1

Polish territorial self-government system

origin, present state and prospects

1. KRÓTKA GENEZA SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO W POLSCE .......................................... 2

2. POLSKIE JEDNOSTKI SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO ......................................................... 2

3. ZASADY POLSKIEGO SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO .......................................................... 3

4. ZADANIA I WEWNĘTRZNA ORGANIZACJA GMIN ...................................................................... 7

6.1. ZADANIA GMIN ....................................................................................................................................... 7

6.2. ŹRÓDŁA FINANSOWANIA GMIN ............................................................................................................... 9

6.3. WŁADZE GMIN...................................................................................................................................... 11

6.4. METODY REALIZACJI ZADAŃ GMIN ....................................................................................................... 13

6. ZADANIA I WEWNĘTRZNA ORGANIZACJA POWIATÓW ........................................................ 17

6.5. ZADANIA POWIATÓW ZIEMSKICH ......................................................................................................... 17

6.6. ŹRÓDŁA FINANSOWANIA POWIATÓW ZIEMSKICH .................................................................................. 18

6.7. WŁADZE POWIATÓW ZIEMSKICH .......................................................................................................... 18

6.8. METODY REALIZACJI ZADAŃ POWIATÓW ZIEMSKICH ........................................................................... 19

6.9. POWIATY GRODZKIE ............................................................................................................................. 21

7. ZADANIA I WEWNĘTRZNA SAMORZĄDU WOJEWÓDZTWA .................................................. 23

7.1. ZADANIA WOJEWÓDZTW ...................................................................................................................... 23

7.2. ŹRÓDŁA FINANSOWANIA WOJEWÓDZTW .............................................................................................. 23

7.3. WŁADZE WOJEWÓDZTW ....................................................................................................................... 24

7.4. METODY REALIZACJI ZADAŃ WOJEWÓDZTW ........................................................................................ 25

8. PERSPEKTYWY FUNKCJONOWANIA POLSKICH JEDNOSTEK SAMORZĄDU

TERYTORIALNEGO .................................................................................................................................. 26

2

1. Krótka geneza samorządu terytorialnego w Polsce

Wykład mój rozpocznę od krótkiej prezentacji genezy samorządu terytorialnego w Polsce. Sięga ona

aż XIII w. Przez wieki, losy polskiego samorządu były różne, ale udało się go zachować nawet w

okresie utraty niepodległości w latach 1795-1918. Zaraz po wyzwoleniu z zaborów utworzono samo-

rządowe gminy i powiaty oraz częściowo województwa. W dużej mierze ich konstrukcja była podob-

na do obecnej. Trwało to do II Wojny Światowej, podczas której okupacja niemiecka zlikwidowała

wszelką, polską działalność samorządową. Po wojnie próbowano reaktywować samorząd. Udało się to

tylko w małym zakresie i tylko na kilka lat. W 1950 r. władze podległe polityce Związku Radzieckie-

go zlikwidowały wszelką samorządność. Samorządność oznaczała bowiem prawdziwą demokrację, a

prawdziwa demokracja była niezgodna z ideologią komunistyczną i zagrażała komunistycznym wła-

dzom. Czasy te na szczęcie już się skończyły. W 1989 r., natychmiast po uzyskaniu przez Polskę su-

werenności i zmianie systemu komunistycznego na demokratyczno-rynkowy, przywrócone zostały

samorządowe gminy. Kilka lat później przywrócono powiaty, a także utworzono nowe, samorządowe

województwa. Jak wygląda to dziś?

2. Polskie jednostki samorządu terytorialnego

W chwili obecnej łączna liczba wszystkich polskich jednostek samorządu terytorialnego, czyli gmin,

powiatów i województw wynosi 2864, ale nie jest stała. Gminy i powiaty mogą być likwidowane,

mogą być zmieniane ich granice, a także mogą być tworzone nowe. Inicjatywa w tym zakresie należy

do obywateli. W praktyce dziania takie są jednak rzadkie.

Na początek skoncentrujmy się na gminach. Gmina to podstawowa jednostka samorządu i jednocze-

śnie terytorium, na którym ona działa. Jest ich 2479 i zostały utworzone w 1990 r. Polskie prawo wy-

różnia ich 3 rodzaje:

- gminy wiejskie, to znaczy takie, na terenie których nie znajduje się ani jedno miasto. Znajdują się

tam zatem wyłącznie wsie i inne jeszcze mniejsze miejscowości w łącznej liczbie od kilku do kil-

kudziesięciu. Takich gmin jest 1571.

- gminy miejskie, to znaczy takie, na terenie których znajduje się tylko jedno miasto i nie ma żad-

nych innych miejscowości. Inaczej mówiąc granice takiej gminy są tożsame z granicami jednego

miasta. Gmin miejskich jest 306.

- gminy miejsko-wiejskie, to znaczy takie, na terenie których znajduje się tylko jedno miasto oraz

od kilku do kilkudziesięciu wsi lub mniejszych jednostek osadniczych. Gmin tego typu jest 602.

3

Obszar Polski podzielono między wszystkie wyżej wymienione gminy w sposób skończony. Oznacza

to, że nie istnieje ani jeden metr kwadratowy tego kraju, który nie należałby do jakiejś gminy.

Przejdźmy teraz do powiatów. Jest ich w Polsce 369. Zostały utworzone w 1999 r. Polskie prawo wy-

różnia ich 2 rodzaje:

- powiat ziemski, to znaczy taki w skład, którego wchodzi od kilku do kilkunastu gmin. Granice

takiego powiatu przebiegają zatem po granicach gmin wchodzących w jego skład. Jest ich 314.

- powiat grodzki, to znaczy taki powiat, który jest gminą miejską. Inaczej mówiąc granice takiego

powiatu są tożsame z granicami jednej gminy miejskiej, czyli jednego miasta. Jest to zatem szcze-

gólna jednostka samorządu terytorialnego, zwana miastem na prawach powiatu, będąca jednocze-

śnie i gminą i powiatem. Powiatów grodzkich jest w Polsce 65.

Podobnie jak w przypadku gmin, obszar Polski został podzielony między wszystkie wyżej wymienio-

ne powiaty w sposób skończony.

Trzecia grupa polskich jednostek samorządu terytorialnego to województwa. Jest ich 16 i podobnie jak

powiaty zostały utworzone w 1999 r. Nie dzieli się ich na żadne rodzaje – wszystkie są jednakowe pod

względem prawnym. Granice województw są jednocześnie granicami gmin i powiatów, a w większo-

ści przypadków także granicami państwa.

3. Zasady polskiego samorządu terytorialnego

System polskiego samorządu terytorialnego oparty jest na 3 zasadach. Są to:

- subsydiarność,

- decentralizacja,

- niezależność.

Zgodnie z zasadą subsydiarności władze jednostek samorządu terytorialnego zajmują się rozwiązy-

waniem tych problemów publicznych, które są im najbliższe. Władze gmin (zwane władzami lokal-

nymi) zajmują się sprawami lokalnymi, takimi jak np. zaopatrzenie w wodę, kształcenie w szkołach

podstawowych i pomoc społeczna, lokalne drogi. Władze powiatowe koncentrują się na sprawach

ponadlokalnych, ale o zakresie przestrzennym mniejszym niż regionalny. Takie sprawy często nazy-

wane są subregionalnymi. Zalicza się do nich np. szkolnictwo średnie, rozwój rynku pracy, leczenie

szpitalne i zapewnienie porządku publicznego oraz bezpieczeństwa obywateli. Z kolei władze woje-

4

wódzkie (zwane regionalnymi) zajmują się sprawami o znaczeniu regionalnym – np. wspieraniem

rozwoju współpracy między nauką i gospodarką, a także budową i utrzymaniem infrastruktury spo-

łecznej oraz technicznej o znaczeniu wojewódzkim. Dzięki takiemu podziałowi zadań między po-

szczególne jednostki osiąga się:

- krótki okres między pojawieniem się konkretnego problemu a reakcją władz na ten pro-

blem. Brak bowiem pośredników przekazujących informację o problemie. Władza jest blisko pro-

blemów, które rozwiązuje.

- precyzyjne dobranie sposobów rozwiązania danego problemu dzięki lepszej znajomości pro-

blemu i lokalnych, subregionalnych oraz regionalnych uwarunkowań jego rozwiązywania. Władza

dobrze zna obszar, za który odpowiada.

- dobrą kontrolę rozwiązywania problemów i skutków jakie to przynosi dzięki stałemu monito-

rowaniu przez władzę tylko swojego obszaru działalności.

- właściwe wyznaczenie odpowiedzialności za rozwiązywanie problemów. Każda władza odpo-

wiada tylko za rozwiązywanie problemów o randze jej odpowiadającej.

Aby mogła zaistnieć subsydiarność jednostek samorządu terytorialnego niezbędna jest decentraliza-

cja. W Polsce odbyła się ona w pięciu zakresach:

- decentralizacja zadań publicznych – polegała ona na przekazaniu przez władze państwowe

gminom, powiatom i województwom zadań publicznych, które przedtem były realizowane przez

podmioty państwowe. Pierwszy, bardzo ważny etap tej decentralizacji odbył się w 1990 r. gdy re-

aktywowano gminy. Nie był to etap ostatni. Od tamtego momentu do dnia dzisiejszego, mniejsze

lub większe partie publicznych zadań sukcesywnie przekazywane są przez władze państwowe

jednostkom samorządu terytorialnego. Największym aktem decentralizacji w tym okresie było

przekazanie w 1999 r. bardzo dużego pakietu zadań nowoutworzonym powiatom i wojewódz-

twom. Decentralizacja zadań publicznych polega też na powierzaniu władzom samorządowym re-

alizacji zupełnie nowych zadań publicznych. Dzieje się tak gdy ich realizacja została uznana przez

polskie władze państwowe za konieczną ze względu na nowe potrzeby obywateli, podmiotów go-

spodarczych i środowiska naturalnego.

