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Microfinance Research Paper

May 2009

¿Por qué las Microfinanzas no

se desarrollan con más éxito

en Argentina?

Roberto H. Crouzel1

1 Roberto Crouzel es abogado argentino, Socio del Estudio Beccar Varela y Presidente de la Comisión Pro Bono del

Colegio de Abogados de la Ciudad de Buenos Aires – rcrouzel@ebv.com.ar

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INDICE

Introducción ............................................................................ 3

1. Primer desafío. La falta de fondeo. ...................................... 5

2. Segundo desafío. Las visiones negativas que dificultan

articular un plan exitoso de desarrollo del sector: la necesidad

de educar al soberano. ............................................................ 7

3. Tercer desafío. El alto costo impositivo. ............................ 11

4. Cuarto desafío. Los obstáculos legales. ............................. 13

5. Quinto desafío. Profesionalización, capacitación y educación

de los agentes de cambio. ..................................................... 17

6. Sexto desafío. Mercado de capitales. ................................. 19

7. Séptimo desafío. La captación del ahorro de los clientes. .. 21

8. ¿Cómo podemos ayudar? ................................................... 24

3

Introducción

Si bien existen antecedentes de operaciones de microcrédito en la Argentina

en los años 70’ y los años 80’, las microfinanzas, tal como se las entiende

actualmente, reciben su primer impulso importante a partir de la década de

los 90’, cuando surgen en nuestro país instituciones de microcrédito que

implementan esquemas metodológicos tomados de organizaciones

internacionales con amplia experiencia en América Latina. Entre otras

podemos mencionar el trabajo llevado a cabo por la Fundación Emprender2,

por la Fundación Banco Mundial de la Mujer en Córdoba y por la Fundación

Pro Vivienda Social.

Además, es en ese entonces que se crea el FONCAP, un fondo destinado a

dar asistencia crediticia, técnica y capacitación a las entidades que

otorgaban microcréditos, conformado originalmente por el Estado Nacional

(49%), Acción Internacional (45,5%) y la Fundación Emprender (5,5%).

Los emprendimientos de esa década eran en general emprendimientos

pequeños, con escasos recursos económicos y humanos, mas enfocados a

resolver el problema creciente de la pobreza en lugares específicos que a

encarar un proyecto ambicioso concentrador de recursos humanos y

económicos a un nivel significativo.

La persistente recesión y aumento del desempleo que afectó Argentina en la

última parte de los años 90’, sumada a la significativa crisis económica –

social que sufriera el país en los años 2001/2002, agravó el problema de la

pobreza. Es entonces cuando surgen nuevas instituciones dedicadas al

microcrédito y se toma conciencia de la importancia de coordinar esfuerzos

y articular políticas y criterios en común, a fin de asegurar el fortalecimiento

y la profesionalización del sector.

2 Un proyecto de un grupo de empresarios argentinos exitosos junto con Acción Internacional.

4

Para ello, las principales instituciones del sector conformaron, en el año

2004, la Red Argentina de Instituciones de Microcrédito (“RADIM”), que

actualmente nuclea al 80% del mercado y que se ha constituido en el

referente y motor principal de la actividad3.

Conforme a los indicadores trimestrales que publica RADIM, en los últimos 3

años las entidades integrantes de la Red incrementaron el número de

clientes en un 181%, la cantidad de empleados totales en un 197%, el

número de agencias en un 115% y la cartera total en un 372%.4

Sin embargo, ello representa tan sólo un total de 30.200 clientes activos,

mientras un trabajo presentado por Andares5 en abril del 2007 señalaba

que, solamente en el conurbano bonaerense, habría una demanda potencial

de medio millón de clientes sin atender.

Todo el mundo se pregunta cuál es la razón por la cual “no prende la

mecha” del microcrédito en Argentina y se han intentado diferentes

respuestas, pero ninguna de ellas parece satisfacer plenamente a los

operadores del sector.

En la Comisión Pro Bono del Colegio de Abogados de la Ciudad de Buenos

Aires, hemos tenido la oportunidad de colaborar con varias de las

instituciones dedicadas al microcrédito, con RADIM y con algunas entidades

de segundo piso y solemos ser consultados sobre los problemas concretos

que enfrentan día a día las diversas instituciones interesadas en desarrollar

el sector. Mi intención es tratar de sistematizar el tratamiento de dichos

obstáculos, a fin de dar un aporte comprensible en la búsqueda de

soluciones para dicha tarea.

3 RADIM se constituyó así como una entidad de segundo piso sin fines de lucro cuyo principal fin es el de unificar

estrategias, articular programas y favorecer el fortalecimiento institucional de las organizaciones dedicadas al

microcrédito.

Las instituciones que participaron en la conformación de la Red (y que actualmente conforman el núcleo de socios

fundadores) son: Fundación Banco Mundial de la Mujer, Entre Todos Asociación Civil, FIE Gran Poder S.A., FIS –

Fondo de Inversión Social S.A, Fundación Alternativa 3, Fundación Grameen Mendoza, Fundación Progresar y

Fundación Pro Vivienda Social. Ver Misión y Valores en www.reddemicrocredito.org 4 Ver Estado de las Microfinanzas en Argentina: la mirada de los operadores nucleados en RADIM. Marzo 4, 2009. 5 Ver informe “Demanda Potencial de Microcrédito en el Conurbano Bonaerense” en www.fundacionandares.org

5

1. Primer desafío. La falta de fondeo.

Como resultado de las recurrentes crisis que el país afronta6, el sistema

financiero argentino no cuenta con financiamiento de largo plazo, ni con un

mercado de capitales que permita el fondeo de los Bancos7. La falta de

confianza y la ausencia de alternativas de ahorro atractivas explican que los

argentinos solamente conserven en el sistema bancario nacional el 20% del

total de sus ahorros8.

