politica exterior.conceptos y enfoques en torno a argentina-libre

ROBERTO MIRANDA

NICOLÁS CREUS

MARÍA NATALIA TINI

MARINA VITELLI

-Doctor en Relaciones Internacionales-Licenciado en Ciencia Política-Licenciado en Relaciones Internacionales-Investigador Independiente del CONICET-Profesor de Política Internacional Argentina (Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales, Universidad Nacional de Rosario)-Profesor en la Maestría y en el Doctorado en Relaciones Internacionales (Instituto de Relaciones Internacionales, Universidad Nacional de La Plata)-Director de la Especialización en Relaciones Internacionales (Universidad Católica de Santa Fe)

-Licenciado en Relaciones Internacionales-Doctorando en Relaciones Internacionales-Docente Adscripto de Política Internacional Argentina (Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales, Universidad Nacional de Rosario)-Becario de posgrado del CONICET

-Magister en Integración y Cooperación Internacional-Licenciada en Relaciones Internacionales-Doctoranda en Relaciones Internacionales-Profesora de Política Internacional Latinoamericana y Argentina, de Políticas Exteriores Comparadas y de Relaciones Internacionales (Facultad de Derecho y Ciencia Política, Universidad Católica de Santa Fe)

-Licenciada en Relaciones Internacionales-Doctoranda en Relaciones Internacionales-Docente Adscripta de Teoría de las Relaciones Internacionales (Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales, Universidad Nacional de Rosario)-Becaria de posgrado del CONICET

OTRAS PUBLICACIONES

Roberto Miranda (comp.), Virginia Petronis y Lisandro Jáuregui, “Tópicos de la Política Exterior Argentina”. Ediciones PIA. 2005.

Roberto Miranda, “Política Exterior Argentina. Idas y venidas entre 1999 y 2003". Ediciones PIA. 2003.

Graciela Zubelzú y María del Pilar Bueno, “El modelo de política burocrática en el proceso de toma de decisión según la visión de Allison y Halperin. Análisis de casos en la política exterior argentina. 1976-2007", Aportes de Pia, Documento de Cátedra nº 3, Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales, Universidad Nacional de Rosario. 2009.

Marina Vitelli, “Argentina en la lucha contra el lavado de dinero y el terrorismo”, Aportes de Pia, Documento de Cátedra nº 2, Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales, Universidad Nacional de Rosario. 2009.

Roberto Miranda, “Idealismo y paradoja. La política exterior argentina entre 1963 y 1973”. Aportes de Pia. Documento de Cátedra nº 1, Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales, Universidad Nacional de Rosario. 1994.

María Natalia Tini (coord.) y otros, “Observatorio de la Política Exterior Argentina (2005-2010)”. Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales, Universidad Nacional de Rosario. CD. 2011.

Política exterior. Conceptos y Enfoques en torno a Argentina

ROBERTO MIRANDA (compilador) NICOLAS CREUS MARIA NATALIA TINI MARINA VITELLI

ediciones pia

Miranda, Roberto y otros

Política exterior: conceptos y enfoques en torno a Argen-

tina. - 1a ed. - Rosario: Pia, 2011.

152 p.; 22x15 cm.

ISBN 978-987-33-1539-8

1. Política Exterior Argentina. I. Título

CDD 327.1

Fecha de catalogación: 22/11/2011

© 2011. Roberto Miranda y otros © 2011. Ediciones PIA Rosario República Argentina ISBN 978-987-33-1539-8 Prohibida la reproducción total o parcial por cualquier medio sin previa autorización por escrito Queda hecho el depósito que marca la Ley 11.723 Impreso en: La Imprenta Ya Av. Mitre 4031 –B1605BUJ- Buenos Aires. República Argentina.

Política exterior. Conceptos y Enfoques en torno a Argentina

Contenido

Presentación 5

Una clave en el análisis de la política exterior argentina: su sustentabilidad 9

Roberto Miranda

La autonomía en la política exterior argentina

frente a un desafío inexorable: reflexionar

sobre el poder 49

Nicolás Creus

El proceso de percepción en la política exterior

argentina ( 2003-2009) 77

María Natalia Tini

El interés nacional como una construcción

social: La política de defensa argentina en

el período 2005- 2009. 113

Marina Vitelli

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Presentación

El presente texto reúne los avances y resultados obte-

nidos a través del proyecto de investigación denominado La relación de Argentina con el mundo. Hacia la construc-

ción de instrumentos de análisis desde el Observatorio de la

Política Exterior Argentina. Este proyecto fue acreditado por la Universidad Nacional de Rosario a través de la reso-lución 629/09 y radicado en la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la citada Universidad. Se inició a principios de 2009 con el objetivo de proponer conceptos y enfoques destinados al análisis de la política exterior argentina. Luego de casi tres años de trabajo, el texto pretende reflejar el cumplimiento de aquél objetivo.

Pero no sólo la difusión de los logros alcanzados como producción académica, es lo que testimonia este trabajo dirigido a distintos ámbitos universitarios, gubernamenta-les y periodísticos. También, aquellos logros significaron un proceso de formación de recursos humanos mediante el equipo de investigación integrado por el director del pro-yecto, profesor titular de la cátedra de Política Internacio-nal Argentina de la mencionada Facultad, y tres becarios doctorales del Consejo Nacional de Investigaciones Cientí-ficas y Técnicas, que al mismo tiempo eran docentes ads-criptos a dicha cátedra. Paralelamente, el proyecto pudo coronar el nexo entre investigación y enseñanza a través de la distribución de elementos y herramientas útiles para los estudios y reflexiones que realizan los alumnos de la Licen-ciatura en Relaciones Internacionales sobre el vínculo de Argentina con el mundo.

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Merece destacarse que el insumo de datos más impor-tante del proyecto de investigación provino del Observato-

rio de la Política Exterior Argentina, en el período de no-viembre de 2005 a diciembre de 2010. Este Observatorio, que en el mencionado período dependió de la cátedra de Política Internacional Argentina, funcionó en conjunto con la Graduación en Relaciones Internacionales de la Univer-sidade Estadual Paulista “Júlio de Mesquita Filho”, a través del Observatorio de Política Externa Brasileira, y el Progra-ma de Relaciones Internacionales de la Facultad de Cien-cias Sociales de la Universidad de la República de Montevi-deo, mediante el Observatorio de Política Exterior Urugua-

ya. Este texto comienza con el capítulo preparado por el

director del proyecto, Roberto Miranda, que aborda lo que considera uno de los aspectos fundamentales a tener en cuenta en todo análisis de la política exterior argentina: su sustentabilidad. Luego, Nicolás Creus, trata teóricamente el procesamiento del concepto de poder a través del enfoque autonomista de la política internacional de nuestro país. El capítulo que le sigue, elaborado por María Natalia Tini, ca-racteriza la importancia de la aplicación de la noción de percepción en los exámenes que se esbozan en torno a la conducción de las relaciones exteriores. Por último, Marina Vitelli analiza la categoría interés nacional como una cons-trucción social, desde la política de defensa impulsada por el gobierno argentino.

Cabe añadir que la publicación de este material produ-cido por el equipo de investigación, que desarrolló sus acti-vidades a través de la cátedra de Política Internacional Ar-gentina de la Facultad de Ciencia Política y Relaciones In-

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ternacionales, fue posible gracias al financiamiento otorga-do por la Universidad Nacional de Rosario mediante el pro-yecto acreditado por la misma.

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UNA CLAVE EN EL ANÁLISIS DE LA POLÍTICA EXTERIOR ARGENTINA: SU SUSTENTABILIDAD

Roberto Miranda∗ Introducción

El análisis de la política exterior argentina es un desaf-ío que nos empuja, inexorablemente, a considerar la cues-tión metodológica. En el vasto campo de la metodología de la investigación a menudo encontramos distintos modelos y herramientas que facilitan el acceso al conocimiento y la reflexión de los procesos y situaciones vinculadas a la polí-tica internacional del país. Sin embargo en algunas ocasio-nes, el desplazamiento de aquellos modelos y herramientas científicas hacia la disciplina Relaciones Internacionales, resulta complicado. En otras ocasiones esta dificultad se acrecienta porque esos medios no son los apropiados para el abordaje de la realidad de países periféricos, como es el caso de Argentina. Pero el debate sobre la pertinencia o no de la aplicación en las Relaciones Internacionales de los aparatos metodológicos comunes a la ciencia, sobre todo de acento positivista, escapa a los motivos del presente trabajo.

El objetivo de este artículo es proponer un enfoque destinado al análisis de la política exterior argentina. No se trata de un esquema formal ni de un inventario de varia-bles e indicadores, sino del desarrollo de una relación con-

∗ [email protected]

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ceptual que aporte a la comprensión del vínculo de Argen-tina con el mundo. El anclaje fáctico para ratificar el men-cionado enfoque ha sido la diplomacia de los gobiernos kirchneristas, en el período que comienza con la renova-ción legislativa de 2005 y que culmina con otra renovación del Congreso, como fue la de 2009. Los datos obtenidos a través del Observatorio de la Política Exterior Argentina dirigido por la cátedra de Política Internacional Argentina de la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacio-nales de la Universidad Nacional de Rosario, entre 2005 y 2010, nos permitieron avanzar en la consideración de uno de los requisitos que debe ser tenido en cuenta cuando se trata de compulsar las realizaciones del país en el ámbito internacional. El requisito es si la política exterior que llevó a cabo tales realizaciones tuvo sustento, o bien careció de él.

La mayor parte de los análisis de la política exterior ar-gentina han estado centrados en la identificación teórica de esa política, principalmente para encontrarle el sentido a las acciones impulsadas por un gobierno en su conexión internacional. También los análisis han procurado dilucidar el componente ideológico de una política exterior, sobre todo mediante la relación de ésta política con el plano doméstico. Otra mirada ha sido la de desentrañar los gra-dos de coherencia entre el discurso gubernamental sobre las relaciones exteriores y la acción internacional que fi-nalmente despliega el país. Ante estas perspectivas analíti-cas, y otras más, detectamos que faltaba indagar acerca del respaldo con el que cuenta una política exterior, es decir, en cómo se sustenta ésta política para tratar de transfor-marse en trascendente, consistente y continua.

Una clave en el análisis de la política exterior argentina

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Este enfoque, que está en una etapa preliminar, es una consecuencia de los resultados y conclusiones logradas a través de los diferentes estudios que venimos desarrollan-do desde los ochenta (Miranda, 1988). Por ejemplo, el tra-bajo que realizamos sobre la participación e influencia de actores domésticos en la relación de Argentina con el Mer-cosur, entre 1995 y 2001 (Miranda, 2001). Más reciente-mente la producción vinculada a la toma de decisiones de la política exterior argentina frente a conflictos intraestata-les de la región (Miranda, 2009a). También, en el marco de esa línea de investigación hemos impulsado distintos pro-yectos, los cuales arrojaron resultados diversos. Entre otros, sobre la incidencia de la variable doméstica en las políticas exteriores de Argentina y Paraguay (Tini, 2005); el protagonismo de la ciudadanía en las cuestiones interna-cionales de nuestro país (Petronis, 2005); la gravitación del Congreso Nacional en el proceso de toma de decisiones de la política exterior (Jáuregui, 2005); y el papel que ocupa-ron los actores no estatales en el conflicto con Uruguay por las pasteras (Bueno, 2007).

El presente trabajo se desarrolla en base a tres ejes. Uno relacionado con el estado de la cuestión sobre las dis-tintas formas de abordar el análisis de la política exterior. El principal objetivo de este eje es el de destacar los ele-mentos que caracterizan a todas y cada una de las miradas existentes en torno a los exámenes que se realizan sobre las políticas exteriores en general. Luego esbozamos nues-tro enfoque, particularizado en la política exterior argenti-na, tendiendo a complementar otras perspectivas analíti-cas. El último de los ejes del trabajo es una breve funda-mentación fáctica del enfoque propuesto.

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La diversidad metodológica

A la hora de analizar la política exterior aparece una pluralidad de criterios sobre cómo hacerlo. En la literatura existente, en la cual predomina la producción angloameri-cana, se registra una doble tradición. Por un lado los análi-sis, mayormente norteamericanos, que buscan apoyarse en marcos teóricos generales, y por el otro los que tratan de basarse en modelos específicos a menudo sostenidos a través de casos, realizados en ámbitos universitarios ingle-ses. Esta tensión no significó una rivalidad intelectual, sino dos maneras diferentes de observar e interpretar una polí-tica exterior. Por eso, desde que se instaló el debate, no se ha descartado la posibilidad de armonizar ambas tradicio-nes académicas, cuestión que en la práctica sucedió y ocu-rre a menudo (Smith, 1983).

Desde las teorías dominantes

En los estudios norteamericanos, ha sido frecuente la apelación a las teorías clásicas y contemporáneas de las Relaciones Internacionales con el propósito de resolver el análisis de la política exterior. Los autores, en general, em-plearon postulados y aspectos de una u otra teoría según las necesidades y los problemas que les fueron planteando sus respectivos estudios de política exterior. Precisamente varios autores han sostenido sus puntos de vista a partir de los supuestos y de las herramientas que les brindó el rea-lismo a través de cualquiera de sus vertientes teóricas. Así fue como muchos trabajos explicaron la política exterior desde las relaciones de poder mundial, es decir, privile-giando las variables sistémicas. De manera que para quie-nes acudieron a la teoría realista, el factor externo ha sido


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considerado esencial en la comprensión de las conductas internacionales de un país, la viabilidad de sus capacidades materiales y el cálculo costo-beneficio de su interés nacio-nal.

Otros autores -en cambio- han preferido los principios y los instrumentos del internacionalismo liberal y del insti-tucionalismo internacional para analizar la política exte-rior. Es una visión que entendió que las variables domésti-cas eran el eje de las decisiones externas de un país1. Por ejemplo el régimen político fue evaluado como una pieza indispensable en la tarea de descifrar los fundamentos que mueven a la política exterior. En este caso la aplicación del concepto de cambio fue vinculado, fuertemente, a la varia-ción del tipo de régimen político. A través del neoinstitu-cionalismo se trató de ver a la política exterior como un emergente o una consecuencia de las convergencias y de las tensiones al interior del actor estatal.

Por ello el estudio de la negociación internacional no quedó reducido a la perspectiva externa sino que invo-lucró, también, la perspectiva interna. Al respecto el aporte de Robert Putnam (1988) fue significativo, hasta el punto que ha resultado ineludible su utilización en el conocimien-to de los comportamientos internacionales de un país. Uno de los aspectos principales del aporte putneano ha sido la modalidad que aplica para demostrar cómo se vincula el

1 Se debe recordar que las variables internas en el estudio de la polí-tica exterior, comienzan a ser consideradas a partir de los criterios behavioristas que irrumpen en las Relaciones Internacionales en oposición al realismo, con el ánimo de centrar el análisis en las con-ductas o comportamientos de los individuos por encima del Estado. Ver la línea de investigación seguida por Margaret Hermann, Charles Hermann y Joe Hagan (1987).

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poder endógeno entre la dinámica interna de un país en la cual interactúan intereses diversos y la política que éste país impulsa en relación a los objetivos e intereses de ter-ceros externos2.

Además de quienes han buscado respaldar sus análisis de política exterior a través del neorrealismo como del neo-institucionalismo, hubo otros estudiosos que trataron de realizar ese análisis teniendo en cuenta la conexión entre el Estado y la sociedad. Así recurrieron al paradigma cons-tructivista con el fin de dilucidar las ideas e intereses del poder social que le dan un sentido determinado al actor estatal. De este modo, al punto de vista de las teorías clási-cas que discuten qué tipo de variables tiene la primacía en el análisis de la política exterior, si las sistémicas o las domésticas, se añadió una concepción diferente de sesgo reflectivista entendiendo que los elementos no materiales, es decir ideacionales, son los que contribuyen a configurar y modificar esa política.

Desde lo focalizado

Como hemos señalado más arriba, junto a los autores que han buscado apoyarse en las teorías de las Relaciones Internacionales para tratar de entender las políticas exte-riores, otros autores, como los ingleses, han focalizado sus análisis a través de la mayor especificidad posible, muchas veces mediante la técnica del estudio de casos. Gracias a la evolución de esos análisis se abrió una línea de investiga-ción diferente que, en coincidencia con el incremento de trabajos norteamericanos en la misma dirección, definió

2 Entre otros ejemplos sobre aplicación del modelo putneano, ver el análisis de Miguel Valverde Loya (1997) que desentraña cómo Esta-dos Unidos negoció el Tratado Libre Comercio de América del Norte.


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distintas formas de concebir el examen de la política exte-rior. Por ejemplo la teoría de las decisiones incluidas en las llamadas “teorías de alcance medio”. Esas distintas formas han contribuido a optimizar la interpretación de la política exterior, entre las cuales es posible distinguir tres tipos para el análisis de tal política, uno sobre la toma de deci-siones, otro acerca de las ideas, creencias y percepciones, y un tercer tipo referido a los factores determinantes. a) Toma de decisiones

Uno de los tipos a través del cual se pretendió explicar la política exterior ha estado relacionado con el proceso de toma de decisiones, principalmente a partir del vínculo que se establece entre el sistema político nacional y el sistema internacional. En esta dirección las modelizaciones elabo-radas por Graham Allison (1971) orientadas a la caracteri-zación de la toma de decisiones han sido emblemáticas, no sólo para explicar cómo el actor estatal afronta una situa-ción de crisis internacional, sino también para conocer los distintos mecanismos mediante los cuales ese actor resuel-ve su política exterior. También merecen señalarse los aportes de James Rosenau (1969. 1971) acerca del linkage entre lo nacional y lo internacional y, fundamentalmente, la determinación de cinco variables destinadas a la compulsa de la política exterior.

En los estudios de la política exterior centrados en la toma de decisiones se reconocieron tres aristas íntimamen-te conectadas entre sí: i) los actores, con el propósito de identificar quiénes son los que deciden, como así también los que influyen en la decisión; ii) la estructura, que contie-ne a esos actores y que por lo tanto a través de ella es posi-ble advertir dónde se ubican o se posicionan los mismos y

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con qué capacidades cuentan; y iii) los procesos que se ac-tivan en torno a la toma de decisiones con el fin de exami-nar cómo se formula la política exterior.

Sobre cada una de las aristas hubo diferentes defini-ciones teóricas y empíricas. Tal vez la evolución de la cues-tión referida a los actores es la unidad de análisis que más repercusión ha tenido en los estudios de política exterior. Las transformaciones internacionales de los setenta en el siglo pasado, introdujeron nuevos elementos que tuvieron gravitación en las decisiones de política exterior. Así lo afirmó Rosenau (1987) que entendió que los actores no tradicionales habían provocado una ruptura en el estilo que hasta ese momento habían tenido los procesos de toma de decisiones, lo cual -obviamente- modificaba la manera de encarar su observación y examen. Sobre todo porque aquellos actores convertían a la toma de decisiones en un proceso más abierto y, al mismo tiempo, más exigente en términos de implementación de lo decidido.

Diez años después, el mismo Rosenau (1997) profun-dizó su metodología de estudio en virtud de los cambios que impuso la post-Guerra Fría y la globalización. Entendió que la política exterior era una consecuencia de lo que él denominó como “política transversal”, la cual combinaba componentes domésticos e internacionales sin límite algu-no. Para Rosenau, en ese momento surgieron nuevas “esfe-ras de autoridad” que discutían el poder decisional con el Estado. Su “modelo de turbulencia” consideró distintos niveles de actores que participan e influyen en la toma de decisiones, desde el micro-nivel referido a las individuali-dades hasta el macro-nivel en el cual compiten, cooperan e interactúan diversas “esferas de autoridad”. Por otra parte,


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identificó a los ciudadanos como una pieza importante en el proceso de toma de decisiones de la política exterior.

Precisamente Thomas Risse (1991) había ponderado la influencia de los ciudadanos en las decisiones de política exterior a través de la opinión pública. Después de estudiar pormenorizadamente los casos de Estados Unidos, Francia, Japón y Alemania, ese autor llegó a la conclusión de que la opinión pública es un actor primordial en la estructura doméstica de un país, y que por lo tanto gravita en la for-mulación de la política exterior. Su apoyo teórico en el constructivismo lo llevó a pensar el tema decisional en términos de actores no estatales, entre los que aparecía la sociedad civil aunque sin definirla bajo ese rótulo. La im-precisión conceptual sobre la relación entre opinión públi-ca y sociedad que fue reiterada por Risse en otro de sus trabajos (1999), no permitió caracterizar acabadamente a la opinión pública o a la sociedad como un actor no estatal cada vez más importante en la determinación de la política exterior.

Desde la Ciencia Política se cuestionó más fuertemente el criterio de la “caja negra” que el realismo se encargó de deslizar a través del tiempo para retratar la estructura de-cisional de la política exterior. Obviamente que el neoinsti-tucionalismo internacional tuvo que ver con esta crítica. Sin embargo, disciplinariamente hablando, los politólogos hicieron hincapié en el laberinto de la política doméstica, y en este sentido valoraron -entre otras cosas- el papel que desempeña la opinión pública en el momento en el cual los decisores establecen las medidas y las acciones internacio-nales. Esta visión (Fearon, 1998) no se ocupó de darle pre-valencia a la política interna como ocurría otrora en los

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debates entre realistas e institucionalistas, sino en señalar que los estudios sobre la toma de decisiones debían reco-nocer la participación e influencia de actores no estatales del ámbito doméstico, lo cual es bien distinto a darle lugar al plano endógeno.

El llamado a tener en cuenta los actores no estatales, la complejidad de la estructura doméstica de un país y la dinámica imprevisible del proceso decisional relacionado con la política exterior, pretendió superar los análisis que observaban -específicamente- los segmentos del funciona-miento a través del cual se iba plasmando esa política. Por ejemplo fue el caso de la propuesta de Margaret Hermann y Charles Hermann (1989) que definían las “unidades de decisión”. Esta perspectiva fue vista como reduccionista a pesar de la claridad del esquema interpretativo que utiliza-ban esos autores. Más aún, en otro de sus trabajos, Marga-ret Hermann (2001) en consonancia con aquél esquema interpretativo, señaló que el mismo podía hacerse extensi-vo a países en desarrollo.

Sin embargo estudios recientes inspirados en expe-riencias latinoamericanas han subrayado que los actores no tradicionales cobraron gran trascendencia en la toma de decisiones de la política exterior. Por ejemplo es el caso de la investigación realizada en Brasil sobre la creciente rela-ción que en éste país se ha establecido entre la opinión pública y la política exterior, y cuyo examen se hizo si-guiendo la tesis de Ole Holsti el cual pondera la política doméstica como fuente principal de las relaciones interna-cionales (Pimenta de Faria, 2008). Otro ejemplo es el análi-sis del surgimiento y peso que han adquirido los actores no gubernamentales en la toma de decisiones de la política


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exterior de Colombia, como ha sido el caso de todos aque-llos que directa o indirectamente estuvieron involucrados en el tema de los migrantes (Ardila, 2009).

También Rafael Velázquez Flores (2008), considera que el Legislativo logró una preponderancia notable en las cuestiones internacionales, lo cual investigó durante el sexenio de Vicente Fox hasta el punto de concluir que la tensión de ese poder con el Ejecutivo por temas de política exterior, terminó beneficiando electoralmente a la oposi-ción. Este autor ha tenido como base metodológica los es-quemas de Allison, Putnam y Waltz (1970) para analizar las decisiones de la política exterior mexicana. A través de estos esquemas, además, trató de explicar la crisis diplomá-tica entre México y Cuba, en 2004 (Velázquez Flores, 2004). Por otra parte, en las disquisiciones que realiza en torno a una propuesta de política exterior mexicana, Velázquez Flores (2005) retoma los esquemas de aquellos autores norteamericanos. b) Ideas, creencias y percepciones

Otro de los tipos de análisis a través del cual se preten-dió explicar la política exterior ha estado vinculado a las ideas, creencias y percepciones que sostienen el individuo y los grupos que formulan esa política. Desde esta perspec-tiva -y es importante subrayarlo- la toma de decisiones es considerada una resultante de aquellos tópicos. Holsti y Rosenau (1988), en base a una investigación por cuestiona-rio efectuada en 1984, concluyeron que el lazo entre la política doméstica y la política exterior no pasaba por cues-tiones relacionadas con la estructura y los procedimientos decisionales, sino por las creencias que motorizaban los líderes norteamericanos. Según esos autores, entre la cre-

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encia de la política externa e interna existe una “relación fuerte y constante”, es decir, entre sus concepciones referi-das a la actitud ante el mundo, ya sea aislacionista o inter-nacionalista, y sus ideas sobre la vida doméstica, ya sea conservadoras o liberales, se produce una íntima conexión que se refleja en las decisiones.

