrte držav članic pozno v programskem obdobju

04Kazalo

73–89 Del III – Sistem za spremljanje in vrednotenje ni zagotovil ustreznih informacij o rezultatih projektov

77–83 Revidirani projekti so prinesli pričakovane fizične izložke, vendar zanesljive informacije o rezultatih projektov pogosto niso bile na voljo

84–89 Komisija je države članice pozvala k izboljšanju spremljanja in vrednotenja, vendar v programskem obdobju 2014–2020 nekatere slabosti verjetno ne bodo odpravljene

90–109 Zaključki in priporočila

Priloga I – Programsko načrtovana in porabljena sredstva EU za infrastrukturne ukrepe 125, 321, 322 in 323 v programskem obdobju 2007–2013

Priloga II – Pregled revidiranih projektov

Odgovori Komisije

05Glosar

CMEF (skupni okvir spremljanja in vrednotenja): okvir za spremljanje in vrednotenje na področju razvoja podeželja v programskem obdobju 2007–2013, ki se uporablja po vsej EU.

CMES (skupni sistem spremljanja in vrednotenja): sistem za spremljanje in vrednotenje na področju razvoja podeželja v programskem obdobju 2014–2020, ki se uporablja po vsej EU.

Dejavnost: projekt, pogodba ali druga aktivnost, ki se financira v okviru „ukrepa”.

Deljeno upravljanje: metoda izvrševanja proračuna EU, pri kateri so naloge izvrševanja prenesene na države članice1, Komisija pa ohrani končno odgovornost.

Dopolnjevanje: namerna uravnoteženost ali sinergija med sredstvi dveh ali več skladov, če se uporabljajo na določenem ozemlju ali področju ukrepanja, zaradi katere naj bi bile potrebe izpolnjene bolje, kot če bi bila uporabljena samo sredstva iz enega sklada, preprečevala pa naj bi tudi vrzeli pri financiranju.

EKSRP: Evropski kmetijski sklad za razvoj podeželja.

Evropski strukturni in investicijski skladi: novo poimenovanje za pet skladov EU, ki v programskem obdobju 2014–2020 zagotavljajo podporo v okviru kohezijske politike. Ti so: Evropski sklad za regionalni razvoj (ESRR), Evropski socialni sklad (ESS), Kohezijski sklad, Evropski kmetijski sklad za razvoj podeželja (EKSRP) in Evropski sklad za pomorstvo in ribištvo.

Izložki: kar se ustvari s sredstvi, dodeljenimi za „posredovanje”.

(Javno) posredovanje: aktivnost, kot so „dejavnost”, „ukrep”, program ali projekt, ki jo izvaja ali financira javni organ.

Javno naročanje: razpisni postopek, ki ga morajo upoštevati javni organi pri nabavi blaga, gradenj in storitev, katerih cena presega določen prag. Cilj je dobiti najugodnejšo ponudbo, in sicer z ustvarjanjem zadostne konkurence med dobavitelji, in zagotoviti, da se naročila oddajo pošteno, pregledno in brez diskriminacije v skladu z direktivama 2004/18/ES2 in 2004/17/ES3.

Organ upravljanja: lokalni, regionalni ali nacionalni organ, ki ga imenuje država članica. Komisiji predloži program razvoja podeželja, ki ga nato upravlja in izvaja.

Podeželska infrastruktura: opredmetena sredstva, ki služijo kot podpora podeželskim območjem, kot so ceste, mostovi, vodooskrbni sistemi, kanalizacija, sistemi za ravnanje z odpadki, omrežja električne energije, telekomunikacije, pa tudi javni objekti, kot so šole, vrtci, športni objekti in centri lokalnih skupnosti s skupnim imenom družbena in kulturna infrastruktura.

Pristop LEADER: metoda za doseganje ciljev politike EU za razvoj podeželja po pristopu izvajanja od spodaj navzgor namesto po tradicionalnem pristopu od zgoraj navzdol. „Leader” je francoska kratica za „povezave med ukrepi za razvoj podeželja”.

1 Člen 59 Uredbe (EU, Euratom) št. 966/2012 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. oktobra 2012 o finančnih pravilih, ki se uporabljajo za splošni proračun Unije, in razveljavitvi Uredbe Sveta (ES, Euratom) št. 1605/2002 (UL L 298, 26.10.2012, str. 1).

2 Direktiva 2004/18/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 31. marca 2004 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil gradenj, blaga in storitev (UL L 134, 30.4.2004, str. 114).

3 Direktiva 2004/17/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 31. marca 2004 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil naročnikov v vodnem, energetskem in transportnem sektorju ter sektorju poštnih storitev (UL L 134, 30.4.2004, str. 1).

06Glosar

Program razvoja podeželja: programski dokument, ki ga pripravi država članica, odobri pa ga Komisija, in je namenjen načrtovanju in spremljanju izvedbe politike EU na področju razvoja podeželja na regionalni ali nacionalni ravni.

Programsko obdobje: večletni okvir za načrtovanje in izvajanje politik EU, kot je politika razvoja podeželja. Ta revizija se v glavnem nanaša na obdobje 2007–2013. Sedanje obdobje razvoja podeželja traja od leta 2014 do leta 2020.

Razmejitev: razmejitvene črte med sredstvi iz EKSRP in drugimi skladi na podlagi zemljepisnega območja, vrste projektov, ki se podpirajo, in vrste upravičencev. Razmejitev naj bi preprečevala prekrivanje sredstev.

Referenčne cene: cene opreme, strojev, gradbenega materiala ali stroški gradnje, stroški dela itd., ki jih organi držav članic uporabijo za primerjavo pri vrednotenju stroškov projektov, navedenih v vlogah za dodelitev nepovratnih sredstev.

Rezultati: neposredni učinki ali spremembe, ki nastanejo zaradi „posredovanja”.

Učinek mrtvih izgub: položaj, v katerem bi bila subvencionirana dejavnost ali projekt v celoti ali deloma izvedena brez pomoči v obliki nepovratnih sredstev.

Ukrep: shema pomoči za izvajanje politike. V okviru ukrepa so določena pravila za projekte, ki jih je mogoče financirati, kot na primer merila za upravičenost in izbirna merila.

07Povzetek

IDržave članice so v programskem obdobju 2007–2013 dodelile 13 milijard EUR sredstev EU naložbam v pode-želsko infrastrukturo na podlagi štirih ukrepov iz svojih programov razvoja podeželja. Sredstva EU dopol-njuje nacionalna poraba, zato znaša skupni proračun za te ukrepe skoraj 19 milijard EUR. Financiranje je bilo dodeljeno zasebnim in javnim upravičencem za krepitev gospodarske rasti, povečanje privlačnosti podeželskih območij in izboljšanje njihovih pove-zav z glavno infrastrukturo. Financirani projekti so v glavnem zajemali podeželske ceste, programe za gospodarjenje z vodami ter socialno in kulturno infrastrukturo.

IIZ revizijami smotrnosti poslovanja Evropsko računsko sodišče oceni, ali so se uporabljala načela dobrega finančnega poslovodenja (gospodarnost, učinkovitost, uspešnost), da bi opredelilo dobre prakse pri dosega-nju največjih koristi z razpoložljivimi sredstvi EU. S to revizijo je Sodišče preučilo, ali so Komisija in države članice z ukrepi na področju podeželske infrastrukture, ki so se jih odločile financirati, dosegle stroškovno učinkovitost. Revizijski obiski so bili izvedeni v Komisiji in v petih državah članicah, ki so bile izbrane glede na pomembnost zneskov, dodeljenih podeželski infrastrukturi.

IIIČeprav so posamezni revidirani projekti dosegli pričakovane fizične izložke in so v nekaterih primerih dali jasen pozitiven prispevek k podeželskim obmo-čjem, je Sodišče ugotovilo, da so države članice in Komisija v okviru deljenega upravljanja dosegle le omejeno stroškovno učinkovitost, saj pomoč ni bila sistematično usmerjena v stroškovno najučinkovitejše projekte, ki bi obravnavali cilje, določene v programih razvoja podeželja, za prikaz uspešnosti ali neuspeš-nosti ukrepov pa ni bilo na voljo zadosti informacij.

Do tega je prišlo zaradi naslednjih vzrokov:

– države članice niso vedno jasno utemeljile potrebe po črpanju sredstev iz skladov EU za razvoj pode-želja. Na uspešno usklajevanje sredstev s sredstvi iz drugih skladov EU ter iz nacionalnih, regional-nih ali lokalnih skladov so pogosto vplivali slaba razmejitev in nezadostni mehanizmi za zagotavlja-nje dopolnjevanja. Tveganje mrtvih izgub ni bilo uspešno zmanjšano, čeprav so bile ugotovljene nekatere dobre prakse,

– izbirni postopki niso vedno omogočali, da bi se sredstva usmerjala v stroškovno najučinkovitejše projekte, tveganje za čezmerne stroške pri pro-jektih ni bilo uspešno zmanjšano, pri zahtevah v zvezi s trajnostjo pa niso bile upoštevane dobe koristnosti naložb. Dolge zamude pri upravnih postopkih, zlasti pri odobritvah vlog za dodelitev nepovratnih sredstev, so vplivale na učinkovitost in uspešnost ukrepov,

– sistem za spremljanje in vrednotenje ni zagotavljal ustreznih informacij. Čeprav so revidirani projekti dosegli pričakovane fizične izložke, zanesljive in-formacije o tem, kaj je bilo s porabljenimi javnimi sredstvi dejansko doseženo, pogosto niso bile na voljo, kar je oteževalo usmerjanje prihodnje politi-ke in upravljanje proračuna na podlagi rezultatov.

IVKomisija državam članicam v začetku programskega obdobja 2007–2013 ni dala zadostnih navodil. Od leta 2012 je pristop Komisije dejavnejši in bolj uskla-jen. Če bodo spremembe primerno izvedene, bi morale voditi k boljšemu finančnemu poslovodenju v programskem obdobju 2014–2020. Vendar pa bodo nekatere slabosti v zvezi z usklajevanjem sredstev in informacijami o smotrnosti poslovanja verjetno še vedno prisotne.

Povzetek 08

VSodišče je mnenja, da bi bilo z razpoložljivimi finanč-nimi viri mogoče doseči veliko več in priporoča naslednje:

(a) države članice bi morale imeti usklajen pristop za podpiranje infrastrukture na podeželju, s kate-rim bi bilo mogoče količinsko opredeliti potrebe in vrzeli pri financiranju ter utemeljiti uporabo ukrepov v okviru programov razvoja podeželja. Bolje bi morale izkoristiti obstoječe strukture za usklajevanje;

(b) Komisija bi morala nagraditi svoje prve ukrepe za zagotovitev uspešnega usklajevanja in izvesti temeljito oceno dopolnjevanja med sredstvi iz različnih skladov EU, ki jih bodo države članice uporabljale v programskem obdobju 2014–2020;

(c) države članice bi morale določiti in dosledno upo-rabljati merila, s katerimi bi zagotovile izbiro stro-škovno najučinkovitejših projektov4, pri določitvi in pregledih zahtev v zvezi s trajnostjo bi morale upoštevati dobo koristnosti naložb, določiti pa bi morale tudi razumen rok za obravnavo vlog za dodelitev nepovratnih sredstev in zahtevkov za plačilo in ga spoštovati;

(d) Komisija in države članice bi za obdobje 2014–2020 morale zbirati pravočasne, ustrezne in zanesljive podatke, ki zagotavljajo uporabne informacije o dosežkih financiranih projektov in ukrepov.

(e) Države članice bi morale zagotoviti, da so za projekte, katerim so namenjena sredstva, določeni jasni, specifični cilji.

4 Glej Posebno poročilo št 22/2014 - Doseganje gospodarnosti: obvladovanje stroškov projektov za razvoj podeželja, ki jih z nepovratnimi sredstvi financira EU (http://eca.europa.eu).

http://eca.europa.eu

09Uvod

Pomembnost naložb v podeželsko infrastrukturo v Evropski uniji

01 Podeželska območja se soočajo z ve-likimi izzivi, kot sta odseljevanje in pomanjkanje gospodarskih priložnosti. Dobra infrastruktura (ceste, oskrba z vodo, kanalizacija, sistemi za prepre-čevanje poplav, namakalni cevovodi itd.) pripomore h krepitvi gospodarske rasti in poveča privlačnost podeželskih območij. V strateških smernicah Skup-nosti, ki jih je leta 2006 sprejel Svet5, so opredeljene prioritete Evropske unije v okviru Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP). V njih je poudarjeno, kako pomembno je v programskem obdobju 2007–2013 posodabljanje lokalne infrastrukture:

„V prihodnjih letih bodo izvedena večja vlaganja v glavne telekomunikacijske, transportne, energetske in vodne infra-strukture. Znatna podpora bo na voljo iz strukturnih skladov, od vseevropskih omrežij do razvoja povezav do poslov-nih ali znanstvenih parkov. Za celotno uresničitev multiplikacijskega učinka pri delovnih mestih in rasti ima lahko mala lokalna infrastruktura, podprta v okviru programov razvoja podeželja, bistveno vlogo pri povezovanju teh glavnih na-ložb z lokalnimi strategijami za diverzifi-kacijo in razvoj potenciala kmetijskega in živilskega sektorja.”

Podpora za naložbe v infrastrukturo v okviru razvoja podeželja

02 Za naložbe v infrastrukturo je bilo v programskem obdobju 2007–2013 dodeljenih približno 13 milijard EUR, kar znaša 13,5 % vseh sredstev EKSRP (glej Prilogo I). Skupni javni odhod-ki, ki so jih države članice načrtovale v svojih programih razvoja podeželja, skupaj z nacionalnim sofinanciranjem, so znašali 19 milijard EUR, od tega je bilo do konca leta 2013 porabljenih skoraj 12 milijard EUR. Čeprav se je pro-gramsko obdobje končalo leta 2013, pa to ni konec izvajanja programa, ki traja do 31. decembra 20156. Ob upošteva-nju lastnih prispevkov upravičencev naj bi celotni obseg naložb po pričako-vanjih znašal skoraj 29 milijard EUR.

03 Glavni ukrepi za podporo infrastruktu-ri, ki so jih v okviru svojih programov za razvoj podeželja izbrale države članice v obdobju 2007–2013, so bili naslednji:

– ukrep 125: infrastruktura, pove-zana z razvojem in prilagoditvijo kmetijstva in gozdarstva,

– ukrep 321: osnovne storitve za gospodarstvo in podeželsko prebivalstvo,

– ukrep 322: obnova in razvoj vasi,

– ukrep 323: ohranjanje in izboljše-vanje dediščine podeželja.

Ti ukrepi bodo v tem poročilu imenovani „infrastrukturni ukrepi”.

5 Sklep Sveta 2006/144/ES z dne 20. februarja 2006 o strateških smernicah Skupnosti za razvoj podeželja (programsko obdobje 2007–2013) (UL L 55, 25.2.2006, str. 20) določa prioritete Skupnosti na področju razvoja podeželja, kot zahteva člen 9 Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005 z dne 20. septembra 2005 o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) (UL L 277, 21.10.2005, str. 1).

6 V skladu s pravilom N + 2 lahko odhodki držav članic za programe iz obdobja 2007–2013 nastanejo do konca leta 2015.

10Uvod

04 Uredba EU o razvoju podeželja, ki velja za programsko obdobje 2007–2013, za projekte v okviru teh ukrepov ne dolo-ča ne najvišjega upravičenega zneska ne najvišje stopnje pomoči, ki ju v skla-du s pravili EU o državni pomoči dolo-čijo države članice v svojih programih razvoja podeželja. Standardne stopnje pomoči so običajno visoke in so se pri programih razvoja podeželja, ki jih je revidiralo Sodišče, gibale med 70 % in 100 %. V okviru 1 so navedeni značilni primeri projektov, financiranih v okviru vsakega od posameznih ukrepov, ki so jih večinoma uporabljali javni upravi-čenci, vendar so bili dostopni tudi za zasebne upravičence.

Okv

ir 1 Primeri projektov, financiranih v okviru ukrepov za podeželsko infrastrukturo

Kmetijske ceste v Italiji (Sicilija) (ukrep 125, zasebni upravičenec)Upravičeni stroški: 1 330 000 EURStopnja pomoči: 80 %

Razširitev vrtca v Nemčiji (Saška) (ukrep 321, javni upravičenec)Upravičeni stroški: 145 000 EURStopnja pomoči: 100 %

11Uvod

05 Infrastrukturni projekti naj bi glede na ukrep, v okviru katerega se podpira-jo, prispevali bodisi k cilju izboljšanja konkurenčnosti kmetijskega in goz-darskega sektorja (ukrep 125) bodisi k cilju izboljšanja kakovosti življenja na podeželskih območjih (ukrepi 321, 322 in 323). Infrastrukturne projekte, ki pri-spevajo k istim ciljem, je bilo mogoče izvajati tudi v skladu s pristopom „od spodaj navzgor” (program Leader)7.

06 Regulativni okvir za dodeljevanje sredstev EKSRP za infrastrukturne projekte temelji na sistemu deljenega upravljanja, v skladu s katerim države članice predložijo svoje programe razvoja podeželja v odobritev Komi-siji. Komisija je dolžna nadzorovati, ali upravljavski in kontrolni sistemi v državah članicah pravilno delujejo, in zagotavljati, da se upoštevajo načela dobrega finančnega poslovodenja8. Države članice na podlagi odobrenih programov razvoja podeželja izberejo projekte za financiranje.

Gradnja vodooskrbnega in kanalizacijskega sistema v Romuniji (ukrep 322, javni upravičenec)Upravičeni stroški: 2 200 000 EURStopnja pomoči: 100 %

Vir: Evropsko računsko sodišče.

Obnova poljske poti za živino v Španiji (Ekstremadura) (ukrep 323, javni upravičenec)Upravičeni stroški: 120 000 EURStopnja pomoči: 100 %O

kvir

1

7 Metoda za doseganje ciljev politike EU za razvoj podeželja, v skladu s katero izvajanje poteka od spodaj navzgor namesto po tradicionalnem pristopu od zgoraj navzdol.

8 Glej člen 73 Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005.

12Uvod

Slik

a 1 Regulativni okvir za dodeljevanje sredstev EKSRP projektom


izbira projektov

predlaga jo Komisija,�odobri Svet

dodelitev �nanciranja projektom podeželske infrastrukture

(nacionalna ali regionalna zakonodaja, postopki, navodila)podrobna pravila in postopki na ravni držav članic

(nacionalni strateški načrt, program razvoja podeželja)strateško programsko načrtovanje na ravni držav članic

(strateške smernice Skupnosti, uredba Sveta)politika razvoja podeželja, opredeljena na ravni EU

predlagajo jih države članice, odobri Komisija

07 Slika 1 prikazuje, kako poteka dode-ljevanje finančnih sredstev infrastruk-turnim projektom. Z različnimi koraki se zagotovi, da so sredstva namenjena projektom, ki najbolje ustrezajo sploš- nim ciljem politike, hkrati pa ustrezajo potrebam in prioritetam, določenim na ravni države članice ali regije.

08 Uredba EU za programsko obdobje 2014–20209 za revidirane ukrepe in dejavnosti v splošnem ohranja prav-ne zahteve iz programskega obdob-ja 2007–2013. Države članice so za infrastrukturne ukrepe v programskem obdobju 2014–2020 namenile več kot 14,65 milijarde EUR. Zato so ugoto-vitve, zaključki in priporočila, ki jih Sodišče predstavlja v tem poročilu, veljavni tudi za programsko obdobje 2014–2020.

9 Uredba (EU) št. 1305/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) in razveljavitvi Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005 (UL L 347, 20.12.2013, str. 487).

13Obseg revizije in revizijski pristop

09 Z revizijo je Sodišče želelo odgovoriti na naslednje vprašanje:

Ali so države članice in Komisija s podporo za naložbe v podeželsko infrastrukturo dosegle stroškovno učinkovitost?

10 Sodišče je ocenilo utemeljitev potrebe po sredstvih EU za podeželsko infrastrukturo in njihovo usklajenost z drugimi sredstvi (del I). Podrobneje je analiziralo več ključnih vidikov, ki se nanašajo na to, kako države članice izvajajo ukrepe: uporabo izbirnih meril, preglede razumnosti stroškov, zahteve v zvezi s trajnostjo in pravočasnost upravnih postopkov (del II). Sodišče je ocenilo tudi, ali so se rezultati ukre-pov spremljali in vrednotili tako, da so države članice in Komisija lahko ugotovile morebitne probleme, se nanje odzvale ter zagotovile objektiv-ne informacije o rezultatih financiranih ukrepov (del III).