La banca pública concentra casi el 50% de los depósitos, el peso es una

“moneda débil” (se utiliza para transacciones pero no como reserva de

valor) y el fondeo bancario es básicamente dinero transaccional, depositado

en cuentas a la vista9. Argentina es uno de los países con mayor riesgo país

y en aumento10.

En este contexto tan adverso, las microfinanzas y las instituciones micro

crediticias compiten en condiciones desventajosas con las empresas, los

individuos y el propio Estado, en la obtención del poco crédito existente en

el país. Digo en condiciones desventajosas, en atención a que la regulación

existente está pensada para dar crédito a empresas e individuos en relación

de dependencia, pero no reconoce los rasgos distintivos de las

microfinanzas. Las microfinanzas son más difíciles y costosas que otras

ramas de las finanzas y, por lo tanto, compiten en desventaja con los

demás demandantes de crédito.

Frente a esta situación, un reclamo habitual de las Instituciones

Microfinancieras (“IMFs”) es referido a la falta suficiente de fuentes de

fondeo. En la actualidad, el sector se financia principalmente con fondos

6 Un promedio de una crisis significativa cada 7 años. 7 De hecho, la decisión del gobierno argentino de nacionalizar el sistema de pensión en el año 2008 destruyó el

incipiente mercado de capitales, que era la fuente de financiación más buscada luego de la crisis del 2002. 8 En este sentido, ver el informe “Desarrollo del Financiamiento de largo plazo: El aporte clave del Sistema

Financiero al Crecimiento de la Economía Argentina”, elaborado por McKinsey&Company para IDEA entre Marzo y

Septiembre de 2008. 9 O fondos públicos. Fuente: CML&A. “Sistema Financiero: Situación Actual y su Impacto en las Microfinanzas”.

Pablo Curat, Presentación en Radim, Marzo 10, 2009. 10 Fuente: El Cronista Comercial del 19 de Abril del 2009, página 4.

6

provistos por el Estado11, entidades internacionales12 y algunos donantes13.

Son pocos los ejemplos de líneas de crédito provistas por Bancos privados y

aquellos que han decidido explorar el sector han preferido hacerlo en forma

directa (o a través de subsidiarias) y con un resultado todavía incierto14.

Hay quienes opinan que una condición necesaria para que se desarrollen

más rápido las microfinanzas en Argentina es agregar productos al micro

crédito como se hace en otros países y entienden la actual crisis financiera

internacional como una oportunidad para ocupar los espacios que otras

entidades están abandonando. Me pregunto sin embargo: ¿Cómo se hace

para crear nuevos productos crediticios, cuando lo que falta son fondos para

prestar?

En este contexto, eliminar obstáculos que dificultan el fondeo de las IMFs es

condición necesaria para el desarrollo de las microfinanzas en Argentina.

Digo necesaria, porque le agrega competitividad al sector, pero quizás esto

no sea suficiente, pues para garantizar el florecimiento del micro crédito en

Argentina, sería necesario fortalecer el mercado financiero y el mercado de

capitales15 en su conjunto.

En resumen, mi primera conclusión es que podemos trabajar en la remoción

de diversos obstáculos para facilitar el mejor desarrollo del sector, pero un

mayor y más acelerado crecimiento del sector sólo se logrará cuando se

alcance un mayor y mejor desarrollo en Argentina del mercado financiero y

de capitales en su totalidad.

11 A través de Foncap, del Ministerio de Desarrollo Social o de líneas creadas por Bancos oficiales. 12 Como Oiko Credit y Etimos. 13 Ver informe “El Microcrédito en Argentina” de la Universidad Católica Argentina de Marzo de 2004. 14 Banco Columbia y Banco Supervielle. 15 Lamentablemente, la concentración del mercado bancario en la banca pública y la reducción del mercado de

capitales, como consecuencia de la falta de normalización de la deuda externa de la Argentina y la nacionalización de

los fondos de pensión, indica que el país recorre el camino contrario.

7

2. Segundo desafío. Las visiones negativas que dificultan articular

un plan exitoso de desarrollo del sector: la necesidad de educar al

soberano.

Si analizáramos el problema desde la óptica de cuál es el objetivo a lograr,

diría que lo importante es centrarse en bajar la barrera de acceso al crédito,

de modo que más personas accedan a más beneficios.

Por ello creo que si queremos fortalecer y hacer progresar al sector,

debemos procurar fomentar la oferta de crédito a quienes hoy están

excluidos del sistema y no centrarnos en quién es la entidad que otorga el

crédito y cúales son sus razones para hacerlo.

Digo eso pues entiendo que existe cierta visión negativa en nuestro país

hacia quienes están interesados en el desarrollo de las microfinanzas, que

está perjudicando su desarrollo y que la definiría como “no se puede ganar

dinero a costa de los pobres”.

Esta visión es agravada cuando se pone de manifiesto cuál es la tasa de

interés que predomina en el mercado de las microfinanzas, siempre más

alta que la que pagan las empresas. En este sentido existen algunas normas

de fomento de la actividad que denotan esta visión inadecuada del sector.

