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CURSOS ON-LINE – POLÍTICAS PÚBLICAS P/ CGU Área Auditoria e Fiscalização - Controle Interno
PROFESSOR MARCELO GONÇALVES
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É com muita alegria e satisfação que recebo o convite do Ponto dos Concursos
para elaborar um curso on-line de políticas públicas para os candidatos à carreira de
analista de finanças e controle da CGU. O convite realmente é uma honra, pois
representa uma oportunidade de trabalhar com professores cuja competência já conheço
por meio de seus livros e, além disso, fico deveras feliz com o desafio de trabalhar no
apoio de centenas de candidatos que se colocam a prova para ingressar em uma das
carreiras de Estado mais importantes do País.
Minha formação possibilitou-me um contato constante com temas práticos e
teóricos no campo de políticas públicas e minha carreira tem possibilitado uma vivência
ainda mais aprofundada no tema. Uma vez que atuo em contato direito com temas de
políticas sociais. É com o conhecimento acumulado nos últimos anos que pretendo
propiciar a melhor preparação possível para vocês na disciplina.
É bom que saibam um pouco mais ao meu respeito. Sou formado em ciência
política pela Universidade de Brasília – UnB, onde trabalhei em diversos projetos de
pesquisa até ingressar na carreira de especialistas em políticas públicas e gestão
governamental, cuja formação é responsabilidade da Escola Nacional de Administração
Pública.
Estava me preparando para ministrar um curso que versasse sobre políticas sociais
de infraestrutura, mas as mudanças introduzidas pelo último edital deram uma
reviravolta nos planos, mas também reduziu o conteúdo, o que reduz o surto inicial.
Agora se trata de algo mais conceitual, genérico o que tende a exigir do candidato uma
vivência mais profunda com área. Como nem todo mundo teve oportunidade para isso,
as aulas buscarão abordar todos os pontos principais de cada assunto e apresentar um
panorama do estado da arte dos estudos de políticas públicas no país.
Tentei formatar um curso rápido – estamos em cima da hora – mas que atenda
tanto aos candidatos que tenham formação na área ou que já fizeram cursos presenciais
da disciplina quanto aos que não tiveram contato nenhum com a matéria. Assim, para os
iniciados, essa é uma oportunidade de reforçar seus conhecimentos e fixá-los para
prova. Para os que nunca viram políticas públicas na vida, esse é o momento! Em
alguns trechos, pode acontecer de eu ser repetitivo, mas isso permite que os alunos
menos familiarizados com o tema possam acompanhar e se preparar para a prova. Mas
reitero: serei sucinto no que for possível.
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O programa do curso é baseado no último edital (de janeiro). Todavia, não
trabalho com modelos pré-fabricados, pois entendo que cada turma é uma turma com
características e necessidades próprias. Logo, o feedback dos candidatos é fundamental
para o trabalho, sendo que, raramente, uma crítica não é construtiva. Da mesma forma, a
participação dos alunos no fórum é absolutamente relevante.
O curso tratará os três itens previstos no edital, em quatro aulas. A idéia é cobrir
todo conteúdo no espaço de tempo que temos. Infelizmente, como a prova mudou
bastante, não poderemos resolver questões de concursos anteriores, mas tentarei
elaborar algumas questões que se aproximem do estilo de teste utilizado pela Esaf. Em
todo caso, utilizaremos o fórum ao máximo para poder dissecar todos os temas. Se os
alunos tiverem questões de outros concursos ou de outros materiais didáticos, relativos à
matéria, poderão trazer para a aula e eu terei todo o prazer de resolvê-las e comentá-las.
Lembrem-se, sugestões serão sempre bem-vindas. E ao trabalho...
Um abraço a todos e sucesso,
Marcelo Gonçalves
Marcelo Gonçalves, cientista político e gestor governamental (EPPGG). Já atuou em
escritório de consultoria em Brasília e ministrou aulas em cursos da Universidade de
Brasília e em cursinhos preparatórios para a carreira de Especialista em Políticas
Públicas e Gestão Governamental (EPPGG). Atualmente é colaborador na Escola
Nacional de Administração Pública (ENAP) e está lotado no Ministério do Trabalho e
Emprego
POLÍTICAS PÚBLICAS – cronograma de aulas:
1ª. Processo de Formulação e Desenvolvimento de Políticas: construção de agendas,
formulação de políticas, implementação de políticas.
2ª.As Políticas públicas no Estado brasileiro contemporâneo. Descentralização e
democracia. Participação, atores sociais e controle social. Gestão local, cidadania e
eqüidade social. Instrumentos e recursos da economia pública (política fiscal,
regulatória, cambial e monetária).
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3ª. Planejamento e Avaliação nas Políticas Públicas - Conceitos básicos de
planejamento. Aspectos administrativos, técnicos, econômicos e financeiros.
4ª. Formulação de programas e projetos: diagnóstico, árvore de problemas, árvore de
objetivos, matriz de planejamento, objetivos, metas e impactos. Avaliação de programas
e projetos. Tipos de Avaliação. Análise custo-benefício e análise custo-efetividade.
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PROCESSO DE FORMULAÇÃO E
DESENVOLVIMENTO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
INTRODUÇÃO: A IMPORTÂNCIA DO TEMA
Muita gente pode está se perguntando por que políticas públicas estão assumindo
tanto espaço dentro de concursos públicos. Esse fenômeno é resultado da1visibilidade
que o campo vem adquirindo no Brasil. E tudo indica que a disciplina chegou pra ficar.
Essa observação não é um chute no escuro, principalmente quando vemos vários
concursos de cargos administrativos inserindo a matéria em seus programas ou
aumentando o seu peso relativo entre as disciplinas (é o caso, por exemplo, dos
concursos de gestores federal e estaduais, de alguns cargos administrativos e da CGU).
O aumento da visibilidade do campo de políticas públicas acontece pela seguintes
razões:
a. Adoção de políticas restritivas de gastos (ajuste fiscal e focalização no lugar de
universalização), especialmente nos países em desenvolvimento. O que exige
mais eficiência e efetividade nas políticas implementadas, logo a demanda por
conhecimento especializado aumenta;
b. O declínio das políticas keynesianas e sua substituição por políticas restritivas de
gastos. As intervenções do Estado passam a ser pontuais, logo devem ser
precisas;
1 Celina Souza. Políticas Públicas no Brasil.
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c. Não há, em países de democratização recente, coalizões políticas capazes de
equacionar, minimamente, a questão de como desenhar as políticas públicas
capazes de impulsionar o desenvolvimento econômico e promover a inclusão
social. Isso contribui ainda mais para o aumento da demanda por conhecimento
especializado.
Os primeiros estudos relevantes sobre políticas públicas, analisando exatamente
sobre a produção dos governos, surgem nos EUA no séc. XX. Estes estudos têm como
foco a ação dos governos e assume como pressuposto a idéia de que, em democracias
estáveis, o que o governo faz ou deixa de fazer pode ser formulado cientificamente e
analisado por pesquisadores independente. Logo, configurou-se um campo
multidisciplinar (administração, ciência política, economia, sociologia etc.) que busca
explicar a natureza e o processo das políticas públicas. É nesse campo que entraremos
agora. Mas, primeiro, dois conceitos precisam ficar bem claros: política (politics) e
política pública (policy).
O QUE É POLÍTICA?
Uma das definições mais tradicionais e mais utilizadas foi elaborada por P.
Schmitter, que dizia que a política (politics) é a resolução pacífica de conflitos.
Contudo, seguindo a opinião de uma das melhores professoras de políticas públicas que
conheci (Maria das Graças Rua), “este conceito é demasiado amplo, restringe pouco”.
Seria possível delimitar um pouco mais e afirmar que a política consiste no conjunto de
procedimentos formais e informais que expressam relações de poder e que se
destinam à resolução pacífica dos conflitos quanto a bens públicos.
Ou seja, todas as sociedades contemporâneas têm valores materiais
compartilhados, os quais são resultado dos impostos que seus cidadãos pagam e das
riquezas que o país possui. Esses valores são utilizados para a provisão de bens públicos
– que nem sempre são destinados a todos os cidadãos – como cada um tem na cabeça
sua imagem própria de mundo ideal e não dá para atender a todo mundo, surgem os
conflitos sobre as alocações dos recursos e dos bens públicos. É o objetivo da política
resolver esses conflitos alocativos de forma pacífica.
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O QUE POLÍTICA PÚBLICA?
Existem várias definições de política pública. Todas elas levam sempre à idéia
de que política pública é um conjunto de ações governamentais (ainda que sejam
executadas por entidades de direito privado) que distribuem recursos ou bens públicos
atendendo, satisfatoriamente ou não, às demandas da sociedade e/ou do sistema político.
Como esse conceito pode ficar meio nebuloso para algumas pessoas, seguem-se
algumas definições para mais interessantes:
1. Lynn (1980): um conjunto específico de ações do governo que irão produzir um
efeitos específicos.
2. Dye (1984): o que o governo decide fazer ou não.
3. Peters (1986): soma das atividades dos governos, que agem diretamente ou por
delegação, e que influenciam a vida dos cidadãos.
4. Lasswel (1936); decisões e análises sobre política públicas implicam responder
às seguintes questões: quem ganha o quê, por quê e que diferença faz.
5. Lowi: uma regra formulada por alguma autoridade governamental que expressa
uma intenção de influenciar, alterar, regular, o comportamento individual ou
coletivo através do uso de sanções positivas ou negativas.
Uma de minhas definições favoritas é oferecida por Maria das Graças Rua2:
“As políticas públicas (policies), são outputs (‘produtos’), resultantes da atividade
política (politics): compreendem o conjunto das decisões e ações relativas à alocação
imperativa de valores. Nesse sentido é necessário distinguir entre política pública e
decisão política. Uma política pública geralmente envolve mais do que uma decisão e
requer diversas ações estrategicamente selecionadas para implementar as decisões
tomadas. Já uma decisão política corresponde a uma escolha dentre um leque de
alternativas, conforme a hierarquia das preferências dos atores envolvidos, expressando
uma certa adequação entre os fins pretendidos e os meios disponíveis. Além disso, por
mais óbvio que possa parecer, as políticas públicas são ‘públicas’ – e não privadas ou
apenas coletivas. A sua dimensão ‘pública’ é dada não pelo tamanho do agregado social
sobre o qual incidem, mas pelo seu caráter imperativo. Isto significa que uma das suas
2 Prometo não ficar usando citações o tempo inteiro, mas é que essa é muito boa. Resume muito bem a idéia do processo estudado.
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características centrais é o fato de que são decisões e ações revestidas da autoridade
soberana do poder público” (com adaptações).
Nesse sentido, as políticas públicas seriam o resultado direto do processamento
pelo sistema político dos incentivos (inputs) originários do meio ambiente social e de
dentro do próprio sistema político (withinputs). Esses incentivos nada mais são que as
demandas dos atores da sociedade civil e do próprio sistema político (pois, o governo,
os deputados, os burocratas, atores internos, também têm interesses envolvidos nas
políticas públicas) e os apoios que algumas idéias/soluções recebem ao longo de seu
processamento pelo sistema político.
Estabelecidos os conceitos fundamentais, passemos ao processo de fabricação
das políticas públicas.
ADVERTÊNCIA: O importante aqui, todavia, não memorizar os nomes
apresentados. “Pegue” a idéia, entenda o processo e a sua essência. De todas as provas
que vi até hoje, é isso que importa. Dificilmente, uma prova vai trazer o nome desses
autores.
PROCESSO DE DESENVOLVIMENTO DE POLÍTICAS
Para fins didáticos, o processo de políticas públicas costuma ser apresentado
como uma linha evolutiva que parte da formação da agenda até o processo de avaliação,
passando pela formulação e pela implementação. Outra forma bastante utilizada é a
apresentação do processo como sendo um ciclo, conforme o diagrama abaixo:
Processamento pelo sistema
político
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Todavia, é preciso ter em mente que essa racionalidade não condiz com a
realidade do processo de políticas públicas. Na vida real, esses estágios tendem a se
confundir, sendo comum encontrar situações, por exemplo, em que a formulação
continua na etapa da implementação. Além disso, a concepção da agenda como uma
etapa estática é completamente desvinculada da realidade. Logo, a idéia da metáfora é
apenas oferecer um referencial lógico para entender o processo como um todo.
Uma breve conceituação das etapas do processo de desenvolvimento de
políticas públicas:
1. Formação da agenda: é o primeiro momento de uma política pública,
quando um tema entra para a discussão em uma arena pública. Sem
despertar a atenção ou interesse de algum ator relevante, uma tema jamais
poderá existir como política. Os temas da agenda normalmente são
inseridos como demandas na forma de problemas, que precisam de uma
solução;
2. Formulação: nesse momento são apresentadas ao sistema político as
possíveis soluções para o tema em pauta. As alternativas costumam estar
prontas, o sistema político apenas vai escolher uma ou combinar algumas
das alternativas apresentadas;
3. Implementação: decido que será feito, é hora de tirar a solução do papel.
Momento em que a política pública deixará de ser um documento para ser
materializada;
4. Avaliação: embora seja feita normalmente após certo período de
implementação, existem vários tipos de avaliação, sendo que tem avaliação
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que pode ser feita antes mesmo da implementação. A avaliação serve para
apontar os efeitos da política, seus pontos fracos e fortes, sua eficiência,
sua efetividade etc.
As três primeiras etapas serão estudadas nesta aula e a última na quarta aula.
FORMAÇÃO DA AGENDA
A principal abordagem que trata da formação de agenda é de autoria de John
Kingdon. O modelo de fluxos múltiplos (multiples streams model) foi elaborado para
tentar explicar porque alguns temas entram para a agenda governamental e outros não,
e, além disso, porque alguns temas dessa agenda recebem maior atenção dos
formuladores e entram na agenda decisória e outros não.
Quando um tema não encontra espaço em nenhuma dessas agendas, diz-se que é
tão somente um “estado de coisas”. Um estado de coisas é algo que incomoda,
prejudica, gera insatisfação para muitos indivíduos, mas não chega a constituir um item
da agenda governamental, ou seja, não se encontra entre as prioridades dos tomadores
de decisão. Quando este estado de coisas passa a preocupar as autoridades e se toma
uma prioridade na agenda governamental, então passar a ser um ‘problema político’.
Mas nem sempre isso acontece. Algumas vezes existem situações que permanecem
‘estados de coisas’ por períodos indeterminados, sem chegar a serem incluídos na
agenda governamental, pelo fato de que existem barreiras culturais e institucionais que
Agenda governamental é o conjunto de questões que, por despertarem, em algum
momento, a atenção ou interesse de formuladores, ingressou na agenda do governo.
Contudo, a quantidade e a complexidade dos temas presentes na agenda
governamental faz com que esses atores “escolham” alguns temas para serem
abordados de imediatos, deixando outros para outras ocasiões. Surge, assim, uma
segunda agenda, a agenda decisória, que é o subconjunto de questões da agenda
governamental que estão prontas para uma decisão ativa dos formuladores. Ou seja,
estão prestes a virar políticas públicas.
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impedem que sequer se inicie o debate público do assunto. (...) Nesses casos,
configura-se o que Bachrach e Baratz conceituam como ‘não-decisão’3.
Mas porque alguns assuntos deixam de ser “estado de coisa” e tornam-se
problemas de uma agenda governamental? Isso é o que Kingdon busca responder.
O modelo de fluxos múltiplos parte do pressuposto que o governo é uma
“anarquia organizada” permeada por três fluxos decisórios que funcionam de forma
relativamente independente:
1. Fluxo de problemas (problem stream);
2. Fluxo de soluções e alternativas ou fluxo da política governamental (policy
stream);
3. Fluxo da política (politics stream).
Fluxo de problemas: muitos “estados de coisas” não conseguem ser tratados
como problemas efetivamente, pois não recebem a devida atenção dos formuladores.
Quando o interesse e a atenção dos formuladores são despertados passa assumir um
lugar na agenda governamental. Para que isso aconteça, existem três mecanismo que
trabalham para transformar um estado de coisas em um problema político da agenda
governamental:
1. Indicadores: os indicadores de uma situação social, por exemplo, podem fazer
com que debates outrora ignorados ocupem espaços na agendas de grupos
sociais relevantes, os quais trabalham para inserir seus temas na agenda
governamental. É o caso do movimento negro no Brasil.
2. Crises, eventos e símbolos: momentos de crise ou eventos que chamam a
atenção do público são propícios para atuação de atores preocupados com certas
questões. Movimentos em prol de saneamento básico podem utilizar momentos
de surtos epidêmicos para promover suas idéias;
3. Feedback de ações governamentais: a análise de das políticas anteriores pode
levar a alteração nas ações futuras.
3 Maria das Graças Rua. Ainda segundo a professora: “A não decisão não se refere à ausência de decisão sobre uma questão que foi incluída na agenda política. Isso seria, mais propriamente resultado do emperramento do processo decisório. Não-decisão significa que determinadas temáticas que ameaçam fortes interesses, ou que contrariam os código de valores de uma sociedade (e, da mesma forma, ameaçam interesses) encontram obstáculos diversos e de variada intensidade à sua transformação de um estado de coisas em um problema político - e, portanto, à sua inclusão na agenda governamental”.
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Contudo, é forçoso reconhecer que este fluxo está intimamente conectado com o
fluxo da atividade política.
O fluxo de soluções, por sua vez, é onde são desenvolvidas as diversas
alternativas de políticas governamentais. Algumas delas, inclusive, sem problemas
correlatos – pois, idéias e problemas não caminham de par a par. As idéias surgem em
comunidades de política pública (policy communities) as quais são formadas por
especialistas (pesquisadores, empreendedores, parlamentares, burocratas etc.) com
preocupações compartilhadas voltadas para uma área de política (policy area).
Trata-se de um fluxo de conhecimento onde prevalece a persuasão e a busca do
consenso. Os defensores de uma proposta tentam difundi-la dentro de suas comunidades
até convencer seus pares de que ela é a melhor solução para atender a preocupação que
compartilham. Em seguida, esses especialistas partem para fora da comunidade de que
fazem parte para conseguir adeptos no público em geral, pois sabem que esse suporte
pode ser fundamental para o sucesso da alternativa proposta durante o período de
formulação na arena decisória.
Os fatores que determinam o sucesso de uma alternativa são fundamentalmente:
1. Viabilidade técnica;
2. Custos toleráveis;
3. Representação de valores compartilhados.
Por fim, o fluxo político segue lógica própria, a lógica da atividade política
stritu senso. A formação de consenso e a persuasão são substituídas pela formação de
coalizões, pela barganha e pelas negociações. Nesta dimensão do processo de formação
da agenda, três elementos exercem influência fundamental para uma idéia ser
impulsionada para a agenda pela atividade política:
1. O clima nacional (national mood). Muitas pessoas compartilham uma situação
ao mesmo tempo;
2. Forças políticas organizadas – especialmente grupos de pressão. Podem medir o
nível de conflito para os formuladores;
3. Mudanças dentro do governo. Exemplo: Pessoas, gestão, legislatura etc.
Segundo Kingdon, quando os três fluxos convergem ocorrem mudanças na
agenda decisória (dentro da agenda governamental). Mais precisamente, quando ocorre
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a convergência de todos os fluxos há oportunidade de mudança na agenda, pois (i) há
um problema reconhecido, (ii) uma solução está disponível e (iii) as condições políticas
tornam o momento propício para a mudança. Esse tipo de oportunidade Kingdon
classificou como “janela da política” (policy windows).
Todavia, o mesmo autor reconhece que não é preciso que os três fluxos sempre
convirjam juntos para que fenômenos politicamente relevantes aconteçam. É
plenamente possível que uma questão ascenda à agenda governamental quando os
fluxos de problema e da política (politics) convergem. A convergência dos três fluxos é
fundamental apenas para um tema assumir um lugar na agenda decisória, pois nesta
agenda decide-se sobre qual alternativa será implementada de imediato.
Outro fator fundamental para sucesso de uma idéia na agenda (governamental ou
decisória) é a atuação de um empreendedor de políticas públicas, que nada mais é que
especialista disposto a investir em uma idéia. Ele faz a sua promoção, muitas vezes,
desde a sua concepção como um problema.
Modelo de fluxos Múltiplos:
Formulação de Políticas Públicas
A formulação das alternativas é um dos momentos mais importantes do processo
decisório, porque é quando se colocam claramente as preferências dos atores,
manifestam-se os seus interesses e é então que os diversos atores entram em confronto
com os recursos de poder que possuem em busca da maximização de suas preferências.
Fluxo de problema Indicadores
crises Eventos focalizadores
Feedback de ações
Fluxo de soluções Viabilidade técnica
Aceitação pela comunidade Custos toleráveis
Fluxo político Humor nacional
Forças organizadas Mudanças de governo
Oportunidade de Mudança Convergência dos fluxos
pelos empreendedores
Formação da agenda Acesso de uma questão à
agenda decisória
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A maioria dos modelos assume que os atores atuam na busca da maximização de
seus interesses, ou preferências, que dependem de um cálculo de custo X benefício de
cada ator em relação às alternativas em jogo. As preferências formam-se em torno de
issues, que são os itens ou aspectos das decisões que afeta os interesses de vários atores,
gera expectativas e catalisa o conflito. Nesse sentido, as preferências são formadas em
torno dos pontos controversos de cada política, e o processo de formulação tem como
objetivo resolver esses conflitos para que a política tome uma forma definida.
Neste processo a dinâmica de interação entre os atores pode assumir a forma de
luta, jogo ou debate4. Luta quando envolve questões que se configuram como jogos de
soma-zero, isto é, um ator só vence (+1) se o outro perde (-1), não há ponto de
equilíbrio. Esse tipo de situação é típico de políticas redistributivas e tende a sofre
vários entraves ao longo do processo. Jogo é o tipo de situação mais comum na política.
O objetivo não é destruir o oponente, mas simplesmente vencê-lo, mantendo-o no jogo.
As regras são claras, conhecidas e aceitas e é comum a prática de barganhas e
negociações e alianças. O debate é típico das comunidades de políticas públicas, a idéia
não é vencer, nem destruir, apenas cativar, convencer por meio da persuasão. Enfim,
durante o processo de formulação, de acordo com a situação e os bens públicos
envolvidos, é comum ver os atores utilizarem várias técnicas para defender suas
preferências (persuasão, pressão pública, exercício da autoridade, obstrução etc.)
TIPOLOGIA DAS POLÍTICAS PÚBLICAS
Desde a etapa da construção da agenda é possível vislumbrar algumas
características sobre a natureza da política que nascerá no processo de formulação.
Contudo, é no processo de formulação que são definidos com precisão esses caracteres,
de acordo com os quais é possível classificar as políticas em determinadas tipologias. A
tipologia mais conhecida é a de Lowi (novamente, não é preciso decorar o nome do
4 Anatol Rapoport.
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autor, mas as classificações sim!), segundo o qual as políticas podem ser classificadas
em quatro grupos5:
1. Políticas distributivas: decisões tomadas pelo governo que desconsideram a
questão dos recursos limitados. Além disso, políticas distributivas são
caracterizadas por um baixo grau de conflito dos processos políticos, visto que
políticas de caráter distributivo só parecem distribuir vantagens e não acarretam
custos – pelo menos diretamente percebíveis – para outros grupos. É marcante a
presença do consenso e da indiferença amigável. Em geral, políticas distributivas
beneficiam um grande número de destinatários, todavia em escala relativamente
pequena; potenciais opositores costumam ser incluídos na distribuição de
serviços e benefícios.
2. Políticas regulatórias: regulamentações que envolvem a burocracia, os políticos
e grupos de interesses. Essas políticas trabalham com ordens e proibições,
decretos e portarias. Os efeitos referentes aos custos e benefícios não são
determináveis de antemão; dependem da configuração concreta das políticas.
Custos e benefícios podem ser distribuídos de forma igual e equilibrada entre os
grupos e setores da sociedade, do mesmo modo como as políticas também
podem atender a interesses particulares e restritos. Os processos de conflito, de
consenso e de coalizão tendem a se modificar conforme a configuração
específica das políticas.
3. Políticas redistributivas: atinge maior número de pessoas e impõe perdas
concretas e a curto prazo para certos grupos sociais e ganhos incertos e futuros
para outros (tributos, políticas sociais universais, previdência etc.). Assim, a
característica principal deste tipo de política é o conflito e a polarização que ela
é capaz de gerar. Isso é absolutamente natural, uma vez que seu objetivo é o
desvio e o deslocamento consciente de recursos financeiros, direitos ou outros
valores entre camadas sociais e grupos da sociedade.
5 Esta tipologia e as idéias que compõe esta seção, e parte das seguintes, são baseadas principalmente nos texto de Celina Souza. Políticas públicas: uma revisão da literatura. Sociologias n.16 Porto Alegre jul./dez. 2006. Disponível no site http://www.scielo.br. e Klaus Frey. Políticas Públicas: Um Debate Conceitual e Reflexões Referentes à Prática da Análise de Políticas Públicas no Brasil. Planejamento e Políticas Públicas. No 21 - Jun de 2000
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4. Políticas constitutivas: lidam com procedimentos. São políticas estruturadoras
ou políticas modificadoras de regras. Transformam as instituições em que os
atores agem, determinam as regras do jogo e com isso a estrutura dos processos
e conflitos políticos, isto é, as condições gerais sob as quais vêm sendo
negociadas as políticas distributivas, redistributivas e regulatórias.
MODELOS DE FORMULAÇÃO
Para melhor explicar a interação dos atores e o próprio processo de formulação
de políticas públicas, existem várias abordagens propostas principalmente por autores
da academia americana. Abaixo são apresentadas apenas as principais leituras sobre o
processo de formulação.
ADVERTENCIA: os nomes dos modelos têm pouca importância. Foque nas
idéias, nas idéias que eles transmitem. O objetivo não é apenas entender a formulação,
lembre-se disso!
1. Incrementalismo
Uma das leituras mais tradicionais em políticas públicas, o incrementalismo
assume que há pouco espaço na administração para a realização de mudanças
substanciais e que a experiência passada tende a guiar as opções do presente. Dessa
forma, a esmagadora maioria das decisões não teria o objetivo de mudar radicalmente
nenhum modus operandi ou situação vigente, ao contrário, as decisões e ações sempre
tendem para mudanças marginais, ou incrementais na situação existente.
Pode dizer-se que esse fato tem como uma de suas causa a “dependência da
trajetória” (path dependence). Esse conceito, formulado por Douglass North (nobel de
economia), descreve o fato de que uma decisão tende a criar uma série de interesses e
processos ao seu redor, os quais resistem a qualquer tentativa de mudança, tornando-a
tão custosa que, em algumas situações, passa a ser quase impossível. Dessa maneira,
uma vez que uma política é colocada numa direção, é difícil mudar sua trajetória, pois
uma rede de instituições e interesses é criada ao seu redor (pense na dificuldade que o
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sucessor de Lula terá para extinguir alguns dos programas sociais existente, mesmo que
sejam comprovadamente ineficientes ou ineficazes – não estou dizendo que é o caso!).
Tendo isso em mente, ao invés de especificar objetivos (uma situação ideal) e de
avaliar que decisões podem atender a esses objetivos, os tomadores de decisão escolhem
alternativas mediante comparação de algumas alternativas disponíveis e da estimativa
de qual dessas alternativas produzirão os melhores resultados no contexto dado. A
situação ideal é pouco factível, logo é feito “o que dá para fazer”. Busca-se uma decisão
que seja adequada às limitações existentes e acomode os interesses em jogo.
Esse tipo de abordagem é muito utilizado em contexto de alto potencial de
conflito ou de limitação de recursos ou de conhecimento. Nessas situações, qualquer
decisão mais ousada pode ter conseqüências gravíssimas. Contudo, é preciso reconhecer
que leituras incrementalistas têm pouca capacidade explicativa em situações de ajuste
fiscal – quando são operadas mudanças radicais em políticas e procedimentos
consideradas ineficientes – e um forte viés conservador – um país que precisa adotar
mudanças substanciais em sua condição social não pode prescindir de abordagens mais
ousadas.
2. Modelo Racional (ou Racional-Compreensivo)
Para essa abordagem, o governo é uma entidade monolítica, um ator unitário.
Não são considerados os diversos atores existente dentro da administração pública, diz-
se apenas que O governo fez isso, O governo disse aquilo etc. Essa entidade monolítica
trata seus problemas de forma estratégica, estabelecendo quais são seus objetivos, quais
as alternativas disponíveis e as estuda de forma exaustiva a ponto de saber quais as
conseqüências de cada uma delas. Em seguida, o Estado escolhe a que produz a melhor
conseqüência e age.
Em outras palavras, o modelo presume que o problema possa ser conhecido de
tal forma que seja possível tomar decisões de grande impacto, não apenas incrementais.
E que essas decisões são potencialmente capazes de maximizar as preferências do ator
“governo”.
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Para chegar a essa conclusão, o modelo tem que assumir que o governo tem
informações “completas” sobre os problemas que enfrenta e sobre as alternativas
apresentadas – inclusive sobre seus potenciais efeitos futuros. E também que o
problema da assimetria informacional entre os atores não existe.
Apesar de possibilitar uma leitura interessante para algumas situações, como as
de crise externa, o modelo peca por exagerar as capacidades do Estado e por
menosprezar os efeitos dos jogos políticos internos ao governo no resultado de suas
políticas.
3. Modelo Mixed-Scanning
Diante das críticas ao modelo incremental (muito conservador e pouca
capacidade de lidar com necessidade de mudanças radicais) e ao modelo racional (não
considera adequadamente relação de forças entre os atores e desconsiderar a
possibilidade de informação imperfeita), Etzione, um cientista político italiano, propõe
uma combinação dos dois modelos, afirmando que existem dois tipos de decisões na
área pública: incrementais (ordinárias, do dia-a-dia) e fundamentais (estruturantes,
estratégicas).
Para Etzione, os tomadores de decisões tendem a engajar-se em uma ampla
revisão do campo de decisão, sem se descuidar da análise detalhada de cada alternativa.
Esta revisão permite que alternativas de longo prazo sejam examinadas e levem a
decisões estruturantes. As decisões incrementais, por sua vez, decorrem das decisões
estruturantes e envolvem análise mais detalhada de alternativas específicas. Ou seja,
pensa-se o todo, as estruturas, da forma mais racional possível e as decisões mais
detalhadas tendem a ser elaboradas e implementadas de forma incremental.
4. Modelo da lata de lixo (garbage can)
Existem vários modelos que compartilham esse tipo de estrutura analítica
chamada de lata de lixo. É o caso do Multiple Stream analisado anteriormente. Esses
instrumentos analíticos têm em comum o fato de considerar as organizações, inclusive o
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Estado, formas anárquicas que compõem um conjunto de idéias com pouca
consistência.
Nesse contexto, os atores não constroem alternativas de acordo com suas
preferências individuais, elas são resultado de uma atividade coletiva (das comunidades
de políticas públicas ou das arenas públicas). Os atores apenas escolhem uma entre as
soluções disponibilizadas pelas organizações, as quais estão, a todo tempo, criando
novas soluções de políticas públicas que não têm, a priori, uma relação com nenhum
problema e estão em uma “lata de lixo”. Assim, as soluções procuram por problemas,
não necessariamente surgem para resolver um problema específico. Em algum
momento, algum ator (ou vários) vai apresentar uma (ou várias) das alternativas da lata
de lixo como solução para algum problema, então ocorrerá a formulação da política.
Por fim, é preciso observar que o trabalho de construção de conhecimento é
coletivo e a compreensão dos problemas e das soluções é limitada. Logo, as
organizações operam em um contexto de incerteza e em um sistema de tentativa e erro,
leitura que se aproxima da abordagem incremental.
5. Coalizões de defesa
Esse modelo assume que o sistema político determina os recursos e limitações
com os quais os atores devem lidar e que determinam, em grande parcela, o seu
comportamento. Dentro do sistema político, existem os subsistemas de políticas (policy
subsystem: áreas específicas de políticas públicas) nos quais os atores operam de acordo
com seus interesses em políticas públicas.
Dentro dos sistemas representativos, um ator sozinho, geralmente, é incapaz de
mover o subsistema político em seu favor, logo, deve busca aliados para formar
maiorias. Os atores que compartilham crenças e valores formam, então, coalizões de
defesa em prol das políticas que representam seus ideais. O funcionamento do sistema
político seria regido, portanto, pela interação dessas coalizões dentro de seus respectivos
subsistemas políticos.
Essa abordagem expõe a importância das redes sociais como elo de interações
entre os atores.
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6. Equilíbrio pontuado
O modelo de equilíbrio pontuado surgiu numa tentativa de explicar a tendência
da administração públicas de combinar longos períodos de estabilidade com momentos
de mudanças profundas.
Primeiramente, as políticas públicas são caracterizadas por estabilidade,
principalmente, porque a capacidade humana de processar informação é limitada. Isso
tende a levar a hesitação e decisões mais incrementais em função da aversão ao risco ou,
apenas, pela dificuldade de absorver as informações necessárias para atitudes mais
radicais.
Todavia, em períodos de instabilidade (social, política ou econômica), a
insatisfação com o status quo tende a ser tão elevada que a oportunidade para levar a
diante plano de grandes mudanças aparece. Às vezes, a transformação profunda é vista
como a única maneira de superar o período de instabilidade.
Em todo caso, a maneira como as mudanças ocorrem e a sua direção é resultado,
em boa medida, da policy image, ou seja, da percepção que o grande público, ou dos
atores mais relevantes, têm da política necessária. Daí o papel fundamental da mídia no
modelo.
7. Modelos influenciados pelo Gerencialismo
Os anos 1990 foram anos de ajuste fiscal para muitos países em
desenvolvimento. No bojo das políticas de ajuste, ganhou espaço os princípios do
gerencialismo, ou da administração pública gerencial (da qual o Plano Diretor da
Reforma de Estado, de Bresser-Pereira é o principal documento brasileiro). Um
resultado natural do avanço dessas idéias no setor público e no imaginário de parcela
significativa da população é o impacto que o gerencialismo exerceu sobre as políticas
públicas dos países que o adotaram.
As máximas dos modelos influenciados pelo gerencialismo são a busca da
eficiência e o aumento da racionalidade nos gastos e nas ações do governo. Isso se deve
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à ênfase na necessidade de produzir mais, para atender as demandas da sociedade, com
cada vez menos, devido ao ajuste fiscal e às políticas econômicas de matriz ortodoxa.
Outro ponto importante para esses modelos é a busca pela credibilidade. Nesse
sentido, as regras que regem as políticas devem ser pré-definidas de forma clara e
precisa, de maneira que reste o menor espaço possível para a discricionariedade dos
agentes públicos. Fator que contribuiria para reduzir o nível de incerteza com que os
atores, públicos ou privados, devem lidar.
Além dessas características, há outras bastantes marcantes derivadas do
gerencilaismo. Entre elas destacam-se, a delegação de competência a instituições com
“independência” política (ex. oscips, ONGs, OSs etc.), a desregulamentação, os
processos de privatização e as reformas no sistema social. Todas essas atitudes têm
como base o incentivo da participação de agentes privados na promoção de bens
públicos, o aumento da eficiência do Estado e a redução da sua presença em área em
que, supostamente, atores privados possam ser mais eficientes.
Por fim, o equivalente político da eficiência nesses modelos é o fato de as
políticas públicas assumirem um caráter cada vez mais participativo. O fenômeno da
publicização é um reflexo imediato disso.
Além dos pontos apresentados acima, é possível apontar outras máximas do
gerencialismo aplicadas à área de políticas públicas. Segundo essas leituras, a política
pública:
É abrangente, não se limite a leis e regras;
Permite distinguir entre o que o governo pretende fazer e o que, de fato, faz;
Envolve vários atores (formais e informais) e níveis de decisão, embora seja
materializada nos governos
É uma ação intencional, com objetivos a serem alcançados;
Embora com efeitos no curto prazo, é de longo prazo;
Envolve processos subseqüentes após sua decisão e proposição, ou seja, implica
também implementação e avaliação.
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INSTITUIÇÕES E POLÍTICAS PÚBLICAS
IMPLEMENTAÇÃO: A MATERIALIZAÇÃO DA POLÍTICA
(to be continued)
Exercícios para Fixação:
1. (EPPGG – Esaf – questão 75) A partir da década de 80 e sobretudo a partir da década
de 90, desenvolveu-se internacionalmente um amplo processo de reforma do Estado.
Independentemente das especificidades nacionais, esse processo tem algumas
características comuns:
Uma série de características são apontadas a seguir:
1- O papel do Estado como agente econômico é substituído pelo papel de regulador,
ocorrendo um processo de privatização em escala variável.
2- A dicotomia estatal/privado, predominante até então, abre espaço para formas
intermediárias com a emergência de parcerias e de organizações públicas não-estatais.
3- O setor público incorpora em sua avaliação critérios tradicionalmente considerados
como inerentes à iniciativa privada, tais como eficácia, eficiência, metas, produtividade
e controle de custos.
4- A gestão das políticas públicas e o controle da ação estatal passam a ser feitos por
organismos com crescente participação social. Os mecanismos de consulta pública
(audiências, exigência de aprovação prévia de medidas por parte de conselhos, etc) se
multiplicam.
Em relação a essas afirmações pode-se dizer que:
a) estão todas corretas.
b) apenas a nº 1 está correta.
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c) apenas a nº 2 está correta.
d) apenas a nº 3 está correta.
e) estão todas incorretas.
A partir da leitura do tópico “Modelos influenciados pelo Gerencialismo”
acima, é possível constatar que a questão faz menção, em todas as suas afirmativas, a
fenômenos que surgiram na Administração Pública a partir da década de 1990. Na
assertiva 1, regulação e privatização; na assertiva 2, ao fato de o Estado buscar a
coordenação de suas atividades com atores privados, de forma que público e privado
passam a ser ter mais integração na realização das políticas. .Quanto à assertiva 4, um
dos fundamentos do gerencialismo é justamente a aproximação da administração
pública com os conceitos da administração de empresas. Ou seja, plenamente correta.
E por fim, o item 4, apenas ilustra o fenômeno da publicização das políticas públicas,
ao qual me referi acima.
Sendo assim, a alternativa correta só pode ser a “A”
2. Existem muitas classificações para as políticas públicas a partir de suas
características, as quais se tornam evidentes durante o processo de formulação. Com
relação ao tipo de políticas, julgue as assertivas abaixo e depois marque a alternativa
verdadeira.
1. A universalização do ensino fundamental no Brasil pode ser considerada uma meta de
políticas distributivas, pois é caracterizada por alto grau de consenso, busca um grande
número de beneficiados e não sujeita a implementação da política a limitações
orçamentária, por se tratar de uma prioridade;
2. As regras definidas pela Constituição de 1988 estabeleceram diversas mudanças nos
tipos de relações entre os atores políticos, de forma que redistribuiu o poder entre as
classes governantes. Nesse sentido, essas novas regras podem ser consideradas políticas
redistributivas;
3. Políticas regulatórias são apenas aquelas que instituem organismo destinados ao
controle de algumas atividades econômicas, como a Anatel e Anac.
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4. A instituição de uma tabela regressiva de imposto pode ser considerada uma forma de
políticas redistributiva.
5. Uma das tendências atuais do governo com relação a políticas com alto grau de
conflito é a participação dos atores mais próximos do tema no processo de formulação.
Esse tipo de atitude, como fóruns, seminários e audiências, pode ser útil tanto em
políticas regulatórias como em políticas redistributivas.
Em relação a essas afirmações pode-se dizer que:
a) estão todas corretas.
b) apenas a 1 e a 5 estão corretas.
c) apenas a nº 2 e a 3 estão incorreta.
d) apenas a nº 3 está correta.
e) estão todas incorretas.
