POLITICI PUBLICE

Într-un anumit sens, acţiunea practică este aspectul politicii care priveşte pe cei mai

mulţi oameni. Ea reflectă impactul guvernării asupra societăţii, capacitatea de a face lucrurile

să fie mai bune sau mai rele. În anii ‘60 şi ‘70 s-a conturat un nou domeniu distinct de studiu,

acela al politicilor publice şi al analizei politicilor publice. O astfel de analiză poate privi cum

a fost iniţiată o politică publică, cum a fost formulată, adoptată, implementată şi cum ar putea

fi îmbunătăţit acest proces. Analiza politicilor publice nu este preocupată doar de problemele

eficienţei şi eficacităţii, de cum este făcută o politică. Ea se concentrează asupra a ce este o

politică publică: natura rezultatelor guvernării asupra socetăţii globale. În centrul analizei

politicilor publice pot sta întrebări normative de genul – “pentru ce există guvernare?” sau

“în ce constă o societate <<bună>>?”. Orice încercare de a evalua performanţa unei

guvernări sau a unui sistem politic trebuie să ia în considerare cele mai adânci diviziuni

politice şi ideologice.

Originile interesului pentru orientarea către politicile publice pot fi identificate atât în

perceperea inconsecvenţelor guvernării cât şi în insatisfacţiile oferite de disciplinele

academice. În ultimul deceniu în România a existat, pe bună dreptate, o mare disponibilitate

de a pune sub semnul întrebării eficienţa şi eficacitatea serviciilor publice. Există prea multe

exemple de răspunsuri necorespunzătoare la probleme, rezultate din lipsa de previziune, din

nedefinirea obiectivelor, din numărul redus al opţiunilor şi din insuficienta pregătire a

acestora, din slaba implementare şi din lipsa activităţilor de monitorizare şi evaluare a

politicilor. Însăşi diagnosticarea şi definirea acestor probleme s-a dovedit o sarcină extrem de

dificilă în condiţiile unor schimbări continue şi a lipsei personalului calificat.

Există şi o insatisfacţie legată de limitata contribuţie pe care o au ştiinţele sociale la

rezovarea problemelor. Reproşurile nu sunt specifice doar României: în urmă cu patruzeci de

ani cam aceleaşi critici au fost aduse şi în occident ştiinţelor sociale, iar unle dintre aceste

obiecţii mai sunt încă valabile.

Ştiinţele politice, aflate abia la debut în ţara noastră, au fost percepute ca luptându-se

pentru atingerea unor niveluri din ce în ce mai ridicate de abstractizare, ca în teoria

1

sistemelor, îndepărtându-se astfel de problemele reale, ducând uneori le enunţarea unor

răspunsuri foarte sofisticate la chestiuni absolut neinteresante. O altă critică a vizat

accentuarea excesiv instituţională, care a dus adesea la recomandări privind schimbarea

instituţională, recomandări lipsite de cunoaşterea proceselor mai profunde şi a distribuţiei

puterii.

Administraţia publică, ca disciplină academică, nu a avut parte de o abordare

multdisciplinară, fiind privită mai curând ca o preocupare pentru regulamente şi servicii

publice, pentru structuri mai degrabă decât pentru dinamici, pentru proceduri mai degrabă

decât pentru procese, pentru decizii specifice mai degrabă decât pentru elaborarea de politici.

Ştiinţele economice au părut de multe ori prea preocupate de revendicarea statului

ştiinţific şi de construirea de modele abstracte. Se consideră adeseea că economiştii sunt de

bună voie ignoranţi în ceea ce priveşte alte discipline ale ştiinţelor sociale, a căror cunoaştere

ar putea să-i pună în temă cu privire la complexitatea procesului de elaborare şi implementare

a politicilor din lumea reală. Prescripţiile oferite de economişti nu fac de cele mai multe ori

distincţia între situaţiile în care guvernele trebuie să pornească o activitate într-un nou

domeniu şi în cele în care ceea ce se doreşte este înlocuirea unei politici deja existente (Brian

W. Hogwood, Lewis A. Gunn, pag. 260) .

Studiile de management au reprezentat adesea un sinonim pentru studiul afacerilor, iar

unele şcoli de specialitate s-au grăbit să presupună că oferta lor este aplicabilă şi sectorului

public. Contextul politic a fost adesea ignorat şi, deşi a existat o preocupare pentru rezolvarea

problemelor, nu s-a acordat o atenţie suficientă aspectelor legate de apariţia problemelor şi de

tratarea acestora în cadrul sistemului de management politic de la nivelul administraţiei

centrale şi locale.

Pericolul este ca mulţi dintre specialiştii în ştiinţele politice, economie, administraţie

publică sau management să vorbească doar între ei, eventual cu studenţii lor, şi să nu aibă

prea mult de spus practicanţilor din domeniul administraţiei publice şi afacerilor.

Dacă analiştii politici vor să câştige recunoaştere şi să exercite influenţă, ei trebuie să

se transforme în analişti de politici publice, şi să-şi exercite o parte din capacităţile de

raţionare şi de discernământ asupra selectării chestiunilor ce vor fi analizate. Atunci când

domeniile şi problemele sunt bine alese, analistul poate avea o contribuţie veritabilă la

procesul de înfăptuire a politicilor.

2

Politicile publice nu sunt doar domeniul de interes al specialiştilor în ştiinţele politice.

Acest concept este utilizat şi de funcţionari publici, de reprezentanţi aleşi, de ziarişti, etc, care

utilizează termenul în încercarea de a descrie cum este modelată acţiunea publică. În

examinarea conceptului de politică publică trebuie luat în considerare modul în care acest

termen este înţeles atât de catre specialiştii din mediul academic cât şi de către practicieni.

1. Ce este o politică publică?

1.1. Definiţii ale politicilor publice

Printre multele definiţii care s-au dat politicilor publice, unele sunt extrem de simple,

în timp ce altele sunt deosebit de complexe.

De multe ori, prin politică publică se înţelege o declaraţie guvernamentală de acţiune

într-un anumit domeniu şi hotărârea de a duce această acţiune la îndeplinire. Această definiţie

foarte vagă pare să aibă mai mult un caracter prospectiv decât unul retrospectiv: este un

interes mai mare în privinţa a ceea ce oamenii politici spun decât în privinţa a ceea ce fac.

Tot în limbaj uzual, termenul politică publică este înţeles ca un comportament al unui

actor sau a mai multor actori, cum ar fi un conducător politic, o agenţie guvernamentală sau

un parlament, în privinţa unui domeniu specific de activitate. O astfel de definiţie nu este,

totuşi, adecvată unui discurs ştiinţific.

O altă definiţie “largă” afirmă că o politică publică reprezintă “relaţia dintre un

guvern şi mediul său”(Robert Eyeston, pag. 18). O alta afirmă că “o politică publică este

ceea ce guvernul decide să facă sau să nu facă”(Thomas R. Dye, pag. 1). Această formulare

este probabil prea simplă şi nu ajută la operaţionalizarea conceptului de politică publică.

Considerând ca poltică publică orice aspect al comportamentului guvernamental, nu se poate

face o separaţie între aspectele minore şi cele semnificative ale activităţii executivului.

Totuşi, definiţia lui Thomas Dye atinge două puncte importante:

1. Dye specifică în mod clar că cel ce realizează o politică publică este guvernul.

Aceasta înseamnă că firmele private, diferitele organizaţii, grupurile de interes, indivizii, nu

desfăşoară politici publice. Deşi aceşti actori non-guvernamentali pot influenţa ceea ce face

guvernul, deciziile sau activităţile acestor grupuri nu constituie politici publice.

3

2. Această definiţie subliniază faptul că politicile publice implică o alegere

fundamentală din partea guvernului: de a face ceva sau de a nu face nimic. Această decizie

este luată de indivizi cu funcţii de conducere în guvern sau în ministere. În cel mai simplu

sens, o politică publică reprezintă decizia unui guvern de a urma o anumită cale. Un concept

mai delicat este acela de non-decizie: adică decizia guvernului de a nu face nimic, de a

menţine status quo-ul. Non-decizia trebuie să fie totuşi rezultatul unei analize şi al unei

decizii.

Însă o politică publică reprezintă mai mult decât deciziile luate de unii lideri şi

implică ceva mai mult decât ceea ce guvernul doreşte sa facă: trebuie să fie un model

sistematic al acţiunii în privinţa unei probleme. Richard Rose sugerează că ar trebui să

considerăm o politică publică “o serie de activităţi, mai mult sau mai puţin corelate”, şi nu

doar o decizie singulară, şi consecinţele acesteia (Richard Rose, pag. X).

În acelaşi timp însă, termenul de politică publică pare să aibă şi un înţeles mult mai

redus: descrierea rutinei birocratice. De exemplu, atunci când un funcţionar public răspunde

la telefon: “nu pot să rezolv această problemă întrucât politica departamentului nostru

prevede ca toate reclamaţiile să fie făcute în scris”, termenul este utilizat pentru a-l proteja pe

acesta, oferind o justificare a acţiunii sale – el doar urmează o politică.

Conceptualizarea pe care William Jenkins o dă politicii publice este ceva mai precisă

decât cele anterioare. El defineşte politica publică ca pe “un set de decizii intercorelate luate

de către un actor politic sau de către un grup de actori politici în privinţa selectării

scopurilor şi mijloacelor de atingere ale acestora într-o situaţie specifică, în care actorii

respectivi au puterea de a pune în practică deciziile respective.” (William Jenkins). Spre

deosebire de Dye care vede politica publică ca pe o decizie, Jenkins, ca şi Rose, o consideră

un proces. El subliniază că aceasta reprezintă “un set de decizii intercorelate”. Rareori un

guvern rezolvă o problemă printr-o singură decizie. Cele mai multe politici implică o serie de

decizii, unele dintre ele putând fi mai curând neintenţionate decât deliberate. Deseori,

deciziile sunt luate de indivizi diferiţi din cadrul guvernului sau al ministerelor. Pentru a

înţelege o politică publică trebuie luate în considerare toate deciziile ale tuturor actorilor

implicaţi în aceasta.

William Jenkins îmbunătăţeşte definiţia lui Thomas Dye prin faptul că ia în discuţie

capacitatea guvernului de a implementa deciziile luate. El recunoaşte faptul că pot exista

4

limitări ale opţiunilor guvernamentale. Acestea pot proveni din lipsa de resurse sau din

rezistenţa internă sau internaţională la anumite soluţii. Jenkins introduce de asemenea ideea

că iniţerea unei politici publice se datorează unui scop pe care guvernul vrea să îl atingă, ceea

ce poate reprezenta un standard prin care politica respectivă să fie evaluată. În definiţia sa,

politicile publice sunt decizii luate de către guvernanţi, decizii care stabilesc un scop şi

precizează mijloacele prin care acesta poate fi atins. Deşi nu precizează nimic despre natura

scopurilor sau a mijloacelor implicate, definiţia sugerează câteva căi prin care ar putea fi

evaluată o politică publică: relevanţa scopului, congruenţa dintre scopuri şi mijloace, măsura

în care mijloacele utilizate duc la îndeplinirea scopului iniţial.

Carl J. Friedrich priveşte politica publică ca pe “un curs intenţionat al acţiunii unei

persoane, al unui grup sau al unui guvern, într-un mediu specific, care conţine obstacole şi

oportunităţi, pe care politica publică îşi propune să le utilizeze sau să le depăşească în

efortul de a atinge un scop sau de a reliza un obiectiv propus”(Carl J. Friedrich, pag.79).

James E. Anderson oferă o definiţie oarecum asemănătoare: o politică reprezintă “un

curs al acţiunii reletiv stabil, intenţionat, urmat de un actor sau de un set de actori, în

vederea rezolvării unei preobleme procupante” (James E. Anderson, pag. 9). O astfel de

definiţie se concentrează asupra a ceea ce într-adevăr se face, şi nu doar se intenţionează să se

facă, diferenţiind politica de decizie, care este o alegere între mai multe alternative. În plus, o

politică publică este acea politică produsă de către un organism guvernamental.

Din aceste definiţii rezultă câteva implicaţii:

1. Definiţia leagă politica de o acţiune intenţionată, orientată spre un scop şi nu de un

comportament aleatoriu. Politicile publice în sistemele politice moderne nu se “întâmplă”

pur şi simplu. Ele sunt proiectate intenţionat pentru a atinge anumite scopuri, pentru a

ajunge la anumite rezultate, deşi nu totdeauna acestea sunt atinse. Scopurile unei politici

pot fi totuşi imprecis formulate şi neclare în conţinut, asigurând mai degrabă o direcţie

generală decât un obiectiv specific pentru implementare. Ambiguitatea limbajului poate

constitui şi un mijloc de reducere a conflictului, de asigurare a compromisului.

2. Politicile constau în cursuri ale acţiunii sau în modele de acţiune desfăşurate în timp de

către oficiali guvernamentali şi nu constau în acţiuni singulare separate. O politică

include nu doar decizia de a adopta o lege ori de a crea o anumită regulă într-o problemă

5

specifică, ci şi deciziile care urmează, care trebuie să întărească sau să implementeze

legea sau regula.

3. Politicile publice apar ca răspunsuri la cererile politice, la apelurile la acţiune sau

inacţiune într-o problemă publică făcute de alţi actori – cetăţeni, reprezentanţi, etc. –

către oficialii guvernamentali. Ca răspuns la cererile politice, guvernanţii iau decizii care

dau conţinut şi direcţie unei politici publice. Aceste decizii pot fi hotărâri executive,

promulgări de reguli administrative, adoptări de statute, sau interpretări juridice ale

legilor.

Declaraţiile de politică publică sunt expresiile formale ale intenţiilor deciziilor

guvernului şi ale scopurilor pe care urmăreşte să le realizeze. Declaraţiile politice sunt de

multe ori, în special în cazul discursurilor publice, suficient de ambigue.

4. O politică publică reprezintă ceea ce guvernul face de fapt şi nu doar ceea ce

intenţionează el să facă sau afirmă că vrea să facă. Dacă parlamentul adoptă o lege prin

care stabileşte un regulament de salarizare pentru o anumită categorie profesională însă

nu se face nimic pentru a implementa legea, atunci se poate presupune în mod justificat că

politica publică constă mai curând în nereglementarea domeniului.

Un concept relevant aici îl reprezintă rezultatele concrete ale politicii, acţiunea urmată

ca o consecinţă a declaraţiilor şi a deciziilor. Acest concept concentrează atenţia asupra

unor cifre ca suma colectată din impozite, km de autostradă construită, suma plătită

pentru ajutoare sociale, numărul de proiecte realizate cu finanţare străină, etc. Examinând

aceste rezultate se pot găsi diferenţe faţă de ceea ce declaraţiile politice susţin că ar trebui

să fie.

5. O politică publică poate fi atât pozitivă cât şi negativă. Unele forme ale acţiunii

guvernamentale se referă la probleme asupra cărora este solicitată acţiunea (acţiune

pozitivă) sau oficialii guvernamentali pot decide să nu facă nimic asupra aceloraşi

probleme pentru care se solicită acţiunea (acţiune negativă). Cu alte cuvinte, guvernul

poate adopta o politică de laissez-faire în unele aspecte ale vieţii sociale şi economice.

Inacţiunea devine o politică publică atunci când politicienii refuză să acţioneze într-o

problemă, deci acţionează negativ. Acest fapt diferă de non-acţiune într-o chestiune care

nu a devenit o problemă publică, care nu este în atenţia oficialităţilor, care nu a fost luată

în considerare.

6

6. Politicile publice, cel puţin în formele lor pozitive, se bazează pe lege şi pe autoritate .

Membrii unei societăţi în general acceptă ca legitim faptul că trebuie să plătească

impozite, că trebuie să se supună controlului vamal, că trebuie să respecte limita de

viteză, altfel supunându-se riscului amenzilor, închisorii sau altor sancţiuni stabilite de

lege. Astfel, politicile publice au un caracter de impunere autoritară a legilor, calitate ce

lipseşte politicilor organizaţiilor private. Impunerea autorităţii este o condiţie necesară

pentru ca o politică publică să fie eficace, însă nu este şi una suficientă.

1.2. Caracteristici ale politicilor publice

Din ceea ce am prezentat până acum se poate concluziona că discuţia despre politicile

publice se referă la trei caracteristici ale acţiunilor organizate, caracteristici ce par normale

atât participanţilor cât şi observatorilor externi: coerenţa, ierarhia şi instrumentalitatea (H. K.

Colebatch, pag. 3).

Coerenţa se referă la presupunerea că toate părţile acţiunii se potrivesc unele cu altele,

că ele formează un întreg organizat, un singur sistem, iar politica publică se desfăşoară după

modul în care a fost proiectat şi funcţionează acest sistem.

Ierarhia are în vedere faptul că o politică publică reprezintă o impunere a autorităţii în

privinţa a ceea ce trebuie făcut într-un anumit domniu. Procesul unei politici se referă la

cursul acţiunii care este hotărît în mod oficial. Această hotărâre poate proveni de la “guvern”,

de la “autorităţi” (centrale sau locale), însă în oricare caz există un “sistem nervos central”

care decide cursul acţiunii şi îl comunică în jos.

Instrumentalitatea: o politică publică poate fi înţeleasă doar ca urmărire a unor

anumite scopuri. Din această perspectivă, organizarea publică există pentru a identifica şi a

rezolva problemele. Aceste probleme pot fi definite foarte vag (problema şomajului, de

exemplu) sau pot fi foarte specifice (problema locurilor de muncă pentru absolvenţii secţiei

de Ştiinţe Politice), se pot modifica în funcţie de timp şi de loc, scopurile pot fi mai mult sau

mai puţin stabilite, însă o politică trebuie înţeleasă în termeni de probleme şi de soluţii.

Nu doar guvernul este implicat în desfăşurarea unei politici: şi alţi participanţi pot

avea un rol semnificativ, în special prin impactul pe care îl pot avea în atragerea atenţiei

asupra unei probleme. Însuşi termenul de politică este utilizat pentru a descrie strategii sau

acţiuni organizate ale firmelor private.

7

În mod evident, termenul de politică publică este utilizat cu înţelesuri diferite la

niveluri diferite. Poate identificarea unor atribute esenţiale ale acestui termen ar fi mai

folositoare decât utilizarea unei definiţii unice. H. K. Colebatch consideră că sunt trei

elemente care pot fi regăsite indiferent de definiţia utilizată. Acestea sunt autoritatea,

expertiza şi ordinea (H. K. Colebatch, pag. 7).

O politică publică se bazează în primul rând pe autoritate. Pentru ca ceva să poată fi

numit politică, trebuie să poarte girul unui decident. Autoritatea este cea care legitimează o

politică, iar direcţiile pe care aceasta le va urma provin de la cineva care posedă această

autoritate: ministru, primar, manager etc. Chiar dacă aceste personaje pot avea un rol

neînsemnat în proiectarea politicii, autoritata lor se transmite în jos prin intermediul ierarhiei.

In al doilea rând, politica implică expertiză. Ea este văzută ca un proces de utilizare a

puterii unei organizaţii într-un anumit domeniu. Deci o politică reclamă cunoştinţe despre

acesta cât şi despre ceea ce s-ar putea face şi cum s-ar putea acţiona în domeniul respectiv.

Astfel, cunoştinţele sunt specifice unei anumite zone: politică economică, politică sanitară,

politică socială, etc.

In al treilea rând, politica este preocupată de ordine. Politicile publice reprezintă

acţiuni sistematice şi consistente. Deciziile nu sunt arbitrare sau datorate capriciilor

conducătorilor, în acest sens, o politică publică punând anumite limite comportamentului

oficialilor, “eliberându-i” de povara unor alegeri. O politică încadrează o multitudine de

activităţi sub aceeaşi etichetă: nu doar se predă studenţilor, există o politică educaţională în

privinţa învăţământului superior.

O sursă majoră de dificultăţi este reprezentată de incongruenţa dintre diferite politici

sectoriale: politica în privinţa construirii de noi autostrăzi poate intra în conflict cu cea pentru

protecţia mediului în anumite zone sau politica municipală în privinţa extinderii resurselor de

apă ar putea să nu se suprapună cu cea centrală în privinţa gospodăririi apelor. Asemenea

inconsistenţe sunt văzute ca probleme majore în domeniul politicilor publice, multe lucrări de

specialitate având ca preocupare modul în care diferite agenţii guvernamentale gestioneză

aceeaşi problemă.

A spune că autoritatea, expertiza şi ordinea sunt atribute ale unei politici, nu înseamnă

că ele sunt prezente în proporţie egală în desfăşurarea procesului acesteia. Ele pot opera chiar

una împotriva alteia: oamenii politici negociază o anumită politică cu actorii intersaţi

8

(ordine), însă specialiştii consideră că ar trebui efectuat întâi un experiment în direcţia

respectivă (expertiză); specialiştii în combaterea criminalităţii ştiu că măsurile dure nu sunt

cele mai eficiente (expertiză) însă politicienii consideră că electoratul este favorabil unor

astfel de măsuri, votul acestora fiind mai important decât dovezile ştiinţifice (autoritate).

Astfel, politicile publice încorporează o continuă tensiune între aceste atribute.

1.3. Politicile publice între opţiune şi structură

Până acum am discutat despre politicile publice ca despre opţiuni conştiente ale

decidenţilor, opţiuni care sunt făcute publice şi sunt cunoscute de toată lumea. Însă această

perspectivă nu oferă întotdeauna ce mai adecvată analiză a procesului politic.

Este dificil de a împărţi acţiunea în două: decizia politică, pe de o parte, şi modalitatea

de a duce la îndeplinire această acţiune, pe de altă parte. O politică publică se bazează, în

mod evident, pe o decizie luată de o autoritate, însă politica publică îşi poate avea originea în

practică: ce poate fi făcut în mod convenabil, ce funcţionează, ce corespunde aşteptărilor

altora. În orice caz, a lua o decizie de politică publică este doar începutul unui proces, iar

aceasta tebuie înţeleasă nu atât în termeni de intenţie cât în termeni de angajare în urmărirea

intenţiei.

O politică nu trebuie redusă doar la scopurile proclamate oficial, ci trebuie completată

cu modul în care acestea sunt puse în practică şi sunt cunoscute de către toţi participanţii.

Declararea obiectivelor poate fi ceva semnificativ, însă este doar ceva parţial, iar absenţa

acestor scopuri declarate nu înseamnă că nu există politică publică. Actorii jocului politic

învaţă cum să înţeleagă lumea, cum să privească o problemă, cum să acţioneze. Din acest

punct de vedere, profesiile reprezintă surse importante pentru modelele acţionale, oameni

având ocupaţii diferite vor avea păreri diferite în privinţa a ceea ce trebuie făcut într-o

problemă specifică. De exemplu, un inginer şi un biolog vor ştii lucruri diferite despre

construcţia unei noi fabrici într-o zonă neindustrializată, iar concluziile lor ar putea fi foarte

diferite atunci când se referă la o declaraţie privind intenţia companianiei de a proteja mediul.

Bineînţeles, declararea oficială a scopurilor unei politici reprezintă o modalitate foarte

importantă de angajare, de mobilizare a resurselor. Însă nu este singura: inerţia este, poate,

cea mai utilizată formă de angajare în acţiune. Ceea ce am făcut anul trecut este cel mai bun

ghid pentru ceea ce vom face anul acesta. Bugetele exprimă şi ele angjamentul de face ceva

9

într-un anumit domeniu. Organigramele instituţiilor oferă şi ele indicii despre hotărârea de a

urma o anumită cale: existenţa unui departament (direcţie, birou) pentru afaceri mici, sau a

unuia de integrare europeană, reflectă recunoaşterea unor interese şi oferă o bază pentru

coordonarea acestora.