Un ejemplo de visión negativa se encuentra en la ley 26.117 del año 2006

que creó un régimen de promoción del microcrédito que beneficia a las IMF

“sin fines de lucro” adheridas al mismo (fundaciones, cooperativas y afines),

mediante la creación de un fondo de AR$ 100 MM de capital inicial para el

desarrollo del microcrédito y el establecimiento de un conjunto de

exenciones impositivas respecto a la colocación de dichos fondos por parte

de las instituciones microcrediticias. Nótese que excluye a las sociedades

comerciales, dado su inherente fin lucrativo, como si lo que importara fuera

el fin por el cual se presta el dinero y no que un mayor número de personas

tenga acceso al crédito. También es destacable que reconoce beneficios

impositivos para el microemprendedor, solamente si el dinero prestado se

8

origina en este fondo, como si los microemprendedores pobres no debieran

estar exentos de pagar tributos en todos los casos y no solamente cuando

el crédito proviene de fondos estatales.

Los acuerdos que se celebran bajo el marco de esta ley adicionalmente

exigen que el dinero prestado tenga una tasa de interés máxima del 6%

nominal anual, muy por debajo de la tasa necesaria para cubrir los costos

de las entidades, lo que de hecho implica reconocer que se trata de un

subsidio que se irá consumiendo rápidamente y que no permitirá ir

aumentando el flujo de fondos colocados, ni lograr un tamaño de cartera tal

que permita alcanzar la autosustentabilidad de las IMFs. Para colmo de

males, las entidades deben enfrentar el problema de explicar por qué,

según cual fuera la fuente de financiación obtenida, la tasa de interés puede

variar del 6% al 60%, lo cual de hecho hizo desistir a varias de ellas de

adherir a este programa16.

Los fondos a ser entregados por el Estado Nacional incluyen un subsidio no

reembolsable del 30% del total de dichos fondos, pero dicho subsidio no

puede ser utilizado para el pago de salarios de personal de las IMFs, que es

el principal costo fijo de las IMFs.

Todos estos problemas limitaron las posibilidades de colocación de los

fondos y disminuyeron la velocidad y el impacto pretendido y todo ello

simplemente por no entender que lo importante es lograr que más personas

tengan acceso al crédito y no si el prestamista obtiene una ganancia por

ello.

Doy otro ejemplo, pero esta vez con final feliz. Con fecha 17 de Octubre del

2005, el Banco Central de la República Argentina (“BCRA”) dictó la Circular

A 4427 que libera del requisito del encaje17 a los préstamos del exterior

16 Se nota que el legislador argentino no leyó los principios formulados y aprobados por CGAP y sus 33 miembros

cooperantes, y por el Grupo de los Ocho (G8) durante la Cumbre del G8 del 10 de junio de 2004. 17 Desde el año 2005 existe en Argentina la obligación de constituir un depósito, en dólares, no remunerativo y por el

término de 365 días denominado “encaje”, sobre el 30% del equivalente en dólares del ingreso de divisas al mercado

de cambios, cuando el concepto por el cual se produzca el ingreso no estuviera exceptuado por la normativa del

BCRA.

9

destinados a organizaciones sin fines de lucro dedicadas a las

microfinanzas. Este beneficio solamente aplicable a entidades “sin fines de

lucro” demuestra desconocimiento sobre este sector de la economía social,

donde la nota característica es la diferente tecnología necesaria para

atender al sector y no el fin de lucro o no de la entidad18. Recién 3 años

más tarde y luego de haber sido esto discutido en innumerables reuniones y

seminarios organizados por el propio BCRA, el regulador dictó la Circular A

4843 que otorga igual beneficio al resto de las entidades.

Durante todos esos años también se abogó frente al BCRA por flexibilizar

algunos requisitos técnicos de calificación, previsionamiento y/o

responsabilidad patrimonial computable a fin de facilitar el otorgamiento de

microcréditos por parte de los Bancos Comerciales y también para que los

préstamos otorgados por las IMFs puedan ser considerados por los Bancos

Comerciales como garantía del repago del fondeo aun en los casos en que

se trate de créditos otorgados a sujetos no crediticios de acuerdo a las

normas del BCRA. Recién a fines del 2008 se alcanzaron estos objetivos,

con el dictado de la Circular A 4891.

Estos logros son el resultado de un trabajo educativo muy importante

efectuado a todo nivel, tanto por las instituciones y bancos interesados en el

sector, como por el interés demostrado por la Princesa Máxima de

Holanda19 y el programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

(PNUD)20 y por la buena voluntad demostrada por un sin número de

funcionarios y empleados del BCRA. Sin embargo, el tiempo tomado para

alcanzar dichos logros impidió aprovechar las oportunidades de mercado

existentes entre el año 2002 y 2007 y se obtuvieron además cuando el

mercado crediticio sufre una de sus peores crisis en el ámbito internacional.

18 Como señalara repetidamente el Profesor Claudio González Vega en el Curso Regional Sudamericano

“Microfinanzas: hacia un sistema financiero inclusivo” en Quito, Ecuador,, en febrero del 2007,, y en Ciudad de

México,, en noviembre del mismo año. 19 Que participó en por lo menos dos eventos destinados a las microfinanzas y solicitó la derogación del encaje para

el sector en diversos eventos con amplia repercusión en los medios de difusión. 20 Que co-financió una serie de seminarios y encuentros tendientes al debate de los problemas del sector y el mejor

modo de facilitar la rápida promoción de las microfinanzas en Argentina.