Alternativa correta 3:
Porque: 2. Os diplomas legais que definem distribuição de poder, posição dos atores
etc. são políticas constitutivas. A noção de redistribuição sempre envolve diretamente
bens materiais. 3. A idéia expressa na alternativa limita a noção de política regulatória
que, conforme visto acima é bem mais ampla. Sempre que o governo regulamenta a
atividade de qualquer setor está definindo uma política
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1
É com muita alegria e satisfação que recebo o convite do Ponto dos Concursos
para elaborar um curso on-line de políticas públicas para os candidatos à carreira de
analista de finanças e controle da CGU. O convite realmente é uma honra, pois
representa uma oportunidade de trabalhar com professores cuja competência já conheço
por meio de seus livros e, além disso, fico deveras feliz com o desafio de trabalhar no
apoio de centenas de candidatos que se colocam a prova para ingressar em uma das
carreiras de Estado mais importantes do País.
Minha formação possibilitou-me um contato constante com temas práticos e
teóricos no campo de políticas públicas e minha carreira tem possibilitado uma vivência
ainda mais aprofundada no tema. Uma vez que atuo em contato direito com temas de
políticas sociais. É com o conhecimento acumulado nos últimos anos que pretendo
propiciar a melhor preparação possível para vocês na disciplina.
É bom que saibam um pouco mais ao meu respeito. Sou formado em ciência
política pela Universidade de Brasília – UnB, onde trabalhei em diversos projetos de
pesquisa até ingressar na carreira de especialistas em políticas públicas e gestão
governamental, cuja formação é responsabilidade da Escola Nacional de Administração
Pública.
Estava me preparando para ministrar um curso que versasse sobre políticas sociais
de infraestrutura, mas as mudanças introduzidas pelo último edital deram uma
reviravolta nos planos, mas também reduziu o conteúdo, o que reduz o surto inicial.
Agora se trata de algo mais conceitual, genérico o que tende a exigir do candidato uma
vivência mais profunda com área. Como nem todo mundo teve oportunidade para isso,
as aulas buscarão abordar todos os pontos principais de cada assunto e apresentar um
panorama geral do estado da arte dos estudos de políticas públicas no país.
Tentei formatar um curso rápido – estamos em cima da hora – mas que atenda
tanto aos candidatos que tenham formação na área ou que já fizeram cursos presenciais
da disciplina quanto aos que não tiveram contato nenhum com a matéria. Assim, para os
iniciados, essa é uma oportunidade de reforçar seus conhecimentos e fixá-los para
prova. Para os que nunca viram políticas públicas na vida, esse é o momento! Em
alguns trechos, pode acontecer de eu se repetitivo, mas isso permite que os alunos
menos familiarizados com o tema possam acompanhar e se preparar para a prova. Mas
reitero: serei sucinto no que for possível.
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2
O programa do curso é baseado no último edital (de janeiro). Todavia, não
trabalho com modelos pré-fabricados, pois entendo que cada turma é uma turma com
características e necessidades próprias. Logo, o feedback dos candidatos é fundamental
para o trabalho, sendo que, raramente, uma crítica não é construtiva. Da mesma forma, a
participação dos alunos no fórum é absolutamente relevante.
O curso tratará os três itens previsto no edital em quatro aulas. A idéia é cobrir
todo conteúdo no do espaço de tempo que temos. Infelizmente, como a prova mudou
bastante, não poderemos resolver questões de concursos anteriores, mas tentarei
elaborar algumas questões que se aproximem do estilo de teste utilizado pela Esaf. Em
todo caso, utilizaremos o fórum ao máximo para poder dissecar todos os temas. Se os
alunos tiverem questões de outros concursos ou de outros materiais didáticos, relativos à
matéria, poderão trazer para a aula e eu terei todo o prazer de resolvê-las e comentá-las.
Lembrem-se, sugestões serão sempre bem vindas. E ao trabalho...
Um abraço a todos e sucesso,
Marcelo Gonçalves
Marcelo Gonçalves, cientista político e gestor governamental (EPPGG). Já atuou em
escritório de consultoria em Brasília e ministrou aulas em cursos da Universidade de
Brasília e em cursinhos preparatórios para a carreira de Especialista em Políticas
Públicas e Gestão Governamental (EPPGG). Atualmente é colaborador na Escola
Nacional de Administração Pública (ENAP) e está lotado no Ministério do Trabalho e
Emprego
POLÍTICAS PÚBLICAS – cronograma de aulas:
1ª. Processo de Formulação e Desenvolvimento de Políticas: construção de agendas,
formulação de políticas, implementação de políticas.
2ª.As Políticas públicas no Estado brasileiro contemporâneo. Descentralização e
democracia. Participação, atores sociais e controle social. Gestão local, cidadania e
eqüidade social. Instrumentos e recursos da economia pública (política fiscal,
regulatória, cambial e monetária).
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3ª. Planejamento e Avaliação nas Políticas Públicas - Conceitos básicos de
planejamento. Aspectos administrativos, técnicos, econômicos e financeiros.
4ª. Formulação de programas e projetos: diagnóstico, árvore de problemas, árvore de
objetivos, matriz de planejamento, objetivos, metas e impactos. Avaliação de programas
e projetos. Tipos de Avaliação. Análise custo-benefício e análise custo-efetividade.
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PROCESSO DE FORMULAÇÃO E
DESENVOLVIMENTO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
INTRODUÇÃO: A IMPORTÂNCIA DO TEMA
Muita gente pode está se perguntando porque políticas públicas estão assumindo
tanto espaço dentro de concursos públicos. Esse fenômeno é resultado da1visibilidade
que o campo vem adquirindo no Brasil. E tudo indica que a disciplina chegou pra ficar.
Essa observação não é um chute no escuro, principalmente quando vemos vários
concursos de cargos administrativos inserindo a matéria em seus programas ou
aumentando o seu peso relativo entre as disciplinas (é o caso, por exemplo, dos
concursos de gestores federal e estaduais, de alguns cargos administrativos e da CGU).
O aumento da visibilidade do campo de políticas públicas acontece pela seguintes
razões:
a. Adoção de políticas restritivas de gastos (ajuste fiscal e focalização no lugar de
universalização), especialmente nos países em desenvolvimento. O que exige
mais eficiência e efetividade nas políticas implementadas, logo a demanda por
conhecimento especializado aumenta;
b. O declínio das políticas keynesianas e sua substituição por políticas restritivas de
gastos. As intervenções do Estado passam a ser pontuais, logo devem ser
precisas;
1 Celina Souza. Políticas Públicas no Brasil.
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c. Não há, em países de democratização recente, coalizões políticas capazes de
equacionar, minimamente, a questão de como desenhar as políticas públicas
capazes de impulsionar o desenvolvimento econômico e promover a inclusão
social. Isso contribui ainda mais para o aumento da demanda por conhecimento
especializado.
Os primeiros estudos relevantes sobre políticas públicas, analisando exatamente
sobre a produção dos governos, surgem nos EUA no séc. XX. Estes estudos têm como
foco a ação dos governos e assume como pressuposto a idéia de que, em democracias
estáveis, o que o governo faz ou deixa de fazer pode ser formulado cientificamente e
analisado por pesquisadores independente. Logo, configurou-se um campo
multidisciplinar (administração, ciência política, economia, sociologia etc.) que busca
explicar a natureza e o processo das políticas públicas. É nesse campo que entraremos
agora. Mas, primeiro, dois conceitos precisam ficar bem claros: política (politics) e
política pública (policy).
O QUE É POLÍTICA?
Uma das definições mais tradicionais e mais utilizadas foi elaborada por P.
Schmitter, que dizia que a política (politics) é a resolução pacífica de conflitos.
Contudo, seguindo a opinião de uma das melhores professoras de políticas públicas que
conheci (Maria das Graças Rua), “este conceito é demasiado amplo, restringe pouco”.
Seria possível delimitar um pouco mais e afirmar que a política consiste no conjunto de
procedimentos formais e informais que expressam relações de poder e que se
destinam à resolução pacífica dos conflitos quanto a bens públicos.
Ou seja, todas as sociedades contemporâneas têm valores materiais
compartilhados, os quais são resultado dos impostos que seus cidadãos pagam e das
riquezas que o país possui. Esses valores são utilizados para a provisão de bens públicos
– que nem sempre são destinados a todos os cidadãos – como cada um tem na cabeça
sua imagem própria de mundo ideal e não dá para atender a todo mundo, surgem os
conflitos sobre as alocações dos recursos e dos bens públicos. É o objetivo da política
resolver esses conflitos alocativos de forma pacífica.
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O QUE POLÍTICA PÚBLICA?
Existem várias definições de política pública. Todas elas levam sempre à idéia
de que política pública é um conjunto de ações governamentais (ainda que sejam
executadas por entidades de direito privado) que distribuem recursos ou bens públicos
atendendo, satisfatoriamente ou não, às demandas da sociedade e/ou do sistema político.
Como esse conceito pode ficar meio nebuloso para algumas pessoas, seguem-se
algumas definições para mais interessantes:
1. Lynn (1980): um conjunto específico de ações do governo que irão produzir um
efeitos específicos.
2. Dye (1984): o que o governo decide fazer ou não.
3. Peters (1986): soma das atividades dos governos, que agem diretamente ou por
delegação, e que influenciam a vida dos cidadãos.
4. Lasswel (1936); decisões e análises sobre política públicas implicam responder
às seguintes questões: quem ganha o quê, por quê e que diferença faz.
5. Lowi: uma regra formulada por alguma autoridade governamental que expressa
uma intenção de influenciar, alterar, regular, o comportamento individual ou
coletivo através do uso de sanções positivas ou negativas.
Uma de minhas definições favoritas é oferecida por Maria das Graças Rua2:
“As políticas públicas (policies), são outputs (‘produtos’), resultantes da atividade
política (politics): compreendem o conjunto das decisões e ações relativas à alocação
imperativa de valores. Nesse sentido é necessário distinguir entre política pública e
decisão política. Uma política pública geralmente envolve mais do que uma decisão e
requer diversas ações estrategicamente selecionadas para implementar as decisões
tomadas. Já uma decisão política corresponde a uma escolha dentre um leque de
alternativas, conforme a hierarquia das preferências dos atores envolvidos, expressando
uma certa adequação entre os fins pretendidos e os meios disponíveis. Além disso, por
mais óbvio que possa parecer, as políticas públicas são ‘públicas’ – e não privadas ou
apenas coletivas. A sua dimensão ‘pública’ é dada não pelo tamanho do agregado social
sobre o qual incidem, mas pelo seu caráter imperativo. Isto significa que uma das suas
2 Prometo não ficar usando citações o tempo inteiro, mas é que essa é muito boa. Resume muito bem a idéia do processo estudado.
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características centrais é o fato de que são decisões e ações revestidas da autoridade
soberana do poder público” (com adaptações).
Nesse sentido, as políticas públicas seriam o resultado direto do processamento
pelo sistema político dos incentivos (inputs) originários do meio ambiente social e de
dentro do próprio sistema político (withinputs). Esses incentivos nada mais são que as
demandas dos atores da sociedade civil e do próprio sistema político (pois, o governo,
os deputados, os burocratas, atores internos, também têm interesses envolvidos nas
políticas públicas) e os apoios que algumas idéias/soluções recebem ao longo de seu
processamento pelo sistema político.
Estabelecidos os conceitos fundamentais, passemos ao processo de fabricação
das políticas públicas.
ADVERTÊNCIA: O importante aqui, todavia, não memorizar os nomes
apresentados. “Pegue” a idéia, entenda o processo e a sua essência. De todas as provas
que vi até hoje, é isso que importa. Dificilmente, uma prova vai trazer o nome desses
autores.
PROCESSO DE DESENVOLVIMENTO DE POLÍTICAS
Para fins didáticos, o processo de políticas públicas costuma ser apresentado
como uma linha evolutiva que parte da formação da agenda até o processo de avaliação,
passando pela formulação e pela implementação. Outra forma bastante utilizada é a
apresentação do processo como sendo um ciclo, conforme o diagrama abaixo:
Processamento pelo sistema
político
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Todavia, é preciso ter em mente que essa racionalidade não condiz com a
realidade do processo de políticas públicas. Na vida real, esses estágios tendem a se
confundir, sendo comum encontrar situações, por exemplo, em que a formulação
continua na etapa da implementação. Além disso, a concepção da agenda como uma
etapa estática é completamente desvinculada da realidade. Logo, a idéia da metáfora é
apenas oferecer um referencial lógico para entender o processo como um todo.
Uma breve conceituação das etapas do processo de desenvolvimento de
políticas públicas:
1. Formação da agenda: é o primeiro momento de uma política pública,
quando um tema entra para a discussão em uma arena pública. Sem
despertar a atenção ou interesse de algum ator relevante, uma tema jamais
poderá existir como política. Os temas da agenda normalmente são
inseridos como demandas na forma de problemas, que precisam de uma
solução;
2. Formulação: nesse momento são apresentadas ao sistema político as
possíveis soluções para o tema em pauta. As alternativas costumam estar
prontas, o sistema político apenas vai escolher uma ou combinar algumas
das alternativas apresentadas;
3. Implementação: decido que será feito, é hora de tirar a solução do papel.
Momento em que a política pública deixará de ser um documento para ser
materializada;
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4. Avaliação: embora seja feita normalmente após certo período de
implementação, existem vários tipos de avaliação, sendo que tem avaliação
que pode ser feita antes mesmo da implementação. A avaliação serve para
apontar os efeitos da política, seus pontos fracos e fortes, sua eficiência,
sua efetividade etc.
As três primeiras etapas serão estudadas nesta aula e a última na quarta aula.
FORMAÇÃO DA AGENDA
A principal abordagem que trata da formação de agenda é de autoria de John
Kingdon. O modelo de fluxos múltiplos (multiples streams model) foi elaborado para
tentar explicar porque alguns temas entram para a agenda governamental e outros não,
e, além disso, porque alguns temas dessa agenda recebem maior atenção dos
formuladores e entram na agenda decisória e outros não.
Quando um tema não encontra espaço em nenhuma dessas agendas, diz-se que é
tão somente um “estado de coisas”. Um estado de coisas é algo que incomoda,
prejudica, gera insatisfação para muitos indivíduos, mas não chega a constituir um item
da agenda governamental, ou seja, não se encontra entre as prioridades dos tomadores
de decisão. Quando este estado de coisas passa a preocupar as autoridades e se toma
uma prioridade na agenda governamental, então passar a ser um ‘problema político’.
Mas nem sempre isso acontece. Algumas vezes existem situações que permanecem
Agenda governamental é o conjunto de questões que, por despertarem, em algum
momento, a atenção ou interesse de formuladores, ingressou na agenda do governo.
Contudo, a quantidade e a complexidade dos temas presentes na agenda
governamental faz com que esses atores “escolham” alguns temas para serem
abordados de imediatos, deixando outros para outras ocasiões. Surge, assim, uma
segunda agenda, a agenda decisória, que é o subconjunto de questões da agenda
governamental que estão prontas para uma decisão ativa dos formuladores. Ou seja,
estão prestes a virar políticas públicas.
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‘estados de coisas’ por períodos indeterminados, sem chegar a serem incluídos na
agenda governamental, pelo fato de que existem barreiras culturais e institucionais que
impedem que sequer se inicie o debate público do assunto. (...) Nesses casos,
configura-se o que Bachrach e Baratz conceituam como ‘não-decisão’3.
Mas porque alguns assuntos deixam de ser “estado de coisa” e tornam-se
problemas de uma agenda governamental? Isso é o que Kingdon busca responder.
O modelo de fluxos múltiplos parte do pressuposto que o governo é uma
“anarquia organizada” permeada por três fluxos decisórios que funcionam de forma
relativamente independente:
1. Fluxo de problemas (problem stream);
2. Fluxo de soluções e alternativas ou fluxo da política governamental (policy
stream);
3. Fluxo da política (politics stream).
Fluxo de problemas: muitos “estados de coisas” não conseguem ser tratados
como problemas efetivamente, pois não recebem a devida atenção dos formuladores.
Quando o interesse e a atenção dos formuladores são despertados passa assumir um
lugar na agenda governamental. Para que isso aconteça, existem três mecanismo que
trabalham para transformar um estado de coisas em um problema político da agenda
governamental:
1. Indicadores: os indicadores de uma situação social, por exemplo, podem fazer
com que debates outrora ignorados ocupem espaços na agendas de grupos
sociais relevantes, os quais trabalham para inserir seus temas na agenda
governamental. É o caso do movimento negro no Brasil.
2. Crises, eventos e símbolos: momentos de crise ou eventos que chamam a
atenção do público são propícios para atuação de atores preocupados com certas
questões. Movimentos em prol de saneamento básico podem utilizar momentos
de surtos epidêmicos para promover suas idéias;
3 Maria das Graças Rua. Ainda segundo a professora: “A não decisão não se refere à ausência de decisão sobre uma questão que foi incluída na agenda política. Isso seria, mais propriamente resultado do emperramento do processo decisório. Não-decisão significa que determinadas temáticas que ameaçam fortes interesses, ou que contrariam os código de valores de uma sociedade (e, da mesma forma, ameaçam interesses) encontram obstáculos diversos e de variada intensidade à sua transformação de um estado de coisas em um problema político - e, portanto, à sua inclusão na agenda governamental”.
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3. Feedback de ações governamentais: a análise de das políticas anteriores pode
levar a alteração nas ações futuras.
Contudo, é forçoso reconhecer que este fluxo está intimamente conectado com o
fluxo da atividade política.
O fluxo de soluções, por sua vez, é onde são desenvolvidas as diversas
alternativas de políticas governamentais. Algumas delas, inclusive, sem problemas
correlatos – pois, idéias e problemas não caminham de par a par. As idéias surgem em
comunidades de política pública (policy communities) as quais são formadas por
especialistas (pesquisadores, empreendedores, parlamentares, burocratas etc.) com
preocupações compartilhadas voltadas para uma área de política (policy area).
Trata-se de um fluxo de conhecimento onde prevalece a persuasão e a busca do
consenso. Os defensores de uma proposta tentam difundi-la dentro de suas comunidades
até convencer seus pares de que ela é a melhor solução para atender a preocupação que
compartilham. Em seguida, esses especialistas partem para fora da comunidade de que
fazem parte para conseguir adeptos no público em geral, pois sabem que esse suporte
pode ser fundamental para o sucesso da alternativa proposta durante o período de
formulação na arena decisória.
Os fatores que determinam o sucesso de uma alternativa são fundamentalmente:
1. Viabilidade técnica;
2. Custos toleráveis;
3. Representação de valores compartilhados.
Por fim, o fluxo político segue lógica própria, a lógica da atividade política
stritu senso. A formação de consenso e a persuasão são substituídas pela formação de
coalizões, pela barganha e pelas negociações. Nesta dimensão do processo de formação
da agenda, três elementos exercem influência fundamental para uma idéia ser
impulsionada para a agenda pela atividade política:
1. O clima nacional (national mood). Muitas pessoas compartilham uma situação
ao mesmo tempo;
2. Forças políticas organizadas – especialmente grupos de pressão. Podem medir o
nível de conflito para os formuladores;
3. Mudanças dentro do governo. Exemplo: Pessoas, gestão, legislatura etc.
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Segundo Kingdon, quando os três fluxos convergem ocorrem mudanças na
agenda decisória (dentro da agenda governamental). Mais precisamente, quando ocorre
a convergência de todos os fluxos há oportunidade de mudança na agenda, pois (i) há
um problema reconhecido, (ii) uma solução está disponível e (iii) as condições políticas
tornam o momento propício para a mudança. Esse tipo de oportunidade Kingdon
classificou como “janela da política” (policy windows).
Todavia, o mesmo autor reconhece que não é preciso que os três fluxos sempre
convirjam juntos para que fenômenos politicamente relevantes aconteçam. É
plenamente possível que uma questão ascenda à agenda governamental quando os
fluxos de problema e da política (politics) convergem. A convergência dos três fluxos é
fundamental apenas para um tema assumir um lugar na agenda decisória, pois nesta
agenda decide-se sobre qual alternativa será implementada de imediato.
Outro fator fundamental para sucesso de uma idéia na agenda (governamental ou
decisória) é a atuação de um empreendedor de políticas públicas, que nada mais é que
especialista disposto a investir em uma idéia. Ele faz a sua promoção, muitas vezes,
desde a sua concepção como um problema.
Modelo de fluxos Múltiplos:
Formulação de Políticas Públicas
Fluxo de problema Indicadores
crises Eventos focalizadores
Feedback de ações
Fluxo de soluções Viabilidade técnica
Aceitação pela comunidade Custos toleráveis
Fluxo político Humor nacional
Forças organizadas Mudanças de governo
Oportunidade de Mudança Convergência dos fluxos
pelos empreendedores
Formação da agenda Acesso de uma questão à
agenda decisória
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A formulação das alternativas é um dos momentos mais importantes do processo
decisório, porque é quando se colocam claramente as preferências dos atores,
manifestam-se os seus interesses e é então que os diversos atores entram em confronto
com os recursos de poder que possuem em busca da maximização de suas preferências.
A maioria dos modelos assume que os atores atuam na busca da maximização de
seus interesses, ou preferências, que dependem de um cálculo de custo X benefício de
cada ator em relação às alternativas em jogo. As preferências formam-se em torno de
issues, que são os itens ou aspectos das decisões que afeta os interesses de vários atores,
gera expectativas e catalisa o conflito. Nesse sentido, as preferências são formadas em
torno dos pontos controversos de cada política, e o processo de formulação tem como
objetivo resolver esses conflitos para que a política tome uma forma definida.
Neste processo a dinâmica de interação entre os atores pode assumir a forma de
luta, jogo ou debate4. Luta quando envolve questões que se configuram como jogos de
soma-zero, isto é, um ator só vence (+1) se o outro perde (-1), não há ponto de
equilíbrio. Esse tipo de situação é típico de políticas redistributivas e tende a sofre
vários entraves ao longo do processo. Jogo é o tipo de situação mais comum na política.
O objetivo não é destruir o oponente, mas simplesmente vencê-lo, mantendo-o no jogo.
As regras são claras, conhecidas e aceitas e é comum a prática de barganhas e
negociações e alianças. O debate é típico das comunidades de políticas públicas, a idéia
não é vencer, nem destruir, apenas cativar, convencer por meio da persuasão. Enfim,
durante o processo de formulação, de acordo com a situação e os bens públicos
envolvidos, é comum ver os atores utilizarem várias técnicas para defender suas
preferências (persuasão, pressão pública, exercício da autoridade, obstrução etc.)
TIPOLOGIA DAS POLÍTICAS PÚBLICAS
Desde a etapa da construção da agenda é possível vislumbrar algumas
características sobre a natureza da política que nascerá no processo de formulação.
Contudo, é no processo de formulação que são definidos com precisão esses caracteres,
4 Anatol Rapoport.
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de acordo com os quais é possível classificar as políticas em determinadas tipologias. A
tipologia mais conhecida é a de Lowi (novamente, não é preciso decorar o nome do
autor, mas as classificações sim!), segundo o qual as políticas podem ser classificadas
em quatro grupos5:
1. Políticas distributivas: decisões tomadas pelo governo que desconsideram a
questão dos recursos limitados. Além disso, políticas distributivas são
caracterizadas por um baixo grau de conflito dos processos políticos, visto que
políticas de caráter distributivo só parecem distribuir vantagens e não acarretam
custos – pelo menos diretamente percebíveis – para outros grupos. É marcante a
presença do consenso e da indiferença amigável. Em geral, políticas distributivas
beneficiam um grande número de destinatários, todavia em escala relativamente
pequena; potenciais opositores costumam ser incluídos na distribuição de
serviços e benefícios.
2. Políticas regulatórias: regulamentações que envolvem a burocracia, os políticos
e grupos de interesses. Essas políticas trabalham com ordens e proibições,
decretos e portarias. Os efeitos referentes aos custos e benefícios não são
determináveis de antemão; dependem da configuração concreta das políticas.
Custos e benefícios podem ser distribuídos de forma igual e equilibrada entre os
grupos e setores da sociedade, do mesmo modo como as políticas também
podem atender a interesses particulares e restritos. Os processos de conflito, de
consenso e de coalizão tendem a se modificar conforme a configuração
específica das políticas.
3. Políticas redistributivas: atinge maior número de pessoas e impõe perdas
concretas e a curto prazo para certos grupos sociais e ganhos incertos e futuros
para outros (tributos, políticas sociais universais, previdência etc.). Assim, a
característica principal deste tipo de política é o conflito e a polarização que ela
é capaz de gerar. Isso é absolutamente natural, uma vez que seu objetivo é o
5 Esta tipologia e as idéias que compõe esta seção, e parte das seguintes, são baseadas principalmente nos texto de Celina Souza. Políticas públicas: uma revisão da literatura. Sociologias n.16 Porto Alegre jul./dez. 2006. Disponível no site http://www.scielo.br. e Klaus Frey. Políticas Públicas: Um Debate Conceitual e Reflexões Referentes à Prática da Análise de Políticas Públicas no Brasil. Planejamento e Políticas Públicas. No 21 - Jun de 2000
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desvio e o deslocamento consciente de recursos financeiros, direitos ou outros
valores entre camadas sociais e grupos da sociedade.
4. Políticas constitutivas: lidam com procedimentos. São políticas estruturadoras
ou políticas modificadoras de regras. Transformam as instituições em que os
atores agem, determinam as regras do jogo e com isso a estrutura dos processos
e conflitos políticos, isto é, as condições gerais sob as quais vêm sendo
negociadas as políticas distributivas, redistributivas e regulatórias.
MODELOS DE FORMULAÇÃO
Para melhor explicar a interação dos atores e o próprio processo de formulação
de políticas públicas, existem várias abordagens propostas principalmente por autores
da academia americana. Abaixo são apresentadas apenas as principais leituras sobre o
processo de formulação.
ADVERTENCIA: os nomes dos modelos têm pouca importância. Foque nas
idéias, nas idéias que eles transmitem. O objetivo não é apenas entender a formulação,
lembre-se disso!
1. Incrementalismo
Uma das leituras mais tradicionais em políticas públicas, o incrementalismo
assume que há pouco espaço na administração para a realização de mudanças
substanciais e que a experiência passada tende a guiar as opções do presente. Dessa
forma, a esmagadora maioria das decisões não teria o objetivo de mudar radicalmente
nenhum modus operandi ou situação vigente, ao contrário, as decisões e ações sempre
tendem para mudanças marginais, ou incrementais na situação existente.
Pode dizer-se que esse fato tem como uma de suas causa a “dependência da
trajetória” (path dependence). Esse conceito, formulado por Douglass North (nobel de
economia), descreve o fato de que uma decisão tende a criar uma série de interesses e
processos ao seu redor, os quais resistem a qualquer tentativa de mudança, tornando-a
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tão custosa que, em algumas situações, passa a ser quase impossível. Dessa maneira,
uma vez que uma política é colocada numa direção, é difícil mudar sua trajetória, pois
uma rede de instituições e interesses é criada ao seu redor (pense na dificuldade que o
sucessor de Lula terá para extinguir alguns dos programas sociais existente, mesmo que
sejam comprovadamente ineficientes ou ineficazes – não estou dizendo que é o caso!).
Tendo isso em mente, ao invés de especificar objetivos (uma situação ideal) e de
avaliar que decisões podem atender a esses objetivos, os tomadores de decisão escolhem
alternativas mediante comparação de algumas alternativas disponíveis e da estimativa
de qual dessas alternativas produzirão os melhores resultados no contexto dado. A
situação ideal é pouco factível, logo é feito “o que dá para fazer”. Busca-se uma decisão
que seja adequada às limitações existentes e acomode os interesses em jogo.
Esse tipo de abordagem é muito utilizado em contexto de alto potencial de
conflito ou de limitação de recursos ou de conhecimento. Nessas situações, qualquer
decisão mais ousada pode ter conseqüências gravíssimas. Contudo, é preciso reconhecer
que leituras incrementalistas têm pouca capacidade explicativa em situações de ajuste
fiscal – quando são operadas mudanças radicais em políticas e procedimentos
consideradas ineficientes – e um forte viés conservador – um país que precisa adotar
mudanças substanciais em sua condição social não pode prescindir de abordagens mais
ousadas.
2. Modelo Racional (ou Racional-Compreensivo)
Para essa abordagem, o governo é uma entidade monolítica, um ator unitário.
Não são considerados os diversos atores existente dentro da administração pública, diz-
se apenas que O governo fez isso, O governo disse aquilo etc. Essa entidade monolítica
trata seus problemas de forma estratégica, estabelecendo quais são seus objetivos, quais
as alternativas disponíveis e as estuda de forma exaustiva a ponto de saber quais as
conseqüências de cada uma delas. Em seguida, o Estado escolhe a que produz a melhor
conseqüência e age.
Em outras palavras, o modelo presume que o problema possa ser conhecido de
tal forma que seja possível tomar decisões de grande impacto, não apenas incrementais.
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E que essas decisões são potencialmente capazes de maximizar as preferências do ator
“governo”.
Para chegar a essa conclusão, o modelo tem que assumir que o governo tem
informações “completas” sobre os problemas que enfrenta e sobre as alternativas
apresentadas – inclusive sobre seus potenciais efeitos futuros. E também que o
problema da assimetria informacional entre os atores não existe.
Apesar de possibilitar uma leitura interessante para algumas situações, como as
de crise externa, o modelo peca por exagerar as capacidades do Estado e por
menosprezar os efeitos dos jogos políticos internos ao governo no resultado de suas
políticas.
3. Modelo Mixed-Scanning
Diante das críticas ao modelo incremental (muito conservador e pouca
capacidade de lidar com necessidade de mudanças radicais) e ao modelo racional (não
considera adequadamente relação de forças entre os atores e desconsiderar a
possibilidade de informação imperfeita), Etzione, um cientista político italiano, propõe
uma combinação dos dois modelos, afirmando que existem dois tipos de decisões na
área pública: incrementais (ordinárias, do dia-a-dia) e fundamentais (estruturantes,
estratégicas).
Para Etzione, os tomadores de decisões tendem a engajar-se em uma ampla
revisão do campo de decisão, sem se descuidar da análise detalhada de cada alternativa.
Esta revisão permite que alternativas de longo prazo sejam examinadas e levem a
decisões estruturantes. As decisões incrementais, por sua vez, decorrem das decisões
estruturantes e envolvem análise mais detalhada de alternativas específicas. Ou seja,
pensa-se o todo, as estruturas, da forma mais racional possível e as decisões mais
detalhadas tendem a ser elaboradas e implementadas de forma incremental.
4. Modelo da lata de lixo (garbage can)
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Existem vários modelos que compartilham esse tipo de estrutura analítica
chamada de lata de lixo. É o caso do Multiple Stream analisado anteriormente. Esses
instrumentos analíticos têm em comum o fato de considerar as organizações, inclusive o
Estado, formas anárquicas que compõem um conjunto de idéias com pouca
consistência.
Nesse contexto, os atores não constroem alternativas de acordo com suas
preferências individuais, elas são resultado de uma atividade coletiva (das comunidades
de políticas públicas ou das arenas públicas). Os atores apenas escolhem uma entre as
soluções disponibilizadas pelas organizações, as quais estão, a todo tempo, criando
novas soluções de políticas públicas que não têm, a priori, uma relação com nenhum
problema e estão em uma “lata de lixo”. Assim, as soluções procuram por problemas,
não necessariamente surgem para resolver um problema específico. Em algum
momento, algum ator (ou vários) vai apresentar uma (ou várias) das alternativas da lata
de lixo como solução para algum problema, então ocorrerá a formulação da política.
Por fim, é preciso observar que o trabalho de construção de conhecimento é
coletivo e a compreensão dos problemas e das soluções é limitada. Logo, as
organizações operam em um contexto de incerteza e em um sistema de tentativa e erro,
leitura que se aproxima da abordagem incremental.
5. Coalizões de defesa
Esse modelo assume que o sistema político determina os recursos e limitações
com os quais os atores devem lidar e que determinam, em grande parcela, o seu
comportamento. Dentro do sistema político, existem os subsistemas de políticas (policy
subsystem: áreas específicas de políticas públicas) nos quais os atores operam de acordo
com seus interesses em políticas públicas.
Dentro dos sistemas representativos, um ator sozinho, geralmente, é incapaz de
mover o subsistema político em seu favor, logo, deve busca aliados para formar
maiorias. Os atores que compartilham crenças e valores formam, então, coalizões de
defesa em prol das políticas que representam seus ideais. O funcionamento do sistema
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político seria regido, portanto, pela interação dessas coalizões dentro de seus respectivos
subsistemas políticos.
Essa abordagem expõe a importância das redes sociais como elo de interações
entre os atores.
6. Equilíbrio pontuado
O modelo de equilíbrio pontuado surgiu numa tentativa de explicar a tendência
da administração públicas de combinar longos períodos de estabilidade com momentos
de mudanças profundas.
Primeiramente, as políticas públicas são caracterizadas por estabilidade,
principalmente, porque a capacidade humana de processar informação é limitada. Isso
tende a levar a hesitação e decisões mais incrementais em função da aversão ao risco ou,
apenas, pela dificuldade de absorver as informações necessárias para atitudes mais
radicais.
Todavia, em períodos de instabilidade (social, política ou econômica), a
insatisfação com o status quo tende a ser tão elevada que a oportunidade para levar a
diante plano de grandes mudanças aparece. Às vezes, a transformação profunda é vista
como a única maneira de superar o período de instabilidade.
Em todo caso, a maneira como as mudanças ocorrem e a sua direção é resultado,
em boa medida, da policy image, ou seja, da percepção que o grande público, ou dos
atores mais relevantes, têm da política necessária. Daí o papel fundamental da mídia no
modelo.
7. Modelos influenciados pelo Gerencialismo
Os anos 1990 foram anos de ajuste fiscal para muitos países em
desenvolvimento. No bojo das políticas de ajuste, ganhou espaço os princípios do
gerencialismo, ou da administração pública gerencial (da qual o Plano Diretor da
Reforma de Estado, de Bresser-Pereira é o principal documento brasileiro). Um
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resultado natural do avanço dessas idéias no setor público e no imaginário de parcela
significativa da população é o impacto que o gerencialismo exerceu sobre as políticas
públicas dos países que o adotaram.
As máximas dos modelos influenciados pelo gerencialismo são a busca da
eficiência e o aumento da racionalidade nos gastos e nas ações do governo. Isso se deve
à ênfase na necessidade de produzir mais, para atender as demandas da sociedade, com
cada vez menos, devido ao ajuste fiscal e às políticas econômicas de matriz ortodoxa.
Outro ponto importante para esses modelos é a busca pela credibilidade. Nesse
sentido, as regras que regem as políticas devem ser pré-definidas de forma clara e
precisa, de maneira que reste o menor espaço possível para a discricionariedade dos
agentes públicos. Fator que contribuiria para reduzir o nível de incerteza com que os
atores, públicos ou privados, devem lidar.
Além dessas características, há outras bastantes marcantes derivadas do
gerencilaismo. Entre elas destacam-se, a delegação de competência a instituições com
“independência” política (ex. oscips, ONGs, OSs etc.), a desregulamentação, os
processos de privatização e as reformas no sistema social. Todas essas atitudes têm
como base o incentivo da participação de agentes privados na promoção de bens
públicos, o aumento da eficiência do Estado e a redução da sua presença em área em
que, supostamente, atores privados possam ser mais eficientes.
Por fim, o equivalente político da eficiência nesses modelos é o fato de as
políticas públicas assumirem um caráter cada vez mais participativo. O fenômeno da
publicização é um reflexo imediato disso.
Além dos pontos apresentados acima, é possível apontar outras máximas do
gerencialismo aplicadas à área de políticas públicas. Segundo essas leituras, a política
pública:
É abrangente, não se limite a leis e regras;
Permite distinguir entre o que o governo pretende fazer e o que, de fato, faz;
Envolve vários atores (formais e informais) e níveis de decisão, embora seja
materializada nos governos
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É uma ação intencional, com objetivos a serem alcançados;
Embora com efeitos no curto prazo, é de longo prazo;
Envolve processos subseqüentes após sua decisão e proposição, ou seja, implica
também implementação e avaliação.
INSTITUIÇÕES E POLÍTICAS PÚBLICAS
Em muitos estudos sobre a produção de bens e serviços públicos, logo, de
políticas públicas, o papel das instituições é bastante salientado. É o caso dos estudos
institucionalista. Não entraremos em detalhes sobre as abordagens desse matiz, pois não
me parece necessário. Vamos direto às idéias principais.
Primeiramente é preciso saber que interesses individuais compartilhados não
geram ação coletiva (olson). Os indivíduos tendem a se comportar de forma a
adquirirem o melhor benefício com o mínimo de esforço ou custo. Daí o fenômeno do
carona (free rider) ser tão presente no campo da ação coletiva (exemplo: um indivíduo
pode concordar com uma greve e não participar dela, pois não terá seu salário suspenso
e, ao mesmo tempo, qualquer benefício auferido pelo movimento será também para ele,
uma vez que a greve reivindica pontos para toda a categoria).
Além disso, a ação coletiva não produz necessariamente bens coletivos (Arrow),
ações de indivíduos perfeitamente racionais, em arenas bem institucionalizadas e
organizadas podem gerar as políticas mais obtusas.
Esses são apenas dois achados da ciência política que, entre outros, chamaram a
atenção para o papel das instituições no processo de desenvolvimento de políticas
públicas. Para resolver esses problemas da ação coletiva, Olson conjecturou que bens
coletivos e ação coletiva podem ser gerados por desenhos institucionais que gerem
incentivos seletivos. Isso porque as instituições modelam preferências dos indivíduos
que estão inseridos nelas ou lidando com elas. Assim, o conjuntos das instituições
poderia, até um certo ponto, “moldar” o comportamento dos atores para uma certa
direção ou colocar limites para que não agissem de uma forma indesejada. Dessa forma,
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estaria fazendo a seleção de comportamento dos atores (ou pelo menos evitando
comportamento indesejado).
Nesse contexto, é possível afirmar que as instituições influenciam as políticas
públicas porque, dentre outras coisas: tornam o curso de algumas políticas mais fácil
que o de outras, definem as posições dos atores e as alternativas que são viáveis.
Duas teoria chamam bastante interessantes ligadas ao institucionalismo: Escolha racional (rational choice): comportamento guiado por preferências que dependem da percepção dos indivíduos que é influenciada pelo meio. Escolha pública (public choice): ênfase na racionalidade limitada. Assimetria informacional, incerteza, informações incompleta, auto-interesse dos atores. Decisões do mercado melhores que decisões políticas.
IMPLEMENTAÇÃO: A MATERIALIZAÇÃO DA POLÍTICA
O que é?
Implementação é o conjunto de ações realizadas por grupos ou indivíduos de
natureza pública ou privada, as quais são direcionadas para a consecução de objetivos
estabelecidos mediante decisões anteriores quanto a políticas. Ou seja, ações que fazem
uma política sair do papel e funcionar efetivamente.
Para a maioria dos cientistas políticos, a implementação é a evolução do
processo de formulação. Isso dá a ela um caráter de continuação deste processo. Tal
fato, deve-se à constatação de que muitas decisões que, em tese, deveriam ser tomadas
durante o processo de formulação são realizadas, na prática, durante a implementação.
Isso ocorre por diversas razões, as principais delas são:
• Os tomadores de decisão, formuladores, não têm como saber de todas as
condições que estarão presentes no momento da implementação;
• A política pode não ser definida com suficiente clareza para os
implementadores;
• Os implementadores podem encontrar obstáculos, interesses, realidades que
os formuladores não considerados;
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• Os implementadores têm seus interesses próprios e podem tentar influenciar
a política na direção que acreditam mais adequada.
Como deve se dar o processo de planejamento e implementação?
Existem duas abordagens clássicas acerca do processo de planejamento e implementação de políticas públicas, ambas com forte caráter normativo.
A primeira delas é a TOP DOWN APPROACH (abordagem “de cima para
baixo”). Os defensores dessa abordagem acreditam que o processo pode ser controlado
de cima para baixo, ou seja, as decisões são tomadas por autoridades que têm um certo
controle do processo e decidem o que e como serão implementadas as políticas. Com
isso, elas poderiam efetivamente coordenar o processo de planejamento e
implementação de políticas públicas de forma integrada.