Se poate astfel observa o ambiguitate în termenul de politică publică: tensiunea dintre

opţiune şi structură. A descrie o politică ca o alegere a unui decident autorizat, implică faptul

că acţiunea urmează deciziei: dacă ar alege altceva, acţiunea ar fi diferită. Însă experienţa

arată că desfăşurarea acţiunii îngustează posibilităţile de alegere, iar obiectivul opţiunii este

limitat de acţiunea aflată deja în desfăşurare şi de angajarea în desfăşurarea ei. Cererile pentru

decizii provin din sistemul existent, iar domeniul opţiunilor este limitat de angajamentele

anterioare.

Ceea ce trebuie subliniat aici nu este faptul că structura ar bloca opţiunile, ci că cele

două dimensiuni ale procesului politic sunt indisolubil legate una de cealaltă. Dacă decizia

politică nu ar putea modela acţiunea, nici nu ar ave sens să vorbim de politică publică. Dacă

acţiunea nu ar fi legată de anumite declaraţii politice, ar fi dificil de obţinut sau de menţinut

suportul public pentru ea. Însă cele două dimensiuni operează una împotriva celeilalte: o

opţiune nouă este o provocare la adresa structurii existente, iar existenţa acestei structuri

limitează posibilităţile de alegere. Reformatorii s-au aflat întotdeauna în luptă cu această

dilemă.

1.4. Perspective de abordare a politicilor publice

O politică publică reprezintă un fenomen complex legat de numeroase decizii făcute

de mai mulţi indivizi sau de mai multe organizaţii. De multe ori o politică publică este

determinată de alte politici anterioare şi este legată de alte decizii cu care, aparent, nu are nici

o conexiune. Astfel, analistul trebuie să depăşească dificultăţi serioase în procesul de

cercetare, ceea ce explică numeroasele perspective din care este privit procesul politicilor

publice. Datorită complexităţii sarcinii, cele mai multe abordări iau în considerare doar un

număr limitat de factori, chiar dacă recunosc necesitatea unei viziuni holistice, care să ia în

considerare toate variabilele posibile care afectează deciziile guvernamentale. Pentru a

înţelege mai bine politicile publice, pot fi trecute în revistă câteva perspective de abordare

întâlnite în literatura de specialitate.

10

1. Examinarea organizării sistemului politic. Argumentul acestei abordări este acela că

politicile publice variază în funcţie de natura sistemului politic şi de legăturile acestuia cu

societatea. Unii analişti au o viziune chiar mai îngustă decât aceasta, în încercarea de a

înţelege procesul politicilor publice concentrându-se doar asupra statului. Totuşi,

clasificarea sistemelor poltice poate reprezenta doar un punct de plecare în analiza

politicilor publice, deoarece poate spune foarte puţin despre modul în care caracteristicile

sistemului se regăsesc în anumite politici. Prin această perspectivă se poate observa mai

curând cum ar putea fi influenţate deciziile guvernului şi ce relaţii sunt de aşteptat

studiind activităţile acestuia.

2. O altă direcţie de cercetare o reprezintă căutarea variabilelor cauzale în procesul

politicilor publice, a determinanţilor acestora. În această abordare, analiza se

concentrează asupra chestiunii dacă politicile publice sunt determinate de factori socio-

economici ce acţionează la nivel macro-social sau de factori comportamentali care se

regăsesc la nivel micro-social. Astfel de studii, de cele mai multe ori empirice şi

cantitative, încearcă să stabilească legături între politicile publice şi caracteristicile interne

ale societăţii sau ale sistemului internaţional. Deşi caracterul empiric al unor astfel de

studii ajută la înţelegerea procesului politicilor publice, ele tind să îşi concentreze

explicaţiile la un nivel macro şi eşuează în apreciarea sectorului şi a contextului în care se

desfăşoară politicile.

3. O altă parte a literaturii se concentrează asupra conţinutului politicilor publice. Această

perspectivă pleacă de la ideea că natura unei probleme publice şi soluţiile existente pentru

rezolvarea acesteia determină, de cele mai multe ori, modul în care aceasta va fi procesată

de către sistemul politic. Faptul că o politică este regulatorie, distributivă, redistributivă,

etc determină modul în care aceasta va fi abordată. Politica publică poate determina lupta

politică şi nu invers, aşa cum consideră cei mai mulţi analişti (M. Howlett şi M. Ramesh,

pag. 8). Gradul de concentrare a costurilor şi beneficiilor unei politici publice determină

tipul de proces politic care o va însoţi. Concentrarea atenţiei asupra naturii

instrumenteleor pe care guvernele le au la dispoziţie pentru a implementa politicile

publice este considerat de unii autori ca cel mai bun mod de analiză şi înţelegere a

acestora. Fără a nega faptul că natura problemei are efect asupra a ceea ce poate fi făcut în

11

privinţa ei, deseori este dificil de înţeles natura exactă a unei probleme publice şi

distribuţia costurilor şi beneficiilor pe care diferitele soluţii le-ar determina.

4. A patra perspectivă se concentrează asupra impactului politicilor publice, a rezultatelor

acestora. Analizele de acest tip încearcă să evalueze efectele directe şi indirecte ale

anumitor politici şi au tendinţa de a ignora atât factorii cauzali cât şi natura instrumentelor

aflate la dispoziţia guvernelor. Aceste analize sunt de tip cantitativ şi utilizează metode

statistice pentru a stabili corelaţii între diversele tipuri de activităţi guvernamentale (de

exemplu relaţia dintre cheltuielile guvernamentale şi situaţia forţei de muncă).

Existenţa unor perspective diverse asupra cercetării politicilor publice a dus la apariţia a

nenumărate studii care, uneori, au concluzii contradictorii în privinţa procesului prin care trec

acestea. Această fragmentare a îngreunat analiza politicilor publice, dând acestui domeniu o

complexitate aparent deconcentrantă pentru un începător. De aici au rezultat eforturile de

reducere a acestei complexităţi printr-un proces de sintetizare.

1.5. Procesul politicilor publice

Una dintre posibilităţile de simplificare a perspectivei asupra unei politici publice este

reprezentată de divizarea acesteia într-o serie de etape, de faze. Secvenţa de stadii rezultată în

urma unui astfel de proces este denumită în general “ciclul politicii publice”. Această

simplificare îşi are originea în primele lucrări de analiză a politicilor publice, însă ea a fost

privită oarecum diferit de diverşi autori.

Ideea de a simplifica compexul proces de înfăptuire a politicilor publice prin

împărţirea sa în câteva stadii distincte a fost utilizată prima dată de către Harold Lasswell

(1956). Acesta a divizat procesul politic în şapte etape: informarea, promovarea, prescripţia,

invocarea, aplicarea, încheierea şi evaluarea (Harold Lasswell, 1971). În viziunea sa, cele

şapte stadii descriu nu cum se desfăşoară în realitate procesul politicilor publice, ci cum ar

trebui ca el să se desfăşoare. Procesul politic începe astfel prin culegerea informaţiilor,

procesarea lor şi diseminarea acestora către participanţii la procesul decizional; urmează apoi

promovarea unei anumite opţiuni de către cei implicaţi în luarea deciziei; în a treia etapă,

decidenţii stabilesc un curs al acţiunii; în a patra etapă este invocat cursul deja prescris al

acţiunii şi sunt stabilite sancţiunile împotriva celor care nu se conformează prescripţiilor

decidenţilor; politica publică este apoi pusă în practică de către birocraţie până în momentul

12

în care se încheie ori este abandonată; în final sunt evaluate rezultatele politicii prin

compararea lor cu scopurile iniţiale ale decidenţilor.

Analiza pe care Lasswell o face procesului de înfăptuire a politicilor publice se

concentrează asupra procesului decizional din interiorul guvernului şi spune foarte puţin

despre influenţele mediului exterior asupra comportamentului guvernamental. Se presupune

că deciziile sunt luate de un număr mic de persoane, cuprinse în staff-ul guvernamental. O

altă slăbiciune a acestui model este lipsa sa de logică internă, în special în ceea ce priveşte

plasarea evaluării după încheierea politicii, deşi ar fi necesară o evaluare tocmai înainte de

înfăptuirea acesteia. Cu toate acestea, acest model a exercitat o enormă influenţă în ceea ce

priveşte dezvoltarea ştiinţei politicilor publice. Deşi nu foarte precis, acest model a permis

reducerea complexităţii studiului unei politici publice prin izolarea şi studierea individuală a

fiecărei etape în parte, înainte de “asamblarea” acestor stadii pentru crearea unei viziuni

complete asupra întregului proces.

Modelul lui Lasswell a stat la baza celui dezvoltat de Gary Brewer la începutul anilor

’70. În concepţia lui Brewer, procesul politic este alcătuit din şase stadii: inventarea/iniţierea,

estimarea, selecţia, implementarea, evaluarea şi încheierea. Inventarea sau iniţierea reprezintă

prima etapă a procesului, în care problema capătă un sens, chiar dacă acesta nu este foarte

clar, şi sunt sugerate anumite soluţii. Etapa estimării presupune calcularea riscurilor,

costurilor şi beneficiilor asociate cu fiecare dintre soluţiile propuse anterior. Acest stadiu

implică atât o evaluare tehnică cât şi opţiuni normative. Obiectivul acestei etape îl reprezintă

reducerea numărului de opţiuni posibile, prin excluderea celor nefezabile, şi ierarhizarea

celor rămase în funcţie de dezirabilitate. A treia etapă constă în adoptarea unei soluţii, a unei

combinaţii dintre diversele soluţii rămase în urma stadiului anterior, sau în respingerea

oricărei acţiuni. Ultimele trei etape sunt implementarea soluţiei alese, evaluarea rezultatelor

întregului proces şi încheierea politicii în concordanţă cu rezultatele evaluării.

Versiunea oferită de Brewer asupra procesului politicilor publice a îmbunătăţit munca

de pionierat a lui Lasswell. Această nouă perspectivă a extins procesul politicilor publice

dincolo de graniţele formale ale guvernului în ceea ce priveşte recunoaşterea unei probleme şi

a clarificat terminologia utilizată pentru descrierea diverselor stadii ale procesului. În plus, a

fost introdusă noţiunea de ciclu continuu al procesului politicilor publice. S-a recunoscut

astfel faptul că cele mai multe politici nu au un ciclu clar de viaţă, existând numeroase

13

reveniri, succesiuni de politici cu diferenţe mai mult sau mai puţin substanţiale între ele

(Garry Brewer, 1983). Modelul lui Brewer a inspirat alte câteva versiuni ale ciclului

politicilor publice în anii ‘70 şi ’80, cele mai cunoscute dintre acestea fiind cele ale lui

Charles O. Jones (1984) şi James Anderson (1997).

Logica ce stă la baza modelului ciclic al politicilor publice este cea aplicată şi în

rezolvarea problemelor, chiar dacă autorii nu specifică acest lucru foarte clar (Michael

Howlett and M. Ramesh, pag. 11). Etapele întâlnite în rezolvarea problemelor şi etapele

corespunzătoare din ciclul unei politici publice sunt prezentate în tabelul 1.

Tabelul 1

Etape în rezolvarea unei probleme Etape ale ciclului unei politici publice

1. Recunoaşterea problemei 1. Stabilirea agendei

2. Propunerea unor soluţii 2. Formularea politicii

3. Alegerea unei soluţii 3. Luarea unei decizii

4. Punerea în practică a soluţiei 4. Implementarea politicii

5. Monitorizarea rezultatelor 5. Evaluarea politicii

În acest model, stabilirea agendei se referă la procesul prin care problemele ajung în

atenţia guvernanţilor, formularea politicii priveşte procesul prin care opţiunile legate de

respectiva politică capătă un contur precis, luarea unei decizii se referă la procesul prin care

se stabileşte un anumit curs al acţiunii, implementarea politicii ia în considerare modalităţile

prin care guvernanţii pun în practică politica, iar evaluarea constituie procesul prin care

rezultatele politicii sunt monitorizate atât de către autorităţi cât şi de către societate, rezultatul

putând fi reformularea problemei sau a soluţiilor posibile.

Avantajul cel mai important al utilizării ciclului unei politici publice este acela că

facilitează înţelegerea procesului de înfăptuire a acesteia, prin limitarea sa la un număr de

etape şi subetape, fiecare dintre acestea putând fi investigată în mod separat sau în relaţie cu

oricare dintre celelalte etape. Astfel devin posibile şi studiile comparative. Un alt avantaj al

acestui model este că permite examinarea rolului tuturor actorilor politici şi instituţiilor

implicate în politica respectivă şi nu doar a agenţiilor guvernamentale însărcinate formal cu

aceasta.

14

Principalul dezavantaj al acestui model constă în faptul că poate duce la o interpretare

eronată, sugerând un mod foarte sistematic, aproape liniar, prin care decidenţii politici ar trata

problemele publice. În mod evident acest lucru nu se întâmplă în realitate. De multe ori

decidenţii doar reacţionează la circumstanţe, funcţie de interesul lor personal şi de ideologia

împărtăşită. O altă problemă a acestui model este că deşi în teorie logica ciclului este cât se

poate de clară, în practică unele stadii sunt comprimate sau înlăturate cu totul sau urmate într-

o altă ordine decât logica rezolvării unei probleme. Astfel, în loc de parcurgerea unui singur

ciclu ar putea să apară o serie de mai multe cicluri mai mici, în care, de exemplu,

implementarea unei decizii anterioare poate avea un impact major asupra formulării unei noi

politici, indiferent de ceea ce există pe egenda decidenţilor. În practică, deci, nu există o

evoluţie liniară a politicii aşa cum ar părea să rezulte din acest model. Un al treilea

dezavantaj, şi poate cel mai important, este că modelului îi lipseşte o dimensiune cauzală. El

nu oferă nici o sugestie în privinţa actorului politic sau a instituţiei care “împinge” poltica de

la o etapă la alta.

Slăbiciunile modelului ciclic al politicilor publice subliniază complexitatea procesului

politic şi nevoia dezvoltării unor noi cadre intelectuale care să faciliteze înţelegerea sa. Dacă

acest model ajută la divizarea procesului politicilor publice, el nu ilustrează la fel de bine

nuanţele şi complexitatea fenomenului. Este necesar un model care să accentueze asupra

actorilor politici şi instituţiilor implicate, care să ajute la identificarea instrumentelor pe care

decidenţii le pot utiliza, care să sublinieze factorii ce pot conduce procesul politicii publice

într-o anumită direcţie.

Un model îmbunătăţit al înfăptuirii politicilor publice trebuie să fie capabil să

identifice actorii implicaţi în fenomen şi interesele pe care aceştia le urmăresc. Politicile

publice implică o multitudine de actori, ale căror interese pot fi mai mult sau mai puţin

diferite. Urmărindu-şi propriile obiective ei interacţionează unii cu alţii, rezultatul

interacţiunii fiind tocmai politica publică. Însă aceşti actori nu sunt complet independenţi, ei

acţionând într-un cadru de relaţii sociale care le determină anumite constrângeri ale

comportamentului.

Contextul social general, instituţiile statului, instituţiile internaţionale, valorile pe care

acestea le poartă, condiţionează modul în care o problemă este definită, facilitează adoptarea

anumitor soluţii şi blochează alegerea altora. Ideile, credinţele, “discursul” existent în jurul

15

unei probleme constituie constrângeri la care sunt supuşi actorii politici. Deşi există

întotdeauna interpretări contradictorii ale unei probleme, aproape orice problemă se bucură de

un relativ acord în ceea ce priveşte gravitatea ei şi numărul limitat de posibilităţi de rezolvare.

Paleta de instrumentele politice aflate la dispoziţia decidenţilor constituie o altă constrângere

asupra opţiunilor acestora.

Un model îmbunătăţit al procesului politicilor publice ar trebui să poată gestiona toate

aceste complexităţi. O analiză fină ar trebui să explice de ce un guvern tinde să înfăptuiască o

politică specifică într-un anumit sector sau să rezolve diversele probleme într-un mod

caracteristic, într-un anumit “stil”.

Întrebări

Enunţaţi o definiţie „largă” şi una „îngustă” a termenului de politică publică.

Autorităţile locale pot desfăşura politici publice? Dar firmele?

Care este deosebirea dintre o decizie politică şi o politică publică?

Care sunt principalele caracteristici ale unei politici publice?

Cum influenţează o acţiune aflată în desfăşurare posibilităţile de opţiune pentru o

acţiune viitoare?

De ce a fost necesară divizarea politicilor publice în etape?

2. Paradigme în ştiinţa politicilor publice

Cei care aspiră la un studiu sistematic al procesului de formare şi de implementare a

politicilor publice au nevoie de un cadru conceptual şi de criterii relevante pentru a-şi

concentra efortul şi pentru a evita o căutare haotică în informaţiile politice. Ceea ce se găseşte

atunci când se efectuează o cercetare depinde şi de ceea ce se caută. Conceptele, modelele şi

teoriile oferă direcţie şi structură oricărei cercetări. Totuşi, una dintre dificultăţile întâlnite în

studierea politicilor publice este spectrul larg al abordărilor, care îşi au originea în diferitele

şcoli de gândire. Ele se pot concentra asupra indivizilor, grupurilor sau instituţiilor şi pot avea

un caracter inductiv sau unul deductiv. Principalele teorii utilizate în analiza şi explicarea

16

politicilor publice sunt: sistemismul, pluralismul, elitismul, instituţionalismul, teoria alegerii

raţionale şi teoria economiei competitive.

2.1. Sistemismul

Politicile publice pot fi văzute ca răspunsuri ale sistemului politic la cererile provenite

din mediu. Sistemul politic, aşa cum îl defineşte David Easton, cuprinde acele instituţii şi

activităţi, identificabile şi interrelaţionate, care realizează alocarea autoritară a valorilor într-o

societate (David Easton, 1965).

Fig. 1

Mediul constă în toate celelalte fenomene – sociale, economice, culturale, biologice –

care sunt externe limitelor sistemului politic.

Intrările în sistemul politic dinspre mediu constau în cereri şi în sprijin. Cererile sunt

apeluri la acţiune venite din partea indivizilor şi grupurilor în favoarea intereselor şi valorilor

proprii. Sprijinul este acordat atunci când grupurile şi indivizii respectă rezultatele alegerilor,

plătesc impozitele, se supun legilor, sau acceptă în alt mod deciziile şi acţiunile sistemului

politic desfăşurate ca răspuns la cererile lor. Suportul acordat sistemului politic indică măsura

în care acesta este privit ca legitim.

Ieşirile din sistemul politic includ legi, decrete, regulamente, decizii judiciare, etc.

privite ca alocări autoritare ale valorilor, şi care constituie debutul unor politici publice.

Conceptul de feed-back indică faptul că politicile publice (ieşirile) practicate la un moment

dat pot modifica mediul şi cererile ce provin de la acesta, precum şi însuşi sistemul politic.

Politicile publice pot produce noi cereri, care conduc la noi ieşiri, într-un flux continuu de

politici publice.

17

MEDIUINTRĂRI IEŞIRI

SISTEMUL POLITIC

Decizii

Cereri

Susţineri

Acţiuni

Feedback

Principalul merit al teoriei sistemelor este acela că asigură un mod de conceptualizare

a unui fenomen politic complex. Perspectiva lui David Easton este utilă şi din perspectiva

diviziunii procesului politicilor publice în câteva stadii diferite, fiecare dintre ele putând fi

supusă unei analize mai detaliate. Utilitatea teoriei sistemului politic în studierea politicilor

publice este limitată de caracterul ei extrem de general şi de abstract. Modelul are şi alte

slăbiciuni.

În primul rând, ar fi greşit dacă s-ar accepta conceptualizarea propusă de David

Easton ca o descriere perfectă a modului de funcţionare practică a unui sistem politic. Rareori

cererile de intervenţie decurg atât de simplu din conversia ieşirilor. De exemplu, oamenii

politici, decidenţii, se pot afla ei înşişi la originea acestor solicitări. Există lucrări care

sugerează că cererile politice sunt creaţia liderilor, care astfel îşi crează condiţii pentru

propria lor acţiune ulterioară.

O altă critică adusă cadrului sistemic este aceea că subliniază importanţa convertirii

semnalelor de intrare în semnale de ieşire, adică importanţa cutiei negre unde au loc deciziile

politice, fără să ţină cont că însăşi această cutie neagră poate fi obiectul acţiunii politice. Nu

se spune nimic despre procesul prin care sunt luate deciziile şi sunt dezvoltate politicile

publice în interiorul sistemului politic.

Un merit al modelului sistemic este că atrage atenţia asupra relaţiilor dintre sistemul

politic şi celelalte sisteme. În figura 1, aceste sisteme sunt menţionate doar ca mediu al

sistemului politic. Însă acest mediu constituie el însuşi o preocupare majoră a studiilor de

politici publice.

Această teorie descrie guvernarea doar ca un simplu răspuns la cereri, iar rezultatele

unor astfel de cercetări sunt numite câteodată “studii ale intrărilor şi ieşirilor”. Totuşi ea

provoacă unele întrebări importante: cum afectează intrările din mediu conţinutul politicilor

publice şi operaţiunile sistemului politic? Cum afectează politicile publice, la rândul lor,

mediul şi cererile pentru acţiune politică? Cum este capabil sistemul politic să transforme

cererile în politici publice şi cum este capabil să se conserve el însuşi în timp?

2.2. Pluralismul

În special în Statele Unite, activităţile grupurilor sunt văzute ca un element central în

teoria pluralistă a democraţiei, al cărei cel mai cunoscut exponent este Robert Dahl. Teoria

18

pluralistă, pe care Dahl o mai numeşte şi a poliarhiei, susţine că puterea în societăţile

occidentale este larg distribuită între diferite grupuri. Nici un grup nu este total lipsit de

putere, după cum nici unul nu este dominant. Orice grup poate asigura adoptarea propriilor

preferinţe politice dacă este suficient de hotărât în urmărirea lor.

Conform pluralismului, politicile publice sunt rezultatul luptei dintre grupuri. Earl

Latham sublinia că “ceea ce poate fi numit politică publică reprezintă echilibrul realizat între

facţiunile sau grupurile care încearcă în mod constant să încline balanţa în favoarea lor” (Earl

Latham, pag.36).

Pluralismul are ca fundament ideea că interacţiunea şi lupta dintre grupuri constituie

un fapt fundamental al vieţii politice. Un grup este o colecţie de indivizi, care pe baza unor

atitudini sau interese comune, pot avea revendicări de la alte grupuri. El devine grup politic,

de interes, atunci când aceste revendicări sunt făcute prin intermediul sau asupra instituţiilor

de guvernământ. Se consideră că individul poate avea importanţă în politică doar ca

participant într-un grup sau ca reprezentant al acestuia. Doar prin intermediul grupurilor

indivizii încearcă să-şi asigure preferinţele politice.

Un concept principal în teoria grupurilor este acela de acces. Pentru a avea influenţă şi

pentru a fi capabil să modifice deciziile guvernamentale, un grup trebuie să aibă acces sau să

aibă oportunitatea de a-şi prezenta punctele de vedere în faţa celor care au puterea de decizie.