Justamente Walter Carlsnaes (1992) centró su análisis de política exterior en el individuo que es quien decide. Sobre él consideró su racionalidad en relación al rol que desempeña, su aparato cognitivo y el contexto en el cual se desenvuelve como decisor. Este autor coincide con Alexan-der George (1991), el cual destaca la importancia del mane-jo de la información y la apertura de opciones que debe tener el decisor al momento de resolver una cuestión. Por otra parte las premisas de Carlsnaes, ciertamente relevan-tes, tienen una conexión con las tres imágenes que define Waltz en El hombre, el Estado y la guerra, a pesar de que en su trabajo no lo explicita. Pero Carlsnaes señala que la tras-cendencia del individuo-decisor no está en sí mismo, sino en sus percepciones y en los valores de los que tal indivi-duo-decisor es portador, lo cual -según el autores clara-mente observable a través de sus acciones de política exte-rior.

El concepto de percepción fue ocupando un lugar cada vez más relevante en el momento de analizar la política exterior. No quedó limitado al individuo-decisor, también se hizo extensivo al grupo o entorno que procesa las deci-siones internacionales del país3. Valerie Hudson y Chris-

3 Precisamente Eben Christensen y Steven Redd (2004) han señala-do que la participación de un grupo, como el de asesores de política exterior, es fundamental en la toma de decisiones de esta política,


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topher Vore (1995) afirman que en el marco de la pos-Guerra Fría, la política exterior dejó de ser un área exclusi-va reservada al individuo para convertirse en una actividad colectiva, en la cual se combinan percepciones e ideas di-versas. Así se puso en duda el modelo de “elección racio-nal” y se habló de una racionalidad de actores colectivos (Farkas, 1996).

De todas maneras, a través del individuo o del grupo, la formulación de la política exterior descansa en un conjunto de creencias y percepciones vinculadas al pensar y al inter-pretar. Siguiendo a Robert Jervis (2002), que entiende a la política exterior como una combinación de elementos psi-cológicos y de supuestos de la teoría de los juegos, esa polí-tica transmite señales sobre su orientación, y las interpre-taciones que se realizan en torno a tales señales son ele-mentales en el análisis. Según Jervis, quien resuelve la polí-tica exterior procura proyectar una imagen, adoptar un comportamiento para ese objetivo y pretende influir sobre el que percibe la mencionada política. Entonces, todo estu-dio en materia de relaciones exteriores, no sólo debe tener en cuenta cómo un actor juzga el comportamiento del otro, sino también cómo éste percibió su propio comportamien-to, es decir, un postulado de análisis muy similar a lo esbo-zado desde el constructivismo.

En consonancia con esta perspectiva de investigación que incorpora tópicos que en otras épocas eran impensa-bles para examinar las políticas exteriores, se ha sostenido que las teorías clásicas de las Relaciones Internacionales,

sobre todo porque a través del manejo de la información condicio-nan las percepciones de quienes en última instancia lideran tales decisiones. Ver, Charles Powell, James Dyson y Helen Purkitt (1987).

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por sí mismas, no pudieron explicar qué era lo que movía la decisión o impulsaba la acción de un actor estatal en el pla-no internacional. Más aún, reconociendo que las variables sistémicas y circunstanciales pueden tener un mayor peso que los indicadores domésticos, se ha afirmado que en el momento de la toma de decisiones el nivel psicológico ad-quiere una importante gravitación. Se ha considerado que un análisis basado en el realismo, por su practicidad o co-modidad metodológica, no debe descartar la incidencia de las condiciones psicológicas en las que se elaboró la política exterior, la cual -entre otras cosas- acarrea creencias y emociones (Mowle, 2003).

Los análisis de las políticas exteriores que han arrojado como resultado el sesgo realista de las mismas frente a los desafíos contemporáneos, pusieron de manifiesto las limi-taciones de tales políticas cuando sólo pretenden sostener-se en capacidades materiales. De algún modo el realismo neoclásico tomó nota de esta situación, como así también los estudiosos de las políticas exteriores. Anders Wivel (2005) rescata la importancia de los condicionantes estruc-turales en la enunciación de la política exterior, sobre todo en relación al concepto de poder, pero asimismo señala que un examen de ésta política debe tener muy en cuenta la articulación que se produce entre tales condicionantes y la percepción e interpretación que realizan los decisores.

El giro de los análisis de política exterior hacia las ide-as, creencias y percepciones de los hacedores de ésta polí-tica, significó una preferencia de los citados análisis por el individuo en lugar del Estado o de la sociedad. Valerie Hud-son (2007) afirma que tanto el realismo como el construc-tivismo de Alexander Wendt, no tienen respuestas sobre la


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relación del individuo con las creencias y percepciones que éste maneja cuando decide los asuntos internacionales del país. Si bien en sus estudios Hudson acepta que el análisis debe ser multinivel, integrado, interdisciplinario y específi-co de cada actor, considera que la psicología del líder es un aspecto fundamental no sólo en sí mismo, sino también en relación tanto al grupo con el que ese líder elabora la polí-tica exterior, como a las agencias o ministerios que partici-pan en tal elaboración.

La propuesta de poner al individuo como el eje analíti-co de las políticas exteriores ha tenido dos miradas diferen-tes. Por un lado la que evalúa que el individuo-decisor des-pliega destrezas y habilidades para que los destinatarios de sus resoluciones perciban a éstas positivamente y, en el mejor de los casos, las apoyen. Similar a lo que plantea Jer-vis en cuanto a que el actor, cuando decide, desplaza su propia percepción hacia otros actores. También, es pareci-do al viejo postulado de que el líder proyecta la imagen de una amenaza externa con el fin de aglutinar tras su figura a los gobernados, los cuales asumen esa amenaza interna-cional como propia. Contemporáneamente se trata de ana-lizar si los ciudadanos perciben o creen en lo que el indivi-duo-decisor ha percibido o creído a través de sus medidas externas. Derek McDougall y Kingsley Edney (2010), a través de una investigación, demostraron que el primer ministro australiano, John Howard, manejó la opinión pública proyectando sobre ella su propia percepción acerca de un tema tan sensible como era la inmigración asiática.

Otra mirada -en cambio- entiende que el individuo-decisor está prisionero de los condicionantes psicológicos y sociales. Según este criterio, sus ideas y percepciones no

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ocupan un lugar importante en las políticas que finalmente adopta como gobernante. Para Jamie Gaskarth (2010) esa realidad se pone en evidencia cuando la política exterior exhibe un vacío ético. De manera que todo estudio de polí-tica exterior debe observar que la falta de ética en ésta polí-tica, implica la ausencia del individuo por la presencia del líder subordinado a tensiones psicológicas y sociológicas. Gaskarth pone como un ejemplo muy representativo, la decisión de Tony Blair, primer ministro británico, de acompañar a Estados Unidos en la invasión a Irak, en 2003.

En esta línea, aunque desde otros supuestos, se sostie-ne que las creencias de quienes deciden la política exterior, como así también de los referentes técnicos en temas in-ternacionales de los partidos políticos, en realidad tradu-cen las ideas y las percepciones de la sociedad. En este caso la sociedad como tal no es considerada una pieza principal, de la misma forma que la tienen en cuenta los constructi-vistas. Lo que vale en esta línea de análisis son las creencias dominantes que rigen o estructuran la política doméstica de un país y, en consecuencia, repercuten ineludiblemente en las decisiones internacionales de ese país. Por ejemplo, el estudio empírico realizado por Jason Reifler y otros (2011) llegó a la conclusión de que las creencias de la so-ciedad británica fueron absorbidas por los hacedores de la política exterior. Concretamente, tanto el internacionalis-mo liberal como el militarismo británico, fueron absorbi-dos por los decisores en el sentido de ser los dos pilares de la política internacional que debían ser llevados a cabo por el Reino Unido a través de su diplomacia.


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c) Factores determinantes

Un tercer tipo de análisis de política exterior ha estado relacionado con los factores que determinan esa política. Nos referimos a los factores político, económico y cultural, por citar tres de los más importantes. Así como en los otros tipos de análisis existe un espacio interdisciplinario para abordar las cuestiones internacionales del país, lo mismo sucede con este tercer tipo cuando se tratan de relacionar esas cuestiones con el sistema político, modelo económico o patrón cultural, según corresponda. Esto también signifi-ca que si el análisis privilegia la toma de decisiones, las va-riables dominantes relacionan actores con estructuras gu-bernamentales, en cambio si se ponderan las creencias y percepciones, los indicadores fundamentales se vinculan con el individuo y los grupos que conciben la política exte-rior. Si en el análisis prevalece el criterio de que existen factores que determinan la política exterior, entonces ese análisis hace hincapié en alguno de tales factores como el relacionado con el régimen institucional, los medios de producción o las idiosincrasias sociales.

Los estudios realizados en base a este tipo de análisis de política exterior, en algunos casos se han fundado en una determinada concepción teórica, como el estructura-lismo o el internacionalismo liberal. Por ejemplo en el pri-mer caso, para analizar a la política exterior como un ins-trumento de las clases dominantes, y en el segundo como un emergente de la democracia liberal. Relacionado con esto último, Michael Tomz (2002. 2004) examinó la situa-ción de la Argentina en default a partir del vínculo que se establece entre lo que se conoce conceptualmente como sociedad democrática, y las políticas sostenidas por éste

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país para afrontar los compromisos financieros internacio-nales. En otros casos los análisis de las estrategias externas se han apoyado en la elaboración de modelos formales y positivistas destinados a demostrar, por ejemplo, cómo el sistema político es funcional a la conducción de los pro-blemas internacionales de un actor estatal (Clark y Reed, 2005).

También, en los últimos tiempos, se abrió intensamen-te una veta de investigación que frente a la preeminencia de estudios que optaban por explicar la política exterior a través del factor económico, han elegido el cultural. Algu-nos trabajos se inclinaron por la combinación socio-cultural, a menudo dirigidos a la comprensión de las políti-cas empleadas en situaciones conflictivas, en las cuales mucho han tenido que ver las idiosincrasias de las pobla-ciones. Sobre todo en los conflictos intraperiféricos donde aparecen rivalidades identitarias y étnicas. En este orden hubo metodologías que, legítimamente, recurrieron a cate-gorías del constructivismo y de la disciplina Sociología. Otros trabajos estuvieron ajustados a la descripción de la cultura política como factor adecuado para tratar de en-tender las actitudes y posiciones internacionales de actores estatales, por ejemplo, que aún siendo aliados, o bien uno subordinado del tercero, sus estrategias han sido diferen-tes porque en ellas anidaron distintos rasgos y valores cul-turales (Kalberg, 2003).

Paralelo al interés por el análisis de la política exterior desde el factor cultural, cobró importancia la lente puesta en el estudio de la relación del concepto de poder con esta política. Obviamente que tal asociación, mediante cualquie-ra de las variantes del realismo, ha sido inevitable. Sin em-


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bargo el concepto de poder, al margen de las fronteras teó-ricas del realismo, sigue siendo objeto de debate académico en el cual es muy clara la distinción de tal concepto en rela-ción a lo que es la política mundial, interestatal y transna-cional, y en relación a lo que es la política exterior de un país. Precisamente el hecho de considerar al poder como una herramienta en lugar de reducirlo a su valor intrínseco, ha sido fundamental en los estudios de la política exterior (Hagström, 2005). En estos términos hubo un reconoci-miento tanto a las diversas formas que adopta el poder en la complejidad de la política exterior, en su configuración material y/o blanda, como a los distintos medios de que se vale el mismo en una circunstancia y en un contexto de-terminado.

Un enfoque diferente

Con el tiempo, la literatura académica y universitaria a través de sus diferentes aportes, fue enriqueciendo los aná-lisis de la política exterior argentina. Esos aportes nos die-ron respuestas a interrogantes sobre quiénes formulaban la política exterior argentina, cuáles eran los elementos que caracterizaban tal política, cómo en ella se vinculaban ide-as, objetivos e intereses diversos, y qué situaciones confi-guraban el proceso por el que se establecía una orientación en las relaciones internacionales del país. Sin duda que la producción bibliográfica angloamericana fue una fuente de inspiración, como así también los avances que se iban dan-do en distintos centros de investigación de América Latina.

Roberto Russell (1990. 1992) fue quien profundizó el estudio de la política exterior a partir de las variables que intervienen en la toma de decisiones, teniendo como refe-

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rencia -entre otros- los trabajos de Alberto van Klaveren (1984. 1990). Más aún, éste autor chileno ponderó los pro-gresos realizados en Argentina a propósito de la utilización de indicadores destinados a la comprensión del proceso decisonal de la política exterior (Klaveren, 1992). A través de esta perspectiva se originó una suerte de toma de con-ciencia sobre la importancia que revestían las investigacio-nes en torno al procedimiento decisional en la formulación y ejecución de la política exterior argentina, hasta el punto de que las teorizaciones periféricas, tanto de Juan Carlos Puig como de Helio Jaguaribe, fueron re-significadas en cuanto al papel que cumplían los decisores en la orienta-ción de aquella política. Precisamente Guillermo Figari (1997) puntualizó que la “elección de las prioridades” que hacen los decisores de la política exterior, es el aspecto que determina la dirección de ésta política.

También Russell (1996) ahondó en el peso que tienen las creencias en la configuración de la política exterior ar-gentina. Esta mirada estuvo asociada a algunos supuestos del paradigma constructivista, como hemos señalado más arriba al tratar los trabajos que se realizaban en ámbitos universitarios angloamericanos. Pero en nuestro país hubo otros estudios que prefirieron considerar las creencias y percepciones de la política exterior desde variables socio-culturales, o bien ideológicas. En el primer caso Carlos Es-cudé (1984) desarrolló su posición sobre cómo ha incidido la cultura política y el nacionalismo cultural en la resolu-ción de la agenda internacional de Argentina. En el otro caso, análisis recientes como los de José Paradiso (2007) y Alejandro Simonoff (2008), relacionaron las creencias y percepciones de las políticas exteriores con los soportes


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ideológicos de las mismas. En cambio Mario Rapoport (1997) entendió que tanto el proceso decisional como las ideas que mueven la política exterior están vinculadas a macro-factores, y por ello en sus estudios privilegió la dis-ciplina Historia Económica para el análisis de esa política.

Todas esas perspectivas fueron valiosas para identifi-car actores, estructuras, procesos, visiones e intereses en las exploraciones e interpretaciones sobre la política exte-rior de nuestro país. Sin embargo detrás de los resultados que obteníamos mediante una u otra perspectiva de análi-sis, se nos planteaba la duda acerca de los motivos por los cuales una política no prosperaba como tal en las relacio-nes internacionales de Argentina, o bien por qué esa políti-ca carecía de impacto más allá de las fronteras nacionales.

Justamente las reflexiones en torno a la concepción ideológica de la política exterior, logradas a través de las indagaciones de los discursos dados por los responsables de la misma, como de las acciones impulsadas por estos, a menudo quedaban limitadas a los datos que se lograban en la investigación. Con la observación de la retórica, estrate-gia y comportamiento de política exterior era posible, me-diante el seguimiento del lenguaje, actitudes y estilos de los hacedores de la misma, caracterizar la orientación, los ob-jetivos y los medios de tal política (Atkins, 1991). Con el propósito de mejorar esta visión, apelamos al estudio de los niveles de incidencia que tienen las diversas variables internas y sistémicas sobre la política exterior, como lo ha estado sugiriendo la bibliografía de los últimos tiempos. Por ejemplo, para detectar cómo se compatibiliza la con-cepción ideológica de la política exterior con la dura y cam-

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biante realidad internacional, mayormente regida por fac-tores no maleables.

A pesar de estas pistas de análisis de política exterior, para el caso argentino tales pistas nos parecieron insufi-cientes. Si bien la formulación e implementación de la polí-tica exterior responde a mecanismos propios y a un contex-to interméstico, como a la convergencia de factores estruc-turales y circunstanciales, entendemos que es pertinente ubicar esa política en términos de relación teórica. En este sentido, la noción de autonomía ha sido útil para afirmar si una política exterior se inspiró en lo que teóricamente abarca ésta noción, o bien en lo que corresponde a otra categoría. Ciertamente la categoría Autonomía Heterodoxa de Juan Carlos Puig (1971) fue fructífera para el análisis de las políticas exteriores de Argentina, como lo estudió Figari (1985). Sin embargo, por encima de esta función interpre-tativa y a la vez prescriptiva de tal categoría, nos pregun-tamos si una política exterior de carácter autonomista efec-tivamente se materializa como tal, o bien si esa política se detiene en el plano de la idealización, proclamación o apa-riencia fáctica, lo cual suele ser habitual.

El enfoque que proponemos para analizar (y pensar) la política exterior argentina, relaciona la noción de autonom-ía con el concepto de poder. Partimos del supuesto de que el poder es un elemento básico para generar y sostener políticas autonomistas, teniendo éstas como referencia a la Autonomía Heterodoxa con todos los ajustes propios en vista de las transformaciones impuestas por la globaliza-ción y la post-Guerra Fría. Desde ya que como concepto, el poder tiene múltiples significados por la diversidad de los modos mediante los cuales se conforma, como de los me-


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dios a través de los que se pone de manifiesto. Por ejemplo, dominación e influencia son términos denotativos del po-der en los análisis internacionales. Además de lo que de-signa, el concepto como tal ha despertado numerosos deba-tes en la disciplina Relaciones Internacionales acerca del uso del poder y de los efectos que provoca el mismo. Tam-bién cobraron relevancia las distinciones realizadas en tor-no al poder. Una, entre el poder como posesión y el poder como habilidad. Otra, entre el poder material o duro y el poder político o blando.

En cualquiera de sus acepciones, el poder es una varia-ble cardinal de la política exterior, al menos planteándola con vocación autonomista. A través del poder que se posee o que se construye es posible impulsar -entre otras cosas- prestigio, cambios, seguridad y comercio en la vinculación del país con el sistema internacional, tanto en las relaciones bilaterales como en los medios multilaterales. A ese poder se le añade la capacidad de la política exterior para trans-mitirlo en las relaciones internacionales. Es una cualidad que facilita la adaptación del país a la dinámica sistémica, como así también un nivel de negociación internacional y una posición en el contexto mundial, por citar algunas de las posibilidades.

De manera que el poder requiere de una capacidad si se trata de respaldar una política exterior. En el caso de Argentina, a la acreditación de componentes autonomistas en su política exterior, muchas veces le faltó poder y capa-cidad para convertir esa política en efectivamente autóno-ma. Eso significó que hubo discurso y acciones de objetivos autonomistas, pero paralelamente hubo dificultades en la materialización de lo ideológico y de lo proclamado en

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nombre de estos objetivos, como así también en lo decidido y llevado a cabo a través de distintas conductas para cum-plir con los mismos, resultando ser aisladas tales conductas y desarticuladas entre sí. Las dificultades han respondido a la falta de sustento de la política exterior que, ni más ni menos, se debió a la ausencia de un poder.

Un breve recorrido de la política exterior argentina

Entre las renovaciones legislativas de diciembre de 2005 y de diciembre de 2009, la política exterior de los gobiernos kirchneristas registró rasgos autonomistas, pero estos rasgos se promovieron sin un poder que los sustenta-ra. Más que como consecuencia de idealizaciones, aquellos rasgos fueron producto de intenciones políticas movidas por la coyuntura internacional de Argentina y su situación doméstica. También, los gobiernos kirchneristas desarro-llaron acciones externas congruentes con el concepto de Autonomía Heterodoxa. Por ejemplo desde el punto de vis-ta estratégico-militar, Argentina acompañó a Estados Uni-dos en la lucha contra el terrorismo internacional, el cual era el objetivo prioritario de Washington después del golpe de Al-Qaeda del 11-S, de manera que en ese punto no plan-teaba ningún tipo de desafío al hegemón4. En cambio desde el punto de vista económico, rechazó el proyecto nortea-mericano del ALCA (Área de Libre Comercio de las Améri-cas) y emprendió una diversificación comercial en el con-

4 Néstor Kirchner, en su discurso de toma de posesión presidencial, auguró con Estados Unidos “una relación seria, amplia y madura”, y agregó: “La lucha contra el terrorismo internacional, que tan pro-fundas y horribles huellas ha dejado en la memoria del pueblo ar-gentino, nos encontrará dispuestos y atentos para lograr desterrar-los de entre los males que sufre la humanidad”.


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texto mundial que abarcó tanto mercados como productos, independientemente de las presiones de la Casa Blanca y privilegiando su producción, tradicional y no tradicional.

Como hemos señalado más arriba, los rasgos autono-mistas de la política exterior kirchnerista no contaron con el poder necesario para lograr jerarquía y trascendencia internacional, lo cual puede ser analizado a través de tres situaciones específicas: a) la sanción política que Estados Unidos le aplicó a Argentina después de la IV Cumbre de las Américas, realizada en noviembre de 2005 en Mar del Pla-ta; b) la condición de primer escolta que asumió nuestro país en el proceso de regionalización liderado por Brasil; y c) la no estructuración de una agenda alternativa por parte de Argentina para definir su relación con el mundo, más específicamente con Latinoamérica.

Con respecto a la primera situación, los gobiernos kirchneristas intentaron contrarrestar algunas de las con-diciones que Washington pretendió imponerles. Una de ellas fue la de contribuir al aislamiento internacional del presidente de Venezuela, Hugo Chávez. El rechazo a este pedido que procuró el subsecretario de Estado para Asun-tos Políticos del Departamento de Estado, Nicholas Burns, cuando visitó Buenos Aires en febrero de 2007, fue decisi-vo en el distanciamiento de la relación bilateral. A partir de ese momento el gobierno norteamericano resolvió ignorar a Argentina y, al mismo tiempo, aumentar su nivel de exi-gencia sobre la Casa Rosada para que el país regularizara su participación en el FMI, solucionara la deuda con el Club de Paris y diera una respuesta confiable a los bonistas que no habían aceptado el canje de principios de 2005.

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Argentina resistió esas condiciones, y el fracaso kirch-nerista en atraer inversiones de los círculos privados nor-teamericanos y de las corporaciones transnacionales, mu-cho tuvo que ver con aquella actitud. El gobierno republi-cano de George Bush, continuado por el demócrata de Ba-rack Obama, apelaron al parentesco político de Kirchner con Chávez para que la Inversión Extranjera Directa no prosperara en Argentina, convirtiéndose éste recurso en una suerte de sanción política norteamericana a nuestro país. Washington no dudó en conservar y hasta incremen-tar sus exigencias a Buenos Aires, a pesar de que Argentina no había denunciado los numerosos tratados bilaterales de inversión firmados entre 1990 y 2000, como tampoco hab-ía desistido de su condición de único aliado extra OTAN (Organización del Tratado del Atlántico Norte) de Estados Unidos en Latinoamérica.

También, merece señalarse que los gobiernos kirchne-ristas no tuvieron un discurso anti-sistema similar al de Chávez, ni una oratoria anti-imperialista de acuerdo a las definiciones conocidas. Las críticas de Argentina a Estados Unidos fueron puntuales y estuvieron centradas en cómo éste país manejó nuestro endeudamiento y el default, en complicidad con los organismos financieros internaciona-les5. Pero Argentina no poseía poder relacionado con el plano estratégico, ni con el plano económico, como para

5 En la Cumbre de Mar del Plata, Kirchner cuestionó el pasado inter-vencionista de Estados Unidos, principalmente de la Guerra Fría, y sólo le solicitó a Bush un “ejercicio responsable” del liderazgo nor-

teamericano en la región.


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hacer valer su actitud autonomista de rechazo a las condi-ciones que planteaba el gobierno norteamericano. Tampo-co había construido poder en el plano político y diplomáti-co como para que a Estados Unidos le interesara poner a Argentina en un lugar diferente, máxime en tiempos en los que Washington aplicaba una estrategia selectiva en Amé-rica Latina, ponderando el vínculo con México, Centroamé-rica, Colombia, Perú y Chile, y respetando a Brasil, por su posición de Estado-pivot, de liderazgo sudamericano y de potencia regional de alcance global.