Uma abordagem concorrente e, até certo ponto, antagônica é a BOTTOM UP
APPROACH (abordagem de baixo para cima), a qual enfatiza a importância de se levar
em consideração aqueles que estão mais próximos às ações resultantes das políticas, ou
seja, vêem o processo de baixo para cima. Dessa forma, a população afetada pela
política e os agentes do Estado em contato com ela (chamados street-level bureaucrats,
ou burocratas da rua, que trabalham diretamente com o cidadão) poderiam e deveriam
influenciar de forma mais intensa o processo de políticas públicas. De acordo com
autores que apóiam essa visão, ela seria justificada, primeiramente, por questões de
efetividade e eficiência, já que esses atores sabem exatamente o que acontece e o que
seria melhor para alcançar-se os resultados da política; segundo, porque seria mais
democrático a participação das partes interessadas no processo nas decisões que lhes
afetam.
O final das contas, na realidade, a maioria dos sistemas de políticas públicas
adota uma leitura intermediária entre as duas abordagens. Há uma relativa convergência
que tende para a aceitação da importância de ambos os fluxos (top down e bottom up)
para se entender políticas públicas e seu processo de planejamento e implementação. A
visão dos atores que estão no topo da hierarquia do Estado é importante para que haja
coordenação entre as políticas e seja possível implementar um plano nacional de
desenvolvimento social e econômico. Todavia, não adianta elaborar planos mirabolantes
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se os anseios e realidades dos beneficiários finais das políticas não forem escutados e
levados em consideração.
O que seria necessário para uma implementação perfeita?
Segundo Mª das Graças Rua, existem 10 pré-condições uma para implementação
perfeita:
1. As circunstâncias externas à agência implementadora não devem impor
restrições que a desvirtuem;
2. O programa deve dispor de tempo e recursos suficientes;
3. Os recursos devem estar disponíveis no tempo devido;
4. A política a ser implementada deve ser baseada em uma teoria adequada
entre causa (do problema) e efeito (da solução proposta);
5. Esta relação de causa e efeito deve ser direta e, se houver fatores
intervenientes, devem ser mínimo;
6. Deve haver uma só agência implementadora, que não depende de outras
agências para ter sucesso; se houver outras agências envolvidas, a relação de
dependência deve ser mínima em número e importância;
7. Deve haver completa compreensão e consenso quanto aos objetivos a
serem atingidos e esta condição deve permanecer durante todo o processo de
implementação;
8. Deve ser possível especificar as tarefas a serem realizadas por cada
participante e seu momento;
9. É necessário haver perfeita coordenação e comunicação entre os
envolvidos;
10. Os atores em comando devem ser obedecidos.
Como esse negócio de “10 isso ou 10 aquilo” tende a gerar algumas suspeitas,
digamos apenas, a guisa de conclusão desse tópico que, para analisar a implementação
de uma política, alguns fatores são essenciais:
1. A natureza da política (não deve haver ambigüidades, ou seja, é preciso
saber, de fato, que tipo de política está sendo realizada);
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2. O tipo de arena em que está inserida (quais as instituições e atores
envolvidos);
3. A estrutura de implementação (elos da cadeia);
4. A prevenção de interferências externas (é necessário? É possível? Quais
os riscos envolvidos?...);
5. O controle sobre os atores envolvidos;
6. A implementação nem sempre se distingue do processo de
formulação (implementação = formulação em processo). “Um dos motivos que leva
a falhas nos resultados de políticas públicas é a dissociação que se faz entre elaboração
e implementação no processo de planejamento” (José A. Puppim de Oliveira)
Outros pontos importantes concernentes a implementação
Como o principal instrumento de políticas públicas nacionais no Brasil é o PPA
e seus desdobramentos. E como adotamos um sistema de planejamento baseado na
instrumentalidade do orçamento-programa, toda vez em que é formulada uma nova
política (que tende a assumir a forma de programa) é necessário observar como um
novo programa se relaciona com os programas já existentes. Do contrário, é possível
que haja desperdícios, retrabalho, políticas com valores e/ou objetivos antagônicos em
funcionamento etc. logo, a compatibilização de política novas com antigas é essencial.
Outro fator ao qual o analista da implementação deve está atento é a
possibilidade de adoção simbólica de políticas, fenômeno que acontece com certa
freqüência. É aquela situação em que um nível de poder toma uma decisão que na
realidade não quer ver implementada. Então a decisão é tomada, mas nenhuma ação é
realizada no sentido de fazer a política funcionar. Por exemplo, um governo pode adotar
uma política que vários atores sociais o pressionam para realizar, mas não destina a ela
o montante de recursos necessários à sua implementação. Ora, as chances de sucesso
desta política são mínimas, pois, recursos materiais e de tempo são essenciais para o
sucesso de uma política.
Além disso, mudanças na estrutura política (no sistema político, polity) ou
mesmo da própria política pública são fatores críticos para o sucesso de uma política
pública. Por um lado, uma política que é implementada em ambiente político totalmente
diferente daquele em que foi implementa, pode ser tratada com amarga indiferença
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pelos atores sociais relevantes para seu desenvolvimento. Por outro, se uma política
muda de forma o tempo inteiro, pode acabar tão desfigurada que pode perder o elo com
sua razão de ser, seus objetivos.
Por fim, o acompanhamento e controle das políticas requer que se tenha em
mente sempre que muitas políticas:
1. Podem representar compromissos entre valores e objetivos conflitantes –
ambigüidade resultantes do jogo político (logrolling) presente no processo de
formulação ou da própria falta de informações em relação ao problema enfrentado;
2. Envolvem compromissos com interesses poderosos dentro da estrutura de
implementação – exemplo: políticas de reforma da Administração sempre terão de lidar
com o apoio ou a aversão dos fortes sindicatos de servidores;
3. Envolvem compromissos com interesses poderosos sobre quem será afetado
pela implementação;
4. São formuladas sem que tenha sido dada a devida atenção aos potenciais veto
players – ou seja, aqueles atores que podem colocar obstáculos ao desenvolvimento da
política de forma a impedir seu desenvolvimento.
Exercícios para Fixação:
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1. (EPPGG – Esaf – questão 75) A partir da década de 80 e sobretudo a partir da década
de 90, desenvolveu-se internacionalmente um amplo processo de reforma do Estado.
Independentemente das especificidades nacionais, esse processo tem algumas
características comuns:
Uma série de características são apontadas a seguir:
1- O papel do Estado como agente econômico é substituído pelo papel de regulador,
ocorrendo um processo de privatização em escala variável.
2- A dicotomia estatal/privado, predominante até então, abre espaço para formas
intermediárias com a emergência de parcerias e de organizações públicas não-estatais.
3- O setor público incorpora em sua avaliação critérios tradicionalmente considerados
como inerentes à iniciativa privada, tais como eficácia, eficiência, metas, produtividade
e controle de custos.
4- A gestão das políticas públicas e o controle da ação estatal passam a ser feitos por
organismos com crescente participação social. Os mecanismos de consulta pública
(audiências, exigência de aprovação prévia de medidas por parte de conselhos, etc) se
multiplicam.
Em relação a essas afirmações pode-se dizer que:
a) estão todas corretas.
b) apenas a nº 1 está correta.
c) apenas a nº 2 está correta.
d) apenas a nº 3 está correta.
e) estão todas incorretas.
A partir da leitura do tópico “Modelos influenciados pelo Gerencialismo”
acima, é possível constatar que a questão faz menção, em todas as suas afirmativas, a
fenômenos que surgiram na Administração Pública a partir da década de 1990. Na
assertiva 1, regulação e privatização; na assertiva 2, ao fato de o Estado buscar a
coordenação de suas atividades com atores privados, de forma que público e privado
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passam a ser ter mais integração na realização das políticas. .Quanto à assertiva 4, um
dos fundamentos do gerencialismo é justamente a aproximação da administração
pública com os conceitos da administração de empresas. Ou seja, plenamente correta.
E por fim, o item 4, apenas ilustra o fenômeno da publicização das políticas públicas,
ao qual me referi acima.
Sendo assim, a alternativa correta só pode ser a “A”
2. Existem muitas classificações para as políticas públicas a partir de suas
características, as quais se tornam evidentes durante o processo de formulação. Com
relação ao tipo de políticas, julgue as assertivas abaixo e depois marque a alternativa
verdadeira.
1. A universalização do ensino fundamental no Brasil pode ser considerada uma meta de
políticas distributivas, pois é caracterizada por alto grau de consenso, busca um grande
número de beneficiados e não sujeita a implementação da política a limitações
orçamentária, por se tratar de uma prioridade;
2. As regras definidas pela Constituição de 1988 estabeleceram diversas mudanças nos
tipos de relações entre os atores políticos, de forma que redistribuiu o poder entre as
classes governantes. Nesse sentido, essas novas regras podem ser consideradas políticas
redistributivas;
3. Políticas regulatórias são apenas aquelas que instituem organismo destinados ao
controle de algumas atividades econômicas, como a Anatel e Anac.
4. A instituição de uma tabela regressiva de imposto pode ser considerada uma forma de
políticas redistributiva.
5. Uma das tendências atuais do governo com relação a políticas com alto grau de
conflito é a participação dos atores mais próximos do tema no processo de formulação.
Esse tipo de atitude, como fóruns, seminários e audiências, pode ser útil tanto em
políticas regulatórias como em políticas redistributivas.
Em relação a essas afirmações pode-se dizer que:
a) estão todas corretas.
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b) apenas a 1 e a 5 estão corretas.
c) apenas a nº 2 e a 3 estão incorreta.
d) apenas a nº 3 está correta.
e) estão todas incorretas.
Alternativa correta 3:
Porque: 2. Os diplomas legais que definem distribuição de poder, posição dos atores
etc. são políticas constitutivas. A noção de redistribuição sempre envolve diretamente
bens materiais. 3. A idéia expressa na alternativa limita a noção de política regulatória
que, conforme visto acima é bem mais ampla. Sempre que o governo regulamenta a
atividade de qualquer setor está definindo uma política
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1
Políticas Públicas no Brasil
Contemporâneo Marcelo Gonçalves – 2008
PANORAMA GERAL As duas últimas décadas foram de grandes debates acerca do tipo de
sistema de políticas públicas que deveria vigorar no Brasil. Esse debate foi (e,
em certa medida, ainda é) impulsionado por um sentimento de que Estado
brasileiro tem sido incapaz de atender às demandas da população e resolver
os problemas de bens e serviços públicos de forma satisfatória e eficiente.
Essa imagem negativa do Estado e da administração pública não diz respeito
apenas aos políticos e aos burocratas. É um reflexo da percepção de que
grande parte das políticas públicas não funciona. A busca por transformações
nessas políticas previsivelmente passa por revisões acerca do tipo de Estado
que se deseja. Logo, o debate concerne ao modelo de políticas públicas a ser
adotado no país é também uma discussão sobre o tipo de Estado que o país
deve ter e qual o seu relacionamento com a sociedade na elaboração,
implementação e controle de políticas públicas.
Esta aula vai abordar o desenvolvimento das políticas públicas nos
últimos anos, apresentando os conceitos envolvidos no tópico dois do edital. A
parte de economia pública será apresentada em separado, no final de texto.
PRECEDENTES: POLÍTICAS ANTES DE 1980 Até a década de 19801, as políticas públicas no Brasil eram
caracterizadas primeiramente e principalmente por forte centralização. As
decisões e recursos orçamentários ficavam sempre concentrados nas mãos do
Executivo Federal, que atribuía aos estado e aos municípios o mero papel de
1 As idéias apresentadas nesta parte da aula são um resumo do trabalho de Marta Ferreira Santos Farah. Parcerias, novos arranjos institucionais e políticas públicas no nível local de governo. Revista de Administração Pública. V. 35. Nº5. Rio de Janeiro. Jan/fev 2001 (também publicada em outros veículos). Outros autores são utilizados para o preenchimentos da lacunas eventuais.
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executores de políticas formulados pelo poder central. Provavelmente, essa
característica é um resultado do próprio processo de construção do estado
nacional brasileiro e de suas constantes experiências autoritárias.
Todavia, nesse contexto, os governos estaduais e locais não estavam
completamente desprovidos de recursos de poder. Estes entes governamentais
tinham a seu favor a proximidade com os usuários, logo, poderiam ter uma
percepção mais apurada das necessidades e demandas dos beneficiários
finais de uma política. Poderiam, inclusive, aferir com mais propriedade se uma
política estava funcionando ou não, ou, mesmo, se estava atingindo seu
público alvo. Sendo assim, fica claro que o governo central, tal qual em outras
épocas, precisava do suporte dos governos sub-nacionais para implementar
suas políticas. Surgem, então, relações de troca de favores entre as esferas de
governo, em que governos locais tornam-se agenciadores de recursos federais
para suas localidades. Nesse ponto, encontramos uma segunda característica
relevante nas políticas públicas no Brasil: o clientelismo, sistema de troca de
favores responsável por articular as esferas de governo e que se tornou ainda
mais forte na Nova República.
A terceira característica do sistema de políticas públicas no Brasil era
justamente o fato de não ser um sistema. Ou seja, as políticas públicas eram
fortemente marcadas pela fragmentação institucional. As estruturas
institucionais de políticas públicas no Brasil foram sendo elaboradas aos
poucos e de forma descoordenada. Como resultado, surgiram, ao longo dos
anos, órgãos ou agências especializadas em certas áreas de políticas (saúde,
habitação, educação etc.) sem que sua criação estivesse racionalmente
atrelada a um projeto de construção estatal. O Estado cresceu
descoordenadamente em todos os seus níveis, criando agências para setores
em que já existiam agências, sobrepondo órgãos e contribuindo para o não-
desenvolvimento de um sistema institucional de políticas públicas racional e
articulado.
Como resultado da fragmentação institucional, as políticas públicas no
Brasil adquiriram sua quarta característica: o caráter setorial. O processo de
construção institucional fragmentado selecionou algumas áreas de políticas às
quais o Estado dedicava mais atenção. A especialização dos órgãos contribuiu
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3
para que esses setores de políticas ganhassem atenção especial, o que era
condizente com a complexidade que os caracteriza – complexidade
menosprezada por muitas décadas. Contudo, esse desenvolvimento setorizado
contribuiu para que as políticas se apresentassem de forma autônoma e
desarticulada, sem mecanismos que permitissem a consecução de objetivos
comuns ou o aproveitamento de efeitos
positivos da coordenação entre políticas.
Ocorriam, muitas vezes, retrabalhos,
desperdícios e ineficiência, principalmente em
políticas relacionadas a realidades
interligadas em que a coordenação entre
programas é um fator fundamental para o
aprimoramento da qualidade de vida do
público alvo2.
Provavelmente em função da fraca
experiência democrática nacional, a
exclusão da sociedade civil do processo de
formulação, implementação e monitoramento
de políticas públicas aparece como a quinta
característica marcante do período. A
articulação entre governo e sociedade se
dava por meio de mecanismos políticos
deletérios: o clientelismo, do qual já falamos,
o corporativismo e o insulamento burocrático.
Assim, a alocação dos recursos e serviços
públicos atendia, em algumas situações, à lógica da relação entre políticos e
suas clientelas e, em outras, à lógica da “cidadania regulada”, segundo a qual
somente quem se enquadra em algum grupo laboral reconhecido pelo Estado
tem acesso à cidadania – o símbolo da cidadania torna-se a carteira de
trabalho. E nos órgãos em que ocorreu o insulamento burocrático, foram
estabelecidas relações especiais entre alta burocracia e setores da burguesia 2 Exemplo disso são as políticas destinadas à educação infantil. Atualmente é notório o papel fundamental da coordenação de política educacional com política de saúde e segurança nutricional. Pois muitas crianças não conseguem ter um bom desempenho na escola porque não sofrem de desnutrição ou simplesmente porque não conseguem enxergar o quadro negro.
Cidadania regulada: conceito formulado por Wanderley G. dos Santos que aponta para o fato de a cidadania no Brasil não ter se desenvolvido pela luta dos movimentos sociais, mas pelo Estado. Segundo Santos, a cidadania regulada tem suas raízes não em um código de valores políticos, mas em um sistema de estratificação ocupacional. Ademais, tal sistema é definido por norma legal, ou seja, pelo Estado. Só tem acesso à cidadania quem atende aos pré-requisitos estabelecidos pelo Estado.
Insulamento burocrático: artifício utilizado por alguns governos brasileiro (Vargas utilizou um pouco, e JK bastante) para reduzir as pressões políticas de grupos sociais sobre parcela da burocracia. Era a forma de elites “modernizantes” tecnoburocráticas e empresariais promoverem o desenvolvimento de forma isolada. Consiste em estruturar o processo decisório em rígida hierarquia e concentrar as decisões mais importantes em seu topo, nas elites. FHC, quando sociólogo, apontou que, na realidade, essas elites não ficam livres de pressões,
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nacional e internacional, de maneira que, ao invés de ficar isenta das pressões
políticas da sociedade, essas burocracias simplesmente não atendiam a todas
as pressões políticas, mas sim apenas às pressões de alguns setores sociais
com maior força política e com acesso a elas.
Dessa maneira, a incorporação de atores
sociais ao processo de desenvolvimento de
políticas ocorria de forma excludente e seletiva,
beneficiando alguns grupos em função de suas
relações políticas especiais. Isso resultou em
modelo antidemocrático de prestação de
serviços e bens públicos, marcado pela
impermeabilidade do processo decisório, pela
exclusão de amplos setores da sociedade ao
acesso a serviços e bens públicos, pela falta de
accountability dos atores públicos e pela
redução da responsividade do sistema político.
Essas características antidemocráticas
eram reforçadas ainda pela rigidez burocrática
de muitas agências que, focalizando
excessivamente em ritos, procedimentos e hierarquia, distanciavam-se de seus
usuários, não apresentando nenhuma preocupação com a qualidade dos
serviços prestados.
Por fim, a sexta característica das políticas públicas no período em
análise é a vigência, no país, de um modelo de provisão estatal que se
constitui na tentativa de implantar um Estado de bem-estar social, semelhante
ao modelo existente em alguns países desenvolvidos do pós-guerra. Neste
modelo, dada a insuficiência das respostas oferecidas pelo mercado e a
fragilidade da sociedade civil perante os enormes desafios na área social, cabe
ao Estado a provisão de bens e serviços públicos. Nesse contexto, algumas
iniciativas da sociedade civil e do mercado chegariam ao extremo de
apontarem para a proteção social como responsabilidade exclusiva do Estado.
Todavia, esse modelo nunca foi um consenso e sua revisão já fora
proposta, em meados dos anos 50, por agências multilaterais de
Accountability: termo de difícil tradução, significa, basicamente, a capacidade do sistema político de prestar contas de suas promessas e atos aos cidadãos. Denota principalmente a falta de controle dos cidadãos (principais) sobre os agentes públicos (agentes).
Responsividade: conceito formulado por R. Dahl que significa a capacidade do sistema político de responder às demandas de seus cidadãos. Sistemas com
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5
financiamento, como o Banco Mundial, uma vez que países em
desenvolvimento não poderiam arcar o alto custo financeiro de sua
manutenção. A escassez de recursos poderia levar o sistema ao colapso. A
sugestão era o envolvimento da sociedade civil na busca por soluções para os
problemas sociais (sem dizer que tipo de soluções seriam essas!). De qualquer
forma, o welfare state serviu de base para o paradigma de provisão estatal que
vigorou até a década de 1980, servindo de fundamento inclusive para o
sistema de direitos sociais previsto na Constituição de 1988.
POLÍTICAS PÚBLICAS NO BRASIL: A DÉCADA DE 1980 Em meados da década de 1980, havia uma agenda bem estruturada
relacionada à reforma das políticas públicas, que nada mais era do que a
reforma da própria ação do Estado. Nesse momento, o tema da reforma do
Estado era central, o Brasil passava pelo processo de reabertura democrática e
caminhava para a elaboração de uma nova Constituição – a qual iria
apresentar normatizações sobre políticas públicas como nenhuma outra.
Assim, diante da experiência acumulada pela democracia incipiente de 1945-
1963 e pelo período autoritário, e diante do momento de redemocratização, os
eixos centrais dessa agenda de reforma passaram a ser a democratização dos processos decisórios e a eqüidade dos resultados das políticas
públicas. Sendo que, entre os dois pontos, a democratização assumiu maior
relevo, por ser considerado como pressuposto para a realização da eqüidade.
De um modo geral, as propostas apontavam sempre para dois pontos
comuns: a descentralização e o aumento da participação no processo de
formulação e implementação das políticas. Esperava-se que estes dois fatores
fossem capazes de superar as deficiências das políticas do momento anterior.
Com descentralização e participação seria possível implementar um sistema de
políticas publicas calcado em um modelo de Estado de bem-estar institucional-
redistributivista, marcado por uma concepção universalista de direitos sociais.
Tratava-se de uma clara aversão ao modelo corporativista e excludente das
décadas anteriores. Era o momento de trazer os segmentos excluídos da rede
de proteção social do Estado para dentro da cobertura dessa rede.
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Percebe-se, de imediato, que o clima de redemocratização foi um fator
crucial no processo de discussão sobre políticas públicas na década de 1980.
Como resultado disso, foi extremamente relevante a influência da
efervescência social, a qual, entre outras coisas, marcou a arena pública com a
emergência de novos atores e novas demandas sociais. Um reflexo dessa
extensão da arena pública é a grande quantidade de temas que conseguiram
sua constitucionalização em 1988. A euforia do momento parece, inclusive, ter
impedido que muitos dos atores sociais percebessem o peso que as novas
demandas representavam para um Estado em crítica crise fiscal e em contexto
internacional desfavorável (“década perdida”). Diante disso, o tema da
escassez de recursos traria nova tônica ao debate na década seguinte.
POLÍTICAS PÚBLICAS NO BRASIL: A DÉCADA DE 90
Diante da crise fiscal, a capacidade do Estado para responder às
demandas da população torna-se extremamente limitada. Essa constatação faz
a agenda de debate das políticas públicas no Brasil sofrer uma redefinição, de
maneira que, além da necessidade de democratização dos processos de
políticas públicas e da preocupação com a equidade dos resultados, passa a
figurar na agenda questões relativas à eficiência, à eficácia, à efetividade da
ação estatal e à qualidade do gasto público.
Nesse momento, o debate de políticas públicas está, como nunca,
atrelado à discussão da reforma do Estado como um todo. E ganha bastante
espaço, no Executivo Federal principalmente, o ideário neoliberal, segundo o
qual a crise social e econômica vivida pelos países em desenvolvimento é
resultado da crise do próprio Estado intervencionista ou desenvolvimentista, o
qual é, por natureza, ineficiente, pesado, ineficaz e provedor de serviços de
baixa qualidade.
A proposta neoliberal vai de encontro ao projeto de Estado de bem-estar
universalista e tem como principais pontos para a área de políticas públicas
(notadamente, políticas sociais):
• A privatização, por meio da transferência da produção de serviços
públicos para o setor privado lucrativo;
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• A descentralização das políticas sociais para as esferas locais de
governo, como forma de aumentar a eficiência e a eficácia do gasto
público;
• A focalização, orientada para a concentração da ação estatal em
determinados serviços (considerados essenciais e não passíveis de
oferta pelo mercado) e em segmentos específicos da população, ou
seja, os mais vulneráveis e expostos a situações de pobreza extrema.
• Mudanças na gestão dos
programas estatais, de forma a
dotá-los de eficiência e
eficácia atribuídas à gestão
privada.
(parêntesis: outros pontos que
não atingem diretamente a questão
de políticas sociais, mas afetam o
desenvolvimento da gestão dos
programas é a terceirização, uma
forma de flexibilizar as contratações
do Estado, evitando o engessamento
do concurso público. Em tese, a mão-
de-obra terceirizada geraria menos
gastos e menos desgaste para o
Estado. Mas, logo se percebeu a
necessidade de especialização da
mão-de-obra pública para diversas áreas e os concursos e as reformulações de
carreiras voltaram)
O Brasil, então, tem nas mãos um anacronismo: de um lado uma
constituição que assimilou boa parte dos princípios universalistas dos
movimentos sociais da década de 1980 e, de outro, a prática do governo
federal, claramente calcada em princípios neoliberais.
Ideário Neoliberal Premissas: O Estado é essencialmente ineficiente, ineficaz e provedor de serviços de baixa qualidade Crise econômica e crise do Estado são o resultado da ação do próprio Estado e de sua intervenção excessiva Crise fiscal = incapacidade do Estado de atender demandas crescentes – problema do modelo do Estado de bem-estar Consenso de Washington: soluções para a crise do Estado. ‘Desmantelamento’ do Estado de bem-estar social.
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Nesse contexto, alguns movimentos sociais, percebendo os desafios
decorrentes da crise do Estado, que muniam a vertente neoliberal, fazem a
revisão da agenda democrática, assimilando no ideário democrata universalista
idéias de eficiência, eficácia e efetividade da ação estatal. Dessa forma,
assimilou ingredientes neoliberais, mas deu-lhes novas conotações:
Privatização: não se trata, neste caso, de privatização como alternativa
prioritária ou exclusiva (potencialmente segmentadora e excludente), mas de
novas formas de articulação com a sociedade civil e com o setor privado,
visando à garantia da provisão de serviços público. Pode ser também a
construção de novas modalidades de solidariedade social, ocorrendo a
substituição do modelo de provisão estatal por um modelo em que o Estado
deixa de ser o provedor direto exclusivo e passa a ser o coordenador e
fiscalizador de serviços que podem ser prestados pela sociedade civil ou pelo
mercado.
Descentralização: não significa apenas transferir atribuições, de forma a
garantir eficiência, mas é vista, sobretudo, como redistribuição de poder,
favorecendo a democratização das relações entre Estado e sociedade e a
democratização do acesso aos serviços.
Focalização: é incorporada pelo reconhecimento da necessidade de se
estabelecerem prioridades de ação em contexto de limites de recursos e por se
entender que é preciso atender de forma dirigida a alguns segmentos da
população que vivem situações de carência social extrema. No entanto, as
políticas seletivas devem ser entendidas como complementares a políticas
universais de caráter redistributivo e a políticas de desenvolvimento orientadas
para a superação de desigualdades estruturais.
Algumas idéias originárias da proposta da CEPAL para a América
Latina, formulada no início da década de 90, exerceram forte influência na
revisão da agenda de reforma das políticas pública no Brasil, sendo que alguns
desses elementos estão presentes nas propostas democratizantes desde o
final da década de 80. As idéias centrais são as seguintes:
• Coordenação de metas entre política econômica e política social; • Definição de metas próprias para a política social, que não leve em
consideração apenas as restrições derivadas da crise fiscal, mas
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orientem-se para a integração da população aos benefícios do desenvolvimento;
• Articulação de programas sociais universais a programas seletivos, combinando focalização e universalidade de políticas públicas. Diferentemente da proposta neoliberal, a política social não é concebida como exclusivamente focalizada. Embora se reconheça a seletividade enquanto critério de atendimento a “setores vulneráveis”, não se abre mão da universalidade em áreas como saúde, educação e nutrição;
• Integração da política social ao projeto de desenvolvimento. Não se concebe a política social como alívio de situações de pobreza extrema, sobretudo como atenuante dos efeitos perversos do ajuste. Entende-se, ao contrário, que a política social tem importantes impactos sobre o desenvolvimento, enquanto investimento em capital humano, o que inclui investimentos em saúde, nutrição, remuneração, além da educação, que, num momento de reestruturação produtiva, cumpre um importante papel na requalificação da mão-de-obra;
• Articulação entre programas sociais, de forma a consolidar um sistema de proteção social;
• Racionalização do gasto social, de modo a se obter maior eficiência e maior efetividade. Tal racionalização envolve a articulação entre o setor público e o setor privado para a prestação de serviços sociais, havendo a transformação do modelo de provisão estatal para uma provisão em que o Estado deixa de ser o provedor direto exclusivo e passa a ser o coordenador e fiscalizador de serviços estabelecidos a partir da interação entre agentes públicos e privados.
Com relação ao aparelho estatal como um todo, à gestão pública em si,
os elementos da agenda eram:
• Democratização interna da máquina pública, com alterações no
processo de tomada de decisão centralizado;
• Estímulos à inovação, substituindo-se os processos de estrito
cumprimento da norma e considerados pouco dinâmicos;
• Aproximação entre as agências prestadoras de serviços e os cidadãos-
usuários, envolvendo capacidade de responder a necessidades não
massificadas, transparência e possibilidade de controle, além de
mecanismos de participação na gestão dos próprios serviços;
• Estabelecimento de uma política de valorização de recursos humanos,
que viabilize a dignificação da função pública, a qual deve incluir
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necessariamente programas de formação e requalificação do pessoal do
Estado;
• Descentralização da máquina pública, para democratizá-la e para
melhorar as respostas da administração a necessidades regionalizadas.
Como resultado dos debates em torno desses pontos, uma agenda de
políticas públicas estava razoavelmente consolidada e tinha como principais
pontos a descentralização, a participação, a necessidade de estabelecimento de prioridades de ação, a busca de novas formas de articulação com a sociedade civil e com o mercado (envolvendo a
participação de novos atores provenientes de ONGs, da comunidade
organizada, do setor público não-estatal e do setor privado na provisão de
serviços públicos) e a introdução de novas formas de gestão nas agências estatais, conferindo-lhes maior agilidade, eficiência, e efetividade, superando a
rigidez derivada do modelo de administração burocrática, focada em
procedimentos rígidos e na hierarquização excessiva dos processos decisórios.
Políticas públicas no Brasil: anos 90 Contexto: crise fiscal + escassez de recursos + ideário neoliberal Eixos do debate: eficiência, eficácia e efetividade da ação estatal e
qualidade dos serviços públicos.
Propostas principais:
• Privatização – produção de serviços públicos pela iniciativa privada;
• Descentralização das políticas sociais – aumentar eficiência e eficácia
do gasto público;
• Focalização – concentração da ação estatal em serviços essenciais e
sem oferta pelo mercado e em segmentos específicos da população
(vulnerabilidade social e em situação de pobreza);
• Mudanças na gestão dos programas – modelo de gestão privada.
Nova agenda consolidada para as políticas públicas:
• Descentralização;
• Participação;
• Estabelecimento de prioridades de ação;
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• Novas formas de articulação com a sociedade civil e mercado (terceiro
setor, privatizações e conselhos);
• Novas formas de gestão nas organizações estatais, diminuindo a
rigidez burocrática e a hierarquização excessiva do processo decisório;
• Metas coordenadas entre política econômica e política social.
Tendo sido delineado um panorama geral das políticas públicas no Brasil
nas últimas décadas, vamos direcionar nossa atenção para alguns pontos
específicos das políticas no Estado brasileiro, conforme especificado pelo
edital. Advirto, contudo, que apesar da apresentação sistemática exigir a
separação dos tópicos, os assuntos são interligados e estão relacionados a
uma mesma realidade.
DESCENTRALIZAÇÃO, GESTAO LOCAL E DEMOCRACIA Conforme visto no tópico anterior, as reivindicações por descentralização
das políticas públicas aparecem como uma demanda política poderosa durante
o processo de reabertura operado nos anos 80. A descentralização, apesar de
ser uma queixa antiga dos governos sub-nacionais e locais surge, em maior
grau, como uma resposta a reivindicações da sociedade civil, dos movimentos
sociais. Note-se, também, que a descentralização pautava as recomendações
de melhoria de gestão de importantes agências financiadoras internacionais
para os países em desenvolvimento
A principal justificativa para essa demanda está baseada na idéia de que
os governos locais teriam uma proximidade maior em relação às demandas da
população, possibilitando-lhes uma gestão mais adequada das necessidades
reais dos usuários dos servidos públicos.
O processo de descentralização dá o seu maior salto com a Constituição
de 1988, quando é formalizada a transferência de atribuições e competências
do governo federal e estadual para o municipal. O município é reconhecido
como um ente federativo (uma “inovação” brasileira sem similar no mundo
inteiro até hoje), e torna-se significativo o aumento de sua participação na
repartição de recursos fiscais previsto na Carta Magna.
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O debate, contudo, não foi encerrado na Constituinte. Pois, nesse
momento, a forma das políticas descentralizadas não foi definida cabalmente,
de maneira que sobreviveram pontos a serem resolvidos, concernentes ao
nível de descentralização que seria operado na prática e a quais modelos de
relações seriam estabelecidos pelos entes federativos para a coordenação de
políticas regionais – debate que, até hoje, não foi resolvido satisfatoriamente.
A razão de o debate continuar é simples: descentralização envolve
vantagens e desvantagens. Entre o conjunto de vantagens é possível apontar
que a descentralização favorece a promoção de ações integradas de diversas
políticas voltadas para a melhoria do bem-estar de um mesmo público-alvo. Ou
seja, com a política no nível local, e possível selecionar um bairro, por exemplo,
e elaborar um conjunto de políticas que atenda a suas necessidades de forma
conjunta, superando a fragmentação e setorialidade características das
políticas federais.
A descentralização também viabiliza o estabelecimento de vínculos de
parceria com outras esferas e níveis de governo e com governos de outros municípios, possibilitando, por exemplo, a formação de políticas
articuladas em micro-regiões. Um exemplo disso é a Câmara do ABC paulista,
conselho de iniciativa de prefeituras da região da Grande São Paulo que
procura formular e implementar, de forma colegiada, um plano de
desenvolvimento sustentável regional, e que envolve, entre os seus
participantes, além de sete municípios da região, representantes do governo do
Estado e da sociedade civil. Ademais, a articulação entre diversos governos
municipais e entre diferentes esferas de governo aponta para o
estabelecimento de um novo tipo de vínculo intergovernamental, diferente
do que vinha caracterizando as políticas sociais no país – em que reinava o
clientelismo e no qual os municípios possuíam a atribuição de meros
executores, sem participação no desenho das políticas federais. Neste novo
vínculo – o das parcerias, operacionalizadas principalmente por meio de
convênios – há uma co-responsabilização pela política e por seus resultados,
ainda que a cada um dos participantes possam caber papéis diferenciados ao
longo do processo de implementação das políticas.
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A gestão descentralizada de políticas públicas também possibilita novas
formas de articulação entre estado, sociedade civil e mercado que viabiliza
a inclusão de novos atores na formulação e implementação das políticas no
nível local, o que torna a gestão local mais inclusiva, dinâmica e marcada por
uma série de projetos inovadores, os quais se desenvolveram nos últimos anos
em diversos municípios ou regiões metropolitanas. É o caso dos conselhos
populares voltados para administração de alguns serviços públicos e até
mesmo dos instrumentos de orçamento participativo, utilizados em diversas
administrações municipais do Partido dos Trabalhadores.
Todas essas inovações decorrentes da descentralização têm um alto
potencial de redirecionar as políticas públicas para o ideal de equidade social,
promovendo políticas que fortaleçam a democracia por meio da melhoria do
bem-estar da sociedade.
Todavia, nem tudo são flores para o ideal de um sistema descentralizado
de proteção social. Existem diversos problemas e dificuldade que não podem
ser ignorados. Uma questão que logo aparece quando se fala em gestão local
de políticas é a capacidade da administração municipal para gerir políticas
de acordo com padrões satisfatórios de eficiência, eficácia e qualidade. Dada a
grande diversidade de realidades existentes no país, o processo de
descentralização não ocorre de forma homogênea, mas acompanha a
capacidade de cada município, amplamente diferenciada de caso para caso.
Outro ponto fundamental que precisa ser resolvido diz respeito à
variação do grau de descentralização entre as políticas. Não existe um
consenso a respeito do grau de descentralização que cada política deve
assumir. E esse consenso é muitas vezes dificultado pelos interesses que
estão envolvidos e pela gama de confiança, ou capital social, que existe na
relação entres os níveis de governo.
É necessário também considerar que o sucesso de uma política
descentralizada depende da dinâmica política e social de cada localidade, ou
seja, das relações estabelecidas entre sociedade civil e governo local e
também da existência ou não de um projeto razoável de gestão do município.
Essa avaliação é necessária porque a descentralização pode ampliar
consideravelmente a ocorrência de práticas clientelistas, uma vez que o
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governo local ganha maior relevância política e tem aumentado o seu poder de
barganha. Se não existem movimentos sociais bem estruturados, organizações
civis atuantes, e a sociedade civil não encontra canais de participação
contínuos e sólidos, as chances de sucesso de uma gestão local concretizar as
vantagens da descentralização são mínimas. Há, na realidade, uma grande
chance de a administração ser capturada por interesses particulares.
Por fim, a descentralização não pode ser considerada um processo
fechado e único, uma vez que deve estar combinada a um sistema nacional de
políticas públicas. Dessa maneira, para viabilizar um projeto nacional de
desenvolvimento, é importante manter políticas de coordenação nos níveis
estadual e federal. Assim, torna-se factível a minimização das desigualdades
sociais e regionais.
DESCENTRALIZAÇÃO
VANTAGENS DIFICULDADES/PROBLEMAS Promoção de ações integradas – mesmo público-alvo
Não ocorre de forma homogênea em todo o país – capacitação municipal diferenciada
Superação da setorização e fragmentação institucional
Pode ampliar práticas clientelistas: governo local ganha maior relevância política e aumenta seu poder de barganha
Estabelecimento de vínculos de parceria com outros níveis de governo e com governos de outros municípios
Influência da dinâmica política e social de cada localidade – relações entre sociedade civil e governo local e projeto de gestão do município
Novas formas de articulação entre estado, sociedade civil e mercado
Variação dos graus de descentralização entre as políticas sociais
Inclusão de novos atores na formulação e na implementação das políticas no nível local
Importante manter políticas de coordenação nos níveis estadual e federal para minimizar desigualdades.
Gestão local com participação popular Políticas voltadas para equidade social
PARTICIPAÇÃO, ATORES SOCIAIS E CONTROLE SOCIAL
A demanda por participação também compunha o eixo principal das
reivindicações da década de 1980. A idéia era tornar o processo de políticas
públicas mais democrático e responsivo às demandas da população,
destinatária dos produtos das políticas públicas.
Nesse sentido, além da própria abertura do sistema político (a
redemocratização), outros mecanismos deveriam ser adotados para que o
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povo brasileiro tivesse sua cidadania ampliada e pudesse participar da
formulação, da implementação e do controle das políticas. O processo de
desenvolvimento de políticas deveria então assimilar alguns pressupostos da
democracia participativa e não apenas da democracia representativa
(democracia formal, em que o eleitor escolhe seus representantes para as
arenas deliberativas).
A participação batalhada pelos movimentos sociais e pelos novos atores
que surgiam na arena política envolve três dimensões básicas: a instituição de
práticas participativas na formulação, na implementação e no controle de
políticas públicas; a criação de mecanismos de accountability no sistema
político brasileiro; e a definição de uma dimensão de co-responsabilidade
pública pelas políticas realizadas.
Para tanto, era necessário criar canais de participação para o cidadão
tomar parte nas políticas. Esses canais são basicamente de dois tipos: formais
(conselhos co-gestores, setoriais, orçamento participativo e parcerias ligadas
ao terceiro setor) e informais (movimentos sociais, fóruns não-
institucionalizados e associações diversas).
Um caso emblemático de canal formal de participação é o dos conselhos
setoriais3, idealizados a partir da necessidade de criação e institucionalização
de espaços de participação e que ilustra bem as três dimensões da
participação, pois o desenho desses conselhos sinaliza4 exatamente para
possibilidades de avanço na gestão de políticas públicas, no sentido de
fomentar práticas mais participativas, articulando mecanismos de
accounitability e gerando responsabilidade pública. 3 “Os conselhos são canais de participação política, de controle público sobre a ação governamental, de deliberação legalmente institucionalizada e de publicização das ações do governo. Dessa forma, constituem espaços de argumentação sobre (e de redefinição de) valores, normas e procedimentos, de formação de consensos, de transformação de preferências e de construção de identidades sociais. Têm poder de agenda e podem interferir, de forma significativa, nas ações e metas dos governos e em seus sistemas administrativos. Os conselhos, como espaços de formação das vontades e da opinião, são também mecanismos de ação, que inserem na agenda governamental as demandas e os temas de interesse público, para que sejam absorvidos, articulados politicamente e implementados sob a forma de políticas públicas. Portanto, mais do que um canal comunicacional para ressonância das demandas sociais, os conselhos possuem dimensão jurídica e têm poder de tornar efetivos as questões, os valores e os dilemas vivenciados no espaço da sociedade civil”. Carla Bronzo Ladeira Carneiro. 4 Carla Bronzo Ladeira Carneiro. Conselhos de políticas públicas: desafios para sua institucionalização. Revista de Administração Pública. Rio de Janeiro 36(2):277-92, Mar. /Abr. 2002.