10

Estos logros son también una prueba de hacia dónde debe encaminarse

parte de nuestro esfuerzo. Un trabajo consistente y planificado, tendiente a

instalar el problema dentro de los diferentes organismos de la

administración pública, a fin de lograr que se entiendan las características

propias del sector y la necesidad de adecuar normas para facilitar su

desarrollo, acentuando la importancia de ampliar la oferta de crédito a los

sectores excluidos más allá de la consideración que el prestamista sea una

entidad con o sin fines de lucro.

Dicho de otra manera, el regulador debería poner el acento en el lograr que

el crédito alcance a más personas y no en si el prestamista tiene fines

sociales o de lucro, pues el objetivo final es que más personas tengan

acceso al crédito y fomentar una competencia sana de prestamistas, que

obligue a todos a mejorar sus productos y reducir los costos totales de las

transacciones.

11

3. Tercer desafío. El alto costo impositivo.

El alto costo impositivo en Argentina es una queja constante del sector y se

da el curioso caso que existen exenciones impositivas sobre el Impuesto al

Valor Agregado por ejemplo cuando una persona de clase media adquiere

material para refaccionar su vivienda, pero en cambio se paga una

sobretasa cuando una persona pobre adquiere un microcrédito para

desarrollar un oficio.21

Bajo el régimen impositivo argentino, a los intereses se le debe adicionar el

impuesto al valor agregado en una tasa del 21%. En el caso del

microcrédito, por tratarse de transacciones con “informales”, la tasa se

incrementa en un 10,5%, llevándola al 31,5%.22 Adicionalmente, los fondos

transmitidos por vía bancaria están sujetos al impuesto a los

débitos/créditos (0,6% por cada débito y por cada crédito) y muchas veces

tributan impuestos a los Ingresos Brutos y Sellos. Por su parte, la entidad

prestamista debe abonar impuesto a las ganancias sobre los intereses

abonados (35%).

Todos esos costos se suman al costo total del crédito y repercuten

directamente en el precio final que abona el micro emprendedor. Por ello,

los proyectos con fines meramente de fomento social optaron por

constituirse como Fundaciones o Asociaciones Civiles, que por definición (no

tener un objetivo de lucro) están exentas de pagar impuesto a las

Ganancias. Sin embargo, tanto en el caso de la Fundación Emprender

(Agosto de 1996) como más recientemente en el caso de Entre Todos

Asociación Civil (Mayo de 2006), la autoridad impositiva denegó ese

beneficio en el entendimiento que quien presta dinero contra el pago de

intereses debe abonar impuesto a las ganancias. Si bien dichas decisiones

fueron luego revocadas23, señalo que denotan en el gobernante el mismo

prejuicio y desconocimiento del sector puesto en evidencia en el texto de la

21 Ver RG 680/99 de la AFIP. 22 Ver RG 2126/06 de la AFIP. 23 En el caso de la Fundación Emprender, por la justicia 4 años más tarde y cuando ya era tarde para alterar el destino

de la fundación y en el caso de Entre Todos por la propia autoridad impositiva el siguiente año.

12

ley de promoción del microcrédito. Hay en el soberano una tendencia a

creer que en todos los casos es reprochable prestar dinero contra el pago de

intereses a personas pobres, sin comprender que lo que realmente importa

es bajar la barrera de acceso al crédito a personas que hoy no tienen acceso

a crédito alguno. Es notable además observar que, cuando las IMFs o sus

asesores supieron explicar la naturaleza del problema y de la actividad, se

logró la revocación de las decisiones originales. Volveré sobre este tema un

poco más adelante.

13

4. Cuarto desafío. Los obstáculos legales.

Otra de las razones por las cuales no se ha logrado desarrollar más

profundamente este sector en la Argentina es la inexistencia de un marco

regulatorio amigable.

No existe en nuestro país una regulación que reconozca los rasgos

distintivos del microempresario ni de las microfinanzas.24 En términos

generales, son aplicables a las microfinanzas las mismas reglas que a

cualquier otra actividad comercial. Esas disposiciones generales muchas

veces son exageradamente complejas y costosas para los emprendimientos

de quienes no poseen capital o recursos profesionales. Así las cosas, los

emprendedores van cumpliendo las normas solamente y a medida que se

convierten en un obstáculo insalvable para operar, y ello siempre y cuando

dispongan de los medios económicos y recursos profesionales idóneos para

lograrlo. El financiamiento de microemprendedores requiere que se tome

conciencia de esa realidad y se dicten normas que faciliten la obtención de

fuentes de financiamiento cuando no se puede acreditar una cartera de

créditos de personas con documentos, clave de identificación tributaria o

patrimonio.

En su trabajo El Misterio del Capital, Hernando de Soto ponía el acento en

este problema. El ejemplo presentado por Hernando de Soto es

enteramente aplicable a la Argentina.

“Para poder hacernos una idea exacta de cuán difícil era la vida del

migrante, mi equipo de investigación y yo abrimos un pequeño taller de

confecciones en las afueras de Lima. Nuestra meta era crear un negocio

nuevo y perfectamente legal. Entonces el equipo empezó a llenar

formularios –como todo el mundo- , a hacer colas, a tomar autobuses hacia

el centro de la ciudad donde se expiden las certificaciones requeridas para

operar, según el texto de la ley, un pequeño negocio en el Perú. Les tomó

seis horas diarias, y finalmente inscribieron la empresa, 289 días más tarde.