La segunda situación que analizamos sobre la ausencia de poder en los rasgos autonomistas de la política exterior kirchnerista, se refiere al papel que cumplió Argentina co-mo primer escolta de la regionalización piloteada por Bra-sil. Una de las características del gobierno argentino en la conducción de las relaciones exteriores, ha sido el impulso de la diplomacia multilateral. Esta diplomacia formó parte del intento de ir cimentando una suerte de poder blando. La defensa de los derechos humanos, así como la lucha con-tra la violencia en la región, por citar dos aspectos entre otros, tipificaron aquél intento enmarcado en un princi-pismo internacional, cuyo sostenimiento sólo dependió de la coherencia de la política exterior, sobre todo en relación al pragmatismo del que se valió esa política.

Pero la diplomacia multilateral kirchnerista chocó con realidades de poder como fue en el caso del Mercosur. Ar-gentina proponía una mayor integración regional a través del bloque surgido en 1991 que Brasil se encargó de evitar, no porque estuviera en contra del objetivo unionista, sino porque ya tenía diseñado el esquema sudamericano que finalmente lideró mediante la creación de la Comunidad

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Sudamericana de Naciones, en 2004, y luego su sucesora la Unión de Naciones Suramericanas, en 2008. De la paridad original que significó el comienzo de la impronta mercosu-reana, Argentina pasó a secundar el proceso de regionali-zación que iba tejiendo Brasil en el contexto sudamericano, como expresión distintiva de América Latina.

Precisamente relacionado con el destino del Mercosur, es posible citar otro caso a través del cual la diplomacia multilateral argentina contrastó con una realidad de poder, como fue la diferencia que tuvo con Brasil en las negocia-ciones de la Ronda de Doha, en 2008. En esa ocasión, a con-trapelo de su habitual posición en las negociaciones comer-ciales internacionales, Brasil apostó a un acercamiento con los países desarrollados en la cuestión de la apertura in-dustrial tratando de aplicar la fórmula interdependentista de “pérdidas comunes” y “ganancias relativas”, lo cual no sólo produjo el rechazo y malestar de Argentina, sino tam-bién la crítica de la propia prensa brasileña que habló de deslealtad política para con su socio mercosureano. Sin embargo, muy a pesar del mencionado episodio, Brasil in-tegró la “mesa chica” en las negociaciones de la Ronda y no modificó la nueva posición adoptada en las negociaciones.

El límite que tuvo la vocación multilateralista de los gobiernos kirchneristas en el ámbito regional a través de la fortaleza desplegada por Brasil, no fue responsabilidad de éste país, sino que se debió -entre otras cosas- a la falta de iniciativa diplomática de Argentina para traducir aquella vocación en acciones a las que otros actores estatales le prestaran atención y se vieran atraídos por ellas en la polí-tica latinoamericana. Aparte del análisis del nivel de volun-tad que pudo haber tenido el gobierno argentino para con-


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cretar esas acciones, lo cierto es que Argentina no reunía elementos vinculados a un poder que le diera gravitación a la hora de proponer instancias y estrategias regionales. En consecuencia debió acompañar a Brasil en el diagrama unionista que -como señalamos más arriba- Itamaraty fue organizando para Sudamérica.

Muy relacionado con lo precedente, tratamos la última de las situaciones observadas a través de la cual se pone en evidencia cómo la falta de poder hace difícil que prosperen las políticas autonomistas. Argentina privilegió el marco latinoamericano y sobre él desarrolló una función integra-dora. Pero como hemos señalado en un trabajo anterior, esa función fue paradójica porque no resultó homogénea (Miranda, 2009b). Nuestro país sostuvo distintos niveles de integración según de qué actor estatal se trataba, lo cual significó que en algunos casos esa integración fuera muy estrecha y en otros casos con brotes de tensión diplomáti-ca, o de distanciamiento político. La lejanía o la cercanía con los otros países de la región se debieron a distintos motivos. Una determinada cuestión bilateral, los proyectos políticos de cada actor estatal, o bien las relaciones inter-personales entre presidentes, fueron algunos de esas razo-nes.

A pesar de la función integradora desempeñada por Argentina en América Latina, y de la diplomacia multilate-ral que supo ser un ariete de la política exterior de los go-biernos kirchneristas, tal política se caracterizó por su bajo perfil, y esto no se correspondía con lo que demandaba una estrategia autonomista. Algunos analistas coinciden en que la sobreestimación que esos gobiernos hicieron de la reali-dad doméstica desplazó la política exterior hacia un plano

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secundario. Otros concuerdan en señalar que aquél bajo perfil tuvo que ver con las formas a través de las cuales se manejaron las relaciones exteriores, principalmente me-diante el estilo presidencial.

Pero detrás de ese bajo perfil, lo más notable ha sido que los rasgos autonomistas de la política exterior no fue-ron consolidados a través de un atributo que desde el ámbito internacional se lo juzgara como fuerza diferencia-dora, es decir que el mismo transformara al país en una potencia económica o en una potencia energética, por citar algunas de las posibilidades. Tampoco esos rasgos fueron afianzados mediante la generación de una matriz de rela-ciones con otros actores, sobre un área temática específica y en un contexto determinado. El ejemplo ha sido el Merco-sur, del cual Argentina no pudo obtener poder para hacerlo jugar a su favor a nivel mundial. De manera que estuvo le-jos de componer un poder capaz de provocar efectos de persuasión, repercusión e influencia en las relaciones in-ternacionales. No fue casual -entonces- que Argentina des-cuidara la estructuración de una agenda alternativa a la política que se iba desarrollando en América Latina, sobre todo en Sudamérica, siendo un actor tradicionalmente im-portante.

Conclusión

El país periférico que configura una política exterior autónoma seguramente habrá logrado un objetivo envidia-ble, y si es una potencia media o intermedia, más envidia-ble aún. Por un lado porque su interés nacional y soberanía no ha sido condicionada por una alianza de poder con algún actor de mayor envergadura, el cual lo habría empu-


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jado a políticas de alineamiento y seguidismo anulándole la capacidad decisional, similar a lo ocurrido durante los go-biernos de Carlos Menem en relación a Estados Unidos. Por otro lado, la política exterior autónoma le posibilita al país periférico definir su identidad internacional de acuerdo al proyecto de nación y, sobre todo, le permite una inserción propia en el escenario mundial, algo que ha experimentado Brasil en las últimas décadas del siglo pasado y en los años que va del presente.

El carácter autonomista de la política exterior argenti-na, en este caso en el tramo 2005-2009, fue una cuestión más implícita que categórica, no sólo porque su proclama-ción ha sido escasa desde la retórica, sino también porque estuvo relacionado a algunos fundamentos doctrinarios y a ciertas referencias del pasado justicialista. El carácter au-tonomista estuvo presente por los objetivos que tuvieron determinadas decisiones y acciones impulsadas por los gobiernos kirchneristas en el ámbito internacional. De ma-nera que de un primer análisis de la política exterior de estos gobiernos surge que tal política tuvo, tácitamente, componentes autonomistas. Pero de la segunda lectura de tal política surge que a pesar de esos componentes, la polí-tica exterior no tuvo entidad en el contexto internacional.

En respuesta a las razones por las que aquella política no impactó, del análisis se desprende que la misma careció de sustento, como ha ocurrido con muchos casos en la his-toria de la conducción de las relaciones exteriores de Ar-gentina en los cuales, si bien había legítimos objetivos y estrategias autonomistas que movían la política interna-cional del país, esos objetivos y estrategias adolecían de un poder. De un poder no contingente y, sobre todo, reconoci-

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do internacionalmente por lo que Argentina poseía o por lo que otros creían que tenía. Por ello en el análisis de la polí-tica exterior, no basta con distinguir el contenido del dis-curso, la singularidad del estilo diplomático o la lógica de las acciones internacionales desarrolladas por el país, tam-bién corresponde deshilvanar el nivel de sustentabilidad de esa política, que es una forma de saber con qué poder cuen-ta para trascender en el mundo y exhibir consistencia y continuidad. Referencias bibliográficas

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LA AUTONOMÍA EN LA POLÍTICA EXTERIOR

ARGENTINA FRENTE A UN DESAFÍO INEXORABLE:

REFLEXIONAR SOBRE EL PODER

Nicolás Creus∗

Introducción

Toda política exterior necesita nutrirse de conceptos teóricos que le brinden racionalidad y sirvan como guía y marco de referencia para sus acciones. En el caso de Argen-tina, la autonomía constituye una constante en los debates vinculados a la inserción internacional del país, aunque no logró consolidarse como una idea fuerza o principio rector. Esto puede explicarse a partir del hecho de que el estudio de la misma no se complementó con el análisis de otros conceptos importantes, como es el caso del concepto de poder.

En línea con este planteo, el presente trabajo se propo-ne poner de manifiesto las dificultades y limitaciones que enfrentan las diferentes lecturas de la autonomía en la polí-tica exterior argentina, como consecuencia de la falta de debate y reflexión sobre la naturaleza y los usos del poder en las relaciones internacionales. Es posible advertir que todos los enfoques teóricos desde los cuales se aborda la

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autonomía, se sustentan en concepciones del poder rudi-mentarias y simplistas, lo cual acarrea problemas impor-tantes para la política exterior de un Estado periférico co-mo Argentina. Se sostiene que no es factible discutir sobre las posibilidades de un Estado para actuar en el plano in-ternacional sin una reflexión minuciosa sobre el poder. De acuerdo con esto, se destaca la necesidad de incorporar este tema al debate.

Con el objeto de dar cuenta de las cuestiones plantea-das, en la primera parte del trabajo se realizan considera-ciones de carácter general respecto a la autonomía, para luego en los tres apartados siguientes analizar las diferen-tes perspectivas que abordan el concepto y las concepcio-nes del poder subyacentes en cada una de ellas. En una quinta sección se avanza sobre la presentación de una pro-puesta para la reactualización del debate teórico y para optimizar los análisis de la política exterior. Por último, se dedica un apartado final a las conclusiones.

Autonomía y política exterior

En Argentina particularmente, la autonomía se consti-tuyó en un tema de gran importancia a la hora de pensar y analizar la política exterior. Tal como lo plantea Miryam Colacrai (2009:35), “una de las cuestiones alrededor de las cuales los países de menor desarrollo relativo y los Estados medianos se han interrogado frecuentemente es acerca de las condiciones y posibilidades para conducir sus políticas exteriores de modo autónomo y consistente con su interés nacional”. En línea similar, a entender de Russell y Toka-tlian (2001:78), “el alto interés académico que siempre despertó la cuestión de la autonomía en América Latina se


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explica en esencia por la posición de la región en el lado de los have nots del sistema internacional. La autonomía fue percibida a un tiempo como una condición que no era pro-pia de los países latinoamericanos y por consiguiente como una meta a alcanzar”.

Las teorías autonomizantes comenzaron a gestarse en la región en los años setenta y ochenta, de la mano de los aportes teóricos de Helio Jaguaribe en Brasil y de Juan Car-los Puig en Argentina1. Ambos estaban fuertemente imbui-dos en la problemática de la dependencia y en la necesidad de elaborar alternativas desde la periferia en pos de super-ar o recortar esta realidad. Según Colacrai (2006:16) “sus trabajos y reflexiones dinamizaron el análisis desde la pro-pia situación de dependencia, pero con la atención puesta en la posibilidad de superar tanto las visiones hegemónicas paralizadoras de la acción de los Estados débiles como también el nihilismo intrínseco en las visiones dependen-tistas”.

Por otro lado, a diferencia de los trabajos producidos en aquellos años en el marco de la Teoría del Desarrollo (desde una perspectiva económica) y de la Teoría de la Dependencia (desde una perspectiva sociológica), los enfo-ques autonomistas propiciaron un abordaje desde las Rela-ciones Internacionales, con la firme intención de pensar

1 Es interesante la apreciación que realizan Russell y Tokatlian (2001:80) al señalar que “la cuestión de la autonomía fue un asunto más sudamericano que latinoamericano.” A entender de los autores, en México, América Central y el Caribe, “el acento estuvo puesto más en la cuestión de la soberanía, debido a que esta región fue históri-camente objeto de diversas acciones de fuerza por parte de Was-hington”. Por esta razón, “no es sorprendente que la literatura prin-cipal sobre el tema se haya producido en América del Sur y, más específicamente en el Cono Sur”.

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estrategias de política exterior que permitan encontrar espacios de actuación para los pequeños y medianos Esta-dos. Justamente, uno de los problemas que Puig (1984:25) visualizó en la disciplina de las Relaciones Internacionales era que desde el punto de vista del funcionamiento del régimen internacional, no existía hasta ese momento una teoría que, por una parte, suponga una aproximación fide-digna a la realidad social y que, por otra, sirva eficazmente a los fines prescriptivos de los Estados periféricos.

Los trabajos de Puig en torno a la autonomía implica-ron un salto cualitativo en los estudios de política exterior en Argentina, al tiempo que contribuyeron a consolidar la construcción de la misma como campo disciplinar (Simo-noff, 2010). De esta manera, la cuestión de la autonomía se convirtió en un tema clave y recurrente en los debates teó-rico-conceptuales, así como también en la práctica e im-plementación de la mencionada política pública. Desde en-tonces, constituye un tema largamente discutido, en torno al cual no se han alcanzado consensos suficientes. La auto-nomía refleja de este modo uno de los aspectos no resuel-tos de la política exterior argentina, tanto a nivel teórico como práctico. En consecuencia, indefectiblemente debe ser contemplada –de manera implícita o explícita– a la hora de discutir y definir los sustentos teóricos de la misma. En este sentido, su importancia como concepto es innegable, y su debate se vuelve necesario, ya sea para destacarla, para criticarla o bien para demandar reformulaciones en pos de adaptarla a los nuevos tiempos.

En términos generales, es posible identificar al menos tres perspectivas que abordan la autonomía con interpre-taciones y valoraciones diferentes, a saber: la autonomía


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clásica, propia de los enfoques de Puig y Jaguaribe; el rea-lismo periférico de Escudé; y la autonomía relacional de Russell y Tokatlian. En la actualidad, los desarrollos teóri-cos alcanzados por cada uno de estos enfoques revelan cierto grado de insatisfacción, en tanto que ninguno de ellos logró dar una respuesta plenamente consistente a los problemas y desafíos que enfrenta un país como Argentina en su accionar internacional.

Si bien realizaron aportes interesantes que enriquecie-ron el debate y abrieron luz sobre algunos problemas de la política exterior, lo cierto es que las diferentes perspectivas mencionadas, enfrentan limitaciones producto de la falta de debate y reflexión sobre la complejidad del poder en las relaciones internacionales. Esta carencia representa un dato importante a tener en cuenta, en tanto que tal como veremos en los apartados subsiguientes, las diferentes formas de abordar la autonomía en la política exterior ar-gentina, encierran concepciones del poder poco sofistica-das que restringen la fuerza explicativa del concepto y des-virtúan la realidad internacional. A continuación, aborda-mos esta problemática en cada uno de los enfoques men-cionados.

La autonomía heterodoxa y su énfasis en los márgenes de maniobra

Impulsado por las preocupaciones enunciadas en el apartado anterior, Puig teorizó sobre la autonomía como un concepto útil para analizar la política exterior, así como también apto para modificar el carácter dependentista de la inserción internacional de determinados Estados perifé-ricos. En su análisis de la estructura y el funcionamiento

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del régimen político internacional, Puig (1984:50-61) ob-servó la existencia de un “orden de repartos”, en función del cual identifica tres diferentes tipos de actores, a saber: los “repartidores supremos” (gobernantes de las superpo-tencias); los “repartidores intermedios” (gobernantes de los demás Estados); y por último, los “recipiendarios” (son aquellos que reciben potencia e impotencia y obedecen). Los “repartidores supremos” cumplen una doble función, a) establecen criterios supremos de reparto y b) supervi-san su aplicación. Los “repartidores intermedios” por su parte, “también asumen una doble función, a) imponen y comprueban el surgimiento espontáneo de criterios inter-medios de reparto en áreas más limitadas, tanto desde el punto de vista territorial como funcional y b) transmiten demandas de los recipiendarios a los repartidores supre-mos”.

Más allá de esta caracterización, el autor reconoció la existencia de posibilidades de autonomización para los Estados de menor poder relativo. A su entender, los repar-tidores supremos no pueden imponer su voluntad en todas las situaciones, dado que “los propios criterios en los que se asienta el régimen los constriñen y limitan porque ellos también deben respetarlos”, además “en decisiones concre-tas deben tener en cuenta el creciente poder de los reparti-dores intermedios”.

De este modo, Puig advirtió que es posible identificar factores que otorgan cierta flexibilidad al régimen interna-cional, brindando márgenes de maniobra que pueden ser aprovechados por los Estados para aumentar los grados de independencia en el manejo de su política exterior. En línea con este razonamiento, definió la autonomía como “la


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máxima capacidad de decisión propia que se puede tener, teniendo en cuenta los condicionamientos objetivos del mundo real” (Puig, 1980:149). En el transcurso de la de-pendencia a la autonomía pueden caracterizarse diversas etapas, dependencia para-colonial, dependencia nacional, autonomía heterodoxa y autonomía secesionista (Puig, 1984:74-79).

Cabe recordar que las mencionadas categorías analíti-cas, fueron elaboradas por su autor pensando en las posibi-lidades de actuación que brindaba el orden internacional bipolar signado por la rivalidad entre Estados Unidos y la U.R.S.S. La autonomía heterodoxa era la etapa deseable a la cual debía aspirar la política exterior de un país periférico como Argentina. En este estadio se acepta la conducción estratégica de la potencia dominante, pero se discrepa abiertamente con ella por lo menos en tres cuestiones im-portantes: a) en el modelo de desarrollo interno, que puede no coincidir con las expectativas de la metrópoli; b) en las vinculaciones internacionales que no sean globalmente estratégicas; c) en el deslinde entre el interés nacional de la potencia dominante y el interés estratégico del bloque (Puig, 1984:78). Según Miranda (2003:128), ésta “es la au-tonomía política por excelencia”, razón por la cual la cues-tión sigue absolutamente vigente, aunque es necesario rea-lizar ajustes en los debates, de modo tal que reflejen los cambios internacionales2.

2 Miranda (2003:132) advierte que una proposición fundamental de la teoría es que “la reducción de las dependencias militar, económi-ca y tecnológica es proporcional a la reducción de la dependencia política”.

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Claramente, tal como fue mencionado, para Puig la au-tonomía se alcanza aprovechando plenamente los espacios de actuación que permite el régimen internacional (poten-cial autonómico). En palabras de Jaguaribe (1982) se trata de aprovechar la “permisividad internacional” para cons-truir autonomía. Este fuerte énfasis sobre los márgenes de maniobra –evidenciado en las páginas que Puig dedicó a teorizar y discutir sobre el régimen internacional y sus ca-racterísticas–, le quitó fuerza a la discusión en torno a las propias capacidades para aprovechar adecuadamente las oportunidades que se generaban. Concretamente, la Teoría de la Autonomía no se ocupó lo suficiente de la reflexión sobre la naturaleza y los usos del poder en las relaciones internacionales.

No obstante, no sería justo plantear que Puig desconoc-ía la importancia de reflexionar sobre el poder para lograr autonomía. En sus obras, él mismo reconoció la difusión del poder mundial como un factor de flexibilidad del orden internacional. También se refirió a la concepción del poder basado en la fuerza material como un espejismo interna-cional y advirtió sobre la aparición de nuevos recursos de poder que pueden favorecer a los pequeños y medianos países, como es el caso de las materias primas. Jaguaribe (1982) por su parte hace referencia a la necesidad de tener “viabilidad nacional” para emprender el camino de la auto-nomía. Resulta claro entonces, que todo proyecto auto-nómico requiere movilizar recursos de poder (Puig, 1980:148).

Sin embargo, más allá de estas apreciaciones, lo cierto es que la teoría se limitó tan solo a destacar la importancia del poder, sin entrar en una reflexión más profunda al res-


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pecto. En cierta forma, esta cuestión quedó relegada frente al énfasis colocado en los márgenes de maniobra. No se discutió ni se interrogó sobre qué tipos de recursos de po-der eran necesarios y cómo estos debían utilizarse para aprovechar de manera óptima dichos espacios o bien para generar nuevas oportunidades y aumentar el nivel de in-fluencia. En otras palabras, se subestimó la complejidad del poder en el plano internacional.

Si bien Puig visualizó la pérdida de fungibilidad del po-der, así como también su carácter difuso y multidimensio-nal, entendiéndolos como aspectos que evidenciaban las crecientes dificultades que enfrentaban los Estados más poderosos para movilizar sus recursos, ésta reflexión no se complementó con un análisis riguroso del poder propio. En este plano primó una concepción realista del poder3 –basada en la posesión de recursos–, atenuada por un con-texto de interdependencia global que alteraba su naturale-za en el sentido enunciado anteriormente.

Por otro lado, si bien se destacaban las bondades de una creciente interdependencia para la actuación de los Estados de la periferia, no se evaluó la posibilidad de sos-tener internacionalmente una política determinada más allá del corto plazo, así como tampoco se prestó suficiente atención a dos dimensiones centrales para entender el po-der desde esta perspectiva, la sensibilidad y la vulnerabili-

dad4. Estas categorías permiten evaluar los diferentes gra-

3 Para un análisis detallado sobre las concepciones realistas del poder, ver Schmidt (2007). 4 La sensibilidad implica los grados de respuesta que tiene un actor frente al impacto de situaciones externas que pueden afectarlo, mientras que la vulnerabilidad tiene que ver con la disponibilidad relativa y los costos de las alternativas que los actores deben enca-

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dos de interdependencia y colocar en una medida más justa su impacto sobre las relaciones de poder, evitando así so-brestimar los márgenes de maniobra que permite el orden internacional. La concepción del poder en este sentido fue un tanto simplista, ligada a la posesión de determinados recursos materiales –fundamentalmente materias primas–, pero sin demasiadas referencias a su movilización efectiva en el plano internacional. Solo se limitó a plantear que “los recursos de poder adquieren su verdadera dimensión cuando los países que los poseen los utilizan conjuntamen-te en base a una unidad de concepción y de acción” (Puig, 1984:66).

Esta carencia permite explicar críticas posteriores, co-mo por ejemplo aquellas vinculadas a los peligros de em-prender “políticas de poder sin poder” (Escudé, 1992; 1995) o de implementar políticas confrontacionistas (Rus-sell y Tokatlian, 2001). Dejar de lado la discusión sobre el poder y focalizar la atención en los márgenes de maniobra provocó malinterpretaciones tanto en el plano teórico co-mo práctico. Muchos sostienen que es posible llevar ade-lante ciertas políticas solo por tener un contexto permisivo o por disponer de un determinado recurso de poder, sin embargo para que una política sea sostenible y exitosa, es preciso comprender cómo funciona el poder en el plano internacional.

rar. De este modo, claramente la sensibilidad será menos importante que la vulnerabilidad para proporcionar recursos de poder a los actores, ya que si un Estado puede modificar sus políticas y encon-trar alternativas a un bajo costo (baja vulnerabilidad), la sensibilidad de un actor nos dice muy poco sobre su poder (Keohane y Nye, 1977:26-29).


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En el presente trabajo se entiende que la Teoría de la Autonomía lejos está de prescribir políticas de poder sin poder, tampoco se cree que impulse un idealismo ingenuo ni mucho menos. Asimismo, se sostiene que la falta de una discusión más profunda sobre la naturaleza y los usos del poder limita enormemente su capacidad explicativa, al tiempo que se presta a erróneas relecturas y malinterpre-taciones por parte de los hacedores de la política exterior.

El realismo periférico: de la preocupación por los costos a la redefinición conceptual

El realismo periférico5 de Carlos Escudé (1992) consti-tuye en palabras de éste, un esfuerzo para la construcción de una teoría sobre las estrategias de política exterior de países periféricos. Al igual que los teóricos de la autonomía, Escudé parte de una crítica a las teorías tradicionales ges-tadas en los países centrales, caracterizadas por un fuerte etnocentrismo que las torna insuficientes desde la perspec-tiva de los países débiles.