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De fato, o surgimento dos conselhos sinaliza uma ruptura com o
arcabouço jurídico e institucional vigente até a Constituição de 1988. Suas
inovações expressam pelo menos duas dimensões: uma técnico-normativa e
outra relativa à ampliação da democracia. Se anteriormente o modelo concebia
conselhos comunitários e populares de pequeno alcance, o modelo atual
institui novas atribuições e altera completamente o perfil da participação: não
mais conselhos atuantes no âmbito do microterritório, mas conselhos setoriais
paritários em diversas esferas de poder e com poderes deliberativos, alocativos
e regulatórios, co-responsáveis pela política elaborada.
As vantagens desse tipo de participação para o desenvolvimento de um
processo de políticas públicas mais democrático são bastante significativas.
Primeiramente, os conselhos possibilitam uma compreensão mais global da
política, o que viabiliza a definição de diretrizes mais acertadas no sentido da
equidade e efetividade da política. Em segundo lugar, como os conselhos
tendem a ser desenhados segundo estruturas paritárias de representação,
tendem também a representar interesses coletivos na definição da agenda
pública e na deliberação dos assuntos, afastando os riscos clientelistas da
descentralização e outros vícios de relação entre Estado e sociedade. E ainda,
em terceiro lugar, a dimensão de co-responsabilidade pela política entre os
atores envolvidos incentiva maior cooperação e coordenação (gestão conjunta)
entre Estado e sociedade civil na formulação, na implementação e no controle
das políticas públicas.
Como mecanismo de controle social, os conselhos apresentam um
exemplo bastante interessante da inovação concernente a accountability do
processo de políticas públicas. Isso ocorre porque representam um instrumento
de acompanhamento constante da ação estatal. As políticas públicas passam a
ser desenhadas com e na presença de seus destinatários, tornando-se
bastante complicado desviar sua finalidade, uma vez que os conselhos tendem
a adotar reuniões periódicas de acompanhamento da política a que se
dedicam.
De qualquer forma, o controle público torna-se bem mais efetivo quando
a sociedade exerce influência direta sobre o Estado. E é certo que uma das
maneiras de isso ser concretizado é por meio da inclusão de novos atores nas
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instâncias de decisão ou da criação de instâncias institucionalizadas de
mediação Estado-sociedade, criando mecanismos mais efetivos de prestação
de contas ou de controle (accountability). Trata-se, portanto, de abandonar os
modelos convencionais de participação e adotar um modelo de participação
cidadã diferenciada em relação aos instrumentos tradicionais de representação
do Estado.
Os conselhos, obviamente, não são os únicos recursos que podem ser
usados diretamente pela sociedade para sancionar ou forçar a administração
pública a reagir conforme os interesses dos beneficiados das políticas. Mas,
em todo caso, as práticas de controle e gestão participativos institucionalizados
mostram que o caráter dos recursos disponíveis aos cidadãos é de importância
fundamental para a accountability observada. O problema, contudo, é que
esses recursos são, em grande parte, fornecidos pelo Estado. Assim, toda vez
que se pretende institucionalizar o controle público por meio da criação de
órgãos especiais, depende-se diretamente da eficiência do controle exercido
pelo próprio Estado (informações, documentos, bancos de dados etc). Dessa
forma, a eficácia de novas institucionalidades de controle e participação
depende das oportunidades de participação e deliberação abertas pelo Estado,
da transparência e do compromisso deste com princípios democráticos e
participativos e com a criação de mecanismos institucionais adequados para o
exercício da accountability.
Em todo caso, os conselhos locais, estaduais e nacionais constituem
experiências de inovação institucional que apontam para a ampliação dos
espaços de deliberação pública, uma vez que são estruturas jurídico-
constitucionais permanentes, com representação paritária entre Estado e
sociedade civil e com amplos poderes de controle sobre a política. Mais do que
expressão e mecanismo de mobilização social, os conselhos apontam para
uma nova forma de atuação de instrumentos de accountability em sentido
amplo, pela capacidade de colocar tópicos na agenda pública, de controlar seu
desenvolvimento e de monitorar processos de implementação de políticas e
direitos, por intermédio de uma composição de representantes do governo e da
sociedade civil.
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ACCOUNTABILITY: FACES DO CONTROLE SOCIAL A noção de accountability política pressupõe a existência do poder e a necessidade de que este seja controlado. A razão de ser, portanto, da accountability é o controle do poder público, ou melhor, dos agentes investidos deste poder. A accountability tem três variações: accountability horizontal, vertical e societal. Accountability horizontal: aponta para relações de controle mútuo entre agências ou poderes situados na mesma posição hierárquica da organização estatal. Nesse sentido é que são criadas agências estatais (como a CGU) que têm o direito, o poder legal e a capacitação para realizar ações que vão desde a supervisão de rotina a sanções legais ou até a anulação de ações ou emissões de outros agentes ou agências do Estado que possam ser qualificadas como delituosas. Dessa forma, a accountability horizontal seria basicamente um produto de uma rede de agências, internas ao Estado. Todavia, em uma visão mais ampla, o controle exercido entre os três poderes, por exemplo, poderia ser classificado como horizontal, uma vez que não se sobrepõe, mas tem suas responsabilidades respectivas dentro de um sistema de check and balances. Accountability vertical: seria uma relação de controle estabelecida entre atores políticos em posições hierárquicas distintas, ou seja, um (o agente) estaria subordinado a outro (o principal). Essa é a lógica da accountability eleitoral, segundo a qual o parlamentar (agente) deve prestar contas de seus atos aos seus constituintes (eleitores = principais). E na relação entre políticos e burocratas, estes devem prestar contas aqueles. É preciso observar, contudo, que accountability horizontal e vertical, embora necessárias para a governança democrática, podem ser consideradas insuficientes para garantir a legitimidade necessária para o exercício da democracia. O conceito de soberania popular implícito na concepção da democracia exige uma base de legitimidade que vai além da existência de mecanismos de checks and balances entre os órgãos do governo e também dos tradicionais mecanismos de controle por meio das eleições. Accountability societal: pode ser definida como um mecanismo de controle não-eleitoral, que emprega ferramentas institucionais e não-institucionais (ações legais, participação em instâncias de monitoramento, denúncias na mídia etc.) e que se baseia na ação de múltiplas associações de cidadãos, movimentos ou mídia, objetivando expor erros e falhas do governo, trazer novas questões para a agenda pública ou influenciar decisões políticas a serem implementadas pelos órgãos públicos. A noção de accountability societal incorpora novos atores, tais como associações, ONGs, movimentos sociais e mídia.
Diante do exposto, é possível afirmar que os conselhos exercem uma
função pública extremamente relevante como canais de participação pública e
controle sobre a ação governamental, bem como de deliberação legalmente
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institucionalizada e de publicização das ações do governo. Todavia, é uma
experiência em construção, assim como todas as outras formas de participação
direta da sociedade no processo de políticas públicas. De sorte que apresenta
vários problemas e enfrenta diversas dificuldades.
O problema mais importante diz respeito à representatividade dos
conselhos. Isso se deve a dois fatores principais. O primeiro deles refere-se ao
fato de os representantes (conselheiros) não-governamentais serem
geralmente escolhidos de forma autônoma (sem interferência do poder local), o
que pode dificultar seu reconhecimento nessa esfera de poder. O segundo fator
está relacionado à própria participação dos conselhos, que é muitas vezes
deficiente, marcada por uma freqüência muito baixa dos representantes,
conferindo pouca legitimidade aos conselhos. Por fim, é preciso observar que o
funcionamento dos conselhos, em alguns casos, também é prejudicado por
situações de assimetria informacional entre os representantes. Os técnicos
tendem a conhecer mais de suas áreas de especialidades, e essas diferenças
nas competências e conhecimentos sobre a área pode comprometer a relação
de poder dentro do conselho. Ao mesmo tempo, a pouca preparação de alguns
conselheiros leva a uma baixa qualidade de sua participação (esse aspecto
aponta para problemas sérios de qualificação dos participantes de certos
conselhos e fóruns).
***
Não abordaremos o tema dos canais informais, pois iríamos adentrar na
literatura de ciência política que é dedicada, por exemplo, a movimentos
sociais. Isso iria nos afastar do núcleo da discussão: políticas públicas.
GESTAO LOCAL, CIDANIA E EQUIDADE SOCIAL: algumas considerações complementares
No Brasil, quando se fala em gestão local, é bastante comum haver
referências aos vícios do nosso sistema sociopolítico, os quais apontam para a
impossibilidade de uma democracia descentralizada e para incapacidade de
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existir no país um sistema de gestão local que seja realmente capaz de
promover o acesso á cidadania e a equidade social.
Termos como patrimonialismo, personalismo, clientelismos estão
sempre presente como características que parecem inatas à política local no
Brasil5. Assim, é de fundamental importância definir claramente alguns
conceitos. O conceito de personalismo diz respeito aos laços pessoais que
estruturam relações sociais particularistas/personalistas de caráter hierárquico
– um político coloca-se numa relação de proximidade a um eleitor, por
exemplo, mas prevalece entre eles uma relação de subordinação em que este
é subordinado àquele. Já patrimonialismo, em seu uso mais comum, refere-se
a situações em que os políticos lidam com os recursos públicos como se
fossem deles: em vez de distribuí-los de acordo com critérios universalistas e
impessoais, privilegiam cabos eleitorais, familiares, amigos e sua clientela
política. Em outras palavras, empreendem uma forma privada de patronagem
política, típica de relações sociais das quais o coronelismo é um bom exemplo.
Por fim, clientelismo, como visto anteriormente, refere-se a uma relação de
troca de favores em que os indivíduos envolvidos se beneficiam mutuamente,
mas de modo desigual. Dessa forma, enquanto “patrimonialismo” diz respeito à
apropriação privada de recursos públicos, “clientelismo” denota uma relação de
dependência entre patrões e seus clientes, a qual não dispensa a atuação de
uma série de mediadores ou agentes. (os dois sistemas de relações sociais
são perfeitamente compatíveis).
É com base nessa realidade de relações deletérias que se pode afirmar
a existência, em diversas localidades brasileiras, de uma cidadania mediada.
Isso significa que, em um contexto político que não se pauta por regras
efetivamente universalistas, os direitos de cidadania não estão disponíveis
diretamente para ampla parcela da população pobre, ao contrário, o acesso à
cidadania é constantemente negociado por agentes que se colocam entre o
cidadão e o serviço ou bem público.
Os vários conselhos populares e o mecanismo do orçamento
participativo aparecem, nesse contexto, como potenciais alternativas para
superar a exclusão por meio da democracia participativa, uma vez que a 5 OTTMANN, Goetz. Cidadania mediada: processos de democratização da política municipal no Brasil. Novos estudos - CEBRAP, Mar. 2006, no.74, p.155-175.
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democracia representativa formal (aquela baseada unicamente no voto e na
representação do poder legislativo) não tem sido capaz de superar os vícios
tradicionais da política local.
No entanto, vencer esses vícios não é tão simples. A realidade da
política local pode se mostrar tão complexa quanto as relações da política
nacional. Estudos mostram que as relações sociais na localidade são baseadas
em ligações muito complexas e fluidas. A patronagem política (uso de verbas
pelos políticos para concessão de benefícios às suas bases eleitorais) faz-se
presente na maioria dos sistemas políticos mesmo modernos, mas em lugares
onde os direitos de cidadania não são universais essa prática se revela ainda
mais essencial, na medida em que conforma uma importante rede de
assistência social. A patronagem apresenta-se como uma verdadeira base de
políticas de bem-estar social, todavia, uma política seletiva deletéria e
excludente (quem não tiver um bom patrinho/patrão não tem acesso aos
direitos da cidadania social).
É preciso observar também, que nesse sistema de patronagem e
clientelismo, a noção de mediação que impregna o conceito de cidadania
mediada é a de uma mediação política como atividade competitiva. Os eleitores
são exigentes e perspicazes ao fazer suas escolhas entre padrinhos
(mediadores ou representantes) que prometem os melhores retornos possíveis.
É seguindo essa lógica que as populações em situação de extrema carência de
serviços públicos freqüentemente votam em políticos que cooptam as
comunidades pobres para suas redes de patronagem por meios de doação de
creches ou subsídio privado de equipamentos médicos, educacionais, culturais
etc.
É por isso que, no Brasil, o clientelismo e a patronagem constituem a
base de sustentação de muitas carreiras políticas. Os legislativos municipais
normalmente aprovam dotações orçamentárias que subsidiam as atividades
assistenciais privadas de seus membros, consolidando assim suas bases de
apoio eleitoral (fenômeno chamado de pork barrel na ciência política americana
– procure o significado disso em dicionário para ver como os cidadãos são
tratados). Os políticos eleitos para os executivos municipais, por sua vez, não
agem de forma muito diferente. Tendem a estabelecer alvos estratégicos para
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a implantação dos serviços públicos e esses alvos são facilmente convertidos
“favores pessoais”, que objetivam a ampliação de seu eleitorado. Uma vez que
dependem do Poder Legislativo para viabilizar suas estratégias, procuram
firmar alianças6 com os políticos dos legislativos municipal, estadual e federal a
fim de assegurar recursos para suas municipalidades e maximizar sua
“governabilidade”.
Diante do exposto, é possível perceber que transformar esse modelo
político particularista num sistema mais universalista evidentemente não é
tarefa fácil, por isso não se deve exagerar o potencial de experiências como os
conselhos deliberativos, os orçamentos participativos etc.
Cidadania: alguns conceitos importantes Cidadania civil: primeiro nível de cidadania, o mais elementar, consiste nos direitos necessários ao exercício da liberdade individual (direito de ir e vir, liberdade de expressão, direito de propriedade ...).
Cidadania política: conhecida como direitos de segunda geração, é representada pelos direitos que asseguram o exercício da capacidade de influenciar no destino político da sociedade da qual o cidadão faz parte, ou seja, participar direta ou indiretamente (por meio de representantes) das decisões políticas.
Cidadania social: direitos (de terceira geração) que asseguram aos cidadãos um mínimo de bem-estar social, permitindo que haja um padrão mínimo de qualidade de vida compartilhado por todos os membros da sociedade. É importante não confundir cidadania social com política social, a qual consiste nas decisões e ações relativas à alocação imperativa de recursos públicos com o objetivo específico de: (i) reduzir ou eliminar desigualdades sociais permanentes e auto-reproduzidas e (ii) prestar assistência e fortalecer as parcelas mais vulneráveis da sociedade.
***
INSTRUMENTOS E RECURSOS DA ECONOMIA PÚBLICA
O Estado conta com diversos mecanismos de intervenção na economia,
os quais podem ser condensados em cinco tipos de políticas:
1. Política fiscal
6 Os inúmeros postos públicos preenchidos por nomeação são moeda corrente nesse processo de barganha política por meio do qual as alianças são forjadas.
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2. Política monetária
3. Política regulatória,
4. Política cambial.
5. Provisão direta de bens e serviços – empresas públicas7
A intervenção pode ter múltiplos objetivos relacionados ao nível de bem-
estar e desenvolvimento de um país. Mas, de um modo geral, é possível
afirmar que o objetivo primordial da política econômica é manter elevados
níveis de emprego e elevadas taxas de crescimento econômico com
estabilidade de preços (especialmente combate à inflação).
POLÍTICA FISCAL
Política fiscal é a atuação do governo referente à arrecadação de
impostos e à realização de gastos públicos. Essas duas dimensões da
economia pública (arrecadação e gasto do governo) têm efeitos importantes
sobre a demanda agregada, logo, sobre o produto da economia (segundo a
primeira identidade macroeconômica básica: produto agregado = demanda
agregada = renda agregada). Isso porque, quando o governo aumenta
(diminui)8 os impostos, reduz (aumenta) a quantidade de dinheiro nas mãos
dos indivíduos, que compram menos (mais) reduzindo (aumentando) o ritmo de
crescimento da economia. Também, se o governo aumenta (diminui) seus
gastos, a demanda agregada aumenta (diminui) e a economia tende a ser
aquecida (desaquecida)9.
Dentro de uma economia de mercado como a brasileira, o governo
exerce função alocativa, distributiva e estabilizadora, e a política fiscal é um de
seus principais instrumentos para isso. Na função estabilizadora, a
arrecadação e os gastos do governo interferem no nível de atividade da
economia por meio de seus efeitos sobre a demanda agregada, conforme dito 7 Alguns autores preferem colocar essa quinta forma dentro da política fiscal, pois a provisão direta de serviços envolve normalmente gastos governamentais. 8 Entre parêntesis a lógica reversa da sentença. 9 Isso ocorre em razão de uma segunda identidade macroeconômica fundamental: Y= C + G + I + (X – M), onde Y é produto, C é consumo, G é gasto do governo, I é investimento, X é exportações e M são importações. Percebe-se que o produto da econômica é diretamente proporcional ao gasto do governo.
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anteriormente. Assim, o governo espera poder manter máximo emprego e
crescimento com estabilidade de preço.
Na função alocativa, o governo entra como agente complementar aos
agentes econômicos típicos do mercado. O governo identifica “falhas de
mercado” (externalidades, monopólios, bens públicos...) e desenvolve políticas
para corrigi-las ou regulá-las. Por exemplo, um agente econômico que causa
externalidade negativa poluindo rios, pode ser sobretaxado em sua atividade,
de modo a “compensar” o prejuízo social que causa.
A função distributiva (ou redistributiva) é realizada por meio dos
impostos: o governo arrecada mais de um grupo (reduz sua renda) e transfere
esses recursos diretamente, ou por meio de bens e serviços, para outros
grupos.
Os gastos do governo podem ser divididos em despesas correntes
(custeio), investimentos10 e transferências para entes sub-nacionais. A
arrecadação, por sua vez, dá-se por meio de impostos diretos (que incidem
diretamente sobre quem paga) e indiretos (está embutido no custo de bens e
serviços). Se as despesas do governo tendem a depender do seu nível de
arrecadação, esta, de seu lado, depende principalmente do nível de
renda/produto da economia, pois, conforme aumenta a renda dos indivíduos e
a riqueza da sociedade, aumenta a arrecadação de impostos diretos, e
conforme aumenta o produto, a circulação de mercadorias aumenta, logo,
aumentam os impostos indiretos.
Pelo lado da arrecadação, é preciso observar que a estrutura de um
sistema tributário tem impactos significativos sobre a dinâmica econômica de
uma sociedade e sobre seu nível de bem-estar e justiça social. Diversos fatores
devem ser considerados para delinear um sistema de tributos:
1. Os tributos devem ser suficientes para financiar os gastos públicos;
2. Quem deve pagar? Nesse sentido, o sistema será regressivo11,
progressivo ou neutro.
10 No Brasil, as despesas de capital do governo, isto é, seus investimentos não são contabilizados como gastos da administração pública, mas sim como Conta Produto, que quantifica investimentos do setor privado e do governo numa única conta. 11 Paga relativamente mais quem recebe menos. Progressivo, quem tem mais paga mais. Neutro: todos pagam, relativamente, a mesma coisa.
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3. O sistema tributário deve contribuir para a eficiência econômica e
estimular o desenvolvimento. Ou seja, não pode distorcer
excessivamente os preços dos produtos, turvar as preferências dos
atores econômicos e nem minar a competitividade econômica.
4. O sistema tributário deve ser flexível a ponto de permitir políticas de
incentivos seletivos. Ou seja, práticas sociais reprovadas podem ser
sobretaxadas para serem desestimuladas (álcool e fumo, por
exemplo) e a produção de bens muito úteis pode ser incentivada –
leia-se subsidiada – por meio da política fiscal. Nesse sentido, o
subsidio pode ser visto como um imposto negativo, ou inverso. Ao
invés de aumentar o preço de um bem, reduz-lo, estimulando sua
produção e seu consumo.
No Brasil, o sistema tributário compôs uma ferramenta fundamental da
política fiscal de incentivo ao desenvolvimento de diversos setores da
economia. Além de ter composto política de desenvolvimento regional.
A estrutura de um sistema tributário também é relevante não apenas
para políticas de desenvolvimento, mas também para políticas de
enfrentamento de crises. Em contexto de crises, impostos específicos (cujo
valor é fixo em termos monetários, não imposta o contexto, custa R$ xx,00)
tendem a aprofundar a crise, pois, a economia vai mal, as pessoas têm menos
recursos e têm que pagar a mesmas quantidade de dinheiro que pagavam em
tempos de prosperidade. Quando o sistema é baseado em impostos ad
valorem (cujo valor arrecadado depende da base sobre a qual incide uma
alíquota), em momentos de crises a arrecadação cai, mais ou menos, junto
com a atividade econômica, de forma que, se as pessoas têm menos, pagam
menos. Nesse caso, diz-se que o imposto é contracíclico.
O sistema tributário brasileiro tem como principais características:
1. Grande quantidade de impostos (os principais são o IR, o IPI e o
ICMS);
2. Cobranças em cascata;
3. Baixa qualidade da arrecadação;
4. Dependência dos entes federais em relação às transferências
federais;
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5. Significativo peso dos impostos indiretos;
Pelo lado dos gastos públicos, para avaliar o estímulo do governo à
atividade econômica em termos de complementação da demanda privada,
interessa medir o tamanho do déficit público (= investimentos governamentais –
poupança do governo em conta corrente12). Quando o déficit é menor que zero,
o governo gera superávit e está fazendo uma política fiscal contracionista,
ou seja, está restringindo a demanda. Se o déficit for maior que zero, o governo
está contribuindo para o aumento da demanda e praticando uma política fiscal expansionista.
A ocorrência de déficit significa, contudo, que o governo gasta mais que
arrecada. Logo, precisará de financiamento alternativo que pode ser a venda
de títulos ao setor privado (transferência de poupança do setor privado para o
setor público) ou a venda de títulos para o BACEN, que resulta em emissão de
moeda, expansão monetária. Em ambos os casos, há endividamento do
Tesouro Nacional (órgão responsável pela execução orçamentária da União). E
o segundo caso tem o agravante de ser de alto potencial inflacionário. Quando
um Estado recorre a constantes déficits, para não entrar em colapso, deve
fazer a “rolagem” de sua dívida.
Necessidade de Financiamento do Setor Público não-Financeiro Para a contabilidade nacional, governo é apenas a administração direta e os órgãos que realizam funções típicas de governo. Para superar essa limitação conceitual foi elaborado o conceito de Necessidade de Financiamento do Setor Público não-Financeiro, encampando também as empresas públicas. Esse conceito contempla todas as entidades públicas não-financeiras e considera todo tipo de gasto realizado por elas. Seu objetivo é medir a pressão do setor público sobre os recursos financeiros da economia, ou seja, sobre a poupança.
IMPACTOS DA POLÍTICA FISCAL Uma política fiscal expansionista pode gerar expansão mais que
proporcional da demanda e do produto, caso haja capacidade ociosa na
economia. Há dois caminhos para isso:
12 = carga tributária líquida – consumo do governo
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1. Aumento do gasto: seu efeito é semelhante ao de aumento de
investimento. Ao pressionar a produção, gera um incremento inicial na
renda, que tem uma parcela destinada ao consumo que impulsiona a
produção e a renda novamente e assim por diante, seguindo um efeito
multiplicador;
2. Redução de impostos: aumenta a renda dos agentes que podem
consumir mais, pressionando o produto para cima.
Outro efeito importante de políticas fiscais expansionista é o
deslocamento da poupança de outras áreas e agentes econômicos para o
financiamento do setor público. O governo exige mais e mais recursos, que
deixam de ser empregados em outras atividades. Quem precisar de
financiamento para investir terá que concorrer com o governo. Assim, a taxa de juros global tende a ser elevada como uma conseqüência da política expansionista.
Existem ainda outros problemas para implementar política
expansionistas, os principais são:
1. Restrição para o financiamento do gasto: o governo não pode prolongar
condições de déficits, pois corre o risco de insolvência;
2. Defasagens temporais: entre a ocorrência da flutuação que faz o
governo agir e o momento em que, de fato, o governo intervém há uma
defasagem temporal de conseqüências importantes. Por exemplo, caso
o governo adote uma política anti-crise quando a crise já estiver
acabando, os agentes podem ter uma percepção equivocada da
realidade e a ação governamental pode atrapalhar a recuperação da
econômica ao invés de ajudar. Isso acontece porque a economia é muito
mais dinâmica que as decisões organizacionais. Para driblar essa
realidade são adotadas políticas fiscais compensatória, políticas
automáticas que respondem a indícios de crises. É o caso do imposto
progressivo, aumenta conforme a renda aumenta e diminui quando a
renda diminui e do seguro-desemprego, aumenta a renda dos indivíduos
quando há situação de falta de renda.
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Políticas keynesianas De acordo com Keynes, para eliminar o desemprego e estimular o crescimento da renda, o governo deveria incidir em déficits públicos, aumentando gastos ou diminuindo impostos, como formas de aumentar a demanda agregada que, para ele, era o determinante do produto. O new deal do governo Roosevelt aproxima-se dessa visão.
POLITICA MONETÁRIA
Política monetária é a atuação do Banco Central-BACEN para definir as
condições de liquidez da economia: quantidade ofertada de moeda, nível de
taxa de juros entre outros.
Moeda é o ativo utilizado para realizar asa transações porque é o que possui maior liquidez. Liquidez é a capacidade de um ativo converter-se rapidamente em poder de compra, isto é, transformar-se em mercadorias.
Os indivíduos demandam moeda por três motivos: transação, precaução
e especulação. Nesse contexto, é um tanto lógico que indivíduos com renda
alta demandem mais moeda. Todavia, reter moeda tem um custo e ele é
medido pela taxa de juros, pois a moeda parada poderia estar rendendo e a
taxa de juros representa o custo de oportunidade envolvido nessa realidade.
Assim, podemos afirmar que a demanda por moeda depende tanto da renda
como da taxa de juros. Sendo diretamente proporcional a primeira e
inversamente proporcional a última.
Em princípio, pode-se dizer que o governo controla a quantidade de
moeda ofertada na economia. No nosso sistema financeiro, o Banco Central é
o responsável pelo controle da oferta e da qualidade da moeda nacional. O
BACEN possui o monopólio da emissão de moedas, além de regular e
fiscalizar o sistema financeiro (nesse sentido, sendo o banco dos bancos),
administrar as reservas internacionais do país e conduzir a política cambial. O
BACEN também administra a conta corrente do Tesouro Nacional.
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AGREGADOS MONETÁRIOS Nem todas as transações monetárias são realizadas por meio de papel-moeda, existem outros meios de trocas e outras instituições, além do BACEN, que operam esses ativos. É função do BACEN fiscalizar essas operações porque têm forte influência sobre a condição monetária da economia como um todo. Meios de pagamento restritos M1 = papel-moeda em poder do público + depósitos à vista. Meios de pagamentos ampliados M2 = M1 + Depósitos especiais remunerados + depósitos de poupança + títulos emitidos por instituições depositárias M3 = M2 + quotas de fundos de renda fixa + operações compromissadas registradas no selic Poupança Financeira M4 = M3 + títulos públicos de alta liquidez
Em resumo, é possível afirmar que, no controle monetário, as
atribuições do BACEN são:
1. Emitir do papel moeda;
2. Ser o guardião das reservas dos bancos;
3. Realizar de empréstimos de liquidez aos bancos;
4. Realizar as operações de mercado aberto;
5. Controlar seletivamente o crédito.
Para cumprir essas atribuições o BACEN conta com os chamados
instrumentos de controle monetário, que são as reservas compulsórias, a
concessão de empréstimos de assistência a liquidez combinada com a taxa de
redesconto e as operações de open market.
INSTRUMENTOS DE CONTROLE MONETÁRIO
Reservas compulsórias: é a parcela de todos os depósitos que os
bancos são obrigados legalmente a depositar em suas contas junto ao Banco
Central para poderem fazer frente a suas obrigações. Existem também as
reservas voluntárias, que são recursos que os bancos mantêm junto ao BACEN
por opção, ou seja, não existe obrigação legal. Obviamente, também tem o
efeito de reduzir a oferta de moeda.
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(como a atividade bancária afeta a oferta de moeda: grosso modo,
quando depositamos dinheiro no banco, passamos a ter um direito contra o
banco que nos promete algum retorno por isso. Para lucrar ele empresta o
nosso dinheiro, criando meio circulante, que outras pessoas irão utilizar
pagando direitos para o banco, dessa forma o nosso dinheiro volta para as
ruas, onde alguém vai pega-lo e depositar no banco de novo e o ciclo
recomeça. A esse fenômeno dá-se o nome de multiplicador bancário, que é
uma forma de criar meio circulante)
A taxa de recolhimento imposta aos bancos pelo Banco Central afeta a
oferta monetária ao determinar a parcela de depósitos que os bancos não
poderão emprestar, afetando também o valor do multiplicador bancário. Quanto
maior a exigência de reservas, menor será o multiplicador bancário e, portanto,
menor a oferta monetária. Assim, a oferta de moeda e inversamente
proporcional a taxa de reservas compulsórias.
Taxa de redesconto: refere à taxa de juros cobrada pelo BACEN na
concessão de empréstimos de assistência a liquidez às instituições
financeira privadas. Esses empréstimos são realizados pelo Bacen aos bancos
comerciais para que esses possam cobrir a insuficiência de caixa diante de
demanda de recursos pelos depositantes.
Se a taxa cobrada pelo Bacen for muito baixa, os bancos têm incentivos
para emprestar ao máximo, correndo o risco de ficarem com reservas
bancárias insuficientes para atender ao próprio caixa, pois entrando nessa
situação podem recorrer ao Bacen sem grandes custos. Por outro lado, se o
BACEN tem uma taxa de redesconto muito alta, os bancos ficam
desestimulados a se apoiarem nela, preferindo manter boas reservas próprias,
reduzindo a oferta de moeda.
Além dessa lógica básica, o Bacen estipula prazos e limites para
operações de redesconto e define títulos passíveis de serem redescontados.
Quanto menores os prazos, os limites de operações e a amplitude de títulos
com acesso ao redesconto, menor tende a ser a expansão dos meios de
pagamento e, conseqüentemente, a oferta de moeda.
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No Brasil, no entanto, a prática releva que as operações de redescontos
têm sido utilizadas mais como uma forma de socorro aos bancos comerciais
em crise do que como um instrumento de política monetária, de controle de
oferta de meio circulante.
Operações de mercado aberto (open market): nessas operações, o
Bacen regula o grau de liquidez do sistema econômico por meio da compra e
venda de títulos no mercado. É o instrumento mais ágil da política monetária,
permitindo razoável controle sobre a oferta de moeda na economia por meios
de várias operações ao longo de um mesmo dia.
Quando o BACEN quer reduzir a oferta de moeda na economia ele
vende títulos do governo (os principais títulos são Notas do Tesouro Nacional,
Letras do Tesouro Nacional e Títulos do Banco Central). Pois, grosso modo,
coloca papéis de baixa liquidez no sistema econômico e tira dinheiro do
sistema bancário, utilizado para pagar os títulos. Quando quer aumentar a
oferta de moeda, basta comprar seus títulos de volta, tirando os papéis e
lançando moeda no sistema bancário, o qual se encarrega de fazer dinheiro
por meio do multiplicador bancário.
TAXA DE JUROS Uma das variáveis macroeconômicas mais importantes, a taxa de juros
tem íntima relação com a política monetária praticada pelo governo. Ela
representa o que se ganha pela aplicação de recursos durante determinado
período de tempo, ou, alternativamente, aquilo que se paga pela obtenção de
recursos de terceiros (empréstimo) durante determinado período de tempo.
Mas o que determina a taxa de juros? Nesse ponto, o professor tem que
apela para humildade e reconhecer a necessidade de simplificar muito sem que
isso seja artifício didático, é falta de conhecimento mesmo! Bom, a taxa de
juros pode ser entendida como o “preço da moeda” dada uma oferta de moeda
e uma demanda. Assim como os preços dos produtos podem ser dados pelas
suas respectivas curvas de oferta e demanda, o preço da moeda, a taxa de
juros, pode ser aferida pelas curvas de oferta e demanda de moeda.
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Considerando, por exemplo, que o BACEN estabeleça que a oferta de
moeda é M (fixa), assim sempre que a demanda por moeda dos indivíduos
superar a oferta de moeda, a taxa de juros sobe, automaticamente,
desestimulando a posse de moeda. Assim, os indivíduos se sentem
estimulados a lançar suas moedas no sistema financeiro em busca dos
dividendos que as altas taxas de juros representam. O inverso ocorre quando
houver excesso de oferta de moeda, a taxa de juro cai e os indivíduos guardam
seu dinheiro para si.
Nesse sistema, a política monetária pode afetar o nível de demanda
agregada da economia e afetar o produto/crescimento. Como o investimento e
o consumo variam inversamente com a taxa de juros, sempre que o governo
quiser conter a atividade econômica (normalmente por medo de pressão
inflacionária), ele pode contrair a oferta de moeda e com isso afetar a taxa de
juros e a demanda.
Quando o governo contrai a oferta de moeda, faltará moeda no nível
prevalecente de taxa de juros e de renda, isto é, haverá excesso de demanda
de moeda que forçará a elevação da taxa de juros. Com isso, a demanda
agregada se reduzirá, diminuindo o produto. Uma expansão monetária teria um
efeito contrario, diminuindo a taxa de juros, estimulando a demanda e o
produto. Note-se que o impacto da política monetária sobre o produto
dependerá de quanto será a alteração da taxa de juros para equilibrar o
mercado monetário e de quanto as despesas de investimento e consumo foram
afetadas pela taxa de juros. Percebe-se, portanto, que a política monetária
afeta indiretamente o produto.
É preciso considerar ainda que a política monetária pode ser de dois
tipos, conforme sua condução:
Política monetária ativa: o BACEN controla a quantidade de agregados
monetários, ou seja, a oferta de moeda. Nesse caso, a taxa de juros deve
variar para garantir o equilíbrio entre oferta e demanda de moeda. A oferta de
moeda é exógena (ao sistema de relações econômicas).
Política monetária passiva: quando o Bacen prefere determinar a taxa
de juros e deixar a quantidade de moeda flutuar, a prioridade é garantir o nível
da taxa de juros. A oferta é endógena. Os defensores desse tipo de política
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argumentam que o sistema financeiro teria capacidade de adequar a oferta de
moeda à demanda existente a determinada taxa de juros. Restaria ao Bacen
apenas as operações de mercado aberto e a taxa de redesconto como
instrumentos de política monetária.
Principais taxas de juros do Brasil: Selic: sistema especial de liquidação e custódia TR: taxa referencial de juros TBF: taxa básica de financiamento TJLP: taxa de juros de longo prazo
Referências bibliográficas
SARAVIA, Enrique e FERRAREZI, Elisabete (orgs.). Políticas Públicas.
Coletânea, vol. II. Escola Nacional de Administração Pública – ENAP, 2006.
ARRETCHE, Marta. Federalismo e políticas sociais no Brasil: problemas de
coordenação e autonomia.
CARNEIRO, Carla Bronzo Ladeira. Conselhos de políticas públicas: desafios
para sua institucionalização.
FARAH, Marta Ferreira Santos. Parcerias, novos arranjos institucionais e
políticas públicas no nível local de governo.
GIACOMONI, James e PAGNUSSAT, José Luiz (orgs). Planejamento e
orçamento governamental. Coletanea, vol. I. escola Nacional de Administraçao
pública – ENAP, 2006
ALMEIDA, Paulo Roberto. A experiência brasileira em planejamento
econômico: uma síntese histórica.
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CONCEITOS BÁSICOS DE PLANEJAMENTO ASPECTOS ADMINISTRATIVOS, TÉCNICOS, ECONÔMICOS E FINANCEIROS1 INTRODUÇÃO E REVISÃO HISTÓRIA
A preocupação com o planejamento da ação governamental é
relativamente recente no Brasil. Até o governo Dutra, não havia se falado em
uma elaboração complexa e abrangente de planos para o desenvolvimento do
país. Todavia, em 1947, aparece o primeiro marcos do planejamento público no
brasileiro, o Plano Salte.
O Plano Salte apareceu na administração pública brasileira como uma
espécie de ensaio de planejamento econômico para o Brasil, na realidade,
nosso primeiro ensaio. Seu foco principal era a tentativa de apresentar um
plano que fosse capaz de conduzir o país para a superação das suas mais
graves deficiências econômicas e sociais vigentes a época. O plano foi
elaborado a partir da agregação de sugestões de vários ministérios. Com base
nesse conjunto de idéia, o Executivo estabeleceu quatro áreas prioritárias de
ação: saúde, alimentação, transportes e energia. Daí a sua denominação.
Esse plano também traz um aspecto interessante, que acompanhará
diversos outros planos econômicos brasileiros no futuro. O custeio do Salte era
proveniente de do orçamento da receita federal, mas havia uma significativa
participação do financiamento externo, operacionalizado por meio de
empréstimos no exterior.
O segundo marco do planejamento externo brasileiro é a criação da
Comissão Mista Brasil - Estados Unidos no início do governo Vargas (1951).
Começando a viver o clima da Guerra-Fria, os Estados Unidos estavam
preocupados em fortalecer sua presença nos países do hemisfério americano.
Nesse contexto, foi criado o plano norte-americano de ajuda técnica para
defesa, educação, saúde, agricultura e planejamento econômico aos países
1 As informações contidas nesta aula foram extraídas basicamente de documentos oficiais, principalmente do MPOG, e das apostilas que compõem o material do curso PPA: Elaboração e Gestão – Ciclo Básico, oferecido pela ENAP. Outras informações foram selecionadas de artigos acadêmicos da área de planejamento.
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subdesenvolvidos. A comissão não teve os resultados que os brasileiros
esperavam (principalmente, no que diz respeito ao crescimento de
investimentos estadunidenses no Brasil), no entanto, foi importantíssima em
dois aspectos: (i) possibilitou a identificação dos problemas econômicos
nacionais com mais precisam que o plano anterior e (ii) contribuiu para o
fortalecimento da incipiente cultura de planejamento na administração pública
brasileira. Dentre os resultados práticos dessa comissão estão os
apontamentos que serviram de fundamento para a criação do BNDE (Banco
Nacional de Desenvolvimento Econômico, futuro BNDES), em 1952, e do
Conselho de Desenvolvimento para Coordenação Econômico-Financeira, em
1956.
As conclusões da Comissão Mista Brasil – Estados Unidos indicavam
que o Brasil precisava de um órgão técnico que fosse capaz de executar o
reaparelhamento econômico que a comissão entendia como necessário para
superar os problemas econômicos nacionais identificados em 1952.
Considerando que nossa economia apresentava graves gargalos em seus
setores básicos, o BNDE foi pensado justamente como um instrumento de
fomento de desenvolvimento desses setores. Desde seu início, o banco
apareceu como órgão de financiamento de projetos públicos e privados.
O segundo plano brasileiro – e esse realmente um plano – foi o Plano de Metas, de 1956, elaborado pelo governo de Juscelino Kubistchek. Seus
fundamentos tinham como base o relatório final da Comissão Mista Brasil –
Estado Unidos, e ganhou forma como o primeiro documento técnico de grande
envergadura elaborado pelo BNDE, o qual, para cumprir essa missão, formou
um grupo de estudos com a Cepal. O Plano de Metas representou também a
primeira tentativa submeter o desenvolvimento do País à supervisão
sistemática do poder público. Dessa vez, o Estado brasileiro assumia,
explicitamente, a responsabilidade de promotor do desenvolvimento, numa
lógica complemente intervencionista. Era a consolidação do Estado
desenvolvimentista brasileiro. Modelo que vigorou até a “década perdida”. As
prioridades do Plano de Metas eram os setores de transportes, a indústria
intermediária (siderúrgica, de cimento e de celulose e papel), indústrias
produtoras de equipamentos (automobilística, naval e bens de capital) e a
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construção da nova capital. Dentre suas principais realizações figura a criação
de Brasília.