24 Con escasas salvedades, como las mencionadas circulares del BCRA citadas anteriormente.

14

Aunque el taller de confecciones estaba orientado a operar con sólo un

trabajador, el costo de la inscripción legal fue US$ 1.231, es decir 31 veces

el salario mínimo mensual peruano de entonces. En otro caso, obtener

autorización legal para construir una casa sobre tierra del Estado tomó seis

años y 11 meses, y exigió 207 pasos administrativos en 52 oficinas

gubernamentales […]. Obtener la titilación legal de ese lote demandó 728

pasos […]. También descubrimos que al transportista particular de un

autobús, camioneta o taxi que deseara reconocimiento oficial de su ruta le

esperaban 26 meses de trámites burocráticos.” 25

Un trabajo efectuado por el Banco Mundial26 donde se compara cuan

fácil/difícil es hacer negocios en los diferentes países, muestra un resultado

muy desalentador en relación a la Argentina (puesto 113 sobre 181 países).

Por su parte, un estudio realizado por The Economist Intelligence Unit sobre

el entorno de negocios para las microfinanzas en América Latina señala que,

sobre un total de 20 países de la región, Argentina ocupa el lugar número

20 en la clasificación relativa al marco regulatorio.27

Ya nos hemos referido a dificultades relacionadas con la regulación de la

actividad bancaria por parte del BCRA y algunas derivadas de la propia ley

de promoción del microcrédito. Sin embargo, tal como señalamos más

arriba, la mayor parte de los obstáculos se encuentran dispersos en la

legislación general. Un buen ejemplo es lo que ocurre con la inscripción de

una sociedad extranjera sin fines de lucro interesada en capitalizar una

entidad dedicada a las microfinanzas conformada como sociedad comercial,

posibilidad que se encuentra vedada por lo dispuesto en los artículos 436 y

437 de la Resolución General 7/2005 de la Inspección General de Justicia.

En virtud de este tipo de normas, las Organizaciones No Gubernamentales

(“ONGs”) internacionales se ven privadas de invertir en entidades micro

25 Hernando de Soto. El Misterio del Capital. Editorial Sudamericana, pág. 36. 26 Doing Business 2009. Country Profile for Argentina. Comparing Regulation in 181 Economies. World Bank. 27 Microscopio 2008 sobre el Entorno de Negocios para las Microfinanzas en América Latina y el Caribe, elaborado

por el Economist Inteligence Unit, con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la Corporación

Andina de Fomento (CAF), octubre 2008, http://www.iadb.org/mif/microscope.cfm?language=Spanish

15

crediticias organizadas en forma de Sociedades Comerciales, privando de

este modo al país de una fuente importante de recursos en estos tiempos

de crisis financiera.

Lo curioso es que si el destino esperado de las IMFs es que algunas de ellas

se transformen algún día en una entidad bancaria especializada en el

sector, deberán necesariamente constituirse como sociedades anónimas o

sociedades cooperativas28, con lo cual, de hecho, la prohibición impide a

algunas de las IMFs contar con los recursos de capital que quizás le

permitiría al sector dar ese gran salto.

Este es el caso, por ejemplo, de lo ocurrido con la Fundación BBVA, cuya

inscripción en la Ciudad de Córdoba fue rechazada por la Dirección de

Inspección de las Personas Jurídicas29 por entender que si el objeto social

de las mismas es prestar dinero y cobrar intereses, no puede encuadrarse

como Fundación, ni adquirir acciones de una IMF constituida como Sociedad

Anónima, aun cuando el destino que se dé a sus resultados no sea

distribuirlos como dividendos sino reinvertirlos en las mismas actividades o

utilizarlos para pagar los gastos que demanda la actividad.

Podríamos seguir enunciando otros obstáculos de índole legal, siendo los

más frecuentemente cuestionados aquellos vinculados al alto costo laboral,

la imposibilidad de realizar una invitación abierta a participar en un

fideicomiso destinado al otorgamiento de microcréditos sin previamente

obtener permiso para hacer oferta pública y los relacionados a los controles

de cambios del BCRA (que de hecho multiplican el costo de la remisión de

remesas e impiden el funcionamiento de sistemas del tipo KIVA), entre

otros.

28 Art. 9 de la Ley Entidades Financieras. 29 Resolución 052 “A”/09.

16

En resumen, se trata del curioso caso de simplificar y desregular el marco

regulatorio en beneficio del pobre30, para no condenarlo a un régimen

peyorativamente denominado de “informalidad” o “ilegalidad”. La

complejidad extrema del régimen general nos permite decir que más que un

marco regulatorio, en nuestro país, existe una verdadera “barrera”

regulatoria que impide a los más pobres salir del mundo de la informalidad.

Los ejemplos dados evidencian la necesidad de realizar una verdadera

actividad docente con la administración pública, a fin de que, al igual que lo

ocurrido en el caso del BCRA, se comprendan los principios propios de las

microfinanzas en los diferentes organismos que conforman el Estado y se

adapte la legislación para facilitar el desarrollo de un sistema inclusivo.

30 Digo “curioso caso” pues pareciera ser que para insertar al más pobre dentro de la economía denominada formal, lo

mejor que podemos hacer es evitar aplicarle algunas regulaciones, pensadas muchas veces para proteger al ciudadano

de posibles abusos o prácticas ilícitas.

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5. Quinto desafío. Profesionalización, capacitación y educación de los agentes de cambio.

Hay quienes centran el problema de la falta de desarrollo del sector en la

falta de visión de negocio, análisis de mercado, desarrollo del producto o de

nivel gerencial31 y otros parámetros que denotan la falta de recursos

humanos suficientes, debidamente capacitados y bien remunerados. De

hecho, diversas entidades se han quejado del “robo” de recursos humanos

entre IMFs, lo que las ha llevado a suscribir un código de ética para evitar

factores de conflicto que dificulten el desarrollo de un plan estratégico de

desarrollo del sector en común.