- decentralizacja kompetencji – polegała na przekazaniu przez władze państwowe władzom gmin,

powiatów i województw uprawnień niezbędnych do wykonania ww. zadań. Chodzi tu przede

wszystkim o uprawnienia tych władz do:

o stanowienia prawa obowiązującego na terenie danej jednostki terytorialnej,

o gospodarowania publicznymi pieniędzmi,

o podejmowania decyzji wobec mieszkańców, podmiotów gospodarczych i innych organi-

zacji,

5

o wydawania nakazów i zakazów adresowanych do mieszkańców, podmiotów gospodar-

czych i innych organizacji,

o zawierania umów ze wszystkimi innymi podmiotami prywatnymi i publicznymi mającymi

takie uprawnienia,

o nadzorowania i kontrolowania mieszkańców, podmiotów gospodarczych i innych organi-

zacji,

o pozyskiwania, przetwarzania i gromadzenia informacji.

Decentralizacja kompetencji również nie jest procesem zakończonym. Trwa ona do dziś i będzie

trwała nadal ponieważ jest niezbędna ze względu na decentralizację zadań.

- decentralizacja finansów publicznych – realizacja zadań publicznych wymaga nie tylko kompe-

tencji, ale również pieniędzy. Dlatego przeprowadzono decentralizację finansów publicznych, któ-

ra polegała ona na ustanowieniu prawa, na mocy którego gminy, powiaty i województwa:

o otrzymują pieniądze z budżetu państwa,

o otrzymują pieniądze z Unii Europejskiej,

o mają udziały w podatkach państwowych,

o mają własne dochody.

Ustanowiono również generalną zasadę, że przekazywanie przez władze państwowe samorządom

kolejnych zadań do realizacji może odbywać się tylko z jednoczesnym przekazaniem odpowied-

nich pieniędzy, albo z jednoczesnym wprowadzeniem takiego prawa, na podstawie którego samo-

rządy będą mogły same pozyskać odpowiednie pieniądze. Praktyczna realizacja tej zasady napo-

tyka jednak współcześnie na trudności. Problem ten jest aktywnie dyskutowany na forum samo-

rządów i w parlamencie.

- decentralizacja odpowiedzialności – polegała na przekazaniu przez władze państwowe władzom

gmin, powiatów i województw merytorycznej odpowiedzialności za realizacje zadań publicznych.

Władze państwowe przestały być odpowiedzialne za realizację tych zadań publicznych, które zo-

stały zdecentralizowane. Wobec kogo odpowiedzialne są zatem władze samorządowe? Odpo-

wiednio – wobec mieszkańców gminy, powiatu i województwa. To zagadnienie omówię za chwilę

szerzej.

- decentralizacja źródeł władzy – polegała na przekazaniu przez władze państwowe mieszkańcom

gmin, powiatów i województw praw do wybierania i odwoływania władz tych jednostek samorzą-

du terytorialnego.

Przysłowiową kropka nad „i”, czyli dopełnieniem subsydiarności i decentralizacji jest niezależność.

Ma ona dwa następujące wymiary:

- niezależność merytoryczna – niezależność tą najlepiej zilustrować przykładem. Jak już wcześniej

wspomniałem władze gmin m. in. zajmują się edukacją dzieci na poziomie podstawowym. Wyob-

6

raźmy sobie, że podejmują decyzję o budowie nowej szkoły. W trakcie budowy zmieniają jednak

zdanie i budowa zostaje przerwana. Żadne prace nie odbywają się przez parę lat, obiekt ulega

niszczeniu, kradzieżom itp. Po jakimś czasie władze dochodzą do wniosku, że jednak szkoła jest

potrzebna i wznawiają prace. Nie kończą ich jednak ponieważ znów zmieniają zdanie i wstrzymu-

ją budowę. Po upływie kolejnych lat rozpoczynają przebudowę tego niedokończonego obiektu na

ośrodek pomocy społecznej, ale i tej inwestycji nie kończą. Czy to jest racjonalne wydatkowanie

środków publicznych? Nie! Czy władze samorządowe mają prawo tak postępować? Tak! Oczywi-

ście, w praktyce tak złe sytuacje zdarzają się bardzo rzadko. Przykład ten przytoczyłem tylko po

to, by pokazać Państwu, że Polskie władze samorządowe są niezależne z merytorycznego punktu

widzenia od władz państwowych. Samodzielnie podejmują decyzje co do sposobów wykonywania

własnych zadań i samodzielnie odpowiadają za ich realizację wobec mieszkańców, którzy te wła-

dze powołują i odwołują. Władze państwowe nie mogą ingerować w merytoryczny zakres decyzji

podejmowanych przez samorządy. Jeśli to w jakiś sposób zrobią wobec jakiejkolwiek jednostki

samorządu terytorialnego, może ona wystąpić do sądu przeciwko władzom państwowym. Jeśli

faktycznie doszło do ingerencji, sąd wyrokiem ją anuluje. Niezależność merytoryczna jednostek

samorządu terytorialnego podlega bowiem ochronie prawnej. Gdyby władze państwowe legalnie

chciały wywrzeć wpływ na merytoryczny zakres realizacji samorządowego zadania publicznego

musiałyby najpierw odebrać to zadanie władzom samorządowym, dokonując tym samym centrali-

zacji, a następnie podejmować merytoryczne decyzje. Niezależność merytoryczna nie oznacza

jednak niezależności całkowitej. Każda decyzja podejmowana przez władze samorządowe, każde

prawo terytorialne ustanowione przez władze samorządowe oraz wydatkowanie każdego złotego

(polska waluta), muszą być zgodne z prawem ustanowionym przez władze państwowe. W tym za-

kresie władze gmin, powiatów i województw podlegają stałemu nadzorowi. Władze państwowe

wykorzystują do tego celu 2 rodzaje instytucji:

o regionalne izby obrachunkowe – jest ich 16, po jednej w każdym województwie. Są to

państwowe instytucje, które kontrolują i nadzorują jednostki samorządu terytorialnego w

zakresie gospodarki finansowej – budżet i zamówienia publiczne. W przypadku wykrycia

nieprawidłowości pouczają władze samorządowe, unieważniają decyzje finansowe lub

kierują sprawę do prokuratury.

o wojewodów – ich również jest 16. Są najwyższymi przedstawicielami polskiego rządu w

województwach. Powołuje ich premier. Prócz wielu innych zadań, za pomocą urzędów

wojewódzkich, kontrolują decyzje władz samorządowych pod względem ich zgodności z

prawem. W przypadku wykrycia nieprawidłowości pouczają władze samorządowe lub

unieważniają te decyzje.

- niezależność wzajemna – polskie jednostki samorządu terytorialnego są od siebie wzajemnie

niezależne. Oznacza to, że samorządowe władze wojewódzkie nie są zwierzchnikami lub nadzor-

7

cami władz powiatów i gmin, które znajdują się na terenie województwa. Analogicznie, władze

gmin są niezależne od władz powiatowych. Oczywiście, niezależne są od siebie wzajemnie po-

szczególne województwa, powiaty i gminy.

4. Zadania i wewnętrzna organizacja gmin

6.1. Zadania gmin

Przejdźmy teraz do zadań i wewnętrznej organizacji gmin, powiatów i województw. Zaczniemy od

gmin. Ich zadania możemy podzielić na 3 grupy:

- zadania własne.

- zadania zlecone.

- zadania fakultatywne.

1. zadania własne – to takie zadania, które zostały określone dla wszystkich polskich gmin przez

władze państwowe. Zadania te to:

a. planowanie przestrzenne – gminy decydują jak mogą być wykorzystywane nieruchomości

prywatne i publiczne (np. na budownictwo mieszkaniowe, rolnictwo, handel, przemysł

itd.).

b. zaopatrzenie w wodę – to zadanie polega na pozyskaniu wody, oczyszczeniu, dystrybucji i

sprzedaży dla mieszkańców, przedsiębiorstw i innych podmiotów.

c. oczyszczanie ścieków – to zadanie polega na odbiorze, transporcie oraz oczyszczeniu

ścieków komunalnych (nie przemysłowych).

d. gospodarka odpadami – zadanie to obejmuje odbiór, transport, segregację, utylizację, re-

cycling i składowanie odpadów komunalnych (nie przemysłowych) oraz budowę, użyt-

kowanie i rekultywację składowisk odpadów.

e. oczyszczanie miejsc publicznych – ze śmieci i odpadów.

f. ochrona środowiska – gminy m. in.: moniturują stan lokalnego środowiska; stanowią

prawne formy ochrony przyrody (np. pomniki przyrody); prowadzą edukację ekologiczną

ludności; usuwają odpady, które trafiły do środowiska (np. usuwają dzikie wysypiska),

prowadzą sanację zniszczonych ekosystemów (np. zalesienia); wspierają termomoderni-

zację i wykorzystanie alternatywnych źródeł energii.

g. opieka i edukacja przedszkolna – gminy świadczą takie usługi dla dzieci w wieku od 3 do

