81

Poglavlje 4.

LOBIRANJE I KANALI UTJECAJA INTERESNIH SKUPINA U PROIRENOJ EUROPSKOJ UNIJI: MOGUNOSTI I IZAZOVI ZA HRVATSKU

Igor Vidaak*

Institut za meunarodne odnoseZagreb

SAETAK

U radu se analiziraju mogunosti i izazovi zastupanja interesa i lobiranja hrvatskih interesnih skupina u donoenju odluka na razini Europske unije. Na temelju prikaza prevladavajuih trendova i kanala zastupanja interesa u konkurentnom okruenju proirene Unije te uzi-majui u obzir iskustva novih drava lanica EU, razmatra se logika pristupa i utjecaja interesnih skupina iz Hrvatske na procese odluiva-nja na razini Unije u pretpristupnom razdoblju. Proces pristupanja EU ima potencijalno katalizatorski uinak na europeizaciju domaih proce-sa kreiranja javnih politika i usvajanje novih, suvremenijih modela arti-kulacije interesa. Usto daje poticaj za razmatranje uvoenja odgovara-jueg regulativnog okvira za lobiranje kao osnove za legitimizaciju te prakse u Hrvatskoj.

Kljune rijei:lobiranje, interesne skupine, proirenje Europske unije, europeizacija, Hrvatska

82

UVOD

Intenziviranje i ubrzana dinamika procesa europske integracije od kraja osamdesetih dali su snaan poticaj formiranju interesnih sku-pinai na razini EU. U sjeditu institucija EU u Bruxellesu vlada iznimno konkurentno okruenje za lobiranje. S otprilike 13.000 lobista Bruxel-les je drugo najvanije sredite djelovanja lobista nakon Washingtona, gdje je njihov broj otprilike dvostruko vei. Spektar lobistikih akte-ra koji, djelujui preko ureda u Bruxellesu ili iz svoje zemlje, nasto-je ostvariti utjecaj na donositelje odluka u kljunim centrima moi EU vrlo je irok od kompanija, trgovakih, poslodavakih i sindikalnih udruenja preko nevladinih organizacija poput udruga za zatitu okoli-a ili zatitu potroaa, do predstavnika nacionalnih ministarstava, lo-kalne i regionalne uprave i javnih agencija. Lobisti se u Bruxelles sli-jevaju ne samo sa svih razina unutar drava lanica i kandidatkinja za lanstvo nego i iz drugih zemalja poput SAD-a, Japana te ostalih dije-lova svijeta. Kao lobistiki akteri nerijetko djeluju i sami slubenici i odjeli Europske komisije, Parlamenta i Vijea.

Proirenje EU s deset novih lanica 2004. godine izmijenilo je pravila lobiranja za sve sudionike procesa odluivanja u EU. Openito, lobisti u novom, konkurentnijem okruenju proirene EU moraju imati na umu znatno iri spektar aktera i razvijati naprednije lobistike stra-tegije za svaku pojedinu inicijativu, a to iziskuje odgovarajue ljudske i financijske resurse. Osim toga, zahtjevi za transparentnou lobistikih aktivnosti postaju sve naglaeniji za institucije EU i za lobiste. Europ-ska inicijativa za transparentnost koju je pokrenula Europska komisija najavila je stroa pravila za sve aktere ukljuene u lobiranje na razini EU. Cilj je te inicijative skinuti veo tajne s lobistikih aktivnosti u Bru-xellesu, stvoriti dodatan pritisak na institucije EU i lobiste da postanu otvoreniji i da tee viim etikim standardima te da promiu lobiranje kao legitimnu komponentu policyii procesa u EU.

Ovaj bi tekst trebao istraiti prevladavajue trendove i kanale za-stupanja interesa i lobiranja u proirenoj Uniji te analizirati logiku pri-stupa i utjecaja interesnih skupina iz Hrvatske na procese odluivanja na razini Unije. Na temelju iskustava novih drava lanica EU, doneda-vno zemalja kandidatkinja, procijenit e se i potencijalni utjecaj proce-sa pristupanja EU na europeizaciju domaih policy procesa i usvajanje novih, suvremenijih modela artikulacije interesa i lobiranja, te istrai-ti opravdanost uvoenja odgovarajuega regulativnog okvira za lobira-nje, u skladu s dobrim praksama pojedinih europskih zemalja.

83

PREVLADAVAJUI TRENDOVI ZASTUPANJA INTERESA I LOBIRANJA NA RAZINI EUROPSKE UNIJE

Jedan od glavnih zakljuaka istraivanja o europskom sustavu interesnih skupina provedenih od poetka devedesetih jest da institu-cionalna arhitektura donoenja politika u EU ima presudan utjecaj na organizaciju i artikulaciju interesa.iii Openito, interesne skupine koje djeluju na razini EU uvelike su uvjetovane jedinstvenim vierazinskim sustavom moi te specifinostima procesa odluivanja u Uniji. Dono-enje javnih politika u EU ukljuuje niz subnacionalnih, nacionalnih i nadnacionalnih slojeva vlasti, a njihov kompleksni uzajamni odnos prua viestruke mogunosti pristupa procesu odluivanja. Zbog takve vieslojnosti procesa donoenja odluka u EU odnosno rasprenosti cen-tara moi meu raznim institucijama, nijednoj skupini organiziranih in-teresa nije lako ostvariti dominantnu poziciju u procesu odluivanja ili uspostaviti povlatenu spregu interesa s pojedinim institucijama. Eko-nomska i politika vanost, brojnost lanstva i kriterij predstavljeno-sti (representativity), odgovarajui ljudski potencijali i financijska sred-stva, unutarnja kohezija i organiziranost, ekspertiza i informiranost, ra-zvijenost lobistikih vjetina i strategija, samo su neki imbenici koji odreuju stupanj utjecajnosti interesnih skupina u EU (Sidjanski, 1995; Greenwood, 2003).