Sin embargo, es importante hacer notar que en los últimos años se han

dado varios pasos hacia la profesionalización del sector, entre los que

podemos mencionar:

- La creación de RADIM en el año 2004 y el claro rol que ocupa como

referente del sector en Argentina.

- La creación de Andares32, Fundación dedicada al desarrollo de las

microfinanzas, que, con el apoyo del Banco Interamericano de

Desarrollo (“BID”), inició el Programa Gestión para la capacitación de

recursos humanos de las IMFs.

- El ingreso al mercado de nuevas IMFs con amplia experiencia en

otros países de la región, como sería el caso de FIE y de Pro Mujer, o

la capitalización de algunas organizaciones por parte de

organizaciones extranjeras, como sería el caso de FIS33.

- El financiamiento del BID a la capacitación de diversas entidades en

el interior del país y su apoyo a los programas de capacitación de

RADIM y de varias IMFs.

- La organización de cursos propios de capacitación de varias

entidades, incluyendo FIE, FIS y Pro Mujer.

31 Ver Los microcréditos en la Argentina ¿por qué no tienen éxito?. Por Ana Laura Fontana y María Isabel Negre.

Observatorio de la Economía Latinoamericana. www.eumed.net/cursecon/ecolat/ar/2006/fone.htm 32 www.fundacionandares.org 33 Donde ingresó el grupo ACP (ver www.grupoacp.com.pe).

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- La estandarización e incorporación de información de las IMFs en las

páginas web más frecuentadas por donantes, inversores y

financiadores, tales como las del MixMarket, todo lo cual mejora la

transparencia del sector.

- Los programas del PNUD34, que dieron visibilidad al sector y

permitieron un debate exitoso, por ejemplo, en el ámbito del BCRA.

- El inicio de participación por parte de profesionales argentinos, en

programas internacionales de capacitación, tales como los

organizados por la IDLO, por el Boulder Institute of Microfinance y

otros.

- El apoyo de organizaciones denominadas de segundo piso, tales como

Etimos y Oiko Credit, que no solamente han prestado asistencia

financiera y capacitación técnica, sino que colaboran con las IMFs en

la elección de los indicadores que las IMFs deben generar.

- El ofrecimiento por parte de algunas IMFs de otros servicios

financieros (tales como micro seguros) en adición al microcrédito.

- La iniciación de procesos de gestión de desempeño social, a fin de

verificar si las IMFs cumplen con su visión, misión y valores y con sus

parámetros de gobernabilidad, y de medir el impacto de las

microfinanzas sobre las poblaciones que atienden.

Tal como señala el CGAP, el papel del gobierno debiera ser el de facilitador

y no el de proveedor directo de servicios financieros35. Los fondos

gubernamentales serían mucho mejor utilizados, si fueran destinados a

financiar la participación del personal de las IMFs en alguno de los cursos de

capacitación que se dictan tanto en el país como en el extranjero, en lugar

de competir en la prestación de microcréditos. Ello derivaría en mayores y

mejores recursos humanos capacitados, en mayor información, mejores

indicadores de gestión y, en última instancia, en un sector más fuerte.

34 Ver http://www.undp.org.ar/programa/microcreditos/index.html 35 Ver “Los Principios Clave de las Microfinanzas”. CGAP, ppio Nro 5. http://www.cgap.org/gm/document-

1.9.2752/KeyPrincMicrofinance_spa.pdf.

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6. Sexto desafío. Mercado de capitales.

Conforme a la experiencia internacional, el mercado de capitales es, junto

con la canalización del ahorro de los clientes, uno de los motores principales

de fondeo de esta actividad.36

Típicamente se accede primero al mercado de deuda (o sea, se “vende” un

conjunto de microcréditos en los mercados de capitales, para su adquisición

principalmente por parte de inversores institucionales, tales como los fondos

de pensión) para luego emitir, con el tiempo, acciones y fortalecer el capital

de la institución.

El principal problema que las IMFs argentinas han enfrentado para acceder a

este mercado, ha sido la falta de volumen suficiente para justificar los costos

fijos para realizar una colocación. De hecho, ninguna IMFs ha alcanzado un

volumen tal que por sí sola justifique una colocación en los mercados de

capitales. Las IMFs nucleadas en RADIM han estudiado la posibilidad de

realizar una colocación conjunta, transacción desde ya más compleja, pero

para ello necesitarían tener una cartera de créditos disponibles (no

otorgados en garantía de otros préstamos) que excede sus posibilidades.

La Comisión Nacional de Valores (la “CNV”) ha dictado normas para

favorecer el acceso de la Pequeña y Mediana Empresa a los mercados de

capitales y seguramente vería con buenos ojos la simplificación de las

normas aplicables para facilitar el acceso a las IMFs. Lamentablemente, y

como señalara anteriormente, la falta de normalización del pago de la deuda

pública de Argentina y la decisión del gobierno argentino de nacionalizar el

sistema de pensión en el año 200837 han restado volumen al mercado de

capitales, convirtiéndolo en una fuente de financiación aún más lejana.

Además, en Argentina, toda invitación a invertir dirigida a sujetos

indeterminados y por canales no personalizados se considera “oferta

36 Ver nota 39 más adelante. 37 A partir del año 2002, los fondos de pensión eran los principales inversores del mercado de capitales de Argentina.