11 Revizija, ki je bila izvedena med no-vembrom 2014 in junijem 2015, obrav-nava zasnovo in izvajanje infrastruktur-nih ukrepov v programskem obdobju 2007–2013. Če je bilo mogoče, so bile v oceno Sodišča zajete tudi spremem-be za programsko obdobje 2014–2020. Revizorji so obiskali Komisijo in pet držav članic, ki so bile izbrane glede na pomembnost dodeljenih zneskov za podeželsko infrastrukturo10. Te države so bile: Nemčija (Saška), Španija (Ekstremadura), Italija (Sicilija), Poljska in Romunija.

12 Revizija je bila usmerjena na projekte, ki se financirajo v okviru ukrepov 125, 321, 322 in 323. Projekti, financirani po pristopu Leader, so bili revidirani v Nemčiji (Saška) in Španiji (Ekstrema- dura), saj sta ti regiji ta pristop upo-rabljali za pomembne infrastrukturne naložbe.

13 Revizija se je osredotočala na vrste projektov, kot so podeželske ceste, vodnogospodarska infrastruktura ter socialna in kulturna infrastrukturo, saj so to osrednje kategorije projek-tov, ki se podpirajo v okviru zadevnih ukrepov.

14 Pri reviziji so bili analizirani sistemi, ki jih uporabljajo organi upravljanja in/ali plačilne agencije za izvajanje podpore za infrastrukturne projekte, ter ključne informacije o upravljanju, pridobljene s kontrolnimi in nadzornimi dejav-nostmi držav članic. To je zajemalo preučitev 48 projektnih spisov, izbra-nih kot vzorec značilnih infrastruk-turnih projektov, ki se financirajo v zadevni državi članici. Obiski na kraju samem, med katerim so potekali po-govori z upravičenci, so bili opravljeni pri 32 od teh projektov, za preostalih 16 pa je bil izveden dokumentacijski pregled projektnih spisov. Več infor-macij o projektih, ki so bili obiskani, je na voljo v Prilogi II.

10 Za podrobne finančne podatke o programsko načrtovanih in dejanskih odhodkih na državo članico glej Prilogo 1.

14Opažanja

Del I – nezadostna utemeljenost Uporabe sredstev EU za razvoj podeželja in slaba uskladitev s sredstvi iz drugih skladov

15 Infrastrukturne naložbe na podeželskih območjih lahko prejmejo sredstva iz več virov. Podeželsko infrastrukturo na ravni EU poleg Evropskega kme-tijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) financirata tudi Evropski sklad za regionalni razvoj (ESRR) in Kohezijski sklad. Države članice pogosto financirajo take projekte iz lastnih nacionalnih, regionalnih ali lokalnih proračunov, bodisi v okviru namenskih programov (ki so organizirani podobno kot ukrepi programov razvoja podeželja) ali z neposredno dodelitvijo sredstev, na primer s posebno proračunsko postav-ko za vzdrževanje cest.

16 Poleg tega so lahko vsaj del stroškov nekaterih infrastrukturnih projektov sposobni pokriti zasebni upravičenci, saj so sami glavni uporabniki naložb, kot so podeželske ceste in namakalni sistemi, ki bodo verjetno izboljšali njihovo gospodarsko uspešnost. V pri-meru vodooskrbnih in kanalizacijskih sistemov se nekateri stroški naložb običajno povrnejo s pristojbinami uporabnikov.

17 Da bi dosegle optimalno stroškovno učinkovitost, bi morale države članice opredeliti potrebe na področju razvoja podeželja in izmed teh izbrati glavne prioritete. Po preučitvi vseh možnih posredovanj, ki bi se lahko financirala iz različnih skladov, se morajo strateško odločiti, katera sredstva so najprimer-nejša za izpolnjevanje teh potreb, ter usklajevati njihovo uporabo.

18 Sredstva iz skladov je mogoče uspešno usklajevati z razmejevanjem (čim večje zmanjšanje podvajanja pri financira-nju) ter zagotavljanjem dopolnjevanja (čim večje zmanjšanje vrzeli v financi-ranju in spodbujanje sinergij). More-bitne vrzeli v financiranju na pode-želskih območjih še zlasti negativno vplivajo na infrastrukturne projekte, saj infrastruktura na splošno deluje kot omrežje med seboj povezanih elemen-tov (npr. ceste, namakalna omrežja, oskrba z vodo in kanalizacija, elek-trična omrežja itd.), od katerih je prav vsak pomemben za uspešno delovanje celotnega omrežja. Slika 2 prikazu-je poenostavljen primer, kako lahko izboljšano usklajevanje v določenem sektorju ali na določenem ozemlju privede do boljših rezultatov.

15OpažanjaSl

ika

2 Usklajevanje sredstev v določenem sektorju ali na določenem ozemlju


SKUPNI CILJ

• tveganje za prekrivanje �nanciranja

• tveganje za vrzeliv �nanciranju

• brez sinergij

Sklad3

Sklad 2

Sklad 1

Sklad 4potreba ni obravna-

vana

potreba ni obravna-

vana

Sklad3

Sklad 2

Sklad 2

Sklad 1

Sklad 1

POLJUBNO DODELJEVANJE FINANCIRANJA BREZ USKLAJEVANJA

RAZMEJITEV JE JASNA, VENDAR NI ZAGOTOVOLJENO DOPOLNJEVANJE

DOSEŽENO USPEŠNO USKLAJEVANJE

• zmanjšano tveganje za prekrivanje �nanciranja

• ostaja tveganje za vrzeliv �nanciranju

• brez sinergij

• zmanjšano tveganje za prekrivanje �nanciranja in vrzeli v �nanciranju

• dosežene sinergije

Sklad3

11 Člen 5(1) Uredbe Komisije (ES) št. 1974/2006 z dne 15. decembra 2006 o podrobnih pravilih glede uporabe Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005 o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) (UL L 368, 23.12.2006, str. 15).

19 Izvedbena pravila uredbe EU o razvoju podeželja za obdobje 2007–2013 dolo-čajo, da morajo države članice v svoje programe razvoja podeželja vključiti razmejitvena merila in informacije o dopolnjevanju z drugimi skladi EU11, medtem ko za lastna sredstva držav članic in podporne programe podob-nih zahtev ni bilo.

Države članice niso vedno jasno utemeljile potrebe po sredstvih iz skladov EU za razvoj podeželja

20 Prvi korak pri utemeljitvi potrebe po sredstvih iz skladov EU za razvoj pode-želja (posredovanje v okviru programa razvoja podeželja) je določitev in koli-činska opredelitev potrebe po nalož-bah v podeželsko infrastrukturo. V re-vidiranih programih razvoja podeželja je bilo obrazloženo, zakaj infrastruktu-ra na podeželskih območjih potrebuje podporo. V poljskem programu razvoja podeželja je bilo na primer navedeno, da nekateri protipoplavni objekti svoje naloge izpolnjujejo v zmanjšanem obsegu, ponovna vzpostavitev njihove polne tehnične zmogljivosti pa naj bi zahtevala posodobitev ali obnovo, nato pa so bili našteti omenjeni objekti (kot so vodni rezervoarji s skupno

16Opažanja

zmogljivostjo 35 000 m³ in 180 črpal-nih postaj). Vendar pa v splošnem revi-dirane države članice teh potreb niso poskušale količinsko opredeliti v smislu finančnih sredstev, ki so potrebna za njihovo izpolnitev.

21 Potem ko ocenijo svoje potrebe po naložbah, bi morale države članice do-ločiti sredstva, ki so na voljo za izpolni-tev teh potreb (obstoječa sredstva EU, nacionalna, regionalna in lokalna javna sredstva ter zasebna sredstva), in koli-činsko opredeliti vrzel v financiranju, ki naj bi jo zapolnili s sredstvi iz skladov EU za razvoj podeželja.

22 Vse revidirane države članice so v svojih programih razvoja podeželja navedle druga sredstva iz skladov EU, s katerimi se podpirajo podobni pro-jekti. To je pravna zahteva, ki jo Komi-sija preveri, preden odobri programe razvoja podeželja. Drugi viri financi-ranja držav članic EU ali zasebni viri financiranja, s katerimi se obravnavajo iste potrebe, pa niso bili navedeni ali količinsko opredeljeni. Le v enem pro-gramu razvoja podeželja (Romunija) je bil omenjen nacionalni program za financiranje kulturnih ustanov. Čeprav tega niso omenile, pa je Sodišče pri reviziji ugotovilo, da so imele države članice dejansko veliko javnih progra-mov in sredstev, ki so bila namenjena podeželski infrastrukturi.

23 Če ni strategije, v skladu s katero bi se uskladili vsi možni viri financiranja in količinsko opredelile potrebe po finan-ciranju ter posledične vrzeli v financi-ranju, je utemeljitev za posredovanje v okviru programa razvoja podeželja pomanjkljiva. Tako lahko hitreje pride do zamenjave sredstev, pri čemer se namenska sredstva države članice za infrastrukturne projekte nadomestijo s sredstvi iz programov razvoja pode-želja, kar prinaša tveganje, da se ogrozi dodana vrednost posredovanja EU.

24 V dveh revidiranih državah člani-cah so bili ugotovljeni znaki, da je prišlo do zamenjave javnih sredstev (glej okvir 2).

17Opažanja

Znaki zamenjave nacionalnih in regionalnih sredstev s sredstvi iz programov razvoja podeželja

Italija (Sicilija)

Leta 2000, ko so postala na voljo sredstva EU za cestne projekte na podeželskih območjih, je Italija (Sicilija) ukinila lastni proračun za financiranje vzdrževanja lokalnih in kmetijskih cest.

Nemčija (Saška)

Od leta 2007, ko so postala na voljo sredstva programa za razvoj podeželja za projekte podeželskih cest, so se nacionalna in regionalna sredstva za take projekte znatno zmanjšala. Kot prikazuje spodnji graf, so ostala skupna sredstva, dodeljena za podeželske ceste, v višini med 140 in 160 milijoni EUR letno na sorazmerno enaki ravni, zmanjšanje nacionalnih in regionalnih sredstev pa je izravnalo povečanje financiranja iz programa razvoja podeželja (glej sliko 3).

Slika 3 – Dodelitev sredstev za podeželske ceste v Nemčiji (Saška)

Okv

ir 2

v m

ilijo

nih

EUR

20132012201120102009200820070

20

40

60

80

100

120

140

160

180


vsota nacionalnih in regionalnih sredstev ter sredstev v okviru programa razvoja podeželja

nacionalna in regionalna sredstva

sredstva v okviru programa razvoja podeželja

Tveganje mrtvih izgub ni bilo uspešno zmanjšano, čeprav so bile ugotovljene nekatere dobre prakse

25 Tako kot je z ukrepi v okviru progra-mov razvoja podeželja mogoče nado-mestiti celotne proračunske vrstice, lahko pride do zamenjave sredstev tudi na ravni projekta, brez vpliva na dosežen izid. Tveganje mrtvih izgub se nanaša na verjetnost, da bi upraviče-nec naložbo izvedel tudi brez nepo-vratnih sredstev. Najlažje se zmanjša z zasnovo ukrepov, ki omogoča, da se podpora v okviru programa razvoja

podeželja usmeri na vrzeli v financira-nju, na primer v sektorje ali vrste pro-jektov, ki zagotavljajo javne dobrine, a imajo premajhen finančni donos, da bi bilo z njim mogoče upravičiti celot-ne stroške naložbe.

26 Visoke stopnje pomoči, ki so jih revidi-rane države članice določile za infra-strukturne ukrepe, niso temeljile na analizi, s katero bi se ocenila ustrezna stopnja javnega financiranja, potreb-na za spodbujanje naložb, hkrati pa zmanjšalo tveganje mrtvih izgub.

18Opažanja

27 Sodišče je ekonomsko utemeljitev za določitev stopnje pomoči odkrilo le v primeru ukrepa 125 v programskem obdobju 2014–2020 v Nemčiji (Saška). Na podlagi priporočila po vmesnem vrednotenju sredi leta 2010, da bi se morale stopnje pomoči v okviru tega ukrepa razlikovati glede na donosnost gozdnega gospodarstva, se je organ upravljanja odločil, da bo standardne stopnje pomoči za vsa gospodarstva v višini 80 % spremenil v stopnje po-moči, ki se razlikujejo glede na velikost gospodarstva, kar naj bi predstavljalo približek njihove donosnosti. Večja go-spodarstva (nad 200 ha) bi tako prejela stopnjo pomoči v višini 75 %, medtem ko bi manjša gospodarstva (do 200 ha) prejela 90 %.

28 Revizija pa je vendarle ugotovila primer dobre prakse pri usmerjanju podpore v okviru programa razvoja podeželja na projekte, ki jo najbolj potrebujejo. Romunija (ukrep 322), Poljska (ukrepi 321 in 322/323) in Italija (Sicilija) (ukrep 125) so uporabile izbirna merila, ki so dala prednost pro-jektom v skupnostih z visoko stopnjo revščine in/ali tistih, ki se nahajajo na oddaljenih območjih (primer je pred-stavljen v okviru 3).

Okv

ir 3 Usmeritev podpore v okviru programov razvoja podeželja na revna območja

Romunija

V skladu z enim od izbirnih meril za ukrep 322 je bilo 10 od skupno 100 točk dodeljenih občinam z visokimi stopnjami revščine (tj. stopnjami med 60 % in 89,6 %). Občine s srednjo stopnjo revščine (med 40 % in 59,9 %) so dobile 7 točk, tiste z nizko stopnjo revščine (< 40 %) pa 5 točk. Revščina je bila opredeljena in izračunana v skladu z metodologijo Svetovne banke in nacionalnih organov na podlagi socialnega statusa gospodinjstva.

29 Države članice lahko tveganje mrtvih izgub zmanjšajo tudi med postopkom izbire projektov, tako da pred odobrit-vijo vlog za podporo preverijo, če je to ustrezno, ali imajo vlagatelji zadosti kapitala ali zadosten dostop do kapi-tala za financiranje celotnega projekta ali njegovega dela. Pri reviziji je bilo ugotovljeno, da štiri od petih držav članic niso preverjale, ali je vlagatelj sposoben financirati projekt iz lastnih sredstev ali drugih javnih programov (glej okvir 4).

19Opažanja

30 V Romuniji je bil opravljen pregled upravičenosti, da bi se zagotovilo, da so nepovratna sredstva v okviru programa razvoja podeželja dejansko potrebna. Pregledane so bile dejavno-sti, ki ustvarjajo prihodek, kot so vodo-oskrbne in kanalizacijske storitve, ki se podpirajo v okviru ukrepa 322. Vendar pa pregled v praksi ni imel velikega pomena, saj je temeljil na nezanesljivih predpostavkah o prihodnjih prihodkih

Okv

ir 4 Dodelitev sredstev v okviru programov razvoja podeželja projektom, ki so imeli

dostop do drugih sredstev

V Italiji (Sicilija) je bil eden od revidiranih projektov v zvezi z javno vodovodno infrastrukturo že pred pred- ložitvijo vloge za podporo v okviru programa razvoja podeželja vključen v naložbeni načrt upravičenca, financiral pa naj bi se iz lastnih sredstev upravičenca. Projekt je bil kljub temu odobren za financiranje v okviru programa razvoja podeželja. Nek drug projekt v zvezi z vodovodno infrastrukturo je bil na podoben način ob potrditvi v okviru programa razvoja podeželja že potrjen za financiranje v okviru nacionalnega namakalnega načrta. Čeprav je bila njegova potrditev v okviru programa razvoja podeželja pozneje umaknjena, ta primera kažeta, da so sredstva zamenljiva in da bi bili nekateri projekti verjetno izvedeni tudi brez sredstev v okviru programa razvoja podeželja.

V Španiji (Ekstremadura) je Sodišče revidiralo projekt za izgradnjo 145 km cestnega omrežja zaradi izbolj-šanja dostopa do 1 629 kmetijskih gospodarstev s predvidenimi stroški 11 milijonov EUR. Čeprav je bilo zelo verjetno, da se bo z izgradnjo cest povečala vrednost zasebnih zemljišč in gospodarska uspešnost kmetij, so organi projekt odobrili s stoodstotno stopnjo javne podpore, ne da bi preverili, ali bi zasebni upravičenci lahko nosili del stroškov projekta. Na podoben način je tudi revidiran projekt za posodobitev namakalnega omrežja zaradi zmanjšanja vodnih izgub v vrednosti 1 milijona EUR prejel 90-odstotno stopnjo podpore, pri tem pa upravičencu (namakalni skupnosti) ni bilo treba dokazati potrebe po takih nepovratnih sredstvih in pri tem navesti svojih finančnih zmožnosti in donosnosti naložbe. Upravičenec bi večji del naložbe morda lahko financiral s povečanjem tarif, ki jih kmetje plačujejo za storitve vodnega namakanja12, ali s posojilom. Ti primeri kažejo, da je organ upravljanja v okviru ukrepov dodelil zelo visoke stopnje pomoči brez ekonomske utemeljitve, prav tako pa ni preveril na ravni projektov, ali so tako visoke stopnje pomoči dejansko potrebne.

12 Za podobne ugotovitve glej Posebno poročilo št. 9/2010 – Ali so sredstva EU iz strukturnih ukrepov za oskrbo z vodo za gospodinjsko uporabo porabljena učinkovito?, zlasti odstavke 64 do 67, v katerih je navedeno, da „države članice tarife pogosto ohranjajo na nizki ravni, da lahko zaprosijo za najvišjo mogočo finančno pomoč EU”.

in odhodkih v zvezi z obratovanjem infrastrukture. Pri dveh od treh re-vidiranih projektov v zvezi z vodno infrastrukturo je Sodišče ugotovilo, da so bile dejanske tarife, ki so jih plače-vali uporabniki, sedemkrat oziroma devetkrat višje od ocenjenih vrednosti, ki jih je upravičenec navedel v projek-tni dokumentaciji, s katero je utemeljil potrebo po podpori in ki so jo odobrili organi.

20Opažanja

Na uspešno usklajevanje sredstev iz skladov so pogosto vplivali slaba razmejitev in nezadostni mehanizmi za zagotavljanje dopolnjevanja

Razmejitvena merila držav članic so dopuščala prekrivanje javnih sredstev pri nekaterih vrstah projektov

31 V zvezi z razmejitvijo med različnimi skladi EU je revizija pokazala, da so države članice v nacionalnih strateških načrtih in programih razvoja podeželja za obdobje 2007–2013 v splošnem si-cer določile jasna razmejitvena merila, vendar pa se ta niso vedno skladala z merili iz drugih programskih doku-mentov, v nekaterih primerih pa je bilo prekrivanje skladov izrecno dovoljeno:

– v Nemčiji (Saška) je v skladu z načr-tom razvoja podeželja razmejitev med sredstvi EKSRP in ESRR za projekte posodobitve šol temeljila na številu učencev: iz EKSRP so se financirale samo šole z manj kot 350 učenci. Vendar pa v operativ-nem programu ESRR za upravičene projekte ni določena meja v zvezi s številom učencev;

– v Italiji (Sicilija) je bilo v programu razvoja podeželja navedeno, da lahko ESRR financira le infrastruk-turne projekte v vaseh, ki imajo več kot 500 prebivalcev, v samem operativnem programu ESRR pa to razmejitveno merilo ni bilo omenjeno. Med obiskom enega od revidiranih projektov je Sodišče ugotovilo, da je bil projekt, finan-ciran iz ESRR, izveden v vasi z manj kot 500 prebivalci;

– na Poljskem sta tako EKSRP kot ESRR omogočala financiranje infra-strukturnih projektov na podeže-lju. Manjši projekti so se financirali predvsem v okviru EKSRP, vendar so se lahko financirali tudi v okviru ESRR, če so vlagatelji dosegli mejo nepovratnih sredstev v okviru EKSRP (ki se je razlikovala glede na ukrep). 72 % infrastrukturnih projektov v zvezi s kanalizacijo, ki so bili odobreni v okviru operativ-nega programa ESRR, so izvedli isti upravičenci, ki so za isto vrsto pro-jektov uporabljali sredstva EKSRP.