O período de instabilidade política que se seguiu ao governo JK não
permitiu nenhum avanço ou inovação na área de planejamento. Somente três
anos após o golpe de 1964, novos conceitos são inseridos na
operacionalização do planejamento estatal brasileiro. Contudo, teríamos de
esperar mais cincos anos para um novo documento de planejamento
propriamente dito. Em 1967, foi editado o Decreto-Lei nº 200, este documento
teve o mérito de organizar uma das faces mais importantes do planejamento
público: o orçamento.
Por meio do aprimoramento da estrutura e do funcionamento das
operações contábil-orçamentárias, o decreto instituiu a delegação de
autoridade, possibilitou a coordenação da execução e viabilizou maior controle
dos agentes públicos. Além disso, o decreto contribuiu para aumentar a
agilidade da máquina pública ao promover a descentralização administrativa
(não confundir com a descentralização em termos de gestão de políticas
públicas) e a expansão da administração indireta (sociedades de economia
mista, empresas públicas, fundações e autarquias), favorecendo o
desenvolvimento de uma tecnoburocracia qualificada (normalmente insulada)
coexistente com o núcleo tradicional (clientelista e, em certa medida,
patrimonialista) da administração direta.
Após mais de uma década sem planejamento, o Executivo Federal,
agora uma ditadura escancarada, lançou o I Plano Nacional de Desenvolvimento – I PND, em 1972, o qual deveria nortear o desenvolvimento
brasileiro até 1974. Esse plano é o primeiro no ciclo dos Planos Nacionais de
Desenvolvimento, período que entrou para nossa história como a época do
“milagre econômico brasileiro”, momento em que o mundo estava em pleno
crescimento e os agentes econômicos dos países desenvolvidos diversificavam
seus investimentos. O Brasil experimenta então altas taxas de crescimento
econômico, é beneficiado por significativo fluxo de capitais externos –
especialmente crédito de baixo custo – e vivencia um forte movimento de
substituição das importações a partir do favorecimento de empresas de capital
nacional. Nesse período são executados faraônicos projetos de integração
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nacional (como a transamazônica) e é colocado em marcha um importante
processo de expansão das fronteiras de desenvolvimento, caracterizado por
incentivos para a interiorização do capitalismo nacional.
O segundo Plano Nacional de Desenvolvimento – PND (1975-1979), sob o governo Geisel, insistiu, mesmo em tempo de crise, no perfil
intervencionista e desenvolvimentista do plano anterior. O foco principal do II
PND era o investimento em indústrias de base e a busca da autonomia em
insumos básicos. A ênfase na autonomia era reflexo da crise de insumos,
principalmente petróleo, que aparecia como sério gargalo para um país que
crescia rápido, mas perdia o fôlego do crescimento. A preocupação com o
problema energético era evidente, diante do volume de recursos destinado
para pesquisa de petróleo, para o programa nuclear, para o programa do álcool
e para a construção de hidrelétricas (entre elas Itaipu).
Em 1979, em função do segundo choque do petróleo, houve um declínio
no desempenho econômico. Logo em seguida veio a década perdida, um
período de inflação descontrolada, em que o planejamento governamental foi
completamente esvaziado. Foram elaborados dois documentos bem
intencionados (o III PND e o I Plano Nacional de Desenvolvimento da Nova
República), mas que se tornaram apenas papel.
Em 1988, a Constituinte apresentou novos paradigmas para o
planejamento estatal: (i) instituiu o Plano Plurianual como principal instrumento
de planejamento de médio prazo do governo brasileiro; e (2) estabeleceu que
esse documento deve estabelecer “de forma regionalizada, as diretrizes, os
objetivos e as metas da administração pública federal para as despesas de
capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de
duração continuada”.
Seguindo a determinação constitucional, mas ainda em contexto de
grande instabilidade de preços, o primeiro PPA (1991-1995) serviu apenas para
cumprir a forma da Carta Magna. Era impossível que tivesse as efetivas
características de um plano.
O primeiro PPA realmente importante foi elaborado apenas em 1995
para o período 1996-1999. Nesse momento há relativa estabilidade econômica,
o suficiente para viabilizar a retomada da prática de planejamento
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governamental no Brasil. Nesse PPA 1996-1999 também foram introduzidos
novos conceitos, entre eles:
1. Os eixos nacionais de integração e desenvolvimento como
referência espacial e geográfica do planejamento estatal;
2. Os projetos estruturantes, voltados para a promoção de
transformações no ambiente econômico e social em termos macro;
3. A agregação ao Plano do gerenciamento de empreendimentos
estratégicos.
4. E no contexto da execução do PPA 1996-1999, foi elaborado e
promulgado o Decreto nº 2.829/98.
O Decreto nº 2.829/98 Como os dois primeiros PPA eram excessivamente genéricos e apresentavam estrutura diversa das suas respectivas LOAs, qualquer despesa estabelecida no orçamento acabava encontrando respaldo no plano, tornando impraticável estabelecer prioridades e fazer opções com base nos objetivos, diretrizes e metas estabelecidos no plano plurianual; O decreto nº 2.829/98 estabeleceu normas para a elaboração e execução do PPA 2000-2003 e das LOAs a partir do exercício de 2000. Dentre as inovações estabelecidas destacam-se:
1. Organização das ações de governo em programas, que tenham por objetivo a solução de um problema ou o atendimento de uma demanda da sociedade;
2. Reconhecimento do programa como unidade de gestão; 3. Busca de transparência e integração da programação constante do
PPA, da LDO e da LOA. 4. Aperfeiçoamento da classificação funcional-programática.
O Plano Plurianual 2000-2003 continuou acrescentando inovações ao
planejamento e è gestão da Administração Pública Federal. A principal
inovação foi a introdução da gestão por resultados, como uma tentativa de
aproximar a burocracia tradicional brasileira aos ditames da administração
gerencial. Além disso, este PPA inovou ao: (a) estabelecer que o conceito de
programa como unidade de gestão, (b) promover a integração entre plano, orçamento e gestão, (c) fortalecer o conteúdo estratégico por meio do estudo
dos eixos, (d) promover o gerenciamento e avaliação de desempenho em
todos os programas do governo federal – processo ainda em construção,
principalmente no que diz respeito à avaliação.
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O primeiro PPA do governo Lula, elaborado em 2003 para vigorar no
período 2004-2007. Continuo o processo de construção do gerenciamento e
avaliação e inovou ao trazer dimensões mais participativas para a elaboração
do Plano. O governo federal não só ampliou a participação social, como vez
dessa participação um relevante instrumento para a definição das diretrizes e
prioridades do PPA. Por fim, o governo Lula focalizou a estrutura do governo
com intuito de aperfeiçoar o Modelo de Gestão do PPA, fortalecendo o vínculo
entre a estrutura hierárquica formal dos órgãos setoriais e a estrutura de gestão
dos Programas e Ações integrantes do PPA, adequando a burocracia ao Plano.
PLANEJAMENTO NO BRASIL: CONCEITOS BÁSICOS
No Brasil contemporâneo, o planejamento da ação estatal e,
conseqüentemente, das políticas públicas é desenvolvido por meio de três
instrumentos legais básicos: o Plano Plurianual - PPA, a Lei de Diretrizes
Orçamentárias - LDO e a Lei Orçamentária Anual – LOA. É notório o fato de
estes documentos serem os estruturadores do orçamento público também. Ora
isso é resultado do processo de aproximação cada vez maior entre
planejamento, orçamento e gestão que começou com a constituinte de 1988.
O principal órgão de planejamento do Governo Federal é o Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão – MPOG, cujo sítio merece uma pequena
visita.
PLANEJAMENTO: PRINCIPAIS INSTRUMENTOS LEGAIS PLANO PLURIANUAL – PPA
O PPA é a lei de maior alcance para o estabelecimento das prioridades
e do direcionamento das ações do governo em um período de quatro anos. De
forma regionalizada, dispõe sobre as diretrizes, os objetivos e as metas da
Administração Pública Federal, representando o instrumento que torna explícita
a visão do governo quanto ao desenvolvimento do país.
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Esse documento legal foi pensado para ser o instrumento que, dentre
outras coisas, viabilizaria a integração do planejamento, do orçamento e
gestão. Todavia, essa integração foi gradual e problemática. O plano 1991-
1995 foi caracterizado pela improvisação e problemas na sua execução. Tinha
programas com nomes pomposos, porém sem conteúdo e apresentava
estrutura diversa das leis orçamentárias anuais dificultando a identificação
entre plano e exercícios. Além disso, não havia qualquer sistema de
acompanhamento da execução do plano. No segundo PPA, permanecem
muitas das características do plano anterior: parece muito com planejamento
normativo de médio prazo, apresenta mais desejos que ações com conteúdo
definido. Não estrutura sistemas de monitoramento e avaliação e não
apresenta mecanismos de coordenação ou atualização. O PPA permanece
uma mera formalidade.
“Estes dois primeiros Planos Plurianuais eram genéricos e foram
apresentados em uma estrutura diversa daquela constante das leis
orçamentárias anuais vigentes à época. Dessa forma, qualquer despesa
estabelecida no orçamento acabava encontrando respaldo no plano, tornando
impraticável estabelecer prioridades e fazer opções com base nos objetivos,
diretrizes e metas estabelecidos no plano plurianual.”
Esses problemas mais evidentes do PPA foram resolvidos parcialmente
em 1998, pelo Decreto n° 2.829/98. As demais dificuldades foram superadas,
pelo menos em parte, com os três planos que se seguiram, os quais inseriram
conceitos do gerencialismo na administração do planejamento do orçamento,
estabeleceram novos parâmetros de acompanhamento, coordenação e
avaliação e, por fim, aumentaram a dimensão participativa da elaboração do
PPA, ampliando a participação de atores sociais em seu desenvolvimento.
O CICLO DA GESTÃO
O PPA tem seu processo de desenvolvimento e execução estruturado
em um ciclo, conhecido como ciclo de gestão. Os momentos ou etapas básicas
desse ciclo são: o planejamento da programação, o monitoramento da
execução orçamentária, a avaliação e a revisão do PPA. Essas etapas
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viabilizam um desenvolvimento lógico do projeto de governo para médio prazo,
permitindo a integração de programas e projetos ao longo de quatro exercícios,
contribuindo para o alcance dos objetivos de governo e para a melhoria
contínua da gestão. A figura abaixo ilustra essa lógica do PPA em etapas de
gestão:
Segundo a imagem acima, um problema ou demanda da sociedade é
expresso no PPA como um programa, que o resolverá. Esse programa tem
uma série de ações que são o meio pelo qual o programa será executado. O
monitoramento apontado no esquema denota o acompanhamento constante da
execução físico-financeira das ações e, conseqüentemente, dos programas do
PPA. Isso permite uma evolução mais adequada aos objetivos que se espera
alcançar ao final do plano. A avaliação dos resultados da implementação
parcial do Plano e seus programas é feita ao final de cada exercício (ano). A
revisão dos programas conclui o ciclo de gestão, nesta fase é que existe o
aprendizado institucional, momento em podem ser feitas recomendações de
aperfeiçoamento, provenientes de todo o processo de desenvolvimento do
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PPA, especialmente da avaliação da gestão e da fase da concepção dos
programas.
PRINCIPAIS OBJETIVOS DO PPA
Além de dizer que o PPA tem a função de estruturar os objetivos de
médio prazo do governo, estabelecer prioridades de forma regionalizada etc. é
possível ser mais preciso e apresentar alguns objetivos mais específicos deste
documento:
Antes de tudo, o PPA serve para organizar em programas todas as
ações desenvolvidas pela administração pública;
Alinhar os programas com a Orientação Estratégica do Chefe do Poder
Executivo e com as previsões de recursos por área;
Desenvolver e aprimorar o planejamento, orçamento e gestão por
programas em todos os órgãos da administração pública;
Tornar públicas as informações referentes à execução dos programas
de governo (maior controle e melhor qualidade na aplicação dos
recursos nos resultados obtidos);
Possibilitar uma participação mais efetiva da sociedade no processo
alocativo;
Estimular a participação de outras esferas de governo e da iniciativa
privada como fontes alternativas ao financiamento dos programas;
Dotar os administradores de sistema gerencial estruturado e atualizado;
Desenvolver a administração pública (definir responsabilidades, difundir
a conscientização de custos, a melhoria contínua da qualidade e,
sobretudo, o comprometimento com resultados;
Criar condições para a avaliação e mensuração dos indicadores e dos
seus efeitos;
ESTRUTURA DO PPA
A estrutura organização do documento do PPA constitui-se basicamente
de dois grandes módulos:
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A. A Base Estratégica: traz uma análise de conjuntura que busca interpretar a
situação econômica e social ampla do país. Apresenta as diretrizes, objetivos e
prioridades estabelecidas pelo Chefe do Poder Executivo (Orientações
Estratégicas do Presidente da República). Apresenta um resumo da previsão
dos recursos orçamentários e uma prévia de sua distribuição entre os setores e
programas respectivos e, por fim, traz as diretrizes, objetivos e prioridades dos
órgãos setoriais;
B. Os Programas: compreende a definição dos problemas que os programas
buscam solucionar e apresenta o conjunto de ações que deverão ser
empreendidas para atingir os objetivos estabelecidos.
LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS – LDO
O segundo documento de planejamento na realidade tem uma utilidade
mais significativa para o orçamento. A LDO tem como principal finalidade fixar
as diretrizes para a elaboração da LOA. É um documento que serve como elo
de ligação entre PPA e LOA, garantindo que esta seja um reflexo daquele.
CF, art. 165, § 2º - A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL – LOA
A lei orçamentária anual especifica o PPA para torná-lo operacional,
factível. A LOA é formada pelos Orçamentos Fiscal, da Seguridade Social e de
Investimentos das Empresas Estatais e deve seguir diversos parâmetros, entre
eles os princípios orçamentários expostos na Lei nº 4.320/64. Os principais
princípios são: Princípio da Unidade: cada Esfera de governo deve possuir apenas um
orçamento, fundamentado em uma política orçamentária única e
estruturado de maneira uniforme.
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Princípio de Universalidade: deve incorporar todas as receitas e
despesas. Princípio da Anualidade: estabelece a validade da estimativa de
receitas e fixação de despesa, circunscrevendo o orçamento ao período
de um exercício – que corresponde ao ano fiscal.
Além desses princípios, os mais importantes, existem outros de grande
importância para a estruturação do planejamento e do orçamento a cada ano,
são eles: Princípio da Discriminação ou Especialização: as receitas e despesa
devem ser apresentadas no orçamento de maneira discriminada (de
modo que seja possível saber detalhadamente a origem e aplicação dos
recursos); Princípio da Exclusividade: a lei orçamentária deverá conter matéria
financeira; Princípio do Equilíbrio: O equilíbrio nas contas e nos gastos públicos é
fundamental, especialmente em tempos de crise fiscal e crise do próprio
estado; Princípio da Simplificação: O planejamento e o orçamento devem
basear-se em elementos de fácil compreensão. Princípio da Descentralização: é preferível que a execução ocorra
próximo de seus beneficiários. Princípio da Responsabilização: os Gerentes devem assumir, de
forma personalizada, a responsabilidade pelo desenvolvimento de um
Programa.
Essa lista não esgota o conjunto de princípios que orientam a elaboração e
execução da LOA. Todavia, elucida suas principais características. A grande
quantidade de princípios serve inclusive para aferir a relevância que esta lei
tem para a operacionalização do planejamento, do orçamento e da gestão, isto
é, para o funcionamento e desenvolvimento do país.
A seguir analisaremos a unidade básica do planejamento no Brasil
contemporâneo: o programa.
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PROGRAMA
Desde 2000, o conceito de programa impera como unidade básica da
gestão de políticas públicas no Brasil. A idéia é antiga, mas apenas nesse PPA,
o conceito assumiu o posto de conceito base da gestão. Dessa forma, toda política pública, para ser executada pelo governo brasileiro, deve ser necessariamente inserida dentro de um programa ou estruturada como tal.
Mas o que vem a ser um programa afinal? “Programa é um conjunto
articulado de ações (projetos, atividades, operações especiais e ações não
orçamentárias), estruturas e pessoas voltadas para o alcance de um objetivo
comum”. Essa conceituação permanece muito vaga, vamos tentar uma
aproximação maior: programa é um conjunto de ações, operações, que tem um
objetivo comum, o qual deve ser expresso como um resultado que pode ser
uma solução de um problema ou o atendimento de demanda da sociedade.
Esse resultado é expresso pela evolução de indicadores no período de
execução do programa, possibilitando-se, assim, a avaliação objetiva e precisa
da atuação do governo.
Para a elaboração de Programas do PPA, problemas são demandas
não-satisfeitas ou carências identificadas que, quando reconhecidas e
declaradas pelo governo, passam a integrar sua agenda de compromissos.
Definido um problema, suas causas são objeto de ações para saná-las,
combatê-las ou reduzi-las. Nesse sentido, as ações que compõem um
Programa resultam em produtos (bens ou serviços) e são quantificadas no
tempo por metas a serem alcançadas.
Entretanto, é importante não confundir causa (origens do problema) com efeitos (produtos fortuitos de uma causa). Um programa que ataca efeitos em lugar de causas não alcança a efetividade esperada e certamente não representa uma solução real para o problema. Uma
representação gráfica adequada do programa é a seguinte:
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Outra observação importante é que um programa deve ter seu público alvo e abrangência territorial bem definidos. O que nem sempre é uma tarefa
fácil. Veja, por exemplo, as polêmicas em torno da definição dos públicos alvo
de políticas afirmativas no Brasil.
Uma das razões da ênfase que vem sendo dada a um conceito com
essas características decorre da expectativa de dar maior visibilidade aos
resultados e benefícios gerados pelas políticas públicas para a sociedade.
Além de trazer maior visibilidade para o conjunto das ações impetradas
pelo Estado, os programas que integram o PPA servem como elemento de
integração entre o planejamento, o orçamento e a gestão. Uma vez que, ao
mesmo tempo que servem como base para a organização das políticas no
PPA, conferem maior racionalidade contábil e maior organização e
transparência no momento de gerir as políticas públicas.
REQUISITOS DE UM PROGRAMA
Para formular um programa do PPA é preciso atentar para uma série de
requisitos mínimos:
O primeiro, e mais importante, é ter como objetivo dar solução a um
problema da sociedade, mediante um conjunto integrado e suficiente de
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ações orçamentárias e não orçamentárias, que expresse em sua teoria
causal uma relação consistente entre causa e efeito, entre o problema a
resolver e o objetivo do programa e entre as metas das ações e a
evolução esperada dos indicadores do programa;
O objetivo deve ser mensurável: ou seja, deve ser explicitado de
maneira que seja possível a mensuração dos resultados sobre um
público-alvo criteriosamente definido;
Possuir escala adequada a um gerenciamento eficaz (nem amplo, nem
específico demais, nem muito tímido, nem muito ousado – ser
equilibrado);
O programa deve ter consistência com as diretrizes emanadas das
Orientações Estratégicas de Governo e da Orientação Estratégica do
Ministério;
Deve ainda estabelecer compatibilidade entre os dispêndios previstos e
a disponibilidade de recursos no horizonte em questão, conforme
definido no cenário macroeconômico. Ou seja, não se deve perde de
vistas as limitações orçamentárias que fazem parte da realidade
brasileira.
ATRIBUTOS DE UM PROGRAMA DO PPA
Os atributos do programa são um conjunto de informações que
apresentam o que é o programa e suas características fundamentais. Essas
informações são:
1. Órgão responsável: órgão responsável pelo gerenciamento do programa,
se as ações forem desenvolvidas por mais de um órgão, será um programa
multissetorial;
2. Unidade responsável: unidade administrativa interna ao órgão responsável
pelo gerenciamento do programa (há muitas situações em que as ações
envolvem mais de uma unidade);
3. Denominação: expressa os propósitos do programa em uma palavra ou
frase-síntese, de fácil compreensão pela sociedade. Exemplo: "Primeiro
Emprego".
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4. Problema: descrição do problema que o programa tem por objetivo
enfrentar. Deve ser formulado como condição negativa, evitando-se enunciar a
ausência de alguma solução específica.
5. Objetivo do programa: expressa o resultado que se deseja alcançar. Deve
ser conciso, claro, categórico e determinante.(Exemplo: Programa: Acesso à
Alimentação - Objetivo: Garantir à população em situação de insegurança
alimentar o acesso à alimentação digna, regular e adequada à nutrição e
manutenção da saúde humana)
6. Público-alvo: qual o(s) segmento(s) da sociedade ao(s) qual(is) o programa
se destina e que se beneficiam direta e legitimamente dele.
7. Justificativa: deve abordar o diagnóstico e as causas da situação-problema
para a qual o programa foi proposto, alertar quanto às conseqüências da não
ação e informar a existência de condicionantes favoráveis ou desfavoráveis ao
programa. Além de estimar a despesa prevista e a origem dos recursos.
8. Objetivo setorial associado: especifica o principal objetivo setorial para o
qual o programa contribui.
9. Desafio associado: especifica o principal desafio da Orientação Estratégica
do Plano Plurianual para o qual o programa contribui.
4.10. Tipo de programa: o programa deve ser classificado como:
A. Programas Finalísticos: dos quais resultam bens ou serviços ofertados
diretamente à sociedade;
B. Programas de Serviços ao Estado: dos quais resultam bens ou serviços
ofertados diretamente ao Estado, por instituições criadas para este fim
específico;
C. Programas de Gestão de Políticas Públicas: aqueles destinados ao
planejamento e à formulação de políticas setoriais, à coordenação, à avaliação
e ao controle dos demais programas sob a responsabilidade de determinado
órgão; haverá um programa de Gestão de Políticas Públicas em cada órgão; ou
D. Programas de Apoio Administrativo: aqueles que contemplam as despesas
de natureza tipicamente administrativa, as quais, embora contribuam para a
consecução dos objetivos dos outros programas, neles não foram passíveis de
apropriação.
O Programa de Apoio Administrativo será composto basicamente pelas ações
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"Contribuição à Previdência Privada", "Remuneração de Pessoal Ativo da
União e Encargos Sociais", "Remuneração dos Militares das Forças Armadas"
e "Administração da Unidade”.
11. Horizonte temporal: estabelece o período de vigência do programa,
podendo ser contínuo ou temporário.
12. Estratégia de implementação do Programa:
Indica como serão conduzidas as ações, quais os instrumentos disponíveis ou
a serem constituídos, e a forma de execução (direta, descentralizada para
Estados, Distrito Federal e Municípios e transferências) para atingir os
resultados pretendidos pelo programa. Deve-se considerar, também, na
descrição da estratégia de implementação, aspectos como: critérios de
elegibilidade para acesso aos bens e serviços ofertados pelo programa;
responsabilidades no gerenciamento e na execução das ações (Órgãos e
Unidades Administrativas); a forma de implementação das ações, explicitando
os agentes e parceiros (federal, estadual, municipal e privado) envolvidos e a
contribuição de cada um para o sucesso do programa; e os mecanismos
(sistemas) utilizados no monitoramento da execução das ações do programa.
13. Valor anual do programa: somatório do valor anual das ações integrantes
do programa.
14. Indicador: instrumento capaz de medir o desempenho do programa. “Deve
ser passível de aferição e coerente com o objetivo estabelecido, ser sensível à
contribuição das principais ações e apurável em tempo oportuno. O indicador
permite, conforme o caso, mensurar a eficácia, eficiência ou efetividade
alcançada com a execução do programa”. Assim como o programa, o indicador
possui seus atributos:
A. Denominação: forma pela qual o indicador será apresentado à sociedade;
B. Unidade de medida: padrão escolhido para mensuração da relação adotada
como indicador. Por exemplo, "taxa de mortalidade infantil" a unidade de
medida seria "1/1000" (1 óbito para cada 1000 nascimentos);
C. Índice de referência: expressa a situação mais recente do problema e sua
respectiva data de apuração. O dado base;
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D. Índices esperados ao longo do PPA: situação que se deseja atingir com a
execução do programa, expresso pelo indicador, ao longo de cada ano do
período de vigência do PPA;
E. Índice ao final do programa (somente para programas temporários):
resultado, expresso pelo indicador, que se deseja atingir ao final do programa.
Útil para o monitoramento;
F. Fonte: entidade responsável pelas informações necessárias para a apuração
do indicador e divulgação periódica dos índices;
G. Periodicidade: freqüência com a qual o indicador é apurado e
disponibilizado.
H. Base geográfica;
I. Fórmula de cálculo: demonstra, de forma sucinta e por meio de expressões
matemáticas, o algoritmo que permite calcular o valor do indicador.
15. Ação: operação da qual resulta um produto (bem ou serviço) ofertado à
sociedade ou que contribui para atender ao objetivo de um programa.
Voltaremos a falar de ação um pouco mais abaixo.
ORÇAMENTO-PROGRAMA X ORÇAMENTO TRADICIONAL
O conceito de programa como unidade de planejamento e gestão do
Executivo viabilizou a implementação do orçamento-programa Brasil – modelo
de gerenciamento da máquina pública que integra planejamento, orçamento e
gestão.
Os elementos essenciais do orçamento-programa são fundamentais
para sua efetiva implantação, esses elementos são:
1. Definição dos objetivos e propósitos perseguidos para os quais serão
utilizados os recursos orçamentários. Dessa forma, definir claramente,
para onde o governo está guiando as políticas públicas;
2. Elaboração dos programas como instrumentos de integração dos
esforços governamentais para concretizar os objetivos. Não mais haverá
projetos ou ações isolados, a idéia é que toda ação esteja
necessariamente vinculada a um tipo de programa, voltado para a
solução de um problema específico da sociedade;
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3. Levantamento dos custos dos programas (definir com clareza quanto
vai deve custar cada um dos programas, não é necessária precisão,
mas a aprximação deve ser a melhor possível);
4. Estabelecimento de indicadores com a finalidade de medir as
realizações (produto final) e os custos da execução dos programas.
Note-se que os indicadores devem estar presente no momento da
elaboração do programa, não apenas nas ações.
O quadro abaixo apresenta as principais diferenças entre o orçamento
tradicional e o orçamento que tem no programa sua unidade fundamental de
operacionalização:
AÇÃO: DETALHANDO O PROGRAMA
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Apesar de ser a unidade básica de estruturação do planejamento, o
programa ainda pode ser fracionado de acordo com as operações que o
materializam, às essas frações damos o nome de ação. A ação é uma
operação da qual resulta um produto (bem ou serviço) ofertado à sociedade
ou que contribui para atender ao objetivo de um programa.
Incluem-se também no conceito de ação as transferências obrigatórias
ou voluntárias a outros entes da Federação e a pessoas físicas e jurídicas, na
forma de subsídios, subvenções, auxílios, contribuições, doações, etc. bem
como financiamentos.
Assim como o programa, a ação possui seus atributos, informações que
nos permite conhecer as características essenciais da ação. Toda vez que uma
ação é criada, essas informações têm de ser oferecidas. Esses atributos, no
entanto, são mais amplos e detalhados que os atributos do programa,
envolvendo uma dimensão qualitativa e outra dimensão quantitativa.
ATRIBUTOS QUALITATIVOS DA AÇÃO2 1. Órgão/Unidade Orçamentária: órgão (maior nível da classificação
institucional) e Unidade Orçamentária (menor nível da classificação
institucional);
2. Função: representa o maior nível de agregação das diversas áreas de
despesa que competem ao setor público.
3. Subfunção: representa uma partição da função, visando agregar
determinado subconjunto de despesas do setor público.
4. Título: forma pela qual a ação será identificada pela sociedade e será
apresentada no PPA, LDOs e LOAs. Expressa, em linguagem clara, o objeto
da ação.
5. Finalidade: expressa o objetivo a ser alcançado pela ação, ou seja, por que
esta ação é desenvolvida. Deve sempre iniciar com verbo no infinitivo.
2 Esse detalhamento de atributos dificilmente será cobrado em uma prova de políticas públicas. No entanto, acredito que uma leitura despreocupada dessas informações contribui para um conhecimento mais apurado do processo de planejamento e pode ser útil na prova de administração financeira.
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6. Descrição: expressa, de forma sucinta, o que é efetivamente feito no âmbito
da ação, seu escopo e delimitações. Explica o que é a ação.
7. Produto: bem ou serviço que resulta da ação, destinado ao público-alvo ou
o investimento para a produção deste bem ou serviço. Para cada ação deve
haver um único produto. Há situações em que o produto é apresentado como
quantidade de beneficiários da ação.
8. Unidade de medida: padrão selecionado para mensurar a produção do bem
ou serviço.
9. Especificação do produto: expressa as características do produto acabado
visando sua melhor identificação.
10. Tipo de ação: 10.1. Orçamentária: ação que demanda recursos orçamentários, podem ser
de três tipos:
10.1.1. Projeto: instrumento de programação para alcançar o objetivo de um
programa, envolvendo um conjunto de operações, limitadas no tempo, das
quais resulta um produto que concorre para a expansão ou aperfeiçoamento da
ação do Governo.
10.1.2. Atividade: instrumento de programação para alcançar o objetivo de um
programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e permanente, das quais resulta um produto necessário à
manutenção da ação de Governo.
10.1.2. Operação Especial: são despesas que não contribuem para a
manutenção, expansão ou aperfeiçoamento das ações do Governo Federal,
cujo produto e contraprestação sob a forma de bens ou serviços, quando
existentes, ocorrem fora do âmbito orçamentário da União3.
10.2. Não-orçamentária: ação que não envolve recursos orçamentários da
União4. Essas ações não-orçamentárias subdividem-se em 5 tipos:
3 Enquadram-se neste tipo todas as despesas relativas: a transferências (obrigatórias, voluntárias ou outras), em favor de outros entes da Federação, de pessoas físicas e jurídicas, na forma de subsídios, subvenções, auxílios, contribuições, doações, indenizações, ressarcimentos, proventos de inativos, pagamento de sentenças judiciais etc.; e a operações de financiamentos e empréstimos, e suas amortizações e encargos; à aquisição de títulos ou integralização de cotas de fundos de participação, participações acionárias, compensações financeiras, contribuição a organismos nacionais e internacionais, etc. As operações especiais integram os programas Finalísticos ou de Serviços ao Estado somente quando efetivamente contribuem para a consecução de seus objetivos. Nos demais casos, integram os programas Operações Especiais, que constam somente do orçamento. 4 Os programas não agregam somente recursos de natureza fiscal da União, mas podem incorporar também instrumentos normativos e recursos disponíveis do setor privado, das agências oficiais de crédito,
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10.2.1. Financiamentos: ações que compreendem as contratações de
financiamentos nas operações de crédito para a produção, custeio,
investimento ou comercialização.
10.2.2. Parcerias: consideram-se como ações do tipo parceria, as ações não-
orçamentárias com recursos próprios aplicados por parceiros (estados,
municípios, setor privado ou terceiro setor).
10.2.3. Plano de Dispêndio das Estatais: ações onde as estatais utilizam
recursos em despesas correntes ou em inversões financeiras em parcerias
com o setor privado, que concorrem para o alcance de objetivos de programas
do PPA.
10.2.4. Renúncia Fiscal: ações decorrentes de estímulo das atividades
econômicas ou sociais, que o Governo executa mediante redução de alíquotas
ou isenção de impostos e taxas.
10.2.4. Outras iniciativas e diretrizes: ações que compreendem formulação
de políticas, instrumentos normativos, estudos, ou demais iniciativas, desde
que realizados com recursos não-orçamentários.
Observação: Não há possibilidade de uma ação orçamentária conter recursos
não-orçamentários.
11. Tipo de Orçamento Indica se a ação pertence ao Orçamento Fiscal, da Seguridade Social ou de
Investimento das Estatais.
12. Forma de implementação
Indica a forma de implementação da ação, descrevendo todas as etapas do
processo até a entrega do produto, inclusive as desenvolvidas por parceiros.
Deve também ser classificada segundo os conceitos abaixo:
12.l.1. Direta: ação executada diretamente ou sob contratação pela unidade
responsável, sem que ocorra transferência de recursos para outros entes da
federação (Estados, Distrito Federal e Municípios). Por exemplo, a ação
"Fiscalização dos Serviços de Transporte Ferroviário", executada diretamente
pelo Governo Federal.
do terceiro setor, dos incentivos fiscais, dos fundos constitucionais de financiamento regional, dos fundos administrados pelo Governo Federal e dos dispêndios correntes das empresas estatais, bem como de parcerias e contrapartidas de Estados e Municípios.
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12.l.2. Descentralizada: atividades ou projetos, na área de competência da
União, executados por outro ente da federação (Estado, Município ou Distrito
Federal), com recursos repassados pela União.
12.l.3. Transferência, que se subdivide em:
12.l.3.1. Obrigatória: operação especial que transfere recursos, por
determinação constitucional ou legal aos Estados, Distrito Federal e
Municípios. Por exemplo:
"Transferência da Cota-parte do Salário-educação".
12.l.3.2. Voluntária: operação especial em que ocorre a entrega de recursos
correntes ou de capital a outro ente da Federação, a título de cooperação,
auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação
constitucional ou legal ou se destine ao Sistema Único de Saúde. Estas
transferências destinam-se a execução de ações em áreas de competência dos
Estados, Distrito Federal e Municípios. Por exemplo, "Apoio à Implantação de
Conselhos Estaduais e Municipais de Segurança Alimentar e Nutricional";
"Apoio a Abrigos para Mulheres em Situação de Risco”.
12.l.3.3. Outras: operação especial que transfere recursos a entidades privadas
sem fins lucrativos, organizações não-governamentais e outras instituições.
12.l.4. Linha de crédito: Ação realizada mediante empréstimo de recursos aos
beneficiários da ação. Enquadram-se também nesta classificação os casos de
empréstimos concedidos por estabelecimento oficial de crédito a Estados e
Distrito Federal, Municípios e ao Setor Privado.
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13. Tipo de Inclusão da Ação: Quem teve a iniciativa de criação da ação: Poder Executivo, emenda
parlamentar, projeto de lei de crédito especial.
14. Base legal Especifica os instrumentos normativos que dão respaldo à ação.
15. Unidade responsável É a entidade, seja unidade administrativa, empresa estatal ou parceiro (Estado,
Distrito Federal, Município ou Setor Privado) responsável pela execução da
ação.
16. Localização do gasto - subtítulos As ações são desdobradas em localizadores de gasto (subtítulos) utilizados,
exclusivamente, para especificar a localização física das ações, não podendo
haver, por conseguinte, alteração da finalidade e do produto. A localização do
gasto corresponde ao detalhamento do projeto, atividade, operação especial ou
ação não-orçamentária. O critério para regionalização de metas e do dispêndio
correspondente é o da localização dos beneficiados pela ação. A adequada
localização do gasto permite maior controle governamental e social sobre a
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implantação das políticas públicas adotadas, além de evidenciar a focalização,
os custos e os impactos da ação governamental5.
17. Custo total estimado do projeto Atributo específico dos projetos e ações não-orçamentárias de caráter
temporário. Refere-se ao custo estimado do projeto, a preços correntes, desde
o seu início até a sua conclusão.
18. Duração do projeto Também específico dos projetos e ações não-orçamentárias de caráter
temporário, refere-se à data de início e data prevista de término do projeto.
ATRIBUTOS QUANTITATIVOS DA AÇÃO
Existem ainda algumas informações relativas à natureza quantitativa da
ação, importante para vislumbrar os desdobramentos futuros ou impactos que
ela gerará e a que custos. Os atributos quantitativos são:
1. Meta física: quantidade de produto a ser ofertado, de forma regionalizada,
por ação, num determinado período. A meta física é instituída para cada ano,
mesmo que o programe dure muito mais que isso ou seja permanente. O
critério utilizado para fazer a regionalização de metas é o da localização dos
beneficiados pela ação.
2. Cumulatividade da meta física: nem todas as ações possuem esse
atributo. A cumulatividade ou não da meta está ligada à característica
essenciais da ação, ao produto gerado e à unidade de medida estabelecida
pelos seus indicadores. Sempre que houver necessidade de se somarem os
dados físicos mês a mês e/ou de um ano para o outro, haverá cumulatividade
da meta física.
Essas informações visam a avaliar a evolução da execução dos projetos
de investimento e a identificar o grau de viabilidade de implantação de novos
projetos, uma vez que existem projetos inconclusos, que devem sempre ter
5 Os localizadores poderão ser de abrangência nacional, no exterior, por grandes regiões (N, NE, CO, SE, S), por estado ou município. Será considerada como Nacional a meta cujo benefício atinge indistintamente todo o País. As metas estabelecidas apenas por regiões somente serão admitidas quando não houver a possibilidade de estadualização. Este mesmo procedimento deve ser adotado para as metas que venham a ser classificadas como "Nacional", ou seja, isto só deverá ser feito quando não for possível regionalizar ou estadualizar as metas físicas.
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prioridade na alocação dos recursos. Já que existem recursos comprometidos
com projetos em andamento, não devem ser criados novos projetos de
investimento com programação financeira insuficiente para sua conclusão no
prazo de duração definido.
3. Dados financeiros: são as estimativas de custos da ação, desdobradas por
fontes de recursos e distribuídas para cada uma das ações e para cada um dos
anos do período de vigência do PPA.
Assim como as metas físicas, os dados financeiros são regionalizados.
O critério para a regionalização corresponde ao custo de atendimento das
metas físicas definidas para cada região. Dessa maneira, custo e metas são
intrinsecamente associados. Os recursos são desdobrados em: (a) recursos
dos Orçamentos da União: recursos oriundos dos Orçamentos Fiscal e da
Seguridade Social, e de Investimento das Estatais; e (b) recursos Não-
Orçamentários: recursos que financiam ações do Plano Plurianual,, mas não
são expressos nos Orçamentos da União.
*** INDICADORES
Um tipo de instrumento que tem ganhado bastante atenção nos debates
sobre planejamento, monitoramento e avaliação de políticas públicas é o
indicador. As discussões normalmente giram em torno da necessidade de
aprimorar os indicadores para aumentar a transparência da ação estatal e da
elaboração de indicadores capazes de serem colhidos com os menores custos
possíveis. Seguindo esses eixos da discussão, há uma série de outros pontos
de discussão. O que não se questiona, contudo, é a importância da existência
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de indicadores bem elaborados e confiáveis para a gestão das políticas
públicas
INDICADORES: O QUE É?
Indicadores são instrumentos que permitem identificar e medir aspectos
relacionados a um determinado conceito, fenômeno, problema ou resultado de
uma intervenção na realidade. São medidas, ou seja, uma atribuição de
números a objetos, acontecimentos e situações de acordo com certas regras
(Rua, 2005). O PPA Brasil Para Todos define indicador como “Instrumento
capaz de medir o desempenho do programa. Deve ser passível de aferição e
coerente com o objetivo estabelecido, ser sensível à contribuição das principais
ações e apurável em tempo oportuno. O indicador permite, conforme o caso,
mensurar a eficácia, eficiência ou efetividade alcançada com a execução do
programa.”
INDICADORES: FINALIDADE
A partir da conceituação apresentada acima é possível inferir que a
finalidade do indicador é traduzir de forma mensurável determinado aspecto de
uma realidade dada (uma situação social) ou construída (pela ação de
governo), de maneira a tornar operacional a sua observação e avaliação.
Basicamente, tornar a observação de uma situação menos subjetiva e mais
objetiva através de números que a tornem mais palpável.
De forma mais precisa, os indicadores podem ter duas funções:
1. Função Descritiva: consiste em aportar informação sobre uma determinada
situação social ou ação pública como, por exemplo, quantidade de famílias
em situação de pobreza. Caracteriza bem o primeiro momento do
diagnóstico, em que se pretende apenas conhecer a situação;
2. Função valorativa (ou avaliativa): que implica em agregar informação de
juízo de valor a partir da situação anterior, para verificar a importância
relativa de determinado problema ou se o desempenho do programa é
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adequado, o que no caso anterior poderia significar “o número de famílias
em situação de pobreza em relação ao número total de famílias”.