5 lat.

h. edukacja podstawowa – to znaczy edukacja w szkołach podstawowych,

i. edukacja gimnazjalna – to znaczy edukacja w gimnazjach (po szkole podstawowej),

8

j. pomoc społeczna – to zadanie gminy polega m. in. na: wypłacaniu stałych zasiłków dla

osób, których dochody są mniejsze niż minimum socjalne (ok. 800 zł, czyli 200 Euro mie-

sięcznie); wypłacamiu jednorazowych zasiłków osobom, które są tymczasowo w trudnej

sytuacji (np. powodzianom); przeciwdziałaniu patologiom społecznym (np. alkoholizm,

narkomania, przemoc).

k. kultura i sztuka – to zadanie polega na organizowaniu działalności w zakresie kultury i

sztuki oraz wspieraniu innych podmiotów, które się tym zajmują.

l. sport i rekreacja – realizacja tego zadania polega m.in. na: budowie ogólnodostępnej infra-

struktury sportowej i rekreacyjnej (np. boisk, sal gimnstycznych, ścieżek rowerowych);

organizowaniu działalności sportowej i rekreacyjnej (np. gminne kluby sportowe); wspie-

raniu innych organizacji zajmujących się sportem i rekreacją (np. sportowych NGO);

promowaniu sportu i rekreacji.

m. zieleń gminna – zadanie to obejmuje zakładanie i utrzymanie parków, skwerów i roślin

przy drogach,

n. mieszkalnictwo – zadanie to polega na budowie, wynajmowaniu mieszkańcom gminy i

sprzedaży mieszkań komunalnych.

o. budowa i utrzymanie gminnych dróg oraz infrastruktury towarzyszącej drogom (mosty,

oznakowanie, oświetlenie, sygnalizacja, parkingi).

p. zapewnienie porządku i bezpieczeństwa publicznego – w tym np. kontrola ruchu drogo-

wego, monitoring wizualny miejsc publicznych, kontrola handlu, pomoc poszkodowanym

w czasie powodzi itp.

q. prowadzenie bibliotek.

r. opieka nad zabytkami – zadanie to obejmuje np. remonty obiektów zabytkowych i wspie-

ranie innych podmiotów w opiece nad zabytkami.

s. promocja gminy – to znaczy promocja turystyczno-rekreacyjna, promocja inwestycyjna,

promocja usług komunalnych.

t. komunikacja publiczna – realizacja tego zadania polega na przewozach mieszkańców na

terenie gminy.

Ta lista zadań nie jest pełna, ale zawiera najważniejsze z zadań własnych. Nie wszystkie z nich są

obowiązkowe. Władze państwowe określiły, które z nich muszą być przez gminy realizowane

zawsze, a które wtedy gdy władze lokalne uznają, że istnieją potrzeby w tym zakresie. Na przy-

kład, zadaniem obligatoryjnym jest prowadzenie szkół podstawowych, a fakultatywnym komuni-

kacja publiczna.

2. zadania zlecone – są to zadania zlecone gminom przez władze państwowe. Mogą to być zadania:

a. zlecone ustawowo, a zatem obowiązkowe dla wszystkich polskich gmin, takie jak np.:

ewidencja ludności, wydawanie dowodów osobistych, ewidencja podmiotów gospodar-

9

czych, prowadzenie spraw dotyczących zgromadzeń publicznych, organizacja wyborów

do polskiego Sejmu, Senatu i na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej.

b. zlecone w drodze porozumienia, czyli dobrowolne, takie jak np.: opieka nad cmentarza-

mi i grobami wojskowymi, lub pośrednictwo w przyjmowaniu dokumentów o wydanie

paszportu i odbiór paszportu.

Niezależnie od tego w jaki sposób zadanie jest zlecane, władze państwowe mają obowiązek prze-

kazania gminie odpowiednich środków na realizację tego zadania.

3. zadania fakultatywne – są to zadania wynikające z kompetencji generalnej. Kompetencja gene-

ralna to przepis, który mówi, że gmina może realizować każdą działalność, która nie jest zarezer-

wowana prawnie dla innych podmiotów. Gminy realizują zatem wiele zadań innych niż wcześniej

wymienione, takich jak np.: wydawanie gazet, prowadzenie szkół wyższych, prowadzenie hoteli,

prowadzenie placówek medycznych, budowa pomników i inne. Zakres zadań fakultatywnych za-

leży od zamożności gminy i od chęci władz do ich realizacji.

6.2. Źródła finansowania gmin

Skąd polskie gminy biorą pieniądze na realizację tych wszystkich? Źródeł jest wiele. Są to m. in:

1. podatek od nieruchomości – zależy od powierzchni nieruchomości i sposobu jej wykorzystywania.

2. podatek rolny – zależy od powierzchni gruntu rolnego i sposobu jego wykorzystywania.

3. podatek leśny – zależy od powierzchni i rodzaju lasu.

4. podatek od środków transportowych – dotyczy pojazdów inne niż samochody osobowe do 3,5

tony i zależy od rodzaju pojazdu.

5. podatek od spadków i darowizn.

6. opłata targowa – za korzystanie z targowisk.

7. 39,34% podatku dochodowego od osób fizycznych (PIT), zamieszkałych na terenie gminy. PIT w

Polsce wynosi 18% od dochodów do ok. 85 tys. zł (ok 21 tys. Euro) i 32% od dochodów wyż-

szych.

8. 6,71% podatku dochodowego od podmiotów gospodarczych (CIT), posiadających siedzibę na

terenie gminy. CIT w Polsce wynosi 19% od dochodów.

9. dochody z majątku gminy – czyli z wynajmu i sprzedaży nieruchomości należących do gminy.

10. subwencja ogólna z budżetu państwa – przekazywana co roku i zależna m. in. od liczby mieszkań-

ców, liczby uczniów i wysokości pozostałych dochodów.

11. dotacje celowe z budżetu państwa – przekazywane na realizację konkretnych przedsięwzięć.

12. środki z Unii Europejskiej – przekazywane na realizację konkretnych przedsięwzięć.

13. środki z samoopodatkowania mieszkańców – mieszkańcy gminy mogą w referendum podjąć de-

cyzję o obciążeniu się dodatkowym podatkiem na zrealizowanie konkretnego przedsięwzięcia.

10

14. wpływy z opłat mieszkańców i przedsiębiorstw za część usług jakie świadczy dla nich gmina oraz

należące do gminy przedsiębiorstwa i inne jednostki.

11

6.3. Władze gmin

Po omówieniu dochodów gmin, nadszedł czas na omówienie władz, które tym wszystkim w gminie

zarządzają. Władze gminy składają się z dwóch organów: stanowiącego i wykonawczego.

1. Organem stanowiącym gminy wiejskiej jest rada gminy, gminy miejskiej – rada miasta, a gminy

miejsko-wiejskiej – rada miasta i gminy. Różnice między nimi dotyczą tylko nazwy, a zatem w

dalszej części wykładu posługiwał się będę przykładem rady gminy, ale wszystko co powiem bę-

dzie dotyczyło również rady miasta oraz rady miasta i gminy.

2. Rada gminy wybierana jest przez mieszkańców gminy. Głosowanie jest powszechne i tajne. Ka-

dencja rady trwa 4 lata. Radnym może zostać każdy, kto ukończył 18 lat, zamieszkuje w gminie i

nie jest pozbawiony praw wyborczych. Nie musi być to Polak, wystarczy że jest obywatelem Unii

Europejskiej. Rada liczy od 12 do 60 radnych, w zależności od liczby mieszkańców gminy. Kan-

dydatów na radnych wystawiają komitety wyborcze. Każdy może założyć komitet wyborczy.

Komitety wyborcze dużych partii politycznych wystawiają kandydatów we wszystkich gminach,

ale komitetów takich jest mało. Większość kandydatów to kandydaci małych, kilkuosobowych,

lokalnych komitetów wyborczych, nawet wystawiających jednego kandydata. Wszystkie wydatki

na kampanię mogą być płacone tylko przez komitet wyborczy. Każdy kto chce dać kandydatowi

pieniądze na kampanię musi je wpłacić na konto komitetu wyborczego. Nawet kandydat też nie

może bezpośrednio płacić swoimi pieniędzmi. Najpierw musi je wpłacić na konto komitetu.

Wszystkie wydatki komitetów wyborczych są jawne i kontrolowane przez Państwową Komisję

Wyborczą. Dzięki temu korupcja wyborcza jest rzadkością.

3. Radni otrzymują dietę, która jest zryczałtowanym zwrotem kosztów ponoszonych przez nich w

związku z pełnieniem funkcji radnego, i która nie jest opodatkowana. Wynosi ona od kilkuset do

prawie 3 tys. złotych (od ok. 200 Euro do ok. 750 Euro) miesięcznie i jest zależna od liczby

mieszkańców gminy oraz funkcji pełnionych przez radnego. Pracodawca (nie ważne czy prywat-

ny, czy publiczny) musi zwolnić radnego z obowiązku wykonywania pracy w dniach gdy radny

pełni swoje funkcje. Ponadto, nie może zwolnic go z pracy bez zgody jego rady. Radni co roku

ujawniają cały swój majątek, najważniejsze źródła jego pochodzenia oraz wszystkie swoje długi.