En línea con esto, el autor critica las interpretaciones y la utilización que en los Estados periféricos se hace de las premisas y los postulados de las teorías centrales. A su en-tender “las teorías realistas han contribuido a justificar políticas exteriores agresivas del Tercer Mundo que han hecho daño no solo a la comunidad interestatal sino tam-bién a los mismos países que las pusieron en práctica. Y las

5 Si bien la propuesta teórica de Escudé aparece plenamente des-arrollada y explicitada en sus obras “El realismo periférico” (1992) y “El realismo de los Estados débiles” (1995), el origen de su reflexión teórica puede rastrearse ya en su tesis doctoral, titulada “Estados Unidos y la declinación argentina” (1983).

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teorías interdependentistas e institucionalistas (liberales) han contribuido a una sobrestimación de los costos para el mundo industrializado, de las políticas confrontativas de algunos Estados del Tercer Mundo y por lo tanto a una so-brestimación del margen de maniobra de dichos Estados” (Escudé, 1995:I,10).

En este marco, Escudé formula su propuesta del rea-lismo periférico, el cual más allá de las críticas y cuestio-namientos a las premisas realistas –fundamentalmente en su vertiente estructural (neorrealismo) –, representa según el propio autor un tipo de realismo, en tanto que “aboga por un comportamiento interesado que puede sintetizarse en el consejo ateniense a los melios, en la clásica obra de Tucídides” (Escudé, 1995:VI,8). En consonancia con este planteo, el autor argumenta que es preciso distinguir entre un realismo del centro y un realismo de la periferia, es de-cir un realismo que se ajusta a las necesidades y limitacio-nes de aquellos que tienen un menor poder relativo.

En el razonamiento de Escudé (1992:44-45), “un país dependiente, vulnerable, empobrecido y poco estratégico para los intereses vitales de la potencia de predominio na-tural en su región, como Argentina, debe eliminar sus con-frontaciones políticas con las grandes potencias, reducien-do el ámbito de sus confrontaciones externas a aquellos asuntos materiales vinculados en forma directa a su bien-estar y base de poder.” Claramente, el énfasis no debe colo-carse en los márgenes de maniobra sino en la reducción de costos y riesgos, este debe ser el principal objetivo de la dimensión política de la política exterior de un Estado de-pendiente (Escudé, 1992:112). Tal cambio de énfasis con respecto a la autonomía clásica está vinculado entre otras


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cosas, al hecho de que el orden internacional no constituye una variable relevante en su reflexión teórica, su diagnósti-co es independiente de la evolución del mismo.

El conjunto de estas apreciaciones llevan consecuen-temente a su autor a revisitar la autonomía. A su entender las lecturas tradicionales no se ajustan a las premisas men-cionadas y generan contradicciones, motivo por el cual considera conveniente redefinir el concepto en función de las realidades y posibilidades de un Estado periférico. Según Escudé (1992:45-46), “la autonomía debe redefinir-se en términos de los costos relativos de la confrontación. La autonomía no es libertad de acción. La libertad de acción de casi todo Estado mediano es enorme y llega al límite de la autodestrucción. La autonomía se mide en términos de los costos relativos de hacer uso de esa libertad de acción frente a una problemática determinada”.

En este sentido, un Estado de las características de Ar-gentina no puede ni debe pretender llevar adelante una política exterior de corte autonomista, en tanto la misma es contraproducente y generadora de costos6. El autor sostie-ne que la autonomía no produce desarrollo, esto represen-ta una “falacia”, la relación es exactamente inversa en su reflexión teórica, “la autonomía se construye desde el desa-rrollo interno, y no es (principalmente) el producto de ma-niobras de política exterior, sino de ese desarrollo interno” (Escudé, 1992: 128). Al introducir la cuestión de los costos, Escudé realiza un aporte interesante al debate autonómico,

6 Es interesante resaltar dos distinciones que realiza Escudé para pensar la autonomía, en primer lugar distingue entre el grado de autonomía que un Estado posee –el cual es consecuencia de su po-der– y el uso que se da a esa autonomía. En segundo lugar, distingue entre consumo e inversión de autonomía (Escudé, 1995:V,39-40).

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en tanto que invita a considerar las capacidades de los Es-tados para determinar sus posibilidades de desarrollar políticas autónomas, sin embargo su definición del poder se circunscribe de manera estricta a la posesión de recur-sos materiales.

Es posible apreciar entonces, que la redefinición de la autonomía propuesta por Escudé se sustenta en una con-cepción del poder elemental y reduccionista. La autonomía clásica, como observamos en el apartado anterior, tiene falencias vinculadas a la falta de reflexión sobre la comple-jidad del poder en la política internacional, lo cual puede llevar a un Estado a implementar políticas y estrategias, sin el poder suficiente para sostenerlas y sin una evaluación de los costos y los riesgos derivados de las mismas. El realis-mo periférico por su parte, evita estos problemas, aunque lo hace definiendo el poder de manera estrecha, en térmi-nos de riqueza y desarrollo económico.

Al no reconocer otras dimensiones del poder ni otras formas de ejercerlo, desde el realismo periférico, la auto-nomía definida en términos clásicos pierde sentido para un Estado como Argentina, carente de recursos materiales suficientes. De esta manera, Escudé simplifica el concepto de autonomía y elimina su esencia, la dimensión política. La prescripción normativa inmediata es que “la política exte-rior de un tal país debe tener, por lo tanto, el perfil más bajo posible en todos aquellos temas en que la política del país se contrapone con la de las potencias dominantes, y debe adaptar sus objetivos políticos a los de la potencia dominante en su región, a menos que dicha adaptación tenga costos materiales tangibles” (Escudé, 1992:45).


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El hecho de tener una concepción del poder estrecha, limita al Estado en su comportamiento externo. No explo-rar otras formas de poder más allá de la posesión de recur-sos económicos, le imposibilita ver las oportunidades de llevar adelante políticas e iniciativas en el plano interna-cional que pueden aumentar los grados de influencia del Estado en diferentes áreas (incluida la económica) y reva-lorizarlo diplomáticamente, aumentando su capacidad de negociación. Esto sin necesariamente contraponerse a los intereses estratégicos de las grandes potencias.

La propuesta de Escudé de adaptar los objetivos políti-cos a los de la potencia dominante, para reducir costos y riesgos, y de ser posible obtener beneficios, resulta deter-minista. Un Estado periférico puede lograr estos mismos objetivos y aumentar sus capacidades a partir de la adop-ción de una concepción del poder adecuada, que le permita explotar sus potencialidades, hacer una utilización óptima de los recursos de los cuales dispone, encontrar nichos de participación o identificar áreas de cuestiones en las cuales desarrollar algún tipo de liderazgo, e incluso construir más poder. Escudé renuncia a la posibilidad de construir poder a través de la política exterior, en tanto para este autor, esta política pública solo tiene un rol de apuntalamiento de la política económica.

En el presente trabajo se sostiene que la política exte-rior es algo más que eso, es un instrumento que puede uti-lizarse para la construcción de poder político-diplomático7,

7 Entendemos por poder político-diplomático, la habilidad de un Estado para construir coaliciones, para movilizar apoyos en diver-sos ámbitos, para impulsar propuestas, para solucionar conflictos y acercar posiciones, para influir en la fijación de los temas de agenda,

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el cual puede ayudar al Estado a recuperar capacidades y relevancia estratégica, además de contribuir al logro del desarrollo económico. Este último no puede alcanzarse solo a partir de variables económicas internas. El alinea-miento automático que prescribe Escudé le quita espacio a la política exterior para construir y trabajar su poder políti-

co-diplomático, en tanto que constituye un modelo de in-serción que implica cierta renuncia a la capacidad de gene-rar iniciativas propias, además condiciona la formación de alianzas alternativas. Todo esto representa un costo impor-tante para un Estado periférico que busca reposicionarse en la escena internacional.

La autonomía relacional: un abordaje en clave institucionalista

Otra lectura de la autonomía, la más reciente, es la de Russell y Tokatlian (2001:86-88), quienes destacan que “las nuevas circunstancias mundiales (globalización con-temporánea y fin de la guerra fría) y de Sudamérica (demo-cratización e integración), requieren una resignificación profunda del concepto de autonomía”. Los autores propo-nen el tránsito desde una autonomía que se define por con-traste a otra que se construye con otros, razón por la cual se refieren a este nuevo tipo como “autonomía relacional”, definida como “la capacidad y disposición de los Estados para tomar decisiones por voluntad propia con otros y para

para encontrar y/o crear nichos de participación o incluso para moldear preferencias, valiéndose fundamentalmente de la diploma-cia, tanto multilateral como bilateral. La forma en la cual un Estado maneja y estructura su entramado de alianzas es de vital importan-cia para la construcción de poder político-diplomático.


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controlar conjuntamente procesos que se producen dentro y más allá de sus fronteras”.

La autonomía desde esta perspectiva “se procura me-diante una estrategia de internacionalización o regionaliza-ción más que de nacionalización” (Russell y Tokatlian, 2001:89). Al igual que en el caso de Escudé, podemos ob-servar que los autores entienden la autonomía clásica co-mo un modelo que impulsa políticas que destacan la con-frontación. Cabe aclarar que ni Puig ni Jaguaribe plantea-ron esto en sus respectivas propuestas teóricas.

Tal como lo advierte Miranda (2005), es notable en el abordaje de Russell y Tokatlian, la influencia de elementos propios de la perspectiva institucionalista de las Relaciones Internacionales. Desde el enfoque de la autonomía relacio-nal se fomenta la participación conjunta de los Estados en ámbitos multilaterales y procesos de integración, se desta-ca la creciente importancia de las normas y las institucio-nes en la dinámica de las relaciones internacionales. En este sentido, “la autonomía relacional requiere creciente interacción, negociación y una participación activa en la elaboración de normas y reglas internacionales tendientes a facilitar la gobernabilidad global” (Russell y Tokatlian, 2003:104).

De esta manera, a partir de lo desarrollado se despren-de que la autonomía puede y debe construirse sobre la ba-se de la cooperación internacional, aprovechando las opor-tunidades y espacios que brindan las instituciones y los regímenes internacionales. Los autores reconocen justa-mente que estos ámbitos constituyen “el soporte institu-cional indispensable para el ejercicio de la autonomía” (Russell y Tokatlian, 2003:104). Estas ideas llevan a Miran-

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da (2005:55) a plantear, que en este marco, “el concepto de autonomía queda subordinado al grado de institucionaliza-ción que logren los países periféricos”.

La autonomía relacional aborda las relaciones de poder desde un enfoque menos determinista que el realismo pe-riférico, en tanto que reconoce en las instituciones, espa-cios que pueden constreñir las asimetrías y en la coopera-ción a través de éstas, una alternativa para construir auto-nomía. Sin embargo, si bien es posible identificar a las insti-tuciones como instrumentos de poder8, cabe destacar que la construcción de poder en clave institucionalista requiere algo más que cooperación. Las instituciones pueden condi-cionar el comportamiento de los Estados, pero no necesa-riamente van a determinarlo, por tal motivo, para ejercer y construir poder en estos ámbitos, es preciso abordar el poder en su carácter relacional9, trabajar en las institucio-nes y negociar con los países miembros para tratar de sen-tar una agenda determinada y coordinar políticas. En este plano, es importante la construcción y el manejo apropiado

8 Baldwin (2002:187) destaca que “el poder puede ser ejercido en la formación y el mantenimiento de instituciones, a través de las insti-tuciones, en y entre las instituciones. Las instituciones pueden refle-jar las relaciones de poder, constreñirlas o proveer las bases para su existencia”. 9 En muchos análisis es común entender el poder como recurso, contemplando solo un aspecto de la discusión teórica. Uno de los principales debates en torno a los análisis del poder radica en la distinción entre el poder entendido meramente como posesión de recursos y el poder concebido como un concepto relacional, puesto en ejercicio. Desde este último enfoque, se advierte que el poder siempre depende del contexto en el cual se ejerce. Al respecto, ver Schmidt (2007), Baldwin (2002).


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de otros tipos de poder, como el poder blando10 y el poder

político-diplomático. De esta manera, las instituciones constituyen instru-

mentos útiles en las estrategias de política exterior de los Estados pequeños y medianos. Más allá de esto y tal como se señaló anteriormente, para un buen aprovechamiento de las mismas, es preciso tener una concepción del poder so-fisticada, que pueda dar cuenta de los aspectos menciona-dos y no caiga en la simplificación de pensar que las insti-tuciones anulan por completo las asimetrías de poder y determinan el comportamiento de los Estados tan solo por formar parte de ellas. Esta es una de las limitaciones que enfrenta la autonomía relacional.

La cooperación no está exenta de relaciones de poder que la condicionan y le dan forma, estas no deben ser igno-radas ni subestimadas. Según Miranda (2005:56), “la aso-ciación entre países periféricos fue vista como un medio más que necesario para generar autonomía común, supo-niendo –por ejemplo– que Argentina y Brasil iban a simpli-ficar la complejidad de sus respectivas políticas exteriores a través de fórmulas de cooperación interestatal y de pro-cesos de integración regional”. Estos intentos, para ser op-

10 El concepto de poder blando fue acuñado por Joseph Nye por pri-mera vez en su libro “Bound to Lead” (1990), para luego proceder a un abordaje más desarrollado en “Soft Power” (2004). El término hace referencia a la habilidad de un Estado para influir sobre el comportamiento de otros mediante la cooptación y la atracción, en lugar de recurrir a la coerción o a la implementación de pagos o compensaciones, que son acciones propias del poder duro. En cuan-to al poder entendido como posesión de recursos, si bien la relación es imperfecta, el poder blando emana primariamente de recursos no materiales, tales como la cultura; los valores y las políticas domésti-cas; y el estilo y la sustancia de la política exterior (Nye, 2004: 6-8).

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timizados, deben ir acompañados necesariamente de un estudio en torno a cómo opera el poder en el plano interna-cional, de lo contrario, la autonomía puede verse licuada en dichos procesos. La cuestión del poder queda así reducida en el marco del abordaje institucionalista que sustenta la autonomía relacional.

Hacia una reactualización teórica: la necesidad de reflexionar sobre la naturaleza y los usos del poder

El recorrido teórico realizado en los apartados anterio-res pone claramente de manifiesto la importancia de la cuestión de la autonomía en los debates que buscan dar sustento a la política exterior argentina. Luego de haber revisado las tres perspectivas teóricas desde las cuales se aborda el concepto, es posible advertir una escasa o nula reflexión en torno al poder en las relaciones internaciona-les, con todos los problemas que esto implica.

En el presente trabajo se sostiene que el poder consti-tuye un marco de referencia fundamental para discutir so-bre las posibilidades de un Estado para actuar en el plano internacional. En tal sentido, los debates actuales sobre la autonomía deben incorporar la cuestión del poder y a par-tir de allí pensar las posibles redefiniciones. El poder cons-tituye un concepto sumamente complejo, pero al mismo tiempo fundamental para explicar y comprender la dinámi-ca de las relaciones internacionales11. En los últimos años

11 El poder es uno de los conceptos más importantes en el campo de la Ciencia Política y las Relaciones Internacionales, pero también es uno de los más problemáticos. Aunque es muy utilizado, muchas veces es malinterpretado, su naturaleza se presenta difusa y cam-biante. Todo esto contribuye a hacer del mismo, un concepto ambi-guo, con diferentes acepciones y significados. Para un análisis más


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se han suscitado una gran cantidad de debates y discusio-nes en torno al mismo, razón por la cual es preciso anali-zarlo a la luz de las diferentes perspectivas teóricas de las Relaciones Internacionales. Cada una de éstas, destaca y enfatiza diferentes aspectos y dimensiones del concepto, arribando consecuentemente a conclusiones también dife-rentes sobre su naturaleza y sus usos.

Algunos autores como Nye (2004; 2011) reconocen la existencia de distintos tipos de poder, tales como el poder militar, el poder económico y el poder blando. Asimismo, más allá de esta distinción, es importante entender que el poder en términos relacionales opera en diferentes dimen-siones12, cada una de las cuales tiene una lógica particular. Comprender estas cuestiones es fundamental para el éxito de la política exterior. Según Berenskoetter (2007:1), las formas de entender el poder “determinan cuáles actores y relaciones consideramos relevantes y dónde localizamos

detallado de estas cuestiones desde diferentes enfoques, ver Be-renskoetter (2007), Barnett y Duvall (2005), Baldwin (2002), Guz-zini (1993). 12 En el campo de la Ciencia Política es posible distinguir tres dimen-siones del poder perfectamente aplicables a las Relaciones Interna-cionales. La primera dimensión, desarrollada por Dahl (1957), hace referencia a la capacidad de comandar cambios, mediante un ejerci-cio directo del poder por parte de un actor sobre otro; la segunda dimensión, advertida por Bachrach y Baratz (1963), alude a contro-lar agendas y así limitar las alternativas de otros actores, aquí el poder opera de manera más indirecta; por último, la tercera dimen-sión introducida por Lukes (2005), se vincula a establecer y moldear preferencias, aquí el poder opera sin necesidad de que exista un conflicto de intereses, aún cuando existe un aparente consenso, es un poder estructural. Para un análisis de estas dimensiones del po-der en las Relaciones Internacionales, ver Berenskoetter (2007), Nye (2011).

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espacios políticos –en breve, cómo conceptualizamos la política mundial–, es pertinente por tanto estar atentos a las diferentes maneras en las cuales el poder puede ser definido”. Por estas sencillas razones, el autor considera necesario pensar sobre el poder. A partir de este conjunto de apreciaciones, se propone tomar la concepción del poder como una variable significativa para explicar y analizar la política exterior y consecuentemente las posibilidades de autonomización.

A diferencia del enfoque de la autonomía heterodoxa, donde el orden internacional y los márgenes de maniobra que este permite se presentan como una variable indepen-diente de una política exterior autonómica, aquí constitu-yen una variable interviniente, marcando diferencias tam-bién con el realismo periférico, para el cual el orden inter-nacional no representa una variable relevante para sus diagnósticos. El énfasis por tanto no se coloca en los márgenes de maniobra, ni en los costos, ni en la coopera-ción por medio de las instituciones, sino más bien en la reflexión sobre el poder. Esto permite aprovechar de ma-nera óptima los intersticios que presenta el orden interna-cional –e incluso crear nuevos espacios y mayores márge-nes–, sin perder de vista los costos y colocando en su justa medida las posibilidades de cooperación.

Tal como fue planteado en otros trabajos (Creus, 2010), se sostiene que las lecturas e interpretaciones en torno al concepto de poder, condicionan fuertemente la política exterior de un Estado. Una buena política exterior depende en gran forma del desarrollo de una concepción del poder adecuada. Esto le permite a un Estado explotar sus potencialidades, hacer una utilización óptima de los


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recursos de los cuales dispone, encontrar nichos de parti-cipación en alguna esfera de la política internacional y con-secuentemente gravitar en el orden internacional y/o re-gional. En contraposición, los errores a la hora de entender el poder en las relaciones internacionales pueden llevar a un Estado a subestimar y desperdiciar sus potencialidades, auto-limitándose en su accionar externo, muchas veces por creer que no dispone de poder suficiente para actuar en determinados segmentos de la política internacional. Asi-mismo, también puede caer en el error de sobrestimar sus potencialidades, generando falsas expectativas y sobreac-tuando en la escena internacional, ya sea por creer que tiene más poder que el que realmente dispone o bien sim-plemente por querer aparentar poder. Ambos extremos son perniciosos.

La dificultad para operacionalizar empíricamente un concepto de carácter tan difuso, como es el caso del con-cepto de poder, constituye un aspecto a tener en cuenta en el abordaje propuesto. Sin embargo, más allá de esto, la reflexión conceptual resulta fundamental, en tanto que permite visualizar la complejidad de la política internacio-nal actual y evaluar desde una óptica más sofisticada los recursos disponibles y las posibilidades de utilizarlos, evi-tando de este modo caer en simplificaciones peligrosas para la política exterior.

La necesidad de reflexionar y pensar sobre el poder en las relaciones internacionales, se presenta como una cues-tión central para la política exterior de cualquier Estado a la hora de diseñar su estrategia de inserción internacional. En el caso concreto de Argentina, la importancia se magni-fica, ya que desde el final de la segunda Guerra Mundial, la

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pérdida de peso del país en los asuntos mundiales ha sido notoria.

Conclusiones

Los debates teóricos en la política exterior argentina reflejan una escasa atención a la compleja cuestión del po-der. Este hecho afecta de manera directa a otros conceptos largamente discutidos, como el de autonomía. Tal como se mencionó y evidenció a lo largo del trabajo, las diferentes lecturas en torno a la autonomía se sustentan en concep-ciones del poder rudimentarias y simplistas que afectan su contenido y limitan su capacidad explicativa.

Discutir sobre la autonomía sin reflexionar sobre el poder resulta infructuoso y problemático. Por esta razón, es menester presentar a ambos conceptos como indisocia-bles para analizar la política exterior. En tal sentido, los debates sobre la autonomía pueden revalorizarse y enri-quecerse enormemente incorporando las cuestiones plan-teadas. Un Estado no puede proponerse actuar en la políti-ca internacional sin una evaluación minuciosa del poder disponible y las formas de utilizarlo. Los enfoques teóricos presentados en los apartados anteriores deben incorporar este aspecto, de lo contrario corren el riesgo de devenir en formulaciones vacías y carentes de sustento.

A partir de todo lo desarrollado hasta aquí, se entiende que para aumentar los grados de autonomía, es necesario realizar una profunda reflexión sobre la naturaleza y los usos del poder en las relaciones internacionales, que per-mita desarrollar y articular una concepción adecuada para la política exterior del Estado, consonante con sus objetivos e intereses, pero sobre todo con sus capacidades y con la


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realidad internacional imperante. De este modo, como se expresó en el último apartado, la concepción del poder debe ser contemplada como una variable significativa en el aná-lisis de la política exterior.

Es un error pensar que Argentina no puede ejercer po-der en el ámbito internacional y que tan solo debe limitarse a observar cómo los grandes poderes estructuran el orden mundial. También es un error igualmente grave asumir que Argentina puede ejercer poder en cualquier ámbito, de cualquier forma y en cualquier situación. El poder, en tanto concepto complejo, difuso y amplio, presenta diversas al-ternativas para su ejercicio, explorarlas y pensarlas en re-lación con la política exterior y las realidades del país y del mundo es uno de los desafíos. En este contexto y con estas discusiones como telón de fondo, deben pensarse las alter-nativas y las posibilidades de actuación internacional para un Estado periférico. Referencias bibliográficas

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EL PROCESO DE PERCEPCIÓN EN LA POLÍTICA

EXTERIOR ARGENTINA (2003-2009)

María Natalia Tini∗

Introducción

El proceso de toma de decisiones en la política exterior, el estilo, la ideología de sus hacedores, los cambios en la formulación de las estrategias diplomáticas, por enumerar algunas cuestiones han cobrado una importancia destaca-da en la evolución teórica y metodológica de las Relaciones Internacionales alentando el desarrollo de múltiples enfo-ques para explicar la política exterior de los Estados. En este sentido, la pregunta inicial sobre política exterior que todas las teorías se hacen es acerca de los factores que mo-tivan a los Estados a actuar de una forma u otra en el ámbi-to externo.

Para responder a esta cuestión, hasta finales de los se-tenta, se enfocó la atención en la creciente importancia de los actores transnacionales en el sistema, no obstante a finales de los ochenta ya era evidente una creciente inter-sección en la formulación de política doméstica y exterior, fuertemente impactada por actores diferentes a los esta-dos. Así vemos, que desde la visión realista de las relacio-nes internacionales, que toma al estado como el actor más ∗ [email protected]

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importante en el escenario internacional, se afirma que la política exterior es el resultado de acciones y reacciones ante limitaciones y oportunidades externas; de esta mane-ra, el estado, adopta una política exterior como reflejo de los riesgos y ocasiones que le presenta el contexto externo a fin de maximizar sus intereses. Esta perspectiva ignora no sólo el proceso de toma de decisiones, y la política domés-tica, sino también el gran contexto en que interactúan estos elementos para producir la política exterior (Lasagna, 1995). Por tal motivo, es que consideramos importante analizar “desde adentro” el proceso de elaboración de la política exterior: la forma, el cómo y quién (o quiénes) la hacen. Las decisiones son el aspecto más visible y obvio de la política exterior. Sin embargo, estás son sólo parte de una totalidad mucho mayor que incluye pautas de compor-tamientos, objetivos, intereses, estilos y percepciones.