Od poetka devedesetih zamjetna je svojevrsna fragmentacija sustava reprezentacije interesa u europskom procesu kreiranja politika. Uz nepregledno mnotvo tzv. euroskupina krovnih europskih intere-snih udruenja, sve veu vanost dobivaju i druge metode zastupanja interesa, za koje se pretpostavlja da su fleksibilnije, jeftinije i uinko-vitije. U tom se smislu izdvaja nekoliko prevladavajuih trendova za-stupanja interesa kojima je zajedniko obiljeje da zaobilaze postojee europske krovne interesne skupine (Grande, 2001). Osim nacionalnih interesnih skupina i udruga koje sve vie poinju djelovati izravno na europskoj razini, sve je izraeniji trend stvaranja manjih neformalnih klubova, foruma ili ad hoc koalicija, u emu prednjae poslovni intere-si. S obzirom na to da su izrazito selektivne u odabiru svojih lanicaiv i usmjerene na ostvarenje vrlo specifinih ciljeva, te neformalne skupi-ne uglavnom nemaju problema s postizanjem konsenzusa meu lani-cama, pa su i znatno uinkovitije u svom djelovanju. Sljedei trend koji se poeo pojavljivati sredinom osamdesetih, s uspostavom unutarnjeg

84

trita, a razvio se tijekom devedesetih godina odnosi se na pojedina-na poduzea, posebno na velike multinacionalne kompanije, koje sve ee izravno lobiraju za europske institucije izrastajui u vane poli-tike aktere u EU (Bouwen, 2002). Veliki porast broja profesionalnih lobista u Bruxellesu dodatna je tendencija koja je dola do izraaja ti-jekom devedesetih. Rije je uglavnom o agencijama za odnose s ja-vnou, odvjetnikim firmama i komercijalnim konzultantskim kua-ma koje omoguuju svojim klijentima, najee poduzeima, dobiva-nje vrlo specijaliziranih savjeta i informacija bez otvaranja stalnih ure-da, odnosno bez procesa izgradnje konsenzusa unutar nekog krovnog udruenja. Poveanje broja specijaliziranih, tehnikih i ekspertnih in-teresnih skupina (Weisbein, 2001) odgovor je na sve veu potrebu za vrlo specijaliziranim vrstama informacija. S tim u vezi treba naglasiti da ubrzani tehnoloki razvoj pridonosi sve veoj uinkovitosti intere-snih skupina zbog mogunosti brzine savjetovanja i iskoritavanja ek-spertize njihovih lanova. Ve ionako naglaenu diversifikaciju doda-tno pojaavaju regionalizacija i decentralizacija niza aktivnosti EU, to vodi sve veoj prisutnosti predstavnika regija i regionalnih interesnih skupina u Bruxellesu i Strasbourgu.

Openito, izrazita pluralizacija i diversifikacija interesa te niz drugih navedenih tendencija u djelovanju interesnih skupina na razini EU znakovi su koji svjedoe o pojavi novih europskih socijalnih stru-ktura. U tom smislu ve moemo govoriti o svojevrsnom europskom sustavu interesnih skupina, o nadnacionalnom europskom drutvu koje se gradi usporedno s nacionalnim, regionalnim i lokalnim drutvima putem komunikacijskih mrea to povezuju ljude i njihove organiza-cije.

REGULATIVNI OKVIR ZA LOBIRANJE U EUROPSKOJ UNIJI

Sve intenzivnije lobistike aktivnosti i proliferacija lobista u Bruxellesu, rastua osjetljivost institucija EU na percepciju i povjere-nje javnosti te potreba za demistifikacijom i transparentnou lobiranja, glavni su razlozi koji potiu stvaranje regulativnog okvira za lobira-nje, kako na razini lobista, tako i na razini ciljnih lobistikih struktura, odnosno europskih institucija i njihovih slubenika. Unato odreenom napretku ostvarenom tijekom proteklog desetljea, lobistika praksa u EU jo je uvijek nedovoljno regulirana u usporedbi s, primjerice, onom

85

u SAD-u ili nekim dravama lanicama Unije. Djelomini je razlog tome injenica da se Komisija, u nastojanju da potakne potporu proce-su europskih integracija i smanji problem demokratskog deficita, dosad opirala stroim formalnim mjerama koje bi mogle obeshrabriti organi-zirane interese od aktivnog sudjelovanja u politikim procesima Unije.

Prijedlozi koji su bili na tragu uvoenja sustava akreditacija za interesne skupine, slinoga onome koji postoji u Vijeu Europe ili UN-u nikad nije naiao na odobravanje u Komisiji. U esto citiranoj Obavije-sti Komisije iz 1992. istie se da je opa politika Komisije ne pruati povlateni status interesnim skupinama koji bi ukljuivao propusnice te poseban pristup informacijama, niti joj je namjera slubeno podupirati odreene skupine formaliziranjem njihova savjetodavnog statusa. Ko-misija u istom dokumentu taj svoj stav argumentira eljom da odri to otvoreniji dijalog sa svim zainteresiranim drutvenim akterima.v

S druge strane, Komisija je nastojala poticati samoregulativne mjere unutar zajednice lobista. Na temelju minimalnih zahtjeva utvre-nih u Aneksu Obavijesti iz 1992, Komisija je predloila interesnim sku-pinama da same izrade kodekse ponaanja u procesu lobiranja. Ugla-vnom preuzimajui minimalne kriterije koje im je predloila Komisija, odreeni broj interesnih skupina okupljenih u dvije krovne organizaci-je Society of European Affairs Professionals