Accesul poate fi rezultatul organizării grupului, statutului de care se bucură, a unei bune

conduceri sau a resurselor pe care le posedă (de exemplu contribuţiile băneşti pentru

campaniile electorale). Activitatea de lobby poate fi înţeleasă ca un efort de a produce o cale

de acces către oficiali prin crearea unui sentiment de obligaţie a acestora faţă de grupul

respectiv.

Prin natura lucrurilor, unele grupuri vor avea mai multe resurse decât altele (bani,

informaţii, expertiză) şi deci vor avea şi un acces sporit. Politicile publice de la un moment

dat vor reflecta interesele grupurilor dominante. În măsura în care grupurile pierd sau câştigă

putere şi influenţă, politicile publice se vor modifica în favoarea celor cu influenţă sporită.

Teoria grupurilor se concentrează pe unul dintre cele mai importante şi dinamice

elemente în formarea politicilor, în special în societăţile pluraliste, însă pare să

supraaprecieze independenţa şi rolul creativ pe care oficialii îl pot juca în procesul politic. O

altă insuficienţă a teoriei grupurilor este aceea că în realitate mulţi oameni (de exemplu cei

19

săraci sau dezavantajaţi) şi multe interese (cum ar fi cele difuze privind frumuseţile naturale

sau justiţia socială) sunt fie nereprezentaţi, fie puţin reprezentaţi în lupta dintre grupuri. În

plus, din punct de vedere metodologic, încercarea de a explica politicile publice doar în

termenii intereselor şi a luptei dintre grupuri este înşelătoare şi ineficientă. Astfel se pot

neglija mulţi alţi factori, care pot afecta şi ei politicile publice, cum ar fi instituţiile sau

ideologia.

2.3. Elitismul

Privite din perspectiva teoriei elitei, politicile publice pot fi considerate ca reflectând

valorile şi preferinţele elitei guvernamentale. Principalul argument al elitismului este acela că

o politică publică nu este determinată de cererile şi de acţiunile maselor ci de cele ale elitei

conducătoare, ale cărei preferinţe sunt concretizate de către oficialii publici şi agenţiile

guvernamentale.

Thomas Dye şi Harmon Zeigler prezintă teoria elitei pe scurt:

- Societatea este împărţită între cei puţini care au putere şi cei mulţi care nu au. Doar un

număr mic de persoane alocă valori în societate; masele nu decid politici publice.

- Cei puţini care guvernează nu sunt tipici pentru masele care sunt guvernate. Elitele provin

într-un număr disproporţionat din straturile superioare din punct de vedere socio–economic

ale societăţii.

- Mişcarea non–elitelor către elite trebuie să fie înceată şi continuă, pentru a menţine

stabilitatea şi a evita revoluţia. Doar non–elitele care au acceptat consensul elitei pot fi

admise în cercurile guvernante.

- Elitele împărtăşesc aceleaşi valori ale sistemului social şi în ceea ce priveşte conservarea

acestuia.

- Politicile publice nu reflectă cererile maselor ci, mai curând, valorile elitei. Schimbările în

politicile publice vor fi mai degrabă incrementale, treptate, decât revoluţionare.

- Elitele active sunt puţin afectate de către masele apatice.Elitele influenţează masele mai

mult decât influenţează masele elitele (Thomas R. Dye, L. Harmon Zeigler, pag. 7).

Astfel prezentat, elitismul reprezintă o teorie provocatoare asupra formării politicilor

publice. Politicile sunt produsul elitelor, reflectând valorile lor şi servind scopurilor acestora,

unele dintre aceste politici putând totuşi să constea în asigurarea bunăstării maselor.

20

Teoria elitei concentrează atenţia asupra rolului conducerii în formarea politicilor şi

asupra realităţii că, în orice sistem politic, cei puţini îi guvernează pe cei mulţi. Totuşi, este

destul de greu de dovedit că doar elitele determină politicile publice, fiind puţin influenţate de

către mase. S-ar putea ca această teorie să fie mai utilă pentru analiză în anumite sisteme

politice şi mai puţin în altele, cum ar fi democraţiile pluraliste occidentale.

2.4. Instituţionalismul

Studierea instituţiilor guvernamentale reprezintă una dintre cele mai vechi preocupări

din ştiinţele politice. În mod tradiţional, paradigma instituţională are în vedere aspectele

legale formale ale guvernării: structura formală, puterile legale, regulile procedurale, relaţiile

dintre instituţii (cum ar fi cele dintre legislativ şi executiv). S-a făcut destul de puţin pentru a

explica modul în care funcţionează de fapt instituţiile (şi nu cum ar trebui să funcţioneze),

pentru a analiza politicile publice produse de către instituţii sau pentru a descoperi relaţiile

dintre structura instituţională şi politicile publice. Mai târziu, ştiinţele politice şi-au

concentrat atenţia asupra comportamentului participanţilor, asupra realităţilor politice mai

mult decât asupra aspectelor formale.

Totuşi, instituţionalismul poate fi folisitor în analiza politicilor publice. O instituţie

reprezintă un set de modele regularizate ale comportamentului uman, care rezistă în timp şi

care asigură anumite funcţii sociale. Tocmai aceste modele comportamentale diferite sunt

cele care fac distincţia între parlament, agenţii administrative, tribunale, etc. Modelele

comportamentale regularizate, care constituie regulile sau structurile, pot afecta modul în care

sunt luate deciziile şi conţinutul politicilor publice. Regulile şi aranjamentele structurale sunt

rareori neutre în efectele lor: ele tind să favorizeze anumite interese în societate, anumite

rezultate ale politicilor publice. În plus, dacă sistemul de organizare este federal, sunt create

mai multe spaţii de acţiune politică: unele grupuri pot avea mai multă influenţă dacă politica

este decisă la nivel central, în timp ce altele pot beneficia de pe urma unor decizii luate la

nivelul statelor federale (de ex: politica în privinţa drepturilor omului în SUA).

În concluzie, structurile instituţionale, aranjamentele şi procedurile au deseori

consecinţe importante în ceea ce priveşte adoptarea şi conţinutul politicilor publice. Atunci

când sunt studiate politicile publice aceste aspecte trebuie luate în considerare împreună cu

21

altele, mai dinamice, ale politicii, cum ar fi partidele politice, grupurile de presiune, opinia

publică,. Teoria instituţională poate asigura doar o explicaţie parţială a politicilor publice.

2.5. Teoria alegerii raţionale

Teoria alegerii raţionale, cunoscută şi sub numele de teoria alegerii sociale sau de

teoria alegerii publice, îşi are originea în gândirea economică şi constă în aplicarea teoriei

microeconomice la analiza şi explicarea comportamentului politic.

Probabil prima utilizare a teoriei alegerii raţionale în studierea procesului politic a fost

lucrarea Economic Theory of Democracy a lui Anthony Downs. În această lucrare Downs

presupune că atât partidele politice, cât şi cei care votează, acţionează ca actori raţionali, care

caută să-şi maximizeze rezultatele preferinţelor lor. Partidele formulează politici care să

atragă cât mai multe voturi, iar votanţii încearcă să maximizeze preferinţele ce pot fi realizate

prin intermediul acţiunii guvernamentale. În încercarea de a câştiga voturi, partidele politice

se deplasează spre centrul spectrului ideologic unde, în general, se află cel mai mare număr

de votanţi. Astfel, în loc să asigure alegătorilor cât mai multe opţiuni posibile, partidele tind

să semene tot mai mult unele cu altele.

Principalele axiome ale teoriei alegerii raţionale sunt următoarele:

1. Actorii politici, ca şi actorii economici, acţionează în mod raţional, urmărindu-şi

propriul interes. Economistul James Buchanan afirmă că politicienii sunt ghidaţi mai curând

de interesul lor egoist decât de interese altruiste, cum ar fi interesul naţional. “Aceasta nu ar

trebui să fie o surpriză”, spune Buchanan, “pentru că guvernele sunt formate din indivizi, iar

indivizii acţionează din perspectiva propriului interes atunci când sunt angajaţi într-un

sistem de schimb, indiferent dacă acesta este economia de piaţă sau politica”(apud

Anderson, J. p.33). Indivizii care sunt angajaţi în decizii sau în tranzacţii, aşa cum ar fi votul,

au preferinţe care variază de la unul la altul. Fiind raţionali, indivizii sunt capabili să

înţeleagă şi să-şi ierarhizeze preferinţele după ceea ce doresc cel mai mult. În luarea

deciziilor, ei încearcă să-şi maximizeze beneficiile.

2. Decidenţii individuali sunt unitatea fundamentală a analizei; ne aflăm deci în cadrul

individualismului metodologic. Preferinţele sau valorile indivizilor sunt considerate a fi mai

importante decât alte valori, cum ar fi cele colective, organizaţionale sau sociale. Susţinătorii

22

teoriei alegerii raţionale argumentează că acţiunile organizaţiilor, a grupurilor, pot fi explicate

în mod satisfăcător în termenii comportamentului indivizilor.

Unii teoreticieni ai alegerii raţionale au început să studieze efectele informaţiei

incomplete sau imperfecte şi cele ale incertitudinii în domeniul politicilor publice. Decidenţii

politici posedă cantităţi diferite de informaţii şi sunt nesiguri în privinţa consecinţelor legilor

şi politicilor pe care le implementează.

Studiile specifice teoriei alegerii raţionale sunt deseori caracterizate prin ipoteze

înguste, ecuaţii matematice, abstracţii şi se consideră că sunt îndepărtate de realitatea

concretă.

Teoria alegerii raţionale atrage atenţia asupra importanţei interesului personal ca

principală forţă motivatoare în politică şi asigură astfel o mai bună înţelegere a procesului

luării deciziilor. Sunt totuşi mulţi cei care susţin că politica nu este atât de lipsită de altruism

şi de preocupare pentru interesul public aşa cum ar rezulta din teoria alegerii raţionale.

2.6. Teoria economiei competitive

Teoria economiei competitive este probabil una dintre cele mai utilizate paradigme în

studierea politicilor publice. Acestă perspectivă porneşte de la ideea că indivizii trebuie să se

bazeze pe mecanismele pieţei libere pentru cele mai multe dintre deciziile sociale. Totuşi,

susţinătorii acestei teorii recunosc faptul că piaţa liberă nu poate întotdeauna să distribuie

eficient resursele societăţii. În astfele de cazuri, denumite eşecuri ale pieţei, instituţiile

politice pot să acţioneze pentru a suplimenta sau pentru a înlocui piaţa.

Pentru a determina rolurile pe care le-ar putea juca piaţa şi guvernarea în asigurarea

populaţiei cu bunuri şi servicii a fost creată o tipologie a acestora funcţie de două criterii:

rivalitatea în consum şi excluziunea în utilizare (tab. 2). Aceste criterii generează patru tipuri

de bunuri şi servicii: private, publice, comune şi privatizabile.

Tabelul 2. Clasificarea bunurilor şi serviciilor

Rivalitate Nonrivalitate

Excluziune Bunuri private Bunuri privatizabile

Nonexcluziune Bunuri comune Bunuri publice

23

Din această perspectivă bunurile private constituie majoritatea bunurilor şi serviciilor

produse într-o societate. Aceste bunuri sau servicii (îmbrăcămintea, mâncarea sau frizeria)

pot fi divizate pentru a fi vândute şi dacă sunt consumate nu mai pot fi la dispoziţia altora. La

cealaltă extremă se situează bunurile publice (iluminatul public sau apărarea naţională) care

nu pot fi împărţite şi care pot fi consumate fără a fi diminuate. Între aceste două tipuri există

bunurile privatizabile şi cele comune. Primele sunt bunuri semi-publice, cum ar fi podurile

sau autostrăzile, care nu se diminuează prin consum dar pentru folosirea cărora este posibil să

se perceapă taxe. Consumul bunurilor comune (bancurile de peşti oceanici de exemplu) nu

poate fi taxat în mod direct, însă cantitatea disponibilă se reduce prin utilizare (D. Weimer, A.

Vining pag. 80).

Conform principiilor economiei bunăstării guvernele nu ar trebui să intervină în

tranzacţiile şi activităţile legate de bunurile private. Bunurile publice trebuie să fie oferite de

către guvern deoarece piaţa nu poate să ofere bunuri sau servicii care nu asigură profit.

Guvernul nu trebuie să permită utilizarea bunurilor privatizabile ca şi bunuri publice ci să

impună taxe la utilizarea lor. Astfel costul construcţiei şi întreţinerii podurilor şi autostrăzilor

nu trebuie repartizat tuturor plătitorilor de impozite pentru ca apoi acestea să fie oferite gratis

utilizatorilor, ci ar trebui să fie suportat ce cei care beneficiază de aceste facilităţi. În cazul

bunurilor comune guvernul ar trebui să stabilească un anumit regim al proprietăţii, prin

intermediul licenţelor, astfel încât să prevină epuizarea lor. Cotele de pescuit sunt citate

adesea ca exemple ale acestui principiu.

Guvernul ar trebui să intervină pentru corectarea eşecurilor pieţei (monopolurile

naturale, asimetria informaţiei, externalităţile), deoarece doar din acţiuni necoordonate ale

indivizilor nu se ajunge întotdeauna la un optim social. Din această perspectivă guvernul

trebuie mai întâi să determine dacă un eşec al pieţei a creat o problemă socială şi apoi, doar în

caz de confirmare, să intervină pentru a corecta problema.

Criticii acestei concepţii argumentează că eşecurile pieţiei reprezintă doar o faţetă a

fenomenului, cealaltă fiind constituită din eşecurile guvernării de a corecta piaţa.

O altă critică a teoriei economiei competitive se referă la faptul că statele nu îşi pun

aproape niciodată în practică politicile publice într-o manieră atît de tehnică pe cât o sugereză

teoria. Chiar dacă ar fi identificată cea mai eficientă şi mai eficace politică publică, decizia

finală este una politică şi nu una ştiinţifică, luată de cele mai multe ori ca răspuns la presiuni

24

politice. Astfel, analiza tehnică generată de teoria economiei competitive reprezintă de multe

ori doar un alt argument utilizat de actorii politici pentru a justifica acţiunea sau inacţiunea

guvernamentală. Deoarece neglijează variabilele politice, teoria economiei competitive a fost

descrisă de criticii săi ca un mit sau ca o iluzie teoretică.

Întrebări

Care principalul merit al sistemismului în descrierea politicilor publice?

Poate fi aplicat pluralismul în explicarea politicilor publice din România? De ce?

Consideraţi că elitismul poate fi o paradigmă mai validă decât pluralismul în privinţa

politicilor publice româneşti? Motivaţi răspunsul.

De ce studierea instituţiilor oferă doar o imagine parţială a politicilor publice?

Care este principalul factor care determină acţiunile individuale din perspectiva teoriei

alegerii raţionale?

De ce bunurile publice nu pot fi oferite de către piaţa liberă?

3. Tipuri de politici publice

Politici substantivale şi politici procedurale

Politicile substantivale implică ceea ce face guvernul, cum ar fi construcţia de

autostrăzi, distribuţia de ajutoare sociale, achiziţia de armament, etc. Politicile substantivale

distribuie cetăţenilor, în mod direct avantaje sau dezavantaje, beneficii sau costuri.

Politicile procedurale stabilesc cum urmează să fie făcut ceva sau cine urmează să

facă ceva. Astfel definite, politicile procedurale includ legile ce crează organisme

administrative, specificând procesele şi tehnicile pe care le pot utiliza în desfăşurarea

programelor lor, controlul guvernamental, parlamentar sau juridic asupra operaţiunilor lor.

Politicile procedurale pot avea importante consecinţe substatntivale, cum sau cine acţionează

putând determina ceea ce se face de fapt.

25

Politici distributive, regulatorii, autoregulatorii şi redistributive

Această tipologie diferenţiază politicile după efectul lor asupra societăţii şi după

relaţiile dintre cei implicaţi în formularea politicii.

Politicile distributive presupun alocarea de servicii sau de beneficii pentru anumite

segmente ale populaţiei: indivizi, grupuri, companii sau comunităţi. Unele politici distributive

pot asigura beneficii pentru un singur beneficiar sau pentru câţiva, puţini la număr –

susţinerea unei intreprinderi prin subsidii pentru evitarea falimentului, – în timp ce altele pot

asigura beneficii pentru un număr mare de persoane – susţinerea preţurilor agricole, educaţia

gratuită, programe de recalificare.

Politicile distributive implică utilizarea fondurilor publice pentru susţinerea grupurilor

particulare, comunităţilor sau sectoarelor economice. În general, cei care solicită aceste

beneficii nu concurează unii împotriva altora. Beneficiile pe care le obţin nu reprezintă

costuri directe pentru vreun anumit grup specific, costurile fiind suportate din bugetul public,

deci de toţi plătitorii de impozite. Astfel, politicile distributive crează impresia că există doar

câştigători şi nimeni nu are de pierdut, deşi, în mod evident, cineva trebuie să achite costul

financiar.

Politicile regulatorii impun restricţii sau limitări ale comportamentului indivizilor şi

grupurilor, cum ar fi reglementarea unor sectoare economice în privinţa calităţii bunurilor, a

emisiilor poluante, în probleme ca avortul, controlul armelor, pornografia. Există însă şi

politici care deregularizează.

Politicile regulatorii apar ca urmare a conflictului dintre două grupuri sau două coaliţii

de grupuri, o parte solicitând impunerea unui anumit control, cealaltă susţinând că acest

control nu este necesar sau că tipul de control propus este eronat. În general este dificil de

identificat toate scopurile şi toate consecinţele politicilor regulatorii.

Politicile auto-regulatorii sunt similare celor regulatorii în sensul că implică restricţii

sau control asupra unui grup sau a unei probleme. Spre deosebire de politicile regulatorii însă,

cele auto-regulatorii sunt în general solicitate şi susţinute de către grupul a cărui activitate

este reglementată ca măsură de protecţie sau de promovare a intereselor membrilor săi. Este

vorba în special de licenţele acordate pentru practicarea unei meserii: medic, farmacist,

avocat, etc. În afara grupului în cauză, interesul pentru problema respectivă este relativ

scăzut. Rezultatul unei astfel de politici este o lege de licenţiere, a cărei implementare este

26

delegată unui organism dominat de membrii grupului interesat. În timp, intrarea în cadrul

unei profesii licenţiate poate fi restrictivă, iar preţurile pentru serviciile ei specializate pot

creşte.

Politicile redistributive implică eforturi deliberate din partea guvernului în vederea

transferării de venituri, proprietăţi sau drepturi între grupuri largi ale populaţiei. În multe

societăţi politice redistributive constituie surse serioase de conflict între stânga şi dreapta.

Modelul uzual al unei politici redistributive constă în preluarea de resurse de la cei ce au,

pentru a fi distribuite celor ce nu au, de exemplu impozitul progresiv pe venit. Câteodată,

politicile redistributive sunt dificil de adoptat pentru că implică realocarea banilor şi a puterii,

iar cei care posedă bani şi putere vor renunţa rareori de bunăvoie la ele.

Politici materiale şi politici simbolice

Politicile publice pot fi descrise şi ca materiale sau simbolice, funcţie de tipul de

beneficii pe care îl alocă. Politicile materiale asigură resurse tangibile beneficiarilor lor sau

impun dezavantaje reale celor care sunt afectaţi în mod negativ. Legislaţia privind obligaţia

angajatorilor de a plăti un salariu minim, contribuţiile la casele de asigurări sociale sau de

sănătate sunt materiale atât în conţinutul cât şi în efectul lor.

Politicile simbolice, în schimb, au un impact material minor asupra cetăţenilor, alocă

avantaje şi dezavantaje intangibile. Ele apelează la valori ca patriotismul, dreptatea socială,

pacea etc. De exemplu legi privind arborarea drapelului, intonarea imnului, arderea

drapelului, interpretarea istoriei.

Nici o politică nu este în întregime simbolică sau în întregime materială, acestea fiind

mai curând polii unui spaţiu continuu. Câteodată, politici care par mai mult simbolice pot

avea importante consecinţe materiale, cum ar fi legi privind protecţia unor animale rare, care

pot conduce la blocarea unor construcţii, interzicerea exploatării forestiere, etc.

Politici etichetate ca materiale în limbajul legislativ, pot rămâne în mod esenţial

simbolice datorită acţiunii administrative sau datorită eşecului parlamentului în asigurarea de

fonduri pentru implementarea lor.

Tipologia material – simbolic este folositoare atunci când se analizează efectele unei

politici, pentru că direcţionează atenţia dincolo de declaraţiile politice formale. În plus,

subliniază importanţa rolului jucat de simboluri în comportamentul politic.

27

Politici legate de bunuri publice şi de bunuri private

Politicile publice pot asigura atât bunuri publice (indivizibile) cât şi bunuri private

(divizibile). Natura bunurilor publice constă în faptul că dacă sunt asigurate pentru o

persoană, ele trebuie asigurate pentru toată lumea. Exemplul cel mai uzual îl constituie

apărarea naţională: nu există nici o modalitate de a asigura acest bun pentru unii cetăţeni şi

de a-i împiedica pe alţii să se bucure de el. Pentru că o persoană raţională din punct de vedere

economic nu va contribui niciodată în mod voluntar la costurile apărării, alegând mai curând

postura de blatist (“free rider”) şi lăsând costurile pe seama celorlalţi, apărarea trebuie

asigurată de către guvern şi finanţată prin impozitare. Alte exemple de bunuri colective: aerul

curat, siguranţa publică, controlul traficului, distrugerea ţânţarilor.

Bunurile private pot fi divizate în unităţi şi achiziţionate sau vândute de indivizi, fiind

disponibile pe piaţă. Ceilalţi pot fi excluşi de la utilizarea lor. Unele bunuri oferite de către

guvernare (colectarea gunoiului, servicii poştale, servicii medicale, muzee, parcuri naturale)

au caracteristici atât de bunuri publice cât şi de bunuri private. Faptul că asemenea bunuri vor

fi asigurate fie de piaţă, fie de guvern, depinde de decizia politică, care este influenţată de

tradiţie, de concepţia despre rolul şi buna funcţionare a guvernului, de eficienţa economică

etc.

În general, cu cât un bun este perceput a avea calităţi mai apropiate de un bun public,

cu atât mai mult va fi solicitată asigurarea sa de către guvern. Pentru multă vreme tendinţa a

fost de a converti tot mai multe bunuri private în bunuri publice, prin intervenţia guvernelor,

însă începând cu anii ’80 a apărut şi tendinţa inversă, de privatizare a bunurilor publice.

Politici de stânga şi politici de dreapta

Discuţiile despre politicile publice sunt deseori purtate în termeni de politici de stânga

/ politici de dreapta (sau liberale / conservatoare în SUA). Aceste etichete sunt alunecoase şi

pot fi înşelătoare. În general, stânga este favorabilă utilizării guvernului pentru a provoca

schimbarea socială, în general spre o mai mare egalitate, fie politică, fie economică. Dreapta,

la rândul ei, chiar dacă acceptă intervenţia guvernamentală, nu acceptă aceste scopuri. Stânga

vorbeşte de nevoia de politici publice care să îndrepte nedreptăţile şi deficienţele ordinei

sociale existente, în special prin programe de reglementare a economiei. Dreapta găseşte, în

28

general, ordinea curentă ca satisfăcătoare sau acceptă ca schimbările să fie treptate, graduale,

printr-un proces social natural.

Întrebări

Găsiţi un exemplu de politică procedurală care are consecinţe substantivale.