Ich oświadczenia majątkowe są jawne i każdy może zobaczyć je w Internecie. Podanie nieprawdy

w oświadczeniu majątkowym jest karalne. Uprawnione organy państwa dokonują kontroli ich

prawdziwości. System ten mocno redukuje korupcję.

4. Podstawową funkcją rady gminy jest podejmowanie najważniejszych decyzji dotyczących realiza-

cji zadań gminy. Decyzje te mają postać uchwał i przyjmowane są w drodze głosowań jawnych

zwykłą większością głosów. Każda uchwała powierzana jest do wykonania drugiemu organowi

gminy, który jest organem wykonawczym. Do jego omawiania przejdę za chwilę.

12

5. Radni gminy wybierają spośród siebie przewodniczącego rady gminy oraz od 1 do 3 wiceprze-

wodniczących. Przewodniczący:

a. zwołuje obrady rady gminy,

b. przygotowuje program obrad rady gminy,

c. prowadzi obrady rady gminy,

d. przeprowadza głosowania,

e. reprezentuje radę gminy na zewnątrz.

Wiceprzewodniczący zastępują przewodniczącego gdy jest on nieobecny.

6. W ramach rady gminy funkcjonują komisje, które radni wybierają spośród siebie. Komisja rady to

grupa radnych (od kilku do kilkunastu) zajmująca się daną częścią zadań gminy lub kontrolą dzia-

łalności organu wykonawczego. Komisja służąca do tej kontroli to komisja rewizyjna, która jest

obowiązkowa. Liczba i zakres działalności pozostałych zależy od radnych. Przykładowe komisje

to: komisja budżetowa; komisja rozwoju gospodarczego; komisja oświaty; komisja turystyki,

sportu i rekreacji, komisja spraw społecznych, komisja ochrony środowiska, komisja porządku i

bezpieczeństwa publicznego itp. Komisje pracują poza posiedzeniami rady gminy. Najczęściej,

przygotowują projekty uchwał rady gminy oraz opinie projektów uchwał przygotowanych przez

inne podmioty. Opinie te odczytywane są potem podczas posiedzeń rady gminy i stanowią suge-

stię dla pozostałych radnych jak mają głosować.

Przejdźmy teraz do drugiego organu gminy – organu wykonawczego.

1. Organ wykonawczy gminy jest jednoosobowy – w gminie wiejskiej jest to wójt, w gminie miej-

sko-wiejskiej oraz małej i średniej gminie miejskiej jest to burmistrz, a w dużej gminie miejskiej –

prezydent miasta. Różnice między nimi dotyczą tylko nazwy, a zatem w dalszej części wykładu

posługiwał się będę przykładem wójta, ale wszystko co powiem będzie dotyczyło również burmi-

strza oraz prezydenta miasta (z wyjątkiem miast na prawach powiatu).

2. Wójt wybierany jest przez mieszkańców gminy w wyborach bezpośrednich, powszechnych, jaw-

nych, na czteroletnią kadencję. Wójtem może zostać każdy, kto ma obywatelstwo Polskie, ukoń-

czył 25 lat i nie jest pozbawiony praw wyborczych. Zasady wystawiania kandydatów na wójtów i

finansowania kampanii wyborczej są takie same jak w przypadku kandydatów na radnych. Z

chwilą wyboru Wójt przestaje pracować u dotychczasowego pracodawcy, albo zaprzestaje prowa-

dzenia działalności gospodarczej. Za swoją pracę otrzymuje wynagrodzenie, które wynosi od kil-

ku do kilkudziesięciu tysięcy złotych (od ok. 1200 Euro do ok. 9000 Euro) miesięcznie. Ustala je

rada gminy i jest ono zależne od wielkości gminy oraz jej dochodów. Wójt może samodzielnie

powołać swoich zastępców w liczbie zależnej od liczby mieszkańców gminy. Najczęściej jest ich

13

od 1 do 2. Ich wynagrodzenia są niewiele niższe. Podobnie jak radni, wójt i jego zastępcy składają

oświadczenia majątkowe.

3. Wójt podejmuje wszystkie decyzje jednoosobowo w postaci zarządzeń. Podstawowe funkcje wój-

ta to:

a. wykonywanie uchwał, czyli decyzji rady gminy,

b. przygotowywanie projektów uchwał rady gminy,

c. gospodarowanie majątkiem należącym do gminy,

d. wykonywanie budżetu (np. ściąganie podatków i wydawanie pieniędzy na inwestycje),

e. zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych.

6.4. Metody realizacji zadań gmin

4. Podstawowym narzędziem wójta i jego zastępców służącym do wykonywania ww. funkcji jest

urząd gminy (gminy wiejskie), urząd miasta i gminy (gminy miejsko-wiejskie), urząd miasta

(gminy miejskie). Urząd ten to jednostka organizacyjna (instytucja publiczna) podzielona we-

wnętrznie na departamenty, wydziały i referaty, którym przyporządkowano planowanie, organi-

zowanie, wykonywanie, powierzanie i monitorowanie danej części zadań gminy. Prawo nie okre-

śla z jakich komórek powinien składać się urząd gminy. Decyzje w tym zakresie podejmują wła-

dze gminy. Najczęściej spotykane wydziały w urzędach gmin to: wydział spraw obywatelskich,

wydział finansów, wydział oświaty, wydział inwestycji, wydział gospodarki nieruchomościami,

wydział ochrony środowiska, wydział gospodarki komunalnej.

5. Wójt bezpośrednio nie organizuje pracy urzędu gminy i nie zarządza jego zasobami ludzkimi. Do

tego celu służy sekretarz gminy, który mu podlega. Jest on po wójcie, najwyższym rangą urzędni-

kiem samorządowym w gminie. Jest zatrudniony na umowę o pracę i musi być bezpartyjny.

6. Nie wszystkie zadania gminy mogą być wykonane przez urząd gminy. Z tego powodu wójt posia-

da do dyspozycji szereg innych podmiotów stanowiących własność gminy. Formy organizacyjno-

prawne tych podmiotów to zakład budżetowy, spółka jawna, spółka partnerska, spółka komandy-

towa, spółka komandytowo-akcyjna, spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, spółka akcyjna. W

większości przypadków władze lokalne same decydują ile takich podmiotów gmina posiada, jaki

jest ich zakres działalności i jaka jest ich forma organizacyjno-prawna. Do najczęściej spotyka-

nych podmiotów należących do gmin należą:

a. przedszkola – świadczą usługi opiekuńcze, edukacyjne, wychowawcze.

b. szkoły podstawowe – świadczą usługi edukacyjne i wychowawcze.

c. gimnazja – świadczą usługi edukacyjne i wychowawcze.

d. biblioteki – prócz wypożyczania książek zajmują się edukacją medialną.

14

e. Gminny (Miejski) Ośrodek Pomocy Społecznej – świadczy usługi w zakresie prewencji i

rozwiązywania problemów społecznych oraz opieki społecznej.

f. Gminny (Miejski) Dom Kultury – organizuje własną i wspiera cudzą działalność w zakre-

sie kultury i sztuki.

g. Gminny (Miejski) Ośrodek Sportu i Rekreacji – organizuje własną i wspiera cudzą dzia-

łalność w zakresie sportu i rekreacji.

h. Gminne (Miejskie) Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej – prowadzi gospodarkę od-

padami komunalnymi, oczyszcza gminę ze śmieci.

i. Gminny (Miejski) Zakład Komunikacyjny – świadczy usługi w zakresie zbiorowego

przewozu ludności.

j. Gminne (Miejskie) Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji – zajmuje się dostawą

wody, odbiorem ścieków komunalnych i ich oczyszczaniem.

k. Zakład Zieleni Gminnej (Miejskiej) – zajmuje się utrzymaniem parków i zieleni w innych

miejscach publicznych oraz przy drogach gminnych.

l. Gminny (Miejski) Zarząd Dróg – zajmuje się budową, remontami i utrzymaniem gmin-

nych dróg oraz infrastruktury okołodrogowej (mosty, wiadukty, chodniki, oznakowanie,

sygnalizacja świetlna itp.), a także organizacją ruchu drogowego.

m. Cmentarz Komunalny – wszyscy wiemy czym się zajmuje cmentarz .

n. Straż Gminna (Miejska) – zapewnia porządek i bezpieczeństwo publiczne, wspomaga Po-

licję, kontroluje ruch drogowy oraz prowadzi edukację ludności.

o. Gminny (Miejski) Zakład Gospodarki Mieszkaniowej – zajmuje się remontami, utrzyma-

niem i wynajmowaniem mieszkań w budynkach należących do gminy.

7. Tworzenie własnych podmiotów to nie jedyny sposób wykonywania zadań przez polskie gminy.

Powszechnie stosowane są też metody takie jak:

a. realizacja zadań poprzez nabywanie dóbr lub usług od przedsiębiorstw prywatnych,

organizacji pozarządowych lub osób fizycznych. Jeśli zlecenie ma mniejszą wartość niż

14000 Euro decyzję o wyborze dostawcy usługi lub towaru niezależnie podejmuje wójt.

Najczęściej, zanim ją podejmie, pracownicy urzędu porównują kilka ofert i rekomendują

wybór najlepszej. Jeśli zlecenie ma wartość wyższą, stosuje się przepisy ustawy o zamó-

wieniach publicznych. Zobowiązuje ona wszelkie podmioty publiczne do przeprowadze-

nia publicznego, jawnego, obiektywnego, bezstronnego przetargu, w którym udział może

wziąć każdy oferent z Unii Europejskiej. Samorządy kupują np.: budowę dróg i infrastruk-

tury okołodrogowej, usługi finansowe, usługi planistyczne, usługi transportowe, usługi

remontowo-budowlane, usługi szkoleniowe, komputery i oprogramowanie, pojazdy, mate-

riały promocyjne oraz energię elektryczną.