20

pública” y debe realizarse dentro de ciertos parámetros de publicidad y

masividad regulados por la ley 17.811 (la “LOP”), y bajo la supervisión de la

CNV38. Eso inhibe a las IMFs de buscar financiación o inversores mediante

invitaciones o solicitudes dirigidas a un público indeterminado, ya sea por

correo ordinario o mediante correos electrónicos, publicaciones periodísticas,

seminarios o congresos, publicaciones en Internet, etc.

Entiendo que se podría trabajar con la CNV en fijar ciertos criterios a partir

de los cuales las IMFs pudieran buscar nuevas fuentes de fondeo por medios

de difusión masivos. Este es un ejemplo más de lo mucho que se puede

hacer para sacar provecho de posibilidades de financiación existentes y cuyo

aprovechamiento se encuentra inhibido por disposiciones pensadas para

otras realidades.

38 La LOP define “oferta pública” como “la invitación que se hace a personas en general o a sectores o grupos

determinados para realizar cualquier acto jurídico con títulos valores, efectuada por los emisores o por

organizaciones unipersonales o sociedades en forma exclusiva o parcial al comercio de aquellos, por medio de

ofrecimientos personales, publicaciones periodísticas, transmisiones radiotelefónicas o de televisión, proyecciones

cinematográficas, colocación de afiches, letreros o carteles, programas, circulares y comunicaciones impresas o

cualquier otro procedimiento de difusión”.

21

7. Séptimo desafío. La captación del ahorro de los clientes.

En algún momento del desarrollo del sector, la fuente principal de

financiamiento pasa a ser la captación de depósitos39 y hacia allí deberían

tender nuestros esfuerzos40. En Argentina, existen varias IMFs que han

demostrado por más de 10 años su capacidad de sobrevivir, a pesar de las

frecuentes crisis por las que atraviesa nuestro país, y que han demostrado

ser merecedoras de un voto de confianza. Por otra parte, lo mejor es que el

ahorro de un país sea utilizado para su propio crecimiento y en particular el

de sus sectores más necesitados41.

En Argentina no existen modelos legales de colaboración entre IMFs y

Bancos Comerciales o tipos específicos pensados para esta actividad, como

ocurre en algunos países de la región donde las microfinanzas están más

desarrolladas.

Una forma temprana y relativamente simple (comparada con la regulación

del resto de las entidades financieras) de regular y supervisar la captación

de ahorro público en el sector de las microfinanzas podría ser implementada

utilizando la figura de las “cajas de crédito”.

Las cajas de crédito constituyen uno de los tipos de organizaciones

aceptadas por nuestra Ley de Entidades Financieras como entidades

autorizadas para captar ahorro del público y realizar intermediación

financiera. En este sentido la ley establece ciertos criterios generales que,

bajo cierto marco de organización y de asociación de entidades de

microcrédito, podrían ser fácilmente cumplidos y así crear una caja de

crédito que sirva para centralizar el ahorro de sus clientes o, al menos, en

39 Ver ¿Cómo deberían financiarse las instituciones de microfinanzas?. Por Felipe Portocarrero Maisch, Alvaro

Tarazona Soria, Glenn D. Westley. Lima, Instituto de Estudios Peruanos; Banco Interamericano de Desarrollo; 2006. 40 La ley de entidades financieras 21.526 dispone en su artículo 1 que “quedan comprendidas en esta Ley y en sus

normas reglamentarias las personas o entidades privadas o públicas oficiales o mixtas de la Nación, de las

provincias o municipalidades que realicen intermediación habitual entre la oferta y demanda de recursos

financieros”. 41 Ver “Los Principios Clave de las Microfinanzas”. CGAP, ppio Nro 5. http://www.cgap.org/gm/document-

1.9.2752/KeyPrincMicrofinance_spa.pdf.

22

una primera fase, de parte de ellos. Por otro lado, dicho ahorro luego podría

ser intermediado efectuando préstamos a los mismos depositantes y/o, en

la parte que se estime pertinente, a las entidades de microcréditos,

sirviendo entonces como mecanismo regulado de su fondeo. Es decir, la

caja de crédito serviría como una especie de banco de segundo piso de las

entidades de microcréditos, y como banco comercial de los clientes de las

mismas que confíen depositando sus ahorros.

En una primera etapa, que inclusive puede ser considerada como

exploratoria, las entidades (o algunas de ellas que estuvieran en

condiciones) podrían asociarse y constituir una cooperativa que cumpla con

los parámetros generales definidos por la Ley de Entidades Financieras. Si

dicha etapa fuera cumplida satisfactoriamente, por ejemplo, porque el

volumen de ahorro y préstamos otorgados supera diferentes pautas

preestablecidas, la caja de crédito debería entonces transformarse en un

banco comercial, adoptando los lineamientos normativos más complejos

como un banco más del sistema. Es precisamente en este punto donde la

regulación del BCRA debería acompañar este proceso, ayudando al

desarrollo y éxito de estas figuras y supervisando su proceso evolutivo.

En la actualidad, el BCRA regula las cajas de crédito a través de diferentes

normas, pero particularmente bajo la Comunicación “A” 4712. Esta

regulación puede considerarse como muy restrictiva para los objetivos

arriba explicados. De acuerdo con lo previsto hoy en la normativa, es muy

difícil que las IMFs puedan asociarse y constituir una caja de crédito que

sirva para recibir el ahorro de sus clientes, y mucho menos aún para servir

de mecanismo de fondeo de sus actividades (aun parcialmente).