32 Prav tako ni bilo razmejitve med skladi EU za razvoj podeželja in skladi držav članic za podeželsko infrastrukturo. Ni bilo kritične ocene argumentov, ki so zagovarjali neodvisno zagotavljanje podpore podobnim projektom iz več skladov, kljub temu da je zaradi tega prišlo do podvajanja upravljavskih struktur, potrebnega pa je bilo tudi več napora za zagotavljanje usklajenosti med skladi ter preprečevanje dvojnega financiranja.

21Opažanja

Dopolnilni ukrepi se niso aktivno spodbujali

33 V štirih od petih revidiranih držav čla-nic so bila vzpostavljena usklajevalna telesa za nadzor nad porabo sredstev iz skladov EU, v dveh državah članicah pa so predstavniki organov upravljanja drugih skladov EU sodelovali v odbo-rih za spremljanje razvoja podeželja. Vendar pa ni bilo na voljo nobenih dokazov, ki bi pokazali, kako je to pripomoglo k boljšemu dopolnjevanju med skladi, tj. z zapolnitvijo vrzeli v fi-nanciranju in sinergijskim delovanjem za doseganje skupnih ciljev. Čeprav se je izraz „dopolnjevanje” omenjal v pro-gramih razvoja podeželja držav članic in med srečanji na visoki ravni, pa je bil pogosto uporabljen napačno, kot da se nanaša na razmejevanje in pravila za preprečevanje dvojnega financiranja.

34 Dopolnjevanje bi se lahko spodbuja-lo na primer tako, da bi se z uporabo sredstev iz različnih skladov prednost namenila zaporednim projektom, ki se nadgrajujejo, ali vzporednim projek-tom, ki se medsebojno dopolnjujejo, s tem pa bi se dosegle dodatne koristi. Pri reviziji je bil v revidiranih državah članicah odkrit le en mehanizem za spodbujanje dopolnjevanja: v Romu-niji so bila izbirna merila za ukrep 322 oblikovana tako, da so dajala prednost infrastrukturnim projektom v zvezi s ka-nalizacijo, ki so dopolnjevali projekte za doseganje ciljev iz direktive o odpadnih vodah, za katere se podpora zagotavlja v okviru Kohezijskega sklada.

35 V splošnem so države članice uskla-jevanje uporabe sredstev iz različnih skladov prepuščale potencialnim upra-vičencem (glej okvir 5).

Okv

ir 5 Primer izmenične uporabe sredstev glede na razpoložljivost

Nemčija (Saška)

Občina v Nemčiji (Saška) je uporabila različna sredstva (nacionalna in lastna sredstva ter sredstva v okviru pro-grama razvoja podeželja) za pomoč pri zaporednih fazah projekta obnove šole od leta 2009 do 2011. Sredstva v okviru programa razvoja podeželja so se uporabljala za isto vrsto naložbe kot nacionalna sredstva, npr. za zamenjavo oken v šoli. Pri tem ne gre za dopolnjevanje, temveč za prakso prehajanja med različnimi skladi glede na njihovo razpoložljivost.


22Opažanja

Primeri pomanjkanja dopolnjevanja med sredstvi

Romunija

V občini, ki je prejela podporo za gradnjo cestnega omrežja v okviru programa razvoja podeželja, je bila glavna cesta, ki vodi do teh financiranih cest, v zelo slabem stanju. Posodobili naj bi jo z lokalnimi sredstvi, vendar odobrenih sredstev niso nikoli prejeli.

36 Sodišče je med revizijo odkrilo dva primera, pri katerih je pomanjkanje dopolnjevanja z nacionalnimi in lokal-nimi sredstvi ogrožalo učinkovitost in uspešnost projektov EKSRP (glej okvir 6).

Italija (Sicilija)

Eden od revidiranih projektov se je nanašal na izgradnjo nove ceste, ki naj bi nadomestila obstoječo občinsko cesto, ki je zaradi pomanjkanja vzdrževanja postala neuporabna. Cesta je bila v slabem stanju, ker občinske ceste niso bile upravičene do podpore v okviru programa razvoja podeželja, regijska proračunska sredstva za vzdrževanje cest pa so bila preklicana (glej okvir 2). Gradnja nove ceste namesto rednega vzdrževanja obstoječe je očitno neučinkovita13 in kaže na vrzel med sredstvi, ki se med seboj ne dopolnjujejo.

13 Najnovejše študije in poročila o tej temi zajemajo: Smart Growth America in Taxpayers for Common Sense, Repair Priorities: Transportation spending strategies to save taxpayer dollars and improve roads, 2011; McKinsey Global Institute, Infrastructure productivity: how to save $1 trillion a year, 2013; Evropski parlament, Generalni direktorat za notranjo politiko Unije, EU Road Surfaces: Economic and Safety Impact of the Lack of Regular Road Maintenance, 2014.

Vir: www.geoportal.gov.ro Vir: Evropsko računsko sodišče.

cestni odsek z odo-brenim financira-njem iz nacional-nih sredstev

ceste, financirane v okviru ukrepa 322

Okv

ir 6

23Opažanja

14 V členu 77(2) in členu 78 Uredbe (ES) št. 1698/2005 je navedeno, da lahko „[p]redstavniki Komisije […] na lastno pobudo sodelujejo pri delu nadzornega odbora kot svetovalci” in da se mora „[n]adzorni odbor […] prepričati o uspešnosti izvajanja programa razvoja podeželja”. To storijo s preučevanjem in spreminjanjem izbirnih meril, s spremljanjem napredka pri doseganju ciljev in doseganja ciljnih vrednosti itd.

Komisija se je v programskem obdobju 2014–2020 osredotočala na izboljšanje usklajevanja, da bi odpravila pretekle slabosti

37 Za utemeljitev potrebe po posre-dovanju v okviru programa razvoja podeželja in zagotavljanje dobrega usklajevanja med sredstvi so odgovor-ne predvsem države članice. Komisija pa lahko na te postopke vpliva v fazi odobritve programov, ko pregleduje analizo potreb ter načela razmejitve in dopolnjevanja, ki jih določijo države članice. Komisija lahko posreduje tudi posredno med izvajanjem programov, tako da objavi navodila, spodbuja dobre prakse in sodeluje na sestankih nadzornega odbora, kjer ima svetoval-no vlogo14.

38 V programskem obdobju 2007–2013 je Komisija odobrila programe razvoja podeželja, ki so jih predložile države članice, čeprav ti niso vsebovali jasne utemeljitve in količinske opredelitve potrebe po črpanju sredstev EKSRP za infrastrukturne naložbe. Komisija je na splošno vztrajala, da morajo biti revi-dirani ukrepi bolje ciljno usmerjeni, da je treba opredeliti razmejitvena merila, izvajati navzkrižne preglede zaradi preprečevanja dvojnega financiranja in ustanoviti usklajevalna telesa. Ven-dar je kljub temu sprejela prekrivanje sredstev za iste vrste posredovanj (glej odstavka 31 in 32), državam članicam pa ni dala navodil o tem, kako doseči boljše dopolnjevanje.

39 V programskem obdobju 2014 – 2020 naj bi z oblikovanjem enotnega sklopa pravil za pet strukturnih in investicij-skih skladov EU izboljšali usklajeva-nje ter zagotovili dosledno uporabo sredstev iz različnih skladov. Ta pravila poudarjajo pomen večje usklajenosti med skladi EU, nov pristop pa se bolj posveča dopolnjevanju kot razmeje-vanju. Na področju podeželske infra-strukture je pozitivno to, da se lahko zdaj v okviru ukrepa „osnovne storitve in obnova vasi” podpirajo tudi razvoj-ni načrti občin in vasi, ki se jih na ta način spodbuja, da naložbe izvajajo usklajeno.

40 Sodišče je pregledalo kontrolni seznam Komisije, s katerim je zagotavljala usklajenost sredstev v programih ra-zvoja podeželja za obdobje 2014–2020. Kontrolni seznam je zajemal točke, ki so se nanašale na dopolnjevanje strukturnih in investicijskih skladov EU na področjih lokalnih cest, namakanja in čiščenja voda, vendar ni vseboval pregledov v zvezi s tveganjem za zamenjavo sredstev.

24Opažanja

15 Ugotovitve, predstavljene v letnem poročilu, temeljijo na vzorcu petih sporazumov o partnerstvu: Nemčije, Francije, Latvije, Poljske in Portugalske.

16 Programa razvoja podeželja za obdobje 2014–2020 za preostali revidirani regiji (Španija (Ekstremadura) in Italija (Sicilija)) nista bila pregledana, ker do datuma revizije še nista bila odobrena.

17 V skladu z načeli gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti, opredeljenimi v členu 30(2) Uredbe (EU, Euratom) št. 966/2012.

41 Kot je bilo poudarjeno v letnem poro-čilu Sodišča za leto 201415, sporazumi o partnerstvu kot ključni mehanizem za usklajevanje sredstev EU niso pri-nesli veliko dokazov, da države članice v praksi izvajajo cilje dopolnjevanja in sinergije. Še več, v programih razvo-ja podeželja za obdobje 2014–2020 v Nemčiji (Saška), na Poljskem in v Ro-muniji16 kljub pregledom Komisije še zmeraj manjkajo opisi mehanizmov, ki bi se uporabili za spodbujanje dopol-njevanja in sinergij med različnimi viri financiranja. Programi so še zmeraj osredotočeni na razmejevanje in izogi-banje dvojnemu financiranju.

Del II – Slaba stroškovna učinkovitost pri izvajanju revidiranih ukrepov

42 Za doseganje stroškovne učinkovito-sti17 morajo države članice:

– uporabljati izbirne metode, ki dajejo prednost stroškovno najučinkovitejšim projektom, tj. projektom, ki bi lahko na enoto stroškov največ prispevali k ciljem iz programov razvoja podeželja,

– pred odobritvijo vlog za dodelitev nepovratnih sredstev in zahtevkov za plačila zagotoviti, da so stroški razumni,

– pred odobritvijo vlog za dodelitev nepovratnih sredstev zagotoviti, da so vlagatelji dokazali, da bodo njihovi projekti po vsej verjetnosti trajnostni,

– zagotoviti, da so upravni postop-ki takšni, da omogočajo izvedbo projektov v razumnem časovnem okviru.

Komisija mora s svojimi navodili in revizijskimi dejavnostmi zagotoviti, da države članice spoštujejo načela dobre-ga finančnega poslovodenja (gospodar-nost, učinkovitost in uspešnost).

Izbirni postopki niso vedno omogočali usmerjanja financiranja v stroškovno najučinkovitejše projekte

43 Da bi zagotovile usmerjanje financi-ranja v cilje programov razvoja pode-želja, morajo države članice določiti pogoje za upravičenost, ki opredeljuje-jo na primer vrste naložb, ki se podpi-rajo, kategorije upravičencev, ki lahko zaprosijo za nepovratna sredstva, in vrsto podpore. Sodišče je ugotovilo, da so bili pogoji za upravičenost, ki so jih določile revidirane države članice, v splošnem jasni in objektivni. Vendar je bil v Italiji (Sicilija) odkrit poseben primer, kjer merilo za upravičenost v zvezi s projekti podeželskih cest, ki se podpirajo v okviru ukrepa 125, ni bilo v skladu s potrebami, opisa-nimi v programu razvoja podeželja (glej okvir 7).

25Opažanja

18 V členu 71(2) Uredbe (ES) št. 1698/2005 je določeno: „Izdatki pridejo v poštev za prispevke iz EKSRP samo, če so nastali pri dejavnostih, za katere se je odločil organ upravljanja zadevnega programa ali programa v okviru njegove odgovornosti na podlagi izbirnih meril, ki jih določi pristojni organ.”

44 Z merili za upravičenost naj bi se izlo-čili projekti, ki ne obravnavajo ciljev iz programov razvoja podeželja, izbirna merila pa bi morala omogočati, da se relativne prednosti projektnih predlo-gov vrednotijo objektivno in pregle-dno, tako da države članice razpolo-žljiva proračunska sredstva porabijo za projekte, ki najbolj prispevajo k ciljem. Na primer, če so vsi drugi dejavniki enaki, je treba dati prednost tistemu

Okv

ir 7 Merilo za upravičenost, ki ni bilo skladno s cilji programa razvoja podeželja in

potrebami podeželskih območij

Italija (Sicilija)

Čeprav je v programu razvoja podeželja navedeno, da morajo projekti, ki se podpirajo v okviru ukrepa 125, namenjati prednost obnovi obstoječih kmetijskih cest, je bilo v skladu z merili upravičenosti, določenimi v razpisu za zbiranje predlogov, zahtevano, da se lahko za obnovo porabi največ 40 % upravičenih stroškov projekta, preostalih 60 % pa je bilo treba porabiti za gradnjo novih cest. Zaradi te zahteve so bili financirani nekateri projekti, ki niso ustrezali potrebam podeželskih območij, kot so bile opredeljene v programu razvoja podeželja.

Pri enem od revidiranih projektov, na primer, je bil začetni del obstoječe dovozne ceste v slabem stanju in bi ga bilo treba obnoviti. Kljub temu pa v projekt ni bil vključen, da stroški za obnovo ne bi presegli meje 40 % upravičenih stroškov projekta. Po drugi strani pa približno tretjina dolžine na novo izgrajene ceste služi samo dvema od 31 kmetij v združenju, ki je izvedlo projekt, tj. samo 5,5 % vseh kmetijskih zemljišč v lasti združenja.

projektu vodne infrastrukture, ki pove-zuje več uporabnikov kot drug ali omo-goča večje vodne prihranke, če je to v skladu s strategijo države članice za razvoj infrastrukture. Uspešna uporaba izbirnih meril je zahtevana v skladu z ustrezno zakonodajo EU18, zato bi morale države članice tudi v primerih, ko proračunska sredstva zadoščajo za odobritev vseh upravičenih projektov v nekem trenutku, določiti minimalno število točk (prag), ki jih morajo izbrani projekti doseči.

26Opažanja

NAJBOLJŠI PROJEKTI, KI OBRAVNAVAJO CILJE IZ PROGRAMOV RAZVOJA PODEŽELJA

UPRAVIČENI PROJEKTI

PROJEKTNEVLOGE

IZLOČITEV NEUSTREZNIH PROJEKTOV

izbirna merila

merila za upravičenost

IZBOR NAJBOLJŠIH PROJEKTOV

Slik

a 4 Uporaba uspešnega izbirnega postopka za ciljno

usmerjanje pomoči


45 Revidirane države članice niso določile izbirnih meril, če pa so jih, pa ta niso vedno pripomogla k dejanski prednostni razporeditvi projektov glede na cilje programa razvoja podeželja. To se je zgodilo v primerih, ko so program-sko načrtovana proračunska sredstva za projekte zadostovala, da se podpora dodeli vsem upravičenim projektnim vlogam, in ko izbirna merila niso bila ustrezna glede na cilje programov razvoja podeželja.

46 V Nemčiji (Saška) in Španiji (Ekstrema- dura) izbirni postopek za projekte ni bil dovolj dokumentiran, ni temeljil na specifičnih izbirnih merilih in ni omo-gočil prednostne razvrstitve projektov (glej okvir 8).

27Opažanja

47 Poljska ni določila izbirnih meril v okvi-ru ukrepa 125, iz katerega se financira vodna infrastruktura za zaščito kme-tijskih zemljišč pred poplavami. Vsi upravičeni projekti so bili odobreni po načelu „kdor prvi pride, prvi melje”. Tako organ upravljanja ni dal prednosti stroškovno najučinkovitejšim projek-tom: dva projekta, na primer, sta bila oba odobrena, čeprav sta bili njuni razmerji med stroški in učinkovitostjo zelo različni (150 EUR javne pomoči na zaščiten hektar v primerjavi s skoraj 10 000 EUR).

48 Odkriti so bili primeri, kjer so bila do-ločena izbirna merila (v Italiji (Sicilija), na Poljskem in v Romuniji). Vendar so se v Italiji (Sicilija) izbirna merila uspešno uporabljala samo v okviru podukrepa 125-A, saj so bili v okviru drugih revidiranih ukrepov potrjeni vsi upravičeni projekti. Na Poljskem in v Romuniji so bila izbirna merila v splošnem skladna s cilji programa razvoja podeželja, za zagotovitev kakovosti izbranih projektov pa se je uporabljal spodnji prag. Kljub temu se izbirna merila niso zmeraj nanašala na to, kako projekti prispevajo k ci-ljem programa razvoja podeželja (glej okvir 9).

Okv

ir 8 Primeri nepreglednih in nepreverljivih postopkov izbire projektov, ki so oteževali

izbor stroškovno najučinkovitejših projektov

Španija (Ekstremadura)

Projekte, ki so dosegali 73 % (tj. 49 od 67 milijonov EUR) sredstev, porabljenih v okviru infrastrukturnih ukre-pov 125 in 323, je neposredno vodila regionalna uprava. Organ upravljanja je zbral projektne predloge (ki so bili pripravljeni na njegovo lastno pobudo ali na podlagi neuradnega zahtevka občin), projekte pa nato odobril na nepregleden in nepreverljiv način. Postopek izbire ni temelji na specifičnih izbirnih merilih in ni omogočil prednostne razvrstitve projektov.

Nemčija (Saška)

Izbira projektov v okviru ukrepov 321 in 322 je v splošnem19 potekala na dveh zaporednih ravneh: najprej na lokalni ravni v usklajevalnih skupinah, potem pa na centralni ravni pri organu upravljanja. Organ upravljanja je usklajevalnim skupinam zagotovil lasten namenski proračun, v okviru katerega so lahko financirale projekte. Projektne vloge so se lahko predale na centralno raven samo, če jih je z glasovanjem odobrila usklajevalna skupina. Postopek odločanja usklajevalnih skupin ni bil zadostno dokumentiran in ni omogočal prednostne razvrstitve projektov. Organ upravljanja je odobril vse upravičene projekte, ki so jih z glasovanjem odobrile usklajevalne skupine, saj so bila v okviru teh ukrepov na voljo zadostna sredstva.

19 Le v izjemnih primerih (npr. začasno neposredno financiranje projektov v zvezi s šolami) je izbor projektov opravil neposredno organ upravljanja na centralni ravni.

28Opažanja

Okv

ir 9

Okv

ir 1

0

Primeri izbirnih meril, v skladu s katerimi projekti niso bili prednostno razvrščeni glede na njihov prispevek k ciljem iz programov razvoja podeželja

Poljska

Izbirno merilo, ki se je uporabljalo v okviru ukrepa 322/323, je bilo oblikovano tako, da je najprej podpiralo večje projekte, nato (v poznejši fazi programskega obdobja) pa manjše projekte, da bi se zagotovil uravnote-žen dostop do sredstev EU, kar pa v programu razvoja podeželja ni bilo navedeno.

Italija (Sicilija)

V okviru podukrepa 125-B, s katerim se financirajo namakalni sistemi, izbirna merila niso bila količinsko opre-deljena in niso dajala prednosti projektom za varčevanje z vodo na območjih, kjer je bila potreba po zmanj-šanju vodnih izgub večja. Zaradi tega je prišlo do visoke uvrstitve projektov v območjih, ki jih ni prizadelo pomanjkanje vode, in nizke uvrstitve projektov na območjih z resnim pomanjkanjem vode.

Romunija

Izbirno merilo v okviru ukrepa 322 je dajalo prednost vlagateljem, ki dotlej niso prejeli podpore EU za podob-no naložbo, čeprav to merilo ni odražalo, v kolikšni meri projekt izpolnjuje cilje iz programa razvoja podeželja.

Primer, ko je bilo merilo v zvezi s stroškovno učinkovitostjo opredeljeno, vendar se v praksi ni uporabljalo

Nemčija (Saška)

Nemški organi so v okviru ukrepa 125 določili štiri izbirna merila, ki naj bi se uporabljala za vse upravičene projekte v primeru nezadostnih proračunskih sredstev. Eno od njih je bilo običajno razmerje med stroški in učinkovitostjo, s katerim se je prednost namenila projektom, ki so stali manj na linearni meter zgrajene gozdne ceste. Ko je pretekel rok za sprejem projektnih vlog (proti koncu programskega obdobja 2007–2013), pa so bila v ukrep 125 prenesena dodatna sredstva. Ker je bilo na voljo dovolj proračunskih sredstev, je bilo financiranje odobreno za vse vloge, tako da se prednostna razvrstitev na podlagi izbirnega merila ni nikoli uporabila v praksi.