15

b. powierzenie realizacji zadań przedsiębiorcom prywatnym, organizacjom pozarzą-

dowym lub osobom fizycznym. Chodzi tu o przekazanie wykonawcy realizacji danego

zadania gminy na jakiś okres czasu. Za realizację zadania wykonawca otrzymuje regular-

ną zapłatę od gminy. Wyboru wykonawcy dokonuje się w taki sam sposób jak wcześniej

przedstawiony. Odpowiedzialność za prawidłową realizację zadania dalej ciąży jednak na

gminie. Dlatego gmina stale kontroluje wykonawcę i jakość realizacji powierzonego za-

dania. Najczęściej powierza się utrzymanie parków i innej zieleni gminnej, opiekę nad

osobami starszymi i chorymi, prowadzenie portali internetowych gmin, oczyszczanie mia-

sta oraz utrzymanie wodociągów i kanalizacji. Analizy dowodzą, że powierzenie realizacji

niektórych zadań wiąże się ze znacznie mniejszymi wydatkami niż wtedy, gdy jest ono re-

alizowane przez samorząd. Z tego powodu to rozwiązanie uznaje się za dobre i jest coraz

częściej stosowane w polskiej praktyce samorządowej. Jako ciekawostkę mogę powie-

dzieć, że w chwili obecnej rozpoczął się eksperyment przekazania przez samorząd woje-

wództwa dolnośląskiego (w którym mieszkam) wszystkich dróg wojewódzkich (2400 km)

firmie prywatnej na 10 lat. Jej obowiązkiem będzie ich kompleksowe wyremontowanie w

ciągu 4 pierwszych lat, bieżące naprawianie przez cały okres oraz utrzymanie i odśnieża-

nie. Zakłada się, że takie rozwiązanie pozwoli zaoszczędzić w tym okresie ok. 35 mln Eu-

ro publicznych pieniędzy. Jeśli eksperyment będzie się sprawdzał już w pierwszych la-

tach, drogą tą pójdą inne polskie samorządy – gminy, powiaty i województwa.

c. zakup dóbr lub usług od podmiotów należących do gmin sąsiednich na bazie swo-

bodnie wynegocjowanej umowy. Metodę tą najczęściej stosuje się gdy samodzielna rea-

lizacja danego zadania przez samorząd nie jest możliwa, lub gdy koszty samodzielnej rea-

lizacji byłyby nieracjonalnie wysokie. Np. gminy, które mają mało mieszkańców kupują

usługi przewozu ludności od zakładów komunikacyjnych należących do sąsiednich du-

żych gmin, albo gminy, które mają małe zasoby wody kupują wodę pitną od przedsię-

biorstw wodociągowych należących do gmin sąsiednich.

d. tworzenie przez dwie lub większą liczbę gmin podmiotów wspólnych. Takie podmioty

wykonują te same gminne zadania na obszarze wszystkich gmin-założycieli. To rozwią-

zanie stosuje się w celu osiągnięcia tzw. korzyści skali, a przez to redukcji jednostkowych

kosztów wykonania zadań. W ostatnich latach tworzy się w Polsce coraz więcej takich

międzykomunalnych podmiotów, w dziedzinach takich jak np. kanalizacja i oczyszczanie

ścieków, gospodarka odpadami i promocja.

e. koncesjonowanie. Niektóre z zadań gminy mogą być realizowane samodzielnie przez

gminę lub przez prywatną firmę, która uzyska od gminy stosowne zezwolenie – koncesję.

Firma, która uzyskała koncesję jest stale kontrolowana przez gminę. Kontrola ma na celu

sprawdzenie, czy koncesjonowana działalność jest prowadzona zgodnie z przepisami pra-

16

wa oraz umową koncesji. Przedsiębiorca prywatny płaci gminie za koncesję i co roku za

przedłużenie koncesji. Decyduje się on na taki koszt dlatego, że koncesjonowana działal-

ność przynosi mu zysk. Za to co robi płacą mu ci mieszkańcy gminy, którzy korzystają z

koncesjonowanych usług. W praktyce koncesje wydawane są np. na gospodarowanie od-

padami komunalnymi (odbiór, transport, składowanie, utylizacja i recycling) oraz na pro-

wadzenie targowisk.

f. powierzanie w zarząd. Ta metoda realizacji zadań polega na powierzeniu zarządzania

podmiotem gospodarczym należącym do gminy prywatnej firmie. Podmiot ten otrzymuje

wynagrodzenie od gminy zgodnie z zasadami ustalonymi w umowie zarządu. Może to być

część zysku osiągniętego przez gminne przedsiębiorstwo, albo wynagrodzenie zależne od

utrzymania niskich kosztów, lub wysokiej jakości usług, lub od innych parametrów. Wy-

bór firmy zarządzającej odbywa się na zasadach określonych przez wspomnianą już usta-

wę o zamówieniach publicznych. Gminy najczęściej powierzają w zarząd przedsiębior-

stwa gospodarki komunalnej, zakłady gospodarki mieszkaniowej, przedsiębiorstwa ko-

munikacji miejskiej oraz przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. Metoda ta stoso-

wana jest jednak rzadko. Wybiera się ją wtedy, gdy powierzenie zarządu ma przynieść

wyższą jakość zarządzania niż to miało miejsce dotychczas.

g. partnerstwo publiczno-prywatne. Partnerstwo publiczno-prywatne (PPP) to określenie

wspólnej działalności gospodarczej podmiotu publicznego i prywatnego. Korzyścią dla

podmiotu publicznego (w tym wypadku gminy) jest pozyskanie prywatnego kapitału do

realizacji publicznych zadań, a także podniesienie jakości zarządzania dzięki zaangażo-

waniu podmiotu prywatnego. Korzyść dla podmiotu prywatnego to zysk. Istnieje wiele

form PPP. Przedstawię Państwu 3 przykłady takiego partnerstwa. Załóżmy, że w gminie

potrzebny jest aquapark, a władze lokalne nie mają dość pieniędzy by samodzielnie go

wybudować. Możliwe są tu następujące partnerstwa:

i. gmina i prywatna firma zakładają spółkę - aquapark. Gmina wykłada 51% kapita-

łu i obejmuje 51% akcji, a firma 49% kapitału i obejmuje 49% akcji. Obie strony

partycypują w przyszłych zyskach i stratach proporcjonalnie do udziałów, ale de-

cydujące słowo należy zawsze do gminy.

ii. firma samodzielnie zakłada spółkę (aquapark) i wykłada na nią 100% kapitału, ale

pod warunkiem zobowiązania się gminy do zakupu co roku usług o wartości 1

mln zł (250 tys. Euro) w tym aquaparku, przez 20 lat. Dla firmy nie jest ważne co

gmina zrobi z zakupionymi usługami. Gmina może je np. wykorzystać jako zaję-

cia uczniów gminnych szkół, lub po prostu sprzedać komuś innemu.

iii. firma samodzielnie buduje aquapark i wykłada na niego 100% kapitału, ale nie

prowadzi na nim działalności. Robi to pod warunkiem zobowiązania się gminy do

17

wynajęcia budynku aquaparku np. na co najmniej 10 lat za 500 tys. zł (125 tys.

Euro) rocznie. Potem firma będzie sama prowadzić działalność albo znajdzie in-

nego najemcę.

6. Zadania i wewnętrzna organizacja powiatów

6.5. Zadania powiatów ziemskich

Omówioną mamy wewnętrzną organizację gmin. Skoncentrujmy się teraz na powiatach. Jak już

wspomniałem w Polsce są 2 rodzaje powiatów – ziemskie i grodzkie. Mają one różne zakresy zadań i

różną organizację wewnętrzną. Zacznijmy od powiatu ziemskiego, czyli takiego, w skład którego

wchodzi od kilku do kilkunastu gmin. Wśród zadań takiego powiatu, podobnie jak w gminach, znajdu-

ją się:

1. zadania własne – czyli takie zadania, które zostały określone dla wszystkich polskich powiatów

przez władze państwowe. Zadania mają charakter ponadlokalny i są to np.:

a. edukacja na poziomie średnim – w szkołach ponadgimnazjalnych.

b. edukacja specjalna – nieco później wyjaśnię Państwu na czym to polega.

c. lecznictwo wymagające pobytu w szpitalu.

d. pomoc społeczna – w zakresie opieki i zamieszkania oraz przeciwdziałania patologiom.

e. wspieranie funkcjonowania rodzin.

f. pomoc osobom niepełnosprawnym.

g. budowa i utrzymanie powiatowych dróg oraz infrastruktury towarzyszącej drogom (mo-

sty, oznakowanie, oświetlenie, sygnalizacja, parkingi).

h. usługi kartograficzne.

i. administracja architektoniczno-budowlana.

j. administracja w zakresie leśnictwa i rybactwa śródlądowego.

k. przeciwdziałanie bezrobociu oraz aktywizacja lokalnego rynku pracy.

l. ochrona praw konsumenta.