Esto último, se ha convertido en una pieza esencial de la política exterior, en tanto el mismo articula ideologías, actitudes, presiones e intereses, resultando en la dirección de las relaciones exteriores una de las capacidades estata-les más importantes. La forma en que el gobernante de tur-no perciba la realidad será determinante en la elección de la acción externa a seguir.

En este contexto, surge el presente artículo que se en-cuentra en una etapa preliminar y que forma parte de un estudio más amplio (Tini, 2009) que tiene el propósito des-cubrir las variables con mayor incidencia en el proceso de toma de decisiones. En nuestro anterior trabajo, focaliza-mos nuestra atención en las variables domésticas o inter-nas por sobre las externas o sistémicas, como así también en los actores que toman las decisiones, construyendo un


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esquema de análisis de tres subconjuntos (círculos) o nive-les de análisis plasmados en un conjunto, a saber: el primer nivel orientado a contemplar las variables domésticas, el segundo nivel relacionado con los condicionantes externos, mientras que en el tercer nivel consideramos los actores participantes en el proceso de toma de decisiones. A partir de aquí, tomando como referencia los niveles uno y tres, el objetivo del presente es proponer un acercamiento a las variables psicológicas que forman parte del proceso per-ceptivo: percepción, imágenes, sistemas de creen-cias/ideas, preocupaciones.

El trabajo se divide en dos apartados, primeramente nos abocamos a desarrollar la importancia de las variables psicológicas en el proceso de toma de decisiones, teniendo en cuenta algunos autores que abordan esta problemática. Luego, en el siguiente apartado buscamos acercarnos al proceso perceptivo describiendo las principales variables que participan del mismo y que influyen o determinan a la política exterior. De esta manera, a partir de la construc-ción del mismo, buscamos focalizar las acciones de la polí-tica exterior Argentina durante los gobiernos de Néstor Kirchner y Cristina Fernández de Kirchner que se relacio-nen con el proceso de percepción.

Importancia de las variables psicológicas en el proceso de toma de decisiones.

Uno de los aspectos más interesantes de la política ex-terior es la adopción de decisiones y el proceso que esto implica, no obstante la teoría de las relaciones internacio-nales aún no cuenta con una explicación total y satisfacto-ria del proceso de toma de decisiones. Así como existen

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distintas teorías y paradigmas que buscan entender a las relaciones internacionales, tal como mencionamos ante-riormente, existen diferentes enfoques que pretenden ex-plicar las acciones de los estados a través de dos grandes condicionantes: sistémicos o externos, y domésticos o in-ternos, encontrando dentro de estos últimos, las variables psicológicas que involucran las percepciones y acciones de los hacedores de la política exterior, objeto de estudio de nuestro trabajo.

Antes de definir a las variables psicológicas que condi-cionan a la política exterior, es conveniente definir a está como el resultado de un proceso previo de toma de deci-siones, como un conjunto formado por las acciones que derivan del contexto decisional. Toda política exterior es una acción, y toda acción es interméstica dado que en ella confluyen la conducta, estilo, decisión, comportamiento, es una combinación de dos contextos particulares externo e interno. Velásquez (2005), considera que la política exte-rior está conformada por aquellas conductas, posiciones, actitudes, decisiones y acciones que adopta un Estado más allá de sus fronteras, que se fundamentan en el interés na-cional y en objetivos concretos. Sin embargo, esta proposi-ción es incompleta porque la política exterior es un proceso altamente complejo que involucra una serie de actividades interconectadas que van más allá de simples actitudes o acciones, y que forman parte de lo que aquí consideramos el proceso perceptivo en la política exterior.

Este enfoque que valora la variable psicológica se con-trapone ante todo con aquellas teorías que sólo valoran los condicionantes externos a la hora de analizar la política exterior de los estados, descuidando la necesidad de exa-


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minar las percepciones e imágenes de los decisores. Si bien, reconocemos que el contexto internacional tiene un papel clave en la toma de decisiones en política exterior, no es determinante. Por tanto, no nos parece oportuno excluir a la variable psicológica en el proceso de toma de decisio-nes, dado que al comportarse todos los estados de la misma naturaleza o tener por separado comportamientos prefija-dos, entonces un cambio de liderazgo no supondrían ningún cambio en su política exterior y es claro que las de-cisiones que toma el hacedor de política exterior tiene un efecto importante sobre el accionar de su política exterior (Castro, 2006:142).

Queremos valorizar aquí la importancia dentro del proceso de toma de decisiones de la variable psicológica, que definimos como un conjunto de conceptos, aspectos, comportamientos y mecanismos que tienen su origen en el proceso de percepción de aquellos que toman las decisio-nes, cuya actuación es determinada por su personalidad y emociones. Se podrá calificar de positiva ó negativa su in-fluencia, e incluso, como en la teoría racional ortodoxa, no tenerla en cuenta por no cuantificable, pero su existencia es un hecho claro y objetivo que viene en aumento en los últimos tiempos.

Hay que tener en cuenta que la existencia de la variable psicológica no es por sí sola determinante, de tal manera que si dos actores experimentan una percepción similar de la realidad, ello no supone automáticamente que su res-puesta será idéntica. De igual manera, cuando un decisor sea consciente de los procesos de percepción, también co-nocerá la posibilidad de las percepciones erróneas, contri-buyendo así a reducir la presencia de éstas en sus cálculos,

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incidiendo todo ello en un aumento de las posibilidades de tomar una decisión de alta calidad (Castro, 139:2006).

Desde la década del setenta, se abrió de lleno la puerta a la dimensión interna en el análisis de la política exterior, dicho desarrollo en la disciplina provino del reconocimien-to de la existencia de procesos complejos, que involucran múltiples actores e influencias y ocurren dentro de los es-tados en el momento de decidir e implantar la política exte-rior. Entre los distintos modelos que inauguran el análisis explicativo del proceso de toma de decisiones en materia de política exterior, reconociendo las variables psicológicas o individuales podemos mencionar a Richard Snyder (1975), Brecher Michel (1969), Kenneth Waltz (1970), Ge-orge Allison (1971), George Alexander (1991), James Rose-nau (1984) y Robert Jervis (1976).

Snyder (1975), con su enfoque de toma de decisiones en el estudio de la política internacional, se concentró en el comportamiento de las personas que tomaban las decisio-nes en nombre del Estado. Precisamente, la manera en que los hombres definieran su situación se convirtió en un tema importante en la explicación de la política exterior, incor-porando en su análisis las percepciones y maneras de en-tender los temas de política exterior de los individuos. Para esto, construyó un modelo de toma de decisiones en políti-ca exterior como un proceso de input-output y conversión de variables, postulando que la forma en la que los deciso-res definen una situación es el factor primordial en el com-portamiento de la política exterior. El modelo de Snyder identifica tres fuentes de estimulo por los cuales los deciso-res definen una situación: el "proceso de toma de decisio-nes" o la influencia desde dentro de las mismas organiza-


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ciones gubernamentales decisoras; el entorno interno (in-

ternal setting) que considera a las decisiones en función de los aspectos no-gubernamentales de la sociedad y el entor-no externo (external setting), teniendo en cuenta la influen-cia de fuera de la sociedad (Tini, 2009).

Asimismo, vale mencionar los trabajos de George Alexander (1991) relacionados con la cuestión del sistema de creencias en el proceso de toma de decisiones presiden-cial, fundamentalmente referido a la variable personalidad, mediante la cual se manifiestan entre otros aspectos el tipo de ideología y el nivel de información del Ejecutivo. El au-tor considera que no hay que olvidarse del estilo diplomá-tico que el gobernante de turno o el gobierno quiere impo-ner a la conducción de su política exterior, ya que represen-ta un gran peso la personalidad del líder y la manera en que se elabora la política exterior.

En este intento por intervenir entre los grandes su-puestos teóricos de las relaciones internacionales, y la complejidad de la realidad, Rosenau (1984) consideró dis-tintas variables para explicar el sistema político y su pro-yección hacia el exterior, pero las que nos interesan desta-car aquí son las variables individuales: “Abarcan las carac-terísticas únicas y la personalidad de quienes toman las decisiones que determinan e implementan las políticas exteriores de una nación. Incluyen todos aquellos aspectos de un tomador de decisiones – sus valores, talentos y expe-riencias anteriores- que distinguen sus elecciones de políti-ca exterior o comportamiento de todos los demás tomado-res de decisiones”, conocidas también por variables de idiosincrasia.

En esta misma línea, Waltz (1970) también analiza la

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política exterior desde el nivel individual teniendo en cuen-ta características personales y psicológicas de los indivi-duos encargados del diseño de la política exterior de un Estado. El papel del individuo en la política exterior puede ser visto desde tres diferentes perspectivas: la naturaleza humana, el comportamiento organizacional y las carac-terísticas personales, lo que ayuda a explicar el proceso de toma de decisiones de la política exterior de los estados. Este nivel, considera las características personales de los tomadores de decisiones, seleccionando las alternativas de acuerdo con ciertos rasgos psicosociales: la personalidad, el código de valores, la salud mental y física, el ego y la am-bición, la historia política y las experiencias personales, así como la percepción, característica de suma importancia, dado que la forma en que un jefe de Estado o de gobierno perciba la realidad será determinante en su elección de política.

Brecher (1969) ha realizado un modelo de comporta-miento de política exterior siguiendo a Snyder, distin-guiendo claramente el medio psicológico del operacional e ilustrando cómo el primero afecta el segundo, identificando dos elementos claves: el prisma de actitud y la predisposi-ción psicológica de los decisores, que incluye factores so-cietales, tales como la ideología y la tradición, y de persona-lidad, tales como las cualidades idiosincráticas de los deci-sores y, sobre todo, las imágenes de las élites. Dicho autor, considera que juegan un papel clave, porque los decisores actúan de acuerdo con su percepción de la realidad, no “en respuesta a la realidad en sí.” El prisma de actitud, en defi-nitiva, distorsiona la forma en la que las elites de la política exterior ven el medio operacional.


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Por último, pero no por esto menos importante, las obras que más influencia tendrán en la parte teórica de este enfoque provienen de Robert Jervis, autor de Percep-

tion and Misperception in International Politics (1976) e Hypotheses on Misperception (1992), destacándose el enfo-que de psicología política en el campo de las Relaciones Internacionales, señalando que hay que partir de la premi-sa de que existen significantes variaciones en la manera en que los individuos ven el mundo. Las personas responden de manera diferente ante una situación dada. Señala Jervis (1976): “Los que toman decisiones tienden a interpretar la información en función de sus propias teorías preexisten-tes, así como también en función tanto del tipo de actores implicados y de la clase de problema que uno este enfren-tando”. De este modo, cuanto mayor es la ambigüedad de la información que ingresa y cuanto mayor es la confianza del perceptor en sus propias categorías, mayor también será la proclividad para asimilar la información nueva dentro de marcos de referencia anteriormente existentes.

Jervis (2002) fue uno de los principales teóricos que consideró la “intersección” del ámbito doméstico y exter-no, analizando cuestiones de percepción entre diferentes fuerzas que definen la política exterior, sus trabajos son los que mejor explicitan la importancia de la percepción en la política exterior, y parten de analizar desde percepciones correctas o erróneas (misperceptions) en momentos críti-cos, reconociendo distintos tipos de psicología política, no obstante sus variaciones comparten cinco características distintivas.

La primera es la creencia que para entender el compor-tamiento humano necesitamos entender cómo las personas

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piensan, interpretan sus entornos, y toman decisiones. En el caso de la política internacional, las teorías que enfatizan la importancia del entorno interestatal, aunque son extre-madamente útiles para algunos propósitos, siguen sin pro-veer las respuestas a muchas preguntas importantes. Para entender el comportamiento internacional necesitamos mirar adentro de la “caja negra” del estado, y estudiar las metas, las creencias, y las percepciones de los tomadores de decisiones.

La segunda característica de la psicología política es que el estudio de la toma de decisiones tiende a revelar patrones de comportamiento e idiosincrasias. Los líderes políticos son menos propensos a homogeneizar a las per-sonas que los académicos y por lo tanto dedican una im-portante parte de su atención para intentar entender aque-llos con los cuales están tratando.

La tercera característica se relaciona con la auto-imagen y las identidades que son tan importantes para las personas. Aunque queda mucho todavía por ser entendido, es claro que la manera en la cual los individuos y los grupos ven a otros y la manera en la cual se ven a ellos mismos están recíprocamente relacionados. Por lo tanto las perso-nas a veces piensan mal de otros para poder pensar bien de ellos mismos, o para ver otro estado como agresivo para poder pensar que el propio estado es pacífico. Ellos comúnmente se definen a si mismos como distintos, y nor-malmente mejores, que los otros, y por el contrario, son propensos a encontrar o crear diferencias con aquellos que les caen mal.

La cuarta característica de la psicología política, como implica lo anteriormente tratado, proviene de las emocio-


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nes además de las creencias. De manera aun más sorpren-dente, el odio casi nunca es mencionado. ¿Quién podría esperar entender el conflicto internacional sin crear un espacio para este impulso, que es tan palpable a través de la historia?

El último elemento esencial de la psicología política es el rechazo del razonamiento a priori y un fuerte compromi-so con la investigación empírica. La teorización abstracta es crucial, pero debemos también examinar muchos casos si nuestro conocimiento va a avanzar. Los datos que se pue-den recolectar en estas investigaciones no sólo ponen a prueba y modifican nuestras teorías, sino que además nos permiten descubrir importantes ideas nuevas. La psicolog-ía política nos lleva a explorar las diversas pero similares maneras que las personas desarrollan y persiguen sus me-tas, perciben y actúan en sus contextos, y le dan sentido a sus vidas. Muchos enfoques para el estudio de la política toman por entendido las preferencias de los actores y las ideas acerca de cómo alcanzarlas. Pero estas son a menudo las partes más importantes de la explicación del compor-tamiento y es poco probable que las podamos entender sin utilizar la psicología política. (Jervis, 2002)

Asimismo, el autor reconoce que la utilidad de la psico-logía política puede ser ilustrada examinando cómo los actores se comunican entre sí, particularmente en la políti-ca internacional, al analizar cómo los países forman imáge-nes de otros y predicen lo que los otros harán. Pero la psi-cología tiene también carencias importantes en su función, que tal como señala el autor que venimos mencionando, cita en la introducción de su libro Perception and Miscon-

ception in International Relations, a saber:

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1. Se presta más atención a los factores emocionales que a los cognitivos, más allá que estos últimos son muy importantes para distorsionar la realidad. 2. Los datos son principalmente de laboratorio. 3. No se toma suficientemente en cuenta el elemen-to del conflicto de intereses. 4. La estructura del sistema internacional no se cap-ta suficientemente. 5. Escasa comprensión de las consecuencias de falta de soberanía. 6. Se analizan más los procesos que dificultan que los que facilitan.

Si bien, reconocemos la importancia de la obra de Jer-vis, y la influencia de la psicología política en la política exterior, no queremos detenernos aquí exclusivamente en su trabajo, sino que buscamos plasmar las ideas más im-portante que el autor ha aportado para el estudio de la psi-cología política, y a partir de las mismas reconstruir las variables que participan del modelo de percepción, tarea a la que nos abocamos en nuestro siguiente apartado.

Una aproximación al proceso de percepción

La variable psicológica afecta más allá del modelo a es-coger para analizar la toma de decisiones, puesto que hay un conjunto de aspectos, conceptos, comportamientos y mecanismos que influyen también de forma decisiva, pero no sólo en la toma de decisiones, sino en los momentos previos. Son los procesos de percepción que se estudian también en psicología pero que tienen más que ver con su faceta cognitiva o con la percepción visual, actúan tempo-


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ralmente y de forma parcial pero no por ello dejan de tener en conjunto una importancia crucial en el proceso de deci-siones.

En el presente apartado, focalizamos nuestra atención en el proceso de percepción, como condicionante de la polí-tica exterior, y clave en el seno de las variables psicológi-cas, sin dejar de considerar los otros factores que también actúan sobre el proceso perceptivo. Estos son además de la percepción, las imágenes, las creencias/ideas, las preocu-paciones, y por último las misperception o “percepciones erróneas”. Estos factores aglutinados en el proceso de per-cepción, contribuyen junto a otras de carácter político, económico y social, a explicar por ejemplo por qué dos de-cisores ante un mismo escenario reaccionan de forma dife-rente o atribuyen importancia a distintos elementos como motivadores de una situación concreta (Castro, 2006:141).

Como ya mencionamos anteriormente, quien mejor ex-plica el importante papel que cumplen los procesos percep-tivos en la política internacional es Jervis, quien afirmó que los funcionarios de gobierno, como el resto de las personas, sufren de limitaciones cognitivas que se trasladan a su ges-tión pública. Para Jervis (1976:15), la percepción consiste en una sumatoria de imágenes, creencias e intenciones. Entonces, los individuos tienden a ver lo que esperan y a asimilar la información nueva en función de imágenes pre-existentes. Este particular proceso de filtrado de la realidad se genera a partir de mecanismos racionales e irracionales.

El enfoque perceptivo, por tanto, presenta una doble aportación, a saber, motora y explicativa, pues los factores políticos/burocráticos y/o factores/característicos exclusi-vamente racionales no generan o explican por sí solos las

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decisiones. En el proceso de tomarlas, explicarlas y anali-zarlas se hacen presentes las percepciones, las imágenes, pensamientos y creencias del hombre de Estado, como el todo que definimos al comienzo como variable psicológica.

Tener en cuenta esta variable es una herramienta que nos ayudará a predecir el comportamiento de un decisor y a identificar con más facilidad las causas de su comporta-miento e incluso la variación del mismo respecto al previs-to. De igual manera, cuando un decisor sea consciente de los procesos de percepción, también conocerá la posibili-dad de las percepciones erróneas, contribuyendo así a re-ducir la presencia de éstas en sus cálculos, incidiendo todo ello en un aumento de las posibilidades de tomar una deci-sión de alta calidad.

A fin de inmiscuirnos en el proceso mencionado, bus-camos definir aquí los factores que también actúan sobre el proceso perceptivo: la percepción, las imágenes, las creen-cias/ideas, las preocupaciones, y por último no debemos dejar de considerar las misperception o percepciones erró-neas.

El proceso de percepción:

PROCESO DE PERCEPCIÓN

Percepción psycological milieu

operational milieu

Imágenes

Creencias

Preocupaciones

Percepciones Erróneas

*Elaboración Propia


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Percepción:

La percepción es el primer paso dentro del proceso a través del cual los sujetos captan información, formando una representación de la realidad de su entorno. El proceso de la percepción, es de carácter inferencial y constructivo, generando una representación interna de lo que sucede en el exterior a modo de hipótesis.

Voss y Dorsey (1992:8) definen a la “percepción como un proceso integrativo por el cual los estímulos llegan a ser interpretados por el individuo, produciéndose dicho proce-so como resultado de la integración de los hechos que su-ponen un estímulo con los conocimientos previos y creen-cias del actor”, por tanto como resultado de este proceso integrativo, el decisor dota de significado y contenido al entorno que le rodea construyendo representaciones men-tales, con el objetivo de buscar coherencia y estabilidad frente a la complejidad de la realidad en la que se desen-vuelve”.

En la sociedad global actual, las relaciones entre acto-res, no lo son entre estos tal y como existen, sino entre las imágenes de los mismos. La forma en la que los actores gestionan y proyectan imágenes juega un papel esencial en las relaciones internacionales actuales.

El concepto clave es percepción, entendida ésta como el tejido de la realidad. Jervis (1976:13) señala dos entor-nos que coexisten: operativo ó “operational milieu”, el me-dio real donde la política tiene lugar, y psicológico “psycho-

logical milieu”, medio tal como es percibido por el decisor. El primer término se corresponde con el escena-

rio/mundo real en el cual se aplicará la decisión tomada (Jervis, 1976:15), mientras que el segundo implica el mun-

http://es.wikipedia.org/wiki/Hip%C3%B3tesis

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do tal y como lo ve el decisor/actor, Esto nos recuerda que, no sólo los objetivos propuestos y los mecanismos de in-formación y análisis que el decisor utiliza son importantes al momento de analizar y adoptar una decisión en política exterior, sino que también cómo lo percibe, cómo interpre-ta lo percibido, cómo se siente y cómo reacciona su entor-no. El enfoque perceptivo, por tanto, presenta una doble aportación, a saber, motora y explicativa, pues los factores políticos/burocráticos y/o factores/características exclusi-vamente racionales no generan o explican por sí solos las decisiones.

Jervis (1976:13) considera que el tejido de la realidad, a nivel doméstico y externo, que es donde se elaboran y articulan las políticas de identificación y defensa de los intereses nacionales, está hecho de percepciones, que sur-gen de un proceso de percepción, el cual es uno de carácter integrativo, donde los estímulos procedentes del entorno son interpretados por los individuos como resultado de la integración de estos inputs, con las percepciones, imáge-nes, ideas y conocimientos previos del actor.

Ahora bien, el citado autor considera que si bien el en-torno internacional tiene un papel clave en la toma de deci-siones, la variable psicológica no se puede excluir, y esto en parte explica la visión del mundo tal como la percibía la diplomacia kirchnerista, Teniendo en cuenta el “psychologi-

cal millieu”, los cambios en los escenarios mundiales influ-yeron en el cambio de estrategia de inserción de la Argen-tina, en cierta medida, en las orientaciones que el presiden-te Kirchner tomó en términos de su política exterior (Tini, 2009).


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El mundo que veía el presidente Néstor Kirchner, al asumir el poder en 2003, y durante todo el período de su mandato, era un mundo diferente del que se había tenido antes. El sistema internacional para el entonces presidente, y luego para la presidenta Cristina Fernández, era percibi-do como un mundo en donde el multilateralismo se debería imponer ante el unilateralismo de los principales poten-cias, y organismos internacionales. Para esto, era necesario crear una masa crítica para reformular los paradigmas de los organismos financieros y de comercio internacional, regresar al multilateralismo en el seno de las Naciones Unidas y desarrollar nuevas ideas para un mundo nuevo y complejo.

En su discurso de asunción en mayo de 2003, el presi-dente Néstor Kirchner demostró tener una percepción del mundo como perverso e injusto, haciendo referencia a los medios multilaterales de crédito y a la desventajosa situa-ción que tienen los países subdesarrollados respecto a los desarrollados en materia agrícola, y comercial principal-mente. El primer mandatario intentó hacer llegar esa per-cepción del mundo a la sociedad Argentina, pensando a la política exterior desde adentro, existió un manejo de la política exterior en función de la política domestica, y así se pudo observar una preeminencia de la política interna por sobre la externa. Bajo los mismos parámetros se manejó la política exterior de Cristina Fernández de Kirchner (2007), esa visión del mundo multilateral fue reafirmada luego por la Presidenta, en su discurso de asunción, donde reclamó la “reconstrucción del multilateralismo”, ya que: “Un mundo unilateral es un mundo más inseguro, más injusto”.

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En este mundo tal y como lo vio el decisor, en palabras de Jervis, se planteó el “operational millieu”, es decir el mundo real en el que se tomará la decisión a seguir; des-tacándose en este ámbito el impulso sudamericanista que tomaron ambas administraciones. Primero, fue el presiden-te Kirchner, quien en su mensaje de asunción en el Congre-so fijó las pautas generales de su política exterior donde la prioridad era lo regional: "Nuestra prioridad en política exterior será la construcción de una América Latina políti-camente estable, próspera y unida con base en los ideales de democracia y justicia social…”; "El Mercosur y la inte-gración latinoamericana deben ser parte de un verdadero proyecto político regional…” (Kirchner, 2003). La opción regional fue uno de los contrapuntos con el discurso de los noventa que sobrestimaba a los Estados Unidos como eje de nuestro relacionamiento externo.