Care este deosebirea dintre politicile regulatorii şi cele autoregulatorii?

Cum o politică simbolică poate avea consecinţe materiale? Găsiţi un exemplu în

spaţiul românesc.

Cum poate împiedica guvernul postura de blatist a cetăţenilor în asigurarea bunurilor

publice?

4. Cine face politicile publice?

Răspunsul la această întrebare nu este atât de uşor pe cât ar părea la prima vedere: un

grup cunoscut de decidenţi care determină cursul acţiunii. Conceptul utilizat în literatura de

limbă engleză – “policy-makers”- şi care mi se pare aproape intraductibil în limba română,

pare deseori mai clar decât realitatea la care se referă. În locul unei definiţii, probabil că ar fi

mai folositoare încercarea de a identifica pe cei care participă la întreg procesul politicii

publice şi de a răspunde la câteva întrebări legate de modul cum au ajuns ei acolo şi de

activitatea pe care o desfăşoară în acest proces.

Pentru a identifica participanţii trebuie să ne referim la elementele caracteristice unei

politici – autoritatea, expertiza şi ordinea – fiecare dintre acestea oferind o bază diferită

pentru participare.

Autoritatea - cea mai evidentă bază pentru a reclama un loc în procesul politicilor

publice este posesia autorităţii legitime. Politicile sunt descrise ca fiind munca “autorităţilor”.

Cine este această autoritate depinde de caz: poate fi o persoană (ministru, secretar de stat,

director) sau poate fi un organ colectiv (guvern, consiliu director, etc). Participanţii oficiali la

procesul politic, cei care au autoritatea legală de a se angaja în formarea politicilor, sunt

guvernul, parlamentul şi justiţia.

29

Există un curent puternic în literatura de specialitate care identifică sursa politicilor cu

guvernul. O politică este “ceea ce guvernul decide să facă sau să nu facă” (Dye, pag.1), însă

această imagine, devenită comună, poate fi uneori suficient de îndepărtată de realitate. De

exemplu, industria produselor lactate este, în multe ţări, subiectul unor reglementări foarte

stricte; însă controlul este realizat de unele organisme, înfiinţate de guvern dar neaflate în

subordinea acestuia, organisme ce cuprind reprezentanţi ai fermierilor şi ai celor din industria

respectivă (Fargo, 1985). Astfel de instituţii există în multe domenii (sau profesii), activitatea

fiind reglementată fără implicarea executivului, descrierea hotărârilor unor astfel de

organisme ca “decizii ale guvernului” putând fi înşelătoare.

Sigur că guvernul este instituţia cea mai vizibilă în procesul politic, aici regăsindu-se

persoanele cele mai în măsura să facă declaraţii în privinţa politicilor publice (primul

ministru, membrii cabinetului). Munca executivului pare dominată de luarea deciziilor, de

elaborarea procedurilor de implementare. Pe de altă parte, este destul de dificil de crezut că

omul politic aflat în fruntea unui minister este singurul care direcţionează politicile. El se află

în această poziţie pentru o perioadă relativ scurtă de timp (doi, trei ani), într-un domeniu în

care poate nu are cunoştinţe foarte profunde. El prezidează un colectiv larg de funcţionari

publici care au mai multe cunoştinţe şi mai multă experienţă. Conducătorul politic are

probabil câteva idei generale despre direcţia politicii publice, însă funcţionarii ministerului au

în mod sigur mai multe idei, mai concrete, şi au şi simţul aplicabilităţii acestora. Deci, atunci

când vorbim de executiv ca actor în procesul politicilor publice, trebuie să îi includem atât pe

liderii politici cât şi pe oficialii agenţiilor guvernamentale care lucrează sub conducerea

acestora.

Pentru unii, o politică este mai mult decât o decizie a unor conducători, aleşi sau

numiţi, ea reprezintă o expresie a legii. Astfel, legislativul devine actorul principal în procesul

politicilor publice. Această imagine este specifică în special pentru Statele Unite, unde

separarea clară dintre executiv şi legislativ a încurajat părerea că aleşii sunt cei care

proiectează politicile, iar guvernul nu face decât să le pună în practică (James E. Anderson,

pag. 60-66). În sistemele parlamentare, unde funcţionează disciplina de partid, este mult mai

greu de prezentat parlamentarii ca fiind cei care proiectează politicile. Însă, în acelaşi timp,

dezbaterile din plenul sau din comisiile parlamentului oferă oportunităţi pentru criticarea sau

justificarea anumitor politici.

30

A treia ramură a guvernării, justiţia, deşi îşi neagă orice rol care ar putea-o lega de

politicile publice, poate avea, în funcţie de timp şi de spaţiu (de sistemul politic) un rol

semnificativ. În multe ţări, în special federale, problemele politice disputate îşi găsesc

rezolvarea în tribunale (de exemplu decizii ale Curţii Supreme ale SUA în privinţa segregării

rasiale sau a avortului). Curţile constituţionale pot juca un rol important în blocarea unor acte

normative care stau la baza unor politici. Însă tribunalele nu se bucură de aceeaşi legitimitate

ca şi liderii aleşi şi au ca obiectiv doar interpretarea legilor. În ultima perioadă au apărut

totuşi şi alte posibilităţi de a influenţa o politică publică prin intermediul unor canale

judiciare: tribunalele de specialitate în privinţa dreptului muncii, dreptului consumatorilor,

imigraţie, etc.

Expertiza. Politicile publice nu se referă doar la decizii luate de autorităţi, ele au ca

obiectiv rezolvarea problemelor, iar posesia experizei într-un domeniu specific constituie o

altă sursă pentru participare.

Expertiza este specifică unui anumit domeniu: sănătate, protecţie socială, transporturi,

etc. Concentrarea specialiştilor este modelată de designul instituţional: există ministere sau

departamente pentru sănătate, pentru protecţie socială sau pentru transporturi.

Responsabilitatea pentru o politică dintr-un domeniu specific revine unui grup de experţi.

În afara specialiştilor grupaţi într-un cadru instituţional în interiorul guvernului, există

şi specialişti în afara sa, în special în universităţi şi în organizaţii profesionale. Legăturile

dintre specialiştii din guvern în domeniul sănătăţii, de exemplu, cu universitarii din medicină,

cu cei din organizaţiile profesionale ale medicilor, cu cei din ONG-uri şi din companiile

naţionale sau internaţionale cu profil medical, sunt mai puternice decât legăturile cu

specialiştii din guvern care lucrează în alte domenii. Oamenii care sunt preocupaţi de un

anumit domeniu al politicilor publice posedă cunoştinţe de specialitate şi ajung să îi cunoască

pe cei care au preocupări similare şi cu care pot discuta probleme specifice, fie în cadrul unor

asociaţii profesionale, fie în jurul unei publicaţii deprofil. Astfel se formează “reţelele

politice” sau “comunităţile politice” de specialitate (Marsh şi Rhodes, 1992).

Nu se poate spune însă că pentru orice problemă de politică publică există un domeniu

foarte clar delimitat al expertizei. Beţivii pot fi un exemplu. Unii experţi vor spune că este o

problemă de sănătate şi vor discuta despre cum ar putea fi redusă înclinaţia de a bea şi despre

cum se poate menţine starea de sănătate. Specialiştii în politici sociale vor fi preocupaţi de

31

impactul alcoolismului asupra stării materiale a beţivului şi a familiei sale, asupra

posibilităţilor de pierdere a locului de muncă, asupra violenţei familiale. Alţi experţi ar putea

să vadă beţia ca pe o problemă de ordine publică: ea devine într-adevăr o problemă doar

atunci când se manifestă în sfera publică, iar preocuparea lor este reglementarea

comportamentului public. Şi vor fi unii specialişti care nu vor vedea nici o problemă de

politică publică: de ce ar trebui să existe un răspuns politic la faptul că unii oameni îşi

satisfac, poate în exces, plăcerea de a bea?

Aceast exemplu arată nu doar că pot exista răspunsuri diferite la aceeaşi problemă, ci

şi faptul că nici măcar nu se poate afirma cu certitudine că este vorba de aceeaţi problemă.

Existenţa unui corp de experţi reprezintă o modalitate de a recunoaşte problemele, cât şi una

de abordare a rezolvării lor. Iar acest fapt nu este un fenomen neutru. El are implicaţii în

alocarea resurselor. Dacă beţia este privită ca o problemă de sănătate şi de înclinaţie genetică,

atunci ar trebui să fie alocate resurse pentru domeniile sănătăţii şi educaţiei. Dacă beţia este

văzută ca o problemă de ordine publică, atunci ar fi mai potrivită acordarea de puteri sporite

poliţiei. Astfel, modul în care o problemă este încadrată este în strânsă legătură cu cine va

avea responsabilitatea pentru politica publică respectivă şi cu resursele ce vor fi alocate

pentru aceasta.

Ordinea. Politicile publice au ca obiectiv organizarea activităţii în mod stabil şi

predictibil, pentru evitarea tensiunilor ce pot să apară între diferţi actori sau grupuri. În

interiorul organizaţiilor implicate, stabilirea ordinii este văzută, în general, ca o problemă de

control: cum să se asigure faptul că politica proiectată la vârf este dusă la îndeplinire de către

organizaţie şi cum să se evite atât rigiditatea birocratică cât şi permisivitatea excesivă.

Nevoia de ordine este şi mai evidentă atunci când procesul politic este privit

transorganizaţional. Cele mai multe probleme de politici publice depăşesc graniţele unei

singure organizaţii şi este necesară implicarea, într-un mod coerent, a mai multor

departamente. Predictibilitatea devine şi mai dificilă atunci când se iau în considerare

diviziunile dintre autorităţile centrale şi cele locale, diviziuni prevăzute în constituţie sau doar

în legi organice. Pentru ducerea la îndeplinre a unei anumite politici ar putea fi necesară, de

exemplu, cooperarea în domeniul sănătăţii, protecţiei mediului şi protecţiei sociale; însă

fiecare dintre aceste domenii ar putea fi de competenţa unui organism diferit: sănătatea – de

32

guvernul central, protecţia mediului – de o agenţie regională, iar protecţia socială – de

autorităţile locale.

Nu este surprinzător că o mare parte a activităţilor de politici publice este rezervată

creării şi menţinerii ordinii între diversitatea participanţilor la proces. Şi pare a fi ceva ce ţine

la fel de mult de decizie cât şi de negociere. Iar negocierea este preocupată mai puţin de

alternativele între care se poate opta şi mai mult de baza comună pe care se poate obţine un

acord. Acest proces se desfăşoară pe termen lung: participanţii lucrează la rezolvarea unor

probleme, însă apar alte probleme care necesită mobilizarea resurselor şi abilităţilor pentru

rezolvarea lor.

Una dintre consecinţele acestui fenomen este apariţia a ceea ce se numeşte

colectivităţi politice (policy collectivities), definite ca grupuri relativ stabile de indivizi,

provenind dintr-un spectru larg de organizaţii, care se află împreună datorită interesului

comun într-o problemă de politică publică (H. K. Colebatch, pag. 23). Aceste colectivităţi

politice pot fi recunoscute în mod formal sau pot să nu fie recunoscute în mod formal, însă

ele joacă un rol foarte important în procesul politicilor publice.

Comitetele interdepartamentale reprezintă una dintre formele oficiale cele mai uzitate

în stabilirea legăturilor între diferite agenţii guvernamentale, ministere sau departamente.

Aceste organisme pot fi pemanente sau ad hoc şi asigură posibilitatea agenţiilor

guvernamentale de a coopera între ele, dar şi cadrul în care acestea pot concura unele cu

altele.

O altă posibilitate oficială este stabilirea unor grupuri consultative, care includ nu

doar funcţionari publici ci şi participanţi din afara guvernului – din domeniul afacerilor, a

organizaţiilor profesionale, din universităţi. Aceste organisme oferă participanţilor

oportunitatea de a descoperi în ce măsură se pot sprijini reciproc într-o anumită problemă. În

plus, spre deosebire de comitetele interdepartamentale care pot depăşi cu greu pemanenta

luptă internă pentru resurse, aceste grupuri consultative produc mai puţine reacţii negative,

defensive.

Colectivităţile politice nu trebuie să fie recunoscute formal pentru a avea un rol

semnificativ şi chiar atunci când sunt recunoscute formal, nu înseamnă că toţi actorii relevanţi

au fost incluşi în ele. Un exemplu de grup informal extrem de puternic este aşa numitul

“triunghi de fier”. Termenul a fost folosit ca metoforă pentru a explica modul în care s-a

33

desfăşurat politica industrială în SUA în timpul războiului din Vietnam. Politicile nu erau

creaţia preşedintelui sau a organismelor regulatoare pe care acesta le-a numit, ci rezultau din

interacţiunea dintre agenţia guvernamentală specifică unui domeniu, asociaţia industrială care

ar fi trebuit să fie controlată de acestă agenţie şi comitetul omolog al Congresului. Termenul

sugerează puterea colectivităţilor politice şi relativa slăbiciune a organismelor

guvernamentale în acţiunea lor independentă. Acestă metaforă a fost extinsă prin utilizarea

termenului de “subguvern”, însă fenomenul este prezentat în aceeaşi termeni de putere:

grupul larg de participanţi într-o colectivitate politică este cel care de fapt ar guverna.

Cea mai obişnuită imagine a unei colectivităţi politice este cea de comunitate. Acest

termen sugerează intimitatea şi încrederea: politcile sunt făcute de oameni care se cunosc

foarte bine şi care au încredere unii în alţii. Aceasta nu în seamnă că nu pot exista, ca în orice

comunitate, ignorare reciprocă, neînţelegeri şi conflicte, însă această imagine subliniază

nevoia de înţelegere reciprocă necesară pentru acţiunea colectivă.

Am clarificat elementele care sunt implicate în activitatea de politică publică, însă

acest fapt nu a dus la identificarea unor tipuri distincte de acţiune, legate doar de autoritate,

doar de expertiză sau doar de ordine. Aceasta doarece aceste elemente sunt interconectate

între ele: expertiza este mobilizată în serviciul ordinii (de exemplu, un organism

interorganizaţional preocupat de poluarea unui râu cheamă în ajutor consultanţi ştiinţifici care

să ofere soluţii acceptabile pentru toţi), expertiza poate crea autoritate (anunţul unui

prestigios colectiv de cercetare asupra consecinţelor fumatului poate avea un impact mai

mare decât un act legislativ), autoritatea poate construi expertiză (crearea unei agenţii

guvernamentale pe o problemă specifică poate ajuta la dezvoltarea unor colective de experţi

în domeniului respectiv). Clasificarea anterioară ajută totuşi la încadrarea participanţilor la

procesul politicilor publice în câteva categorii largi: conducători, consilieri, susţinători, înalţi

funcţionari publici, staffadministrtiv, părţi interesate şispecialişti.

1. Conducătorii

Unii indivizi participă la crearea politicilor publice în virtutea poziţiei pe care o

ocupă cadrul guvernării. Ei pot fi aleşi într-o funcţie legislativă sau executivă sau pot fi

numiţi într-o anumită funcţie de către cineva ales. În orice caz, ei deţin acea poziţie datorită

suportului public şi o pot pierde odată cu acesta. Se spune despre câştigătorii alegerilor că “au

un mandat” de a implementa politicile propuse în campania electorală. Aceasta impune un tip

34

de activitate: exercitarea autorităţii funcţiei pentru a impune un anumit curs al acţiunii, poate

chiar împotriva mecanismului guvernamental, reticent la această orientare. Liderii vor fi

activi în prezentarea politicii şi vor căuta confirmarea faptului că aceasta este dusă la

îndeplinire. Ei vor fi monitorizaţi de către presă, care este intersată de performanţa

guvernamentală, mai ales prin comparaţie cu promisiunile electorale.

În mod evident, acesta este un model idealizat: există şi alte forţe ce modelează

comportamentul liderilor. Platforma electorală este alcătuită la un anumit moment; este

posibil ca situaţia să se modifice între timp, să apară noi probleme. În orice caz, o platformă

electorală este scrisă în termeni suficient de vagi pentru a atrage cât mai mulţi alegători şi a

îndepărta cât mai puţini cu putinţă.

În plus, un lider ales sau numit va deveni responsabil atât pentru continuarea

programului organismului guvernamental cât şi pentru respectarea promisiunilor electorale.

El va căuta menţinerea suportului, raportându-se atât la alegerile anterioare şi la cele viitoare,

cât şi la lupta constantă care se dă în interiorul conducerii.

La această tensiune între program şi proces, liderii vor răspunde în mod diferit. Unii

se vor raporta la programul avut înainte de ocuparea postului. Alţii vor fi mai interesaţi de

proces şi de imaginea din opinia publică. Nici un lider nu poate ignora complet aceste două

aspecte, însă ei vor răspunde diferit, funcţie de propria experienţă şi de caracteristicile

personale.

2. Consilierii

În practica guvernamentală occidentală din ultimul timp s-a produs o importantă

schimbare prin rolul tot mai mare pe care îl joacă persoanele care îi ajută pe lideri (miniştri,

parlamentari, etc). Aceşti consilieri sunt recrutaţi pentru a colabora personal cu liderul,

câteodată chiar pe bază temporară, şi se pot aştepta să îşi piardă slujba dacă liderul se

schimbă sau dacă acesta îşi pierde încrederea în ei.

Consilierii pot proveni din domenii diferite. Unii pot fi recrutaţi pe baza cunoştinţelor

lor de specialitate şi sunt folosiţi ca o sursă alternativă de expertiză în afara departamentului.

Alţii pot proveni de la grupurile de presiune şi sunt utilizaţi tocmai pentru a menţine relaţii

bune cu diferitele interese organizate. Consilierii, deşi interesaţi în mod deosebit de realizarea

programului liderului, nu sunt persoane izolate, care îşi oferă opinia lor de experţi din când în

când. Cea mai bună cale de susţinere a programului este implicarea în proces, şi ei încearcă să

35

se asigure de faptul că acţiunile altor participanţi nu au un impact negativ asupra liderului pe

care îl consiliază.

3. Susţinătorii

De multe ori când se vorbeşte despre politicile publice se vorbeşte mai ales despre

lideri şi se uită importanţa susţinătorilor acestora (de exemplu membrii unui grup

parlamentar, membrii unui partid). Suportul continuu oferit de adepţi este vital pentru lideri,

iar acest suport poate fi retras la un moment dat. Luaţi în mod individual, susţinătorii ar putea

să afirme că rolul lor este absolut minor în procesul politic, însă luaţi în colectiv ei reprezintă

o puternică forţă negativă (nu în sens axiologic). Dacă susţinătorii sunt suficient de hotărâţi ei

pot cere liderului, în interiorul partidului, să modifice sau să retragă o politică publică

impopulară. În acest mod, ei acţionează în mod colectiv, stabilind limitele acţiunii liderului,

care trebuie să se întrebe mereu dacă este cineva care îl urmează.

4. Înalţii funcţionari publici

Prin acest termen se înţelege colectivul de funcţionari publici aflat la vârful

organizaţiei pe care liderul o conduce. În mod tradiţional aceştia au fost văzuţi ca un nivel

distinct şi subordonat nivelului unde sunt decise politicile publice: direcţia acestora este

hotărâtă de lideri şi implementată de executanţi. Acest model al procesului guvernamental

este mai mult unul normativ decât unul empiric: el stabileşte cum ar trebui să fie relaţiile

dintre miniştrii şi înalţii funcţionari din administraţie şi nu descrie relaţiile existente de fapt.

Noile modele ale managementului public au înlocuit această imagine cu una, poate la fel de

normativă, în care înalţii funcţionari publici planifică direcţia activităţii organizaţionale şi nu

mai aşteaptă indicaţii din partea liderului politic ales sau numit în funcţie. Este de aşteptat ca

aceşti manageri să aibă un rol activ în dezvoltarea politicilor. Ei pot realiza acest lucru prin

pregătirea unor declaraţii referitoare la anumite politici publice, prin care prezintă activitatea

departamentului, iar intenţiile lor sunt supuse aprobării liderului.

5. Stafful administrativ

O mare parte a muncii în construirea unei politici publice constă în stabilirea şi

menţinerea unor relaţii de colaborare între diferite organizaţii sau între diferite departamente

ale aceleiaşi organizaţii, sarcină ce revine în general nivelului mediu al funcţionarilor publici.

Aceşti funcţionari sunt în postura de a considera că cel mai important atribut al cuiva care

lucrează la implementarea unei politici publice nu este nici expertiza şi nici autoritatea, ci

36

răbdarea. Ei consumă foarte mult timp încercând să facă activităţile participanţilor

compatibile unele cu altele, în situaţia când există mai multe autorităţi care operează şi nu

este nici un acord prealabil asupra celei mai bune soluţii.

Acest fapt implică un grad ridicat de interacţiune între părţile interesate, de la

convorbiri telefonice şi discuţii semioficiale, la întâlniri publice şi negocieri formale. Cadrul

acestor interacţiuni poate fi în comitete permanente, în comitete ad hoc sau în interiorul unui

proces oficial de consultare a părţilor interesate. Obiectul acestei activităţi este de a comunica

celorlalţi participanţi perspectiva propriei organizaţii, de a înţelege perspectiva lor, de a

identifica punctele de conflict şi de a căuta obţinerea unui acord. Din această perspectivă, a

construi o politică publică aduce mai mult a diplomaţie decât a arhitectură.

Identificarea şi compararea soluţiilor alternative are o importanţă deosebită în

procesul politicilor publice. Pentru stafful administrativ, însă, această analiză nu constituie

ceva esenţial. Ea este utilă pentru pentru clarificarea scopurilor organizaţiei şi poate asigura

informaţii utile în procesul de negociere şi în cel continuu de implementare.

6. Părţile interesate

În fiecare domeniu al politicilor publice vor fi un număr de indivizi, care deşi nu sunt

oficialităţi, sunt bine cunoscuţi ca reprezentanţi ai unor interese. În cadrul procesului

politicilor publice există tendinţa de a atrage grupurile de interes într-un cadru formal.

Oficialităţile oferă recunoaştere grupurilor reprezentative, asigurându-şi astfel clientela

politică.

Reprezentanţii grupurilor de interes doresc, în general, să se afle în interiorul

guvernării însă, odată ajunşi acolo se află în faţa unei tensiuni între susţinere exclusivă a

punctului de vedere al grupului şi posibila implicare în procesul politic. Acest fenomen este

comun oricăror negocieri între reprezentanţi. În cazul politicilor publice mai intervine însă şi

factorul timp. Iniţial, reprezentarea va fi făcută de amatori entuziaşti. Cu timpul ea va deveni

instituţionalizată şi profesionistă, prin angajarea de experţi. Guvernele facilitează acest

proces, prin încurajarea creării unor organizaţii cât mai cuprinzătoare, cu un nivel cât mai

ridicat de competenţă. Apare astfel o potenţială sursă de conflict în interiorul grupurilor de

interes: între autenticitate şi eficacitate. Doar membrii grupului pot spune care sunt interesele

lor, însă angajarea de experţi le va asigura o poziţie mult mai eficientă în politica publică.

7. Specialiştii

37

În procesul politicilor publice sunt participanţi al căror rol este determinat nu atât de

poziţia politică sau administrativă cât de cunoştinţele de specialitate pe care le au. Aceşti

participanţi, specialiştii, au un rol important în modelarea dezbaterii: ce este privit ca normal,

care este problema, ce posibile răspunsuri există la această problemă. În domeniul politicii

agricole, de exemplu, specialiştii sunt universitarii din domeniul agronomiei, biologiei,

economiei agrare, experţi pe probleme de agricultură care lucrează pentru bănci, pentru

organisme profesionale sau pentru firme de consultanţă, ziariştii presei de specialitate.