49 Merila v zvezi s stroškovno učinko-vitostjo, ki so dajala prednost pro-jektom z najbolj smotrno porabo, so bila opredeljena le v Nemčiji (Saška) (glej okvir 10), čeprav se v praksi niso uporabljala.

29Opažanja

20 Člen 24(2)(d) Uredbe Komisije (EU) št. 65/2011 z dne 27. januarja 2011 o določitvi podrobnih pravil za izvajanje Uredba Sveta (ES) št. 1698/2005 glede izvajanja kontrolnih postopkov in navzkrižne skladnosti v zvezi z ukrepi podpore za razvoj podeželja (UL L 25, 28.1.2011, str. 8) določa, da morajo države članice v okviru administrativnih pregledov vlog za podporo preverjati razumnost stroškov projektov. Pri tem vrednotenju je treba uporabiti ustrezen sistem, kot so referenčni stroški, primerjava več ponudb ali ocenjevalni odbor. Nadalje člen 24(2)(c) iste uredbe določa, da morajo države članice preveriti skladnost dejavnosti, za katero se zahteva podpora, z veljavnimi nacionalnimi pravili in pravili Unije, zlasti, če je ustrezno, s tistimi o javnem naročanju, državni pomoči in drugih ustreznih obveznih standardih, določenih z nacionalno zakonodajo ali v programu razvoja podeželja.

21 Letna poročila Evropskega računskega sodišča, Posebno poročilo št. 6/2013 – Ali so države članice in Komisija z ukrepi za diverzifikacijo podeželskega gospodarstva dosegle stroškovno učinkovitost?, Posebno poročilo št. 22/2014 in Posebno poročilo št. 23/2014 – Napake pri porabi za razvoj podeželja: Kakšni so vzroki in kako se obravnavajo? (http://eca.europa.eu).

Pregledi razumnosti stroškov in postopkov javnega naročanja niso uspešno omejili tveganja čezmernih projektnih stroškov

50 Visoke stopnje pomoči, ki so običajne za infrastrukturne ukrepe, pomenijo malo ali nič tveganja za nosilce projek-tov. Ti imajo zaradi tega manj spod-bude, da bi omejili stroške projektov. Zato je zlasti pomembno, da države članice določijo sorazmerne zahteve in preglede, da se zagotovi razumnost stroškov. Revidirane države članice so se za zagotovitev razumnosti stro-škov naložb20 v glavnem zanašale na uporabo referenčnih cen in postopkov javnega naročanja. Vendar pa ta orodja niso bila ustrezno uporabljena, kot je Sodišče že ugotovilo v svojih prejšnjih poročilih21. Podrobnosti o glavnih slabostih, ki so bile ugotovljene med to revizijo, so navedene v nadaljevanju.

51 Čeprav so se sistemi, ki temeljijo na referenčnih cenah, pogosto uporablja-li, so imeli resne omejitve, predvsem zato, ker so referenčne cene predložila gradbena podjetja in so bile zato zelo verjetno pretirane glede na dejanske tržne cene, dosežene s pogajanji ali na javnih razpisih, ki so odprti za konku-renco. Pri reviziji je bilo ugotovljeno, da so v Španiji (Ekstremadura), Italiji (Sicilija) in na Poljskem prihranki po izvedbi postopka javnega razpisa v povprečju znašali od 30 % do 40 % v primerjavi z referenčnimi cenami.

52 Samo v Romuniji so bile referenčne cene določene na podlagi dejanskih transakcij med vlado in gradbenimi podjetji. Vendar so bile cene na voljo le za omejeno število javnih gradenj in od leta 2009 niso bile posodobljene. Organ upravljanja v Nemčiji (Saška) je samodejno sprejemal odstopanja do 50 % v primerjavi z referenčnimi cenami, ne da bi izvedel nadaljnje poizvedbe.

53 Tveganje uporabe previsokih refe-renčnih cen je mogoče zmanjšati, če se končni stroški določijo na podlagi poštenega in za konkurenco odprtega razpisa, ni pa varovala za projekte, za katera se ne uporabljajo za konkuren-co odprti razpisi (kot v primeru neka-terih ukrepov in upravičencev v Španiji (Ekstremadura) in Italiji (Sicilija)), ter v primerih, ko imajo postopki javnega naročanja resne slabosti.

54 Med revizijo je bilo odkritih več takih slabosti, ki so ovirale pošteno konkurenco in razumnost stroškov (glej okvir 11).



30Opažanja

Okv

ir 1

1 Primeri postopkov javnega naročanja, ki so ovirali preglednost, pošteno konkurenco in razumnost stroškov

Španija (Ekstremadura)

Organ upravljanja se je samovoljno odločil, da bo državnemu gradbenemu podjetju dodelil pogodbe za 18 % sredstev, namenjenih za ukrep 125 (tj. približno 14 milijonov EUR). To odločitev je utemeljil z nujnostjo gradenj, specifično naravo/vrsto gradenj in zaupnostjo, vendar za tako utemeljitev ni mogel predložiti do-kazov. Stroški projekta so bili povrnjeni po ceniku, o katerem sta se dogovorila podjetje in nacionalni organ. Čeprav je tak postopek morda hitrejši kot organiziranje javnega razpisa, pa ne zagotavlja, da se dosežene cene ujemajo s tržnimi.

Tudi ko so bili organizirani uradni javni razpisi, so bila merila za oddajo naročila v nekaterih primerih nezadost- no določena, zato jih ni bilo mogoče preveriti. Tako je bilo pri enem od revidiranih projektov: stroški projekta so bili ocenjeni na 11 milijonov EUR, 48 od 100 točk pa je bilo dodeljenih na podlagi neoprijemljivih meril, kot so „poznavanje projekta, območje in kakovost predloga”, „upoštevanje varnostnih predpisov”, „okoljski ukre-pi” in „druge predlagane izboljšave”.

Romunija

Pri reviziji so bila ugotovljena slabo opredeljena merila za oddajo naročila. Na primer, v 9 od 11 projektov je bilo kot merilo za oddajo uporabljeno „najkrajše trajanje gradbenih del”, pri čemer niso bili navedeni spre-jemljivi časovni okviri ali izvedeni pregledi, ali je predlagano trajanje realno. Čas, naveden v izbrani ponudbi in poznejših pogodbah, je bil v praksi precej prekoračen, tako da so gradnje trajale do osemkrat dlje, kot je bilo določeno v pogodbi (24 mesecev namesto 3 mesece). S slabimi vremenski pogoji je mogoče samo delno obrazložiti takšne zamude.

Italija (Sicilija)

Pogodbe za javne gradnje so bile oddane na podlagi za konkurenco odprtih razpisov po metodologiji, s kate-ro so bile samodejno izključene najcenejše ponudbe22, ki brez vsake nadaljnje analize niso bile upoštevane, saj naj bi bile „nenormalne”. Ta postopek ni omogočil izbire najugodnejše ponudbe, ponudnikov pa na splošno ne spodbuja k temu, da bi ponudili najnižjo ceno.

22 V skladu s členom 86.1 italijanskega zakona o javnem naročanju 163/2006 je ta postopek sestavljen iz štirih korakov: (1) izključi se zgornjih in spodnjih 10 % prejetih ponudb; (2) izračuna se povprečje popustov (tj. znižanj glede na ocenjeno vrednost pogodbe) pri ostalih ponudbah; (3) k temu povprečju se prišteje odmik popustov, ki so nad povprečjem; (4) naročilo se odda ponudbi, pri kateri je popust tik pod vrednostjo popusta, izračunanega po koraku 3.

31Opažanja

23 Komisija v svojih navodilih za analizo stroškov in koristi naložbenih projektov (objavljenih julija 2008) navaja, da traja obdobje, za katerega je treba narediti finančne napovedi in ki ne sme presegati dobe ekonomske koristnosti projekta, za večino infrastrukture najmanj 20 let. V navodilih je na primer priporočeno obdobje za cestne projekte 25 let in za vodno infrastrukturo 30 let.

24 Primeri takih študij so navedeni v opombi 14.

25 Ta možnost je bila navedena v osnutku programa razvoja podeželja za programsko obdobje 2014–2020, ki je bil poslan Komisiji julija 2014 (Oddelek M04 - Naložbe v osnovna sredstva (člen 17), stran 221)

Pri zahtevah v zvezi s trajnostjo ni bila upoštevana doba koristnosti naložb

55 Trajnost financiranih naložb je ključni dejavnik pri doseganju projektnih in širših ciljev programa razvoja podeže-lja. Trajnost je še posebej pomembna pri infrastrukturnih naložbah zaradi njihove dolge pričakovane dobe koristnosti23, velikega števila uporab-nikov, potrebe, da se zagotovi nepre-kinjen dostop do javnih storitev, ter visokih stroškov, ki so povezani z za-četno naložbo in poznejšim vzdrževa-njem. Različne študije so pokazale, da so stroški obnove infrastrukture, ki je v slabem stanju, precej višji od stroš- kov ohranjanja začetne ravni kakovo-sti24. Koristi ustreznega načrtovanja vzdrževanja presegajo finančne vidike, saj vplivajo tudi na kakovost življenja in varnostne standarde. Ustrezen načrt vzdrževanja in namenski proračun sta zato bistvenega pomena za uspešnost teh naložb.

56 Nobena od revidiranih držav članic ni od upravičencev zahtevala, naj predložijo podroben načrt vzdrževa-nja, v katerem bi bile navedene redne in izredne zahteve in stroški v zvezi z vzdrževanjem. Upravičencem ni bilo treba določiti namenskih sredstev za vzdrževanje ali navesti virov financira-nja, ki naj bi jih uporabili.

57 V Romuniji je nacionalni revizijski urad opozoril na morebitno pomanjkanje trajnosti pri naložbah v socialno in kul-turno infrastrukturo, ki se financirajo v okviru programa razvoja podeželja, saj bi lahko imeli upravičenci po do-končanju projekta težave s financira-njem z njo povezanih dejavnosti iz lo-kalnega proračuna. To tveganje je bilo pozneje potrjeno, saj upravičenci več kot polovice od 191 projektov, ki jih je plačilna agencija preverila v letu 2014, niso mogli dokazati, da so bile načrto-vane dejavnosti po zaključku projekta dejansko izvedene.

58 Tveganje, da izložki in rezultati projek-ta morda niso trajnostni, je bilo ugo-tovljeno tudi v primeru podeželskih cest v Italiji (Sicilija), kjer je nameraval organ upravljanja iz programa razvoja podeželja za obdobje 2014–2020 finan-cirati stroške za obnovo cest, ki so bile zgrajene ali obnovljene s sredstvi EU le približno 10 let prej25. To pomeni, da so se ceste zaradi nezadostnega vzdrže-vanja v sorazmerno kratkem obdobju zelo poslabšale.

32Opažanja

26 Člen 72 Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005.

59 Da bi se zagotovila trajnost na-ložb, uredba o razvoju podeželja št. 1698/2005 državam članicam nalaga, da izterjajo prispevek EKSRP, če pri naložbenem projektu pride do bistvene spremembe, ki „vpliva na […] naravo ali pogoje izvajanja” v roku petih let (t.i. obdobje prevzema obve-znosti) od sklepa o financiranju, ki jo sprejme organ upravljanja26. Vendar se ta zahteva ne razlikuje glede na vrsto naložbe. Samo Nemčija (Saška), Italija (Sicilija) in Romunija so za nekatere vrste naložb določile daljše obdobje prevzema obveznosti, čeprav upravi-čenci zaradi krajšega obdobja nakna-dnih pregledov niso imeli veliko spod-bude za spoštovanje svojih obveznosti (glej okvir 12).

Okv

ir 1

2 Dobre prakse za zagotovitev trajnosti infrastrukturnih naložb, ki jih izvajajo države članice, in njihove omejitve

Nemčija (Saška)

V programskem obdobju 2007–2013 so obstajala različna obdobja prevzema obveznosti27, ki so trajala od pet do dvajset let po zaključku projekta, odvisno od vrste projekta in od skupnih upravičenih stroškov. Ta ob-dobja prevzema obveznosti so bila upoštevana pri oceni tveganja, po kateri se izvaja vzorčenje projektov za naknadne preglede, zaradi česar je bilo bolj verjetno, da bodo v vzorcu starejši projekti.

Trajnostne naložbe v šole so dobile prednost tudi zaradi zahteve, da morajo vlagatelji (občine) skupaj z vlogo predložiti pisno potrdilo ministrstva za kulturo in šport, da bo šola, na kateri se je izvajal projekt posodobitve, po pričakovanjih delovala še 5 ali 10 let.

Romunija

V skladu s pogoji za upravičenost v okviru ukrepa 125 (ki podpira kmetijske in gozdne ceste ter namakalno infrastrukturo) so se morali upravičenci zavezati, da bodo financirano infrastrukturo vzdrževali in popravljali v njeni celotni dobi koristnosti. Vendar so se naknadni pregledi, pri katerih bi bilo mogoče preveriti izpolnjeva-nje te obveznosti, izvajali samo v obdobju do 5 let po datumu iz sporazuma o dodelitvi nepovratnih sredstev.

27 Ta obdobja prevzema obveznosti so bila v programskem obdobju 2014–2020 zmanjšana na standardno obdobje 5 let, kot je določeno v členu 71 Uredbe (EU) št. 1303/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o skupnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu, Kohezijskem skladu, Evropskem kmetijskem skladu za razvoj podeželja in Evropskem skladu za pomorstvo in ribištvo, o splošnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu, Kohezijskem skladu in Evropskem skladu za pomorstvo in ribištvo ter o razveljavitvi Uredbe Sveta (ES) št. 1083/2006 (UL L 347, 20.12.2013, str. 320).

33Opažanja

28 Izvajajo se v skladu s členom 30 Uredbe Komisije (ES) št. 1975/2006 z dne 7. decembra 2006 o določitvi podrobnih pravil za izvajanje Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005 glede izvajanja kontrolnih postopkov in navzkrižne skladnosti v zvezi z ukrepi podpore za razvoj podeželja (UL L 368, 23.12.2006, str. 74).

29 V primeru Španije (Ekstremadura) takšnih statističnih podatkov ni bilo mogoče izračunati, saj za vse odobrene projekte v okviru revidiranih ukrepov ni bilo na voljo preglednih podatkov.

30 Mediana: vrednost v nekem zaporedju vrednosti, nad in pod katero je enako število vrednosti (ali aritmetična sredina dveh srednjih vrednosti, če ni srednjega števila).

60 Revidirane države članice so večino-ma uporabljale petletno zahtevo in z naknadnimi pregledi28 preverjale, ali so upravičenci izpolnili svoje zave-ze. Z naknadnimi pregledi je vsako leto zajet vsaj 1 % upravičenih javnih odhodkov za naložbene dejavnosti, za katere so bila končna plačila izvršena iz EKSRP. Vendar je 1 % možno doseči s pregledi enega samega projekta. Po-leg tega se je na Poljskem in v Romuni-ji obdobje prevzema obveznosti petih let štelo od datuma sklepa o financira-nju, zato je bilo v praksi skrajšano na veliko manj časa po zaključku projekta. Na primer, sedem od desetih pro-jektov, ki so bili revidirani v teh dveh državah članicah, je bilo zaključenih več kot dve leti po datumu sklepa o fi-nanciranju. Tako se je pomen petletne zahteve in z njo povezanih pregledov, s katerimi naj bi se zagotavljala traj-nost projektov, v praksi zmanjšal.

Dolge zamude pri upravnem postopku so vplivale na učinkovitost in uspešnost ukrepov

61 Da bi bilo financiranje iz EKSRP pri-vlačno za morebitne upravičence in da bi projekti lahko pravočasno koristili podeželskim območjem, upravni po-stopki ne smejo biti pretirano dolgi in obremenjujoči.

62 Tri revidirane države članice (Italija (Si-cilija), Romunija in Poljska) od petih so določile roke za obdelavo projektnih vlog in zahtevkov za končno plačilo. Ti so bili običajno od enega do štirih mesecev.

63 Pri večini revidiranih ukrepov so bili roki držav članic za obravnavanje vlog za dodelitev nepovratnih sredstev pre-seženi (glej sliko 5)29. V Nemčiji (Saška), na Poljskem in v Romuniji je obravnava vlog za dodelitev nepovratnih sredstev trajala30 od 3,5 do 9 mesecev, organi v Italiji (Sicilija) pa so za obravnavo vlog v okviru ukrepov 125 in 321 potre-bovali približno 16 mesecev, v skrajnih primerih pa več kot tri leta. Do tega je prišlo v glavnem zato, ker so zahteva-ni pregledi upravičenosti morebitnih upravičencev trajali predolgo.

64 Zahtevki za plačilo so bili v splošnem obravnavani hitreje kot vloge za dodelitev nepovratnih sredstev, kljub temu pa so v Italiji (Sicilija) spet nastale velike zamude (glej sliko 6).

34Opažanja

Slik

a 5 Obdelava vlog za dodelitev nepovratnih sredstev

(mediana, v mesecih)

* Informacije za Italijo (Sicilija) v okviru ukrepa 321 se nanašajo samo na revidiran podukrep „Azione 2”; v Romuniji se ukrep 321 izvaja skupaj z ukrepom 322.

** Na Poljskem se ukrep 322 izvaja skupaj z ukrepom 323.

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi podatkov, ki so jih zagotovile države članice.

Slik

a 6 Obdelava zahtevkov za plačila (mediana, v mesecih)

* V Italiji (Sicilija) so bili za izračun uporabljeni samo podatki v zvezi z obravnavo zahtevkov za končno plačilo; prav tako v Italiji (Sicilija) ni bilo na voljo informacij v okviru ukrepa 321, saj do decembra 2014 nobeden od odobrenih projektov še ni prejel končnega plačila.

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi podatkov, ki so jih zagotovile države članice.

8 v mesecih76543210

Romunija

Poljska

Italija (Sicilija)*

Nemčija (Saška)

ukrep 125

ukrep 321

ukrep 322

18 v mesecih1614121086420

ukrep 125

ukrep 321 *

ukrep 322 **

Romunija

Poljska

Italija (Sicilija)

Nemčija (Saška)

35Opažanja

31 Komisija lahko na podlagi svojih revizijskih ugotovitev ukrepa tako, da uvede postopke, s katerimi se sredstva EU za zadevno državo članico zmanjšajo, da se izravnajo ugotovljene pomanjkljivosti. Ti postopki se imenujejo finančni popravki.

65 Pri reviziji je bilo ugotovljeno, da je Romunija oblikovala dobro prakso za odpravljanje glavnih vzrokov za zamu-de in zmanjšanje upravnega bremena za vlagatelje. Da bi pospešila postopek predložitve in vrednotenja projektov, bo plačilna agencija v programskem obdobju 2014–2020 omogočila, da lahko vlagatelji vloge redno vlagajo v celoti prek spleta (vključno z vsemi dokazili), poročila o izbiri pa bodo objavljena v krajših časovnih pres-ledkih kot v prejšnjem programskem obdobju.

Komisija je začela sistematično nadalje spremljati slabosti in z njimi povezane akcijske načrte držav članic pozno v programskem obdobju

66 V programskem obdobju 2007–2013 je Komisija predvsem z revizijami skla-dnosti preverjala, ali države članice spoštujejo pravne zahteve za uporabo izbirnih meril, preverjajo razumnost stroškov in upoštevajo pravila jav-nega naročanja. Komisija v okviru svojih revizij ni pregledovala vidikov smotrnosti.

67 Zato so revizije Komisije odkrile samo nekaj zgoraj omenjenih slabosti: pred-vsem tiste, ki se nanašajo na uporabo pravil javnega naročanja v Romuniji, zaradi katerih je bil v letu 2014 izveden finančni popravek31. Komisija je šele leta 2013 začela sistematično nadalje spremljati ukrepe, ki so jih države čla-nice sprejele, da bi odpravile temeljne vzroke napak pri ukrepih na področju razvoja podeželja, vključno z napakami v zvezi s sistemom izbire projektov, pregledi razumnosti stroškov in javnim naročanjem. V odziv na to spremljanje sta od revidiranih držav članic samo Italija (Sicilija) in Romunija uvedli ali trenutno razvijata nove postopke, ki naj bi odpravili nekatere ugotovljene slabosti. Vendar so bile te spremembe uvedene prepozno, da bi imele učinek na večji del odhodkov, ki so nastali v programskem obdobju 2007–2013.