En cuanto a la política regional, ésta fue claramente el área prioritaria de nuestro relacionamiento externo, deli-mitada en la sociedad estratégica con Brasil y la integración regional. La relación con Brasilia ha tenido altibajos pero sin duda fue una relación que se consolidó día a día. La cri-sis de 2001 había dejado a la Argentina en un estado de indefensión e irrelevancia internacional, lo que llevó a nuestro país a practicar una política de acompañamiento a Brasil, a fin de lograr la reinserción internacional de la ma-no de nuestro socio mayor. En este sentido, merece subra-yarse el profundo diálogo llevado a cabo entre ambos paí-ses. Desde el inicio de su gestión, Kirchner intensificó los vínculos con Brasil, sumido en los principios sudamerica-nistas presentes en el transcurso de su política exterior. Los motivos que alentaron al gobierno argentino a proce-


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der de este modo, se explican en el beneficio de recuperar su imagen en el escenario internacional, reconociendo el liderazgo de Brasil, y no confrontando con la potencia re-gional, marcando un punto de inflexión con las anteriores políticas exteriores, y particularmente con el menemismo.

De manera similar, lo mismo sucedió al asumir la pre-sidenta Cristina Fernández, donde la política regional y el MERCOSUR fueron las áreas prioritarias, el subcontinente “es nuestra casa” declaró en su discurso inaugural la actual mandataria.

Imágenes: Otro término que surge de forma causal en relación con

el de percepción, es la imagen. La influencia de las imáge-nes también abarca los procesos de toma de decisiones a más alto nivel. Aunque las decisiones de los líderes políti-cos, especialmente cuando son realizadas en grupo, se con-sideran ante todo basadas en un fundamento racional y motivadas por cálculos de efecto-reacción, las imágenes influyen no sólo al conferir una mayor emotividad o pro-yectando expectativas, sino a lo largo de todo el proceso de toma de decisiones, tanto por los factores psicológicos co-mo por su papel decisivo en el planteamiento de los pro-blemas.

El ser humano es gráfico y visual, así pues, el resultado lógico del proceso de percepción, son las imágenes, o lo que es lo mismo, las representaciones mentales de las percep-ciones. Es importante tener en cuenta, que las imágenes no son representaciones vacías de contenido. Todo lo contra-rio, éstas son estructuras cargadas de contenido, que ayu-dan al actor a relacionarse y entender el entorno que le rodea (Jervis, 1976:17).

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Cuando los actores disponen de las imágenes que ellos consideran necesarias, estos tomarán decisiones, entendi-das éstas últimas como una herramienta de influencia so-bre el entorno. Percibir adecuadamente el entorno y los intereses y necesidades nacionales cobra entonces gran importancia de cara a tomar las mejores decisiones posi-bles para su defensa y consecución. Por eso, es importante señalar una implicación lógica de nuestro cuerpo teórico, el riesgo y la posibilidad de percibir de forma equivocada.

La imagen “figura, representación, apariencia y seme-janza de una cosa,” convierten la realidad en una abstrac-ción que permite su proceso por el ser humano, por ello su principal problema es esa captación, necesariamente selec-tiva. Por tanto, y complementando el concepto de percep-ción, podemos definir imagen como la representación men-tal que surge del proceso integrativo de la percepción, te-niendo en cuenta el esencial papel que juegan estas en el proceso de toma de decisiones, especialmente en las fases de contextualización, adopción de objetivos, monitoriza-ción y deliberación (Castro, 2006:144).

La relación existente entre el interés nacional y la pre-cisión de las percepciones e imágenes, cobra también rele-vancia a la hora de diseñar los planes con los que se pre-tende conseguir los objetivos en materia de interés nacio-nal. Señalamos en ese sentido tres fases.

1. Contextualización: el actor activa el conocimiento específico (imágenes, información y experiencias) referen-te a la situación en cuestión, es decir con el propósito de determinar las razones que llevaron a esa situación.

2. Adopción de objetivos y planes: aquí el decisor pondrá en práctica un mecanismo que determinará si un


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objetivo es alcanzable, de ser así pondrá en marcha las ac-ciones necesarias para concretarlo. En consecuencia, el decisor deberá imaginar cuál de los posibles planes podría alcanzar el resultado propuesto.

3. Monitorización de progresos: Una vez identificado el plan de acción, el decisor proyecta las imágenes que suce-derán una vez se lleve a cabo, o si de acuerdo a las imáge-nes que percibe de la ejecución del plan y de las previstas de su resultado, éste se continúa ejerciendo.

Estos tres estadios nos proporcionan una definición más avanzada del concepto imagen en relación con la iden-tificación y consecución de los intereses nacionales. Las imágenes en este sentido, son estructuras cognitivas que representan todo el conocimiento del actor sobre el qué, el porqué y cómo deberían obtenerse los objetivos/intereses propuestos, así como los resultados esperados/deseados (Castro, 2006:145). Si bien las decisiones requieren pocas deliberaciones, a veces es importante considerar a estas, dado que las mismas tienen como fin, aportar la perspecti-va adecuada y ayudar al decisor a conocer los aspectos im-portantes. Aquí, aparece en juego, el pensamiento delibera-tivo que permite al actor imaginar los posibles futuros y la forma en la cuál los principios y objetivos y planes podrían verse afectados en detrimento de las decisiones tomadas (Castro, 2006:144).

Teniendo en cuenta estas etapas que confluyen en la imagen, podríamos definir a la imagen como “las estructu-ras cognitivas que engloban el conocimiento del decisor sobre lo que debe conseguirse y por qué, sobre la forma de hacerlo y sobre los resultados de los esfuerzos empeñados para conseguirlos (Beach, 1990;6). La importancia de las

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imágenes en el proceso de toma de decisiones va a reflejar-se en el marco de la política exterior, dado que muchas ve-ces sucede que las relaciones entre Estados no son entre tales, sino entre imágenes de Estados. De aquí que reto-mando los conceptos antes mencionados, las decisiones que toma un actor tienen lugar en el “international opera-

tional milieu” (la realidad internacional), pero son tomadas en el ámbito del “international psychological milieu” (la rea-lidad internacional percibida).

De esta manera, el tratamiento que un actor interna-cional da a su propia imagen influirá en cómo los otros ac-tores lo perciban y analizan, pudiendo entonces conseguir beneficios de esta situación sin necesidad de renunciar a sus objetivos y/o planes. A partir de esto, justamente se puede observar cómo Néstor Kirchner al llegar al poder en 2003, priorizó la necesidad de buscar nuevos aliados, no tanto a nivel hemisférico, sino más bien a nivel regional. La imagen que el gobierno debía dar era desvincularse de la política exterior adoctrinada a los mandamientos del Was-hington político –Casa Blanca– y el Fondo Monetario Inter-nacional (FMI)–, que en el momento en el que el país atra-vesaba su peor crisis no cumplieron ninguna de las expec-tativas de rescate, de apoyo, de solidaridad.

Para ejemplo de esta política de distanciamiento de Es-tados Unidos, el gobierno de Kirchner, se negó a participar del Operativo conjunto Águila III con Estados Unidos y otros países latinoamericanos en octubre de 2003, se abs-tuvo de sumarse a Washington en la condena a las viola-ciones de derechos humanos perpetradas por el régimen cubano en el marco de la Organización de Naciones Unidas (ONU), atacó en su discurso ante la Cumbre de las Américas


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(2005) al FMI, al ALCA y a las políticas regionales de Was-hington, y declinó la invitación que le ofreciera la ONU ara sumarse a las fuerzas de mantenimiento de paz en el con-flicto en el Líbano en 2006.

Casi el único eje de vinculación entre la Argentina y los Estados Unidos, se enmarcó en la relación con el FMI, la agenda externa argentina estuvo enfocada en resolver el tema de la negociación de la deuda, era necesario, resolver la situación a la que estaba ligado con el FMI, a fin de for-mular luego una política exterior independiente, tal como sucedió posteriormente a partir del 2005.

En cuanto a la administración de Cristina Fernández, la misma siguió por las mismas directrices que la de Néstor Kirchner hacia la política de Washington. Si bien en esta relación fue mejorando, desde el punto de mayor aleja-miento, la Cumbre de Mar del Plata de 2005, el foco de ten-sión estuvo determinado por el desarrollo de la investiga-ción judicial por espionaje en territorio norteamericano, derivada de la causa de “la valija” de Antonini Wilson, que marcó el ritmo de las relaciones bilaterales.

Sistema de creencias:

Otro de los elementos que constituyen el proceso de percepción es el sistema de creencias, formado por las ide-as, pensamientos, opiniones y creencias del actor, que lo llevarán a percibir, a formarse o alterar imágenes de la rea-lidad que le rodea y de los actores con los que interactúa, así como a la formación de una ideología que motivará sus acciones (Castro, 2006:159).

En este sentido, Voss y Dorsey (1992:11) definen al sis-tema de creencias/ideas como “la información que una

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persona tiene sobre otra/s materias generales y asuntos concretos”. Las ideas/creencias influyen en el proceso inte-grativo de la percepción a través de su relación con las ex-pectativas e interpretaciones del decisor. Las creencias fijan las expectativas y, cuando los hechos ocurren, tende-mos a interpretarlos de acuerdo con esas expectativas, y tienen tres efectos: a) permiten una rápida identificación del suceso esperado; b) abren un abanico de hechos que encajan con lo previsto; y c) pueden conducir a obviar la observación de importantes eventos. Las creencias tienen su origen en la necesidad de dotar de significado a todo aquello que hace y rodea al individuo (en el caso que nos ocupa, al decisor), que se traduce y desdobla en una doble necesidad: la de encontrar un propósito/fin a sus actos y la de tener suficientes razones/motivos/justificaciones para las acciones que lleva a cabo. (Elster, 1993:14)

Según Holsti (1968:18) el sistema de creencias, implica una visión global, y se compone de un número de imágenes del pasado, del presente y del futuro incluyendo todo aquel conocimiento organizado que el individuo tiene sobre sí mismo y el mundo. Puede ser concebido como una lente a través de la cuál la información relevante de su entorno es percibida. Orienta al individuo hacia su entorno, definién-dolo para él, e identifica sus características más relevantes. Tal como, expresa el autor se establece una relación directa entre imágenes y sistema de creencias, de tal manera que los decisores actúan de acuerdo con las imágenes que ellos se han formado del entorno y de los otros actores, pero a su vez en el proceso de formación de éstas será clave su sis-tema de creencias, del cuál pasarán a formar parte las imá-genes que va acumulando. De esta manera, una imagen es


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un aspecto concreto de un todo que es el sistema de ideas, cuya misión, además de ordenar los conocimientos e imá-genes, es la de establecer los objetivos y el orden de prefe-rencias, motivando una conexión con el procesos de toma de decisiones.

George Alexander (1991:67-68) considera que el sis-tema de creencias e ideas desempeña un importante rol sobre el proceso de percepción y el proceso de toma de decisiones, y para esto enuncia las principales funciones que el mismo ejerce:

1. “La mente puede considerarse como un sis-tema de procesamiento de la información. Los indi-viduos se orientan en su entorno, adquiriendo, al-macenando, evaluando y utilizando información so-bre el entorno”.

2. “Todo individuo adquiere, durante el curso de su desarrollo, un conjunto de creencias y con-cepciones personales acerca del entorno. Éstas le suministran una forma relativamente coherente de organizar y dotar de sentido a las imágenes, índices y señales que capta y conocimientos que adquiere”.

3. Gran parte del comportamiento de un indi-viduo está configurado por las formas particulares en las cuáles percibe, evalúa e interpreta las infor-maciones relativas a los acontecimientos que se producen en su entorno.

4. El procesamiento de la información es selec-tivo y sujeto a prejuicios, las creencias sin un agente activo que determina aquello a lo que se presta atención y la forma en que lo evalúa.

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El sistema de creencias/ideas, tal como queda expues-to, nos demuestra su importancia en el entorno internacio-nal y en las decisiones que hacia este toman los hacedores de la política exterior. De este modo, es importante desta-car que el sistema de creencias/ideas ha jugado un rol pro-tagónico en la política exterior argentina de las administra-ciones kirchneristas. En primer lugar se destacan aquí los rasgos personales de ambos, tanto el presidente Néstor Kirchner, como la presidenta Cristina Fernández de Kirch-ner, fueron parte de la generación del los `70, con una mi-rada marcada en un momento histórico de cambio: enten-diendo que Argentina debe mirar al mundo desde un lugar distinto, porque localiza allí el núcleo de lo que fue el inicio de un colapso político, institucional, económico y social.

Sumado a esto, los componentes autonomistas repre-sentados en la autonomía como “la capacidad de la nación para optar decidir y obrar por sí misma “o “la máxima ca-pacidad de decisión propia que se puede lograr, teniendo en cuenta los condicionamientos objetivos del mundo real”, tal como la definía Puig (1969) con el objetivo de consoli-dar una autonomía heterodoxa, es decir, niveles de auto-nomía que permitiera dotar de un mayor margen de ma-niobra internacional sin romper con la potencia hegemó-nica (Estados Unidos) y la principal potencia regional (Bra-sil). Tal como lo expresa Simonoff (2009:3) como parte del alejamiento del modelo neoconservador de los noventa, expresado en el realismo periferico escudeano, se observo cierto acercamiento hacia el autonomismo puiguiano. Estos ecos los encontramos en la plataforma de Kirchner (2003), cuando se enfatizo que lo que buscaba era alejarse de: “... una supuesta autarquía o aislamiento, lo que significa que


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la Nación debe recuperar la capacidad de decisión y de dis-cernimiento acerca del modo en que nuestro país debe in-sertarse…”.

Preocupaciones:

Jervis (1976:203) considera que en el proceso de per-cepción, juega un rol destacado las “evoked sets” o preocu-paciones inmediatas, sobre la base de los cuáles una perso-na percibirá e interpretará los estímulos en términos de lo que está enfrente de su mente, dado que conocer los pro-blemas que preocupan a un decisor, ayuda a predecir su comportamiento. Destacando, que se debe evitar una so-breconcentración del actor en una preocupación, dado que si esto sucede las percepciones del decisor se restringen no sólo en el sentido de examinar la información sobre la base de un estrecho radio de materias, sino también en el senti-do de asumir que los otros están centrados en aquellos asuntos que le preocupan a él (Jervis; 1976:212).

Una preocupación que se hizo presente desde el inicio del mandato de Néstor Kirchner, y que de alguna manera ayuda a entender la política exterior tan ligada a la política interna, esta dado por la necesidad del Presidente, debido a la debilidad de origen de su mandato, de dar señales de ejecutividad, de determinación. En ese aspecto, los gestos fueron nítidos. El presidente Kirchner al asumir el poder, se posicionó como creador y ejecutor de la agenda externa, la política exterior se plasmó desde la diplomacia presiden-cial y no desde una diplomacia institucional. Demostrando una concentración y centralización en la toma de decisio-nes en la figura presidencial, no existió apertura en el pro-ceso de toma de decisiones. Dicha tendencia se mantuvo

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durante su mandato y responde a su necesidad constante de crear legitimidad de ejercicio producto de su escasa legi-timidad de origen.

Para la implementación de su política exterior, recurrió a la elaboración de un discurso fronteras adentro, sobreva-lorando y sobreestimando la política doméstica, con senti-do reivindicatorio. Utilizó la política exterior como una herramienta para la legitimación social y política del go-bierno. Desde los primeros meses de gobierno, la política exterior kirchnerista fue instrumentada en función de la política doméstica, brindando preeminencia a la política interna por sobre la externa. La influencia de la política interna constriñó la agenda externa durante el gobierno de Néstor Kirchner, demostrando la imposición de los condi-cionantes internos en el desarrollo del accionar externo.

Durante los inicios de la actual administración, la polí-tica interna también condicionó el accionar externo, sin embargo es posible apreciar algunas diferencias en torno a esta cuestión central, dado que si bien el gobierno de Cris-tina Fernández continúa con esta utilización, a partir de la imagen positiva y del fuerte apoyo con el que concluyó el gobierno de su marido, y con el que ella alcanzó la presi-dencia, se pudo haber implementado una política exterior más activa, que comenzara a abandonar la transición ini-ciada luego de la crisis de 2001, llevando adelante iniciati-vas propias que acompañen y refuercen la transformación del país. Sin embargo, en términos generales no ocurrió, tal como quedo expuesto durante los primeros meses de su gestión, cuando la política exterior debió ser dejada a un lado, priorizando los problemas que aquejaban a la política


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interna, concentrados fundamentalmente en la crisis con el campo.

Percepciones Erróneas:

Como hemos visto a lo largo de este apartado, dentro del proceso planteado vemos que influyen la percepción, las imágenes, el sistema de creencias, y las preocupaciones, todos estos pueden ser el origen de percepciones acertadas por parte del decisor el cual desemboca en la formación de imágenes de los otros actores internacionales con los que se relaciona en el contexto externo a fin de prevenir el comportamiento de estos ante determinados contextos.

“Pero ¿qué sucede cuando estas pueden llevar a per-cepciones erróneas, cuando las imágenes que se trasmiten no son las acertadas, percibiéndose de manera equivocada a las intenciones, acciones y decisiones de los actores cuya línea de actuación pretende adivinar? Es inherente a este proceso de percepción que las imágenes que desarrolla pueden no ser las adecuadas y, por tanto, pueden percibir-se de forma errónea las intenciones, acciones y decisiones de los actores cuya línea de actuación pretende adivinar (Castro; 2006:180).”

Las percepciones erróneas, lejos de ser hechos aisla-dos, son bastantes frecuentes en el escenario internacional y descansan sobre unas premisas con un componente ide-ológico elevado, pueden ser interpretados como la asimila-ción automática de información entrante a imágenes pre-existentes, restándole importancia a datos contradictorios aún cuando estos sean evidentes, llegando así a una inter-pretación distorsionada de la realidad.

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Un factor fundamental que lleva al desencadenamiento de conflictos es la discrepancia entre la realidad y lo que las partes perciben como real. La causa de tal discrepancia es debido a que el modo en que se percibe y se da sentido al mundo, es un proceso complejo y subjetivo. Un elemento que todavía complica más este proceso es el hecho de que el ser humano no es un receptor neutral de información. Todo lo que el individuo percibe es filtrado a través de sus creencias, experiencias pasadas, valores, ideas y prejuicios. Normalmente, las partes en conflicto, al observar los mis-mos comportamientos, realizan diferentes atribuciones e interpretaciones de ellos. En general, estas diferencias en percepción son un terreno abonado adecuado para la apa-rición de los conflictos.

La raíz de importantes disputas en materia de relacio-nes internacionales se encuentra en las percepciones di-vergentes de las partes en conflicto. La investigación de Jervis (1976) “sugiere que la distorsión perceptiva de la otra parte es, prácticamente automática en las situaciones de conflicto. Las distorsiones perceptivas pueden ocurrir por distintas razones”. El autor de marras, realizó una dis-tinción fundamental entre errores1 motivados inconscien-temente (por ejemplo, la imagen diabólica del enemigo, auto imagen moral) y errores debidos a factores cognitivos

1 Vale mencionar que Jervis en su obra Hypotheses on Misperception (1992) presenta catorce hipótesis de percepciones erróneas. Está dividido en cinco apartados según los distintos contextos en los que se dan las percepciones erróneas: 1) Las teorías, 2) la protección y minimización de las percepciones erróneas, 3) las fuentes del con-cepto de las percepciones erróneas, 4) las influencias de las preocu-paciones inmediatas y 5) las percepciones erróneas desde la pers-pectiva del receptor.


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no motivados (por ejemplo, creencias preexistentes) que con frecuencia distorsionan la percepción. También analiza los elementos de “inatención selectiva” (resistencia, repre-sión, racionalización, proyección y compensación), un pro-ceso por el cual los pensamientos desagradables e incómo-dos son eliminados de la conciencia del individuo, distor-sionando de esta manera su visión de la realidad (Jervis, 1976).

Hay algunos ejemplos dentro de la diplomacia kirchne-rista que demuestran esto, en primer lugar podríamos mencionar la percepción errónea que se tuvo respecto al MERCOSUR, al equivocarse en la lectura que hace el go-bierno de Néstor Kirchner en el objetivo final respecto al bloque respecto a la relación con Brasil, dado que mientras que el país vecino lo concibe como un medio o herramienta política útil para su estrategia de intereses nacionales y no como un fin en sí mismo como es el deseo argentino2.

Y por último, a fin de ilustrar con ejemplos del gobier-no de la presidenta Cristina Fernández de Kirchner, consi-deramos que la relación con Estados Unidos ha sido pro-ducto de una mala percepción de la diplomacia Argentina si consideramos que con la llegada del demócrata Barak Obama se podría pensar en un nuevo rumbo, y en una ma-yor vinculación entre las agendas en el plano multilateral, la relación siguió marcada por tensiones que afectaron el momento ideal para dar un giro en el vínculo.

2 Otro claro ejemplo, más coyuntural si se quiere fue la participación de Argentina en las fuerzas de Paz, MINUSTAH, que se desplegaron en Haití

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Reflexiones finales

Tal como expresamos a lo largo de nuestro trabajo, la influencia de las variables psicológicas en el proceso de toma de decisiones si bien no es determinante, condiciona en gran medida las acciones externas de los decisores. Si tenemos en cuenta, que si bien las relaciones son de esta-dos a estados, ellos no son entidades abstractas sino que están compuestos de seres humanos susceptibles de las influencias de las percepciones, imágenes, creencias, pre-ocupaciones arraigadas ya en su personalidad. Para Jervis, el principal especialista en el papel de las imágenes en las relaciones internacionales, el proceso de percepción no sólo es una de las variables principales a la hora de analizar las decisiones en política exterior, sino que va un paso hacia delante y señala: “Las percepciones del mundo y de otros actores divergen de la realidad en moldes que noso-tros podemos detectar y por razones que nosotros pode-mos entender” (Jervis, 2002).

Quizás no llega a ser el factor principal, pero reconocer su importancia tiene consecuencias importantes a la hora de analizar el proceso de decisiones, y tal como queda ex-presado al comprobar fácticamente con las decisiones de la política exterior argentina. Por tanto, consideramos que el desafío que queda por delante ha de ser llamar la atención hacia un cambio metodológico y valorar el énfasis en las variables que se suceden previo al proceso de toma de de-cisiones en política exterior.


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EL INTERÉS NACIONAL COMO UNA CONSTRUCCIÓN

SOCIAL: LA POLÍTICA DE DEFENSA ARGENTINA EN EL

PERÍODO 2005- 2009.

Marina Vitelli∗

Introducción

El interés nacional constituye, sin dudas, uno de los conceptos más tradicionales tanto de las Relaciones Inter-nacionales como del discurso sobre política exterior de los estados. Para ilustrar la centralidad de este concepto en este último plano Jutta Weldes afirma que el interés nacio-nal es “el lenguaje de la acción estatal, el idioma interno de la decisión”1 (Weldes, 1996:276). Según explica la autora, la relevancia del concepto para la política internacional radica en que, a través del mismo, los hacedores de políti-cas comprenden las metas a ser perseguidas por la política exterior de un estado, operando en la práctica como la base para la acción estatal. A la vez, las apelaciones al interés nacional constituyen la retórica a través de la cual los go-biernos buscan legitimar la acción estatal.

El interés nacional ha sido conceptualizado de diferen-tes maneras en función de la perspectiva teórica de la cual

∗ [email protected] 1 El subrayado es nuestro.

Marina Vitelli

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se parta. Esencializado por el realismo, socialmente cons-truido e historizado por el constructivismo y deconstruido por el post- estructuralismo, todos coinciden en la relevan-cia del concepto. Los estudios enrolados en la primera perspectiva suelen plantear preguntas relativas a la medida en que una política exterior se ajustó o no a la definición del interés nacional en términos racionales y de poder. Con el propósito normativo de generar políticas exteriores pru-dentes y racionales, se exploran aquellos factores que ope-ran en contra de la puesta en práctica de la concepción ra-cional- instrumental del interés nacional, tales como las características de los procesos de toma de decisiones, las personalidades y características psicológicas de los deciso-res y la influencia de los grupos corporativos sobre la deci-sión estatal.

