polÍtica e planejamento educacional: as revisões do plano
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POLÍTICA E PLANEJAMENTO EDUCACIONAL: as revisões do Plano Plurianual 2008-2011 no governo Roseana Sarney (2009-2010)
Jhonatan Uelson Pereira Sousa1
Efigênia Magda de Oliveira Moura2
RESUMO
Este artigo discute se as revisões do Plano Plurianual-PPA 2008-2011 durante o governo Roseana Sarney (2009-2010) representaram mudanças na política e planejamento educacional inicialmente pensadas quando da elaboração desse instrumento no governo Jackson Lago (2007-2009).
Palavras-chave: Plano plurinual. Política e planejamento educacional. Governo Roseana Sarney.
ABSTRACT
This paper discusses whether the revisions to the Public Budget 2008-2011 in the Roseana Sarney government (2009-2010) accounted for changes in policy and educational planning initially thought when drafting such an instrument in the government Jackson Lago (2007-2009).
Keywords: Public budget. Policy and educational planning. Roseana Sarney government.
1 INTRODUÇÃO
O planejamento público ou planejamento governamental é um processo técnico
e político de tomada de decisões e definição de rumos (MATUS, 1996), ou seja, não é
um ato isolado, muito menos exclusivamente técnico (tecnocrático), desconsiderando
a política e vice-versa. Esse planejamento, em geral, se traduz em planos, programas,
projetos e ações.
A problemática que move este artigo3 diz respeito ao planejamento educacional
do Governo Roseana Sarney (2009-2010), política materializada nos programas
desenvolvidos pela Secretaria de Estado da Educação, programas contidos no Plano
Plurianual-PPA 2008-2011. É importante ressaltar que Roseana Sarney assumiu o 1Estudante de Pós. Universidade Federal do Maranhão. [email protected]
2 Mestre. Universidade Federal do Maranhão. [email protected]
3 Este artigo é um dos desdobramentos do projeto de pesquisa “Planejamento educacional no Estado do Maranhão”, desenvolvido no âmbito do Programa de Pós-graduação em Educação da UFMA, com apoio financeiro da Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado do Maranhão-FAPEMA.
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mandato após a cassação do governador Jackson Lago (2007-2009) por decisão do
Tribunal Superior Eleitoral-TSE, em abril de 2009. O PPA foi elaborado em 2008 no
mandato de Jackson Lago (Partido Democrático Trabalhista-PDT) e sofreu duas
revisões no mandato de Roseana Sarney (Partido do Movimento Democrático
Brasileiro-PMDB).
O PPA foi criado pela Constituição Federal de 1988, seguida pela Constituição
Estadual do Maranhão de 1989. Nele estão os objetivos do governo e os programas
setoriais com suas respectivas metas físicas e financeiras, bem como as fontes de
financiamento (impostos, taxas, transferências etc.) no horizonte de quatro anos. O
PPA é elaborado no segundo ano de cada governo, com vigência até o primeiro ano
do próximo governo, sendo que anualmente é revisado e ao fim de cada exercício,
avaliado. De forma simplista, por vezes, é chamado de orçamento ou orçamento
público, o budget anglo-saxão, porém ele vai além da programação orçamentário-
financeira.
Um dos principais problemas da formação social do Estado do Maranhão, de
onde falamos, é a ausência de alternância no poder político (SOUSA, 2010), pois nos
últimos quarenta e seis anos a oligarquia ou “dinastia” (GONÇALVES, 2000) liderada
pelo senador José Sarney, atual presidente do Senado Federal, exerceu a hegemonia
política praticamente de forma ininterrupta.
É necessário pontuar que o PPA 2008-2011 foi elaborado no seio de um
governo de transição. Portanto, em face da retomada do poder pela oligarquia e sendo
o planejamento um processo técnico e político, intui-se que as revisões nesse
instrumento mudem o sentido da política educacional planejada no Governo Jackson
Lago, adequando-a agora aos interesses do “novo” governo. Assim, importa-nos
enquanto objetivo central saber em que termos isso ocorreu.
Após esses elementos de natureza introdutória, iremos descrever e analisar as
duas revisões feitas nos programas aludidos durante o Governo Roseana Sarney
(2009-2010), objeto da primeira seção deste trabalho. A partir do observado,
traçaremos nossas considerações finais, com vistas a compreender em que medida a
política educacional inicialmente planejada registra mudança ou continuidade.