68 Komisija je na podlagi ugotovljenih problemov v preteklosti v program-skem obdobju 2014–2020 uvedla spre-membe, ki naj bi izboljšale razmere.

69 Pri izbiri projektov je to izrecna zahte-va, da se v programe razvoja podeželja za obdobje 2014–2020 vključijo načela o oblikovanju izbirnih meril. Komisija je marca 2014 izdala navodila, v katerih spodbuja države članice, naj zagoto-vijo, da se merila za upravičenost in izbirna merila v celotnem program-skem obdobju uporabljajo pregledno in dosledno, da se izbirna merila uporabljajo tudi, ko je na voljo dovolj proračunskih sredstev za financiranje vseh upravičenih projektov, in da se projektom s številom točk pod določe-nim pragom podpora ne dodeli.

36Opažanja

32 Public Procurement Guidance for Practitioners on the avoidance of common errors in ESI Funded projects.

33 Predhodne pogojenosti so bile uvedene s členoma 2 in 19 Uredbe (EU) št. 1303/2013 kot predpogoji za uspešno in učinkovito doseganje specifičnih ciljev v okviru prioritet Unije. Predhodna pogojenost v zvezi z javnimi naročili se nanaša na „obstoj ureditve za učinkovito uporabo zakonodaje Unije o javnih naročilih na področju evropskih strukturnih in investicijskih skladov”.

34 Posebno poročilo Evropskega računskega sodišče št. 10/2015 – Prizadevanja za reševanje problemov pri javnem naročanju na področju odhodkov EU za kohezijo bi bilo treba povečati, priporočilo 2 (http://eca.europa.eu).

70 Na področju javnega naročanja je Ko-misija konec leta 2014 pripravila smer-nice za izogibanje pogostim napakam pri projektih, ki jih sofinancira EU32. V tem dokumentu Komisija kritizira uporabo metode na podlagi povpreč-ne cene, pri kateri prejmejo ponudbe, ki so blizu povprečju vseh ponudb, več točk kot ponudbe, ki odstopajo od povprečja, saj ta metodologija neena-ko obravnava ponudnike, zlasti tiste z veljavnimi nizkimi ponudbami. Na-daljnja navodila obravnavajo teme, kot so izbira ustreznega postopka javnega naročanja, roki ter izbirna merila in merila za oddajo naročila. Kljub temu pa v času revizije predhodne pogo-jenosti33 v zvezi z javnimi naročili ni spoštovala Romunija, Italija (Sicilija) in Poljska pa sta jo izpolnjevali le delno. Kot je nedavno priporočilo Sodišče34, se lahko državam članicam začasno ukinejo plačila, če omenjene predhodne pogojenosti ne bodo upošte- vale do konca leta 2016.

71 Komisija je v obdobju 2014–2015 organizirala sklop delavnic na temo razumnosti stroškov in poenostavlje-nega obračunavanja stroškov. Vendar pa vprašanje določitve in uporabe referenčnih cen (glej odstavek 51) v dokumentih z navodili, o katerih se je razpravljalo na teh delavnicah, ni bilo obravnavano.

72 Komisija ni sprejela nobenih posebnih ukrepov v zvezi z zahtevami in pregle-di držav članic na področju trajnosti projektov.

Del III – Sistem za spremljanje in vrednotenje ni zagotovil ustreznih informacij o rezultatih projektov

73 Informacije o smotrnosti v zvezi z uspešnostjo in učinkovitostjo porabe na področju razvoja podeželja so potrebne, da se prikaže, kaj je bilo s pro-računskimi sredstvi EU doseženo in da so bila ta sredstva dobro porabljena (odgovornost). Poleg tega se uporabljajo za izboljšanje učinkovitosti in uspešnosti proračuna EU, saj usmerjajo tekoče vodenje ukrepov, opozarjajo na možne izboljšave in pripomorejo pri oblikovanju prihodnjih politik, na primer tako, da prikažejo, pri kate-rih vrstah naložb je bilo poslovanje smotrno.

74 Da bi bilo mogoče pokazati, kaj je bilo doseženo s proračunom EU, porablje-nim za ukrepe za podeželsko infra-strukturo, bi morale države članice zbirati podatke o izložkih in rezultatih projektov. V skladu s skupnim okvirom spremljanja in vrednotenja (CMEF) mo-rajo države članice zbirati informacije vsaj o naslednjih skupnih kazalnikih izložkov in rezultatov (glej tabelo).


37Opažanja

35 Vsaj do izteka petletnega obdobja, v katerem je treba ohraniti sredstva, v skladu s členom 72 Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005.

36 Glej posebna poročila št. 8/2012, 1/2013, 6/2013 in 12/2013 (http://eca.europa.eu).

Tabe

la Pregled obveznih kazalnikov izložkov in rezultatov v okviru CMEF za programsko obdobje 2007–20131

Šifra Ukrep Kazalniki izložkov Kazalniki rezultatov

125 infrastruktura, povezana z razvojem in prilagoditvijo kmetijstva in gozdarstva

– število dejavnosti, ki so prejele podporo– celotni obseg naložb

zvišanje bruto dodane vrednosti pri podprtih gospodarstvih/podjetjih

321 osnovne storitve za gospodarstvo in podeželsko prebivalstvo

– število dejavnosti, ki so prejele podporo– celotni obseg naložb

prebivalstvo na podeželju, ki ima koristi od izboljšanih storitev

322 obnova in razvoj vasi – število vasi, kjer so bili izvedeni ukrepi– celotni obseg naložb

323 ohranjanje in izboljševanje dediščine podeželja

– število ukrepov v zvezi z dediščino podeželja, ki so prejeli podporo

– celotni obseg naložb

1 Na področju politike razvoja podeželja bo v programskem obdobju 2014–2020 okvir CMEF nadomestil skupni sistem spremljanja in vred-notenja (CMES). Podrobnosti o novem sistemu so opisane od odstavka 85 naprej.

75 Države članice imajo zaradi lastnega sofinanciranja, ne glede na spremljanje in vrednotenje, ki ju zahteva CMEF, neposredni interes za spremljanje projektov, saj je to pomembno orodje za spremljanje napredka projektov in pridobivanje informacij o tem, ali do-segajo pričakovane rezultate in cilje iz programov razvoja podeželja. Sprem- ljanje bi se lahko izvajalo z uporabo razpoložljivih upravnih in kontrolnih informacij ter z rednim zbiranjem ustreznih informacij od upravičencev35. Države članice lahko uvedejo dodatne kazalnike za posamezne programe (v sistemu CMEF ali izven njega).

76 Sodišče je preučilo sisteme za zbiranje podatkov in spremljanje v državah čla-nicah, kjer je potekala revizija, in tako kot v predhodnih poročilih36 ugotovilo pomanjkanje ustreznih in zanesljivih informacij, iz katerih bi lahko oblikovali zaključek o uspešnosti teh ukrepov. Zato so revizorji na podlagi dokazov, ki so jih pridobili med obiski projektov, merili rezultate projektov in, če je bilo ustrezno, doseganje specifičnih ciljev projektov. Več informacij o revidiranih projektih je v Prilogi II.


38Opažanja

Revidirani projekti so prinesli pričakovane fizične izložke, vendar zanesljive informacije o rezultatih projektov pogosto niso bile na voljo

77 Vseh 32 revidiranih projektov je prines-lo pričakovane fizične izložke (npr. po-sodobitev ceste, izgradnja kanalizacij-skega sistema), 20 pa jih je spoštovalo roke, navedene v sporazumu o dodelitvi nepovratnih sredstev in/ali pogod-bi za gradnje. Zamude, ki so se pojavi-le, je bilo v nekaterih primerih mogoče delno upravičiti s slabimi vremenskimi razmerami ali drugimi okoliščinami, nad katerimi upravičenci nimajo vpliva.

78 Z doseganjem pričakovanih izlož-kov so bili pri nekaterih projektih samodejno doseženi tudi njihovi cilji v zvezi z rezultati, na primer izboljšanje protipoplavne zaščite na določenem območju (glej okvir 13).

Okv

ir 1

3 Primer projekta, ki je ustvaril pričakovane izložke in rezultate

Poljska

Revidirani projekt razširitve in posodobitve črpalne postaje s predvidenimi stroški 700 000 EUR je bil za-ključen v skladu s tehničnimi specifikacijami, ustvaril je približno 100 000 EUR prihrankov glede na odobren proračun (pridobljen v okviru razpisa, odprtega za konkurenco), izveden pa je bil s petmesečno zamu-do zaradi pozne predložitve upravnega dokumenta. Nova, močnejša črpalka je bila potrebna, saj je bilo leta 2001 močno poplavljenih skoraj 800 ha v regiji, izboljšala pa je zaščito 320 ha kmetijskih zemljišč pred sezonskimi poplavami.


39Opažanja

79 Vendar ni vedno tako. Možno je, da projekti ne dosežejo načrtovanih rezul-tatov, čeprav so prinesli dogovorjene fizične izložke. Pri reviziji je bilo ugo-tovljeno, da države članice niso zbirale zanesljivih informacij o kratkoročnih in srednjeročnih uspehih projektov v smislu doseganja ciljev iz progra-mov razvoja podeželja ter specifičnih ciljnih vrednosti, določenih za posa-mezen projekt. To je predvsem zato, ker niso določile ustreznih kazalnikov in ker v vlogah in sklepih o dodelitvi nepovratnih sredstev niso bili nave-deni specifični cilji in ciljne vrednosti. Na primer, čeprav je bil v programu razvoja podeželja za Italijo (Sicilijo) določen cilj, da bodo naložbe v vod-no infrastrukturo prinesle prihranke vode, organi niso oblikovali kazalnika, s katerim bi lahko ocenili, ali je bil ta cilj dosežen. Pri revidiranih projektih prav tako niso bile določene ustrezne količinsko opredeljive ciljne vrednosti.

80 Na dan revizije tri od petih revidiranih držav članic (Španija (Ekstremadura), Italija (Sicilija) in Poljska) niso predloži-le obveznih informacij o spremljanju, ki se v okviru CMEF zahtevajo za kazalnik rezultatov „zvišanje bruto dodane vrednosti pri podprtih gospodarstvih” pri ukrepu 125. Preostali dve državi čla-nici (Nemčija (Saška) in Romunija) sta za ta kazalnik navedli vrednosti, ki pa sta temeljili na nezanesljivih informaci-jah (glej okvir 14).

Okv

ir 1

4 Nezanesljiva metoda zbiranja podatkov: finančni podatki s kmetij niso bili upoštevani pri merjenju njihove konkurenčnosti

Romunija

Kazalnik „zvišanje bruto dodane vrednosti pri podprtih gospodarstvih” se uporablja za količinsko opredelitev vpliva ukrepa 125 na konkurenčnost kmetijskih in gozdarskih gospodarstev, ki so prejela podporo. V Romuniji pa je bil ta kazalnik izračunan na ravni celotne občine, v kateri se je projekt izvajal (na podlagi občinskih raču-novodskih izkazov), in ne za kmetije, ki imajo koristi od novih cest.

81 Pri kazalniku rezultatov „prebivalstvo na podeželju, ki ima koristi od izbolj-šanih storitev” v okviru ukrepov 321, 322 in 323 so države članice navedle celotno prebivalstvo občine, v kateri se je projekt izvajal, ne glede na število dejanskih uporabnikov financirane

infrastrukture (glej okvir 15). Ta meto-da poročanja vodi do pretirano visokih številk, zlasti zato, ker se v primeru, ko se v posamezni občini izvede več projektov, pri vsakem projektu navede celotno prebivalstvo občine, ki je tako šteto večkrat, ko se podatki združijo.

40Opažanja

82 Tudi če so revidirane države članice določile dodatne specifične kazalni-ke za posamezne programe, z njimi ni bilo mogoče izmeriti uspešnosti posredovanj. Vzroka sta bila dva: prvič, države članice niso določile ciljnih vrednosti, in drugič, dodatni kazalniki so merili izložke, kot so število kilome-trov popravljenih cest, namesto da bi merili rezultate v zvezi s cilji programa razvoja podeželja, na primer dosega-nje vodnih prihrankov, zmanjševanje stroškov prevoza za kmete in zagotavljanje nekaterih storitev podeželskemu prebivalstvu.

83 Dvajset od 32 revidiranih projektov ni imelo merljivih ciljnih vrednosti v zvezi z rezultati. Kljub temu so revizorji uspešno pridobili nekaj podatkov o dejansko doseženih rezultatih (glej primere v okviru 16 in podrobne informacije v Prilogi II). V 13 primerih so bili ugotovljeni nekateri pozitivni rezultati, v desetih primerih pa revizor-ji niso imeli dovolj informacij, da bi lahko presodili uspešnost projektov pri doseganju ciljev iz programov razvoja podeželja. V štirih primerih so zadevni kazalniki pokazali, da ciljne vrednosti niso bile dosežene. V treh nadaljnjih primerih pridobljene informacije niso bile zanesljive. Več informacij o revidi-ranih projektih je v Prilogi II.

Okv

ir 1

5 Primer projekta, pri katerem je bilo navedeno, da nova naložba koristi celotnemu prebivalstvu občine, čeprav se je projekt nanašal le na omejeno število prebivalcev

Nemčija (Saška)

Pri projektu obnove 200 m dolgega odseka vaške ceste so nemški organi za kazalnik rezultatov „prebivalstvo na podeželju, ki ima koristi od izboljšanih storitev” v okviru ukrepa 322 navedli, da je od te naložbe imelo ko-risti 40 631 ljudi. To je celotno število ljudi, ki živijo v občini, od katerih pa cesto uporablja le majhen odstotek, saj v vasi, kjer je bil izveden projekt, živi le okoli 300 ljudi.

V svojem letnem poročilu o napredku za leto 2014 je Saška pri kazalniku rezultatov v okviru ukrepa 322 na-vedla, da je imelo koristi od izboljšanih storitev na podeželskih območjih 2,9 milijona ljudi. To je več od skupnega števila prebivalcev na podeželskih območjih v deželi Saški, ki jih je okoli 2 milijona.

41OpažanjaO

kvir

16 Omejeni dokazi o pozitivnih rezultatih in nezanesljivi podatki

V Italiji (Sicilija) in Španiji (Ekstremadura) pristojni organi niso zbirali podatkov o rezultatih posameznih projektov. Na zahtevo Sodišča so samo trije revidirani upravičenci od osmih oziroma dva od sedmih v teh dveh regijah uspeli predložiti nekaj količinsko opredeljenih podatkov o rezultatih. Podatki so v glavnem pokazali, da so imele naložbe pozitiven učinek. Vendar pa projekt ponovnega polaganja asfalta na podeželsko cesto v tu-rističnem območju v Španiji (Ekstremadura) ni imel pozitivnega učinka na število turistov. Povprečno število obiskovalcev je v letih po zaključku projekta v primerjavi s povprečnim številom obiskovalcev pred projektom pravzaprav upadlo. Informacij o učinkih naložbe na kmetijska gospodarstva ni bilo.


V Romuniji so upravičenci revizorjem predložili količinsko opredeljene podatke za ciljne vrednosti in rezultate za štiri od petih revidiranih projektov, ki so prejeli nepovratna sredstva v višini med 1 in 2,4 milijona EUR.

Samo en projekt je dosegel svojo ciljno vrednost, ki je bila priključiti 575 novih uporabnikov na nov sistem vodovoda in kanalizacije. Trije drugi projekti so bili skoraj tri leta po zaključku še daleč od doseganja svojih ciljnih vrednosti: pri dveh projektih, povezanih z vodo, je bila na novo kanalizacijsko omrežje priključena manj kot polovica ciljnega števila uporabnikov, pri tretjem projektu pa ni bilo ustvarjeno nobeno novo delovno mesto, čeprav je bilo ustvarjanje zaposlitev eden od njegovih ciljev.

V Nemčiji (Saška) so navedeni podatki v zvezi s tremi glavnimi kazalniki rezultatov, določenimi za ukrepe, temeljili na predpostavkah organov o verjetnih rezultatih, ki naj bi jih naložba imela. Podatki o ciljnih vredno- stih in dejanskih rezultatih za te kazalnike niso bili na voljo. Informacije v zvezi z revidiranimi projekti, ki so jih revizorji lahko pridobili, so bile zato omejene na osnovne kazalnike, kot so število gospodinjstev, ki jim služijo financirane ceste.

Na Poljskem so upravičenci za štiri od petih revidiranih projektov organu upravljanja poročali o rezultatih projektov, ki so pokazali porast števila uporabnikov in splošno doseganje projektnih ciljev. Vendar v treh pri-merih ni bilo predloženih dokazil, na podlagi katerih bi lahko Sodišče navedene vrednosti preverilo.

42Opažanja

37 Člen 79 Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005.

Komisija je države članice pozvala k izboljšanju spremljanja in vrednotenja, vendar v programskem obdobju 2014–2020 nekatere slabosti verjetno ne bodo odpravljene

84 Čeprav je zbiranje podatkov, ki se uporabljajo za kazalnike izložkov in rezultatov, prvenstveno naloga37 dr- žav članic, je Komisija odgovorna za spremljanje in nadzor izvajanja pro-gramov razvoja podeželja, informacije, ki jih zbere od držav članic, pa objavi v okviru CMEF.

85 Komisija je v zvezi s kazalnikom rezul-tatov „zvišanje bruto dodane vrednosti pri podprtih gospodarstvih/podjetjih” v okviru ukrepa 125 ugotovila, da je imela večina držav članic kljub navodi-lom iz leta 2010 o metodologiji za mer-jenje povečanja bruto dodane vred-nosti težave z zanesljivo oceno tega kazalnika. Zato je bil v programskem obdobju 2014–2020 nadomeščen s ka-zalnikom „sprememba v kmetijski pro-izvodnji na podprtih kmetijah/letno delovno enoto”. Komisija je navedla, da bodo nov kazalnik ocenjevali le zunanji izvajalci vrednotenj, saj države članice v svojih upravah za to nimajo potreb-nega strokovnega znanja in izkušenj. V programskem obdobju 2014–2020 je bil tudi za ukrep 125 uveden dodaten obvezni kazalnik rezultatov: „odstotek namakanih zemljišč, ki so prešla na učinkovitejši namakalni sistem”.

86 Pri kazalniku rezultatov „prebivalstvo na podeželju, ki ima koristi od izboljša-nih storitev” v okviru ukrepov 321, 322 in 323 je Komisija sprejela vrednosti, o katerih so poročale države članice, kljub tveganju, da je število uporabni-kov precenjeno. V obdobju 2014–2020 se bo za te ukrepe uporabljal podoben kazalnik rezultatov („odstotek pode-želskega prebivalstva, ki ima koristi od izboljšanih storitev/infrastruktu-re”). Komisija ne bo sprejela poročil, v katerih bo za novi kazalnik rezultatov ista populacija navedena večkrat (za vsak projekt, izveden na območju), je pa takšna metoda poročanja izrecno dovoljena za nov kazalnik izložkov „prebivalstvo, ki ima koristi od izboljša-nih storitev/infrastrukture”.

87 Sodišče v času revizije ni moglo oceni-ti, v kolikšni meri bodo novi kazalniki odpravili slabosti svojih predhodnikov. Vseeno pa ocenjevanje uspešnosti ukrepov samo na podlagi sprememb v kmetijski proizvodnji, odstotka ze-mljišč, ki so prešla na učinkovitejši na-makalni sistem, in prebivalstva, ki ima koristi od nove infrastrukture, zaradi velike raznovrstnosti financiranih pro-jektov ne bo zagotovilo celostne slike o uspešnosti ali neuspešnosti ukrepom namenjenih sredstev.

43Opažanja

38 Do septembra 2015 je Komisija odobrila samo 79 od 118 programov razvoja podeželja.

88 Zaradi velikih zamud pri izvajanju infrastrukturnih ukrepov je v pro-gramskem obdobju 2007–2013 nastalo neskladje med ciklom porabe in časov-nim razporedom obveznosti poroča-nja. Zaradi tega za vmesna vrednote-nja ni bilo na voljo dovolj primernih podatkov, verjetno pa bodo tudi naknadna vrednotenja prišla prezgo-daj, da bi se lahko uporabili zanesljivi podatki. Če informacije o spremljanju in vrednotenju v ključnih trenutkih za poročanje niso na voljo, jih države članice in Komisija ne morejo uporabiti za izboljšanje izvajanja ukrepov.