INDICADORES: TIPOS DE INDICADORES
As classificações de indicadores são muito variadas. Do ponto de vista
da produção de bens e serviços públicos ou privados e os resultados
produzidos, destacam-se duas tipologias de mensuração de aspectos
fundamentais da gestão:
Indicadores classificados pela sua atuação na geração de produtos;
Indicadores voltados para as dimensões de desempenho da política;
1. Pela atuação na geração de produtos (medição gerencial): Refere-se aos instrumentos de mensuração das principais variáveis associada
ao cumprimento de metas e objetivos, relacionando os insumos usados e os
custos incorridos em sua utilização em processos destinados a ofertar bens ou
serviços (produtos) destinados à obtenção de resultados junto a um
determinado público-alvo.
2. Pelas dimensões de desempenho: estabelece parâmetros relativos ao
mérito da intervenção. A qualidade dos processos e dos resultados obtidos é
foco das leitura feita por um conjunto de indicadores de desempenho.
***
INSTRUMENTOS E RECURSOS DE ECONOMIA PÚBLICA: POLÍTICA REGULATÓRIA
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Quando falamos em política regulatória6, a primeira coisa que devemos
fazer é conceituar regulação. Todavia, esse é um conceito que pode ser
tomado em diferentes sentidos. Portanto, é preciso que o conceito leve em
consideração a regulação como uma atividade típica de instituições
governamentais em ambiente de economia de mercado.
Tendo isso em mente, regulação pode ser entendida como um "controle
mantido durante certo tempo e focalizado, exercido por uma instituição pública
sobre atividades que são valorizadas pela comunidade". De forma mais
precisa, pode ser definida como uma das formas de ação do Estado, de política
pública, que se dá por meio do controle do comportamento de firmas e de
indivíduos. Para Abranches "praticamente toda ação do Estado envolve
regulação, embora existam campos de intervenção estatal inteiramente
dedicados à função regulatória".
A regulação normalmente é exercida por meio das atividades
regulatórias de entidades da burocracia especializada do Executivo. Todavia,
há autores que reconhecem nas empresas estatais (e na sua produção de
serviços e bens a população) um tipo de ação regulatória do Estado na
economia. Se nos aprofundarmos na literatura, ainda encontraremos outros
tipos. Entretanto, por uma razão prática (o concurso) nosso foco permanecerá
na idéia mais conservadora, e mais aceita. Sendo assim utilizaremos a
seguinte definição de regulação:
Uma intervenção do Estado na economia e na atividade social com
a finalidade de corrigir falhas de mercado e aumentar o bem-estar social.
Sem que tal intervenção implique a produção direta de bens e serviços
por instituições estatais. Para entender por que existem políticas dessa natureza é preciso
observar que, numa economia de mercado, a situação ideal é aquela em que o
6 Texto baseado em apostilas dos cursos da Enap e nos artigos de Antonio Gelis Filho. Comparative analysis of the normative design of former and current regulatory institutions. Rev. Adm. Pública , Rio de Janeiro, v. 40, n. 4, 2006; Ricardo Moreira Ramalhete e Alain Herscovici. Path-dependence, expectativas e regulação econômica: elementos de análise a partir de uma perspectiva pós-keynesiana. Rev. econ. contemp., Dez 2006, vol.10, no.3; Fernanda Meirelles e Rafael Oliva Delegação e controle político das agências reguladoras no Brasil. Rev. Adm. Pública, Ago 2006, vol.40, no.4, p.545-56 e Marcus André Mello. A política da ação regulatória: responsabilização, credibilidade e delegação. Rev. bras. Ci. Soc., Jun 2001, vol.16, no.46, p.56-685 .Todos disponível no site www.scielo.org. Não se trata, portanto, de idéias do professor.
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mercado se apresenta como uma estrutura de alocação dos recursos
econômicos que funciona por meio de trocas livres entre compradores e
vendedores. A princípio, mesmo numa economia de mercado, a participação
do Estado como agente econômico não gera distorções graves no
funcionamento dessa estrutura capitalista a ponto de fazê-la deixar de ser uma
economia de mercado.
Todavia, no mundo real do capitalismo, o mercado não é sempre
perfeitamente capaz de resolver todas as situações alocativas e produzir
resultados positivos para a sociedade. Existem as falhas do mercado. Nem
sempre o mercado tem força suficiente para se manter e gerar os bens e
serviços necessários à população, muitas vezes consumidores e produtores
não agem de maneira competitiva e os agentes econômicos vivem em
constante instabilidade. Assim, quando o mercado foge demasiadamente de
seu modelo ideal (de competição perfeita) a regulação se apresenta como uma
política pública necessária. O Estado intervém para corrigir ou minimizar as
"falhas ou ineficiências" de mercado.
FALHAS DE MERCADO
As principais falhas de mercado que impelem a ação regulatória do
estado são:
1. Existência de bens públicos: em todas as sociedades existem bens não-
rivais e não-excludentes, ou seja: ninguém pode ser excluído de seu consumo,
o consumo do bem por um indivíduo não reduz a disponibilidade para outro e
não há como evitar que eventuais não-pagantes beneficiem-se dele. “Um
exemplo é a segurança nacional. A ineficiência gerada pelos bens públicos é a
impossibilidade de se cobrar adequadamente por eles, já que não há como
evitar os” caronas (free-riders). O Estado pode intervir diretamente, assumindo
a produção de tais bens (intervenção não-regulatória) ou utilizando
mecanismos tributários para evitar o problema da não-excludência. 2. Altos custos transacionais: muitas vezes os produtores de uma
determinada indústria estão demasiadamente dispersos geograficamente ou
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são excessivamente pequenos se considerados individualmente. Isso pode
gerar ineficiências de mercado por conta de custos de transação muito altos.
Nesse caso, a regulação aparece como um instrumento de economia pública
que tem a função de coordenação do mercado com o objetivo de reduzir os
curtos das transações. Há também situações em que a coordenação da
atividade econômica é necessária para evitar colapsos no setor produtivo. Um
exemplo é a regulação da produção de café na época em era o principal item
de exportação da pauta brasileira. O governo assume o controle dos níveis de
produção para evitar excessos, assumindo o papel que seria deixado ao
mercado se os custos de transação relacionados a tal atividade não fossem tão
elevados.
3. Comportamento não-competitivo: práticas anti-competitivas são bastante
comuns no mundo capitalista. As formas de mercado não-competitivo que
podem surgir são monopólio, oligopólio, mercado monopsônio ou oligopsônio. Todas essas falhas de mercado geram problemas graves para a
sociedade em relação à distribuição dos ganhos nas relações comerciais,
portanto, devem ser corrigidas em prol do bem-estar, principalmente dos
consumidores. Esse é o caso das políticas de antitruste e defesa da
concorrência e da regulação dos monopólios naturais.
4. Assimetria de informação: um dos pressupostos para a ocorrência de um
mercado perfeito é a perfeita transmissão de informação sobre preço e
qualidade dos produtos e serviços oferecidos. Quando um dos dois agentes
econômicos (comprador ou vendedor) tem acesso a mais informações que o
outro, abra-se a possibilidade de ganhos distorcidos, derivados de ineficiências
de mercado que é a assimetria de informações. Um exemplo disso é o
mercado de remédios, no qual existe uma grande diferença entre as
informações que as indústrias farmacêuticas possuem e aquelas que os
consumidores conseguem acessar e compreender, por isso, o governo instituiu
a ANVISA, com a responsabilidade de supervisionar a comercialização desses
produtos e proteger a população de eventuais abusos dos laboratórios.
5. Externalidades: são conseqüências indiretas (positivos ou negativos) de
uma atividade econômica (de consumo ou de produção) sobre a vida ou
atividade de outros produtores ou consumidores, sendo que essas
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conseqüências não podem ser adequadamente negociadas em um mercado –
os prejudicados por uma externalidade não podem impor custos aos atores
cujas transações o afetam negativamente. Um exemplo é a poluição de rios por
fábricas. O produtor utiliza um recurso da coletividade (o rio) para seu
benefício, mas o destrói, pois poluir o rio, no curto prazo, é mais eficiente
financeiramente que instalar equipamentos antipoluentes. Caso não haja uma
fiscalização por parte do Estado, essa atividade permanecerá. O problema por
trás desse fenômeno é a falta de mercados para essas externalidades. Ao
multar a atividade poluente, o Estado estabelece um preço para a limpeza do
rio, inibindo a atividade poluente da empresa. Vale lembrar que externalidades
também podem ser positivas, caso em que o Estado deve agir incentivando-as.
FORMA DE INTERVENÇÃO REGULATÓRIA
Existem diversas formas de fazer políticas regulatórias, mas, de um
modo geral, a política regulatória sempre assumirá uma das seguintes formas
de intervenção na economia: (a) estímulos em relação a preços, afetando o
valor dos serviços e bens ofertados na economia ou (b) o controle direto do
comportamento dos agentes econômicos, proibindo ou desestimulando certas
condutas ou promovendo outras.
As instituições públicas responsáveis pela implementação das políticas
regulatórias podem pertencer à administração pública direta ou indireta. E,
como já falamos, a finalidade de sua intervenção na atividade econômica ou
social é a correção das falhas do mercado, sem que tal intervenção represente
a produção direta pelo Estado dos bens envolvidos.
Nesse contexto, aponta Gelis filho, o que é preciso ter em mente é que a
regulação pode ser empreendida por uma variedade de órgãos e a natureza
das instituições pode afetar não somente o estilo da regulação e as estratégias
empregadas, mas também o sucesso das intenções regulatórias. Quando
falamos em instituições regulatórias é preciso reconhecer a necessidade de
seus desenhos normativos viabilizarem efetiva independência em relação ao
poder central e verdadeira transparência de sua gestão. A primeira
característica é relevante em virtude da possibilidade de que órgãos
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independentes ajam de forma a priorizar a excelência técnica das decisões em
vez da conveniência política. Por outro lado, a transparência de uma entidade
pública dotada de certo grau de autonomia é essencial para que se possa aferir
a lisura de seu processo decisório, assegurando à sociedade que os interesses
defendidos sejam os seus, e não os de algum grupo específico apenas.
***
QUESTÕES SELECIONADAS POLÍTICAS PÚBLICAS Para facilitar a localização das provas – caso haja interesse de resolver alguma delas em sua totalidade – as questões são apresentadas fazendo referência ao concurso de onde foram extraídas e mantêm sua numeração original. Em alguns casos, as questões foram ligeiramente adaptadas, mas, na grande maioria dos casos, conservam sua forma original.
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Peço que tentem resolver essas questões e apresentem suas dúvidas no fórum, uma vez que dificilmente teremos tempo de resolver todas as questões item a item até o dia prova. Eu pretendo comentar as questões que julgo mais complexas, no entanto, outras são bem mais simples, dispensando comentários aprofundados. As respostas são as dos gabaritos oficiais – logo, não me responsabilizo por elas. Boa sorte!!! TÉCNICO EM POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO GOVERNAMENTAL SERGIPE CESPE 2001 41. Ambiente, saneamento básico e vigilância sanitária são alguns dos assuntos públicos que envolvem cidadãos e Estado. Contemporaneamente, é crescente a participação dos cidadãos, com novas formas de articulação de interesses em organizações não-governamentais (ONGs) e em redes de consumidores ou usuários. Isso exige que se repensem as relações de um indivíduo com outro, de indivíduos com grupos e da sociedade com o Estado. Em relação a esse assunto, assinale a opção incorreta. A. As burocracias insuladas, as redes de especialistas em políticas e o acesso restrito às informações para a tomada de decisão são alguns dos fatores que empurraram a sociedade a formar ONGs para tratarem de questões específicas, como, por exemplo, meio ambiente e vigilância sanitária. B. Os burocratas e os políticos têm interesses que raramente são privilegiados nessas arenas de políticas públicas, exatamente porque os grupos e as ONGs têm uma atuação bastante organizada, conformando as políticas públicas nesses campos. C. A noção de que os caronas se beneficiam das políticas públicas que promovem o bem comum, como a preservação da natureza para gerações futuras, sem pagarem por isso, é racional para o indivíduo, mas completamente irracional do ponto de vista da coletividade. D. É especificamente nos campos em que existem relações indivíduos–Estado que as políticas públicas podem ser mais bem monitoradas em sua implementação por meio da criação de mecanismos públicos, não-estatais, de controle democrático e de participação cidadã. Resposta: B O 42 ESPECIALISTA EM POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO GOVERNAMENTAL FEDERAL ESAF 2005 74- A criação de mecanismos de participação social nas decisões relativas à formulação e gestão de políticas públicas está presente no texto original e nas emendas à Constituição de 1988. As frases a seguir refletem essa orientação. Indique a que está incorreta, conforme as opções abaixo.
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a) A política agrícola será planejada e executada na forma da lei, com a participação efetiva do setor de produção, envolvendo produtores e trabalhadores rurais, bem como dos setores de comercialização, de armazenamento e de transportes. b) A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade. Compete ao Poder Público, com base em certos objetivos, entre os quais obter o caráter democrático e descentralizado da administração, mediante gestão quadripartite, com participação dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos órgãos colegiados. c) As ações governamentais na área da assistência social serão realizadas com recursos do orçamento da seguridade social, além de outras fontes, e organizadas com base em certas diretrizes, entre as quais a participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis. d) O Estado promoverá programas de assistência integral à saúde da criança e do adolescente, sendo obrigatória a participação de representantes do ministério público, dos órgãos locais de assistência e de entidades não governamentais. e) Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios devem instituir Fundos de Combate à Pobreza, devendo os referidos Fundos ser geridos por entidades que contem com a participação da sociedade civil. Resposta: D 75. A partir da década de 80 e sobretudo a partir da década de 90, desenvolveu-se internacionalmente um amplo processo de reforma do Estado. Independentemente das especificidades nacionais, esse processo tem algumas características comuns. Uma série de características é apontada a seguir: 1- O papel do Estado como agente econômico é substituído pelo papel de regulador, ocorrendo um processo de privatização em escala variável. 2- A dicotomia estatal/privado, predominante até então, abre espaço para formas intermediárias com a emergência de parcerias e de organizações públicas não-estatais. 3- O setor público incorpora em sua avaliação critérios tradicionalmente considerados como inerentes à iniciativa privada, tais como eficácia, eficiência, metas, produtividade e controle de custos. 4- A gestão das políticas públicas e o controle da ação estatal passam a ser feitos por organismos com crescente participação social. Os mecanismos de consulta pública (audiências, exigência de aprovação prévia de medidas por parte de conselhos, etc) se multiplicam. Em relação a essas afirmações pode-se dizer que: a) estão todas corretas. b) apenas a nº 1 está correta. c) apenas a nº 2 está correta. d) apenas a nº 3 está correta. e) estão todas incorretas. Resposta: A
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76- Um dos instrumentos de planejamento de longo prazo relativo à formulação de políticas públicas previsto na Constituição é o Plano Plurianual (PPA). As seguintes afirmações referem-se a ele. Indique qual delas é a única incorreta. a) O Plano Plurianual subordina o projeto de lei do orçamento anual, uma vez que este último deve ser compatível com o Plano Plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias. b) De acordo com a Constituição, o Plano Plurianual é instituído por lei que deve estabelecer as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e para as relativas aos programas de duração continuada de forma regionalizada. c) Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos na Constituição serão elaborados em consonância com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional. d) Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário devem manter, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade, entre outras, de avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual. e) Compete exclusivamente ao Poder Legislativo, com a assistência do Tribunal de Contas da União, manter um sistema de controle interno com a finalidade de avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual. Resposta: E ESPECIALISTA EM POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO GOVERNAMENTAL FEDERAL ESAF 2002 59- A tomada de decisão em políticas públicas pode ser considerada analiticamente diferente da implementação. Porém, a realidade empírica mostra que decisão e implementação são entremeadas, sendo a implementação a decisão em processo. Assim, como regra, as decisões políticas não são tomadas integralmente durante a formulação de qualquer política. Muitas decisões ocorrem durante a implementação por vários motivos, exceto: a) por falta de informação e de conhecimento técnico específico dos tomadores de decisão, que acreditam que os implementadores estarão melhor capacitados a tomar certas decisões. b) porque houve conflitos que não puderam ser resolvidos durante a formulação, fazendo com que a decisão se restringisse ao consenso mínimo possível na ocasião. c) porque no momento específico em que a política foi formulada seria politicamente inconveniente suscitar questões de alto potencial de conflito, que poderiam fragilizar até mesmo as decisões principais. d) porque já se conhecem todos os impactos efetivos das medidas tomadas e a racionalidade da classe política mostra ser pouco recomendável assumir o ônus de várias decisões de uma só vez. e) porque os interesses envolvidos em uma dada política eram poderosos o suficiente para inviabilizá-la e para ameaçar os tomadores de decisão, caso impusessem demasiadas renúncias a um só tempo.
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Resposta: D 60- O estudo das políticas públicas mostra que é possível haver diferentes arenas decisórias, caracterizando distintas modalidades de policies. Entre os itens abaixo, assinale a única assertiva correta. a) As políticas redistributivas acirram os conflitos, caracterizando-se como jogos de soma-zero, nos quais o benefício de um grupo ou coletividade só pode ocorrer a partir do prejuízo dos interesses do grupo oposto. b) O mais intenso nível de conflito de interesses ocorre nas arenas distributivas, já que, cada vez mais os governos sofrem com a escassez de recursos. c) As políticas redistributivas sempre contam com elevado grau de legitimidade social, já que expressam a disposição da classe política para superar as desigualdades sociais. d) As políticas regulatórias têm por finalidade assegurar a proteção dos cidadãos contra o poder dos monopólios privados. e) As políticas distributivas são aquelas que mais contribuem para o avanço da democracia, já que permitem, aos representantes políticos, alianças, composições e barganhas com elevado grau de legitimidade e transparência. Resposta: A ESPECIALISTA EM POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO GOVERNAMENTAL FEDERAL ESAF 2000 39- Pode-se corretamente compreender o insulamento burocrático como: a) Uma relação entre a burocracia e a sociedade civil, baseada na troca de dados e informações, a fim de aumentar a eficácia das ações o exercício da accountability. b) Uma interação dentro da burocracia, baseada na hierarquia e na divisão de funções, com o objetivo de superar a fragmentação das políticas públicas e da ação do poder público. c) Um tipo especial de burocracia, pouco acessível às influências da sociedade civil, criada para atuar eficientemente, sem o risco de ser contaminada por grupos burocráticos antigos, porosos e menos eficientes. d) Uma relação entre várias burocracias, inclusive entre as burocracias civis e militares, públicas e privadas, centrada na busca de excelência e na eficiência máxima. e) Uma relação entre duas ou mais agências que têm objetivos comuns, tais como redução de custos, otimização ou adoção de programas governamentais. Resposta: B ESPECIALISTA EM POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO GOVERNAMENTAL SERGIPE CESPE 2007 Acerca de planejamento estratégico, julgue os seguintes itens.
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94 O planejamento estratégico pode ser entendido como o processo de decisão relativo a mudanças de objetivos das organizações, recursos que se devem usar para atingir esses objetivos e políticas que devem reger a obtenção e destinação desses recursos. Entre os instrumentos de planejamento e orçamento previstos na Constituição Federal, o que reflete com mais abrangência e sistematização essas características é o orçamento anual. 95 Os princípios gerais da atividade econômica, integrantes da ordem econômica e financeira, previstos na Constituição Federal, são os referenciais básicos para o planejamento estratégico nacional. Entre eles, destacam-se o tratamento igualitário às empresas constituídas sob as leis brasileiras, independentemente do ramo de atividade e porte, e tratamento favorecido às empresas estatais em suas relações com o setor privado. -------------- A análise da microeconomia do setor público é fundamental para a compreensão de questões relevantes associadas à intervenção do governo nas economias de mercado. Acerca desse assunto, julgue os itens a seguir. 98 Em razão das escolhas feitas pelos participantes do processo político, a adoção de determinadas políticas públicas pode conduzir a resultados ineficientes e a aumento das desigualdades, o que constitui um dos custos da intervenção do governo. 101 A adoção de políticas governamentais que são indesejadas pela maioria dos congressistas é consistente com a existência de negociação coordenada de votos (logrolling). 102 A existência do Programa Nacional de Educação e Controle da Poluição Sonora (SILÊNCIO), coordenado pelo IBAMA, justifica-se pelo fato de, na ausência de regulamentação a esse respeito, os níveis de poluição sonora serem superiores àqueles que seriam considerados socialmente eficientes.
94 95 98 101 102 E E C C C
ESPECIALISTA EM POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO GOVERNAMENTAL BAHIA – FUNDAÇÃO CARLOS CHAGAS - 2004 53 – o Programa “Bolsa Escola” consiste em destinar – temporariamente – em dinheiro, um salário mínimo mensal às famílias em situação de carência material e precariedade social. Um dos requisitos é que todos os filhos da família entre 7 e 14 anos estejam matriculados em escolas públicas. Programa “Bolsa Escola” é uma ação governamental de tipo A. regulatória B. auto-regulatória C. libertária D. distributiva E. redistributiva Resposta – E
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64 – O neoliberalismo na condução das políticas públicas levou o Estado Brasileiro a A. Construir uma sociedade justa e igualitária, a partir de sólidos
investimentos em segurança e políticas sociais. B. Delegar às empresas públicas cada vez mais competências
constitucionais anteriormente não previstas. C. Desenvolver condições de reaquecimento econômico, o que possibilitará
em breve sua condição de líder da ALCA. D. Terceirizar, descentralizar, privatizar, diminuindo a presença do Estado e
criando condições para o laissez faire. E. Criar uma sociedade de capitalismo dinâmico, capaz de se impor
economicamente em auxílio a todos os setores da economia. Resposta: D. 68. A ciência política tem admitido que a noção de cidadania se restringe a, unicamente, significar a capacidade e o direito de votar e ser votado PORQUE Só importa a significação dada ao termo cidadania no contexto da competência formal da Lei Magna Nacional, a Constituição. Essa questão apresenta uma sentença com duas asserções. Para respondê-la assinale, na folha de resposta, A. se as duas asserções forem verdadeiras e a segunda for uma justificativa
correta da primeira. B. Se as duas forem verdadeiras, mas a segunda não for uma justificativa
correta da primeira. C. Ssse a primeira asserção for uma proposição verdadeira e a segunda uma
proposição falsa. D. Se a primeira asserção for uma proposição falsa e segunda uma proposição
verdadeira. E. Se tanto a primeira como a segunda asserções forem proposições falsas. Resposta: E. 69. “Há ainda a pobreza. Dos 526.079 domicílios de Fortaleza, 22,1% são considerados pobres. Uma média alta para uma grande cidade brasileira. Mais importante ainda PE perceber que esta é ainda maior nas três áreas mais carentes. Lá a proporção de pobres chega a 25,1% (63.686) dos domicílios. Diante deste quadro, é natural que a desigualdade se mostre entre todas a áreas da cidade”. A partir do texto, é correto afirmar que A. A pobreza é uma questão exclusivamente urbana. B. A pobreza é uma questão de Estado, sobretudo considerando-se o compromisso social da constituição brasileira de 1988. c. A pobreza afeta somente países marginais ao capitalismo dos países desenvolvidos. D. A erradicação da pobreza não deve constar como princípio de ação entre as políticas sociais. E. A pobreza pode ser eliminada exclusivamente com a adoção de políticas de controle demográfico.
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Resposta: B. 71. A crise do Estado contemporâneo tem suscitado novos paradigmas de gestão pública nos anos 90. a esse respeito, é INCORRETO afirmar que A. A ênfase em resultados, orientação para o cidadão e competição
administrativa são princípios da reinvenção do Estado. B. A denominada revolução gerencial tem como proposta central a renovação
do corpo gerencial da administração pública. C. O empreendedorismo público coloca-se como uma alternativa à
administração burocrática. D. O conceito de governança está associado à capacidade do Estado em
formular e implementar políticas públicas efetivas. E. A consolidação do denominado terceiro setor reforça a possibilidade de
parcerias entre Estado e sociedade para a produção de bens públicos. Resposta: B 74. O programa de governo do presidente norte-americano Franklin Roosevelt ficou conhecido como A. Neoliberalismo. B. new wave. C. New deal. D. Liberalismo. E. Estado de serviço. Resposta: C 90. A participação popular na formulação de políticas de assistência social e no controle de suas ações é concretizada por meio de A. Parlamentares. B. Centrais sindicais. C. Entrevistas de campo realizadas por agentes governamentais. D. Organizações representativas. E. Pesquisa de opinião pública. Resposta: D ADMINISTRADOR: PROCESSO DE PLANEJAMENTO E ORGANIZAÇÃO – CONESUL – 2006 - COM ADAPTAÇÕES 22. O planejamento estratégico. a) está voltado para o curto prazo e envolve cada departamento da organização. b) está voltado para o futuro e envolve cada operação da organização. c) está voltado para o médio prazo e envolve cada operação da organização. d) está voltado para o longo prazo e envolve a organização em sua como totalidade. e) está voltado para o exercício anual e envolve todos os departamentos.
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Resposta: D 29. Planos táticos são a) desdobramentos do plano estratégico estabelecido pela organização. b) desdobramentos do plano tático estabelecido pela organização. c) o conjunto do plano tático e estratégico da organização. d) planos que visam motivar os executivos da organização. e) planos que visam modificar a organização e seus produtos e serviços. Resposta: A ANALISTA ADMINISTRATIVO ÁREA: GESTÃO INSTITUCIONAL CESGRANRIO- 2006 42. O Plano Plurianual (PPA) é previsto na Constituição Federal de 1988 e constitui importante instrumento no âmbito do sistema orçamentário brasileiro. Sobre características, finalidade e estrutura do PPA, analise as afirmativas abaixo. I - O PPA estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. II - Cabe ao Chefe do Poder Executivo a iniciativa privativa de projeto de lei dispondo sobre o PPA. III - Todo investimento governamental cuja execução ultrapasse um exercício financeiro só poderá ser iniciado com prévia inclusão no PPA ou em lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade. IV - O projeto de lei do PPA, para vigência até o final do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial subseqüente, será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa. V - As normas constitucionais exigem que o orçamento fiscal e o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto sejam compatíveis com o PPA. Está(ão) correta(s) a(s) afirmativa(s): (A) I e III, apenas. (B) I, II e III, apenas. (C) II, III e IV, apenas. (D) I, II, III e V, apenas. (E) I, II, III, IV e V. Resposta: E 43. Analisando as características da Lei Orçamentária Anual (LOA), NÃO é possível afirmar que: (A) é instrumento de planejamento orçamentário de longo prazo. (B) compreende 3 sub-orçamentos: orçamento fiscal, de investimentos e da seguridade social.
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(C) tem seus prazos de encaminhamento fixados, no âmbito da União, pelo Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), até a entrada em vigor de lei complementar prevista na Constituição. (D) terá seu projeto acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrentes de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia. (E) no que concerne aos sub-orçamentos fiscal e de investimentos, estes terão a função de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional. Resposta: A 44. Pode-se afirmar que, contemporaneamente, a técnica de Orçamento-Programa consagrou-se como a forma moderna de organizar o Orçamento Público. Dentre as alternativas abaixo, assinale a que NÃO apresenta uma característica do Orçamento-Programa. (A) Elenca os objetivos e propósitos perseguidos pela instituição e para cuja consecução são utilizados os recursos orçamentários. (B) Fornece destaque aos programas de governo, entendidos como os instrumentos de integração dos esforços governamentais, no sentido de concretização dos objetivos. (C) Enfatiza medidas de desempenho, com a finalidade de medir as realizações (produto final), os esforços despendidos na execução dos programas e a responsabilidade pela execução. (D) Detalha as informações sobre a execução da gestão fiscal do governo, fornecendo os dados do que foi realizado, inclusive no que tange às despesas de pessoal e com a dívida consolidada e mobiliária. (E) Mensura custos dos programas, identificando meios e/ou insumos necessários à obtenção dos resultados. Resposta: D TRIBUNAL DE CONTAS DO ESPÍRITO SANTO – ESAF – 2001 53- Um dos conceitos mais importantes para a moderna gestão do setor público é o de "acountability". Admitindo a inexistência de uma tradução exata do termo para o português, assinale entre as opções abaixo aquela que melhor expressa o significado desse conceito. a) Refere-se a novos processos contábeis, menos burocráticos e mais adequados à moderna gestão da coisa pública. b) Indica a tomada de responsabilidade por parte dos funcionários públicos em suas relações com os cidadãos. c) Indica o alcance da eficiência na gestão da coisa pública. d) Refere-se a novos padrões de desempenho na gestão dos recursos financeiros, mais adequados às dificuldades enfrentadas pelos estados nacionais. e) Relaciona-se à satisfação do funcionário público no desempenho de suas tarefas cotidianas. Resposta: B
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ENAP – ESAF- 2006 07- Assinale a opção correta. Por meio do orçamento participativo, a) o governo estabelece mecanismos de auto-gestão pública. b) compatibizam-se as relações entre União, Estados, DF e Municípios. c) cria-se um processo contínuo de ajuste crítico, baseado no princípio da auto-regulação. d) os governantes lutam pelos seus interesses individuais. e) o cidadão atende às suas demandas por serviços de qualidade. Resposta: G AFC – ESAF - 2004 31- Numere a segunda coluna de acordo com a primeira. Em seguida, assinale a opção que contém a seqüência correta. (1) Conjunto de decisões e ações relativas à alocação de recursos públicos visando a mitigar ou eliminar desigualdades permanentes e auto-reproduzidas, bem como assistir e fortalecer os segmentos mais vulneráveis da sociedade. (2) Direitos necessários ao exercício da liberdade individual, como por exemplo, o de ir e vir, de contratar, de empreender e de possuir propriedades. (3) Relação jurídico-política que define direitos e deveres de cada indivíduo, frente aos outros indivíduos e frente ao Estado. (4) Direitos que possibilitam a participação igualitária dos membros de uma sociedade nos seus padrões básicos de vida. (5) Conjunto de procedimentos formais e informais que expressam relações de poder e que se destinam à resolução pacífica dos conflitos quanto a bens públicos. (6) Direitos que asseguram o exercício da capacidade de influir nas decisões políticas, seja diretamente por meio de atividade governamental ou associativa, seja indiretamente, por meio do voto. ( ) Cidadania política ( ) Política social ( ) Cidadania social ( ) Cidadania civil a) 6, 5, 4, 3 b) 6, 1, 4, 2 c) 3, 5, 2, 4 d) 5, 1, 4, 2 e) 5, 1, 2, 4 Resposta: b 33- No debate sobre as políticas sociais, alguns analistas sustentam que o Estado brasileiro tem gasto bastante com ações cujo impacto na redução de pobreza seria mais significativo caso fossem mais focalizadas.
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Em conseqüência, freqüentemente se propõe a focalização das políticas sociais, em detrimento de políticas universais. Nos termos desse debate, indique a opção incorreta. a) A focalização ou a seletividade das ações é entendida como a concentração dos esforços e dos recursos na população mais carente, de forma a aliviar os altos custos sociais das políticas de ajuste fiscal. b) Originada no Consenso de Washington, a focalização enquanto seletividade das ações vem ganhando força em um contexto de crise do financiamento do gasto social, e no Brasil tem pautado o desenho e a implementação de vários programas sociais. c) A focalização ou seletividade das ações também pode ser entendida como uma estratégia para a universalização do atendimento, tendo como objetivo final beneficiar a todos, porém, primeiramente e mais a quem tem menos. d) A focalização diferencia-se da universalização por estar associada com medidas de promoção social e de fortalecimento da cidadania, vinculando-se os benefícios das políticas sociais ao cumprimento de exigências como freqüência escolar, vacinação infantil e outras. e) A universalização parte do princípio de que é preciso aumentar o gasto social, estatal e não estatal, para assegurar tanto a oferta irrestrita dos benefícios correspondentes aos direitos sociais quanto à execução de programas específicos de combate à pobreza, emergenciais e permanentes. Resposta: d. 37- Sobre as políticas sociais brasileiras, após o final da década de 90, indique a opção incorreta. a) Tanto na área de saúde, como de educação, grande parte das ações da União é executada de forma descentralizada pelos Estados e, principalmente, pelos municípios. b) Mesmo sendo da competência dos Estados e municípios, as áreas de habitação e saneamento recebem recursos da União, sendo que a ação do governo federal em saneamento prioriza as localidades rurais. c) Os recursos destinados à saúde têm-se elevado em decorrência da determinação constitucional de que a União aplique em saúde percentuais mínimos de suas receitas tributárias. d) Os benefícios assistenciais são concedidos, independentemente de contribuições, aos segmentos mais carentes da população segundo o critério de renda. e) Além dos programas federais, a sociedade brasileira tem podido contar com programas descentralizados de garantia de renda mínima, estaduais e municipais, cuja superposição tem contribuído para maior eficácia e eficiência na redução da desigualdade social. Resposta: e MPU- ESAF-2004
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01- No que diz respeito à Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) não se pode afirmar que a) dispõe sobre as alterações na legislação tributária. b) orienta a elaboração da Lei Orçamentária Anual (LOA), bem como sua execução. c) compreende as metas e prioridades da administração, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente. d) estabelece diretrizes, objetivos e metas da administração pública para programas de duração continuada, sendo componente básico de planejamento estratégico governamental. e) estabelece a política de aplicação das agências oficiais de fomento. Resposta: d TCU –ESAF – 2006 62- A propósito do ciclo orçamentário, é correto afirmar que a) a sessão legislativa só pode ser formalmente encerrada após a aprovação do projeto de lei orçamentária b) matérias orçamentárias são votadas sucessivamente, no âmbito de cada uma das Casas do Congresso Nacional c) no primeiro ano de cada mandato presidencial, a lei de diretrizes orçamentárias para o segundo ano é aprovada antes do plano plurianual para o respectivo mandato d) se o veto presidencial à lei orçamentária for total, será adotada a última lei orçamentária aplicada e)os projetos de créditos adicionais não tramitam pela Comissão Mista, sendo votados diretamente no plenário do Congresso Nacional Resposta: c
82- São os principais atores no processo de formulação e implementação de políticas públicas:
a) Burocracia Privada, Imprensa, Partidos de Oposição b) Eleitorado, Atores Privados, Parlamentares c) Burocracia Pública, Grupos de Interesse, Parlamentares d) Sindicatos, Associações Privadas, Eleitorado e) Imprensa, Burocracia Privada, Partidos de Oposição Resposta: c
80- Um dos grandes temas do debate neste final de milênio tem sido a crise do Estado contemporâneo, evidenciada principalmente durante a década
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de 1990. Essa crise apresenta várias facetas e dimensões, incluindo todas as listadas abaixo, exceto:
a) crise fiscal, compreendendo a incapacidade de gerir os negócios públicos de modo a obter o equilíbrio entre receita e despesa b) crise de governabilidade, compreendendo o conjunto das condições sistêmicas de exercício do poder c) crise de representação política: perda de significado efetivo da estrutura jurídico-política que organiza a participação da sociedade no exercício do poder d) crise de governança, compreendendo as maneiras pelas quais o poder é exercido na administração dos recursos econômicos e sociais, tendo em vista o bem-estar da sociedade e) crise de autoridade, compreendendo a perda de função das instituições que exercem o monopólio legítimo da coerção Resposta: E ANALISTA DE CONTROLE EXTERNO – TCU – 2005/6 - ESAF 03- O orçamento-programa é entendido como o plano de trabalho do governo no qual são especificadas as proposições concretas que se pretende realizar durante o ano financeiro. Assinale a única opção incorreta em relação a orçamento-programa. a) A integração planejamento-orçamento é característica do orçamento-programa. b) Orçamento-programa informa, em relação a cada atividade ou projeto, quanto vai gastar, para que vai gastar e por que vai gastar. c) O orçamento-programa identifica programas de trabalho, objetivos e metas, compatibilizando-os com os planos de médio e longo prazos. d) O orçamento-programa é o processo de elaboração do orçamento em que é enfatizado o objeto de gasto. e) Processo de elaboração do orçamento-programa é técnico e baseia-se em diretrizes e prioridades, estimativa real de recursos e cálculo real das necessidades. Resposta: E 04- No Brasil, o Plano Plurianual (PPA) é componente básico do planejamento estratégico governamental. Na definição do objetivo e da natureza específicos da planificação estratégica, o governo deve por em realce quatro elementos principais. Identifique a opção que não é pertinente. a) A importância da reflexão, essencialmente qualitativa, no futuro a longo prazo. b) A concentração da análise dos fatores essenciais das atividades-fins da administração pública. c) O predomínio do processo sobre os planos que dele derivam. d) A natureza estratégica das decisões a tomar, decisões que comprometem de modo quase irreversível o futuro da Nação. e) O melhoramento do desempenho gerencial da administração pública.
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Resposta: E ANALISTA DE CONTROLE EXTERNO – TCU – 1999 - ESAF 73) Leia os enunciados que se seguem: Conjunto de agentes que se caracterizam pela ética da obediência, cujas atividades, por definição, devem se reger pelos critérios da expertise, confiabilidade, confidencialidade, impessoalidade, imparcialidade, moralidade, e que competem em arenas administrativas, excluindo o envolvimento político e partidário. Complexo político-organizacional soberano, constituído por povo, território, governo e quadro administrativo, aparato de segurança encarregado do monopólio do uso da violência, e ordenamento jurídico impositivo que possui natureza extroversa. Conjunto de procedimentos formais e informais que expressam relações de poder e que se destinam a prover a resolução pacífica dos conflitos sobre bens públicos. Indique a seqüência conceitual que expressa mais precisamente os enunciados acima. a) Burocracia/ Estado/ Política b) Burocracia/ Política/ Estado c) Burocracia/ Governo/ Política d) Política/ Governo/ Administração Pública e) Administração Pública/ Estado/Governo Resposta: A TÉCNICO DE PLANEJAMENTO E PESQUISA – IPEA – ESAF – 2004 34- Conforme apontam as pesquisas de opinião, parte do desprestígio da atividade política junto à população, tem sido atribuída a certas características da vida política recente do Brasil, que se refletem na formação da agenda de políticas públicas. 1- O país enfrenta uma constante crise de governabilidade porque, sob o presidencialismo brasileiro, o Executivo não consegue obter a aprovação de suas proposições na mesma medida que os governos parlamentaristas. 2- Apenas uma pequena parcela dos projetos apresentados pelo governo é aprovada. 3- Desde a promulgação da Constituição de 1988, os presidentes da República obtiveram a aprovação para cerca de dois terços ou mais de suas propostas. 4- A infidelidade partidária faz com que as iniciativas individuais dos parlamentares acabem dominando a agenda, sem que as lideranças possam articular suas bancadas em torno dos compromissos programáticos.
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Em relação aos enunciados acima, indique a opção correta. a) Estão todos corretos. b) Estão todos incorretos. c) Apenas 1 está correto. d) Apenas 2 está correto. e) Apenas 3 está correto. Resposta: C 36- O estudo das políticas públicas mostra que é possível haver diferentes arenas decisórias, caracterizando distintas modalidades de “políticas”. Entre os enunciados abaixo, versando sobre este tema, assinale a única assertiva correta. a) O mais intenso nível de conflito de interesses ocorre nas arenas distributivas, porque a base de arrecadação dos governos vem-se estreitando consistentemente e os decisores enfrentam restrições fiscais cada vez mais graves. b) As políticas redistributivas acirram os conflitos, caracterizando-se como jogos de soma-zero, nos quais o benefício de um grupo ou coletividade implica necessariamente o prejuízo dos interesses do grupo oposto, pelo menos no curto prazo. c) As políticas distributivas são aquelas que mais contribuem para o avanço da democracia, pois permitem aos representantes políticos alianças, composições e barganhas com elevado grau de legitimidade e transparência. d) A finalidade das políticas regulatórias é estabelecer o ordenamento da atividade econômica, de maneira a assegurar a proteção dos cidadãos contra o poder dos monopólios privados. e) As políticas redistributivas sempre contam com elevado grau de legitimidade social, já que expressam a disposição da classe política para superar as desigualdades sociais. Resposta: B 37- Nas políticas públicas, com freqüência, várias decisões deixam de ser tomadas em parte ou integralmente durante a formulação. Muitas delas ocorrem durante a implementação, por diversos motivos, exceto: a) Por falta de informação e de conhecimento técnico específico dos tomadores de decisão, que acreditam que os implementadores têm mais conhecimento especializado para fundamentar certas decisões. b) Porque há conflitos que não são resolvidos durante a formulação, fazendo com que a decisão se restrinja ao consenso mínimo possível na ocasião. c) Porque os decisores consideram estratégico reservar alguns tópicos da decisão para novas rodadas de negociação, de modo a se fortalecerem diante de certos interesses no futuro. d) Porque alguns dos possíveis impactos das medidas a serem tomadas são desconhecidos e a racionalidade da classe política mostra ser pouco recomendável assumir o ônus de várias decisões dessa natureza. e) Porque os interesses envolvidos em uma dada política são poderosos o suficiente para inviabilizá-la e para ameaçar os tomadores de decisão, caso as decisões imponham múltiplas perdas a um só tempo.