2 REVISÕES DO PPA 2008-2011 NO GOVERNO ROSEANA SARNEY
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O PPA 2008-2011 (MARANHÃO, 2007, p. 20) prevê 12 macro-objetivos, cada
um antecedido pela palavra “Maranhão”, são eles: Solidário, Saudável, Produtivo,
Trafegável, Educativo, Seguro, Empreendedor, Ambiental, Turístico, Cultural, Digital e
Gestor, correspondendo basicamente às Secretarias de Estado. Nos interessa o
macro-objetivo “Maranhão Educativo”:
Executar ações objetivando: consolidar a universalização do ensino fundamental; ampliar a oferta de vagas no ensino médio; erradicar o analfabetismo; democratizar o acesso ao ensino superior; garantir a educação especial e tratar a pré-escola e a educação infantil como o eixo estruturante da educação de qualidade. Para tanto, é preciso municipalizar, gradativamente, o ensino em todos os seus níveis. Ampliar e qualificar o quadro de docentes, melhorar, modernizar e expandir a rede física do ensino (p. 90).
Esse macro-objetivo abrange os programas referentes à educação básica e a
educação superior. Propomo-nos detalhar os programas previstos para a educação
básica, executados pela Secretaria de Estado da Educação-SEDUC, quais sejam:
Gestão de Políticas Educacionais; Expansão e Melhoria do Ensino; Expansão e
Melhoria da Rede Física; Educação Escolar Indígena; Educação do Campo; Educação
de Jovens, Adultos e Idosos; Educação Inclusiva.
O Governo Jackson Lago realizou uma revisão no PPA, porém esta não
representou mudança nas metas físicas e financeiras dos programas acima descritos,
apenas adequações nos objetivos e indicadores (MARANHÃO, 2008). Essa revisão foi
realizada por intermédio de consulta popular. O Governo Roseana Sarney (2009-2010)
foi responsável por duas revisões, nenhuma delas utilizou consulta popular. Para
efeito de exposição chamaremos de primeira e segunda.
2.1 Primeira revisão
A primeira revisão do PPA (MARANHÃO, 2009) do Governo Roseana Sarney
implicou três tipos de alterações nos programas: inclusão, exclusão ou mudança de
atributos.
I. No item inclusão o programa Educação do Campo recebeu duas novas ações: Saberes da Terra e Escola Ativa; o programa Gestão de Políticas Educacionais teve uma nova ação: Mutirão da Cidadania; o programa Expansão e Melhoria do Ensino teve também uma nova ação: De Volta ao Trabalho nas Escolas.
II. No que tange a exclusão o programa Educação do Campo perdeu duas ações: Projeto Saberes da Terra e Melhoria do Ensino Médio Integrado à Educação
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Profissional no Campo e o programa Expansão e Melhoria do Ensino perdeu a ação Saúde na Escola.
III. Quanto à mudança de atributo o programa Gestão de Políticas Educacionais teve seu objetivo alterado.
As mudanças, em síntese, incidiram sobre três programas: Gestão de Políticas
Educacionais, Expansão e Melhoria do Ensino e Educação do Campo.
Incluída no programa Gestão de Políticas Educacionais, a ação Mutirão da
Cidadania tem por finalidade “proporcionar atendimento às populações de baixa renda
dos municípios maranhenses detentor [sic] de menores IDH-M e de áreas de
aglomerações urbanas com bolsões de pobreza” (MARANHÃO, 2009, p. 323).
Essa ação foi introduzida em todos os programas das Secretarias de Estado e
diz respeito à oferta de medidas assistencialistas as pessoas mais vulneráveis
socialmente e suscetíveis politicamente, em vez de primar pela consolidação de uma
política pública de assistência social, se reedita os mutirões de oferta de serviços
públicos – tal qual os princípios neoliberais e a conformação ao Estado mínimo.
Quanto à mudança do objetivo do programa Gestão de Políticas Educacionais,
referida na revisão, não se observou nenhuma alteração. A finalidade continua sendo
“planejar e formular as políticas educacionais: coordenar, avaliar e controlar os
programas sob responsabilidade da secretaria; e, garantir o funcionamento do
sistema” (MARANHÃO, 2007, p. 187; MARANHÃO, 2009, p. 333).