89 To stanje se bo verjetno nadaljevalo v programskem obdobju 2014–2020, saj bodo morale države članice leta 2017 pripraviti prvo razširjeno letno poročilo o izvajanju, vključno z ugotovitvami vrednotenja, čeprav se je poraba zaradi zamud v postopku odobritve programov razvoja pode-želja38 začela izvrševati precej pozno. Zaradi pomanjkanja pravočasnih, zanesljivih in primernih informacij o rezultatih uporabe javnih sredstev, ki se vlagajo v infrastrukturo, bo vo-denje skladov, ki temelji na rezultatih, v prihodnosti težko dosegljivo.

44Zaključki in priporočila

90 EU je v letih 2007–2013 zagotovila 13 milijard EUR za projekte podežel-ske infrastrukture, katerih cilj je bil povečali konkurenčnost kmetijskih in gozdarskih gospodarstev ter izbolj-šati kakovost življenja na podeželju. Skupaj s sofinanciranjem držav članic je skupna podpora v okviru štirih ukrepov za razvoj podeželja dosegla 19 milijard EUR.

91 Infrastrukturni ukrepi so se izvajali v okviru deljenega upravljanja, tako da je Komisija odobrila programe razvoja podeželja, ki so jih predložile države članice, te pa so nato izbrale projekte za financiranje.

92 Z revizijo je Sodišče želelo odgovoriti na naslednje vprašanje:

Ali so države članice in Komisija s podporo za naložbe v podeželsko infrastrukturo dosegle stroškovno učinkovitost?

93 Čeprav so posamezni revidirani projek-ti dosegli pričakovane fizične izložke in so v nekaterih primerih prinesli jasen pozitiven prispevek k podeželskim območjem, je Sodišče ugotovilo, da so države članice in Komisija v okvi-ru deljenega upravljanja dosegle le omejeno stroškovno učinkovitost, saj pomoč ni bila sistematično usmerjena v stroškovno najučinkovitejše projekte, ki bi obravnavali cilje, določene v pro-gramih razvoja podeželja, za prikaz uspešnosti ali neuspešnosti ukrepov pa ni bilo na voljo zadosti informacij.

94 Komisija in države članice si delijo od-govornost za izvajanje velikega števila infrastrukturnih projektov, ne le tistih, ki so povezani z razvojem podeželja, temveč v celotnem spektru struktur-nih skladov. Kljub temu ni bilo veliko dokazov o uspešnem usklajevanju in izmenjavi najboljših praks, da bi se izboljšalo upravljanje sredstev in do-segla večja stroškovna učinkovitost, na primer s postopki izbire projektov, pre-gledi razumnosti stroškov ter pregledi trajnosti projektov. Potrebno bi bilo tesnejše sodelovanje, ki bi omogočilo, da se z obstoječo količino financiranja doseže veliko več.

95 Slabosti, ki jih je odkrilo Sodišče, in z njimi povezana priporočila so na-tančneje pojasnjeni v nadaljevanju.


96 Pri reviziji je bilo ugotovljeno, da drža-ve članice nimajo usklajenega pristopa za količinsko opredelitev potreb v zve-zi z infrastrukturo na podeželju (npr. število cest, ki potrebujejo popravilo ter ustrezna potrebna proračunska sredstva) in opredelitev virov finan-ciranja. V nobenem od revidiranih programov razvoja podeželja niso bila upoštevana obstoječa nacionalna, regionalna ali lokalna javna ali zasebna sredstva, s katerimi bi bilo mogoče obravnavati – ali s katerimi se že obrav-navajo – iste potrebe kot s programom razvoja podeželja. Zato pri takšnih naložbah ni bilo poskusov, da bi se količinsko opredelila preostala vrzel v financiranju, s katero bi se utemeljilo posredovanje EKSRP (glej odstavke 20 do 22).

97 Brez usklajenega pristopa, ki bi zaje-mal vse možnosti financiranja, lahko pride do zamenjave sredstev, kar vodi v neučinkovito porabo že tako omeje-nih virov. V dveh revidiranih državah članicah so obstajali znaki, da je prišlo do zamenjave sredstev, saj so bila nacionalna ali regionalna sredstva, namenjena podeželskim cestam, ukinjena ali zmanjšana točno takrat, ko so se podobni projekti začeli podpirati v okviru programa razvoja podeželja (glej odstavka 23 in 24).

98 Sodišče je sicer odkrilo nekaj dobrih praks, vendar države članice sredstev v okviru programa razvoja podeželja niso sistematično usmerjale na projek-te, ki so dokazljivo potrebovali javno podporo. Posledično se je pojavilo tveganje mrtvih izgub, rezultatov, ki jih dosežejo projekti, pa ni mogoče z gotovostjo pripisati nepovratnim sredstvom (glej odstavke 25 do 30).

99 Pomanjkanje jasne razmejitve je v ne-katerih primerih privedlo do izmenične uporabe različnih skladov za iste vrste infrastrukture, kar je predstavljalo tveganje za nepotrebno podvajanje upravljavskih struktur (glej odstavka 31 in 32).

100 Štiri od petih revidiranih držav čla-nic so sicer vzpostavile usklajevalne strukture, vendar dopolnjevanja med sredstvi iz različnih skladov niso dejav-no spodbujale. V nekaterih primerih je pomanjkanje dopolnjevanja z nacio-nalnimi in lokalnimi sredstvi ogrožalo učinkovitost in uspešnost projektov (glej odstavke 33 do 36).

101 Komisija je sprejela ukrepe za izbolj-šanje usklajevanja med sredstvi iz skladov EU v programskem obdobju 2014–2020, vendar programski do-kumenti držav članic še ne dajejo zadostnega zagotovila, da bodo novi pristopi pripomogli k boljšemu uskla-jevanju (glej odstavke 37 do 41).


Priporočilo 1 – Analiza potreb

in usklajevanje med viri financiranja

(a) Države članice bi morale imeti usklajen pristop za podpiranje infrastrukture na podeželju, s ka-terim bi bilo mogoče količinsko opredeliti potrebe in vrzeli pri financiranju ter utemeljiti upora-bo ukrepov v okviru programov razvoja podeželja. Ta pristop bi moral upoštevati sredstva EU ter nacionalna, regionalna in lokalna javna in zasebna sredstva, s kateri-mi bi bilo mogoče obravnavati – ali s katerimi se že obravnavajo – iste potrebe kot s programom razvoja podeželja. Države članice bi morale zagotoviti, da sredstva iz programov razvoja podeželja ne služijo zgolj kot zamenjava za druga javna sredstva, namenjena istemu področju, in izbirati projek-te, ki dokazljivo potrebujejo javno podporo in prinašajo dodano vrednost.

(b) Z uresničevanjem svoje vloge pri deljenem upravljanju bi morala Ko-misija podpirati izvajanje najbolj-ših praks za zmanjševanje tveganja mrtvih izgub, države članice pa spodbujati, da se izognejo eno-stavni zamenjavi drugih sredstev s sredstvi iz programov razvoja podeželja ter tako dosežejo večjo dodano vrednost uporabljenih sredstev iz skladov EU.

(c) Države članice bi morale uspešneje uporabljati obstoječe strukture za usklajevanje, kot so usklajeval-na telesa in ureditve za skupno upravljanje, nadzor in spremljanje, da bi izvajale uspešne mehanizme, katerih cilj je zmanjšati vrzeli in prekrivanja pri financiranju v skla-du z temeljnimi načeli skupnega strateškega okvira. Države članice bi na primer lahko dale prednost projektom, ki se najbolje ujemajo z nacionalnimi, regionalnimi ali lo-kalnimi načrti za integrirani razvoj infrastrukture.

(d) Komisija bi morala nagraditi svoje prve ukrepe za zagotovitev uspe-šnega usklajevanja med različnimi skladi EU in izvesti temeljito oceno dopolnjevanja med sredstvi iz različnih skladov EU, ki jih bodo države članice uporabljale v pro-gramskem obdobju 2014–2020. Komisija bi morala biti proaktivna pri spodbujanju držav članic, naj se opirajo na izkušnje, pridobljene z drugimi skladi za podporo infra-strukturi (kot sta ESRR in Kohezijski sklad), da bi izboljšale učinkovitost upravljanja ukrepov. Izkoristiti mora priložnost in na podlagi raz-širjenih letnih poročil o izvajanju, ki jih morajo države članice predlo-žiti v letu 2019, oceniti uspešnost usklajevalnih mehanizmov in po potrebi predlagati izboljšave.


102 V skladu z zakonodajo EU morajo države članice določiti izbirna me-rila, ki morajo biti takšna, da dajejo prednost najuspešnejšim in najučin-kovitejšim upravičenim projektom ter dajejo podlago za izločitev stroškovno neučinkovitih projektov. V revidiranih državah članicah izbirna merila ali niso bila določena ali pa niso vedno vodila k dejanski prednostni razvrstitvi stroškovno najučinkovitejših projektov na podlagi ciljev iz programa razvoja podeželja (glej odstavke 43 do 49).

103 Sodišče je ugotovilo slabosti v siste-mih, ki so jih države članice določile za ocenjevanje razumnosti načrtovanih stroškov projektov. Te slabosti poveču-jejo tveganje, da se javna sredstva ne porabijo na najbolj gospodaren način. Revidirane države članice so se za za-gotovitev razumnosti stroškov v glav-nem zanašale na uporabo referenčnih cen in postopkov javnega naročanja. Vendar pa se ta orodja niso ustrezno uporabljala, da bi lahko zagotovila razumnost stroškov, kot je Sodišče ugotovilo v svojih prejšnjih poročilih. Čeprav so se sistemi, ki temeljijo na referenčnih cenah, pogosto uporab-ljali, so imeli resne omejitve, saj so bile referenčne cene postavljene nad dejanskimi tržnimi cenami izvedenih transakcij (na primer pri organizaciji razpisov, odprti za konkurenco). V več primerih sta bila zaradi postopkov javnega naročanja omejena poštena konkurenca in razumnost stroškov (glej odstavke 50 do 54).

104 Za zagotovitev trajnosti naložb so revidirane države članice v splošnem uporabljale standardno zahtevo petletnega obdobja prevzema obveznosti, ki pa je bilo v praksi za večino pro-jektov veliko krajše. Tri od revidiranih držav članic so pri nekaterih projektih uporabljale daljša obdobja prevzema obveznosti, ki so se bolje skladala z dobo koristnosti naložbe. Nobena od revidiranih držav članic pa ni od upravičencev zahtevala, naj predložijo podroben načrt vzdrževanja in določe-na sredstva rezervirajo za vzdrževanje (glej odstavke 55 do 60).

105 Da bi bilo financiranje iz EKSRP privlač-no za morebitne upravičence in da bi projekti lahko pravočasno koristili po-deželskim območjem, upravni postop-ki ne smejo biti pretirano dolgi in obre-menjujoči. Dve od revidiranih držav članic/regij nista določili rokov za ob-delavo vlog za dodelitev nepovratnih sredstev in zahtevkov za plačilo, ostale tri pa so roke, ki so si jih zastavile same, močno prekoračile, zlasti pri vlogah za dodelitev nepovratnih sredstev (glej odstavke 61 do 65).

106 V prvem delu programskega obdobja 2007–2013 Komisija ni dovolj spodbu-jala držav članic, naj upoštevajo načela stroškovne učinkovitosti (gospodar-nost, učinkovitost in uspešnost), na primer tako, da določijo izbirna merila za projekte, ki dajejo prednost najbolj stroškovno učinkovitim projektom, uporabljajo preverjene referenčne cene in zagotovijo poštene in za konkurenco odprte postopke javnega naročanja. Za programsko obdobje 2014–2020 pa je Komisija vendarle predlagala nekaj izboljšav (glej odstav-ke 66 do 72).


Priporočilo 2 – Upravljanje ukrepov

(a) Države članice bi morale določiti in dosledno uporabljati merila, s ka-terimi bi zagotovile izbiro stroš- kovno najučinkovitejših projektov, tj. projektov, ki bi lahko na enoto stroškov v največji meri prispe-vali k ciljem iz programa razvoja podeželja (kot so projekti, ki na enoto stroškov prinesejo največji dvig produktivnosti kmetij ali naj-večje prihranke vode na območjih z najhujšim pomanjkanjem vode). V okviru teh izbirnih sistemov bi se moral sistematično določiti spodnji prag ob upoštevanju kakovosti projektov.

(b) Komisija in države članice bi mora-le izvajati priporočila iz posebnega poročila Sodišča v zvezi z uspešni-mi pregledi razumnosti stroškov39. Države članice bi morale zlasti pri infrastrukturnih projektih zagoto-viti, da ocene stroškov projekta te-meljijo na posodobljenih podatkih o cenah, ki odražajo dejanske tržne cene, in da so postopki javnega naročanja pošteni in pregledni ter spodbujajo dejansko konkurenco.

(c) Države članice bi morale pri določi-tvi zahtev in pregledov v zvezi s trajnostjo upoštevati dobo koristnosti naložb, ki prejmejo podporo.

(d) Države članice bi morale določiti razumen rok za obravnavo vlog za dodelitev nepovratnih sredstev in zahtevkov za plačilo in ga spoštovati.

107 V splošnem je 32 revidiranih projektov prineslo pričakovane fizične izložke, kot so nove ali obnovljene ceste, vo-dovodni in kanalizacijski sistemi ali iz-boljšana infrastruktura v šolah. Vendar je Sodišče kot že v prejšnjih poročilih40 ugotovilo, da informacij o rezultatih projektov ni bilo na voljo ali pa niso bile dovolj zanesljive, da bi na njihovi podlagi lahko sklepali o uspešnosti teh ukrepov. Smiselni podatki o rezul-tatih se včasih ne zbirajo, kadar se, pa temeljijo na izjavah upravičencev ali ocenah, ki niso neposredno povezane s financiranim projektom.

108 Dvajset od 32 revidiranih projektov ni imelo merljivih ciljev in ciljnih vrednosti. Kadar je bilo merljive cilje mogoče opredeliti, o zanesljivosti podatkov, o katerih se je poročalo, ni bilo veliko zagotovil ali pa zagotovil sploh ni bilo, za tistih nekaj projektov, pri katerih so bili podatki o rezultatih na voljo, pa ni bilo veliko dokazov o pozitivnih rezultatih. Na primer, pri več projektih s ciljem izboljšanja kakovosti življe-nja podeželskega prebivalstva je bilo kot število ljudi, ki imajo koristi od izboljšanih storitev, navedeno celotno prebivalstvo občine, čeprav je imela novozgrajena infrastruktura, kot so na primer ceste na oddaljenih območjih, samo omejeno število uporabnikov (glej odstavke 77 do 83).

39 Glej Posebno poročilo št. 22/2014.

40 Glej posebna poročila št. 8/2012, 1/2013, 6/2013 in 12/2013.


109 Komisija je za programsko obdobje 2014–2020 predlagala spremembe. Vendar bodo slabosti v zvezi s kako-vostjo kazalnikov in zamude pri za-četku izvajanja ukrepov zelo verjetno vplivale na postopek spremljanja in vrednotenja (glej odstavke 84 do 89). Pomanjkanje pravočasnih, ustreznih in zanesljivih informacij o rezultatih ome-juje odločitve o prihodnji usmeritvi politike in o tem, kako najbolje doseči zastavljene cilje na področju naložb v infrastrukturo na podeželskih ob-močjih, težje pa je izpolniti tudi željo Komisije, da bi proračun upravljala na podlagi rezultatov, tako da bi bil vsak evro pametno porabljen,.

Priporočilo 3 – Spremljanje, vrednotenje

in povratne informacije

(a) Komisija in države članice bi morale v programskem obdobju 2014–2020 zbirati pravočasne, ustrezne in zanesljive podatke, ki zagotavljajo uporabne informacije o dosežkih financiranih projek-tov in ukrepov. Te informacije bi morale omogočati, da se oblikujejo zaključki o učinkovitosti in uspeš-nosti porabljenih sredstev in opre-delijo ukrepi in vrste infrastruktur-nih projektov, ki največ prispevajo k ciljem EU, ter služiti kot trdna podlaga za izboljšanje upravljanja ukrepov.

(b) Države članice naj zagotovijo, da so za projekte, katerim so name-njena sredstva, določeni jasni, specifični cilji. Če je to mogoče, je treba cilje količinsko opredeliti, da se olajša izvedba in spremlja-nje projektov in da se zagotovijo uporabne povratne informacije za organe upravljanja.

To poročilo je sprejel senat I, ki ga vodi Augustyn KUBIK, član Evropskega računskega sodišča, v Luxembourgu na zasedanju 16. decembra 2015.

Za Računsko sodišče

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA Predsednik

50Prilogi

Programsko načrtovana in porabljena sredstva EU za infrastrukturne ukrepe 125, 321, 322 in 323 v programskem obdobju 2007–2013

izvršeni odhodki (marec 2014)programsko načrtovani odhodki 2007–2013

LUBEIECYMTDKSIEEFISELVLTNLUKATSKHUCZPTFRELBGITESROPLDE

3 000

2 500

2 000

1 500

1 000

500

0

v milijonih EUR

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi podatkov s spletne strani Evropske mreže za razvoj podeželja: finančni in fizični kazal-niki (http://enrd.ec.europa.eu/enrd-static/policy-in-action/rural-development-policy-in-figures/rdp-monitoring-indicator-tables/financial-and-physical-indicators/en/financial-and-physical-indicators_en.html).

Prilo

ga I

http://enrd.ec.europa.eu/enrd-static/policy-in-action/rural-development-policy-in-figures/rdp-monitoring-indicator-tables/financial-and-physical-indicators/en/financial-and-physical-indicators_en.html

http://enrd.ec.europa.eu/enrd-static/policy-in-action/rural-development-policy-in-figures/rdp-monitoring-indicator-tables/financial-and-physical-indicators/en/financial-and-physical-indicators_en.html

51PrilogiPr

iloga

II Pregled revidiranih projektov

Država članica Ukrep Opis

projekta

Upraviče-ni stroški

(zao-kroženi,

v EUR)

Pomoč v okviru

programa razvoja

podeželja kot % upra-

vičenih stroškov

Zamude (v me-secih)

Datum financira-

nja

Datum zaključka

gradbenih del

Merljive ciljne vrednosti

pri rezultatih projekta?