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Resposta: C 39- A Constituição de 1988 inaugurou o movimento de descentralização da gestão de políticas públicas da área social ao criar o SUS-Sistema Único de Saúde. Sobre a descentralização de políticas públicas no Brasil, não é correto afirmar que: a) São exemplos do mesmo processo de descentralização: o Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério, o Programa Nacional de Alimentação do Escolar, o Programa de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino, o Programa Nacional do Livro Didático, a Lei de Responsabilidade Fiscal. b) Exige um grau elevado de amadurecimento político pois requer, dos entes federados (União, estados e municípios), muita habilidade e disposição para coordenar e pactuar suas respectivas atribuições e responsabilidades, assim como suas estratégias para o atendimento às necessidades da população. c) Parte do diagnóstico de que o município é o ente privilegiado para tratar diretamente as questões sociais, como saúde e educação, uma vez que é, dos três, o mais próximo da realidade da população, tanto em termos sócio-culturais quanto da profundidade e das particularidades típicas de cada caso/região. d) A despeito de transferir aos estados e municípios recursos e responsabilidades, a União tem preservado importantes recursos de poder. Por exemplo, no caso do SUS, a União estabelece tanto os critérios para a transferência dos recursos – definindo prioridades e nelas enquadrando os municípios – quanto os pré-requisitos para habilitação dos municípios. e) A experiência brasileira indica que a construção de mecanismos de cooperação e de descentralização de responsabilidades depende muito das iniciativas do governo federal e de sua capacidade para prover incentivos adequados aos governos subnacionais aos quais se dirigem. Resposta: A 42- São freqüentes, atualmente, as análises das instituições políticas brasileiras que apontam para um fenômeno denominado “judicialização da política”. Essa judicialização é conseqüência ou se manifesta: 1) Do fato de que os ministros do Supremo Tribunal Federal sejam nomeados pelo Presidente da República, o que introduz um elemento político na atuação do Judiciário. 2) Do fato de que a Constituição de 1988 ampliou o rol das pessoas e ou entidades que podem entrar com Ações Diretas de Inconstitucionalidade, incluindo partidos políticos e entidades sindicais de caráter nacional. 3) Na extensão das decisões jurisprudenciais do Judiciário a questões políticas. 4) Na tendência dos atores políticos de adotar critérios e considerações judiciais em suas atividades. 5) Na necessidade do estabelecimento do Controle Externo do Judiciário. Em relação aos enunciados acima, indique a opção correta. a) São todos corretos.
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b) Todos incorretos. c) Estão corretos os três primeiros. d) Estão corretos os quatro primeiros e incorreto o quinto. e) Estão corretos o 3 e o 4 e incorretos os demais. Resposta: E 44- O Plano Plurianual - PPA elaborado pelo Poder Executivo em 2003 terá vigência no período 2004-2007. Entre as afirmações a seguir, identifique aquelas que são falsas (F) e as que são verdadeiras (V). Em seguida, escolha a opção que contém a seqüência correta. ( ) A Constituição estabelece que o governo federal tem de apresentar o PPA ao Congresso Nacional até o final de agosto do primeiro ano da administração. O Congresso Nacional deve apreciá-lo até o final do mesmo ano. ( ) O PPA orienta a elaboração do Orçamento da União para os quatro anos seguintes, incluindo o primeiro ano do governo subseqüente. ( ) O PPA 2004-2007 foi objeto de consulta pública envolvendo organizações sociais em todos os estados. ( ) A estratégia prevista no PPA 2004-2007 é decomposta em três megaobjetivos: 1) Inclusão Social e Redução das Desigualdades Sociais; 2) Crescimento com Geração de Emprego e Renda, Ambientalmente Sustentável e Redutor das Desigualdades Regionais e 3) Promoção e Expansão da Cidadania e Fortalecimento da Democracia. a) V, F, V, F c) F, V, F, V c) F, F, F, F d) V, V, V, V e) F, V, V, F Resposta: D 46- Considerando a formação da agenda, a formulação e a implementação de políticas públicas, assinale a opção incorreta. a) No processo de formação de agenda em políticas públicas, para que um estado de coisas se torne um problema político, item prioritário na agenda governamental, é necessário que apresente pelo menos uma das seguintes características: mobilize ação política – seja ação coletiva de grandes ou de pequenos grupos, seja ação de atores individuais estrategicamente situados; constitua uma situação de crise, calamidade ou catástrofe, de maneira que, para os governantes, o ônus de não lidar com o problema seja maior que o de enfrentá-lo; constitua uma situação de oportunidade, ou seja, algum ator relevante perceba vantagens a serem obtidas com o seu tratamento. b) Os modelos de implementação de políticas públicas conhecidos como “interativo” e “bottom-up” têm entre suas características: os objetivos perseguidos são consensuais e perfeitamente compreendidos por todos os envolvidos; cada agência implementadora independe das outras para realizar suas tarefas; as tarefas de cada participante são previamente especificadas em detalhe e na seqüência correta; os atores que exercem posições de comando são capazes de obter efetiva obediência dos seus comandados.
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c) A implementação de uma política pública não ocorre de maneira consistente nem automática, tão logo esteja formulada: abrange a tomada de novas decisões, o abandono de algumas e a reformulação de outras; inclui elementos políticos de grande complexidade, envolvendo atores diversos, com variados graus de autonomia e capacidade de mobilização de diferenciados recursos de poder; e pode incluir a revisão do próprio problema político original e da conveniência de sua inserção na agenda governamental. d) Um traço recorrente nas políticas públicas no Brasil é a sua desarticulação horizontal: devido a problemas de comunicação intragovernamental ou em conseqüência do conflito interburocrático, as políticas são fragmentadas segundo as áreas de controle de cada agência, perseguem-se objetivos muitas vezes contraditórios e estabelecem-se superposições que levam ao desperdício de recursos. e) No Brasil, as políticas públicas freqüentemente são afetadas por uma perspectiva linear e vertical que, ao mesmo tempo, expressa e resulta da baixa capacidade de coordenação, da forte tendência à centralização das decisões e da reduzida autonomia e fragilidade institucional dos níveis e agências responsáveis pela implementação. Resposta: B 49- Anualmente o Executivo submete ao Congresso Nacional um projeto de lei orçamentária. Os seguintes enunciados dizem respeito ao seu conteúdo e tramitação. 1) O projeto é composto pelas diretrizes orçamentárias e pelo orçamento fiscal, pelo orçamento de investimento das estatais e pelo orçamento da seguridade social. 2) O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia. 3) Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de lei orçamentária anual, ficarem sem despesas correspondentes serão obrigatoriamente congelados e aplicados na amortização da dívida pública federal. 4) Os orçamentos fiscais, de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto da seguridade social, compatibilizados com o plano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional. 5) A concessão de aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, só poderão ser feitas se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes. A respeito desses enunciados, indique a opção correta. a) Estão todos corretos. b) Estão todos incorretos. c) Estão corretos os de nº 1, 3 e 5.
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d) Estão corretos os de nº 1, 2 e 3. e) Estão corretos os de nº 2, 4 e 5. Resposta: E 50- De acordo com a Constituição, compete ao Poder Executivo elaborar o Plano Plurianual (PPA). Os seguintes enunciados se referem a esse Plano: 1) Compete exclusivamente ao Poder Legislativo, com a assistência do Tribunal de Contas da União, manter um sistema de controle interno com a finalidade de avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual. 2) As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias. 3) A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. 4) Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos na Constituição serão elaborados em consonância com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional. 5) Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional em votações separadas. A respeito desses enunciados, assinale a opção correta. a) Estão todos corretos. b) Estão todos incorretos. c) Estão corretos os de nº 1, 2 e 3. d) Estão corretos os de nº 2, 3 e 4. e) Estão corretos os de nº 3, 4 e 5. Resposta: D 51- O processo de desenvolvimento social no Brasil, especialmente no período entre as décadas de 30 e 90, torna-se mais compreensível à luz do conceito de cidadania regulada, cujos principais elementos estão enunciados abaixo, exceto: a) Trata-se de um conceito de cidadania fundado em um sistema de estratificação ocupacional, estabelecido por norma legal, definindo-se como cidadãos os que exerciam ocupações reconhecidas e definidas em lei. b) A extensão da cidadania se fazia estritamente, primeiro, via regulamentação de novas profissões/ ocupações; e, em seguida, pela ampliação do escopo dos direitos associados a estas. c) O limite inferior desse sistema – o campesinato – era representado por uma massa de ocupações difusas do meio rural, impermeáveis à regulação, portanto, um conjunto de pré-cidadãos, sem o requisito fundamental de pertencimento cívico. d) Marcos relevantes do rompimento da cidadania regulada no Brasil são as políticas de previdência rural e a universalização do acesso à saúde, que desvincularam o exercício dos direitos do exercício de atividades ocupacionais.
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e) O limite superior do sistema – os proprietários em geral – também não tinha definição no sistema de estratificação ocupacional, sendo sua cidadania referida ao código de valores políticos e a direitos historicamente adquiridos pela burguesia. Resposta: E 53- O Brasil é uma República Federativa. No entanto, houve momentos em que o Estado assumiu características unitárias, como ocorreu no Estado Novo e sob o Regime Militar. Esses movimentos se refletiram na condução das políticas sociais. Levando isso em conta, considere os seguintes enunciados: 1) A reforma fiscal realizada pelo Regime Militar concentrou a arrecadação dos principais tributos nas mãos do Governo Federal ao mesmo tempo em que esse assumia a formulação e a condução de programas sociais e de planejamento urbano e saneamento. 2) Na década de 80, a redemocratização foi acompanhada de uma recuperação do poder de barganha dos governos estaduais e municipais que engendrou um processo de negociação com o governo federal em torno da transferência de recursos e da condução das políticas sociais. 3) A Constituição promulgada em 1988 restabeleceu os princípios federativos e democráticos, transferindo receitas da União para os Estados e Municípios, mas sem redefinir claramente as responsabilidades pelas políticas sociais. 4) Ao longo da década de 90 ocorreu um processo de descentralização da execução das políticas sociais e uma tendência à adoção de mecanismos de participação e controle social. Em relação aos enunciados da questão, indique a opção correta. a) Estão todos corretos. b) Nenhum está correto. c) Apenas o nº 1 está correto. d) Apenas estão corretos o nº 1 e o nº 2. e) Apenas o n° 3 está incorreto. Resposta: A 54- Embora a Constituição de 1988 não tenha promovido uma distribuição sistemática das responsabilidades pelas políticas sociais entre a União e os entes federativos, contém dispositivos a esse respeito. Os enunciados a seguir tratam da competência dos entes federativos em relação a algumas dessas políticas. Identifique aqueles que são falsos (F) e os que são verdadeiros (V). Em seguida, escolha a opção que contém a seqüência correta. ( ) Compete à União instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos hídricos e definir critérios de outorga de direitos de seu uso. ( ) Compete à União instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos. ( ) É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas portadoras de deficiência.
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( ) Compete aos Municípios organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local. a) V, F, V, F b) F, V, F, V c) V, V, V, V d) F, F, F, F e) F, V, V, F Resposta: C. 56- Sobre as políticas sociais brasileiras, é incorreto afirmar: a) A despeito de o debate público contemporâneo enfatizar a necessidade de focalizar os gastos sociais nos segmentos mais pobres da população, é possível identificar historicamente uma longa tradição de focalização como elemento central do modelo de políticas sociais lançado por Vargas e identificado como corporativismo-societal. b) No âmbito do modelo corporativista instaurado na década de 30, os instrumentos de política social eram utilizados como moeda de troca para assegurar o apoio político de categorias específicas da força de trabalho, beneficiando, assim, prioritariamente os grupos sócio-econômicos com elevada capacidade de mobilização política. c) A exigência de um contrato formal de trabalho funcionava, até muito recentemente, como um dos principais obstáculos ao acesso universal dos cidadãos brasileiros a importantes programas sociais, como a aposentadoria, o seguro desemprego e o sistema de pensões. d) Entre os diferentes itens do orçamento social brasileiro, o gasto público com educação é um dos que apresentam maior regressividade. Os dados mostram que 90% do gasto com educação terciária ou superior beneficiam pessoas situadas entre os 40% mais ricos da população. e) O sistema de aposentadoria que atende os trabalhadores da iniciativa privada (INSS) atende mais de 18 milhões de pessoas e gera um déficit anual inferior a 2% do PIB, enquanto os sistemas que beneficiam os aposentados do setor público atendem, em conjunto, menos de um milhão de pessoas mas geram um déficit aproximado de 3,5% do PIB. Resposta: A ASSESSOR ESPECIALIZADO – IPEA – FCC – 2005 A política fiscal é um importante instrumento do Governo Federal no combate aos efeitos do baixo crescimento econômico. No entanto, para que o Governo Federal possa cumprir este papel é necessário que haja uma margem razoável de flexibilidade alocativa dos recursos orçamentários. Os dois tipos de restrições legais que afetam a flexibilidade do Orçamento Geral da união são: A. o comprometimento com o pagamento de aposentadorias de servidores públicos federais e os gastos com os poderes Judiciário e Legislativo. B. O comprometimento com transferência para estados e municípios e despesas obrigatórias. C. o elevado grau de vinculação de receitas e o elevado nível de despesas obrigatórias.
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D. o elevado nível de despesa com a dívida pública e a despesa com a Previdência Geral. E. a despesa com juros da dívida pública e as despesas com aposentadorias de servidores públicos. Resposta: C FNDE: ESPECIALISTA – 2007 - FGV 46. A respeito da formulação de políticas públicas, assinale a alternativa correta. (A) A formulação de políticas públicas tem início com a execução orçamentária dos recursos destinados no Orçamento Geral da União. (B) O reconhecimento de um problema e sua condução à agenda governamental caracteriza o início do processo de elaboração de políticas públicas. (C) O rastreamento pelos atores que procederão à decisão inicia o processo de políticas públicas. (D) O governo inicia sua decisão de política pública ao fazer seu programa de governo. (E) O plano plurianual, no Brasil, é o documento formal de políticas públicas do governo. 46 B 47. O governo de uma cidade não manteve sua principal estrada transitável. Elementos da comunidade a bloquearam, desviando o trânsito para uma outra via secundária. É correto considerar que se está diante de: (A) uma antecipação de gestão da sociedade. (B) um ponto zero no espaço de política. (C) uma política de boicote do governo. (D) um ato de gestão social. (E) uma não-decisão do governo. 47 B 48. A respeito das políticas públicas, assinale a alternativa correta. (A) As políticas públicas não dependem da interação das instituições encarregadas de sua implementação, mas de decisão superior a elas. (B) A matriz lógica que os organismos usam para controlar a elaboração e implantação de políticas públicas não indica todas as fases e etapas de elaboração das políticas públicas. (C) Em uma democracia menos desenvolvida, os debates em cenários menos visíveis, no âmbito da tecnocracia, podem pesar mais que os debates da articulação política. (D) O Pronage é uma política pública destinada a permitir a ajuda do BID, que propõe elevar a capacidade de gestão dos governos estaduais e permitir interação entre os entes federados na gestão e controle de recursos. (E) A falta de recursos financeiros impede a inovação no planejamento de políticas públicas no Brasil. 48 C
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49. A respeito das políticas públicas no Brasil, é correto afirmar que: (A) empresários são atores de políticas públicas, na medida em que atuam num programa de promoção de exportações. (B) quem recebe os benefícios de um programa social de “bolsa família” está atuando em políticas públicas. (C) a análise de gastos e retornos de uma política pública não pode incluir gastos governamentais e de outros atores. (D) as empresas multinacionais são um item negativo na decisão dos governos e não devem ser levadas em consideração na formulação de uma política pública, já que a política é pública. (E) a propaganda de organizações externas ao governo não implica decisões diferenciadas nas políticas públicas. 49 A 50. Em relação à formulação, implementação e avaliação de uma política pública, assinale a alternativa correta. (A) A avaliação de impacto de uma política pública acontece nos primeiros meses após sua implementação. (B) A avaliação de uma política pública é sua parte final e só acontece quando findado seu processo de execução. (C) A formulação e implementação de uma política pública devem ser vistas como fases distintas, em que uma não influencia a outra. (D) O teor sofisticado dos planos e documentos de política pode constituir um sério elemento de obstrução ao sucesso da implementação de uma política pública. (E) O uso de indicadores de impacto no momento de fazer o monitoramento é dispensável. 50 D 51. Analise as afirmativas a seguir: I. As políticas públicas são exclusividade da administração pública e das agências reguladoras. II. Políticas públicas distributivas são as que surgem de demandas tópicas, específicas, restritas e de bens divisíveis e de impacto localizado. III. Políticas públicas regulatórias são as que apresentam impactos específicos e individualizados, elevando custos ou reduzindo a possibilidade de ação de agentes privados, embora as decisões alocativas se baseiem em leis e regulamentos que sejam estabelecidos em termos gerais. Assinale: (A) se somente a afirmativa I estiver correta. (B) se somente a afirmativa II estiver correta. (C) se somente as afirmativas I e II estiverem corretas. (D) se somente as afirmativas I e III estiverem corretas. (E) se somente as afirmativas II e III estiverem corretas. 51 E
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52. Com base na relação entre políticas públicas e agenda do governo, assinale a alternativa correta. (A) O excesso de articulação nas democracias menos estruturadas prejudica a formação de uma agenda governamental para decisão de políticas públicas até suas fases efetivas. (B) Uma política pública é um conjunto de procedimentos formais e informais que equacionam relações de poder e que se destinam à resolução pacífica de conflitos quanto a bens e serviços públicos. (C) A existência de um problema político deriva de um “estado de coisas” e não necessariamente forma uma política pública quando força a entrada na agenda do governo. (D) A inclusão no Orçamento Público define a implementação de uma política pública. (E) As rotinas de políticas públicas já ultrapassaram a etapa da agenda do governo. 52 B 53. O Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação contém em seu bojo um exemplo típico de uso da gestão social. Qual outra política de governo abaixo relacionada poderia estar no conjunto de ações que incluem gestão social e não é parte do referido plano? (A) Promoção da Educação Infantil. (B) Plano de convênios. (C) Assistência às escolas confessionais. (D) Censo Escolar. (E) Avaliação Nacional da Educação Básica. 53 C 54. No tocante às políticas públicas, seus objetivos e suas fases, assinale a alternativa correta. (A) A definição de objetivos e prioridades de políticas públicas depende modernamente da equação de capacidades funcionais do sistema com áreas setoriais da sociedade num ambiente específico do nível escolhido. (B) Quando o governo é honesto, o jogo de poder dentro do Legislativo não tem influência na execução das políticas públicas. (C) A fase de reconhecimento do problema envolve um problema de tradução dos sinais que chegam à instituição e se confunde com o rastreio. (D) As limitações de entraves da organização para análise de políticas públicas não podem se verificar na fase de formação porque ela é um processo linear. (E) A fase de implementação de políticas públicas se confunde com a de avaliação. 54 A 55. A respeito das políticas públicas e suas implicações, assinale a alternativa correta. (A) Dependendo da amplitude da política pública, as disputas políticas e as relações das forças de poder sempre deixarão suas marcas nos programas e projetos desenvolvidos e implementados.
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(B) O acompanhamento das políticas públicas serve para determinar seu público-alvo. (C) As políticas públicas de relevo em qualquer jurisdição se dão na interação das redes em processos entre o Executivo e organismos sociais. (D) Os fatores favoráveis e entraves bloqueadores da elaboração de políticas públicas não podem ser encontrados no estudo dos processos políticos e administrativos. (E) Os impactos das políticas públicas são medidos pela capacidade dos organismos de atender o público-alvo e independem da relação de forças políticas do processo. 55 A 59. Assinale a alternativa que melhor descreva o conceito de “política pública”. (A) um programa de governo (B) o Plano Plurianual do governo (C) um projeto de lei (D) um conjunto de marcos jurídico (E) um conjunto de decisões interativas de governo com objetivos prefixados 59 E
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Caros alunos,
Bem vindos à última aula do curso de políticas pública para o concurso
da CGU. Antes de tudo, gostaria de dizer que foi um prazer os auxiliar nessa
caminhada. Peço que desculpem minhas falhas e agradeço pelas sugestões e
elogios recebidos durante o curso. Reconheço que houve pequenos atrasos ou
descompassos ao longo do curso, infeliz tive imprevistos que impossibilitaram
um cumprimento rigoroso dos prazos. Em todo caso mantivemos o acordo
inicial de uma aula por semana e isso é muito bom.
No demais, carrego as mais positivas impressões dessa experiência e
pretendo repeti-la. Peço que não se esqueçam de preencher a minha
avaliação, suas sugestões, comentários, críticas e elogios são fundamentais
para que realizemos um bom trabalho e o aprimoremos dia após dia.
Não me despeço complemente, pois, com o adiamento da prova,
teremos a oportunidade de mantermos uma boa interação por mais tempo.
Mas, desde já, muito obrigado por tudo.
Deixo também meu agradecimento à equipe administrativa do Pondo
dos Concursos e parabenizo-a pela iniciativa.
A todos, muito obrigado e um forte abraço,
Marcelo Gonçalves
Quarta aula – Conteúdo:
1. Planejamento Estratégico (achei interessante vocês terem conhecimento
dessa metodologia de planejamento, pois está sendo muito utiliza e tem
uma interface com a metodologia de análise de situação que será
apresentada adiante);
2. Formulação de programas e projetos: diagnóstico, árvore de problemas,
árvore de objetivos, matriz de planejamento, objetivos, metas e
impactos;
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3. Avaliação de programas e projetos. Tipos de Avaliação. Análise custo-
benefício e análise custo-efetividade;
4. Política cambial.
PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO O QUE É?
O planejamento estratégico é uma metodologia gerencial criada nos
Estados Unidos em meados dos anos 1960, voltada, inicialmente, para a
administração de empresas no longo prazo. Sua principal funcionalidade é
permite estabelecer a direção a ser seguida pela organização. Ao mesmo
tempo, o PE é um formato de planejamento que visa maior grau de interação
com o ambiente, ou seja, tem em vista uma melhora na relação entre a
organização e o ambiente externo no qual ela está inserida.
Na definição da direção que será seguida pela organização, diversos
aspectos devem ser analisados, entre eles: âmbito de atuação da empresa, as
macro-políticas a serem realizadas, políticas cotidianas funcionais que
operacionalizam as macro-políticas, filosofia de atuação, macro-estratégia,
estratégias cotidianas funcionais, macro-objetivos, objetivos funcionais.
Com relação à interação entre organização e meio, o grau de interação
entre uma organização e o ambiente – que pode ser positivo, neutro ou
negativo – é variável e depende do comportamento estratégico assumido pela
organização perante o contexto em que está inserida.
Advertência: não confundir com o clássico Planejamento a Longo Prazo
(PLP), o qual se baseia simplesmente em extrapolação das situações
passadas.
ETAPAS FUNDAMENTAIS DO PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO
O planejamento estratégico tem três etapas fundamentais em seu
processo de elaboração:
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O primeiro é o estabelecimento da missão (razão de ser) e da visão
(ideal desejado) da organização. Esses dois aspectos serão os pilares de todo
o desenvolvimento do planejamento, pois são também os pilares da
organização. Ignorá-los seria desprezar o por quê da organização existir e não
ter a mínima idéia de onde se espera chegar com as suas ações.
O segundo momento do processo de construção do planejamento
estratégico é a análise dos ambientes interno e externo. Essa análise tem
como principal objetivo construir um diagnóstico do ambiente interno (identificar
pontos fortes e fracos da organização) e do ambiente externo (análise das
oportunidades e ameaças com as quais a organização vai ter que lidar). O
principal instrumento para cumprir esta etapa do planejamento é análise SWOT
– ela faz um mapa situacional com base na identificação da forças (Strengths),
fraquezas (Weaknesses) da organização e das oportunidades (Opportunities) e
ameaças (Threats) presentes no ambiente.
Por fim, o terceiro passo para fechar o planejamento estratégico é a
elaboração das estratégias da organização por meio do estabelecimento de
objetivos e metas, sempre considerando a análise anterior.
PRINCIPAIS COMPONENTES DO PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO
Os principais elementos componente do planejamento estratégico são:
1. Visão e missão: a missão estabelece as razões da existência da
organização e a visão o estado ideal que a organização deseja, ou seja,
qual é o futuro mais desejado pela organização com relação à sua área
de atuação;
2. Questões estratégicas: questões fundamentais que a organização
deve tratar para conseguir atender a sua missão e ir em direção ao
futuro desejado, sua visão de futuro;
3. Metas estratégicas: deverão ser específicas, mensuráveis,
estabelecidas com o máximo de consenso, factíveis e fixadas
observando uma relação tempo/custo aceitável pela equipe e por sua
liderança;
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4. Análise de ambiente: é essencial para o processo de planejamento
estratégico. O principal método para esse tipo de análise, como dito
acima, é a análise SWOT, que analisa o ambiente interno,
diagnosticando forças (strengths) e fraquezas (weakness), e o ambiente
externo, apontando oportunidades (opportunities) e ameaças (threats).
Veremos na próxima seção como fazer esse tipo de análise; 5. Avaliação estratégica: avaliações periódicas de estratégias, táticas e
programas de ação. A idéia é medir o desempenho atual comparando
com expectativas previamente fixadas e considerar quaisquer mudanças
ou eventos que podem provocar impacto na seqüência de ações;
6. Aprendizado estratégico: com base nos resultados da avaliação, a
organização precisa rever o seu planejamento estratégico a fim de
capacitá-lo para produzir novos e melhores resultados, num ciclo de
melhoria contínua;
COMO FAZER UMA ANÁLISE SWOT
Considerando a importância que a análise SWOT tem assumido na
análise de ambiente, ela é aparece como um elemento essencial para o
planejamento estratégico. Assim, torna-se forçoso a compreensão de sua
elaboração. É possível afirmar que a uma análise SWOT, visualizada por meio
de uma Matriz SWOT, pode ser elabora com base em quatro etapas:
1. Primeiro, é preciso analisar o ambiente interno da organização para
identificar seus pontos fortes e fracos;
2. Em seguida, parte-se para uma análise do ambiente externo (macro e
microambiente1), da organização identificando oportunidades e
ameaças;
3. O terceiro passo consiste em trabalho matricial de combinação dos
pontos fortes com as oportunidades (potencialidades a serem
1 O macro ambiente é o ambiente externo completo, amplo, no qual a organização está inserida. O micro ambiente é a área de atuação da empresa.
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aproveitadas), os pontos fracos com as ameaças (vulnerabilidades que a
organização deve fazer o possível para evitar), os pontos fortes com as
ameaças (pontos de defesa contra as ameaças, por mais que haja uma
vulnerabilidade, a organização tem instrumentos para neutralizar seus
efeitos) e os pontos fracos com as oportunidades (apontam para as
debilidades da organização, oportunidades que poderão deixar de ser
aproveitadas por causa das fraquezas presentes na instituição), abaixo
exemplo de matriz SWOT:
4. Por fim, é preciso definir objetivos e formular estratégias para as
combinações da matriz SWOT que pareçam ser de grande importância
para a organização. A maioria das organizações dá prioridade aos
objetivos e estratégias que envolvem a combinação de pontos fortes e
oportunidades e, em segundo lugar, às estratégias que envolvem
combinação entre pontos fracos e fortes. A idéia é explorar, ao máximo,
oportunidades em que a organização seja forte e defender-se das
ameaças mais perigosas, aspectos da realidade para acerca dos quais a
organização apresenta pontos fracos.
PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO EM CICLOS DE MELHORIA CONTÍNUA
Uma das formas de planejamento estratégico utilizado na administração
público adota um modelo de planejamento baseado em ciclos de melhoria
contínua. Esse tipo de metodologia é baseado num ciclo do tipo PDSA (plan,
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do, study and act) de retroalimentação. A idéia é que as agências
governamentais devem ser capazes de planejar, executar, analisar/avaliar sua
intervenção na realidade e aprender com a experiência para que, na próxima
intervenção, a ação estatal possa ser aprimorada.
O diagrama abaixo apresenta cada uma das ações de cada etapa do
ciclo:
Um dos principais ingredientes desse tipo de abordagem e que o
diferencia dos demais está na idéia de aprendizado organizacional contínuo.
O fluxo abaixo apresenta uma visualização geral do processo de construção do
planejamento estratégico e as ações que devem ser realizadas ou que
compõem cada uma das etapas.
1. Planejamento
-Definir objetivo; Preparar seminário de planejamento e Desenvolver plano
3.Avaliação -estudar possíveis diferenças entre planejado e realizado
4. Aprendizado -resumir o que foi aprendido -oferecer recomendações para o próximo ciclo.
2.Execução -desenvolver planos de ação p/ os objetivos e projetos - desdobrar nas unidades, processos e órgãos -acompanhar e documentar
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Fluxo Geral do Processo de Planejamento
Estratégico2
FORMULAÇÃO DE PROGRAMAS E PROJETOS
Um dos principais instrumentos utilizados hoje na elaboração de
programas e projetos no setor público é a metodologia Zopp (sigla para
Zielorientierte Projektplanung), que significa Metodologia de Planejamento de
Projetos por Objetivos – MPPO ou simplesmente planejamento orientado por
objetivos.
Essa metodologia se desenvolve a partir dos avanços do LogFRAME
(Logical Framework) ou Método do Quadro Lógico (MQL), criado nos Estados
Unidos. Em seus pressupostos, assume que o planejamento é apenas uma das
etapas da vida de um projeto e que a participação de todos os atores é
fundamental para o sucesso da política, pois viabilizaria maior coordenação,
2 Na etapa de execução, uma das formas de estruturar um plano de ação é construir uma matriz do tipo 5W2H, o nome dessa matriz vem do conjunto de elementos que a compõe em inglês: significa que no plano de ação deve está claro a definição de o que será feito, em que consiste o plano (what), por quem, qual o responsável, (who), quando, a dimensão temporal (when), onde, a dimensão geográfica, o referencial espacial (where), porque, a justificativa (why), como, quais o método a serem utilizados para implementar o plano (How) e a que custos (How much).
PLANEJAMENTO
EXECUÇÃO
AVALIAÇÃO
APRENDIZADO
1. Preparação(grupo/estudo/seminário)
2. Propósito (missão, visão, valores)
3. Ambientes(externo e interno)
4. Plano (questões estraté- gicas, metas e objetivos)
1. Planos de ação(5W2H)
2. Formulação de projetos
3. Desdobramentos (unidades/ processos/órgãos)
4. Acompanhamento
1. De resultados
2. De métodos
1. Diagnóstico estratégico
3. institucional
2. Avaliação da
Prontidão estratégica
3. Avaliação da
gestão estratégica
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integração e consenso na formulação e execução de políticas públicas. Essa
metodologia é muito utilizada dentro da construção de matriz de marco lógico.
Advertência: esse tipo de metodologia tem diversas variantes.
METODOLOGIA ZOPP
A metodologia Zopp3 é hoje um dos principais instrumentos de
elaboração de projetos. Utilizado pela administração pública de diversos
países, tem alcançado ampla popularidade, para a qual corrobora o apoio
recebido pela ONU, que por meio de suas agências de promoção de
desenvolvimento, entre elas a Cepal, tem promovido a metodologia entre os
países membros.
Analisaremos como é possível construir um projeto com base nesta
metodologia, mas é preciso observar que não se trata de um método regido.
Existem diversas variantes na aplicação da metodologia a uma situação real.
Portanto, o modelo que segue é apenas um dentre vários, apesar de que
guarda as feições principais da metodologia e observa as ligações que ela
deve ter com o edital que nos interessa.
A formulação de programas e projetos com base na metodologia ZOPP
tem duas etapas principais: a etapa de análise e etapa de planejamento4.
Na etapa de análise (também conhecida como análise de situação) são
feitas três análises: a análise de envolvimento, a análise de problema (quando
é construída a árvore de problema) e a análise de objetivos (quando é
elaborada a árvore de objetivos). Alguns autores ainda inserem a análise de
3 As informações dessa parte da aula são baseadas principalmente no Material do módulo II do curso PPA: Elaboração e Gestão – Ciclo Básico: Ferramentas e métodos de planejamento Brasília, abril/2007, da Enap e nos documentos da Cepal.
4 Falaremos nesta aula apenas sobre a fase de planejamento da metodologia Zopp, mas devo advertir que essa metodologia é vista como uma maneira de acompanhar todo o ciclo de vida do projeto, não apenas o seu planejamento ou formulação.
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alternativas como uma fase dessa etapa de análises. Faz sentido, uma vez que
essa fase serve de ponte para a etapa seguinte, a do planejamento.
Na etapa de planejamento propriamente dita, é feita a Matriz de
Planejamento do projeto. Documento que resumirá, numa única página (pelo
menos assim deveria ser), uma série de informações praticas que apontam,
entre outras coisas, como o projeto será executado.
Analisaremos cada uma dessas etapas a seguir.
ANÁLISE DE SITUAÇÃO 1: ANÁLISE DE ENVOLVIMENTO
Como a dimensão participativa do planejamento vem sendo fortalecida
nos regimes democráticos, justamente como uma maneira de consolidar esses
regimes, a análise de envolvimento aparece como uma ferramenta democrática
do planejamento, servindo para dá uma idéia geral de todas pessoas, grupos e
organizações ligados ou interessados no projeto e ao mesmo tempo
possibilitando que os programas e projetos governamentais sejam reflexo das
necessidades da sociedade.
A idéia é analisar os interesses e as expectativas das pessoas, grupos e
organizações que podem ser importantes para o sucesso do projeto. Por uma
questão prática, a análise concentra-se nos atores sociais mais relevantes que
serão, em princípio, afetados positivamente ou negativamente por uma
possível intervenção. Além disso, a análise de envolvimento serve para
correlacionar os atores sociais às categorias de análise desejadas para a
situação em estudo (exemplos de categorias de analise às quais podem se
relacionados os atores envolvidos: interesses, recursos, potenciais,
capacidades, limitações, possíveis contribuições para o projeto, possíveis
resistências...).
Do ponto de vista metodológico, podem ser diferenciados basicamente
três grupos de envolvidos:
1. Aqueles que têm participação ativa no projeto (instituições
executoras, beneficiários, assessores externos);
2. Aqueles em cujo meio o projeto será ou é implementado;
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3. Aqueles que atuam na mesma situação problemática
(concorrentes, financiadores, parceiros em potencial).
Uma vez concluída a análise de envolvimento, seus resultados serão
organizados e visualizados na matriz de envolvimento. Abaixo um exemplo de
matriz de envolvimento para um projeto relacionado com uma política prisional.
Envolvidos Preso Setores
empresariaisPoder
Judiciário Familiares do
preso Penitenciarist
a Universidade
Função
Beneficiário
da
reabilitação
Parceiros
colaborador
interessado
Regulação
da
progressão
da pena
Parceiro Catalizador Colaborador
interessado
Recurso Adesão
Oportunidad
es de
trabalho
Decisões Manutenção do
vínculo
Força de
trabalho
Estágio
Supervisionad
o
Treinamento
Interesse Resistência
apoio Apoio Apoio Indiferença Apoio Apoio
Limites
Dificuldade
s internas
.Desconfiança
. Indisciplina
.Insegurança
. Flutuações
do mercado
. Legislação
. Volume
excessivo
de processo
Pouca
disponibilidade
de recursos
. Falta de
preparo
. Acréscimo
de tarefas
. Número
reduzido de
funcionários
Insegurança
Advertência: lembre-se de que o processo de planejamento nunca é rígido e
que a análise de envolvimento não termina ao final dessa etapa, mas está
presente ao longo de todo processo de planejamento. Por exemplo, no
momento de proceder a análise de problema, a análise de envolvimento deve
ser revisitada, pois um estado de coisas pode ser considerada problema para
um grupo e solução para outro.
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Uma vez que tenha ficado claro quais são as pessoas que então
envolvidas no projeto e qual o seu papel nele, o processo de planejamento
poderá focalizar especificamente os problemas que irá enfrentar.
ANÁLISE DE SITUAÇÃO 2: ANÁLISE DE PROBLEMA
É o momento mais importante para a elaboração do projeto. Nessa fase,
os formuladores descrevem e analisam uma situação existente a partir de
problemas que o projeto quer enfrentar e resolver. Nesse sentido, a análise de
problema é o principal instrumento de análise de situação e diagnóstico. Como instrumento de diagnóstico, o objetivo da análise de problemas é
o de estabelecer uma visão geral da situação problemática que o projeto
enfrentará. Nesse intuito, a análise conduz à identificação dos problemas
importantes da situação e à percepção das relações de causalidade existentes
entre eles. Os resultados dessa análise são esquematizados na árvore de problemas, na qual é possível visualizar e analisar as relações de causa-efeito
entre os problemas a partir da identificação de um problema central, cuja
definição deve ser objetiva e criteriosa.
Como a análise de problemas é voltada para a identificação das causas
e efeitos (que também tendem a ser problemas) relacionados a um problema
central, a árvore de problemas pode ser subdivida em árvore de efeitos e
árvore de causas.
Observações: diversos autores se referem à árvore de problema como
árvore de causas e efeitos, justamente pelo conjunto de informações que ela
presta.
Construindo uma Árvore de Problemas
Para iniciar a construção dessa árvore é necessário que se determine
claramente qual o corte a ser dado na realidade trabalhada. A determinação do
foco de análise é a identificação do problema central (ou problema inicial) que
será enfrentado. Essa delimitação é fundamental para saber quais aspectos da
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realidade devem, de fato, ser analisados. Assim, é possível identificar com
clareza a situação problemática e qual sua abrangência, evitando, dessa forma,
o risco de perder o foco.
Portanto, o primeiro passo da análise de problema é identificar os
problemas da situação analisada (uma espécie de brain storm) e em seguida
centrar a análise no problema principal. Esse problema deverá ser apresentado
como um estado negativo e precisamente definido, para que seu conteúdo seja
facilmente apreendido. Nesse ponto é preciso tomar cuidado para não
confundir o problema com a falta de uma solução ou com uma solução pré-
definida escrita de forma negativa (exemplo: faz falta um semáforo ≠ Há uma
alta taxa de acidentes no cruzamento – este é o problema não aquele).
Uma vez devidamente estabelecido o foco, passa-se ao levantamento
e/ou à ordenação dos problemas ligados ao problema principal, focalizando
agora na relação de causalidade entre eles (a idéia central é que “problemas
geram problemas”, assim é preciso identificar o que causa o que, para saber o
que combater – lembre-se: projetos normalmente combatem causas).
O diagrama de causa-efeito - árvore de problemas - é um instrumento
que possibilita uma adequada análise dos problemas existentes, com a
compreensão de suas interrelações causais. Nele são estabelecidas as
ligações mais importantes, transformando a realidade, que é complexa, numa
concepção simplificada a fim de tornar possível uma ação. É o que a literatura
denomina de “redução da complexidade”. A abordagem do diagrama da árvore
deve ser complementada por estudos, sempre que esses venham aduzir
informações indispensáveis a respeito da área em análise, uma vez que se
tem consciência da simplificação da realidade em que esse instrumento
implica.