Aceşti specialişti pot să nu aibă o poziţie oficială în procesul politicilor publice, însă

contribuţia lor poate fi foarte importantă pe termen mediu sau lung.

Întrebări

Care sunt elementele unei politici publice care asigură participarea la desfăşurarea

acesteia?

Ce reprezintă “reţelele politice”?

Care sunt factorii care limitează posibilităţile de acţiune ale conducătorilor?

Cum pot susţinătorii să influenţeze conţinutul unor politici publice?

Care este rolul funcţionarilor publici, de diverse grade, în desfăşurarea unei politici

publice?

5. Etape în procesul politicilor publice

Politicile publice nu pot fi înţelese doar în termenii luării unei decizii. Ele nu doar că

implică un grup de decizii corelate într-un anumit domeniu, ci implică tipuri diferite de

decizii. De exemplu, în primul rând, trebuie luată decizia de a lua o decizie. O asemenea

hotărâre provine din percepţia că există probleme ce trebuie rezolvate, că trebuie făcut ceva.

Apoi procesul politic se deplasează spre un set diferit de decizii legate de ce ar trebui făcut,

cum ar trebui făcut şi când ar trebui făcut. Lucrurile nu se opresc, însă, nici aici; chiar şi

atunci când deciziile anterioare au fost efectuate, apar noi probleme şi trebuie luate alte

decizii. Acestea sunt legate de modul în care rezultatele politicii se suprapun cu intenţiile ei şi

de felul în care conţinutul politicii cât şi însuşi procesul de decizie pot fi îmbunătăţite în

viitor. În general, în procesul politicilor publice pot fi distinse cinci stadii distincte:

38

1. iniţierea politicii: sistemul politic identifică o problemă asupra căreia este necesar să se

acţioneze şi o înscrie pe agenda unei autorităţi publice.

2. formularea politicii: sunt studiate răspunsurile posibile, sunt elaborate variante, sunt

negociate modalităţile de acţiune.

3. adoptarea politicii: decidentul oficial stabilit alege o anumită soluţie, care devine politică

publică legitimă.

4. implementarea politicii: politica respectivă este aplicată şi administrată.

5. evaluarea politicii: sunt determinate rezultatele politicii, în vederea păstrării, modificării

sau abandonării ei.

Cele cinci faze principale ale procesului politicilor publice pot fi prezentate şi sub

forma unei scheme, ca în figura 2.

39

Fig. 2

40

Iniţierea politicii- percepţia evenimentelor- definirea problemei- agregarea intereselor Cererea de - organizarea cererilor acţiune publică- accesul la autorităţi

Formularea politicii- elaborarea răspunsurilor- studierea soluţiilor posibile Propunerea - conformarea răspunsurilor unui răspuns la criterii

Adoptarea politicii- crearea unei coaliţii Acţiune politică- legitimarea politicii alese efectivă

Implementarea politicii- punerea în practică- gestiunea şi administrarea Impact asupra - producerea de efecte realităţii

Evaluarea politicii- reacţii la aplicare Acţiune politică- judecăţi despre efecte de ajustare- exprimarea acestora

Rezolvarea problemei sau încheierea politicii

5.1. Iniţierea

Această etapă se concentrează asupra modului în care sunt identificate problemele ce

pot deveni ţinte ale politicilor publice. De ce doar unele probleme, din toate câte există,

primesc atenţia decidenţilor politici şi sunt înscrise pe agenda publică? Cum decid

organismele guvernamentale ce probleme să abordeze? Ce este o problemă publică? Ce

transformă o problemă oarecare într-una publică? Cum ajunge o problemă pe agenda

guvernamentală? De ce altele nu ajung pe această agendă?

De ce, de exemplu, protecţia mediului, o chestiune ignorată până în anii ’80, a apărut

pe agenda politică în acea perioadă şi cum s-a petrecut acest lucru? De ce şomajul, a cărui

soluţionare în anii ’50 şi ’60 era legată de sporirea cheltuielilor publice, a început să fie legat

de idei ca flexibilitatea forţei de muncă şi slăbirea puterii sindicatelor?

Dificultatea în studierea iniţierii politicilor publice constă în aceea că acestea îşi pot

avea originea în orice punct al sistemului politic. Politicile pot proveni “de sus”, de la lideri

politici, guvern, agenţii guvernamentale, organizaţii internaţionale, etc. sau “de jos”, prin

intermediul presiunilor exercitate de opinia publică, de mass–media, de partidele politice, de

grupurile de interes, de grupurile de specialitate şamd. În forma conducerii politice, iniţierea

de politici publice constă în mobilizarea suportului pentru viziunea personală a liderului sau

pentru priorităţile ideologice ale partidului de guvernământ. Lucrul acesta a fost cel mai

evident în cazul bolşevismului şi al nazismului.

Liderii politici sunt totuşi rareori gânditori originali şi rar se întâmplă ca ei să fie sursa

unor politici publice inovatoare. Oamenii de ştiinţă şi filosofii, care par destul de puţin

conectaţi la practica politică, pot juca un rol vital în această etapă, dezvoltând teorii care mai

târziu pot fi transformate de către lideri şi de către partide în propuneri de politici specifice.

Cele mai multe dintre politicile economice dezvoltate în statele occidentale după cel

de-al doilea război mondial îşi au originea în ideile lui John Maynard Keynes. Similar,

politicile noii drepte, preocupate de micşorarea implicării statului (“rolling back the state”)

provin din operele lui Friedrich Hayek şi Milton Friedman.

Iniţierea “de jos” a politicilor se întâlneşte în orice sistem politic. Evenimente ca

greve, tulburări publice, dezastre naturale, prăbuşirea burselor în alte ţări, deciziile de a

investi din partea companiilor multinaţionale, pot constitui factori decisivi în viaţa politică.

41

Totuşi, ca regulă generală, cu cât un sistem politic este mai democratic şi mai

pluralist, cu atât presiunile de jos sunt mai semnificative în iniţierea de politici. În acest sens,

democraţia poate fi înţeleasă ca sistemul în care agenda politică este stabilită mai curând “de

jos” decât “de sus”.

Opinia publică joacă un rol semnificativ în acest proces în măsura în care alegeri

regulate şi concurenţiale îi forţează liderii politici să formuleze propuneri care să ia în

considerare preocupările şi aspiraţiile populare. Totuşi, aceste preocupări şi aspiraţii rămân

deseori neclare până când nu sunt articulate de grupuri care reprezintă sau care pretind că

reprezintă anumite sectoare ale publicului. Mass media joacă, fără îndoială, o contribuţie

majoră în acest proces atât prin selectarea şi ierarhizarea informaţiei disponibile publicului,

cât şi prin interpretarea, prin “digerarea” informaţiei (de exemplu, corupţia politică în Italia şi

Japonia).

Partidele politice şi grupurile de interes joacă şi ele un rol cheie în stabilirea agendei.

Partidele de opoziţie nu ar trebui doar să critice politicile guvernului, ele ar trebui să dezvolte

politici alternative care să arate că sunt pregătite pentru guvernare. Grupurile de interes, la

rândul lor, pun în lumină o multitudine de revendicări şi preocupări, promovează cauze şi dau

expresie intereselor diverselor secţiuni ale societăţii.

După 1970, cercetătorii din domeniu au avut tendinţa să reducă din importanţa rolului

acordat instituţiilor formale, reprezentative, şi să acorde o mai mare atenţie proceselor

informale prin care politicile sunt iniţiate şi formate. Acestea subliniază reţelele politice,

comunităţile de actori implicaţi în politicile publice, care intersectează atât sectorul public cât

şi cel privat.

Studiile mai vechi ale formării politicilor acordau puţină atenţie naturii şi definirii

problemelor publice. Problemele erau considerate ca date, iar analiza pornea de aici încolo.

Este, totuşi, important de ştiut de ce asupra unor probleme se acţionează, iar altele sunt

neglijate şi de ce o problemă este definită într-un anumit mod şi nu în altul.

O problemă publică poate fi definită ca o condiţie ori o situaţie care produce nevoi sau

nemulţumire printre oameni şi pentru rezolvarea căreia este solicitată intervenţia

guvernamentală (Anderson, J. pag. 94). Apa murdară, mâncarea nesănătoasă, aglomerarea

urbană, practicarea avortului, condiţiile din închisori, încălzirea globală, reprezintă condiţii

care pot deveni probleme dacă produc suficientă anxietate sau nemulţumire pentru a-i

42

determina pe oameni să caute remedii. Dacă aceştia cred că acea condiţie este normală,

inevitabilă, sau ţine de propria lor responsabilitate, atunci nu se va întâmpla nimic. Condiţiile

nu devin probleme publice până când nu sunt definite ca probleme, nu sunt articulate de către

cineva, şi aduse în atenţia guvernului.

Pentru a fi transformată într-o problemă, o condiţie trebuie să fie văzută ca fiind o

temă corespunzătoare pentru acţiunea guvernamentală, ca ceva ce stă în posibilităţile

guvernului de a remedia sau de a soluţiona. Politicienilor nu le place să aibă de a face cu o

problemă decât în măsura în care aceasta este cuplată cu o soluţie. Sau, aşa cum spunea

Aaron Wildawsky: “o problemă este o problemă doar dacă poate fi făcut ceva în privinţa ei”

(Aaron Wildawsky, 1979).

Consecinţele pot fi definite ca probleme şi se poate încerca rezolvarea lor de către alte

persoane şi nu de cele direct afectate. Parlamentarii sunt frecvent în căutarea de probleme pe

care le pot rezolva, cel puţin parţial, pentru a-şi îmbunătăţi reputaţia şi pentru a-şi spori

şansele de realegere. Pe de altă parte, condiţii care la un moment dat sunt acceptate ca fiind

normale, mai târziu, datorită schimbărilor sociale, pot fi considerate probleme (de exemplu

violenţa familială).

Ce caracteristici transformă o problemă obişnuită într-o problemă politică? Ce

diferenţiază o problemă privată de una publică? Problemele publice sunt, în mod evident,

acelea care afectează un număr substanţial de persoane, şi au efecte largi, inclusiv consecinţe

asupra unor persoane care nu sunt direct implicate (de exemplu reducerile de impozit). Pentru

a ajunge pe agenda politică, o problemă publică trebuie să fie transformată într-o chestiune

care să solicite atenţia guvernamentală, în plus existând un dezacord asupra celei mai bune

soluţionări a problemei. Problema respectivă trebuie să ajungă pe agendă.

Stabilirea agendei (agenda setting) este procesul prin care problemele şi soluţiile lor

alternative câştigă sau pierd atenţia elitei politice. Competiţia între grupuri pentru stabilirea

agendei este acerbă, deoarece nici un sistem politic nu are capacitatea instituţională şi

resursele necesare pentru a aborda toate alternativele posibile ale tuturor problemelor care

apar la un moment dat. De aceea grupurile trebuie să lupte pentru ca problemele lor să îşi

câştige o poziţie favorabilă printre celelalte probleme care concurează pentru spaţiul limitat al

agendei sau să ocupe o poziţie favorabilă în aşteptarea unui moment de criză, când ar putea

avea şanse mai mari de a ocupa o poziţie importantă pe agendă. Chiar şi atunci când o

43

problemă câştigă atenţia, grupul interesat trebuie să continue eforturile pentru a se asigura că

modul în care el descrie problema este cel luat în considerare. Aşa după cum spunea E. E

Schattschneider, „definirea alternativelor reprezintă instrumentul suprem al puterii”. Grupul

care îşi impune descrierea problemei va fi şi cel care va defini soluţiile şi de aceea va fi cel

care va învinge în dezbaterea politică. În acelaşi timp, grupurile se luptă pentru a ţine alte

probleme în afara agendei.

Ce este agenda? Agenda reprezintă o colecţie de probleme, o înţelegere a cauzelor

care duc la acele probleme, o sumă de simboluri, soluţii şi alte elemente ale problemelor

publice care se află în atenţia publicului şi a oficialilor guvernamentali. La limită, agenda

poate fi o listă de propunei legislative care se află în dezbaterea parlamentului, dar ea include

şi credinţele despre existenţa şi magnitudinea problemelor şi despre modul în care ar trebui să

fie abordate de către guvern, sectorul privat, societatea civilă, sau prin acţiunea combinată a

unora dintre aceste instituţii.

Există agende la toate nivelurile guvernării. Fiecare comunitate şi fiecare organism

politic – guvern, parlament naţional, regional, consiliu local – are la dispoziţie o colecţie de

probleme pentru discuţie. Toate aceste probleme pot fi împărţite funcţie de măsura în care

instituţia respectivă este pregătită să ia o decizie finală de implementare sau de respingere a

unei anumite politici publice.

Astfel pot fi observate câteva niveluri ale agendei. Cel mai larg nivel este cel al

agendei universale, care conţine toate ideile care există şi care pot fi discutate la nivelul

societăţii. Într-o democraţie se poate considera că nu există nici un fel de contrângeri în

privinţa idelilor vehiculate, deşi, chiar şi în democraţii, exprimarea unor idei poate fi limitată,

oficial sau neoficial. Astfel, poate fi interzisă prin lege exprimarea unor opinii rasiste, sexiste

sau care promovează ura, negarea Holocaustului, etc. Cea mai mare parte a ideilor din agenda

universală sunt mai mult sau mai puţin acceptabile şi pot intra în agenda sistemică.

Agenda sistemică reprezintă toate problemele care sunt percepute de către membrii

unei comunităţi politice ca merită atenţia publică şi care sunt sub jurisdicţia legitimă a

autorităţii guvernamentale (Cobb and Elder). Graniţa dintre agenda sistemică şi cea

universală este reprezentată tocmai de această limită legitimă a jurisdicţiei autorităţii

guvernamentale, care se poate deplasa, acceptând mai multe sau mai puţine idei. De exemplu,

idei legate de ajutorarea celor fără resurse economice au intrat şi au ieşit de pe agenda

44

sistemică a ţărilor occidentale, funcţie de cât de sensibilă era opinia publică faţă de săraci şi

problemele lor.

Dacă o problemă sau o idee ruşeşte să treacă de agenda sistemică, ea ajunge pe

agenda instituţională. Aceasta reprezintă o listă de itemi care sunt luaţi în considerare în mod

explicit de către decidenţi. Timpul limitat, precum şi resursele limitate ale oricărei instituţii

fac ca doar un număr limitat de de probleme să ajungă pe agenda instituţională. Şi mai puţine

chestiuni vor ajunge pe agenda decizională, care conţine doar itemii asupra cărora un

organism guvernamental este pe cale să decidă. Proiectele de lege, atunci când sunt dezbatute

în comisiile parlamentare, încă nu au urcat foarte mult pe agndă. Agenda decizională este

atinsă doar atunci când un proiect de lege este supus votului în parlament. În acest stadiu,

conflictul poate atinge cote maxime.

În figură se poate observa că, exceptând agenda universală, agenda este finită, la

fiecare nivel al ei, şi nici o societate sau sistem politic nu poate aborda toate alternativele

posibile ale tuturor problemelor ce pot apărea la un moment dat. Iar pentru că agenda este

finită, grupurile de interes trebuie să concureze unul împotriva altuia pentru ca problema lor

şi soluţia lor favorită la acea problemă să ajungă pe agendă. Grupurile trebuie de asemenea să

45

Agenda sistemică

Agenda instituţională

Agenda decizională

Agenda universalăGrupurile ce doresc schimbarea politicii publice încearcă să aducă problema lor mai aproape de agenda decizinală

Grupurile care se opun schimbării încearcă să blocheze înaintarea problemei pe agendă

concureze pentru a-şi menţine problema pe agendă, utilizând resursele pe care le au la

dispoziţie.

Cum este stabilită agenda politică? Cum sunt alese alternativele? Răspunsul la aceste

întrebări poate fi găsit în două modele explicative: modelul “coşului de gunoi”, propus de

Cohen, March şi Olsen (1972) şi modelul “ferestrei politice”, propus de Kingdon (1995).

Modelul “coşului de gunoi”

Michael Cohen, James March şi Johan Olsen au fost preocupaţi de înţelegerea

organizaţiilor, pe care le-au numit “anarhii organizate”. Modelul lor empiric l-au constituit

universităţile, însă concluziile lor au o largă aplicabilitate.

Anarhiile organizate au trei proprietăţi importante: preferinţe inconsistente, tehnologie

imprecisă şi participare fluidă. În privinţa preferinţelor, în general, indivizii obişnuiţi nu şi le

definesc foarte precis, acţionează în absenţa unor scopuri clare, la fel ca şi oamenii politici

care eşuează (sau refuză) să îşi definească obiectivele. Atunci când participanţii încearcă să

îşi definească preferinţele cu o oarecare precizie, ei intră în conflict unii cu alţii. Astfel,

preferinţele sunt inconsistente atât la nivelul unui singur individ, cât şi la nivelul unei

colectivităţi.

În privinţa tehnologiei, membrii unei anarhii organizate nu înţeleg foarte bine

procesele din cadrul organizţiei. Ei îşi pot cunoaşte îndatoririle şi organizaţia ca întreg poate

funcţiona destul de bine, însă membrii ei au doar o înţelegere fragmentară şi rudimentară a

ceea ce fac, a motivului pentru care o fac şi modului în care slujba lor se încadrează în

imaginea generală a organizaţiei.

În al treile rând, participanţii sunt activi sau nu în procesul decizional, astfel încât

limitele organizaţiei sunt mai curând fluide. Timpul şi efortul pe care membrii îl alocă

diferitelor sarcini variază, chiar pentru un anumit subiect, implicarea lor fiind diferită, funcţie

de moment. În ciuda acestor caracteristici, asemenea organizaţii funcţionează: iau decizii, se

adaptează şi supravieţuiesc, câteodata chiar foarte bine.

Guvernarea poate fi descrisă în termenii anarhiei organizate. Oamenii nu sunt de

acord cu ceea ce ar trebui să realizeze guvernul, iar deseori sunt nevoiţi să acţioneze înainte

de a avea o descriere precisă a preferinţelor lor. Deseori ei nu ştiu cum ar putea realiza ceea

46

ce îşi doresc, chiar dacă îşi pot defini obiectivele. Se poate ca ei să nu înţeleagă organizaţia

din care fac parte (mâna stângă nu ştie ce face mâna dreaptă). Participarea este fluidă: chiar

într-o birocraţie strict ierarhizată, unii îşi asumă roluri mai mari sau mai mici decât cele

prevăzute pe hârtie. Acţiunile executivului şi legislativului fac neclare graniţele

organizaţionale. Participanţi din afara sistemului politic se implică şi ei în luarea deciziilor.

Participarea este diferită de la o decizie la alta.

În astfel de organizaţii pot fi observate patru curente, patru domenii care concură la

luarea deciziilor: problemele, soluţiile, participanţii şi oportunităţile de alegere. Fiecare dintre

aceste curente are propria sa viaţă, în general necorelată cu celelalte. Astfel de organizaţii

sunt “o colecţie de opţiuni în căutarea problemelor, chestiuni în aşteptarea unor situaţii de

decizie care le-ar permite să iasă la suprafaţă, soluţii în căutarea problemelor pentru care ar

putea fi un răspuns şi decidenţi în căutarea de treabă”(Michael Cohen, James March, Johan

Olsen, pag. 2).

Când oportunitatea unei opţiuni apare în organizaţie, cum ar fi alegerea unui rector

într-o universitate, diverşi participanţi, fiecare cu resursele sale se implică în proces. Diverse

probleme sunt luate în considerare (menţinerea sau sporirea calităţii actului didactic,

îmbunătăţirea programelor analitice, chestiuni economice, etc) şi diverse soluţii apar ca

posibile. Astfel, o oportunitate de alegere este “un coş de gunoi în care sunt aruncate diverse

probleme şi soluţii. Amestecarea gunoiului într-un singur coş depinde de numărul de coşuri

mai mici disponibile, de etichetele puse pe fiecare coş, de gunoiul care este produs în mod

obişnuit şi de viteza cu care acest gunoi este colectat şi îndepărtat”(Michael Cohen, James

March, Johan Olsen, pag. 2).

Rezultatele sunt funcţie de amestecarea gunoiului în coş (probleme, soluţii,

participanţi şi resurse ale participanţilor) şi modul în care acest gunoi este procesat. Cine este

invitat să participe, cine participă, afectează rezultatele în mod semnificativ. Ce soluţii sunt

disponibile pe moment şi ce probleme îi preocupă pe participanţi sunt deasemenea elemente

critice. Diversele curente se combină în acest context al alegerii. Când este propusă o soluţie,

ea poate fi privită de către participanţi ca irelevantă pentru problemă şi să fie respinsă. Mai

mult, participanţii caută probleme pentru care există soluţii şi înlătură problemele care par să

nu se potrivească acestora. Soluţiile şi problemele care apar se pot modifica de la o întâlnire

la alta, în funcţie de cine participă sau nu.

47

Câteodată problemele chiar sunt rezolvate. Alteori, problemele sunt înlăturate şi

aruncate la alt coş de gunoi, fiind posibilă rezolvarea lor în altă rundă. Unele probleme

importante sunt total ignorate, poate pentru că nu există nici o soluţi pentru ele.

În concluzie structura acestui model este următoarea:

1. mai multe curente pătrund în sistem;

2. rezultatele depind de modul de combinare a acestor curente în alegerea care trebuie

făcută: cuplarea soluţiilor cu problemele, interacţiunile dintre participanţi, absenţa

intenţionată sau nu a soluţiilor, problemelor sau participanţilor.

Modelul “ferestrei politice”

Acest model este o adaptare a celui anterior, având aceeaşi logică generală şi a fost

creat pentru a explica modul în care este stabilită agenda în cadrul guvernului. Acest proces

(agenda setting) este văzut de John Kingdon ca o suprapunere a trei domenii de activitate

independente (domeniul problemelor, domeniul propunerilor şi domeniul politicului) care

ocazional converg, deschizând o “fereastră politică”, permiţând astfel unor chestiuni să

ajungă pe agenda guvernamentală (John W. Kingdon, pag 87).

Indivizii implicaţi în acest proces identifică probleme, generează propuneri de

schimbare a politicilor publice şi se angajează în activităţi politice cum ar fi campaniile

lectorale sau în grupurile de presiune. În teorie, fiecare dintre participanţi poate fi implicat în

oricare dintre aceste procese. Membrii parlamentului, de exemplu, pot să participe la alegeri

şi să formuleze şi propuneri de politici, iar grupurile de interes pot face presiuni pentru

recunoaşterea problemelor lor dar şi pentru implementarea soluţiior sau propunerilor. În

practică, deşi mulţi participanţi se intersectează cu toate cele trei domenii, există şi o anumită

specializare. Cadrele universitare şi cecetătorii sunt implicaţi mai mult în generarea de

propuneri pentru politici publice şi mai puţin lupta electorală, iar partidele politice sunt mult

mai implicate în lupta politică decât în formularea de soluţii.