Rezultati projekta na dan

revizijskega obiska (okt. 2014

do feb. 2015)

Nem

čija

(Saš

ka)

125popravilo 1,4 km gozdne ceste

100 000 80 % – 15. 5. 2009 10. 10. 2009v petih letih pridobljenih 1000 m3 lesa

v štirih letih pridobljenih

3936 m3 lesa

321

požarne stopnice in razširitev osnovne šole

35 000 100 % – 8. 5. 2012 5. 9. 2012 nevečja varnost za 75 učencev in 6 učiteljev

321 razširitev vrtca 145 000 100 % 6 30. 9. 2011 24. 10. 2012 zmanjšanje

porabe energijeizvedeni ukrepi za prihranek energije

321 popravilo 1,6 km ceste 130 000 85 % – 11. 3. 2011 22. 7. 2011

neposredni upravičenci:

12 gospodinj-stev,

3 podjetja, 2 gospodarstvi


12 gospodinjstev, 3 podjetja,

2 gospodarstvi

321 popravilo 1 km ceste 110 000 85 % – 4. 4. 2011 2. 9. 2011 ne niso bili

količinsko opredeljeni

322

popravilo 0,175 km ceste; in 0,252 km pločnika

115 000 89 % – 26. 3. 2009 17. 11. 2009


12 gospodinj-stev, 3 javne

zgradbe


12 gospodinjstev, 3 javne zgradbe

322 popravilo 1,6 km ceste 760 000 85 % – 17. 8. 2010 15. 8. 2011


170 gospodinj-stev,

6 podjetij in 2 javni zgradbi


170 gospodinjstev, 6 podjetij

in 2 javni zgradbi

52Prilogi


projekta


(zao-kroženi,

v EUR)

Pomoč v okviru

programa razvoja


vičenih stroškov

Zamude (v me-secih)

Datum financira-

nja

Datum zaključka

gradbenih del





do feb. 2015)

Ital

ija (S

icilij

a)

125

izgradnja 2,7 km ceste in popravilo 2,6 km ceste

1 330 000 80 % 4 25. 2. 2010 16. 1. 2013 ne niso bili količinsko opredeljeni

125 izgradnja 3,3 km ceste 1 060 000 80 % 6 30. 12. 2010 21. 3. 2013 ne niso bili


125

izgradnja 3,3 km ceste in popravilo 2,2 km ceste

1 350 000 80 % 4 31. 8. 2010. 23. 8. 2012 neporast št. živali:

+26 % v obdobju 2010–2014

125

izgradnja 2,8 km ceste in popravilo 1 km ceste

960 000 80 % 2 21. 12. 2010 19. 10. 2012 ne

porast št. turistov: +28 %; porast

št. živali: +38 % v obdobju 2011–2013

125

zamenjava 4 km cevo-voda, ki služi 390 kmetom

1 760 000 100 % – 10. 11. 2011 8. 1. 2014 ne niso bili količinsko opredeljeni

321

obnova akvaduktne-ga omrežja in vodne cisterne

130 000 100 % – 30. 3. 2012 13. 1. 2014 nezmanjšanje

vodnih izgub za 10 % do 15 %

322obnova vaškega vodnjaka

160 000 100 % – 3. 7. 2012 19. 6. 2013 ne niso bili količinsko opredeljeni

322

obnova osrednjega vaškega trga (zgradbe in fontana)

810 000 100 % 3 22. 11. 2011 15. 2. 2014 ne niso bili količinsko opredeljeni

Prilo

ga II

53Prilogi


projekta


(zao-kroženi,

v EUR)

Pomoč v okviru

programa razvoja


vičenih stroškov

Zamude (v me-secih)

Datum financira-

nja

Datum zaključka

gradbenih del





do feb. 2015)

Poljs

ka

125

izboljšanje črpalke za protipoplavno zaščito

800 000 75 % 5 17. 11. 2010 25. 6. 2012

izboljšanje poplavne za-

ščite za območje 320 ha

boljša poplavna zaščita

za območje 320 ha

321

obnova in razširitev naprave za čiščenje kanalizacij-skih odplak

2 500 000 40 % – 16. 12. 2009 28. 8. 2012

spoštovanje zakonskih stan-

dardov glede kakovosti vode

poročalo se je o 172 novih uporab-

nikih, vendar brez predloženih dokazil; zmanjšanje stopnje

porabe z 81 % v letu 2012 na 71 %

v letu 2014; zakonski standardi glede kakovosti vode so upoštevani

321

izgradnja 4,5 km vodovodnega omrežja in 2,8 km kana-lizacijskega omrežja

300 000 75 % – 11. 8. 2011 9. 8. 2012 ne

poročalo se je o 160 uporabnikih

(vodovod) in 150 uporabnikih

(kanalizacija), vendar brez predloženih

dokazil

321

izgradnja 8,9 km kana-lizacijskega omrežja in popravilo 1,7 km vodovodnega omrežja

800 000 50 % 2 16. 12. 2009 31. 12. 2012 ne

poročalo se je o 48 uporabnikih,

vendar brez predloženih dokazil

322/323

obnova kulturnega centra, parkirišča, opreme za nogometno igrišče


Prilo

ga II

54Prilogi


projekta


(zao-kroženi,

v EUR)

Pomoč v okviru

programa razvoja


vičenih stroškov

Zamude (v me-secih)

Datum financira-

nja

Datum zaključka

gradbenih del





do feb. 2015)

Rom

unija

125 popravilo 7,4 km ceste 800 000 100 % 2 1. 12. 2010 22. 10. 2012 ne

neposredni rezultati niso bili količinsko

opredeljeni; št. subvencioniranih kmetij na območju

se je z 58 v letu 2012 povečalo na 72

v letu 2014

322

popravilo 18,5 km ceste in izgradnja objekta za obšolske dejavnosti za 10 otrok

2 400 000 100 % 8 17. 6. 2010 13. 12. 2012

7 novih delovnih mest;

10 otrok, ki bodo

obiskovali obšolske

dejavnosti

nobenega novega delovnega mesta; 16 otrok obiskuje

obšolske dejavnosti

322

izgradnja 15 km vodovodnega omrežja in 14,5 km ka-nalizacijskega omrežja in čistilnih naprav za odpadne vode

2 190 000 100 % 10 28. 8. 2008 23. 6. 2011575 novih

priključitev na kanalizacijo

628 novih priključitev na kanalizacijo;

izboljšana kakovost vode

322

izgradnja 0,93 km ceste in 21 km ka-nalizacijskega omrežja

1 270 000 100 % - 25. 9. 2008 16. 5. 20111 725 novih priključitev

na kanalizacijo

802 novi priključitvi na kanalizacijo

322

popravilo 4 km ceste, izgradnja 14 km kana-lizacijskega sistema, ob-nova mestne hiše in vrtca za 12 otrok

1 770 000 100 % 16 22. 7. 2009 28. 5. 2012

871 novih priključitev na kanalizacijo,

8 novih delovnih mest,

12 otrok v vrtcu

327 novih priključitev na kanalizacijo, nobenih novih delovnih mest, 12 otrok v vrtcu

Prilo

ga II

55PrilogiPr

iloga

II


projekta


(zao-kroženi,

v EUR)

Pomoč v okviru

programa razvoja


vičenih stroškov

Zamude (v me-secih)

Datum financira-

nja

Datum zaključka

gradbenih del





do feb. 2015)

Špan

ija (E

kstr

emad

ura)

125

popravilo 1,3 km namakalnega kanala in zamenjava 7 črpalk/filtrov


125

izgradnja 144,6 km neasfaltiranih cest, ki služijo 1 629 kme-tom.

7 910 000 100 % – 23. 2. 2009 21. 1. 2011 ne niso bili količinsko opredeljeni

125

popravilo dveh cest dolžine 6,4 km in 14,8 km

1 420 000 100 % – 25. 9. 2012 22. 1. 2013 ne

zmanjšanje števila turistov v dveh letih po izvedbi gradenj

(2013–2014) za 22 % v primerjavi

s povprečnim številom turistov

v obdobju 2007–2012

125 popravilo 18,2 km ceste 630 000 100 % – 11. 2. 2013 2. 2. 2014 ne niso bili


323označevanje podeželskih poti


323

obnova podeželske/kolesarske poti


413

nakup pohištva in opreme za dom za starejše

175 000 100 % – 1. 8. 2011 23. 3. 2012nastanitev

za dodatnih 30 oseb

nastanjenih je bilo dodatnih 30 oseb

56

III, tretja alineaInformacije, ki so bile na voljo prek sistema spre-mljanja in vrednotenja (npr. vmesnega vrednote-nja), so bile nepopolne in morda ne vedno popol-noma zanesljive, a so zagotovile dober pregled nad izvajanjem programov razvoja podeželja. Vendar se pri večletnih programih nekateri rezultati, kot so bruto dodana vrednost in vplivi, lahko ustrezno ocenijo šele v poznejši fazi programskega obdobja in po njem. Takšne učinke je mogoče izmeriti šele po izteku določenega časa od izvedbe. Za večino posredovanj v času vmesnega vrednotenja pa to še ni držalo. Zato nekaterih rezultatov in vplivov pro-gramov ni bilo mogoče izmeriti v nasprotju z izdatki ali izložki.

IVKomisija je objavila osnovne smernice za program-sko obdobje 2007–2013, da bi državam članicam pomagala pri pripravi programov razvoja podeželja.

Komisija je za programsko obdobje 2014–2020 izdala obsežnejše smernice z informacijami o pogo-jih za upravičenost, izbirnih merilih in naložbah.

V (a)To priporočilo velja za države članice.

V (b)Komisija sprejema to priporočilo in ga je začela izvajati.

Povzetek

IIIDržave članice so bile pozvane, naj v svoje pro-grame razvoja podeželja vključijo najpomembnejša podeželska območja, ki jih je treba razviti. V progra-mih razvoja podeželja je bilo treba določiti obmo-čja, na katerih bi podpora EU za razvoj podeželja ustvarila največjo dodano vrednost. Države članice so morale izbrati najustreznejše dejavnosti za finan-ciranje. Evropski kmetijski sklad za razvoj podeželja (v nadaljnjem besedilu: EKSPR) je omogočil financi-ranje naložb, ki se drugače morda ne bi financirale.

III, prva alineaV programskem obdobju 2007–2013 so morale države članice na podlagi analize potreb po metodi prednosti, pomanjkljivosti, priložnosti in nevarnosti (v nadaljevanju: SWOT) upravičiti svoje prednostne naložbe. V programskem obdobju 2014–2020 so bile okrepljene določbe, ki se nanašajo na strateško načrtovanje in uspešno usklajevanje pri uporabi različnih skladov. Tveganje mrtvih izgub je treba obravnavati za vsak primer posebej glede na vrsto zadevnih naložb in lokalne pogoje za naložbe.

III, druga alineaIzbirna merila in izbirne postopke določijo države članice. Komisija je med programskim obdob-jem 2007–2013 večkrat opozorila države članice na obveznost, da določijo pristna izbirna merila in pravilno izvajajo izbirne postopke. Komisija je za programsko obdobje 2014–2020 pripravila smernice za upravičenost in izbor, da bi državam članicam pomagala preprečiti slabosti pri uporabi izbirnih meril.

Odgovori Komisije

Odgovori Komisije 57

Opažanja

Skupni odgovor Komisije na odstavke 20–22V programskem obdobju 2007–2013 so morale države članice na podlagi analize potreb po metodi SWOT upravičiti svoje prednostne naložbe. V pro-gramskem obdobju 2014–2020 so bile okrepljene določbe, ki se nanašajo na strateško načrtovanje in uspešno usklajevanje pri uporabi različnih skladov.

Usklajevanje je bilo treba zagotoviti na nacionalni in/ali regionalni ravni. Države članice in/ali regije so skupaj obravnavale potrebo po dopolnjevanju na podlagi razmejevanja. Pogosto so sledili celostni pristopi na regionalni in lokalni ravni, ki so bili namenjeni optimizaciji sofinanciranja EU.

23Na podlagi izkušenj, pridobljenih med programskim obdobjem 2007–2013, pravni okvir za programsko obdobje 2014–2020 krepi strateški pristop k načrto-vanju programov in izboljšuje dopolnjevanje med skladi EU in nacionalnimi skladi.

24Posredovanja prek programov razvoja podeželja sofinancirajo Komisija in države članice. Zaradi pomanjkanja nacionalnih finančnih sredstev je EKSRP državam članicam in regijam omogočil, da financirajo posredovanja na podeželju v korist lokalnega prebivalstva, ki se sicer morda ne bi financirala.

Okvir 2, Italija (Sicilija)Po navedbah sicilskih organov je regiji primanjko-valo nacionalnih ali regionalnih virov za financiranje strukturnih naložb. EKSRP je zato regiji omogočil financiranje posredovanja na podeželju, ki se sicer morda ne bi financirala.

Komisija je pri oblikovanju pravnega okvira za programsko obdobje 2014–2020 sprejela potrebne ukrepe za izboljšanje usklajevanja med različnimi skladi, kar zadeva podporo podeželski infrastruk-turi. Za usklajevanje in dopolnjevanje skladov EU na ravni nacionalnih/regionalnih strategij skrbijo raz-lične službe Komisije. Nacionalni/regionalni organi pa morajo takšno usklajevanje/dopolnjevanje izvrševati na ravni ukrepov/projektov pri izvajanju programov.

Komisija bo redno spremljala in ocenjevala izvajanje v državah članicah znotraj vzpostavljenega okvira za spremljanje uspešnosti in poročanje.

V (c)To priporočilo velja za države članice.

V (d)Komisija sprejema to priporočilo, ker pa ima ločeno ocenjevanje ukrepov omejeno vrednost, meni, da bi bilo treba vrednotenje izvajati na ravni prednostnih območij, ki izražajo cilje politike. Komisija poleg tega poudarja pomen vrednotenja za razlago in analizo zbranih podatkov, da se oblikujejo zaključki o učinkovitosti ali uspešnosti.

V (e)To priporočilo velja za države članice.


Okvir 4V primeru Sicilije so italijanske oblasti ugotovile dvojno financiranje in zadevni projekti so bili posledično izključeni iz pomoči v okviru programa razvoja podeželja.

31Določitev razmejitvenih meril je ena izmed mož-nosti za izognitev dvojnemu financiranju. Vendar je prekrivanje javnih sredstev mogoče, če se prepreči dvojno financiranje istih postavk, saj to ne nujno pomeni, da druga posredovanja ne morejo prinesti dodane vrednosti.

31, prva alineaV skladu s členom 56 Uredbe (ES) št. 1698/2005, se iz EKSRP financira samo „mala infrastruktura“ z ukrepi za „osnovne storitve“. Zato je bila v okviru programa razvoja podeželja Saške za te vrste projektov določena zgornja meja. To ne preprečuje dodeljevanja sredstev iz ESRR za podporo integrira-nim projektom.

31, druga alineaRazmejitvena merila, ki jih je Sicilija določila v pro-gramu razvoja podeželja, so jasna in ne dovoljujejo prekrivanja javnih sredstev. Organ upravljanja je odgovoren z izvajanje ustreznega nadzora, da se zagotovi spoštovanje razmejitve.

31, tretja alineaPoljski program razvoja podeželja za obdobje 2007–2013 vsebuje razmejitvena merila glede:

(a) vrste projekta: na primer okvirna širokopasov-na infrastruktura za Evropski sklad za regionalni razvoj (v nadaljnjem besedilu: ESRR); zadnji del povezave za EKSRP.

(b) lokacije: na primer širokopasovna povezava na podeželskih območjih t.i. belih lis (tj. območjih, ki nimajo širokopasovnega dostopa).

To pomeni, da se lahko en projekt kadar koli finan-cira samo iz enega vira.

Okvir 2, Nemčija (Saška)Nadomestitev javnih sredstev v primeru Saške je posledica enoletnosti proračunske porabe v Nem-čiji, medtem ko je program razvoja podeželja večletni (7-letni), pri čemer za njegovo izvajanje velja pravilo „n + 2“.

25Nadomestitev javnih sredstev z EKSRP na ravni projektov ne pomeni nujno odsotnosti dodatnih vplivov na rezultat. Na podlagi revidiranih projektov ni mogoče dokazati, da ukrepi v okviru EKSRP niso podprli naložb, katerih finančni donosi so bili neza-dostni, da bi upravičili celotne stroške naložbe.

26Zakonodaja ne določa, da je določitev stopnje pomoči pogojena z ekonomsko analizo. Vendar so nekatere države članice utemeljile potrebo po posredovanju v okviru programa razvoja podeželja in izvedle makroekonomske analize, npr.:

– program razvoja podeželja za Sicilijo vključu-je analizo kmetijskih, gozdnih in podeželskih območij ter omogoča opredelitev ustreznih potreb;

– program razvoja podeželja za Romunijo vse-buje opis potrebe za infrastrukturne naložbe, vključno z nekaterimi količinskimi opredelitvami potreb. Stopnje sofinanciranja so bile določene na ravni osi ob upoštevanju makroekonomskih kriterijev.

Glej skupni odgovor Komisije na odstavke 20–22.

29Projekti se lahko financirajo prek podpore EKSRP in/ali nacionalnih virov. To ne pomeni, da bi bili pro-jekti izvedeni tudi brez sredstev v okviru programa razvoja podeželja. Komisija meni, da so primerna izbirna merila bistvena za zagotovitev učinkovite usmerjenosti podpore. Preverjanje finančne zmož-nosti posameznih vlagateljev ne bi smelo povzročiti nesorazmerne upravne obremenitve za organe upravljanja.


38V obdobju 2007–2013 so bili programi lahko odo-breni samo, če so vključevali analizo potreb, ki je zadovoljivo upravičila strateške odločitve držav članic. Dovoljeno je samo prekrivanje med skladi za iste vrste dejavnosti pod pogojem, da to ne povzroči dvojnega financiranja istih podjetij.

V obdobju 2007–2013 so skušali doseči dopolnjeva-nje med instrumenti podpore Skupnosti z določit- vijo razmejitvenih meril.

Glej tudi skupni odgovor Komisije na odstavke 20–22.

40Nadomestitev ne nujno pomeni odsotnosti dodane vrednosti iz drugih skladov. Nadomestitev je bila v nekaterih primerih nujna zaradi težav, ki jih je na področju javnih financ imelo veliko držav članic in regij.

41Dopolnjevanje pri posredovanju iz različnih skla-dov se obravnava v partnerskih sporazumih ter na ravni operativnih programov in programov razvoja podeželja.

Romunski partnerski sporazum vsebuje informa-cije o sinergijah med različnimi skladi in podatke o usklajevalnih mehanizmih. Poleg tega je Romunija v posameznih podatkovnih listih prikazala morebi-tno dopolnjevanje in usklajevanje z drugimi skladi.

Države članice so v okviru pogajanj glede pro-gramov razvoja podeželja za obdobje 2014–2020 temeljito razpravljale o vprašanju dopolnjevanja. Komisija je v zvezi s temi vprašanji državam člani-cam zagotovila ustrezne smernice.

32Člen 60 Uredbe 1968/2005 se nanaša na obveznost, da se določijo razmejitvena merila samo za instru-ment podpore EU. Države članice so odgovorne za upravljanje nacionalnih skladov in vzpostavitev nacionalnih/regionalnih struktur za usklajevanje. S prekrivanjem skladov EU in nacionalnih skladov v določenem območju se ne ogrozi dopolnjevanje, če ne pride do dvojnega financiranja iste operacije.

33Več držav članic je sprejelo ukrepe za zagotovitev dopolnjevanja med skladi, npr.:

– Romunija je vzpostavila mehanizem, ki je name-njen spodbujanju dopolnjevanja;

– Italija je vzpostavila okvir, v katerem se lahko vsi regionalni programi, ki jih podpira EU, izvajajo v sinergiji, da se dosežejo skupni cilji.

35Usklajevanje je bilo treba zagotoviti na nacionalni in/ali regionalni ravni. Države članice in/ali regije so skupaj obravnavale potrebo po dopolnjevanju na podlagi razmejevanja. Pogosto so sledili celostni pristopi na regionalni in lokalni ravni, ki so bili namenjeni optimizaciji sofinanciranja EU.

36Kar zadeva Romunijo, ta osamljeni primer ne pomeni, da med skladi ni dopolnjevanja.

Komisija je od Sicilije zahtevala, da v osnutku pro-grama za razvoj podeželja za obdobje 2014–2020 pojasni, da ni mogoče dodeliti podpore za obnovo cest, ki so v slabem stanju zaradi pomanjkanja vzdrževanja, ali za izgradnjo novih cest na obmo-čjih, kjer ceste že obstajajo, vendar so v slabem stanju zaradi pomanjkanja vzdrževanja.


48Države članice in regije morajo zagotoviti, da se izbirna merila pravilno uporabljajo, s čimer se zago-tovi, da se v okviru EKSRP podpirajo samo najka-kovostnejši projekti. Komisija je državam članicam zagotovila smernice v zvezi z uporabo ustreznih izbirnih meril.

Okvir 9, Italija (Sicilija)Na sestanku nadzornega odbora junija 2013 je organ upravljanja obvestil Komisijo o pravilni uporabi vseh izbirnih meril, ki jih določa program razvoja podeželja. Poleg tega so po juniju 2013 vsi novi razpisi za zbiranje predlogov za ukrepe v okviru osi 1 in osi 3 vsebovali spodnji prag točk, da se še dodatno zagotovi kakovost izbranih projektov.

50Komisija je izdala smernice o razumnosti stroškov, ki obravnavajo potrebo po opravljanju pregledov na osnovi tveganj v skladu z obsegom in intenziv-nostjo zadevne pomoči.

51Komisija v smernicah o nadzoru in kaznih na podro-čju razvoja podeželja spodbuja države članice, naj vzdržujejo zanesljive podatkovne zbirke cen in če je možno, naj ta sistem dopolnijo s primerjavo ponudb in mnenj strokovnjakov.

Okvir 11, Španija (Ekstremadura)Med postopkom sprejetja programa razvoja pode-želja za Ekstremaduro za obdobje 2014–2020 je Komisija obravnavala vprašanje neposredne dode- litve pomoči podjetjem v državni lasti, še posebej kar zadeva upravičenost cen. Ta slabost bo predvi-doma obravnavana v programu razvoja podeželja za obdobje 2014–2020.

Osnutek programa razvoja podeželja za Sicilijo za obdobje 2014–2020, ki je med revizijo v fazi spreje-manja, vsebuje opis mehanizmov za spodbujanje dopolnjevanja med različnimi skladi EU.