Por su lado, los análisis constructivistas plantean una pregunta anterior, que el realismo y el neoliberalismo dan por respondida a priori: cuál es el contenido específico del interés nacional que motiva una política exterior, interés surgido a partir de los elementos ideacionales que dan lu-gar a la identidad de los estados, producto de factores domésticos y también de los procesos históricos de inter-acción con otros estados. De esta manera, buscan “abrir la caja negra de la formación de los intereses y las identida-des, argumentando que los intereses del estado emergen de y son endógenos con respecto a la interacción con las estructuras” concebidas fundamentalmente como confor-madas por ideas (Checkel, 1998:326).

Finalmente, el post- estructuralismo toma al interés nacional como una de aquellas ideas que las teorías racio-nalistas han presentado como una esencia pero que se trata

El interés nacional como una construcción social

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en realidad de una construcción discursiva que vincula al saber con el poder. Como señala Anthony Burke (2008:359), los autores que se enrolan en esta perspectiva se abocan a una “desnaturalización sistemática de lo real y lo dado, con el objetivo de la crítica social en nombre de un bien ético. Esto lo hacen mediante la vinculación entre sis-temas de conocimiento, teoría y representación con las operaciones del poder social y político”.

En el marco de esta diversidad teórica, el presente artí-culo se propone señalar los aportes específicos de la teoría constructivista para los análisis de política exterior basa-dos en el concepto de interés nacional. Más específicamen-te, para aquellos estudios cuyas preguntas de investigación problematicen las motivaciones y las preferencias que los estados asumen en el marco de una política exterior. En este sentido, el interés nacional opera como parte de la variable independiente que da cuenta de la acción externa del estado, pero cuya formulación debe primero hacerse explícita. Es decir, se busca dar cuenta de una política exte-rior tomando en consideración la manera en que un estado entiende y formula su interés nacional- social e histórica-mente determinado- tanto en relación a aquello que persi-gue con su acción- preferences over outcomes- como respec-to a las acciones particulares que elije para conseguirlo -preferences over strategies- (Wendt, 1999:232)

Con el propósito de ofrecer un ejemplo concreto de es-te tipo de análisis, utilizaremos como anclaje fáctico la polí-tica de defensa de la segunda parte de la presidencia de Néstor Kirchner, coincidente con el arribo de la ministra Nilda Garré a la cartera de Defensa, y la primera etapa del gobierno de Cristina Fernández de Kirchner, tomando co-

Marina Vitelli

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mo cierre el año 2009, momento en que la mandataria aprobó el decreto “Directiva de Política de Defensa Nacio-nal”. La información relevada a partir del Observatorio de Política Exterior Argentina fue complementada con los do-cumentos oficiales y los discursos relacionados con la polí-tica de defensa.

El trabajo comienza con una referencia a la conceptua-lización que hacen del interés nacional las principales co-rrientes teóricas de las Relaciones Internacionales, seña-lando la crítica que el constructivismo realiza al realismo. A modo de introducir la reformulación que del concepto efectúa el constructivismo, una segunda parte desarrolla sucintamente algunas de las premisas fundamentales de este enfoque teórico, para luego en una tercera sección profundizar sobre la relectura que el constructivismo plan-tea en relación al rol de las ideas en la constitución del po-der y el interés. En cuarto lugar, el artículo desarrolla la formulación del concepto de interés nacional que realiza Weldes, anclada en los procesos representacionales de la articulación y la interpelación. Por último, ejemplificare-mos estos procesos discursivos identificándolos como ele-mentos presentes en la política de defensa argentina du-rante el período consignado.

El interés nacional en la teoría de las Relaciones Internacionales

Hans Morgenthau, en Política entre las Naciones estruc-turó gran parte de los seis principios del realismo político alrededor del concepto de interés. Estos axiomas buscaban poner de relieve la esencia de la política, basada en leyes inmutables arraigadas en la naturaleza humana, elementos


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que el pensamiento político idealista había negado a partir de su teoría de la armonía de intereses, tal como lo expuso Edward Carr en La crisis de los 20 años. En el segundo prin-cipio Morgenthau sostiene que el elemento principal del realismo político es el concepto de interés definido en términos de poder, el cual otorga racionalidad a la acción y permite su predicción, con independencia de las motiva-ciones y las preferencias de los estadistas. De esta manera, el hombre de la política actúa racionalmente cuando persi-gue el interés por medio de la búsqueda del poder, volvién-dose una categoría objetiva de validez universal. A pesar de esta esencialización del concepto, Morgenthau advierte que el mismo no tiene un significado inmutable. Por el contra-rio, “el tipo de interés determinante de las acciones políti-cas y de un momento de la historia depende del contexto político y cultural en el que se ha formulado la política ex-terior”. De todas maneras, en virtud de la naturaleza anár-quica del sistema internacional, el interés nacional de los estados se define fundamentalmente como la preservación de la identidad, física, política y cultural frente a los posi-bles avances de otras naciones (Morgenthau, 1963:12).

Siguiendo a Wohlforth (2008:131) respecto a la diver-sidad de teorías que son encuadradas bajo la etiqueta del realismo, resulta necesario diferenciar la concepción del interés nacional que subraya el neorrealismo. En tanto este enfoque prioriza los constreñimientos que la estructura anárquica del sistema ejerce sobre la conducta de los esta-dos, el interés nacional pasa a estar definido exclusivamen-te como la búsqueda de la seguridad, perseguida por medio de políticas de auto- ayuda, en tanto requisito básico para la persecución de otros beneficios (Waltz, 1979:134).

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Tanto el realismo clásico como el neorrealismo conci-ben a la seguridad y la supervivencia como contenido del interés nacional, pero, tal como señala Donnelly (2008:155), raramente los estados se encuentran en una situación en la cual la vida de los mismos se encuentra en riesgo. Desde este enfoque teórico, “otros intereses nacio-nales, no importa cuán vitales sean, carecen de la fuerza preventiva de la supervivencia”, en virtud de lo cual el con-cepto de interés nacional pierde gran parte de su poder descriptivo respecto a la gama de motivaciones que persi-gue un estado. Es precisamente, alrededor del concepto de preferencias en tanto creencias que otros enfoques comien-zan a diferenciarse del realismo. En lo que respecta al Neo-

liberalismo, esta perspectiva asigna un rol limitado a las ideas como factores que bajo determinadas condiciones explican resultados políticos pero no concibe a estas como dando forma a los intereses. Robert Keohane y Judith Goldstein (1993:4) sugieren que “las ideas al igual que los intereses tienen un efecto causal en las explicaciones de la acción humana”. A partir de esto, dejan de interesarse por el proceso de constitución del interés del estado, tomando como hipótesis la concepción de auto- interés y egoísmo del utilitarismo como lógica predominante del interés na-cional (Goldstein y Keohane, 1993:26).

A pesar de reconocer un rol causal a las ideas, el neoli-beralismo y el constructivismo se diferencian en que para este último los intereses no pueden ser conceptualizados separados de las ideas que los constituyen, mientras que para el primero las acciones de los estados pueden ser en-tendidas sobre la base de intereses egoístas en el contexto de relaciones de poder (Goldstein y Keohane, 1993:26).


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Este presupuesto se basa en la concepción reflectiva que tienen las ideas para estos autores, en tanto reflejo del mundo material que sirven para justificar las causas mate-riales en lugar de ser constitutivas de esa realidad (Adler, 2005:93). De esta manera, el neoliberalismo asume, si no un contenido, al menos una orientación a priori para los intereses estatales. Por su parte, el constructivismo no nie-ga que los estados en general buscan su beneficio pero des-cree del presupuesto de que esto explica todas las acciones de política exterior, en tanto la lógica consecuencialista de la acción es acompañada en ocasiones por la lógica de lo

apropiado y la lógica de la argumentación (Risse, 2002:601).

Tal como señala Ruggie (1998:855), el neorrealismo y el neoliberalismo han convergido en lo que él denomina el Neo- utilitarismo, una posición basada en el presupuesto de que los factores ideacionales deben tomarse “en términos estrictamente instrumentales, cómo útiles o no para los individuos auto- interesados en la búsqueda de intereses típicamente materiales, incluidas las preocupaciones sobre la eficiencia”. Por el contrario, el constructivismo sostiene que la importancia de la conciencia humana en la vida so-cial- e internacional- hace que importen los procesos socia-les que dieron un contenido determinado a los intereses, en particular, los factores normativos que junto a las identida-des de los estados dan forma a los intereses.

En resumen, mientras que los enfoques de la corriente principal sostienen que el contenido de los intereses de los estados está dado por alguna combinación entre la super-vivencia, el poder, la riqueza y la seguridad, los constructi-vistas entienden que los influjos sobre la formación de los

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intereses son de carácter social. Los intereses se adquieren mediante la participación en significados intersubjetivos durante la interacción y en relación con el contexto social de los actores (Hurd, 2008:303). Suponer que el contenido fundamental del interés nacional consiste en la seguridad o la supervivencia del estado constituye una generalidad tal que transforma al concepto en algo indeterminado. Así, la formulación tradicional del interés nacional no nos ayuda para explicar la adopción por parte de un estado de una política particular en lugar de medios alternativos para lograr la seguridad. En otros términos, no resulta útil para conocer el contenido históricamente contingente del in-terés nacional tal como lo identifican y lo persiguen los agentes estatales (Weldes, 1996:278). A partir de esta críti-ca, el constructivismo considera indispensable responder a la pregunta sobre cómo los actores de las relaciones inter-nacionales llegaron a adquirir sus identidades e intereses, proceso social durante el cual las ideas, con dimensiones tanto normativas como instrumentales, tuvieron un rol importante.

Las premisas centrales del constructivismo

El enfoque constructivista de las Relaciones Interna-cionales está cerca de cumplir veinte años, si tomamos co-mo fecha simbólica de su irrupción en la disciplina la publi-cación del artículo de Alexander Wendt “Anarchy is what

states make of it: the social construction of power politics”, publicado en la revista International Organization en 19922.

2 Insistimos en el carácter simbólico de esta afirmación ya que en-tendemos que el artículo de Wendt no es el primer trabajo publica-


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Durante estas dos últimas décadas, se ha escrito un gran número de artículos sobre el constructivismo en las Relaciones Internacionales. Entre ellos encontramos aque-llos trabajos que, siendo o no el propósito único o explícito del escrito, delinean las premisas fundamentales de este enfoque (Adler, 2005; Checkel, 1998; Ruggie, 1998; Finne-more y Sikkink, 2001; Hurd, 2008). Otros se centran en argumentar a favor de versiones particulares del construc-tivismo (Guzzini, 2000; Onuf, 2001), y en este ejercicio terminan también explicando los fundamentos ontológicos y epistemológicos de este enfoque. Por su parte, la literatu-ra en español sobre teoría de las Relaciones Internaciona-les también ha reseñado los elementos distintivos de esta teoría (Peñas Esteban, 2005; Salomón, 2001; Sodupe, 2003). En virtud del surgimiento del constructivismo en Relaciones Internacionales en el marco del denominado cuarto debate de la disciplina, otro autores han estructura-do su presentación de los fundamentos de la teoría cons-tructivista en base a la comparación con los supuestos del institucionalismo neoliberal (Sterling-Folker, 2000; Risse, 2002; Jupille, Caporaso y Checkel, 2003). Por último, existe otro grupo de publicaciones, más limitado que los anterio-

do desde el constructivismo, hecho que le corresponde probable-mente al libro de Nicholas Onuf “World of our making” de 1989. También es simbólico porque el trabajo intelectual de repensar los fundamentos ontológicos y epistemológicos de la teoría de la co-rriente principal comenzó mucho antes, ya en la década de los 80, un proceso que también dio lugar a teorías más reflectivistas. A pesar de esto, tomamos como hito el citado artículo en tanto es uno de los trabajos más citados del constructivismo (según Google académico: citado 2350 veces, junto con “Social Theory of Interna-

tional Politics”, citado por 3048, en comparación con otros, como “Seizing the Middle Ground” de Adler, 827 veces)

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res, en las cuales se vincula explícitamente esas premisas constructivistas con el análisis de la política exterior (Ku-balkova, 2001; Smith, 2001; Checkel, 2007; Houghton, 2007; Soares de Lima 2011).

A los efectos de este trabajo, nos limitamos a explicitar algunos de los elementos más generales de esta teoría, que en líneas generales comparten la mayoría de los autores vinculados a la corriente, más allá de la heterogeneidad de formulaciones que se reúnen bajo la misma3. Hacemos énfasis en aquellas premisas que resultan necesarias para contextualizar la mirada particular que sostiene este enfo-que sobre el concepto de interés nacional. A estos fines, tomamos la esquematización de estos elementos que reali-za Alexander Wendt (1992, 1999), reconociendo que no es la única versión del constructivismo, y que ha sido incluso sometida a crítica por otros autores que desarrollan esta teoría4. En función de esto, complementamos la explicación con lo elaborado por otros autores.

La formulación del constructivismo que Wendt desa-rrolla en su libro lleva como principal eje de análisis la crítica a los presupuestos del neorrealismo tal como lo formuló Kenneth Waltz en Teoría de la Política Internacio-

nal. En esta obra, Waltz argumenta en favor de una concep-tualización de la estructura del sistema internacional defi-nida en base a tres elementos: el principio ordenador, dado por la anarquía del sistema internacional, la distribución de las capacidades materiales entre las unidades del sistema, y

3 Sobre las distintas variantes de constructivismo en Relaciones Internacionales ver MacLeod, 2004 y Zehfuss, 2004. 4 Entre los principales trabajos críticos de la propuesta de Wendt encontramos a Zehfuss, 2004; Guzzini y Leander, 2002, 2006 y Kra-tochwil, 2000.


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por último, la función que realizan estas últimas. Este rea-lismo estructural excluye así los atributos y relaciones ideacionales de esas unidades, como los patrones de amis-tad, de enemistad y las instituciones en las que se relacio-nan. En tanto la anarquía es un principio constante, y las unidades están determinadas por este principio a realizar la misma función- garantizar la supervivencia del estado- las variaciones en la estructura del sistema sólo pueden ser diferencias en la distribución de los atributos de poder, que alteran la polaridad sistémica. En función de ello, el cambio estructural se mide sólo mediante transiciones desde una distribución de atributos a otra.

La crítica que realiza Wendt al neorrealismo se basa en dos premisas básicas. En primer lugar, que las estructuras de la asociación humana están determinadas primariamen-te por ideas compartidas más que por fuerzas materiales-la naturaleza humana y los intereses materiales como la ri-queza y el poder. En segundo lugar, que las identidades y los intereses de los actores son construidos por estas ideas compartidas en lugar de estar dados en la naturaleza (Wendt, 1999:1).

La primera premisa expresa la opción por el idealismo en detrimento del materialismo. Como explica Stefano Guz-zini (2000), el constructivismo se diferencia del raciona-lismo por distinguir entre el mundo social y el natural, siendo una teoría sobre la construcción social de la realidad. Llevado a las relaciones internacionales esto significa que algunos hechos, como la anarquía, la soberanía territorial, las relaciones de enemistad, sólo existen porque les atri-buimos determinado significado. Se trata de los hechos ins-

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titucionales5, aquellos que para existir dependen de un con-junto de significados intersubjetivamente compartidos, de ideas, y esto es, en parte importante, lo que distingue al mundo social del mundo natural. De acuerdo a lo planteado por Adler (2005:92), para el constructivismo, “incluso las instituciones más durables están basadas en entendimien-tos colectivos, están reificadas en estructuras que alguna vez fueron concebidas ex nihilo por la conciencia humana, y estos entendimientos fueron subsecuentemente difundidos y consolidados hasta que se tomaron por sentado”.

A partir de este énfasis en los significados intersubjeti-vos y los hechos sociales e institucionales se describe al constructivismo como un enfoque que privilegia el estudio de los elementos ideacionales- las creencias, el conocimien-to mutuo de los actores, las normas y las instituciones- en virtud de su peso en el desarrollo de las relaciones interna-cionales como factores que influyen sobre las conductas de los estados. No obstante esto último, el constructivismo entiende que los recursos de poder de los estados- los ele-mentos materiales- tienen relevancia para la teoría pero deben ser contextualizados en función de las identidades e intereses de los mismos.

En resumen, para Wendt (1999:20), el carácter de la vida internacional está determinado, más que por la distri-bución de los atributos de poder, por las creencias y las

5 Uno de los ejemplos más mencionados para explicar esto es el dinero: aparte de ser un objeto de metal (moneda) o de papel (bille-te), estos se transforman en dinero solamente a través de una atri-bución de significado hecha por los actores sociales. En otras pala-bras, si todos dejáramos de creer que ese trozo de papel es dinero, ya no serviría para representar y acumular valor económico, aun cuando siguiera existiendo como un objeto material.


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expectativas que los estados tienen entre sí, las cuales están constituidas en gran parte por estructuras sociales más que materiales. El poder material y los intereses son importantes pero tienen significados y efectos que depen-den de la estructura social del sistema. De esta manera, el significado y el poder explicativo de la distribución de ca-pacidades están constituidos por la distribución de intereses en el sistema. A su vez, los intereses no son materiales sino que están constituidos por un tipo particular de ideas, un argumento que según Wendt se encuentra implícito en el mismo planteo de Waltz.

La segunda premisa representa la opción por el holis-

mo en contraposición al individualismo: la estructura del sistema internacional afecta el comportamiento de los es-tados al igual que sus identidades e intereses. En su libro, Wendt no sólo sostiene que las identidades y los intereses, entendidos como ideas, determinan la conducta de los es-tados sino que también esas ideas, de las cuáles está hecha la estructura del sistema internacional, tienen a la vez un efecto constitutivo sobre esas identidades e intereses, lo que se traduce en la mutua constitución entre el agente y la estructura. Es decir que la estructura internacional, enten-dida como una particular distribución de conocimiento compartido o cultura de la anarquía, tiene un rol determi-nante en la construcción de la identidad de los estados, que también se construye a nivel doméstico por el tipo de régimen, el sistema económico, la cultura, etc.

A modo de síntesis, Ruggie (1998:879) señala como elementos nucleares del constructivismo un entendimiento de “la estructura de la política internacional fundamental-mente impregnada de factores ideacionales. No puede exis-

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tir una conducta en las relaciones internacionales que sea mutuamente comprensible sin que haya reglas constituti-

vas mutuamente reconocidas basadas en la intencionalidad colectiva”, más allá que esas reglas sean más o menos den-sas, es decir, que varía el grado en que los estados las aca-tan. “Estas reglas pueden ser constitutivas del conflicto o de la cooperación, pero en cualquier caso, ellas pre- estruc-turan los dominios de acción dentro de los cuales las reglas regulativa tienen su efecto”.

El rol de las ideas en la constitución del poder y el interés

A partir de estos supuestos, Wendt formula su teoría sobre la manera en que los intereses están constituidos principalmente por las ideas, por aquello que los estados creen y desean, a partir de lo cual, lo que importa es la dis-

tribución de las ideas en el sistema: el significado del poder y el contenido del interés son en gran parte una función de los elementos ideacionales. En palabras del autor, “en últi-ma instancia, son las ambiciones, los miedos y las esperan-zas, las cosas para las cuales queremos las fuerzas materia-les, lo que produce la evolución social” (Wendt, 1999:113).

Así, mientras los intereses están constituidos por una parte material, conformada por la naturaleza humana, el resto es fundamentalmente ideacional. Los intereses son un tipo particular de ideas: son creencias sobre cómo aten-der necesidades, de manera que no todas las ideas consti-tuyen a los intereses, pero a grandes rasgos, los deseos tie-nen una base cognitiva en lugar de material. De esta mane-ra, las motivaciones, los deseos e intereses son esquemas, estructuras de conocimiento que hacen posible identificar


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objetos y eventos. Estos no están inscriptos en la naturale-za de los actores, sino que la percepción de valor de un ob-jeto es el motivo para perseguirlo, y eso se aprende me-diante la socialización ya que nada es deseable por sí mis-mo. Esas percepciones son ideas que constituyen a los in-tereses, y a su vez ellas son constituidas por ideas compar-tidas: la cultura del sistema internacional (Wendt, 1999:122). En resumen, los estados tienen los intereses que tienen en virtud de las percepciones sobre el orden internacional y su lugar deseado en él, y no por factores materiales. A su vez, esas ideas que constituyen intereses están determinadas por las ideas compartidas sobre siste-ma internacional, las ideas a nivel macro (Wendt, 1999:124).

Wendt aclara que todas las teorías entienden que el poder es fundamental para entender la política internacio-nal, y que esto no es monopolio del realismo. En realidad, el criterio que sirve para distinguir las teorías no es si el po-der aparece como importante o no, sino identificar qué respuesta dan a la pregunta sobre la manera en que el po-der está constituido: por fuerzas materiales o por ideas y contextos culturales. Si bien las primeras tienen algunos poderes causales intrínsecos, para el constructivismo la calidad de la vida internacional está determinada por la relación entre los poderes causales de las capacidades ma-teriales y los intereses de los estados (Wendt, 1999:97).

En función de esto, Wendt señala que incluso en la formulación de Waltz están presentes los intereses, aunque de manera tácita, ya que la teoría materialista de la estruc-tura de este último autor logra su poder explicativo al des-cansar en un supuesto implícito sobre la distribución de los

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intereses. En tanto los intereses estarían constituidos en gran parte por ideas, el factor fundamental en la política internacional pasaría a ser la distribución de las ideas en el

sistema. En resumen, según Wendt, la formulación neorrea-lista descansa sobre presupuestos implícitos relativos a la distribución de los intereses de los estados, por ejemplo, si los estados buscan el revisionismo o el status quo.

En el marco de esta formulación anclada en lo ideacio-nal, las identidades y los intereses tienen complementarie-dad explicativa sobre la acción de los actores. Mientras que las identidades se refieren a lo que los estados son, los in-tereses representan lo que los actores desean. Estos presu-ponen ideas sobre sí mismo ya que un actor no puede com-prender lo que quiere si no sabe quién es. No obstante, las identidades por si solas no explican la acción, ya que sin los intereses las identidades carecen de fuerzas motivacionales y sin las identidades los intereses no tienen dirección (Wendt, 1999:231).

Resulta necesario resaltar la diferencia que separa al constructivismo de la concepción neoliberal de las ideas. Mientras que esta última entiende que las ideas son creen-cias individuales -propiedad de los individuos- el construc-tivismo sostiene que los entendimientos que dan forma a la política internacional son de carácter intersubjetivo: están enraizados en las memorias colectivas, los procedimientos de los gobiernos, los sistemas educacionales, y la retórica de la política. En este sentido, son simbólicas y organiza-cionales más que mentales. (Hurd, 2008:301). En función de esta característica, como argumenta Adler:

“los intereses nacionales no son una mera co-lección de los intereses de un grupo de personas,


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ni los intereses de un solo individuo. En lugar de esto, los intereses nacionales son entendimientos intersubjetivos sobre qué se necesita para incre-mentar el poder, la influencia y la riqueza. En otras palabras, los intereses nacionales son hechos cuya objetividad se basa en el acuerdo humano y la asignación colectiva de significado y función sobre los objetos físicos” (Adler, 2005:104)

El interés nacional: una construcción social

A partir de los supuestos aquí explicitados, otros auto-res constructivistas han reformulado el concepto de interés nacional, poniendo en el centro del análisis los procesos de interpretación, creación y reproducción de los significados que dan contenido a ese interés. Esta postura marca una diferenciación con respecto al entendimiento que la co-rriente racionalista tiene de la realidad social, entendida como independiente y externa a la mente humana, a la cual los agentes del estado pueden acceder de manera directa. Por el contrario, para el constructivismo, los objetos y los eventos no se presentan al observador de manera simple, como un conjunto de hechos auto-evidentes, sino que la realidad requiere siempre una interpretación de parte del actor social. En lo que respecta a la política exterior, si las amenazas al interés nacional en lugar de ser parte de una realidad objetiva requieren un ejercicio interpretativo por parte del actor, el realismo no podría explicar por qué una situación particular es entendida como constituyendo una amenaza al interés nacional.