Domeniul problemelor constă în chestiunile asupra cărora actorii politici, aflaţi fie în

afara fie în interiorul guvernului, doresc să acţioneze. Domeniul propunerilor de politici

publice conţine posibilele soluţii la probleme. Oficialii publici, comitetele parlamentare,

48

birocraţii, oamenii de ştiinţă, grupurile de interes şi alţii, dezvoltă propuneri. În procesul de

selecţie, unele idei sunt luate în serios, altele sunt ignorate. Cele care supravieţuiesc, aşteaptă

probleme de care să se ataşeze. Domeniul politicului include chestiuni ca rezultatele

alegerilor, capriciile opinie publice, schimbările în structura guvernamentală, campaniile

grupurilor de presiune. Evenimentele din acest domeniu sunt independente de domeniul

problemelor şi de cel al propunerilor.

Cele trei domenii sunt în general separate unul de celălalt, sunt conduse de forţe

diferite, iau în considerare elemente diferite şi au stiluri deosebite. Cheia înţelegerii

fenomenului de stabilire a agendei este cuplarea acestor domenii. Cele trei curente se pot

suprapune în anumite momente critice: este identificată o problemă, este disponibilă o soluţie,

climatul politic este propice pentru schimbare, iar constrângerile nu blochează acţiunea.

Astfe se deschide pentru scurt timp o fereastră pentru o politică publică, adică o

oportunitate pentru susţinătorii propunerilor de a împinge în faţă soluţiile lor preferate sau de

a concentra atenţia asupra problemelor lor speciale. Câteodată, aceste ferestre se deschid în

mod predictibil, ca atunci când o lege trebuie reînnoită; în alte cazuri, însă, fenomenul este

imprevizibil.

În orice moment mai multe probleme concurează pentru atenţia oficialilor publici,

care au ei înşişi ideile lor preferate pe care le vor promovate. Doar o parte din aceste

probleme vor ajunge pe agendă datorită lipsei de timp, de resurse, de interes, de informaţie

sau de voinţă a oficialilor. Stabilirea agendei este un proces concurenţial.

Pierderea poziţiei de pe agenda publică

Problemele care ajung pe agenda publică pot, la fel de bine, să dispară de pe ea. Se

poate acţiona asupra unei probleme sau se poate lua decizia de a nu se acţiona. Oricum,

decidenţii pot avea sentimentul că problema nu merită atenţie .

Antony Downs sugerează “un ciclu al atenţiei” (apud Anderson, J. pag. 108) de care

se poate bucura o anumită chestiune importantă:

1. Stadiul pre–problemei. Există o condiţie socială nedorită, însă ea nu se bucură de prea

multă atenţie publică. Doar unii specialişti sau unele grupuri de interes au devenit preocupate

în această privinţă.

49

2. Descoperirea alarmată si emtuziasmul euforic. Ceva determină publicul să devină atent

si alarmat în privinţa problemei. Exista o dorinţă puternică de a rezolva repede problema,

obstacolele în calea rezolvării părând externe. Soluţia nu pare să necesite schimbări

fundamentale în societate.

3. Conştientizarea costului necesar unui program semnificativ. Se răspândeşte

îngrijorarea că rezolvarea problemei va duce la costuri foarte mari. Oamenii realizează că o

parte a problemei constă în aranjamente de care beneficiază şi ei înşişi (de exemplu:

autoturismele care generează poluare şi aglomerare, dar şi libertate de mişcare).

4. Declinul gradual al intensităţii interesului public. Pe măsură ce oamenii realizează cât

de dificilă şi de costisitoare va fi rezolvarea problemei, unii devin descurajaţi, alţii se simt

ameninţaţi, iar alţii devin plictisiţi. Atenţia acordată problemei devine tot mai slabă, o altă

problemă atingând stadiul 2.

5. Stadiul post–problemă. Problema ajunge într–o “zonă crepusculară” de atenţie periferică.

Agenţiile guvernamentale, politicile şi programele create pentru rezolvarea ei funcţioneaza în

continuare şi au unele rezultate .

În mod evident, nu toate problemele majore trec printr–un astfel de ciclu (de exemplu:

problema protejării mediului, comparativ cu problema cuceririi spaţiului cosmic).

Dintr-un punct de vedere tehnic, adică ţinând cont de eficacitatea procesului politic şi

nu de calitatea rezultatelor sale, procesul de iniţiere a politicilor poate suferi de două

slăbiciuni contradictorii. Prima poate fi produsă de lipsa propunerilor, de sărăcia unor idei

inovatoare, de numărul prea mic de “intrări” în sistem. Acest lucru a putut fi observat în

statele comuniste. În absenţa alegerilor libere şi concurenţiale, a presei libere, a partidelor de

opoziţie şi a grupurilor autonome, iniţierea politicilor a fost lăsată, în mare parte, în mâna

celor ce lucrau în aparatul de partid şi de stat. Astfel, atâta vreme cât cei implicaţi în iniţierea

politicilor aveau un puternic interes în menţinerea sistemului de planificare centralizată,

problema reformelor economice nu a apărut pe agenda politică, iar când a apărut, sistemul nu

mai putea fi salvat.

Cealaltă slăbiciune a politicilor este exact opusul primei: procesul politic poate fi pur

şi simplu sufocat de multitudinea şi de importanţa intrărilor, fapt care duce la stagnare şi

paralizie. Aceasta a fost văzută ca o problemă a supraîncărcării guvernamentale, un fenomen

50

asociat cu politicile intervenţioniste şi cu aşteptările excesive faţă de guvern. Extinderea

cererilor din partea populaţiei şi a grupurilor de interes face să fie depăşită capacitatea de

răspuns a guvernului. Acest fenomen a fost numit “stagnare pluralistă”. Ca o consecinţă, în

anii ’80 şi ’90, guvernele noii drepte au încercat să reducă aşteptările populare în privinţa a

ceea ce poate face statul, guvernul preluând controlul într-o anumită măsură asupra

procesului de iniţiere a politicilor.

5.2. Formularea

Odată ce o problemă sau un set de probleme, se află pe agenda politică, este necesar

un proces de elaborare detaliată şi de analiză în vederea dezvoltării unor propuneri

sistematice de politici publice. În mod convenţional, stadiul formulării este văzut ca fiind

crucial în procesul politic, formularea cuprinzând nu doar traducerea unor propuneri suficient

de vagi în recomandări precise şi detaliate, ci şi în filtrarea unor propuneri şi chiar în

reconsiderarea unor probleme avute în vedere. În analiza pe care o fac ciclului unei politici,

Hogwood şi Gunn (1984) identifică un număr de stadii în procesul formulării; primul constă

în decizia despre cum trebuie decis, adică o decizie despre mecanisme sau proceduri şi despre

ce actori politici trebuie implicaţi în analiza şi elaborarea politicii. Ar trebui ca o anumită

politică să fie formulată de către funcţionarii publici sau de către miniştrii? Ar trebui ca

procesul de formulare să urmeze o formă deja stabilită sau ar trebui să fie consultate grupurile

de interes şi cele de specialişti şi dacă da, care dintre ele? Aceaste decizii sunt vitale prin

aceea că determină simpatiile şi interesele ce vor fi luate în considerare atunci cănd se discută

politica.

A doua etapă constă în definirea problemei. Cu acest stadiu pot fi posibile

reinterpretări importante, mai ales atunci când cei care formulează politica văd problema în

mod foarte diferit de cei de la care a pornit problema. A treia etapă constă în stabilirea

obiectivelor şi a priorităţilor. Deşi opinia publică, mass-media, partidele politice şi grupurile

de interes sunt capabile să influenţeze stabilirea acestor obiective, nimic nu garantează că

priorităţile identificate de către aceştia vor fi aceleaşi cu cele ale iniţiatorilor politicii.

Ultima etapă constă în analiza şi trecerea în revistă a opţiunilor politice şi alegerea

variantei preferate, adică luarea unei decizii de autoritate. Diferiţi factori pot fi luaţi în

considerare în acest stadiu al formulării politicii: implicaţiile politice şi electorale ale unei

51

anumite opţiuni, consideraţii legate de eficienţa administrativă şi de eficacitatea acţiunii.

Trebuie notat că decizia finală, care încheie procesul formulării, poate fi mai mult decât o

simplă formalitate, putând să aibă loc dezbateri ca şi în etapele anterioare.

Formularea are caracteristici diferite în sisteme politice diferite, fiind constatate

“stiluri naţionale contrastante de politici publice”(Richardson, 1984). Există două

dimensiuni importante: dacă formularea politicii se bazează pe consultare sau pe impunere şi

dacă guvernele sunt angajate într-o planificare pe termen lung sau reacţionează la evenimente

mai mult sau mai puţin zilnice. Din această perpectivă, Suedia şi Japonia pot fi clasificate în

rândul statelor cu un stil de politici publice ce favorizează atât consultarea cât şi planificarea

pe termen lung. În ambele ţări există un sistem elaborat şi formalizat de grupuri ce sunt

consultate şi cărora li se cere acordul în privinţa obiectivelor şi priorităţilor politice. Pe de altă

parte, în SUA, deşi forma federală de guvernământ solicită un înalt nivel de consens, stilul de

politică publică este mult mai reactiv.

O trăsătură fundamentală a formulării, indiferent de diferenţele care există între

stilurile naţionale de politici publice, constă în faptul că această etapă reduce în mod

substanţial numărul actorilor implicaţi în proces. În timp ce în procesul de iniţiere pot fi

implicate o mare varietate de interese, grupuri şi mişcări, formularea politicii este o sarcină a

unor “interni” (oficiali guvernamentali, consilieri, politicieni), adică a acelora care sunt parte

a mecanismului guvernamental sau au acces instituţional la acesta. Acest fapt lasă deschis

procesul de formulare la un număr de critici. Una dintre acestea provine din puternica

influenţă pe care se presupune că o au funcţionarii publici, în virtutea rolului lor de consilieri

în probleme de politici publice. Politicienii, în cel mai bun caz, stabilesc nişte priorităţi

politice largi şi lasă obiectivele specifice şi stabilirea opţiunilor posibile pe seama

funcţionarilor guvernamentali. Teoreticienii alegerii publice argumentează de aceea, că

politicile tind să reflecte mai curând interesele de carieră a funcţionarilor publici, în timp ce

marxiştii subliniază că alternativele de politici radicale tind să fie sabotate datorită originii

sociale şi a educaţiei înalţilor funcţionari publici.

Altă critică este legată de creşterea numărului grupurilor şi actorilor implicaţi în

formularea politicii. Teorieticienii noii drepte argumentează că mişcarea spre corporatism

permite nu publicului în general ci unor puternice grupuri secţionale să determine politicile

publice (Olson, 1982).

52

Un alt set de critici se bazează pe “deficitul democratic” existent în formularea

politicilor. În sistemele democratice, deşi politicienii aleşi supervizează procesul politicilor

publice şi iau decizia finală, procesul în sine face ca aportul lor să fie doar marginal. Pentru

că procesul formulării necesită exactitate şi este consumator de timp, el necesită

profesionalism, cunoştinţe de specialitate şi preocupare pentru detaliu, calităţi pe care

politicienii, democratici sau nu, le posedă rareori din abundenţă.

5.3. Adoptarea

O decizie legată de o politică publică implică o acţiune din partea unui oficial sau a

unui organism de a adopta, modifica sau respinge o anumită alternativă. În manieră pozitivă

această acţiune reprezintă un act legislativ sau unul executiv. Trebuie făcută distincţia dintre

o decizie politică, ce afectează semnificativ conţinutul unei politici publice şi deciziile de

rutină, care au legătură cu desfăşurarea zilnică a respectivei politici. În plus, o decizie politică

este punctul culminant al unei serii de decizii făcute pe parcursul procesului politicii publice.

Ceea ce este tipic pentru stadiul adoptării nu este selectarea dintre un număr de

alternative ci acţiunea asupra uneia dintre acestea, pentru care cei care au propus-o cred că

pot obţine aprobarea, chiar dacă nu va fi exact în forma dorită iniţial. Pe măsură ce procesul

de formulare se apropie de decizie, anumite prevederi vor fi respinse, unele vor fi acceptate,

iar altele vor fi modificate, se va încerca aplanarea diferendelor şi se vor purta negocieri până

în momentul în care decizia va fi doar o formalitate. Câteodată, decizia va fi incertă până în

momentul numărării voturilor şi al anunţării acesteia.

Deşi indivizi şi organizaţii private pot fi implicate în procesul decizional, autoritatea

formală de a decide revine oficialilor publici: parlamentari, membri ai guvernului, ai

administraţiei, ai justiţiei. În democraţii, sarcina deciziilor legate de politicile publice pare a

reveni în primul rând legislativului, instituţia desemnată să reprezinte interesele populaţiei. În

general, deciziile luate de către lideri sunt privite ca legitime dacă aceştia au autoritatea legală

să o facă şi acţionează conform procedurilor acceptate.

Specialiştii din domeniul ştiinţelor sociale şi politice sunt în dezacord în privinţa

modului cum sunt luate deciziile, asupra modului cum poate fi studiat acest fenomen şi chiar

asupra definiţiei ce poate fi dată unei decizii. Fără nici o îndoială, deciziile sunt luate în mod

53

diferit de indivizi sau de grupuri, în organizaţii mici sau în organizaţii mari, în structuri

democratice sau în structuri autoritare.

În mare, autorii preocupaţi de problema deciziei pot fi grupaţi în două şcoli: cei care

îşi concentrează atenţia asupra relaţiei dintre putere şi decizie şi cei care examinează relaţia

dintre raţionalitate şi decizie. Examinând conceptul de putere, probabil că punctul de plecare

cel mai bun îl constituie dezbaterea dintre elitism şi pluralism. Aceasta pentru că elitismul şi

pluralismul diferă nu doar în concluziile pe care le trag în privinţa distribuţiei puterii în

societatea contemporană, dar şi în metodele pe care le utilizează pentru atingerea acestor

concluzii. Totuşi nu această dezbatere constituie obiectul nostru de interes, ci analiza tipurilor

de raţionalitate din procesul decizional.

Au fost formulate o serie de teorii în privinţa procesului de luare a deciziilor. Cele mai

importante sunt:

- Modelul actorului raţional

- Modelul incremental

- Modelul organizării birocratice

- Modelul ideologic

Modelul actorului raţional

Modelul decizional care subliniază raţionalitatea umană a fost construit pe baza unor

teorii economice, ele însele derivate din utilitarism. Asemenea idei au asigurat baza pentru

teoria alegerii raţionale şi teoria alegerii publice, dezvoltate de gânditori ca Anthony Downs

şi adoptate cu entuziasm de noua dreaptă. În centrul acestor teorii se află noţiunea aşa

numitului “om economic”, un model al naturii umane care pune accentul pe interesul

personal văzut în termenii satisfacţiei materiale. Astfel, o decizie este luată utilizându-se

următoarea procedură:

- Este identificată natura problemei.

- Pe baza unei ierarhii a preferinţelor individuale este selectat un obiectiv sau un scop.

- Sunt alese mijloacele pentru atingerea obiectivului, funcţie de eficacitatea lor, de costul lor,

de încrederea ce le poate fi acordată.

- Sunt analizate şi comparate consecinţele fiecărei acţiuni (costuri şi beneficii, avantaje şi

dezavantaje).

54

- Decidentul alege dintre alternative pe cea care îi maximizează aşteptările şi îl apropie cel

mai mult de obiectivul său.

Acest tip de proces porneşte de la presupunerea că oamenii au obiective clare şi că le

urmăresc în mod raţional. Pentru ca aceasta să fie posibil trebuie să fie comparată satisfacţia,

plăcerea sau fericirea, pe care ar putea să o procure fiecare acţiune. Cel mai bun exemplu

pentru ilustarea unei asemenea perpective este utilizarea analizei cost-beneficiu în luarea

deciziilor legate de afaceri.

Modelul actorului raţional este atractiv, în parte, pentru că el reflectă ceea ce se crede

despre cum ar trebui să se ia o decizie. Bineînţeles, politicienilor le face plăcere ca acţiunile

lor să fie portretizate ca orientate spre scopuri precise şi ca fiind rezultatul unei deliberări

atente. În orice organizaţie există mai multe posibilităţi de a atinge obiectivele, iar când este

pus în faţa unei alegeri între mai multe alternative, decidentul raţional trebuie să o aleagă pe

cea care pare să îi satisfacă cel mai bine aceste scopuri. Decizia raţională implică selecţia

alternativei care va maximiza valorile decidentului (decidenţilor).

Examinat mai îndeaproape modelul raţional de luare a deciziilor pare a avea unele

slăbiciuni. În primul rând, modelul pare a fi mai uşor aplicabil indivizilor, care pot avea un

set de perferinţe ierarhizate, şi mai greu aplicabil grupurilor, în interiorul cărora există mai

curând obiective aflate în conflict. Ce valori şi obiective sunt utilizate în procesul decizional?

Organizaţiile fiind entităţi neomogene, valorile acestora pot diferi de cele ale indivizilor care

le alcătuiesc. Doar despre organizaţiile puternic centralizate şi cu o structură de comandă

strictă s-ar putea spune că iau decizii în mod raţional.

O a doua problemă constă în faptul că, în practică, deciziile sunt luate deseori pe baza

unor informaţii incorecte sau incomplete, iar beneficiile diverselor acţiuni nu sunt întotdeauna

comparabile. Se pot compara, de exemplu, costurile creşterii impozitelor cu cele ale reducerii

ajutoarelor sociale? Astfel de dificultăţi l-au încurajat pe Herbert Simon(1983) să dezvolte

noţiunea de “raţionalitate limitată”: este imposibil să se analizeze toate acţiunile posibile, să

se selecteze dintre ele, procesul decizional fiind, în mod esenţial, un compromis între diverse

valori şi rezultate imprecise, o alternativă fiind aleasă nu pentru a mximiza anumite valori, ci

pentru că este satisfăcătoare. Ultimul reproş care a fost făcut modelului actorului raţional este

că ignoră rolul percepţiilor, măsura în care acţiunile sunt determinate de presupunerile despre

55

realitate, de credinţe, şi mai puţin de realitate însăşi. Acest model acordă foarte puţină

importanţă valorilor şi înclinaţiilor ideologice pe care le-ar putea împărtăşi decidenţii politici.

Modelul incremental

Teoria incrementală a actului decizional este prezentată deseori ca evitând problemele

teoriei raţionale şi, în acelaşi timp, ca fiind mult mai descriptivă în ceea ce priveşte modul în

care oficialii publici iau decizii. Charles Lindblom poate fi considerat “părintele” acestei

teorii. Acesta notează câteva eşecuri ale modelului raţional:

1. nu este adaptat la capacităţile limitate ale individului de a rezolva probleme;

2. nu este adaptat la inadecvarea informaţiei;

3. nu este adaptat la costurile analizei;

4. nu este adaptat la eşecurile în privinţa construcţiei unei metode de evaluare;

5. nu este adaptat la relaţiile strânse dintre fapte şi valori, relaţii ce pot fi observate în

procesul politicilor publice;

6. nu este adaptat la diversele forme în care problemele politice pot să apară (Brazbrooke

and Lindblom, 1963).

După Lindblom, deciziile incrementale implică schimbări limitate, adăugiri la politicile

existente, cum ar fi creşteri de câteva procente la bugetul unui departament. Testul unei

politici publice bune nu este maximizarea valorilor decidentului, ci asigurarea acordului între

părţile interesate impicate. Incrementalismul ar putea fi rezumat astfel:

- Selectarea scopurilor sau obiectivelor şi analiza empirică a acţiunii necesare pentru

atingerea lor sunt mai curând strâns întrepătrunse decât separate.

- Decidentul ia în consideraţie doar unele dintre alternative pentru a rezolva problema, aceste

alternative diferind doar incremental, adică marginal, de politicile existente.

- Pentru fiecare alternativă sunt evaluate doar câteva consecinţe, considerate mai importante.

- Problema cu care se confruntă decidentul este în mod continuu redefinită.

- Nu există o singură soluţie sau o soluţie corectă pentru o problemă.

- Deciziile incrementale au în vedere în special remedii, ameliorări ale situaţiei prezente,

imperfecţiuni sociale concrete şi mai puţin scopuri sociale importante.

Din această perspectivă deciziile tind să fie luate pe baza unor informaţii inadecvate şi

la un nivel scăzut de înţelegere, aceasta descurajându-i pe decidenţi să urmreze acţiuni

56

radicale şi inovatoare. Politicile publice sunt de aceea un proces continuu şi un proces de

explorare. În lipsa unor obiective clare, cei care stabilesc politicile publice operează cu

ajutorul unui cadru deja existent, ajustându-şi poziţia în funcţie de feed back-ul oferit de

informaţiile despre impactul deciziilor lor trecute. Incrementalismul sugerează o strategie de

evitare, decidenţii fiind înclinaţi mai curând spre îndepărtarea de probleme, decât spre

rezolvarea lor.

Dacă modelul raţional are de obicei scopuri prescriptive, normative,

incrementalismul, după cum îl prezintă Lindblom, este atât normativ, cât şi descriptiv. El nu

doar că asigură o descriere mai corectă a modului în care sunt luate deciziile în lumea reală,

susţine autorul american, ci are şi meritul flexibilităţii şi al cuprinderii unor poziţii

divergente. În acest sens el are un caracter anti-utopic şi corespunde modului în care sunt

adoptate politicile publice în democraţiile pluraliste, implicănd răspundere şi flexibilitate,

consultare şi compromis. Totuşi, modelul a fost criticat ca fiind profund conservator, în

sensul că justifică prejudecăţile împotriva inovaţiei şi favorizează inerţia. Politicienii care

îmbrăţişează incrementalismul sunt mult mai preocupaţi de problemele zilnice decât de cele

ce implică o viziune pe termen lung. Energia lor este consumată spre menţinerea “navei

politice” la suprafaţă şi în mişcare şi mai puţin pe direcţia spre care se îndreaptă aceasta.

O altă slăbiciune a incrementalismului este că explică foarte puţin acele decizii

politice care sunt radicale sau revoluţionare. De exemplu, decizia lui Stalin de a lansa

planurile cincinale în 1928, decizia lui Castro de a prelua puterea în 1959 sau chiar decizia lui

Margaret Thacher de a reduce implicarea statului în anii ’80, pot fi cu greu descrise ca

ajustări treptate.

Din perspectiva unor asemena dificultăţi Amitai Etzioni(1967) a propus ideea de

“explorare mixtă” care încearcă să creeze o punte între perspectiva raţională şi

incrementalism. Explorarea mixtă se bazează pe distincţia dintre deciziile fundamentale şi

deciziile minore, incrementale. Deciziile fundamentale, cum ar fi declararea războiului,

stabilesc direcţiile de bază, asigură contextul pentru deciziile incrementale. În principiu,

explorarea mixtă presupune că deciziile sunt luate în două faze: întâi, decidenţii evaluează în

sens larg, explorează, toate opţiunile politice în termenii şanselor de a atinge obiectivele pre-

existente. Apoi este adoptată o perspectivă mult mai incrementală pe măsură ce sunt luate în

considerare detaliile politicii selectate. Aastfel, de exemplu, o decizie largă de a reduce

57

cheltuielile publice este însoţită de o serie de decizii mult mai specifice, legate de domeniile

sau programele ce vor fi afectate.

Modelul organizării birocratice

Atât modelul actorului raţional cât şi cel incremental sunt modele tip “cutie neagră” a

procesului decizional: nu este luat în considerare impactul pe care structura procesului de

politici publice îl poate avea asupra deciziilor. Modelul birocratic sau modelul organizaţional,

încearcă să pătrundă în interiorul “cutiei negre” subliniind măsura în care procesul

influenţează produsul.