Okvir 7, Italija (Sicilija)Uporabljajo se samo tista merila za upravičenost in izbirna merila, ki so določena v programu razvoja podeželja za Sicilijo, kot ga je odobrila Komisija. Razpis za zbiranje predlogov ne sme določati dodatnih ali alternativnih meril za upravičenost, poleg tistih, ki so določena v programu razvoja podeželja. Regija prav tako ne sme v okviru programa razvoja podeželja izvajati ukrepov v skladu z merili, ki niso določena v ustreznem podatkovnem listu, kot je opisano v programu razvoja podeželja. Organ upravljanja je odgovoren za zagotovitev, da se pro-gram pravilno izvaja.

45Ugotovljene slabosti bodo predvidoma obravnavane v programih razvoja podeže-lja za obdobje 2014–2020. Člen 49 Uredbe (ES) št. 1305/2013 zahteva uporabo meril za izbor v skladu s preglednim postopkom, ki je podprt z dokazi. Poleg tega smernice Komisije o merilih za upravičenost in izbirnih meril za programe razvoja podeželja za obdobje 2014–2020 izrecno navajajo, da je treba uporabiti izbirna merila tudi, ko je organ upravljanja edini upravičenec.

47Na Poljskem so bili upravičenci tega ukrepa regio-nalni organi, ki so odgovorni za vodno infrastruk-turo in so med drugim zadolženi za pravilno izbiro projektov.


63Države članice so bile med sestanki za letne preglede in na sestankih nadzornega odbora opo-zorjene na pomen pravočasnega izvajanja ukrepov, da se zagotovi uspešna izvedba programov in učin-kovita uporaba skladov EU.

67Revizije Komisije so pokazale podobne slabosti, kot jih je ugotovilo Sodišče, na primer neskladja glede izbire projektov, razumnosti stroškov ali neskladja glede določb o javnih naročilih. Na podlagi ugoto-vitev teh revizij so se revidirane države članice zave-zale k sprejetju popravnih ukrepov, da bi izboljšale uspešnost na zgoraj omenjenih območjih.

70Edina nerešena sprememba (nacionalne) zako-nodaje o javnih naročilih na Poljskem je začela veljati 19. oktobra 2014. Ocenjevanje Komisije je v teku.

Romunija je s službami Komisije leta 2015 obli-kovala okrepljen akcijski načrt za to predhodno pogojevanje. Romunske oblasti so ta načrt sprejele 9. julija 2015 in zdaj se izvaja v okviru vseh progra-mov evropskih strukturnih in investicijskih skladov (v nadaljnjem besedilu: skladi ESI).

71Ocena razumnosti stroškov je bila v veliki meri zajeta v smernicah o nadzoru in kaznih na področ- ju razvoja podeželja, ki vsebujejo tudi informacije o uporabi referenčnih cen.

56Čeprav zahteva za predložitev načrta vzdrževanja velja za dobro prakso pri nekaterih naložbah, za to ni pravne obveze.

57Komisija je ugotovila tudi to tveganje in na podlagi posebnih ugotovitev Sodišča v zvezi s tem, je bilo to tveganje vključeno v romunski akcijski načrt za določanje stopnje napak.

58Program razvoja podeželja za Sicilijo za obdobje 2014–2020 ni bil odobren v času revizije. Po pogajanjih z regionalnimi organi je bilo odločeno, da stroški teh projektov ne bodo podprti v okviru programa razvoja podeželja za obdobje 2014–2020.

60V skladu s členom 71 Uredbe (ES) št. 1303/2013 v programskem obdobju 2014–2020 ni mogoče začeti petletnega obdobja v času odobritve vloge, ampak se bo začelo ob izvršitvi zadnjega plačila upravičencu.

61Med pogajanji za programsko obdobje 2014–2020 je Komisija spodbudila države članice, naj pospe-šijo upravne postopke, da bi upravičenci lahko začeli izvajati operacije od začetka programskega obdobja.

62Čeprav določanje upravnih rokov velja za dobro prakso, pravne določbe, ki bi Komisijo pooblaščale, da od držav članic zahteva določitev teh rokov, ne obstajajo.


Dvojno štetje prebivalstva na podeželju za namene ukrepa M322 (prenova vasi) je bilo načrtovano in je posledica sprejete metodologije.

83Za določanje količinsko opredeljenih ciljev za posamezne projekte ni pravne zahteve. CMEF pred-videva, da organ upravljanja določi cilj programa razvoja podeželja.

Kot je prikazano v Prilogi II poročila, so imeli štirje od petih poljskih projektov merljive rezultate z izjemo kulturne/športne infrastrukture.

85Novi kazalnik rezultatov „sprememba v kmetijski proizvodnji na podprtih kmetijah/letno delovno enoto“ v okviru skupnega sistema spremljanja in vrednotenja (v nadaljnjem besedilu: CMES) 2014–2020 bodo leta 2017 ocenili zunanji izvajalci vredno-tenj, leta 2019 pa bo opravljeno naknadno vredno-tenje. Komisija meni, da je glede na razmerje med stroški in koristmi takšna pogostost vrednotenja primerna.

86Dva kazalnika v okviru CMES 2014–2020 (kazalnika izložkov in rezultatov „prebivalstvo, ki ima koristi od izboljšanih storitev/infrastrukture“) se bosta med seboj dopolnjevala. Merila bosta bruto in neto šte-vilo prebivalstva, ki bo imelo koristi od operacij.

87Učinki ukrepov bodo ocenjeni glede na cilje pro-gramov, h katerim prispevajo. Cilji so opredeljeni na ravni prednostnih območij, za katere so predhodno določeni podrobni cilji. Uspešnost programov glede na te podrobne cilje se redno spremlja. Ta pristop izraža usmerjenost politike v rezultate in omogoča boljše reševanje skupnih učinkov ukrepov glede na ustrezne cilje.

72Infrastrukturni projekti morajo zagotoviti, da se v petletnem obdobju po izvršitvi zadnjega plačila ne opravijo nobene bistvene spremembe projektov, ki bi vplivale na njihovo naravo, cilje ali pogoje izva-janja, zaradi česar bi se razvrednotili njihovi prvotni cilji. To bo preverjeno z naknadnimi pregledi na podlagi vzorcev, kot je določeno v členu 52 Uredbe (ES) št. 809/2014.

Skupni odgovor Komisije na odstavka 79 in 81V programskem obdobju 2007–2013 je bil skupni okvir spremljanja in vrednotenja (v nadaljnjem besedilu: CMEF) novost. Nekatere države članice so zahtevale izobraževanje v zvezi z metodologijo zbiranja in obdelave podatkov ter uporabe rezulta-tov vrednotenja.

Informacije, ki so bile na voljo prek sistema spremljanja in vrednotenja, so bile nepopolne in morda niso bile vedno popolnoma zanesljive, vendar so bile ob upoštevanju finančnih in praktičnih ome-jitev na tej stopnji najboljše razpoložljive. Komi-sija je predlagala rešitve za številne težave, ki so povezane s sistemom spremljanja in vrednotenja za programsko obdobje 2014–2020, vendar bo vedno obstajala potreba, da se vzpostavi ravnotežje med prednostmi, ki jih zagotavlja spremljanje in vred-notenje, ter s tem povezanimi stroški in upravnim bremenom.

80Komisija je v svojih dopisih s pripombami na letna poročila o napredku, naslovljenih na države članice, pozvala organe, naj pospešijo postopek količinske opredelitve kazalnikov.

Okvir 15Na podlagi dejstva, da v vasi, kjer je zgrajena cesta, živi samo nekaj sto ljudi, ni jasno, koliko ljudi cesto dejansko uporablja ali bi jo lahko uporabljalo. Od izboljšanih storitev na podeželju nimajo koristi samo prebivalci na podeželju.


Zaključki in priporočila

93Države članice so bile pozvane, naj v svoje pro-grame razvoja podeželja vključijo najpomembnejša območja podeželja, ki jih je treba razviti. V progra-mih razvoja podeželja je bilo treba določiti obmo-čja, na katerih bi podpora EU za razvoj podeželja ustvarila največjo dodano vrednost. Države članice so morale izbrati najustreznejše dejavnosti za finan-ciranje. EKSPR je omogočil financiranje naložb, ki se drugače morda ne bi.

94Izmenjavo najboljših praks je najbolje opraviti naknadno, saj so infrastrukturne naložbe dol-goročnega značaja, njihove koristi pa se bodo pokazale pozneje. Vendar zakonodajni okvir za obdobje 2014–2020 temelji na izkušnjah, pridoblje-nih v prejšnjem programskem obdobju. Evropska mreža za razvoj podeželja spodbuja izmenjavo dob-rih praks med državami članicami in regijami.

96Usklajevanje je bilo treba zagotoviti na nacionalni in/ali regionalni ravni. Države članice in/ali regije so skupaj obravnavale potrebo po dopolnjevanju na podlagi razmejevanja. Pogosto so sledili celostni pristopi na regionalni in lokalni ravni, ki so bili namenjeni optimizaciji sofinanciranja EU.

97Posredovanja prek programov razvoja podeželja sofinancirajo Komisija in države članice. Zaradi pomanjkanja nacionalnih finančnih sredstev je EKSRP državam članicam in regijam omogočil, da financirajo posredovanja na podeželju v korist lokalnega prebivalstva, ki se sicer morda ne bi financirala.

Države članice lahko določijo dodatne kazalnike za posamezne programe glede na sklop ključnih ukre-pov. Vendar se tega ne bi smelo sistematično zahte-vati za vse ukrepe, da ostanejo stroški spremljanja in vrednotenja razumni. Izvajalci naknadnega vred-notenja podrobneje preučijo uspešnost posame-znih ukrepov/podukrepov.

Poleg tega so kazalniki, opredeljeni v zakonodaji ali s strani držav članic, samo izhodiščna točka za vrednotenje. Izvajalci vrednotenja lahko zberejo dodatne informacije, npr. prek študij primerov.

88Vmesno vrednotenje je zagotovilo dober pregled nad izvajanjem programov razvoja podeželja. Vendar je določene rezultate (npr. bruto dodano vrednost) in vplive pri večletnih programih, kot je program razvoja podeželja, mogoče pravilno oce-niti šele po izteku določenega časa od izvedbe.

89Sistem spremljanja in vrednotenja za obdobje 2014–2020 vključuje številne izboljšave v primerjavi s CMEF 2007–2013:

– Vmesna vrednotenja bodo nadomestila razšir-jena letna poročila o izvajanju, ki vključujejo ugotovitve vrednotenja. Prvo letno poročilo o izvajanju leta 2017 bo osredotočeno na ele-mente, ki so povezani z usmerjanjem programa, drugo letno poročilo leta 2019 pa bo zagotovilo prvo oceno vpliva programov razvoja podeželja.

– Države članice bodo morale med programskim obdobjem izvajati dejavnosti vrednotenja v skladu z načrtom vrednotenja, ki je vključen v programe razvoja podeželja.

– Ocena in poročanje rezultatov ter vplivov po-litike bodo bolje povezani s stopnjo izvajanja programov razvoja podeželja.


Za programsko obdobje 2014–2020 je bilo vprašanje dopolnjevanja in razmejitve obravnavano v progra-mih razvoja podeželja. Poleg tega so se s t.i. doku-menti služb Komisije o stališčih, pripravljenimi za vsako državo članico, zagotovile smernice o uskla-jenih ukrepih skladov ESI. Države članice morajo zagotoviti skladnost, usklajenost in dopolnjevanje z drugimi instrumenti EU.

Priporočilo 1 (a)To priporočilo velja za države članice.

Priporočilo 1 (b)Komisija sprejema priporočilo in ga je začela izvajati.

Tveganje mrtvih izgub je treba obravnavati za vsak primer posebej glede na vrsto zadevnih naložb in lokalne pogoje za naložbe. Izmenjava najboljših praks, povezanih z zmanjšanjem tveganja mrtvih izgub, se bo spodbujala prek dejavnosti v okviru Evropske mreže za razvoj podeželja.

V programskem obdobju 2014–2020 so bili meha-nizmi za zagotavljanje boljšega dopolnjevanja in usklajevanja okrepljeni prek partnerskih sporazu-mov, v katerih morajo države članice opisati upo-rabo skladov ESI, da se zagotovijo dopolnjevanje in sinergije dejavnosti. Vprašanje dopolnjevanja in razmejitve je bilo obravnavano tudi v programih razvoja podeželja.

Medtem ko se načelo dodane vrednosti, ki ga viri iz programa razvoja podeželja zagotavljajo nacio-nalnim sredstvom, uresničuje na ravni programov z uporabo ustreznih stopenj sofinanciranja, bo Komisija še naprej spodbujala učinkovitost porabe na področju razvoja podeželja.

98V programskem obdobju 2007–2013 so morale države članice na podlagi analize potreb po metodi SWOT upravičiti svoje prednostne naložbe. V pro-gramskem obdobju 2014–2020 so bile okrepljene določbe, ki se nanašajo na strateško načrtovanje in uspešno usklajevanje pri uporabi različnih skladov. Tveganje mrtvih izgub je treba obravnavati za vsak primer posebej glede na vrsto zadevnih naložb in lokalne pogoje za naložbe.

Skupni odgovor Komisije na odstavka 99 in 100Razmejitev in dopolnjevanja so bila podrobno opi-sana v programskih dokumentih za obdobje 2007–2013. Medtem ko podpora iz različnih skladov za isto vrsto posredovanj ne nujno negativno vpliva na dodano vrednost prispevkov, je bilo dvojno finan-ciranje istih naložb odpravljeno z vzpostavitvijo razmejitvenih črt. Z omogočanjem skupnih posre-dovanj iz različnih skladov na določenih območjih so se spodbujale sinergije, razmejitev pa je bila zagotovljena z uporabo meril, kot so finančne zgor-nje meje ali fizikalni parametri.


Javna naročila so predhodni pogoj, ki velja za vse sklade ESI, in če ni zadostnega zagotovila, da lahko vzpostavljeni postopki in institucije upravljajo sklade EU na uspešen in učinkovit način ter ob spoštovanju zakonitosti transakcij, se lahko plačila državam članicam prekinejo.

104Čeprav zahteva za predložitev načrta vzdrževanja velja za dobro prakso pri nekaterih naložbah, za to ni pravne obveze.

105Čeprav določanje upravnih rokov velja za dobro prakso, ne obstajajo pravne določbe, ki bi Komisijo pooblaščale, da od držav članic zahteva določitev teh rokov.

Priporočilo 2 (a)To priporočilo velja za države članice.

Priporočilo 2 (b)Komisija sprejema to priporočilo.

Komisija priporočila iz posebnega poročila št. 22/2014 izvaja z zagotavljanjem posebnih uspo-sabljanj za organe upravljanja in plačilne agencije, ustreznejšo oceno preverljivosti in možnostjo kon-trole ukrepov ter spodbujanjem poenostavljenega obračunavanja stroškov. Poleg tega bodo sistemi, vzpostavljeni za zagotavljanje, da so stroški pro-jektov razumni, ocenjeni v okviru revizij skladnosti. V primerih neskladnosti se bodo uporabili finančni popravki.

Priporočilo 1 (c)To priporočilo velja za države članice.

Priporočilo 1 (d)Komisija sprejema to priporočilo in ga je začela izvajati.

Komisija je pri oblikovanju pravnega okvira za programsko obdobje 2014–2020 sprejela potrebne ukrepe za izboljšanje usklajevanja med različ-nimi skladi, ki so namenjeni podpori podeželske infrastrukture.

Za usklajevanje in dopolnjevanje skladov EU na ravni nacionalnih/regionalnih strategij skrbijo raz-lične službe Komisije. Nacionalni/regionalni organi pa morajo takšno usklajevanje/dopolnjevanje izvrševati na ravni ukrepov/projektov pri izvajanju programov.

Komisija bo redno spremljala in ocenjevala izvajanje v državah članicah znotraj vzpostavljenega okvira za spremljanje in poročanje.

103Revizije Komisije so pokazale tudi slabosti v siste-mih, ki so jih države članice vzpostavile za ocenjeva-nje razumnosti stroškov. V nekaterih primerih so bili opravljeni finančni popravki.

Za Komisijo je ključnega pomena, da se izboljšajo pregledi glede razumnosti stroškov in javnih naro-čil. Za organe upravljanja in plačilne agencije so bila organizirana usposabljanja, povezana s temi vpra-šanji, izdane pa so bile tudi posebne smernice. Kar zadeva javno naročanje, se oblikujejo akcijski načrt za vse sklade ESI, posebne smernice za izvajalce, usposabljanja in posebne spletne strani.


Priporočilo 3 (a)Komisija sprejema to priporočilo, ker pa ima ločeno ocenjevanje ukrepov omejeno vrednost, meni, da bi bilo treba vrednotenje izvajati na ravni prednostnih območij, ki izražajo cilje politike. Komisija poleg tega poudarja pomen vrednotenja za razlago in analizo zbranih podatkov, da se oblikujejo zaključki o učinkovitosti in uspešnosti.

Priporočilo 3 (b)To priporočilo velja za države članice.

Priporočilo 2 (c)To priporočilo velja za države članice.

Priporočilo 2 (d)To priporočilo velja za države članice.

Skupni odgovor Komisije na odstavka 107 in 108Informacije, ki so bile na voljo prek sistema spremljanja in vrednotenja, so bile ob upoštevanju finančnih in praktičnih omejitev na tej stopnji najboljše razpoložljive. Komisija je predlagala šte-vilne izboljšave sistema spremljanja in vrednotenja za programsko obdobje 2014–2020, hkrati pa je upoštevala potrebo, da se poišče ravnotežje med prednostmi, ki jih zagotavlja spremljanje in vred-notenje, ter s tem povezanimi stroški in upravnim bremenom.

109Sistem spremljanja in vrednotenja za obdobje 2014–2020 vključuje številne izboljšave.

Razširjena letna poročila o izvajanju bodo izdana leta 2017 in 2019, vključevala pa bodo ugotovitve vrednotenja. Prvo poročilo bo osredotočeno na usmerjanje programa, drugo pa na oceno vpliva programov razvoja podeželja. Države članice bodo morale med programskim obdobjem izvajati dejav-nosti vrednotenja v skladu z načrtom vrednotenja, ki je vključen v programe razvoja podeželja. Ocena in poročanje rezultatov ter vplivov politike bodo bolje povezani s stopnjo izvajanja.

Za nadaljnje spodbujanje usmerjenosti politike v rezultate, bo njeno ocenjevanje okrepljeno v skladu z ustreznimi cilji politike.

KAKO DO PUBLIKACIJ EVROPSKE UNIJE

Brezplačne publikacije:

• en izvod: na spletni strani EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

• več kot en izvod ter plakati in zemljevidi: pri predstavništvih Evropske unije (http://ec.europa.eu/represent_sl.htm), pri delegacijah v državah, ki niso članice EU (http://eeas.europa.eu/delegations/index_sl.htm), pri službi Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_sl.htm) ali s klicem na telefonsko številko 00 800 6 7 8 9 10 11 (brezplačna številka za celotno EU) (*).(*) Informacije so brezplačne, kakor tudi večina klicev (nekateri operaterji, telefonske govorilnice ali hoteli lahko klic zaračunajo).

Publikacije, ki so naprodaj:

• na spletni strani EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

EU sofinancira naložbe v podeželsko infrastrukturo s ciljem krepitve konkurenčnosti kmetijskega in gozdarskega sektorja in izboljšanja kakovosti življenja na podeželskih območjih. S to revizijo je bilo preučeno, ali so države članice in Evropska komisija z dodeljenimi sredstvi dosegle stroškovno učinkovitost. Ugotovljeno je bilo, da potrebe po financiranju EU za razvoj podeželja niso bile vedno jasno utemeljene, da je bilo usklajevanje z drugimi sredstvi slabo in da izbirni postopki niso sistematično usmerjali financiranja v stroškovno najučinkovitejše projekte. Komisija in države članice niso zbrale ustreznih informacij o uspešnosti in učinkovitosti financiranih ukrepov, kar je oteževalo usmerjanje prihodnje politike in upravljanje proračuna na podlagi rezultatov.

EVROPSKO RAČUNSKOSODIŠČE

podpora eu za podeželsko infrastrukturo: potencialne ... · učinek mrtvih izgub: položaj, v...

Documents