2. zadania zlecone – czyli zadania zlecone powiatom przez władze państwowe. Pomijając, które z

nich są obowiązkowe, a które dobrowolne można powiedzieć, że mogą to być zadania m. in. z za-

kresu:

a. pomocy dla uchodźców,

b. ubezpieczenia zdrowotnego bezrobotnych bez zasiłku,

c. utrzymanie jednostek straży pożarnej,

18

d. opracowanie planów funkcjonowania powiatu w sytuacji ataku terrorystycznego lub dzia-

łań wojennych.

6.6. Źródła finansowania powiatów ziemskich

Kilka zdań warto poświęcić źródłom pieniędzy wydawanych na realizację powiatowych zadań. Są to

przede wszystkim:

1. 10% podatku dochodowego od osób fizycznych (PIT), zamieszkałych na terenie powiatu.

2. 1,4% podatku dochodowego od podmiotów gospodarczych (CIT), posiadających siedzibę na tere-

nie powiatu.

3. subwencja z budżetu państwa – przekazywana co roku i zależna m. in. od liczby mieszkańców i

liczby uczniów.

4. dotacje celowe z budżetu państwa – przekazywane na realizację konkretnych przedsięwzięć.

5. środki z Unii Europejskiej – przekazywane na realizację konkretnych przedsięwzięć.

6. dochody z majątku powiatu – czyli z wynajmu i sprzedaży nieruchomości należących do powiatu.

7. wpływy z opłat mieszkańców i przedsiębiorstw za część usług jakie świadczy dla nich powiat oraz

należące do powiatu przedsiębiorstwa i inne jednostki.

6.7. Władze powiatów ziemskich

Możemy teraz przejść do omawiania władz powiatu ziemskiego. Analogicznie jak w przypadku gmin,

władza powiatu ziemskiego składa się z dwóch organów: stanowiącego i wykonawczego.

1. Organem stanowiącym powiatu ziemskiego jest rada powiatu. Rada ta wybierana jest przez

mieszkańców powiatu. Głosowanie jest powszechne i tajne. Kadencja rady trwa 4 lata. Radnym

może zostać każdy, kto ukończył 18 lat, zamieszkuje w powiecie i nie jest pozbawiony praw wy-

borczych. Kandydat musi mieć obywatelstwo polskie. Rada liczy od 15 do 29 radnych, w zależno-

ści od liczby mieszkańców powiatu. Organizacja wyborów do rady powiatu jest taka sama jak or-

ganizacja wyborów do rad gmin – te same komitety wyborcze, te same zasady finansowania i te

same zasady kontroli.

2. Podobnie jak w przypadku radnych gmin, radni powiatu otrzymują dietę, która wynosi od ok. 1

tys. zł do prawie 3 tys. zł (od ok. 250 Euro do ok. 750 Euro) miesięcznie i jest zależna od liczby

mieszkańców powiatu oraz funkcji pełnionych przez radnego. Radny powiatowy, tak samo jak

19

radny gminny, może bez konsekwencji opuszczać miejsce pracy w celu pełnienia swoich funkcji,

a co roku ujawnia cały swój majątek i długi.

3. Analogicznie jak w przypadku rady gminy, rada powiatu podejmuje najważniejsze decyzje doty-

czące realizacji zadań powiatu ziemskiego. Decyzje te mają postać uchwał i przyjmowane są w

drodze głosowań jawnych zwykłą większością głosów. Każda uchwała powierzana jest do wyko-

nania drugiemu organowi powiatu, który jest organem wykonawczym (za chwilę go omówię). Tak

jak w gminie, radni powiatu wybierają spośród siebie przewodniczącego rady powiatu i wice-

przewodniczących. Ich funkcje są takie same jak w przypadku przewodniczącego i wiceprzewod-

niczących rady gminy. Podobnie jak w radzie gminy, tak i tu radni powołują komisje. Jedna z nich

to obowiązkowa komisja rewizyjna służąca do kontroli organu wykonawczego.

Teraz czas na drugi organ władz powiatu ziemskiego – organ wykonawczy.

1. Organ wykonawczy powiatu ziemskiego jest zupełnie inny niż organ wykonawczy gminy. W po-

wiecie ziemskim jest to zarząd powiatu – organ kilkuosobowy. Zarząd powiatu wybiera rada po-

wiatu spośród swoich członków. Rada powiatu decyduje także, kto będzie pełnił poszczególne

funkcje w zarządzie powiatu, a są one następujące: przewodniczący zarządu powiatu (nazywany

starostą), wiceprzewodniczący zarządu powiatu (nazywany wicestarostą) oraz do 3 członków

zwyczajnych zarządu powiatu. Za swoją pracę członkowie zarządu otrzymują wynagrodzenie od

ok. 5 tys. zł do ok. 15 tys. zł (od ok. 1250 Euro do ok. 3750 Euro) miesięcznie i jest ono zależne

od liczby mieszkańców powiatu oraz pełnionej funkcji.

2. Zarząd powiatu podejmuje wszystkie decyzje wspólnie, podczas specjalnych posiedzeń, w formie

uchwał zarządu powiatu. Podstawowe funkcje zarządu powiatu to:

a. wykonywanie uchwał, czyli decyzji rady powiatu,

b. przygotowywanie projektów uchwał rady powiatu,

c. gospodarowanie majątkiem należącym do powiatu,

d. wykonywanie budżetu (np. ściąganie podatków i wydawanie pieniędzy na inwestycje),

e. zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu.

6.8. Metody realizacji zadań powiatów ziemskich

1. Podstawowym narzędziem zarządu powiatu służącym do wykonywania ww. funkcji jest starostwo

powiatowe. Podobnie jak urząd gminy, starostwo to jednostka organizacyjna (instytucja publicz-

na) podzielona wewnętrznie na departamenty, wydziały i referaty, którym przyporządkowano pla-

nowanie, organizowanie, wykonywanie, powierzanie i monitorowanie danej części zadań powiatu

20

ziemskiego. Wewnętrzna organizacja starostwa powiatowego jest zależna od woli zarządu powia-

tu.

2. Tak jak w gminie, zarząd powiatu bezpośrednio nie organizuje pracy starostwa powiatowego i nie

zarządza jego zasobami ludzkimi. Do tego celu służy sekretarz powiatu, który podlega staroście.

Jest zatrudniony na umowę o pracę i musi być bezpartyjny.

3. Nie wszystkie zadania powiatu ziemskiego mogą być wykonane przez starostwo powiatowe. Z

tego powodu zarząd powiatu posiada do dyspozycji szereg innych podmiotów stanowiących wła-

sność powiatu ziemskiego. Formy organizacyjno-prawne tych podmiotów są takie same jak w

przypadku gmin. Władze same decydują ile takich podmiotów powiat ziemski posiada, jaki jest

ich zakres działalności i jaka jest ich forma organizacyjno-prawna. Do najczęściej spotykanych

podmiotów należących do powiatów ziemskich należą:

a. szkoły średnie ogólnokształcące (licea).

b. szkoły specjalne (podstawowe, gimnazja, średnie) – kształcą i wychowują dzieci oraz

młodzież, której stan zdrowia nie pozwala na edukację w szkołach zwykłych.

c. szpitale powiatowe – świadczą usługi medyczne.

d. Powiatowy Urząd Pracy – świadczy usługi w zakresie rejestracji bezrobotnych, pośrednic-

twa pracy, aktywizacji zawodowej oraz wypłaca zasiłki.

e. domy pomocy społecznej – świadczą usługi w zakresie stałego pobytu oraz opieki nad

osobami chorymi i w zaawansowanym wieku.

f. Zarząd Dróg Powiatowych – zajmuje się budową, remontami i utrzymaniem powiatowych

dróg oraz infrastruktury okołodrogowej (mosty, wiadukty, chodniki, oznakowanie, sygna-

lizacja świetlna itp.), a także organizacją ruchu drogowego.

g. Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej – sporządza, aktualizuje

i udostępnia szczegółowe mapy powiatu ziemskiego.

h. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie – sprawuje opiekę nad rodzinami dotkniętymi pa-

tologiami społecznymi, organizuje rodziny zastępcze, wspomaga niepełnosprawnych,

kombatantów i repatriantów.

i. domy dziecka – które są miejscami zamieszkania dzieci i młodzieży pozbawionych opieki

rodzicielskiej.

j. poradnie psychologiczno-pedagogiczne – prowadzą dla dzieci i młodzieży: terapie zabu-

rzeń psychologicznych, planowanie kariery zawodowej, profilaktykę uzależnień, pomoc w

rozwiązywaniu problemów rodzinnych.

k. domy wczasów dziecięcych - okresowego przebywają w nich dzieci fizycznie słabe i z te-

renów ekologicznie zagrożonych.

4. Tak jak w przypadku gmin, prócz tworzenia własnych podmiotów powiaty ziemskie stosują sze-

reg innych metod realizacji swoich zadań. Przypomnę, że są to:

21

a. realizacja zadań poprzez nabywanie dóbr lub usług od przedsiębiorstw prywatnych, orga-

nizacji pozarządowych lub osób fizycznych,

b. powierzenie realizacji zadań przedsiębiorcom prywatnym, organizacjom pozarządowym

lub osobom fizycznym,

c. zakup dóbr lub usług od podmiotów należących do powiatów sąsiednich na bazie swo-

bodnie wynegocjowanej umowy,

d. tworzenie przez dwa lub większą liczbę powiatów podmiotów wspólnych,

e. koncesjonowanie,

f. powierzanie w zarząd,

g. partnerstwo publiczno-prywatne.