A ação De Volta ao Trabalho nas Escolas tem por finalidade “preparar as
crianças, adolescentes e os jovens para o mercado capitalista e competitivo”
(MARANHÃO, 2009, p. 211). Essa ação claramente se coaduna com a manutenção da
dualidade estrutural reproduzida na dualidade da educação pública brasileira que é
cindida em uma educação para o mercado de trabalho e outra preparatória para a
universidade, a primeira destinada aos filhos da classe trabalhadora e a segunda aos
filhos da classe média. Vê-se que a finalidade do programa é bem explícita nesse
sentido, preparar-se-á para o “mercado capitalista e competitivo”.
Reforçando esse aspecto, temos a exclusão da ação Melhoria do Ensino Médio
Integrado à Educação Profissional no Campo, que tinha por finalidade “melhorar a
qualidade do ensino nas áreas de assentamentos e comunidades quilombolas, bem
como das escolas multisseriadas, através da estratégia metodológica Escola Ativa”
(MARANHÃO, 2007, p. 94). A idéia é justamente romper com a dualidade estrutural ao
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se defender uma educação integral e integrada. A exclusão dessa ação não
surpreende quando se recorda que o campo foi praticamente abandonado do ponto de
vista da política educacional implementada nos dois mandatos anteriores da
governadora Roseana Sarney (COUTINHO, 2008).
O programa Educação do Campo recebeu duas novas ações, como já dito. A
ação Projeto Saberes da Terra, cuja designação foi mudada para Saberes da Terra, se
articula à política nacional criada pelo Ministério da Educação, atualmente denominada
Projovem do Campo – Saberes da Terra. Tanto no PPA como na revisão aludida, a
finalidade permaneceu a mesma, isto é, “ofertar ensino fundamental integrado a
qualificação social e profissional dos jovens e adultos agricultores e agricultoras”
(MARANHÃO, 2007, p. 94).
O referido programa também teve incluída a ação Escola Ativa, que não fazia
parte do PPA. Originalmente foi um projeto implantado nos anos 1990, como uma
política compensatória as populações do campo, com vistas a reverter os baixos
indicadores de desempenho das classes multisseriadas, financiado pelo Banco
Mundial. Portanto, o projeto ora reeditado pretendeu melhorar os indicadores, mas não
acabar com as classes multisseriadas ou implementar uma política educacional
efetivamente sintonizada com as demandas reais das populações que vivem no
campo. A ação Saúde na Escola foi transferida para os programas da Secretaria de
Estado da Saúde.
2.2 Segunda revisão
A segunda revisão do PPA do Governo Roseana Sarney (2009-2010),
apresenta as alterações mais expressivas, pois já é reflexo da reeleição da
governadora (outubro/2010). Conforme o documento de revisão (MARANHÃO, 2010,
p. 29-30):
A política educacional, a partir de 2009, foi redirecionada, tendo como foco principal o fortalecimento da ação pedagógica na escola, cujas iniciativas visavam melhorar a qualidade do ensino. Esta política está em perfeita consonância com o Plano de Recuperação da Educação, lançado pela Governadora em 2009, que contempla a melhoria da infraestrutura física das escolas, a gestão escolar, a capacitação e valorização dos professores, a adesão aos novos e mais eficientes métodos de ensino e de capacitação para o mercado de trabalho. Para viabilizar as estratégias formuladas a equipe técnica da Secretaria de Estado da Educação realizou uma análise da estrutura programática do órgão, adequando-a à capacidade operacional dos recursos disponíveis,
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numa perspectiva de racionalidade na sua execução. Como resultado do trabalho, a SEDUC estruturou a programação do PPA 2008-2011 Revisado, que será executada em 2011, nos seguintes programas:
• Gestão de Políticas Educacionais; • Valorização dos Profissionais da Educação; • Expansão e Melhoria do Ensino; • Expansão e Melhoria da Rede Física. [grifos nossos]
Essa revisão faz um redesenho da estrutura programática do PPA 2008-2011.
Lembremos que a área educacional estava contemplada com sete programas e passa
a ter apenas quatro, sendo que a exclusão se deu justamente dos programas ligadas
aos setores historicamente marginalizados pela política educacional (indígenas,
campesinos, analfabetos e portadores de necessidades especiais), cujo déficit social
demanda, portanto, vultosos recursos e ações específicas.