Graham Allison(1971) a fost primul care a utilizat această perspectivă, analizând

deciziile luate de SUA şi URSS pe parcursul crizei legate de instalarea rachetelor nucleare

sovietice în Cuba, în 1962. Allison precizează că pot fi utilizate trei perspective diferite

pentru analizare aceleiaşi acţiuni:

- Actorul raţional. Acţiunea este desfăşurată de actori identificabili (SUA şi URSS), care au

scopuri clare şi optează pentru calea cea mai bună în vederea atingerii acestor scopuri.

- Procesul organizaţional. Politica nu mai este făcută de SUA, ci rezultă din interacţiunea

unor organisme specializate (Pentagon, CIA, Departamentul de Stat, Casa Albă), fiecare

dintre acestea având un mod specific de recunoaştere şi de rezolvare a problemelor.

- Politica birocratică. Aceste organisme specializate au interese şi poziţii diferite, iar

procesul politic provine din relaţiile de putere dintre aceste organisme şi din negocierile

ce au loc între ele.

Două modele contrastante, însă aflate în legătură rezultă din acest studiu. Primul,

intitulat în mod obişnuit “modelul procesului organizaţional”, accentuează impactul pe care

îl au asupra deciziilor valorile, presupunerile şi modelele obişnuite de comportament care pot

fi întâlnite în orice organizaţie mare. Deciziile par să reflecte nu atât analiza raţională şi

evaluarea obiectivă, cât cultura înrădăcinată a departamentului sau a agenţiei de unde

provine. A doua teorie, “modelul politicii birocratice”, subliniază impactul negocierilor ce au

loc între diverse persoane şi agenţii asupra deciziilor, fiecare urmărind interese proprii.

Această perspectivă demontează ideea de stat monolit, unit în jurul unui singur interes, şi

sugerează că deciziile provin dintr-o arenă concurenţială, în care balanţa avantajului este în

continuă mişcare.

58

Autorul american subliniază că aceste trei perspective nu trebuie văzute ca tipuri

diferite de procese de politici publice, ci ca trei lentile diferite prin care poate fi studiat acest

proces. În orice situaţie vor fi elemente ce ţin de opţiune (actor raţional), de rutină (proces

guvernamental) şi de competiţie (politică birocratică), însă ele nu vor fi identice pentru toţi

participanţii, în orice moment sau în orice domeniu.

Deşi aceste modele au, fără îndoială, meritul de a atrage atenţia asupra unor aspecte

importante ale procesului decizional, ele au şi unele slăbiciuni. În primul rând, modelul

procesului organizaţional reduce sfera de acţiune a conucătorilor politici, posibilitatea ca

aceştia să-şi impună deciziile “de sus”. Ar fi eronat să se sugereze că toate deciziile sunt

modelate de presiunile organizaţionale şi să se ignore rolul personal al liderilor, aşa cum a

fost cel al lui Roosevelt în iniţierea New Deal-ului sau cel al lui Hitler în invadarea Poloniei.

În al doilea rând, este simplist să se sugereze, aşa cum o face modelul politicii birocratice, că

actorii politici îşi adoptă poziţia doar pe baza intereselor organizaţiei din care fac parte,

ignorându-se simpatiile personale şi obiectivele individuale. În al treilea rând, încercarea de a

explica deciziile doar în termeni legaţi de cutia neagră, înseamnă de a nu a acorda nici un fel

de importanţă presiunilor externe care provin din mediul economic, politic sau ideologic.

Modelul ideologic

Modelele decizionale care pun în prim plan credinţele şi ideologia subliniază gradul în

care comporatmentul este structurat de către percepţie. Ceea ce oamenii văd şi înţeleg este,

într-o anumită măsură, ceea ce valorile şi concepţiile lor le permit, îi încurajează să vadă şi să

înţeleagă. Această tendinţă este cu atât mai puternică cu cât, în cele mai multe cazuri, ea este

inconştientă. Deşi decidenţii pot crede despre ei înşişi că acţionează în mod raţional, riguros

şi imparţial, valorile sociale şi politice care le împărtăşesc pot acţiona ca un filtru puternic,

definind ceea ce poate fi gândit, ceea ce poate fi făcut şi ceea ce este de dorit. Anumite

informaţii şi anumite opţiuni nu sunt apreciate sau nici măcar nu sunt luate în consideraţie, în

timp ce alte informaţii şi alte cursuri ale acţiunii sunt utilizate cu predilecţie. Kenneth

Boulding(1956) subliniază imporatanţa vitală a acestui proces, arătând că, fără un mecanism

de filtrare a informaţiilor, decidenţii ar fi pur şi simplu copleşiţi de volumul de date cu care s-

ar confrunta.

59

Sunt totuşi păreri diferite în ceea ce priveşte originea şi natura acestui proces de

filtrare. Robert Jerris(1968), de exemplu, atrage atenţia asupra erorilor constante de apreciere

din partea decidenţilor din domeniul relaţiilor internaţionale, acestea avându-şi originea în

etnocentrism (mod de înţelegere în care acţiunile şi intenţiile altui grup sunt apreciate prin

aplicarea valorilor şi teoriilor provenite din cultura observatorului, care este incapabil să

înţeleagă semnificaţia diferenţelor culturale). Un exemplu al acestui fenomen îl constituie

înclinaţia lui Anthony Eden şi a guvernului Marii Britanii de a-l vedea pe generalul Nasser

preşedintele Egiptului în perioada crizei Suezului din 1956, ca pe un “al doilea Hitler”. Irving

Janis(1972), pe de altă parte, sugerează că multe decizii, din domeniul relaţiilor internaţionale

pot fi explicate prin ceea ce el a numit “gândire de grup”. Acesta reprezintă fenomenul în

care presiunile psihologice şi profesionale concură la încurajarea unui grup de decidenţi de a

adopta o poziţie unită şi coerentă, părerile contrare sau neconvenabile fiind excluse.

O încercare de a combina diferitele perspective supra deciziilor, care să ţină cont de

impactul sistemului de credinţe, a fost realizată de Paul Sabatier(1988). Principala sa

preocupare a fost de a explica modul în care apar achimbările într-o politică publică. El a

atras atenţia asupra rolului jucat de “subsistemul politicii publice”, adică asupra grupului de

oameni care contribuie într-un mod oarecare la influenţarea politicii dintr-un anumit

domeniu. Un sistem al politicii publice poate include nu doar grupuri de politicieni,

funcţionari publici şi grupuri de interes, ci şi cercetători, cadre universare şi ziarişti cu

preocupări în domeniu. Astfel se crează coaliţii de indivizi care împărtăşesc credinţe şi valori

apropiate. Aceste credinţe operează la trei niveluri diferite:

- Credinţe profunde (principii morale sau filosofice fundamentale);

- Credinţe apropiate (preferinţe pentru anumite politici);

- Credinţe secundare (puncte de vedere asupra implementării sau aplicării unei politici).

Importanţa unor asemenea credinţe constă în faptul că acestea asigură ceea ce Sabatier

numeşte “cleiul” politicii, strângând împreună oameni pe baza valorilor şi preferinţelor pe

care le împărtăşesc. În timp ce credinţele profunde sunt rezistente la schimbare, cele

apropiate şi mai ales cele secundare sunt mult mai flexibile. Utilizând acest cadru, Sabatier

apreciază că o schimbare de politică publică poate fi înţeleasă în termeni de înclinare a

echilibrului de forţe în subsistemul acelei politici, prin dominaţia unei coaliţii asupra alteia.

Acest proces poate fi considerat, cu toate acestea, ca raţional, atâta vreme cât dezbaterea

60

despre şi dintre sistemele de credinţe conduce la un proces de învăţare în privinţa politicilor

publice.

Pentru marxism şi feminism însă, asemenea idei pot fi utilizate pentru a trage

concluzii cu totul diferite. Marxiştii susţin că acele credinţe profunde din subsistemele

politicii publice şi opiniile decidenţilor politici sunt structurate de ideologia clasei

conducătoare, astfel fiind favorizate interesele forţelor economice dominante. Feminismul, la

rândul său, consideră că preponderenţa bărbaţilor în rândul celor cu putere de decizie politică

face ca acel “clei” politic să fie asigurat de către idei şi valori patriarhale. Acest fapt conduce

la prejudecăţi politice care susţin în continuare sistemul de dominaţie politică a bărbaţilor.

61

5.4. Implementarea

Atunci când faza adoptării s-a încheiat şi, de exemplu, un proiect de lege a devenit

lege, putem să ne referim la ceva ce se numeşte politică publică. Procesul politicii publice

oricum nu se opreşte aici, odată ce decizia politică a luat o formă oficială.

Unul din salturile majore pe care le-a făcut analiza politicilor publice a fost

sublinierea importanţei acestui stadiu al implementării. În mod tradiţional, implementarea era

considerată ca ceva “dat”, fiind un aspect al administraţiei şi nu unul al politicii. Începând cu

anii ’60 a început să fie destrămată iluzia separaţiei politică-administraţie iar studiile au

început să arate cât de departe se pot situa rezultatele unei politici de ceea ce intenţionau

iniţiatorii ei. Din aceste motive Aaron Wildavsky(1979) a descris analiza politicilor publice

ca “a spune adevărul puterii”. Condiţiile necesare pentru implementarea “perfectă”, în

sensul că o politică se desfăşoară exact după cum s-a intenţionat, sunt, după părerea lui

Hood(1976) următoarele:

- un sistem administrativ unitar cu o singură linie de autoritate, pentru a asigura controlul

central;

- norme uniforme şi reguli care operează la fel în orice sistem;

- supunere perfectă şi control perfect;

- informaţie perfectă, comunicare perfectă şi coordonare perfectă;

- timp suficient pentru a putea mobiliza resursele administrative.

Hogwood şi Gunn (1984) stabilesc şi ei zece condiţii pentru atingerea unei implementări

perfecte:

1. Circumstanţe exterioare agenţiei responsabile cu implementarea să nu impună

constrângeri paralizante.

2. Programele trebuie să dispună de timpul şi de resursele necesare.

3. În fiecare stadiu al implementării trebuie să fie disponibilă combinaţia necesară de

resurse.

4. Politica ce urmează a fi implementată trebuie să se bazeze pe o teorie validă a cauzelor şi

efectelor.

5. Relaţia dintre cauză şi efect trebuie să fie directă, cu puţine legături intermediare.

6. Relaţiile de dependenţă dintre agenţiile implicate trebuie să fie minime.

62

7. Trebuie să existe o înţelegere completă şi un acord total în privinţa obiectivelor ce trebuie

atinse.

8. Sarcinile trebuie să fie definite în totalitate şi încadrate corect în secvenţe.

9. Trebuie să existe o coordonare şi o comunicare perfectă între diferitele elemente sau

agenţii implicate.

10. Cei cu autoritate trebuie să solicite şi să obţină o subordonare perfectă.

În lumina dificultăţilor de a îndeplini oricare dintre aceste condiţii, nu este

surprinzător faptul că distanţa dintre decizie şi implementare se transformă în prăpastie. Deşi

cei care crează politicile publice se pot bucura de o legitimitate democratică, cei care le

implementează (funcţionari publici ai autorităţilor centrale sau locale, profesori, medici,

poliţişti, etc.) pot avea o înţelegere mai bună, la “nivelul străzii”, a ceea ce va funcţiona şi a

ceea ce nu va funcţiona. Astfel de consideraţii au condus la tradiţia analizei politicilor

publice “de jos în sus”, care accentuează nevoia de flexibilitate ca şi pe cea de a lăsa

implementarea în mâinile celor ce execută politica respectivă. Această perspectivă

contrastează cu poziţia mult mai convenţională a implementării “de sus în jos”, care

subliniază uniformitatea şi controlul. Cei mai mulţi specialişti din domeniu recunosc faptul că

echilibrul dintre controlul central şi flexibilitea aplicării reprezintă dilema majoră în domeniul

implementării politicilor (Barret şi Fudge, 1981).

Deşi implementarea perfectă nu este posibilă şi, poate, nici nu este de dorit, cele mai

multe dintre preocupările faţă de implementarea politicilor s-au concentrat asupra flexibilităţii

în aplicare. Flexibilitatea poate să apară din mai multe cauze. Una dintre acestea constă în

faptul că cei care execută politica pot fi interesaţi nu doar în utilizarea cunoştinţelor lor,

pentru a asigura eficacitatea implementării ei ci, aşa cum subliniază teoria alegerii publice, ei

sunt preocupaţi şi de protejarea propriilor cariere şi a intereselor lor profesionale. Funcţionarii

publici vor avea motive puternice să filtreze şi să reinterpreteze aspectele politicilor care le

par neconvenabile sau ameninţătoare.

Alte îngrijorări în privinţa implementării politicilor provin din inadecvarea controlului

politic de sus şi, într-o măsură şi mai mare, din lipsa presiunii pe care consumatorul ar putea-

o exercita de jos. Din această perspectivă, o implementare neadecvată, în special în ceea ce

priveşte serviciile publice, rezultă din faptul că guvernele acţionează, în general, în afara

mecanismului pieţei şi sunt un furnizor monopolist al bunurilor pe care le asigură.

63

Funcţionarii publici, autorităţile locale, lucrătorii din sectorul public, îşi pot permite să fie

ineficienţi deoarece, spre deosebire de sectorul privat, ei nu trebuie să-şi satisfacă

beneficiarii, clienţii. Un răspuns la această problemă îl poate reprezenta utilizarea unor

indicatori de performanţă care să lege serviciile publice de un set de standarde care mimează

competiţia pieţei, penalizând performanţele aflate sub standarde. Serviciile care îndeplinesc

aceste standarde vor fi recompensate, iar cele care eşuează vor trebui să îndrepte lucrurile

sau, în unele cazuri, să ofere compensaţii financiare. Filosofia care stă în spatele unor astfel

de indicatori de performanţă este “împuternicirea” cetăţeanului ca şi consumator, ca cineva

ale cărui nevoi şi interese trebuie luate în considerare în livrarea serviciilor.

Modele de punere în practică a politicilor publice

Organizaţiile administrative sunt angajate într-un spectru larg de activităţi şi iau o

multitudine de decizii în ceea ce priveşte administrarea legilor aflate în jurisdicţia lor. În

ciuda acestei diversităţi, pot fi identificate patru modele de implementare a politicilor publice:

a face reguli, a hotărî, a întări legea şi a opera programe.

A face reguli. O regulă poate fi definită ca o decizie a unui organism, cu o

aplicabilitate generală sau particulară, şi cu un efect în viitor, decizie legată de

implementarea, interpretarea sau prescrierea unei legi sau de descrierea organizării,

procedurii sau a practicilor unei anumite organizaţii. Regulile substantivale prevăd în detaliu

cantităţile şi tipurile de bunuri asigurate şi au efectele unei legi. Regulile interpretative prevăd

modul în care o organizaţie, o agenţie, vede, interpretează legile de a căror implementare se

ocupă. Regulile procedurale descriu organizarea agenţiei şi cum se vor desfăşura diferitele ei

activităţi. În practică, nu este totdeauna uşor de distins între aceste trei tipuri de reguli sau de

făcut separarea lor de deciziile sau practicile informale ale organizaţiilor.

A hotărî (a adjudeca). Organismele administrative execută politici publice şi atunci

când aplică legi sau regulamente deja existente la situaţii particulare, prin decizii luate asupra

unor cazuri individuale. Astfel, organizaţiile acţionează într-o manieră asemănătoare

tribunalelor, după cum, atunci când crează reguli acţionează într-o manieră asemănătoare

legislativului (de exemplu, oficiul concurenţei).

64

Întărirea legii. Agenţiile pot influenţa o politică prin diverse acţiuni de întărire a legii.

O lege, o ordonanţă, un regulament, poate fi aplicat în mod riguros sau chiar rigid, poate fi

aplicat într-o manieră laxă, sau poate să nu fie aplicat deloc (de exemplu acţiunile poliţiei sau

ale vameşilor). Chiar şi atunci când prevederile sunt foarte precise, ceea ce pare să elimine o

interpretare discreţionară, aproape întotdeauna rămâne ceva de interpretat în privinţa modului

în care legea poate fi aplicată.

Operarea de programe. Multe organizaţii guvrnamentale sunt angajate în

managementul proprietăţilor publice, în administrarea împrumuturilor, subvenţiilor, în

desfăşurarea anumitor programe. Deşi asemenea activităţi nu sunt privite, în general, ca

modalităţi de întărire a legii pentru că nu sunt desemnate să modeleze comportamentul

indivizilor, deseori ele au o importanţă mai mare pentru anumite categorii de indivizi.

Tehnici de control

Indiferent de cum sunt numite politicile (regulatorii, distributive, redistributive, etc.)

toate încorporează un element de control. Astfel, într-un mod implicit sau explicit, oamenii

sunt determinaţi să facă anumite acţiuni, să nu facă altele, acţiuni care altfel nu ar fi fost

efectuate.

Tehnicile de control pe care un organism guvernamental le utilizează pot crea

consecinţe practice importante asupra conţinutului şi impactului unei politici, după cum pot

crea şi dispute pe parcursul procesului de adoptare. Cei care se opun politicii respective o pot

dilua sau chiar o pot anula, restricţionând puterile agenţiei guvernamentale în privinţa

implementării. Pentru a fi efectivă, o politică are nevoie de tehnici de control şi de

implementare.

Forme noncoercitive de acţiune. Termenul de noncoercitiv semnifică faptul că nu se

impun sancţiuni legale sau penalizări, dar nici recompense. Eficienţa acestei forme de control

depinde de colabrarea voluntară a celor afectaţi. Este în special cazul programelor educative

sau demonstrative.

Inspecţiile – sunt examinări ale produselor ori ale documentelor pentru a determina

dacă sunt conforme cu standaredele oficiale. Inspecţiile pot fi continue, ca în cazul cărnii de

la abatoare, sau periodice, ca în cazul celor făcute de Registrul Auto. Indiferent de tipul lor,

inspecţiile încercă să constate conformitatea celor implicaţi într-o activitate cu obiectivele de

65

prevenire sau de corectare a unor condiţii nedorite sau periculoase. Sunt făcute eforturi în

primul rând pentru a-i convinge pe indivizi să respecte legea, sancţiunile fiind impuse doar în

ultimă instanţă. Inspecţiile sunt utilizate mai ales în cazul acţiunilor regulatorii.

Licenţele – implică autorizarea acordată de către guvern pentru desfăşurarea unei

afaceri, a unei profesii sau a ceva ce în mod obişnuit este interzis (conducerea auto, emisia

radio sau TV, etc). Licenţa este o formă de verificare în avans a persoanei sau a instituţiei

care doreşte să pornească o anumită activitate, care trebuie să demonstreze o anumită

calificare sau să îndeplinească anumite cerinţe. Utilizarea licenţelor trece dincolo de

autorizarea a ceva. Licenţele pot incude şi impunerea unor condiţii ca parte a autorizaţiei,

modificarea acestora fiind la discreţia autorităţilor, reînnoirea sau suspendarea autorizaţiei la

intervale regulate, revocarea autirzaţiei. Astfel, licenţierea devine o formă de control

continuu.

Împrumuturile şi subsidiile sunt mijloace prin intermediul cărora sunt aduse la

îndeplinire scopuri publice cu ajutorul banilor sau a altor resurse ce sunt acordate

întreprinderilor, ţăranilor, sau altor categorii. Astfel de ajutoare implică, de obicei, un control

al calităţii precum şi impunerea anumitor reguli: fondurile sunt acordate doar în condiţiile în

care este asigurat un bun management.

Contractele – multe programe guvernamentale sunt sau pot fi duse la îndeplinire într-

o proporţie sunstanţială prin intermediul companiilor private: construcţia de autostrăzi şi căi

ferate, managementul unor activităţi, industria aerospaţială sau de armament. Puterea de a

oferi sau de a refuza contracte conferă evident un tip de control: în unele ţări, companiile care

doresc să vândă anumite servicii sau bunuri guvernului, trebuie să îndeplinească anumite

standarde înprivinţa salariilor, programului şi condiţiilor de lucru, a nediscriminării.

Cheltuielile generale – separat de utilizarea împrumuturilor şi subvenţiilor,

organismele guvernamentale se pot bucura de o autonomie considerabilă în cheltuirea

fondurilor acordate. Cheltuielile pentru anumite bunuri sau servicii pot fi făcute pentru a

favoriza o anumită industrie sau o anumită zonă defavorizată. Modul în care sunt făcute

cheltuielile poate duce la scăderea sau creşterea inflaţiei, prin reducerea sau sporirea sumelor

pentru unele programe.

Operaţiile pe piaţa liberă - atunci când guvernele intră pe piaţă pentru a cumpăra, a

vinde sau a asigura bunuri sau servicii, aceste acţiuni au deseori un efect de control. Valoarea

66

monedei naţionale poate fi menţinută prin cumpărarea sau prin vânzarea de valută. Preţurile

produselor agricole (grâu, porumb, lapte) sau a mineralelor poate fi susţinut prin achiziţii

guvernamentale sau prin vânzări din rezervele naţionale.

Impozitele, taxele, accizele – sunt instrumente politice foarte importante pentru că, nu

doar că asigură venituri bugetare, ci şi pentru că încurajează sau descurajează un anumit tip

de comportament. Sporirea taxelor la benzină duce la sporirea preţului, la micşorarea

consumului, la protejarea mediului, la rentabilizarea unor forme alternative de energie.

Taxele pot fi utilizate şi cu sens pozitiv: se consideră că poluarea mediului poate fi

redusă mai bine prin stabilirea unor taxe pe emisii decât printr-un sistem de standarde şi

obligaţii. Aceste taxe vor constitui stimulente economice pentru oamenii de afaceri,

permiţându-le acestora să determine cea mai eficientă cale de a reduce poluarea.

Exceptarea de la anumite impozite este o altă posibilitate utilizată curent în politicile

publice. O gamă variată de reduceri, excluderi şi rate preferenţiale permit indivizilor şi

firmelor să se angajeze în afaceri care sunt favorizate de guvern (investiţii de capital,

construirea de locuinţe, activităţi caritabile), investind sume care altfel ar fi fost cheltuite cu

impozitele.

Serviciile – multe politici publice, în special din categoria celor distributive, implică

asigurarea de servicii cum ar fi tratamentul medical, informarea, consilierea legală, pregătirea

profesională, etc.

Procedurile informale – multe decizii care afectează drepturile şi interesele indivizilor

sunt luate prin intermediul negocierilor, compromisului, consultărilor, etc. Aceste proceduri

sunt folosite foarte des datorită nevoii de acţiune rapidă, reglementările administrative

neacoperind toate posibilele cazuri particulare.

Sancţiunile – sunt mijloace , penalităţi şi recompense, pe care agenţiile le utilizează

pentru a încuraja sau pentru a impune conformarea cu deciziile lor. Câteodată sancţiunile sunt

cuprinse în tehnicile de control. Sancţiunile pot include trimiterea în judecată, amenzi,

publicitate favorabilă sau defavorabilă, modificarea sau revocarea licenţelor, confiscarea sau

distrugerea bunurilor, etc. Agenţiile pot încerca să impună chiar sancţiuni penale, însă acest

fapt implică şi acţiunea tribunalelor.