6.9. Powiaty grodzkie

Przedstawiłem Państwu organizację wewnętrzną powiatu ziemskiego. Jak już wcześniej wspomnia-

łem, powiat grodzki ma zupełnie inną konstrukcję. Jest to taki powiat, który jest jednocześnie gminą

miejską. Samorząd ten wykonuje zatem na swoim terytorium wszystkie zadania gminne i wszystkie

zadania powiatowe. Posiada wszystkie dochody takie jakie mają powiaty ziemskie oraz wszystkie

dochody, które posiadają gminy. Inaczej mówiąc, to „dwa w jednym” – gmina i powiat w jednym

organizmie. Powiat grodzki również posiada dwa organy władzy: stanowiący i wykonawczy.

1. Organem stanowiącym powiatu grodzkiego jest rada miasta. Wybierana jest tak, jak rada każdej

innej gminy wiejskiej, miejskiej, czy miejsko-wiejskiej, a radni mają taki sam status jak wszyscy

inni radni. Ma takie same komisje i przewodniczącego. Jednak taka rada podejmuje wszystkie

najważniejsze decyzje dotyczące realizacji zadań gminnych i zadań powiatowych na obszarze po-

wiatu grodzkiego.

2. Organem wykonawczym powiatu grodzkiego jest prezydent miasta. Wybierany jest tak jak wójt,

burmistrz, czy prezydent zwykłego miasta i ma taki sam jak oni status. Jednak posiada jednocze-

śnie wszystkie kompetencje takie jak każdy wójt, burmistrz, czy prezydent zwykłego miasta oraz

wszystkie kompetencje takie jak cały zarząd powiatu. Wykonuje zatem wszystkie uchwały rady

miejskiej dotyczące realizacji zadań gminnych i zadań powiatowych.

3. Podstawowym narzędziem prezydenta miasta w powiecie grodzkim, które służy mu do wykony-

wania ww. funkcji jest urząd miasta. Jednak taki urząd miasta jest „sumą” urzędu miasta w zwy-

kłym mieście i starostwa powiatowego w powiecie ziemskim.

4. Analogicznie, jak w przypadku gmin i powiatów ziemskich, urząd miasta w powiecie grodzkim

nie wystarczy do zrealizowania wszystkich zadań. Dlatego też, prezydent miasta dysponuje szere-

giem innych podmiotów stanowiących własność powiatu. Jak zapewne się Państwo domyślają, są

22

to jednocześnie wszystkie podmioty, które występują w gminach oraz wszystkie podmioty, które

występują w powiatach ziemskich. Oczywiście, prócz nich stosuje się wszystkie inne, omówione

już metody realizacji zadań: nabywanie, powierzanie, tworzenie podmiotów wspólnych, koncesjo-

nowanie, powierzanie w zarząd i partnerstwo publiczno-prywatne.

23

7. Zadania i wewnętrzna samorządu województwa

7.1. Zadania województw

Nadszedł czas na omówienie samorządu województwa. Do jego zadań należą:

1. zadania własne – czyli takie zadania, które zostały określone dla wszystkich polskich woje-

wództw przez władze państwowe. Zadania mają charakter regionalny i są to np.:

a. określenie i realizacja strategii rozwoju województwa.

b. lecznictwo wymagające specjalistycznej hospitalizacji.

c. kultura i ochrona jej dóbr.

d. modernizacja terenów wiejskich.

e. gospodarka wodna – np. poprzez regulację rzek.

f. budowa i utrzymanie wojewódzkich dróg oraz infrastruktury towarzyszącej drogom (mo-

sty, oznakowanie, oświetlenie, sygnalizacja, parkingi).

g. regionalny pasażerski transport kolejowy.

h. podwyższanie poziomu innowacyjności województwa.

i. kształtowanie świadomości narodowej i obywatelskiej.

j. szkolnictwo wyższe.

2. zadania zlecone – czyli zadania zlecone województwom przez władze państwowe. Pomijając,

które z nich są obowiązkowe, a które dobrowolne można powiedzieć, że mogą to być m. in. zada-

nia z zakresu:

a. kształcenia nauczycieli.

b. kartografii.

c. zniżek na przewozy środkami komunikacji publicznej zagwarantowanych przez państwo.

7.2. Źródła finansowania województw

Zatrzymajmy się jeszcze na chwile przy źródłach finansowania tych zadań. Są to m. in.:

1. 1,6% podatku dochodowego od osób fizycznych (PIT), zamieszkałych na terenie województwa.

2. 14,75% podatku dochodowego od podmiotów gospodarczych (CIT), posiadających siedzibę na

terenie województwa.

3. subwencja z budżetu państwa – przekazywana co roku i zależna m. in. od liczby mieszkańców i

liczby uczniów.

4. dotacje celowe z budżetu państwa – przekazywane na realizację konkretnych przedsięwzięć.

5. środki z Unii Europejskiej – przekazywane na realizację konkretnych przedsięwzięć.

24

6. dochody z majątku województwa – czyli z wynajmu i sprzedaży nieruchomości należących do

województwa.

7. dochody z kar i grzywien – np. za zanieczyszczanie środowiska naturalnego.

8. wpływy z opłat mieszkańców i przedsiębiorstw za część usług jakie świadczy dla nich wojewódz-

two oraz należące do województwa przedsiębiorstwa i inne jednostki.

7.3. Władze województw

Skupmy się teraz na władzach województwa. Władze wojewódzkie również składają się z dwóch or-

ganów: stanowiącego i wykonawczego.

1. Organem stanowiącym województwa jest sejmik województwa. Sejmik wybierany jest przez

mieszkańców województwa. Głosowanie jest powszechne i tajne. Kadencja sejmiku trwa 4 lata.

Radnym może zostać każdy kto ukończył 18 lat, zamieszkuje w województwie i nie jest pozba-

wiony praw wyborczych. Kandydat musi mieć obywatelstwo polskie. W województwach, w któ-

rych mieszka 2 mln mieszkańców sejmik liczy 30 radnych. W większych dodaje się po 3 radnych

na każde 0,5 mln mieszkańców. Organizacja wyborów do rady powiatu jest taka sama jak organi-

zacja wyborów do rad gmin – te same komitety wyborcze, te same zasady finansowania i te same

zasady kontroli.

2. Tak jak w gminach i powiatach, radni sejmiku województwa otrzymują dietę, która wynosi od ok.

2 tys. zł do ok. 3 tys. zł (od ok. 500 Euro do ok. 750 Euro) miesięcznie i zależy tylko od funkcji

pełnionych przez radnego. Radny sejmiku, tak samo jak radny gminy lub powiatu, może bez kon-

sekwencji opuszczać miejsce pracy w celu pełnienia swoich funkcji, a co roku ujawnia cały swój

majątek oraz długi.

4. Tak jak w przypadku rady gminy i rady powiatu, sejmik województwa podejmuje najważniejsze

decyzje dotyczące realizacji zadań województwa. Decyzje te mają postać uchwał i przyjmowane

są w drodze głosowań jawnych zwykłą większością głosów. Każda uchwała powierzana jest do

wykonania drugiemu organowi sejmiku, który jest organem wykonawczym (za chwilę przejdę do

omawiania go). Tak jak w gminie i w powiecie, radni sejmiku wybierają spośród siebie przewod-

niczącego sejmiku i wiceprzewodniczących. Ich funkcje są takie same jak w przypadku przewod-

niczących i wiceprzewodniczących rad gmin i rad powiatów. Również i tu powołuje się komisje.

Jedna z nich to obowiązkowa komisja rewizyjna służąca do kontroli organu wykonawczego.

Przejdźmy teraz do organu wykonawczego samorządu województwa.

1. Organ wykonawczy sejmiku województwa jest podobny do organu wykonawczego powiatu ziem-

skiego. Jest nim organ kilkuosobowy – zarząd województwa. Zarząd ten wybierany jest sejmik

25

województwa spośród radnych sejmiku. Sejmik decyduje także, kto będzie pełnił poszczególne

funkcje w zarządzie województwa, a są one następujące: przewodniczący sejmiku województwa

(nazywany marszałkiem województwa), wiceprzewodniczący zarządu województwa (nazywany

wicemarszałkiem) oraz 3 członków zwyczajnych zarządu województwa. Za swoją pracę członko-

wie zarządu otrzymują wynagrodzenie od ok. 8 tys. zł do ok. 15 tys. zł (od ok. 2000 Euro do ok.

3750 Euro) miesięcznie i jest ono zależne tylko od pełnionej funkcji.

2. Tak jak w powiecie ziemskim, zarząd województwa podejmuje wszystkie decyzje wspólnie, pod-

czas specjalnych posiedzeń, w formie uchwał zarządu województwa. Podstawowe funkcje zarządu

województwa to:

a. wykonywanie uchwał, czyli decyzji sejmiku województwa,

b. przygotowywanie projektów uchwał sejmiku województwa,

c. gospodarowanie majątkiem należącym do województwa,

d. przygotowywanie projektów strategii rozwoju województwa, planu zagospodarowania

przestrzennego i programów wojewódzkich oraz ich wykonywanie,

e. współpraca z innymi samorządami regionalnymi, także z innych krajów,

f. kierowanie, koordynowanie i kontrolowanie działalności podmiotów należących do samo-

rządu województwa.