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En su investigación sobre las interpretaciones diver-gentes que tuvieron los Estados Unidos, la Unión Soviética y Cuba sobre la Crisis de los Misiles, Weldes propone una re- conceptualización del interés nacional como una cons-

trucción social. La autora sostiene que, antes de que los agentes del estado puedan actuar en nombre de éste nece-sitan involucrarse en un proceso de interpretación para poder comprender tanto la situación que enfrenta el estado como la manera en que debería responderse a ella. Este proceso presupone un lenguaje: el del interés nacional. En palabras de Weldes, “el contenido del mismo es producido por o emerge de un proceso de representación a través del cual los oficiales del estado -entre otros- dan sentido al contexto internacional. El interés nacional es construido como un objeto significativo, a partir de significados com-partidos a través de los cuales el mundo es comprendido, en particular el sistema internacional y el lugar del estado en él” (Weldes, 1996:276).

Weldes le reconoce a Wendt haber relativizado la de-terminación realista del interés nacional en virtud de la condición anárquica del sistema internacional. A pesar de esto, la autora realiza una crítica al concepto antropomórfi-co de Estado que sostiene Wendt, en tanto actor unitario, con una sola identidad y un solo conjunto de intereses. Esta conceptualización hace suponer que las identidades y los intereses se forman principalmente a través de la interac-ción interestatal. En contraposición, Weldes parte del su-puesto de que los estados son sólo analíticamente -no de hecho- actores unitarios, en función de lo cual propone un marco de interpretación centrado en los agentes individua-les. De esta manera, una investigación constructivista que


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adopte este enfoque deberá relevar aquellos significados que los objetos, los eventos y las acciones tienen para los individuos que actúan en nombre del estado, aun cuando se trata de significados intersubjetivos.

En resumen, la autora define a los intereses nacionales como construcciones sociales “que emergen a partir de las representaciones de las descripciones de las situaciones y las definiciones de los problemas a través de los cuales los agentes del estado y otros dan sentido al mundo” (Weldes, 1996:280). Estas construcciones discursivas son necesarias porque, para poder actuar, los agentes del estado necesitan contar con algunos entendimientos sobre lo que los rodea. Resulta necesario aclarar que desde esta mirada, no todos construimos el interés nacional, sino que es atribución de las instituciones o conjuntos de prácticas que conocemos como el estado: los decisores de política exterior. Como explica Weldes, la construcción es un proceso por el cual, “a partir de recursos culturales y lingüísticos disponibles, los oficiales del estado crean representaciones que sirven para poblar el mundo con una variedad de objetos, incluidos el Yo y los Otros” (Weldes, 1996:281).

Esas representaciones postulan relaciones bien defini-das entre los objetos o los fenómenos. Según la explicación de Weldes, estas suele aparecer como argumentos cuasi- causales, relatos que sostienen relaciones de causa y efecto, aun cuando no sean sometidos a una validación empírica. Al dar una explicación sobre las causas y los efectos de un fenómeno -como por ejemplo la necesidad de responder a una amenaza terrorista mediante un ataque armado pre-ventivo- las representaciones funcionan “garantizando las condiciones que hacen que una acción sea razonable, justi-

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ficada, apropiada, dados los deseos, las creencias y las ex-pectativas de los actores” (Weldes, 1996:282). Tendiendo un puente con la conceptualización de Wendt, Weldes toma en cuenta el presupuesto teórico concerniente a las identi-dades como la base del interés para explicar que los inter-eses del estado ya están implícitos al interior de las repre-sentaciones en las cuales se establecen las identidades y las relaciones entre los actores.

Las representaciones y el interés nacional: procesos de articulación e interpelación

A partir de lo arriba señalado, esta reformulación cons-tructivista del concepto de interés nacional está anclada en el reconocimiento de la necesidad de los individuos de in-terpretar, de re-presentar los hechos mediante una opera-ción cognitiva y discursiva. Tomando los desarrollos de Ernesto Laclau y Chantall Mouffe, Weldes conceptualiza a las representaciones cómo un proceso social que analíti-camente tiene dos dimensiones: la articulación y la interpe-

lación. La articulación consiste en el proceso a través del cual el significado se produce a partir de materiales cultu-rales y recursos lingüísticos existentes, es decir que ya tie-nen sentido en el marco de una sociedad particular. El sig-nificado es creado y temporalmente fijado mediante el es-tablecimiento de cadenas de connotación entre diferentes elementos lingüísticos. De esta manera, diferentes térmi-nos e ideas comienzan a connotarse unas a otras y de esta manera se sueldan en cadenas asociativas. Este proceso implica la combinación de recursos lingüísticos para pro-ducir representaciones del mundo contingentes y contex-tualmente específicas. De esta manera, fenómenos particu-


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lares- objetos, eventos o relaciones sociales- se representan de forma concreta y con significados particulares y sobre ellas de basan las acciones.

La autora ofrece como ejemplo las representaciones que sostenía la política exterior de Estados Unidos sobre la Unión Soviética durante la Guerra Fría. Uno de los elemen-tos más significativos del discurso era la asociación postu-lada entre el totalitarismo, las políticas agresivas y el ex-pansionismo territorial. Estos elementos se conectaron con el comunismo internacional y pasaron a constituir una re-presentación parcial del sistema internacional. Weldes re-salta el papel constitutivo de la realidad que cumplen estas representaciones argumentando que “cuando estas articu-laciones se repiten en el tiempo, estos elementos lingüísti-cos comienzan a parecer inherente o necesariamente co-nectados y el significado que producen se vuelve natural, una descripción exacta de la realidad, lógicamente necesa-ria, cuando en realidad son convenciones, construidas so-cialmente, e históricamente contingentes” (Weldes, 1996:285). Resulta relevante subrayar que esta concepción implica que todas las articulaciones pueden ser impugna-das y sus elementos desagregados y nuevamente articula-dos de otra manera, cuestión que expresa la des- esenciali-zación del interés nacional que intenta señalar esta teoría.

La otra parte -en términos analíticos- del proceso de construcción de los intereses nacionales es la interpelación de sujetos. Esta se refiere a “un proceso dual en el cual las identidades o las posiciones de los sujetos son creadas” y se convoca a individuos concretos, se los interpela. De esta manera, identidades específicas son creadas cuando se re-presentan las relaciones sociales. Esas representaciones

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particulares del mundo hacen referencia a identidades es-pecíficas, las cuales, de acuerdo a lo planteado por la autora “llevan consigo formas diferentes de funcionar en el mun-do, se ubican al interior de relaciones de poder distintas y hacen posible diferentes intereses”. En segundo lugar, indi-viduos concretos se identifican con estas posiciones de su-jetos y así, con las representaciones en las que aparecen. Weldes señala que “una vez que esto ocurre, las represen-taciones cobran sentido para ellos y las relaciones de poder y los intereses implicados en ellas se naturalizan. Como resultado de esto, las representaciones parecen ser de sen-tido común, parecen reflejar cómo el mundo es en realidad” (Weldes, 1996:287).

La definición del interés nacional en la política de defensa de Argentina

A modo de ejercicio de aplicación de este concepto del interés nacional como representacional, proponemos un análisis de la política de defensa argentina entre 2005 y 2009. Para la realización del mismo, seleccionamos una serie de documentos oficiales y discursos públicos, sobre los cuales efectuamos el análisis de discurso y de conteni-do. Entre los documentos seleccionados figuran el decreto 727/2006 “Reglamentación de la Ley de Defensa Nacional” (2006), el decreto 1691/06 “Directiva sobre Organización y Funcionamiento de las FF.AA.” (2006), el decreto 1729/07 “Ciclo de Planeamiento, Diagnóstico Estratégico de Defensa Nacional” (2007), los Anuarios del Ministerio de Defensa (2005, 2006, 2007 y 2008), el documento “Modelo Argen-tino de Modernización del Sistema de Defensa” (2009), y


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finalmente el decreto 1714/09 “Directiva de Política de Defensa Nacional” (2009).

Para desentrañar las representaciones sociales presen-tes en la política de defensa argentina, la lectura de estos textos consistió en la búsqueda de respuestas a interrogan-tes tales como ¿qué relaciones entre obje-tos/eventos/fenómenos se establecen en el discurso oficial sobre la defensa? ¿Qué argumentos cuasi-causales se es-grimen? ¿Qué elementos lingüísticos aparecen usualmente asociados en estos documentos? Para el caso del proceso de interpelación nos preguntamos ¿Qué identidades especí-ficas se le asignan a Argentina? ¿Qué posiciones de sujetos concretos se invocan? ¿Cuáles sujetos, por el contrario, no son interpelados? En función de los resultados obtenidos confeccionamos sendos cuadros, el primero sobre las ca-denas de connotación detectadas y el segundo sobre las posiciones de sujetos. Ambos son acompañados por una explicación de las representaciones identificadas.

La primera cadena muestra la conexión que el discurso establece entre la defensa nacional y la subregión sudame-ricana como el ambiente estratégico en el que se inserta la misma. Este surge como espacio geográfico y político de referencia a mediados de la década de los ’80 como produc-to de los procesos de desarticulación de las hipótesis de conflicto surgidas en relación a los diferendos territoriales y la competencia por la influencia en la región, así como en virtud del establecimiento de medidas de confianza mutua y cooperación en materia de defensa.

De esta manera, se establece un argumento cuasi-causal: una vez que realizan su transición a la democracia, los estados están en condiciones de resolver sus disputas

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Ejemplos en documentos oficiales

“Que sólo a partir de allí resulta posible poner en marcha definitivamente un pro-ceso de reconversión y modernización de los esquemas tradicionales de defensa, fundados sobre realidades geopolíticas desactualizadas y sobre hipótesis de con-flicto ya superadas, toda vez que la subregión se exhibe ante los ojos del mundo como un ámbito en el cual el equilibrio y el diálogo político democrático aparecen para sus integrantes como una situación consolidada, generando inapreciables ventajas comparativas respecto de otros lugares y/o regiones del mundo” (Decre-to 727/2006).

“(…) como es el caso del ámbito sudamericano más inmediato a la Republica Argentina, la realidad en la materia se encuentra caracterizada por la escasa po-sibilidad de conflictos interestatales con derivaciones militares, el generali-zado apoyo a las iniciativas de establecimiento de la región como una "zona de paz", el compromiso extendido a los esquemas de seguridad colectiva regional y mundial o el constatado incremento de medidas de confianza mutua y coope-ración militar tanto bilaterales como multilaterales” (Decreto 1714/09).

“(…) se asume a Sudamérica como una entidad geoestratégica. Se entendió que para contribuir a la arquitectura de seguridad hemisférica, debían establecerse acuerdos y coincidencias básicas entre los países de la subregión, para ampliarlas luego al resto del continente y a otras regiones.” D09- “Se registró, así, un encadenamiento entre los procesos anteriormente men-cionados y la progresiva disminución de las percepciones de amenazas y com-petencias estratégicas y militares mutuas, matriz que caracterizó la relación entre estos países durante prácticamente la totalidad del siglo XX” (Anuario 2007).

Cadena de connotación

El ambiente estratégico:

- América del Sur - Zona de paz - Hipótesis de conflictos superadas - Medidas de fomento de la confianza - Disminución de la per-cepción de amenazas y de la competencia estratégica - Seguridad cooperativa.

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Ejemplos en documentos oficiales

“… Argentina sostiene un modelo de defensa de carácter "de-

fensivo", de rechazo y oposición a políticas, actitudes y capaci-

dades ofensivas de proyección de poder hacia terceros Estados,

en el cual (…) la política de defensa (…) se encuentra estructura-

da según el principio de legítima defensa ante agresiones de

terceros Estados. Este modelo de defensa argentino, (…) asume a

la Defensa Nacional según el esquema clásico y en coherencia

con el ordenamiento normativo vigente, según el cual, el Sistema

de Defensa debe conjurar y repeler mediante el empleo de las

Fuerzas Armadas, instrumento militar de la Defensa Nacional,

toda agresión externa militar, a fin de garantizar y salvaguar-

dar de modo permanente la soberanía, independencia y auto-

determinación de la Nación, su integridad territorial y la

vida y libertad de sus habitantes (intereses vitales según el

Libro Blanco de 1999).

Asimismo, la concepción argentina en materia de Defensa, tam-

bién se funda en el reconocimiento de la importancia que deten-

ta la cooperación interestatal y la dimensión multilateral en

defensa y seguridad como genuinos instrumentos complemen-

tarios de la política de defensa propia (…). Argentina concibe su

defensa en la doble dimensión "autónoma" por un lado, y "co-

Cadena de connotación

El posicionamiento estratégico:

Modelo defensivo- intereses vitales- legí-

tima defensa= conjuración de agresión

externa militar estatal- planeamiento por

capacidades = Dimensión autónoma de la

defensa argentina

Modelo de seguridad cooperativa sub-

regional (basado en la cadena 1)- Dimen-

sión cooperativa de la defensa argentina.

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por medios pacíficos y de fortalecer la confianza mutua mediante las herramientas de la seguridad cooperativa, de manera que su interés nacional deja de estar amenazado por los vecinos, y con el tiempo incluso encuentran formas de cooperar para enfrentar amenazas comunes. La demo-cracia y la resolución pacífica de los conflictos se esgrimen como las causas de la conformación de zonas de paz, es decir, regiones en las cuales el uso de la fuerza para la solu-ción de controversias deja de ser una opción.

En este sentido, el interés nacional -qué necesita el es-

tado para atender sus necesidades de identidad- deja de vin-cularse a los objetivos estratégicos de la autosuficiencia, la mayor influencia relativa sobre la región y la autonomía absoluta para relacionarse con las instancias de vinculación pacífica con los otros, de manera que la creación y consoli-dación de estas pasan a transformarse en las metas de la política exterior.

Resulta claro detectar el elemento de contingencia histórica de esta articulación si se tiene en cuenta que se trata de ideas novedosas en función del pasado de conflic-tividad y de distanciamiento que caracterizó de manera general -sólo con algunas excepciones- a las relaciones en-tre los países de la región hasta el fin de la Guerra Fría. A su vez, la contingencia está dada por el hecho de que, mientras que durante la década del ’90 los documentos sobre defen-sa se referían al Hemisferio y en ocasiones al Cono Sur, a partir del impulso que da Brasil a la integración de América del Sur- con la conformación de la Comunidad Sudamerica-na de Naciones y luego la UNASUR- comienza ya en 2007 el reconocimiento de Sudamérica como entidad geoestratégi-ca. Es decir, no existe de manera ahistórica y previa a las


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interacciones entre los estados ningún espacio territorial de pertenencia para la política de defensa argentina, sino que este está dado por las relaciones sociales históricamen-te contingentes que el país establece.

La segunda cadena se refiere al posicionamiento es-

tratégico de la defensa argentina. El aparente juego de pa-labras contradictorio del modelo defensivo de la defensa constituye en realidad una representación social respecto a cuáles son los intereses vitales en materia de política de defensa argentina, cuáles las amenazas percibidas que en-tran en la esfera de actuación de esta política y la designa-ción de los medios de los que se dispondrá para conjurar-las. Así, lejos de ser una incoherencia, el modelo defensivo

de la defensa plantea una relación específica entre inter-eses, estrategias y medios.

En este sentido, el Libro Blanco de la Defensa Argentina (1999)6 designa como los intereses vitales a la soberanía, independencia y autodeterminación de la Nación, su inte-gridad territorial y la vida y libertad de sus habitantes. La política de defensa de la Argentina luego de la democrati-zación definió la separación irreductible entre la seguridad interior y la defensa externa, de manera que sólo compete a las Fuerzas Armadas garantizar esos intereses vitales cuando sean amenazados desde el exterior, en concreto, por las fuerzas armadas de otro estado. Finalmente, el mo-delo defensivo se basa en la renuncia a la rivalidad por la influencia sobre la subregión.

6 Si bien este documento no entra en el marco temporal que utiliza este trabajo, muchos de los documentos oficiales creados entre 2005 y 2009 hacen referencia a él al mencionar los intereses vitales.

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Esta dimensión autónoma de la defensa argentina apa-rece complementada por la dimensión cooperativa con la subregión, vinculándose con la anterior cadena. Así, el mo-delo de defensa argentino aparece cada vez más asociado a la consolidación de un esquema de seguridad cooperativa, como parte, a su vez, de la arquitectura de seguridad colec-tiva a nivel global, expresada en el sistema de Naciones Unidas.

El argumento cuasi-causal esgrimido en esta cadena asociativa puede articularse de la siguiente manera: la eli-minación de las hipótesis de conflicto con los vecinos cons-tituye la causa de la irrelevancia de una política de defensa basada en estrategias de balance de poder y demostracio-nes de fuerza para disuadir agresiones. Por el contrario, los niveles de confianza entre Argentina y el resto de los esta-dos se encuentran en un nivel tal que la estrategia más efi-ciente para lograr la defensa externa del país consiste en comenzar a gestionar de manera conjunta algunos temas vinculados a esta política, bajo el modelo de la seguridad cooperativa. A su vez, la política de defensa defensiva es la consecuencia de la separación entre seguridad externa e interna decidida tras la democratización. A partir de esta dimensión autónoma y de la cooperativa, resulta la política de planeamiento por capacidades, en lugar de basada en hipótesis de conflicto.

El elemento de contingencia vuelve a manifestarse, esta vez en las condiciones político-diplomáticas contemporá-neas basadas en consensos generales respecto al rol del estado en la política, diametralmente opuestas al pasado reciente, que hacen posible la vinculación entre una fun-ción tan cercana a la soberanía nacional con los procesos


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de integración interestatal. Es decir, la dimensión coopera-tiva de la defensa no podría haber tenido lugar antes de principios de 2000, cuando comenzaron los esfuerzos por construir la concertación y la integración sudamericana.

Como señala Weldes, una de las posiciones de sujeto creadas es el Yo, el estado mismo: “A partir de una abstrac-ción política y legal que designa un territorio, una pobla-ción o un conjunto de principios y aparatos gobernantes se crea una antropomorfización, un sujeto aparentemente actuante con motivos e intereses”. A su vez, las representa-ciones establecen que ese estado es un tipo particular de estado, con una identidad específica y con los intereses correspondientes a esa identidad. (Weldes, 1996:287). A partir de esto, la noción de interpelación apunta al hecho de que individuos concretos se reconocen en esas representa-ciones del mundo.

Una de las identidades específicas que se representan es la que identifica a Argentina como un país que ha logra-do la plena sujeción civil de las Fuerzas Armadas al poder político por medio de legislación dictada por el gobierno democrático conformado por civiles. Se trata de una situa-ción anómala en la región, donde conviven estados con diverso grado de control civil sobre el instrumento militar, en algunos casos con Fuerzas Armadas con un importante nivel de autonomía. En virtud de esto, Argentina se (re) presenta como un caso exitoso de modernización democrá-tica de la política defensa, interpelando a aquellos sujetos que creen en la soberanía popular y la autonomía de la política con respecto a los poderes corporativos. Por el con-trario, no se sentirán interpelados por esta representación aquellos sujetos que continúen sosteniendo la creencia en

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Ejemplo

“Que en tal sentido, el control político democrático sobre los asuntos de la defensa y las cuestiones militares se revela decisivo, toda vez que la defensa regional es una cuestión eminentemente política, que requiere de un enorme y continuado esfuerzo por parte de la dirigencia política de los países que procu-ran su integración sobre bases institucionales sólidas y permanentes” (Decre-to 727/2006). (…) “desde hace ya tiempo, la Republica Argentina suscribió todos los Tratados que proscriben la producción, el desarrollo y el almacenamiento de cualquier tipo de arma de destrucción masiva, participando activamente del régimen internacional de no proliferación, consolidando su carácter de actor respon-sable de la comunidad internacional”. D06- “Que aquel cometido básico del sistema de defensa debe naturalmente integrarse con los compromisos asumidos por la Republica Argentina para el desarrollo de las operaciones realizadas en el marco de la Organización de las Naciones Unidas” (Decreto 1714/09).

“Que sólo a partir de allí resulta posible poner en marcha definitivamente un proceso de reconversión y modernización de los esquemas tradicionales de defensa, fundados sobre realidades geopolíticas desactualizadas y sobre hipó-tesis de conflicto ya superadas, toda vez que la subregión se exhibe ante los ojos del mundo como un ámbito en el cual el equilibrio y el diálogo político democrático aparecen para sus integrantes como una situación consolidada, generando inapreciables ventajas comparativas respecto de otros lugares y/o regiones del mundo” (Decreto 727/2006).

Posición de sujeto/ identidad específica

Democracia con control civil sobre las FFAA, ejemplo regio-

nal de modernización

Actor responsable de la co-munidad internacional (parti-

cipación en Regímenes de No Proliferación y en la seguridad

colectiva de NU)

Parte de una región pacífica en comparación con otras

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la excepcionalidad de la institución militar en tanto garante último de los intereses nacionales.

En segundo lugar, otra identidad específica presente en la política de defensa argentina es la de actor responsable

de la comunidad internacional. Esta posición de sujeto se refiere al rol adoptado por el país en la estructura de segu-ridad internacional conformada por las Naciones Unidas y el conjunto de regímenes internacionales relativos a la no proliferación nuclear. En esta identidad se enmarca la par-ticipación del país en operaciones de paz dispuestas por la ONU, así como el armado del sistema de seguridad coope-rativa a nivel regional, vinculado a la construcción de rela-ciones pacíficas en América del Sur, como pieza del esque-ma mayor de la seguridad global. A su vez, esta identidad es sostenida por la adhesión de Argentina al Tratado de No Proliferación Nuclear, así como al Tratado del Tlatelolco y el régimen de control mutuo sobre el desarrollo nuclear con Brasil.

Por último, la política de defensa argentina enmarca al país en el contexto regional como un miembro de un espa-cio geográfico marcadamente pacífico, en lo que respecta a la ausencia de conflictos armados interestatales, en compa-ración con otras regiones que experimentan agudas dispu-tas entre estados. A partir de esto, la política de defensa argentina afirma cada vez más su pertenencia sudamerica-na, adoptando las características que marcan a este espacio estratégico en materia de vínculos pacíficos e intentando convertirse en uno de los garantes de los mismos. En fun-ción de esta idea resulta sencillo comprender que algunos observadores señalen la falta de una política de defensa

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argentina en tanto se trata de sujetos que no se sienten interpelados por esta representación, ya que conservan la percepción de rivalidad con los vecinos y la preferencia por una política de defensa más asertiva.

Conclusión

A lo largo de este trabajo buscamos ofrecer una formu-lación alternativa a la tradicional noción de interés nacio-nal, con el propósito de ser aplicado como herramienta de análisis de la política exterior. La elección del concepto ra-dica en el rol orientador de la política externa que ejerce el interés nacional, al igual que la fuerza retórica del término para promover la legitimidad de la acción del estado. La opción de realizar esta reformulación desde el constructi-vismo apuntó a fortalecer el conocimiento respecto a teor-ías de las Relaciones Internacionales abocadas a profundi-zar sobre aquellas premisas que la corriente principal tomó como dadas.

Al subrayar el anclaje ideacional del interés nacional, el constructivismo se convierte en blanco de críticas respecto a una supuesta ingenuidad subyacente que haría suponer la condición altruista de los estados. En realidad, esta eva-luación está basada en un presupuesto que el constructi-vismo busca desarticular: que las ideas y los intereses ofre-cen explicaciones rivales sobre la conducta de los estados. En tanto los intereses se conciben como fundamentalmente constituidos por ideas, esta teoría no asume ningún conte-nido a priori para las motivaciones de los estados. Lejos de negar la existencia de intereses nacionales egoístas, abre la posibilidad a la existencia de intereses de tipo más colecti-vos, en función de las interacciones por las cuales hayan


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transitado los estados, en especial aquellas basadas en la construcción de la confianza mutua y la identificación de elementos identitarios comunes. En suma, desesencializan y sitúan contextualmente el contenido específico del interés nacional de los estados. Esta interpretación de los intereses en términos de ideas sobre cómo atender necesidades puede explicar tanto políticas exteriores con elementos altruistas como aquellas basadas en conflictividades irreductibles: ambas tienen sus raíces en las concepciones sobre el otro que se produjeron y reprodujeron durante las interaccio-nes pasadas. Enfatizando el elemento interaccional, el cons-tructivismo realiza uno de sus aportes más fundamentales, complementando los análisis cognitivistas.

El enfoque representacional, basado en los procesos de articulación e interpelación, complementa esta formula-ción, poniendo énfasis en la fuerza interpretativa que im-prime el discurso estatal sobre la realidad. El discurso, lejos de ser un epifenómeno de los intereses materiales, hace posible la representación de las metas de política exterior de los estados. Referencias bibliográficas

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