A importância de um problema não é dimensionada por sua
posição na árvore. O raciocínio, ao se trabalhar com esse instrumento, é
analítico-causal e não hierárquico. A análise de problemas é, portanto, um
conjunto de técnicas para:
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Estabelecido o foco central do problema, há duas etapas que serão
cumpridas para construir uma árvore de problemas: primeiro vamos construir a
árvore de efeitos do problema e depois uma árvore de causas do problema.
Construindo árvore de problemas: exame dos efeitos do problema
A árvore de efeitos é um instrumento para identificar as repercussões do
problema. Apresenta graficamente todos os problemas encadeados pelo
problema principal5. Façamos uma árvore de efeitos passo a passo:
Primeiro, representa-se graficamente o problema:
Em seguida, são colocados sobre o problema os efeitos diretos ou imediatos,
unindo-os ao problema central por meio de setas:
5 Observação: as informações e exemplos utilizados na parte referente a construção da árvore de problemas foram retiradas da aula do professor Eduardo Adunate, da Cepal, aula disponível no sitio www.eclac.org
♦ Definir o foco de análise de uma determinada situação;
♦ Identificar os principais problemas dessa situação;
♦ Analisar os problemas estabelecendo suas relações de causalidade.
Alta taxa de acidentes no cruzamento
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O terceiro passo consiste em verificar se para cada efeito de primeiro
nível, há outros efeitos derivados deles. Se houver, devem ser colocados em
um segundo nível, unidos por setas aos efeitos que os provocam.
A tarefa continua até chegar a um nível que se considere superior dentro
da órbita de concorrência:
Alta taxa de acidentes na no cruzamento
Alta
mortalidade
Grandes danos à propriedade
Insatisfação com a autoridade municipal Grande número
de feridos
Altos custos reparos
Perda de votos Altos custos de atenção de saúde
Baixa assistência laboral
Alta taxa de acidentes na no cruzamento
Alta mortalidade
Grandes danos à
propriedade
Insatisfação com a
autoridade municipal
Grande número de feridos
Menor quali-dade de vida
Perda de produtividade
Altos custos reparos
Perda de votos Altos custos de atenção à saúde
Baixa assistência laboral
Alta taxa de acidentes na
Alta mortalidade
Grandes danos à
propriedade
Insatisfação com a autoridade
municipal
Grande número de feridos
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Se aparecerem efeitos importantes, o problema requer solução. Para
formular uma solução, contudo, é preciso identificar as causas do problema
principal. Procede-se, então, a análise das causas. Lembre-se que a boa
definição das causas de um problema é fator crucial para o sucesso de um
projeto que busca solucioná-lo.
Construindo árvore de problemas: exame das Causas
Para construir a árvore de causas (que é mais uma raiz), primeiro,
identificam-se as possíveis causas imediatas do problema, as quais são
representadas logo abaixo dele.
Em seguida, procura-se pelas causas das causas, construindo as raízes
encadeadas da árvore.
Alta taxa de acidentes no cruzamento
Grande número de pedestres
cruzando
Visibilidade limitada
Falta de sinalização
Exceso de velocidade
dos veículos
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Terminada a identificação das causas, é possível fazer a junção da
árvore de efeito e da árvore de causas, dando origem à árvore de Causas-Efeitos, que é a famigerada Árvore do Problema, representada graficamente
abaixo, onde a parte superior são os efeitos e a parte inferior são as causas:
Imprudência dos condutores
Inexistencia de uma
passarela
Imprudência dos pedestres
Grande distancia a semáforos aguas acima e abaixo
Há veículos estacionados
Não há sinal de prioridade
Não há semáforo
Alta taxa de acidentes no
Grande número de pedestres
cruzando
Visibilidade limitada
Falta de Excesso de velocidade
dos veículos
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ANÁLISE SITUAÇÃO 3: ANÁLISE DE OBJETIVOS
O terceiro tipo de análise que deve ser feita é a análise de objetivo. Essa
análise descreve a possível situação futura que será alcançada quando os
problemas apresentados na análise anterior forem resolvidos ou amenizados.
Portanto, esta análise, da qual deriva a árvore de objetivos, é baseada na
inversão da realidade expressa na árvore de problema. Ou seja, é o seu
contrário, o inverso da realidade observada.
Para formular a árvore de objetivos, imaginemos que estamos
vivenciando um futuro em que todos os problemas foram solucionados. Os
objetivos são, portanto, redigidos como um patamar positivo já alcançado, o
problema solucionado – refletem, assim, uma situação positiva em
contraposição à negativa estabelecida na árvore de problemas.
Alta Alta
mortalida
Insatisfação com a autoridade
municipal
Grande número de feridos
Altos custos reparos
Perda de Altos custos de atenção à saúde
Baixa assistencia laboral
Menor quali-dade de vida
Perda de produtividade
Alta taxa de acidentes na interseção
Grande número de pedestres
cruzando
Visibilidade limitada
Falta de sinalização
Excesso de velocidade dos
veíículos
Imprudencia dos motoristas
Inexistência passarela
Imprudência dos pedestres
Grande distância de semáforos aguas acima e abaixo
Há veículos estacionados
Não há sinal de prioridade
Não há semáforo
CAUSAS
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Todos os objetivos (inverso do problema) são considerados,
independentemente de sua relação com a gerência do programa. Obviamente,
haverá um momento em que serão selecionados os problemas que são
atinentes ou não ao programa. Mas, a princípio, a árvore de objetivos cobrirá
tudo.
A representação gráfica da árvore de objetivos (ou diagrama de
objetivos) obedece a uma relação meio-fim, substituindo a relação causa-efeito
da árvore de problemas, por isso, é comum autores referirem-se a ela como
árvore de meios-fins. Mas a relação de causalidade ainda existe, só que
transformada. Nesse momento, é preciso verificar se os objetivos de níveis
inferiores são meios necessários e suficientes para a obtenção dos objetivos
em níveis superiores. É o momento da causalidade benigna, por assim dizer.
Essa identificação é importante porque é a partir da análise de objetivos
que serão identificadas possíveis alternativas para execução do projeto. Ou
seja, o futuro do projeto depende de uma árvore de objetivos bem feita.
Visualização de uma árvore de objetivos (árvore de meios-fins)
A árvore de objetivos representa a situação alvo esperada ao resolver o
problema. Ela é construída procurando as manifestações contrárias às
indicadas na árvore do problema. Nela efeitos se transformam em fins e causas
se transformam em meios. Se não for possível tornar o negativo positivo, há
um problema na árvore causas-efeitos.
O estágio de elaboração gráfica de árvore de objetivos é uma excelente
oportunidade para excluir as redundâncias e corrigidas inconsistências da
árvore de problemas.
E a árvore de problema......
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........se transforma em árvore de objetivos:
Alta Alta
mortalida
Insatisfação com a autoridade
municipal
Grande número de feridos
Altos custos reparos
Perda de Altos custos de atenção à saúde
Baixa assistencia laboral
Menor quali-dade de vida
Perda de produtividade
Alta taxa de acidentes na interseção
Grande número de pedestres cruzando
Visibilidade limitada
Falta de sinalização
Excesso de velocidade dos
veíículos
Imprudencia dos motoristas
Inexistência passarela
Imprudência dos pedestres
Grande distância de semáforos aguas acima e abaixo
Há veículos estacionados
Não há sinal de prioridade
Não há semáforo
Alta Grandes danos a propied.
Descontentamento com
t id d
Grande nº de feridos
Altos gastos em reparos
Perda de votos
Altos custos em Alta ausencia no trabalho
Menor qualidade de
id
Perda de produtividade
Alta taxas de acidentes na interseção
Grande quantidade de
pedestres
Visibilidade limitada
Falta de sinalização
Exceso de velocidade
Imprudência dos motoristas
Imprudência dos pedestres
Grande distancia entre semáforos
Há veículos estacionado
Não há sinal de
Não Há semáforo
Baixa mortalidade
Menores danos à propried
Satisfação c/prefeitura
Poucos feridos
Baixos custos de reparos
Manutenção apoio eeitoral
Baixa ausencia no trabalho
Boa produtividade
Baixa taxa de acidentes no cruzamento
Baixo número de pedestres
cruzando
Boa visibilidade
Existe
i li ã
Adequada velocidade
dos veículos
Menor distancia entre sinais
Prudência dos motoristas
Prudência dos pedestres
Há sinal de preferência
Menores custos de atenção à
saúde
Existe uma passarela
Não há veículos
Há semáforo
Melhor qualidade de vida
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ANÁLISE DAS ALTERNATIVAS
Ver “como construir uma matriz de planejamento” logo abaixo.
FASE DE PLANEJAMENTO: MATRIZ DE PLANEJAMENTO DO PROJETO
Depois de todo esse trabalho para elaborar o projeto é o momento de
“fechar” a etapa de planejamento e visualizar o que será feito adiante. O
instrumento que possibilita isso é a Matriz de Planejamento, o documento
central do projeto. Nela estará exposta toda a estratégia de implementação.
A matriz deve, na medida do possível, ser exposta numa única folha e
sua estrutura matricial irá apresentar os seguintes elementos:
1. O objetivo superior ou estratégico ao qual o projeto está vinculado
(exemplo: aumentar segurança no trânsito da cidade);
2. O objetivo específico do projeto (exemplo: reduzir taxas de acidente
no cruzamento);
3. Os resultados esperados;
4. As atividades ou ações (são os meios para atingir os resultados);
5. Indicadores de impacto (voltados para os benefícios gerados pelos
resultados);
6. As fontes de comprovação (documentos que trazem dados dos
indicadores para avaliação);
7. Os pressupostos (ou suposições): o conjunto de fatores fora da
governabilidade do projeto, referentes ao contexto amplo no qual
está inserido, mas que são essenciais para o sucesso do programa;
8. Por fim, o resumos dos custos e insumos necessários.
Há quem afirme que no fim, a matriz de planejamento de projeto deverá
apresentar em única página as seguintes informações:
Porque o projeto é executado
O que o projeto quer alcançar
Como o projeto vai obter os resultados
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Quais os fatores externos importantes para o êxito do projeto
Como se pode/ consegue avaliar o êxito do projeto
Onde vão ser encontrados os dados para a avaliação do projeto
Quanto custará o projeto
Por isso, há autores que se referem a ela como matriz 5W2H.
Como Construir uma Matriz de Planejamento:
Inicialmente, para cada base da árvore de objetivos se procura
criativamente uma ação que concretize o meio.
Em seguida, para cada ação proposta, é preciso analisar seu nível de
incidência na solução do problema, identificando qual das ações contribui mais
para promover o futuro desejado. Identificado um conjunto de ações de ampla
incidência na solução do problema, deve-se priorizar as de maior incidência.
No desenvolvimento dessa análise, logo se perceberá que algumas das ações
mantêm certa interdependência, nesse caso, o formulador deverá agrupar
ações que são complementares umas às outras. Uma vez agrupadas elas
formam alternativas disponíveis para escolha, então, é necessário verificar a
Menor distancia de semáforos aguas acima e abaixo
Prudencia dos motoristas
Prudência dos pedestres
Há sinal de prioridade
Existe uma ponte para pedestres
Não há veículos estacionados
Instalar outros
semáforos
Campanha
educacional
Construir
Passarela
Proibir
estacionamiento
Instalar
Placas de
Instalar
semáforo
Há
semáforo
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viabilidade (técnicas, social, financeira, institucional, ambiental, etc.) de cada
uma das alternativas.
Um instrumento bastante utilizado para a seleção de alternativas é a
Matriz de Decisão, a qual arrola as alternativas e uma série de critérios de
seleção definidos pelo grupo e dá uma pontuação à relação entre eles. Alguns
exemplos de critérios que pode ser utilizados: recursos disponíveis, benefícios
para o grupo-alvo, horizonte temporal, viabilidade técnica, viabilidade política,
não duplicidade com outros programas, competência institucional, impacto
ambiental, relação custo benefício e custos de manutenção das atividades pós-
programa.
Advertência: esses passos e instrumentos servem de apoio para a elaboração
da Matriz de Planejamento. Mas não é a única forma de se elaborar uma matriz
de planejamento. É preciso observar que esses processos não são rígidos e
podem ser adaptados à realidade da situação.
Instalar outros
Campanha
Construir Proibir
Instalar
Instalar
Alternativa 1
Construir
passarela
+
Alternativa 2
Instalar
sinalização
+
Alternativa 3
Instalar
semáforo
+
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Um exemplo de matriz é apresentado a seguir. Categoria Descrição Sumária Indicadores Fontes de
Comprovação
Pressupostos ou
suposições
Objetivo
superior (OS)
Aumentada qualidade
de vida a partir da
segurança no trânsito
índice de acidentes
índice de mortalidade
Quantidade de solicitações
de indenização/seguros
saúde
Dados hospitalares
Dados do
departamento de
transito
Dados do seguro
social
Objetivo do
projeto (OP)
Reduzir taxas de
acidentes na interseção
índice de acidentes
índice de mortalidade
Dados hospitalares
Dados do
departamento de
transito
Resultado 1 Reduzido o número de
feridos
Índice de feridos em
acidentes no local
Dados hospitalares
Dados do
departamento de
transito
Atividades de R1 A1R1: Instalar
semáforo
A2R1:Campanha
educacional
A3R1: Proibir
Estacionamento
Custos envolvidos:
- Aquisição e instalção de
novo semáforo: R$
10.869,00
- Produção gráfica de
panfletos educativos
(150 mil): R$
100.000,00
- Propaganda em rádio
(10x ao dia por 8
semanas): R$ 50.000,00
- 10 Placas de proibido
estacionar: R$ 1.000,00
Total: 161.869,00
Não ocorrência de
contingenciamento
orçamentário
Resultado 2 Reduzido quantidade de
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pedestres atravessando
Resultado 3 Menores danos à
propriedade
Resultado 4 Satisfação c/ autoridade
municipal
AVALIAÇÃO DE PROGRAMAS E PROJETOS
A avaliação é o último estágio do clássico ciclo teórico de
desenvolvimento das políticas públicas. Mas claro que ela pode está presente
em outros momentos, coexistindo com outras etapas das políticas6. Nos
últimos anos, a preocupação com a avaliação das políticas tem crescido
significativamente, isso é resultado direto da evolução da administração pública
e segue os movimentos de adoção de princípios da gestão pública
empreendedora, do gerencialismo, e dos movimentos democráticos em prol de
transformações das relações entre Estado e sociedade.
Em nossas vidas, em muitos momentos avaliamos e somos avaliados.
Contudo, na grande maioria dos casos, nossa avaliação é meramente
informal, ou seja, são leituras que fazemos, de maneira relativamente
inconsistente, a respeito das experiências que temos (avaliamos um filme, uma
comida, uma roupa etc). Todavia, existem outras avaliações que exigem um
exame sistemático e criterioso de certos objetos e são baseadas em
procedimentos científicos de coleta e análise de informação sobre o conteúdo,
estrutura, processo, resultado e/ou impactos de políticas, programas, projetos
ou qualquer intervenção planejada na realidade, a este tipo de avaliação
damos o nome de avaliação formal. A avaliação formal, apesar de científica, é um julgamento (envolve juízo
de valor) sistemático (baseado em critérios e procedimento previamente
6 A avaliação pode subsidiar: o planejamento e formulação das intervenções governamentais, o acompanhamento de sua implementação, suas reformulações e ajustes, assim como as decisões sobre a manutenção ou interrupção das ações.
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conhecidos) dos processos, dos produtos e dos impactos de uma política,
programa ou projeto, tendo como referência critérios explícitos, e tem a
finalidade precípua de contribuir para o aperfeiçoamento do projeto, a melhoria
do processo decisório, o aprendizado institucional e/ou o aumento da
accountability. Sendo assim, a avaliação formal tem a característica de ser um
processo bidimensional, pois tem um caráter valorativo, sempre envolve um
juízo de valor acerca da realidade, outro técnico, pois segue uma série de
critérios positivos7.
Existem diversas razões para avaliar políticas públicas, mas é possível
apontar cinco finalidades principais desse processo:
1. Promover e fortalecer os sistemas de accountability vigentes:
estabelecer elementos para julgar e aprovar decisões, ações e seus
resultados;
2. Desenvolver e melhorar estratégias de intervenção na realidade. Ou
seja, contribuir para a melhoria da política avaliada, nesse sentido, a
avaliação deve ser capaz de propor algo a respeito da política avaliada,
contribuindo para o aumento da eficiência, da eficácia, da efetividade e
do desempenho da gestão pública. A avaliação se apresenta, assim,
como uma ferramenta útil para gestores, formuladores e
implementadores de programas e políticas públicas. As avaliações
aumentam, portanto, a gama de conhecimento da qual os formuladores
e implementadores dispõe para tomar suas decisões, maximizando o
resultado do gasto público, identificando êxitos e superando pontos de
estrangulamento.
3. A avaliação também contribui para o “empoderamento” de grupos
fragilizados político e socialmente, contribui para sua promoção social e
7 A respeito desses aspectos da avaliação, é valioso o comentário de Carla Cunha: “Além do caráter de mensuração objetiva de resultados, a avaliação possui também aspectos qualitativos, constituindo-se em um julgamento sobre o valor das intervenções governamentais por parte dos avaliadores internos ou externos, bem como por parte dos usuários ou beneficiários. A decisão de aplicar recursos públicos em uma ação pressupõe a atribuição de valor e legitimidade aos seus objetivos, e a avaliação deve verificar o cumprimento das metas estabelecidas” o grifo é meu.
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para o desenvolvimento institucional democrático. Isso tudo significa que
a avaliação deve promover a democracia por meio da incorporação e
do fortalecimento de grupos sociais excluídos.
4. Avaliação de Programas e Projetos: a avaliação aparece como um
instrumento importante para a melhoria da eficiência do gasto público,
da qualidade da gestão e do controle sobre a efetividade da ação do
Estado, bem como para a divulgação de resultados de governo. Nesse
sentido contribui para saber como deve ser, como é e como foi a
intervenção do Estado e possibilitar sua melhoria.
Além dessas finalidades, a avaliação tem outros atributos ou
potencialidades relevantes, entre elas, é possível afirmar que os processos
avaliativos permitem julgar processos e produtos de diversos modos
(focando na eficiência, na eficácia, na administração projeto, nos seus
beneficiários, nos seus adversários, nos formuladores, na efetividade, na
eficácia, na economicidade etc.). Além disso, a avaliação permite acompanhar políticas no logo prazo, traçando um panorama de como tem sido sua
evolução.
A avaliação também serve para, ao final do ciclo de um programa,
indicar seu sucesso no alcance dos objetivos propostos (efetividade) e
avaliar a sua sustentabilidade, ou seja, a possibilidade de sua continuidade
no longo prazo.
Um atributo fundamental da avaliação é a sua instrumentalidade como
mecanismo de promoção de aprendizagem institucional. Por meio dela é
possível engendrar um ciclo de melhoria contínua das políticas públicas. Sem
avaliação é impossível acumular um conjunto de conhecimentos
sistematizados racional e criteriosamente para uso futuro.
Por fim, a avaliação tem um papel relevante nos regimes que pretendem
aprimorar os seus instrumentos de transparência e controle social. Um regime
responsivo é necessariamente um regime que atenta para a possibilidade de a
população ver o que tem sido feito, para aferir se a ação estatal cominha junto
com o atendimento possível de suas demandas ostensivas.
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TIPOS DE AVALIAÇÃO
Existe uma série de classificações para avaliação. Normalmente,
quando em um determinado processo avaliativo é colocado um prisma ou um
foco diferente dos já existentes, voilá! Surge um novo tipo de avaliação. Assim,
existem diversos tipos de avaliações: entre eles avaliação centradas em
objetivos, nos consumidores, nos adversários, na administração,nos
participantes etc. Como não haveria fim para uma descrição completa de todos
os tipos de avaliação (principalmente se considerarmos a multiplicidade
disciplinar que envolve a avaliação e as muitas contribuições dos diversos
campos de estudos que tratam do assunto), adotaremos, nesta aula, a
classificação mais tradicional que aponta para a existência de quatro tipos
principais de avaliação:
♦ Avaliação ex-ante,
♦ Avaliação ex-post ou Somativa,
♦ Avaliação Formativa ou de Processo
♦ Monitoramento.
AVALIAÇÃO EX-ANTE
A avaliação ex-ante é todo tipo de processo avaliativo desenvolvido
antes do início do projeto/programa. Sua finalidade é aferir a viabilidade do
programa a ser implementado, no que diz respeito a quatro aspectos
fundamentais:
1. Relação “custo-benefício”;
2. Viabilidade técnico-financeira;
3. Viabilidade política e institucional;
4. Possibilidade de satisfazer as expectativas dos beneficiários da
ação;
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Nesse momento do projeto, é fundamental que sejam desenvolvidas
ponderações no sentido de identificar as prioridades que o guiarão e as metas
que deverão ser alcançadas.
O foco principal da avaliação ex-ante é sobre o estudo de três aspectos
do projeto:
1. Definição dos objetivos;
2. Identificação precisa dos beneficiários e de suas necessidades;
3. Delimitação do seu campo de atuação;
A idéia que fundamenta a avaliação ex-ante é a de que ela deve ser um
instrumento que ajude na escolha da melhor opção estratégica em termos de
programas e projetos nos quais se concretizam as políticas voltadas para o
cumprimento de um determinado objetivo.
Um grupo de instituições e atores que utiliza bastante esse tipo de
avaliação são os órgãos financiadores de projetos.
AVALIAÇÃO EX-POST (SOMATIVA)
A avaliação ex-post, como o próprio nome sugere, é realizada após a execução do projeto. Seu foco são os resultados alcançados, portanto, em
um contexto de aumento da cobrança sobre a produtividade do Estado, torna-
se uns dos tipos mais importantes de avaliações para a leitura dos programas
pela sociedade. Isso porque um dos principais eixos de análise desse tipo de
processo avaliativo é a mensuração de em que medida o programa atingiu os
resultados esperados pelos formuladores, ou seja, qual o grau de efetividade
do projeto.
É necessário observar também que uma variante da avaliação ex-post
focaliza os resultados não-esperados pelos formuladores, mas que têm
impacto sobre a realidade trabalhada.
Em todo caso, na avaliação ex-post algumas indagações são essenciais:
♦ Que tipos de serviços ou benefícios os beneficiários do programa estão
recebendo?
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♦ Em que medida os serviços ou benefícios realmente recebidos pelos
beneficiários do programa estão de acordo com as intenções originais
dos formuladores?
♦ Os beneficiários estão satisfeitos com os resultados atingidos pelo
programa?
♦ Os resultados atingidos são compatíveis com os resultados esperados?
♦ Como e porque os programas implementados geram resultados não
esperados?
Diz-se que as características da avaliação ex-post fazem dela uma
avaliação somativa, porque se trata de uma construção de conhecimento que
apresenta, de forma concentrada, os resultados obtidos com relação à uma
determinada situação, agregando a ela novas informações e maior
compreensão.
O sentido de uma avaliação somativa é, ao final da fase de
implementação de um programa, examinar e analisar seus objetivos e
compará-los com os resultados obtidos e impactos observados. Focaliza,
então, a relação entre processo, resultados e impacto. Isso permite que
diferentes programas sejam passíveis de comparação, o que possibilitará, no
futuro, escolher o mais adequado e viável para atingir as metas da organização
no prazo pretendido.
O objetivo principal da avaliação somativa é analisar a efetividade de
um programa, compreendendo em que medida atingiu os resultados esperados
junto à população-alvo. No momento em que passa a incorporar uma avaliação
dos resultados não esperados, a avaliação somativa apresenta também uma
dimensão avaliativa do impacto do programa, que possibilita uma comparação
mais ampla dos resultados obtidos em relação aos resultados propostos.
AVALIAÇÃO DE PROCESSO (FORMATIVA)
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Esse tipo de avaliações tem o seu foco na gestão e no funcionamento
do programa. Nesse sentido, tem o objetivo de responder três questões
fundamentais:
◊ Como o programa funciona?
◊ Quais são as estratégias utilizadas?
◊ Como os meios empregados se relacionam com os fins objetivados?
O momento em que esse tipo de avaliação enfoca é fase de implementação, pois tem como objetivo apresentar ao avaliador como a política está funcionando. É muito utilizada no momento exato em que a
execução está acontecendo justamente pela possibilidade de apontar para
onde a política está caminhando. Então o avaliador poderá saber se esse é o
caminho desejado.
Nesse processo avaliativo, não há preocupação com efetividade ou
eficácia, pois, sua função maior é a de observar em que medida o programa
está sendo implementado de acordo com o planejado. Nesse sentido, a
avaliação de processo apresenta-se como um instrumento que se preocupa em
diagnosticar as possíveis falhas de um programa, no que diz respeito aos
instrumentos, procedimentos, conteúdos, métodos, e sua adequação ao
público-alvo e ao futuro que o projeto espera ter. Essa finalidade precípua da
avaliação de processos pode ser percebida nas seguintes questões essenciais:
◊ Os recursos estão sendo alocados com eficiência?
◊ O cronograma está sendo cumprido?
◊ A população-alvo está sendo atendida, conforme as metas?
MONITORAMENTO
O monitoramento é um processo sistemático, contínuo e periódico de análise da gestão, funcionamento e desempenho de programas e projetos que, produzindo informações sintéticas e em tempo eficaz, permite
rápida avaliação situacional e a intervenção oportuna que corrige ou confirma
as ações monitoradas. O que diferencia o monitoramento de uma avaliação de
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processo é principalmente o seu caráter contínuo e periódico – o
monitoramente tem datas específicas para ser realizado.
O monitoramento, portanto, será aplicado sempre durante a execução
do programa. Não possibilidade de monitorar algo que não começou ou já foi
terminado. E sempre terá como foco apenas alguns elementos específicos e
bem definidos do projeto. O monitoramento não pode trabalhar todos os
aspectos do projeto, pois isso tornaria o processo muito custoso, demorado ou
inviável.
A finalidade de estabelecer um sistema de monitoramente eficiente é
tornar possível a identificação de desvios na execução das ações, entre o
programado e o executado, diagnosticar as causas dos desvios e propor
ajustes operacionais para adequar a execução ao que foi planejado.
Para cumprir essa finalidade, pressupõe-se no monitoramento que
existe conhecimento suficiente do projeto nas suas fases inicial e final, bem
como na sua fase de desenvolvimento, pois isto permite verificar o seu
andamento com relação a objetivos e metas, viabilizando, se necessário,
redirecionar, ou mesmo, redesenhar algumas ações que se comportaram de
forma não prevista.
O monitoramento permite, portanto, que sejam feitas pequenas
alterações no projeto, não uma revolução na sua estrutura, do contrário, estaria
sendo proposto um novo projeto.
CONCEITOS RELEVANTES PARA AVALIAÇÃO: EFICIÊNCIA, EFICÁCIA E EFETIVIDADE
Eficiência: refere-se à otimização dos recursos utilizados (ao melhor resultado
possível com os recursos disponíveis);
O conceito de eficiência diz respeito à relação entre os resultados e os
custos envolvidos na execução de um projeto ou programa. Quando ambos
podem ser traduzidos em unidades monetárias, recorre-se à Análise Custo-Benefício (ACB) que, grosso modo, pretende verificar se os benefícios líquidos
do projeto excedem seus custos operacionais; Nesse contexto, é preciso
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reconhecer que muitos programas não são facilmente analisados pela ACB,
pois envolvem resultados que não podem ser expressos financeiramente.
“A eficiência diz respeito ao grau de aproximação e à relação entre o
previsto e realizado, no sentido de combinar os insumos e os implementos
necessários à consecução dos resultados visados.” assim, está voltada para
otimização dos recursos públicos (financeiros, materiais e humanos) na
comparação entre metas alcançadas, recursos empreendidos e tempo de
execução.
A eficiência é especialmente importante em avaliações do tipo formativa
ou de processo e no monitoramento.
Eficácia: está relacionada aos resultados (cumprimentos de objetivos e metas)
que o programa produz sobre a sua população beneficiária (efeitos) e sobre o
conjunto da população e do meio ambiente (impactos) em um determinado
período de tempo.
A primeira pergunta da é eficácia é se o programa produziu efeitos.
Sendo positiva a resposta, é preciso saber quais foram eles.
A eficácia é especialmente relevante em avaliações do tipo somativa ou
de resultado.
Se eficiência com é a medida do “fazer mais com menos”, eficácia é a
ponderação de que “mais” foi esse. Dessa forma, os dois conceitos estão
intrinsecamente ligados, de maneira que o resultado alcançado no
desenvolvimento da política deve expressar um grau satisfatório de eficiência e
eficácia.
Efetividade: revela o grau de correspondência entre os objetivos traçados em
um programa e seus resultados foram atingidos. Esse conceito é fundamental
para avaliações de impactos. Para mensurar os impactos de uma política,
contudo, é preciso atender dois pré-requisitos fundamentais:
♦ Os objetivos da intervenção devem estar definidos de maneira a permitir a
identificação de metas mensuráveis;
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♦ Sua implementação deve ter ocorrido de maneira minimamente satisfatória,
pois, caso contrário, não faria sentido tentar aferir impacto. Nesse ponto,
revela-se a importância da avaliação de processos de do monitoramento.
É necessário observa também que a efetividade tem que ver com os
resultados mais abrangentes da política junto ao público-alvo. Por isso, o tipo
de avaliação mais adequada é a de impactos, já que procura traduzir os
impactos do programa no contexto mais amplo, (econômico, político e social),
focando a melhoria da qualidade de vida.
INSTRUMENTOS E RECURSOS DE ECONOMIA PÚBLICA: POLÍTICA CAMBIAL
Para fechar o item “instrumentos e recursos de economia pública”
abordaremos nessa seção o tema da política cambial. Lembrando que não nos
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interessa neste curso as grandes discussões de economia, mas o essencial
para conhecer um tipo de política pública pela qual o Estado intervém na
economia e na sociedade.
De acordo com o Banco Central entende-se por política cambial o
conjunto de ações do Governo que influenciam no comportamento do mercado
de câmbio e da taxa de câmbio. No Brasil, o Conselho Monetário Nacional é
responsável pela formulação da política cambial que cabe ao Bacen executar.
Diante desse conceito de política cambial, ficamos diante de dois conjuntos de
questões: que ações do governo influenciam o mercado e a taxa de cambio? O
que é taxa e mercado de cambio? E em que isso é importante para nossas
vidas?
Vamos por parte: primeiramente é preciso entender que o Mercado de Câmbio é o ambiente abstrato onde se realizam as operações de câmbio
entre os agentes autorizados pelo Banco Central (bancos, caixas econômicas,
corretoras, distribuidoras, agências de turismo e meios de hospedagem) e
entre estes agentes e seus clientes. Uma operação de câmbio consiste
basicamente na troca de moeda de um país (dólar, por exemplo) pela moeda
de outro país (real). Alternativamente, pode-se dizer que as operações de
câmbio são a forma que um país tem de transacionar mercadorias e serviços
com o resto do mundo. Isso porque, pensando no caso brasileiro, toda vez que
queremos comprar bugigangas da China precisamos, em tese, comprar yuans
e toda vez que um chinês quiser nossa maravilhosa soja, tem que comprar
reais, pois, no Brasil, são proibidas transações comerciais em moeda que não
seja a nacional.
Para fechar o conceito, o mercado de câmbio “engloba as operações de
compra e de venda de moeda estrangeira, as operações em moeda nacional
entre residentes, domiciliados ou com sede no País (nacionais) e residentes,
domiciliados ou com sede no exterior (estrangeiros) e as operações com ouro-
instrumento cambial, realizadas por intermédio das instituições autorizadas a
operar no mercado de câmbio pelo Banco Central. Esse mercado é
regulamentado e fiscalizado pelo Banco Central (note-se um dos momentos em
que o Bacen funciona como agência reguladora).
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Passemos ao segundo conceito fundamental e o mais importante. A
taxa de câmbio é o preço de uma moeda estrangeira medido em unidades ou
frações (centavos) da moeda nacional. Dessa maneira, a taxa de câmbio
reflete o custo de uma moeda em relação à outra. Exemplo: (R$ x US$) se a
taxa de câmbio é de 1,70 (cotação dia 25/02), diz-se que um dólar custa R$
1,70.
O valor da taxa de câmbio e o funcionamento do mercado cambial têm
uma importância significativa na vida de um país, por isso, os governo tendem
a estruturar regimes cambial, com a finalidade de controlar as variações da
taxa câmbio e conseqüentemente influenciar as operações realizadas no
mercado cambial.
O valor da taxa de câmbio, portanto, aparece como a principal variável
da política cambial. Isso porque, além de influenciar a postura dos agentes
econômicos, diversos aspectos da realidade econômica de um país mantêm
íntima interface com ela (ex. inflação, política comercial, balança comercial
etc.). Mas o que determina o valor da taxa de Câmbio? Depende de como o
governo lida com ela, isto é, depende do regime cambial adotado pelo país.
Os principais tipos de regimes cambiais são:
o Câmbio Flutuante (ou flexível): determinado pela lei de oferta e
demanda pela moeda nacional. Neste regime cambial a participação
do governo na compra e venda de dividas tende a ser menor, apenas
para evitar ataques especulativos ou variações extremas consideradas
perniciosas à estabilidade econômica. Quando o governo intervém na
flutuação da taxa de câmbio em um regime flutuante, diz-se que houve
flutuação suja, ou, como alguns preferem, dirty-floating;
o Câmbio Fixo: a taxa de câmbio é determinada pelo Estado, que
anuncia seu valor periodicamente por meio de suas instituições
financeira (bancos centrais).
Esses são os dois tipos principais, porque não são os únicos. No
passado havia outros regimes cambiais, o Brasil, por exemplo, utilizou, por
algum tempo, um regime fixo-múltiplo: a taxa de câmbio variava de acordo com
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o tipo de transação (exportação/importação) ou com o produto que estava
sendo comercializado.
Voltando à questão dos determinantes da taxa de câmbio, podemos
afirmar o seguinte: Considerando que o modelo de regime cambial adotado
pelo Brasil hoje é o flutuante e que a taxa de câmbio é o valor de uma unidade
monetária da moeda local em relação a uma moeda estrangeira, o valor da
taxa de cambio varia de acordo com o seguinte raciocínio:
1. De um lado, se os estrangeiros desejam comprar mais bens e ativos do
país local, terão de comprar mais moeda local. Portanto, quando a
demanda do resto do mundo por bens e serviços do país local aumenta
(=exportação aumenta), a demanda pela moeda local também aumenta.
Como resultado da lei de oferta e demanda, o preço de uma unidade
monetária da moeda local – sua taxa de câmbio – aumenta.
2. Por outro lado, quando a demanda do país local por bens e ativos do
resto do mundo aumenta (=importações aumentam), os cidadãos do
país local têm de vender a moeda local para obter moeda estrangeira,
fazendo com que a oferta de moeda local aumente e, novamente, pela
lei de oferta e demanda, o valor da moeda nacional cai.
PRINCIPAIS FUNÇÕES DA POLÍTICA CAMBIAL
A política cambial pode cumprir três funções fundamentais:
1. Funcionar como instrumento da política comercial, contribuindo
para corrigir desequilíbrios na balança comercial. No de uma
valorização da moeda, o fenômeno contribui para o aumento das
importações (exemplo: real mais forte, tornar dólar mais fraco, logo,
produtos americanos ficam mais baratos e acessíveis) e dificulta as
exportações (o real mais forte, no entanto, torna os produtos
brasileiros mais inacessíveis aos consumidores de outros países) o
que pode comprometer as contas da balança comercial de um país e
sua estabilidade econômica. Assim, no exemplo dado, o governo
pode entrar no mercado comprando dólar, aumentando a demanda
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por esta moeda e, conseqüentemente, seu valor, evitando excessiva
valorização do real;
2. Instrumento de política industrial: utilizar a taxa de câmbio para
auxiliar o desenvolvimento de setores da economia. Exemplo:
quando o Brasil utilizada câmbio fixo-múltiplo uma das intenções era
dificultar a compra de artigos importados e facilitar o desenvolvimento
de uma industria nacional que produzisse esses itens. Assim, quem
queria comprar gêneros alimentícios industrializados teria que pagar
uma taxa de cambio mais alta que de quem comprava insumos
industriais;
3. Função regulatória: o governo controla as operações realizadas no
mercado de câmbio, ditando as regras que os agentes econômicos
devem obedecer. Além disso, a ação do governo no mercado de
câmbio como um agente influencia os valores da taxa de câmbio.
Numa situação mais radical, o governo determina diretamente a taxa
de câmbio que julga adequada aos interesses nacionais.
ASPECTOS RELEVANTES DA POLÍTICA CAMBIAL
Para decidir sobre política cambial, o governo deve observar alguns
aspectos relevantes, os principais aspectos atinentes a condução da política
cambial são:
♦ Sigilo: como a política cambial pode gerar expectativas e comportamentos
diversos nos agentes econômicos, o governo deve evitar vazar informações
sobre sua política, pois. Entre outras coisas, pode gerar ganhos escusos a
quem tem informações privilegiadas e comprometer o sucesso da política;
♦ Expectativas: em casos excepcionais, o mercado pode antecipar e
identificar sinais de mudança cambial futura, logo, a condução da política
cambial deve levar em consideração as expectativas presentes no mercado;
♦ Interferência do FMI: requer consulta prévia se países associados desejam
realizar variações iguais ou superiores a 10%. A razão disso é que o FMI,
como agente regular da economia mundial, tenta prevenir desvalorizações
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competitivas capaz de desestabilizar as relações econômicas
internacionais;
♦ Desvalorização: uma desvalorização da moeda nacional, pode causa, entre
outras conseqüências, a elevação do custo de importações, ao mesmo
tempo em estimula exportações e reduz o valor dos empréstimos externos.
Todavia, tem um potencial inflacionário significativo se a oferta de bens e
serviços dentro do país depender de importações;
♦ Valorização: reduz do custo das importações, isso pode causar
estabilização de preços (menos inflação), pois eleva da oferta de bens e
serviços dentro do mercado interno. Por outro lado, pode causar queda
exportações e problemas na balança de pagamento, pois torna os produtos
nacionais mais caros no mercado mundial. Se os problemas na balança de
pagamentos forem muito graves pode comprometer a atividade econômica
internar e por em risco os empregos e o nível do produto/riqueza nacional.
CRISES CAMBIAIS RECENTES NO BRASIL
DATA CAUSA
1994-95 Crise do México;
1997 Crise no leste da Ásia
1998 Moratória da Rússia, impacto sobre a economia brasileira no
início de 1999;
1999 Após fim da flutuação em bandas cambiais utilizada no Plano
Real de 1995 a 1998
2001 Crise Argentina, Crise das bolsas americanas, Ataque terrorista
de 11 de setembro nos EUA, crise energética (apagão).
2002 Crise no mundo corporativo americano, eleições presidenciais
no Brasil (receio de um Governo petista)
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CASO PRÁTICO: MOTIVOS PARA A QUEDA DO DÓLAR
Todavia, não é só a política cambial que pode determinar a valorização
de uma moeda frente a outra. O caso da valorização do real diante do dólar
mostra que o valor de uma moeda é resultado de um conjunto de fatores que
trabalham juntos e que a divisão dos tipos de políticas tem a função de
organizar e tornar intelegivel o mundo da economia. O real tem se valorizado
diante do dólar por diversas razoes, dentre elas, destacam-se:
1. Taxa de juros no Brasil: os juros elevados praticados no Brasil atraem
dólares ao país. Pela lei de oferta e demanda, com maior oferta de
dólares, a moeda americana cai de cotação e se desvaloriza;
2. Situacao do dólar no mundo: A moeda dos EUA tem se desvalorizado
diante de outras moedas no mundo inteiro. Não só em relação ao real.
Todavia, esse desvalorização faz com que investidores busquem refúgio
em outras moedas entre elas o real;
3. Aumento das exportações no Brasil: os superávits da balança
comercial aumentam a oferta de dólares no Brasil, desvalorizando-o; 4. Queda do Risco-país: Com a queda do risco-país há mais
investimentos externos na forma de dólar e a captação de recursos no
exterior é facilitada.
**** Fim ****
Sucesso e felicidades a todos,
Marcelo Gonçalves