A justificativa das exclusões dos programas Educação Escolar Indígena,
Educação do Campo, Educação de Jovens, Adultos e Idosos e Educação Inclusiva é a
mesma (MARANHÃO, 2010, p. 55-58):
(...) elegeu como meta o fortalecimento de alguns eixos, que seriam os pilares da administração do órgão e que certamente poderiam contribuir para a reversão da realidade educacional encontrada a saber: a gestão escolar; a avaliação; a formação; a inclusão digital; e a infraestrura física das escolas. A análise da estrutura de programação da SEDUC indicou a necessidade de enxugamento na programação encontrada, objetivando adequá-la à capacidade operacional dos recursos disponíveis (humanos, materiais, orçamentários e financeiros), perseguindo dessa forma a racionalidade da execução. A proposta apresentada com respaldo nas discussões e reuniões realizadas objetiva não só direcionar e orientar a 3ª Revisão do PPA para o exercício 2011, mas principalmente subsidiar a elaboração do PPA 2012-2015. Este Programa foi transformado em uma ação relevante, denominada (...) visando imprimir maior agilidade, eficiência, eficácia e efetividade na aplicação dos recursos em benefício do público alvo. [grifos nossos]
A lógica que presidiu a revisão foi a do modelo gerencial (foco, eficiência,
eficácia, efetividade, racionalidade), introduzido no Estado do Maranhão pela reforma
administrativa dos dois primeiros mandatos de Roseana Sarney (1995-2002),
sintonizada com os modelos de gestão neoliberal implementados no plano nacional
pelo governo FHC, no qual os fins se subordinam aos meios e o setor público adota os
critérios de gestão do setor privado, em prejuízo de uma educação pública, gratuita e
de qualidade socialmente referenciada (COUTINHO, 2008).
Assim, todos os programas tornaram-se uma “ação relevante” do programa
Expansão e Melhoria do Ensino, senão vejamos:
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I. O programa de Educação Escolar Indígena previa duas ações: a) implementação do Conselho Estadual de Educação Indígena e b) produção e distribuição de material didático-pedagógico. Com a revisão se reduziu a finalidade de garantir o funcionamento da educação escolar indígena do Estado.
II. O programa Educação do Campo previa três ações: a) projeto saberes da terra, b) implementação dos centros familiares de formação por alternância e c) melhoria da oferta da educação em áreas de assentamentos e quilombolas. Com a revisão se reduziu a finalidade de garantir o funcionamento da educação do campo no Estado.
III. O programa Educação de Jovens, Adultos e Idosos previa duas ações: a) educação e cidadania e b) erradicação do analfabetismo. Com a revisão passou a ter como finalidade elevar a escolaridade da população, buscando a alfabetização de crianças, jovens, adultos e idosos.
IV. O programa Educação Inclusiva tinha duas ações: a) implementação dos centros de educação especial e de apoio pedagógico e b) melhoria da oferta de educação especial. Com a revisão passou a ter como finalidade aumentar a oferta de vagas e melhoria da qualidade do ensino para alunos com necessidades educacionais especiais.
Todas essas ações tomaram como indicador o quantitativo de alunos
matriculados em cada modalidade. Além da inclusão dessas quatro ações no
programa Expansão e Melhoria do Ensino, foram excluídas três: a) instalação de
equipamentos de saúde, b) implementação de bibliotecas escolares e faróis da
educação e c) de volta ao trabalho nas escolas. Atentamos que esta última entrou na
revisão anterior e agora foi excluída.
Por conseguinte, temos as alterações nos programas Gestão de Políticas
Educacionais e Valorização dos Profissionais da Educação. A ação Apoio às Escolas
e Entidades Filantrópicas foi introduzida no programa Gestão de Políticas
Educacionais tendo como finalidade “garantir suporte (técnico e financeiro) às escolas
da rede oficial de ensino e entidades filantrópicas sem fins lucrativos, envolvidas com
trabalhos educacionais” (MARANHÃO, 2010, p. 66). Paralelamente foram excluídas as
ações a) Informações e Estatísticas; b) Sistema Maranhense de Avaliação do
Desempenho Escolar-SIMADE; c) Mutirão da Cidadania; d) Modernização da Gestão
Educacional; e e) Capacitação de Recursos Humanos.