7.4. Metody realizacji zadań województw

1. Podstawowym narzędziem zarządu województwa służącym do wykonywania ww. zadań jest

urząd marszałkowski. Podobnie jak urząd gminy i starostwo, urząd marszałkowski to jednostka

organizacyjna (instytucja publiczna) podzielona wewnętrznie na departamenty, wydziały i refera-

ty, którym przyporządkowano planowanie, organizowanie, wykonywanie, powierzanie i monito-

rowanie danej części zadań województwa. Analogicznie jak w gminach i powiatach, zarząd woje-

wództwa posiada też do dyspozycji inne jednostki o różnej formie organizacyjno-prawnej. Do naj-

częściej spotykanych należą:

a. wojewódzki ośrodek ruchu drogowego – zajmuje się egzaminowaniem kandydatów na

kierowców.

b. szkoły ponadgimnazjalne o profilach zawodowych.

c. teatry,

d. filharmonie,

e. muzea,

f. szpitale specjalistyczne,

g. pogotowia ratunkowe,

h. ośrodki kształcenia nauczycieli – zajmują się kształceniem kadr szkół.

26

i. regionalne biura w Brukseli – reprezentują interesy województw w Unii Europejskiej i

promują je.

j. Wojewódzki Zarząd Dróg – zajmuje się budową, remontami i utrzymaniem wojewódz-

kich dróg oraz infrastruktury okołodrogowej (mosty, wiadukty, chodniki, oznakowanie,

sygnalizacja świetlna itp.), a także organizacją ruchu drogowego.

k. Wojewódzki Zarząd Kolei – zajmuje się budową, remontami i utrzymaniem wojewódzkiej

infrastruktury kolejowej, a także przewozem pasażerów koleją.

l. Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych – zarządza rzekami i zbiornikami

wodnymi oraz zapewnia ochronę przeciwpowodziową.

m. Wojewódzkie Biuro Urbanistyczne – prowadzi planowanie przestrzenne województwa.

n. agencje współpracy gospodarczej – zajmują się pozyskiwaniem inwestorów zagranicz-

nych i promocją eksportu

o. parki innowacji i nauki – zajmują się komercjalizacją działalności badawczo-rozwojowej.

2. Prócz używania własnych podmiotów stosuje się też wszystkie inne, omówione już metody reali-

zacji zadań: nabywanie, powierzanie, tworzenie podmiotów wspólnych, koncesjonowanie, powie-

rzanie w zarząd i partnerstwo publiczno-prywatne.

8. Perspektywy funkcjonowania polskich jednostek samorządu

terytorialnego

Na zakończenie mojego wykładu chciałbym Państwu przekazać trochę informacji na temat perspek-

tyw funkcjonowania polskiego samorządu terytorialnego.

Powszechnie w Polsce uważa się, że samorząd terytorialny to jeden z najsilniejszych filarów państwa.

Gminy, powiaty i województwa są nie tylko sprawnymi realizatorami zadań publicznych, bez których

nowoczesne państwo nie może funkcjonować. Są również ważnym elementem demokracji. Przez

ostatnie 20 lat Polacy przekonali się, że mają faktyczny wpływ na to, jak zmienia się ich bliskie i dale-

kie otoczenie. Wielu ludzi interesuje się samorządami, a ponad milion związanych jest z nimi zawo-

dowo. Jeśli w przeglądarce internetowej wpiszemy „gmina”, „powiat” i „województwo” to otrzymamy

ponad 60 mln linków do stron w języku polskim. Samo już to mówi jak popularne są w Polsce tematy

samorządowe. Warto też podkreślić, że w ostatnich wyborach samorządowych kandydowało aż 262

tys. kandydatów. Dlatego w najbliższej przyszłości nie planuje się kluczowych zmian polskiego sys-

temu samorządowego. Dąży się do jego doskonalenia. Dlatego teraz przedstawię Państwu o jakich

działaniach doskonalących samorządy dyskutuje się obecnie w Polsce.

27

1. nowoczesne zarządzanie strategiczne – polskie samorządy wojewódzkie obowiązkowo sporzą-

dzają strategie rozwoju. Gminy i powiaty nie muszą tego robić, jednak w zdecydowanej większo-

ści posiadają strategię rozwoju. Zarządzanie strategiczne traktuje się jako najlepszy sposób na po-

radzenie sobie z wielką liczbą zadań i zmiennymi warunkami funkcjonowania. Polskie, samorzą-

dowe planowanie strategiczne jest rozwinięte dobrze. Gorzej jest z procedurami wdrażania strate-

gicznych planów. Z tego powodu dużo się teraz mówi o możliwościach wykorzystania technik in-

formatycznych, modelowaniu procesów administracji publicznej, zarządzaniu tymi procesami,

ewaluacji, audytach oraz o Strategicznej Karcie Wyników R. Kaplana i D. Nortona.

2. budżetowanie zadaniowe – od 2013 r. wszystkie polskie samorządy będą zobowiązane do spo-

rządzania budżetu zadaniowego. Budżet zadaniowy umożliwia zarządzanie wydatkami poprzez

konkretne i zhierarchizowane cele, na rzecz osiągania konkretnych efektów, mierzonych za pomo-

cą ustalonych mierników. Jest to zatem jeden z elementów upowszechniania zarządzania strate-

gicznego, o którym przed chwilą mówiłem. Dziś budżety sporządza się jeszcze najczęściej w

układzie działów, ale wiele samorządów nie czeka i już sporządza budżety zadaniowe.

3. wspieranie innowacyjności gospodarki – innowacyjność traktuje się współcześnie na świecie

jako jeden z najważniejszych czynników rozwoju społeczno-gospodarczego. Coraz częściej od na-

szych samorządów oczekuje się, że będą jednymi z najważniejszych kreatorów innowacyjności.

Szczególnie dotyczy to samorządów województw. Już od kilku lat sporządzają one i wdrażają re-

gionalne strategie innowacji. Coraz większy udział we wspieraniu innowacyjności mają gminy i

powiaty. W wyniku tych wszystkich działań tworzone są parki technologiczne, parki przemysło-

we, parki naukowo-badawcze i klastry łączące samorządy, przedsiębiorstwa i placówki naukowe.

4. e-administracja – informatyzacja usług dla mieszkańców i przedsiębiorstw oraz dla wewnętrznej

działalności urzędów i jednostek samorządowych, to kolejny bardzo ważny temat. Oczekuje się,

że przyniesie to szybszą, sprawniejszą i tańszą obsługę klientów. W informatyzację inwestuje

większość samorządów. Podejmowane są też działania ogólnokrajowe. Na przykład projekt EAP,

który ma na celu zmapowanie, zestandaryzowanie i publiczne udostępnienie wszystkich procedur

samorządowych.

5. rozwój zrównoważony – zapewnienie rozwoju zrównoważonego (ekorozwoju) jest jednym z

najważniejszych polskich celów. Zawarty jest nawet w Konstytucji. Polskie samorządy mają bar-

dzo duży wpływ na to by rozwój zrównoważony został osiągnięty. Nie rozmawia się już o tym czy

rozwój zrównoważony jest dobrą drogą. Najważniejsza dyskusja toczy się na temat jak osiągnąć

ten rozwój w gminach, powiatach i województwach. Osiągnąć ekorozwój, ale nie zahamować

rozwoju społecznego i gospodarczego.

6. społeczeństwo obywatelskie – siła samorządów wynika z zaangażowania mieszkańców w sprawy

publiczne. Dlatego władze samorządowe coraz silniej dążą do wspierania rozwoju społeczeństwa

obywatelskiego. To znaczy społeczeństwa aktywnego, samoorganizującego się oraz określającego

i osiągającego cele bez żadnej inspiracji lub przymusu władz. Samorządy ściśle współpracują z

28

organizacjami pozarządowymi, których jest w Polsce ponad 130 tys. (stowarzyszenia, związki,

fundacje itp.). Coraz częściej NGO świadczą usługi publiczne na podstawie umów z samorządami.

7. kapitał ludzki i kapitał społeczny – rozwój społeczno-gospodarczy gminy, powiatu, czy woje-

wództwa, a przez to całego kraju zależy od kapitału ludzkiego i kapitału społecznego. Samorządy

coraz częściej koncentrują się na wspieraniu rozwoju wiedzy, umiejętności i możliwości miesz-

kańców. Propagują wartości, normy i postawy sprzyjające rozwojowi gospodarczemu (np. przed-

siębiorczość, nie akceptowanie: korupcji, pracy „na czarno”, niezarejestrowanej działalności go-

spodarczej). Coraz częściej próbują tworzyć partnerstwa na rzecz rozwoju danego terytorium.

Składają się one z najważniejszych i najaktywniejszych przedsiębiorstw, NGO i instytucji pu-

blicznych.

8. pozyskiwanie funduszy z Unii Europejskiej – to temat niezwykle ważny dziś i w przyszłości.

Konkurencja między polskimi samorządami o pieniądze z UE jest bardzo duża. Projekty i wnioski

są coraz lepsze, a inwestycje przeprowadzane są coraz sprawniej. Dobrze wpływa to na ogólne za-

rządzanie samorządami. Dużo mówi się również o tym jakie środki zostaną przeznaczone dla Pol-

ski w nowym okresie programowania UE, tzn. w latach 2014-2020. Wielu samorządowców zasta-

nawia się jakie skutki może przynieść w tym zakresie akcesja Ukrainy do UE.

9. partnerstwo-publiczno prywatne – ze względu na trudności finansowe wiele samorządów szuka

alternatywnych źródeł finansowania. Mówi się, że jest to nieunikniona przyszłość większości pol-

skich samorządów.