67

5.5. Evaluarea

Procesul unei politici publice se încheie cu evaluarea acesteia, fapt care duce, în teorie

cel puţin, la decizii în ceea ce priveşte menţinerea, modificarea sau suspendarea respectivei

politici. Acest stadiu completează ciclul politic, în sensul că informaţia obţinută prin evaluare

poate reprezenta feed-back-ul pentru etapele de iniţiere, formulare, adoptare şi implementare,

procesul ducând la îmbunătăţirea politicilor existente.

Evaluarea poate privi atît aspecte substantivale legate de eficienţa şi eficacitatea

politicii publice, cît şi aspecte procedurale legate de organizarea stadiului formulării, cine este

consultat şi cînd şi cum este este controlată implementarea. Totuşi, în ciuda importanţei

hotărâtoare pe care o poate avea, guvernele sunt în general reticente în acordarea de fonduri

pentru evaluarea politicilor. În SUA, la sfîrşitul anilor ’70, preşedintele Carter a propus ca 1%

din fondurile oricărui proiect să fie alocat evaluării. Singurele ţări în care evaluarea politicilor

este luată în serios sunt cîteva democraţii, în general consensuale, angajate în planificarea pe

termen lung.

Studiile academice au privit cu mai multă atenţie problema evaluării. Cercetările

empirice sunt preocupate atât de ceea ce guvernele fac în termen de legi, impozite, programe,

etc., cît şi de consecinţele acestor acţiuni. Ceea ce este clar este faptul că rezultatele unei

politici sunt deseori foarte diferite de ceea ce intenţionau cei care au formulat sau au decis

politica. Un exemplu clasic îl reprezintă politicile de asigurare a bunăstării, proiectate pentru

a elimina sărăcia, pentru a oferi tuturor cetăţenilor capacitatea de a participa la viaţa

comunităţii şi care au dus la creşterea numărului celor dependenţi de sistemul de asigurări

sociale (Murray, 1984).

Asemenea eşecuri politice au demonstrat importanţa unui guvern ”deschis”,

responsabil în faţa electoratului. Pentru ca procesul politic să fie eficient în transformarea

intrărilor în ieşiri corespunzătoare, el trebuie să fie întotdeauna deschis aprecierilor şi

criticilor. Aproape întotdeauna, o cultură a secretului nu face decît să acopere incompetenţa şi

să asigure un comportament arbitrar şi egoist.

Forma pe care o poate lua evluarea reflectă modul în care este înţeles procesul

politicilor publice: el reprezintă urmărirea unor scopuri sociale sau este o încercare de acţiune

colectivă a unor indivizi care nu au în mod necesar aceleaşi obiective? În măsura în care

procesul politic este văzut ca orientat către nişte scopuri precise, atunci are sens încercarea de

68

a măsura în mod sistematic progresul către acestea, pentru a determina căile cele mai fezabile

de atingere a scopurilor, a celor mai rapide mijloace sau a celor mai ieftine. Dacă există însă

divergenţe asupra obiectivelor, acordul va fi obţinut la un nivel superficial: se poate ajunge

mult mai uşor la un consens în privinţa a ce trebuie făcut decât în privinţa a de ce trebuie

făcut. Aceasta arată că evaluarea trebuie să se preocupe nu doar de măsura în care scopurile

sunt atinse, ci şi de ce înseamnă politica respectivă pentru cetăţeni, de motivele pentru care ea

este sprijinită sau nu.

Evaluarea reprezintă întotdeauna o parte a acţiunii. Ea este utilizată de unii

participanţi în procesul politic pentru a modifica modul în care sunt folosite resursele şi

pentru transforma comportamentul celorlalţi actori. Apare astfel problema relaţiei dintre

analiză şi participanţi: analiza ar trebui să fie neutră sau angajată? Şi dacă este angajată, ce

interese ar trebui să susţină? În mod tadiţional, evaluarea a fost văzută ca ceva echidistant.

Însă criticii susţin că această aspiraţie ştiinţifică nu este reală, deoarece detaşarea nu este

posibilă. Ei subliniază faptul că evaluarea este în primul rând o formă de control, exercitată

de către superiori asupra subordonaţilor, iar această relaţie de putere nu poate fi ignorată.

Conflictul dintre detaşare şi angajare domină literatura despre evaluare. Acest conflict

este reflectat şi de distincţia dintre evaluarea sumativă, a cărei scop este aprecierea activităţii

evaluate, şi evaluarea formativă, a cărei scop este îmbunătăţirea activităţii.

Pentru dimensiunea verticală a politicilor publice, caracterizată prin scopuri clar

definite, obiectul evaluării îl constituie dirijarea către atingerea acestor ţeluri. Pentru

dimensiunea orizontală, caracterizată prin diversitatea actorilor implicaţi, deci printr-o

divergenţă de scopuri, obiectul evaluării este subiect de dispută. Pentru că ambele dimensiuni

există în orice politică publică, va exista mereu o tensiune între ele.

Întrebări

Cum devine o situaţie oarecare problemă publică?

Care sunt domeniile care interacţionează în vederea deschiderii unei “ferestre

politice”?

Ce reprezintă „stagnarea pluralistă”?

Care este trăsătura fundamentală a procesului de formulare a politicilor publice?

Se poate spune că indivizii iau decizii în mod raţional şi calculat?

69

Prin ce se deosebeşte modelul incremental de luare a deciziilor de cel raţional?

Cum pot percepţiile să influenţeze luarea deciziilor politice?

De ce nu este posibilă o implementare perfectă?

În ce constă dificultatea evaluării unei politici publice?

6. Performanţele sistemului politic

Procesul politicilor publice a fost analizat în special dintr-o perspectivă managerială.

Cum ajunge o problemă să devină publică? Cum sunt luate deciziile? Care sunt etapele în

procesul politicilor publice? Cât de eficace şi de eficient este procesul politicilor publice?

Totuşi, o serie de valori politice mai profunde însoţesc aceste întrebări. Acestea nu sunt legate

de ceea ce guvernul face cât de ceea ce guvernul ar trebui să facă. Iar această viziune

normativă este legată de cum ar trebui să arate o „societate bună”, de înţelegerea unor

chestiuni cum ar fi dreptatea socială sau echilibrul dintre libertate şi autoritate. Deoarece

perspectivele asupra unor astfel de probleme diferă fundamental, standardele după care ar

putea fi apreciat un guvern sau un sistem politic diferă şi ele. Totuşi pot fi identificate patru

criterii foarte largi, fiecare dintre ele subliniind anumite performanţe ale sistemului politic:

stabilitatea şi ordinea, prosperitatea materială, performanţa cetăţenească şi performanţa

democratică.

Stabilitatea şi ordinea

Se poate afirma în mod rezonabil că menţinerea stabilităţii şi a ordinii reprezintă una

dintre funcţiile de bază ale guvernării. Cu excepţia anarhiştilor, care cred că ordinea socială

poate să apară spontan din acţiunile indivizilor, toţi ceilalţi gânditori politici consideră că

guvernarea reprezintă singurul mijloc prin care haosul şi instabilitatea pot fi menţinute la un

nivel minim. Din această perspectivă, scopul principal al guvernării este să asigure

stabilitatea prin intermediul autorităţii, ceea ce necesită perpetuarea guvernării şi

supravieţuirea sistemului politic. Din această perspectivă, performanţa sistemului politic

poate fi apreciată după longevitatea sa, supravieţuirea unui regim arătând abilitatea sa de a

rezolva conflictele din societate. Totuşi există păreri diferite în ceea ce priveşte modul în care

acest obiectiv ar putea fi atins.

70

Prima dintre acestea provine din gândirea librală şi consideră că o guvernare stabilă

trebuie să se bazeze pe consimţământ şi consens. Din acest punct de vedere, ceea ce asigură o

existenţă pe termen lung a unui regim este receptivitatea sa la cererile şi la presiunile venite

din partea populaţiei. În limbaj sistemist, acest lucru ar putea fi tradus prin corespondenţa

dintre „intrările” şi „ieşerile” din sistemul de guvernare. Această trăsăstură este considerată

ca unul dintre punctele tari ale democraţiilor occidentale. Susţinătorii democraţiei liberale

subliniază faptul că, bazându-se pe consens şi construind mecanisme care să asigure

receptivitatea, un regim democratic garantează astfel un grad ridicat de echilibru sistemic.

Puterea guvernamentală este câştigată prin luptă electorală şi poate fi pierdută atunci când

suportul popular scade. O societate civilă puternică permite cetăţenilor să îşi exercite

influenţa prin intermediul diverselor grupuri şi asociaţii.

Abilitatea democraţiei liberale de a genera stabilitate explică, într-o anumită măsură,

încercările multor ţări care au avut regimuri nedemocratice de dezvolta practici democratice.

Cu toate acestea, democraţia de tip liberal are şi slăbiciuni. Poate cea mai importantă dintre

ele este că receptivitatea poate genera instabilitate, prin faptul că sporeşte aşteptările

electoratului faţă de guvern şi întăreşte iluzia că sistemul politic poate rezolva toate cererile

venite dinspre societate. Din această perspectivă, principala dilemă a unei guvernări stabile

este echilibrul care trebuie creeat între receptivitate şi eficacitate. Guvernarea trebuie să fie

sensibilă la presiunile exterioare, însă trebuie să-şi impună voinţa asupra societăţii atunci

când diversele presiuni ameninţă să degenereze în conflicte ireconciliabile.

Această posibilitate pune în lumină celălalt punct de vedere cu privire la stabilitate şi

ordine. Gânditorii conservatori au legat stabilitatea şi ordinea nu de receptivitate, de

sensibilitate la problemele cetăţenilor, ci de autoritate. Conservatorii au fost preocupaţi în

mod deosebit de sublinierea faptului că autoritatea este totuşi susţinută de o cultură comună şi

de împărtăşirea aceloraşi valori. Din acest punct de vedere, stabilitatea şi ordinea sunt mai

ales un rezultat al coeziunii culturale şi şi sociale, al capacităţii societăţii de a genera respect

pentru autoritate şi de a susţine instituţiile existente.

Această poziţie este puternic reflectată în temerile neoconservatorilor cu privire la

permisivitatea, la relativismul moral şi cultural, de aici rezultând şi apelurile la restaurarea

valorilor familiei, valorilor tradiţionale şi creştine. Din această perspectivă se poate considera

că statele est-asiatice ca şi cele islamice ar pute avea o capacitate mai mare decât democraţiile

71

de tip occidental în a menţine stabilitatea politică. Slăbiciune acestui punct de vedere asupra

constă în faptul că, bazându-se pe autoritatea exercitată de sus, nu există limitări eficace ale

puterii guvernamentale. Dacă stabilitatea este văzută ca un scop în sine, separată de principii

ca legitimitatea democratică, dreptatea sau respectul drepturilor omului, rezultatul poate fi

doar tirania şi opresiunea.

Performanţa materială

Ideea că un sistem politic poate fi judecat după performanţa sa materială este un lucru

comun. De exemplu, campaniile electorale sunt dominate de discuţiile purtate în jurul

problemelor economice. Guvernele sunt în general realese în perioade de creştere economică

şi prosperitate, dar sunt învinse în perioadele de recesiune şi criză economică. Nu poate fi pus

la îndoială faptul că succesul unui sistem politic este legat de capacitatea sa de a asigura o

serie de bunuri pentru cetăţenii săi. În ţările în curs de dezvoltare, extinderea sărăciei şi ratele

scăzute ale creşterii economice sunt asociate cu adâncirea tensiunilor sociale şi etnice,

alimentează corupţia şi subminează încercările de a stabili o guvernare constituţională şi

reprezentativă. Prăbuşirea regimurilor comuniste poate fi şi ea legată de eşecul planificării

centralizate şi de incapacitatea acestuia de a oferi o prosperitate materială asemănătoare celei

din democraţiile occidentale. Mai mult, nu este o coincidenţă faptul că ţările industrializate se

bucură atât de cea mai mare stabilitate politică cât şi de cele mai ridicate standarde de viaţă.

Au avut loc dezbateri intense în privinţa celor mai bune mijloace de generare a

bunăstării şi de atingere a prosperităţii materiale. Într-o anumită măsură, aceste dezbateri au

reflectat diviziunea ideologică dintre capitalism şi socialism, primul punând accent pe piaţa

liberă şi pe competiţie, în timp ce al doilea accentua pe naţionalizarea mijloacelor de

producţie şi pe planificare. Revoluţiile care au avut loc în Europa centrală şi de răsărit

îcepând cu 1989 au schimbat termenii acestei dezbateri. Acum chiar şi socialiştii occidentali

acceptă faptul că piaţa, sau măcar o anumită formă de competiţie de piaţă, este singurul

mecanism care poate genera prosperitate. Dezbaterea „capitalism sau socialism?” s-a

transformat în „ce fel de capitalism?”. Iar această problemă nu se referă atât la cum poate fi

generată bunăstarea, cât mai ales la cum ar trebui ea să fie distribuită: care ar trebui să fie

echilibrul dintre piaţa liberă şi intervenţia statului şi în ce măsură guvernul ar trebui să

intervină pe piaţă prin intermediul unui sistem de redistribuţie a bunăstării.

72

Principala dilemă care apare din utilizarea prosperităţii materiale ca indicator al

performanţei guvernamentale constă în opţiunea dintre creşterea economică şi distribuirea

„corectă” a bunăstării. În privinţa acestei probeleme pot fi identificate două puncte de vedere

contrastante. Perspectiva liberalismului doctrinar, propusă de teoreticieni ca Hayek şi

Friedman, susţine că prosperitea poate fi atinsă cel mai bine printr-un sistem capitalist

neregularizat de stat. Din această perspectivă, creşterea economică este promovată cel mai

bine de stimulente materiale care încurajează iniţiativa şi sancţionează pasivitatea. Statul ar

trebui doar să asigure o „plasă de siguranţă” care să protejeze indivizii de o sărăcie absolută,

de lipsa mijloacelor fundamentale de trai. Deşi astfel pare să sporească inegalitatea socială,

teoria susţine că deşi unii vor primi mai mult decât alţii, în final fiecare va primi o „porţie”

dintr-o bogăţie mai mare la nivel naţional, deci fiecre o va duce mai bine.

Perspectiva rivală, social-democrată, subliniază beneficiile morale şi economice ale

egalităţii. Competiţia nereglementată pe piaţa liberă este văzută ca ceva care promovează

lăcomia şi conflictul, mai mult, ea ar fi ineficientă şi neproductivă. Meritul justiţiei sociale ar

fi acela că îndepărtând distribuţia bunăstării de capriciile pieţei, se asigură faptul că fiecare

cetăţean va fi interesat de bunăstarea societăţii şi va fi stimulat să contribuie la acesta. Prin

tolerarea inegalităţii sociale, politicile de piaţă liberă ar creşte riscul excluziunii sociale, ceea

ce ar duce la creşterea tulburărilor sociale şi a criminalităţii. O prosperitate pe termen lung ar

necesita, din acest punct de vedere, ca stimulentele materiale să opereze în interiorul unui

cadru mai larg de redistribuţie şi de protecţie socială.

Performanţa cetăţenească

Ideea că cetăţenia este un scop al bunei guvernări poate fi găsită încă din Grecia

antică. Un cetăţean este un membru al unei comunităţi politice, care are o serie de drepturi şi

de îndatoriri. Cetăţenia este de aceea faţeta pubică a existenţei individuale. Oamenii sunt

capabili să participe la viaţa comunităţilor lor în măsura în care posedă drepturi şi

responsabilităţi. Participarea cetăţenească este, la rândul său, legată de extinderea

guvernărilor constituţionale, ca reflectare a extinderii drepturilor politice şi a libertăţilor

civice.

Se poate face distincţia dintre trei tipuri de drepturi: drepturi civile, drepturi politice şi

drepturi sociale. Drepturile civile pot fi definite ca acele drepturi necesare pentru a asigura

73

libertatea individuală. Acestea include libertatea de exprimare, libertatea de asociere,

libertatea de mişcare, libertatea conştiinţei, dreptul la egalitate în faţa legii şi dreptul la

proprietate. Astfel, drepturile civile sunt acele drepturi care se exercită în cadrul societăţii

civile şi sunt drepturi “negative”, în sensul că ele limiteză exercitarea puterii guvernamentale.

Drepturile politice asigură individului posibilitatea de a participa la viaţa politică. Principalele

drepturi politice sunt dreptul la vot, dreptul de a candida în alegeri şi dreptul de a deţine o

funcţie publică. Asigurarea drepturilor politice necesită existenţa sufragiului universal, a

egalităţii politice şi a guvernării democratice. Cele mai controversate drepturi sunt cele

sociale, care ar garanta indivizilor, în viziunea unor autori, un status social minim, care la

rândul său ar constitui baza exercitării atât a drepturilor civile cât şi a celor politice. Aceste

drepturi sociale care pot fi numite şi “pozitive”, ar putea fi definite ca dreptul de a trăi o viaţă

civilizată, în concordanţă cu standardele existente în societate.

Conceptul de cetăţenie este văzut ca o creaţie occidentală şi, de aceea, nu este

surprinzător că democraţiile occidentale au o performanţă deosebită în această privinţă.

Drepturile civile şi cele politice implică o guvernare constituţională şi reprezentativă, care

poate fi găsită în occident de o bună perioadă. Ideea drepturilor sociale, însă, a iscat dezbateri

importante, deoarece ea presupune un anumit nivel al statului bunăstării şi o politică de

redistribuţie suuficient de accentuată pentru a determina criticile liberalilor clasici şi a Noii

Drepte, care consideră acest lucru nejustificabil şi dăunător din punct de vedere economic.

Marxiştii şi feminiştii au criticat şi ei ideea de cetăţenie, deoarece aceasta ar ignora

inegalitatea de clasă, respectiv opresiunea patriarhală.

Cei care folosesc cetăţenia ca şi criteriu de apreciere a performanţei guvernamentale

se află totuşi în faţa unei dileme majore: nevoia de echilibru între drepturi şi îndatoriri, de

distribuţie echitabilă a responsabilităţilor între individ şi comunitate. Începând cu anii ’80 s-a

declanşat o dezbatere în această privinţă între liberalism şi comunitarianism. Acesta din urmă

susţine că investind doar indivizii cu drepturi nu se obţine decât o sporire a atomizării

societăţii şi a alienării, slăbind legăturile care menţin unitatea socială. Din această

perspectivă, societăţile neoccidentale, care nu par a avea o performanţă prea bună în privinţa

crieriului cetăţeniei ar putea avea totuşi mai mult suscces în creearea unui sens mai puternic

al comunităţii şi al apartenenţei sociale.

74

Performanţa democratică

În timp ce stabilitatea, prosperitatea şi cetăţenia sunt rezultate ale guvernării,

democraţia este preocupată în mod esenţial de procesul guvernării, de cum sunt luate deciziile

mai curând decât ce decizii sunt luate. În mare vorbind, democraţia înseamnă dispersia puterii

politice şi a influenţei în societate. Din perspectivă democratică, scopul politicii este întărirea

rolui individului şi lărgirea sferei de autonomie personală a acestuia. Autonomia a fost

văzută atât ca un scop în sine, cât şi ca un mijloc de atingere a altor scopuri. Teoreticienii

clasici ai democraţiei, ca J. J. Rousseau sau J. S. Mill, văd participarea politică ca o sursă a

dezvoltării personale şi a autorealizării. Democraţia reprezintă astfel o condiţie a libertăţii.

Împingând argumentul până la extrem, ideea autoguvernării populare implică abolirea

distincţiei dintre stat şi societatea civilă, prin stabilirea unei forme de democraţie directă.

Noţiunea modernă de democraţie s-a îndepărtat de această viziune utopică a democraţiei

directe, oferind termenului de democraţie mai curând sensul de mijloc pentru atingerea unui

anumit scop. Cel mai obişnuit mecanism al democraţiei reprezentative, care cuprinde

sufragiul universal, votul secret şi alegeri competitive, a fost susţinut pe baza argumentului că

existenţa drepturilor legate de vot implică un control asupra potenţialelor abuzuri ale

guvernului, iar competiţia dintre partide ajută la generarea unui consens social. Posibilitatea

alegătorilor de a-i elimina de la putere pe conducători asigură o limitare a puterii

guvernamentale şi o formă de responsabilitate a oamenilor politici în faţa electoratului.

Cele mai multe sisteme politice au totuşi performanţe scăzute în ceea ce priveşte

autonomia personală şi implicarea populaţiei în procesul de guvernare. Ceea ce se înţelege

prin democraţie în lumea modernă tinde să fie doar o formă limitată şi indirectă de

democraţie. Aceasta operează, aşa după cum spunea şi Schumpeter, ca un aranjament

instituţional pentru luarea deciziilor politice, în care indivizii ajung în poziţii de decizie prin

intermediul unei competiţii pentru voturile electoratului. Acest tip de aranjament instituţional

a fost criticat de către democraţii radicali pentru că ar reduce participarea populară doar la un

fel de ritual: votul la fiecare câţiva ani, prin care se ajunge cel mult la înlocuirea unor

politicieni cu alţii. Astfel cetăţenii nu guvernează practic niciodată, iar creşterea distanţei

dintre guvernanţi şi guvernaţi este vizibilă în sporirea indiferenţei, apatiei şi în prăbuşirea

spiritului comunitar.

75

Această perspectivă este legată de apelul pentru schimbări politice şi sociale radicale,

chiar revoluţionare. Astfel, puterea guvernamentală ar trebui descentralizată pentru a o aduce

mai aproape de cetăţeni. Aceasta ar putea duce, în ultimă instatnţă, chiar la dezmembrarea

statelor-naţiune, în plus fiind foarte greu de imaginat cum o comunitate de dimensiunile celor

actuale ar putea fi guvernată prin participarea directă şi continuă a cetăţenilor. În plus, dacă

democraţia este înţeleasă ca posibilitatea de a modela deciziile care afectează viaţa fiecăruia,

atunci şi puterea economică ar trebui democratizată, ceea ce ar presupune probabil un

mecanism de control din partea angajaţilor asupra patronilor.

În privinţa criteriilor de performanţă democratică apar o serie de dileme. Cea mai

importantă dintre aceastea este nevoia de echilibru între scopul guvernării de către oameni şi

scopul guvernării pentru oameni, ceea ce pune pune în lumină tensiunea dintre avantajele

participării populare şi cele ale conducerii în direcţia interesului public. Obiecţia

fundamentală împotriva participării, şi deci împotriva oricărei forme de democraţie directă,

este aceea că oamenilor obişnuiţi le lipseşte timpul, maturitatea şi cunoştinţele de specialitate

necesare unei conduceri înţelepte. O altă dilemă este aceea dintre puterea acordată individului

şi cea acordată comunităţii. Pentru a acorda prioritate autonomiei personale este necesară

limitarea autorităţii publice. Însă exaltarea virtuţilor conducerii populare prezintă riscul de a

subordona individul voinţei publice, voinţei majorităţii. Tensiunea dintre individ şi societate

ridică nu doar dificultăţi de ordin practic, ci subliniză şi o temă de dezbatere prezentă mereu

în teoria politică.

Întrebări

Care este legătura dintre stabilitate, pe de o parte, receptivitate în faţa dorinţelor

populare şi autoritate, pe de altă parte, în aprecierea performanţelor unui sistem

politic?

Creşterea economică şi redistribuirea “corectă” a bunăstării ar putea fi realizate în

acelaşi timp?

Cum ar putea drepturile sociale să afecteze drepturile civile?

Care sunt obiecţiile care ar putea fia duse democraţiei reprezentative din perspectiva

performanţei sistemului politic?

76