Apesar de na justificativa da revisão afirmar que foco da Secretaria de
Educação se concentraria nas áreas de gestão escolar; avaliação; formação; inclusão
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digital e infraestrura física das escolas (MARANHÂO, 2010, p. 55). Observa-se,
contraditoriamente, a exclusão de ações relevantes para essas áreas como a
produção de informações e estatísticas, o SIMADE e a capacitação de recursos
humanos. Além disso, a ação Mutirão da Cidadania, incluída na primeira revisão é
agora retirada. Mais grave é que a ação incluída nesse programa abre espaço para a
transferência de recursos públicos para entidades filantrópicas “envolvidas com
trabalhos educacionais”, retomando a terceirização e a respectiva
desresponsabilização do Estado, registrada nos mandatos anteriores da governadora
(COUTINHO, 2008).
A ação Valorização do Profissional da Escola foi incluída no programa
Valorização dos Profissionais da Educação, tendo como finalidade “garantir a
valorização do [sic] profissionais da educação no Estado” (MARANHÃO, 2010, p. 78),
substituindo duas ações: a) revisão do Estatuto do Magistério e Elaboração do Plano
de Carreiras, Cargos e Salários e b) avaliação de desempenho profissional. A revisão
do atual Estatuto do Magistério é exigência da Lei do Piso Salarial Profissional
Nacional (Lei N.º 11.738/2008) e provavelmente não será concretizada no exercício
2011, com sua retirada e substituição por uma ação genérica que apenas repete o
nome do programa, sem nada especificar. Não é a toa que os educadores e
educadoras estão em greve desde o início do período letivo deste ano.
3 CONCLUSÃO
Podemos concluir que a política e planejamento educacional delineados
inicialmente no PPA 2008-2011, cujo foco estava nas idéias de universalização,
democratização e qualidade em todos os níveis e modalidades foram paulatinamente
alterados e redirecionados. A partir das revisões realizadas pelo Governo Roseana
Sarney, essas idéias foram substituídas pelos critérios de agilidade, eficiência, eficácia
e efetividade na execução das ações, cujo foco passou a ser a expansão ou a garantia
quantitativa de vagas nos níveis e modalidades.
Se em um primeiro momento os programas refletiam uma preocupação ou
sintonia com as reivindicações de setores historicamente ignorados ou com as
demandas dos trabalhadores/as em educação, agora passaram a representar explícita
ou implicitamente os interesses privados ou de valorização do capital, revigorando as
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práticas de demissão do Estado na implementação da política educacional e de
transferência da execução dessa política para terceiros. Não é mera coincidência que
as revisões não utilizaram qualquer mecanismo de consulta popular, pois nestes
espaços essa mudança poderia ser desvelada e questionada.
O caráter técnico e político do planejamento são observáveis quando o novo
governo impôs mudança significativa no sentido da política educacional atribuído pelo
governo anterior. O fato dos programas terem suas denominações preservadas
poderia nos iludir quanto a uma aparente continuidade, porém as mudanças ocorreram
não na superfície da nomenclatura, mas com inúmeras exclusões e inclusões de
ações que compunham esses programas, alterando-os ou esvaziando-os,
consequentemente tornando inócuas suas finalidades.
REFERÊNCIAS
COUTINHO, Adelaide Ferreira. Políticas Educacionais e ONGs. São Luís: Edufma, 2008. GONÇALVES, Maria de Fátima da Costa. A Reinvenção do Maranhão Dinástico. São Luis: Lithograf, 2000. MARANHÃO. Secretaria de Estado do Planejamento e Orçamento. Plano Plurianual 2008-2011. São Luís, 2007. ______. Secretaria de Estado do Planejamento e Orçamento. 1a Revisão do Plano Plurianual 2008-2011, referente ao período 2009-2012. São Luís, 2008. ______. Secretaria de Estado do Planejamento e Orçamento. 2a Revisão do Plano Plurianual 2008-2011, exercício 2010. São Luís, 2009. ______. Secretaria de Estado do Planejamento e Orçamento. 3a Revisão do Plano Plurianual 2008-2011, exercício 2011. São Luís, 2010. MATUS, Carlos. Adeus, senhor presidente: governantes, governados. São Paulo: Fundap, 1996. SOUSA, Jhonatan Uelson Pereira. Desafios ao desenvolvimento do Maranhão no âmbito do planejamento público recente (2007-2009). Cadernos de Pesquisa - Universidade Federal do Maranhão, v. 17, p. 65-76, 2010.