En efecto, de acuerdo con lo previsto en la Comunicación “A” 4712, la caja

de crédito a crearse debería cumplir con requisitos de participación en el

capital social por sus entidades asociadas, participaciones mínimas de

personas físicas y asociados de la zona, restricciones a la captación de

ahorro de personas no asociadas, límites al otorgamiento de financiaciones

23

a no asociados, prohibiciones al otorgamiento de préstamos a IMFs y límites

al otorgamiento de financiamientos a personas jurídicas, que hacen

prácticamente inviable su constitución para los fines comentados.

Limitando su crecimiento, fijando pautas obligatorias de supervisión de este

tipo de cajas de crédito y, en especial, disponiendo su transformación

obligatoria en banco comercial bajo ciertos supuestos (volumen de

depósitos, activos, cantidad de clientes, etc.), el BCRA podría válida y

eficientemente proteger el ahorro público y, al mismo tiempo, proteger y

ayudar al crecimiento de las microfinanzas.

24

8. ¿Cómo podemos ayudar?

Como señalara al comienzo, es difícil esperar un acelerado crecimiento del

sector en Argentina mientras no se logre un mayor y mejor desarrollo del

mercado financiero y de capitales en su totalidad. Sin embargo, está claro

que podemos y debemos trabajar en la remoción de obstáculos que

dificultan el aprovechamiento de oportunidades existentes.

Los ejemplos dados a lo largo de este trabajo evidencian que lo que falta

para convencer al gobierno sobre la necesidad de realizar esos cambios es

una verdadera actividad docente con la administración pública, a fin de que

se comprendan los principios propios de las microfinanzas en los diferentes

organismos que conforman el Estado.

Por otra parte, los aportes del PNUD, de la Princesa Máxima de Holanda y

de diversas entidades de apoyo42 en los últimos años, son la prueba de que

ése es el camino adecuado para generar un entorno político favorable para

el desarrollo de un sistema más inclusivo.

Además, he tratado de demostrar que unas sencillas modificaciones de

algunas normas del régimen general, pensadas para otras situaciones y que

no contemplan las características propias del sector, permitirían a las IMFs

acceder a mayores fuentes de fondeo, sin que ello implique ninguna

erogación adicional al Estado.

Las peticiones de los representantes del sector en Argentina muchas veces

son miradas por la autoridad gubernamental como reclamos sectoriales que

compiten con los reclamos de tantos otros sectores de la economía y

entonces pasan a engrosar la larga lista de peticiones insatisfechas de la

sociedad en su conjunto. Programas del estilo de los organizados por la

IDLO, pero dirigidos a funcionarios del Estado, y financiados por donantes

internacionales de reconocido prestigio, permiten acercarse a los

42 Incluida la Comisión Pro Bono del Colegio de Abogados de la Ciudad de Buenos Aires.

25

funcionarios del gobierno desde un lugar donde se garantice la

transparencia en las intenciones y se facilite un diálogo abierto con un

objetivo de bienestar general: bajar la barrera del crédito. Que sea

accesible a los más necesitados.

El trabajo quizás lleve mucho tiempo y sea difícil obtener logros y progresos

inmediatos, sin embargo estoy convencido de que una tarea educativa

finalizada a divulgar las características propias de las microfinanzas y su

impacto social entre los funcionarios de la administración pública, dando

visibilidad al sector, en colaboración con organizaciones internacionales con

claros fines de desarrollo económico y social, constituye la mejor manera de

lograr el objetivo final.

Generar un mercado financiero inclusivo; bajar la barrera del crédito a los

excluidos; lograr que el crédito alcance a los más necesitados; lograr que

millones de personas encuentren una ventana para escapar de la pobreza:

todos esos son conceptos que conmueven a cualquier persona de buena

voluntad. Nuestra tarea es educativa: debemos apelar a la conciencia de

servidores sociales de los integrantes del sector público a fin de alinear la

normativa aplicable al desarrollo y progreso de las microfinanzas.

Conforme al CGAP, los organismos internacionales deben centrar su ayuda

en la construcción de capacitación institucional43. En mi opinión, la mejor

manera de hacerlo en la Argentina de hoy es financiando foros de diálogo y

discusión con los diferentes organismos de la administración pública44 a fin

de que se comprenda cuáles cambios deben realizarse si se quiere generar

un sistema financiero inclusivo.

Para ello, se podría trabajar conjuntamente con las IMFs en la elaboración

de una hoja de ruta con plazos y objetivos concretos a alcanzar, para así

clarificar las ideas y generar sinergias en los esfuerzos de las diferentes

43 Ver “Los Principios Clave de las Microfinanzas”. CGAP, ppio Nro 10. 44 No solamente el BCRA sino también el Ministerio de Economía, Ministerio de Trabajo, Ministerio de Desarrollo

Social, IGJ, CNV entre otros.

26

organizaciones que apoyan el desarrollo de las microfinanzas en el país.

Quizás Argentina nunca tenga un mercado financiero fuerte, de largo plazo

y consolidado. Sin embargo, hay muchos motivos para ser optimistas y

pensar que, a pesar de ello, las microfinanzas tienen grandes oportunidades

de éxito en nuestro país. Si bien el sector es pequeño, crece en forma

sostenida en volumen y profesionalismo45. Las IMFs han aprendido los

beneficios de colaborar entre ellas y con los demás integrantes del mercado

(algo poco común en la Argentina). Además han obtenido algunos logros

demostrativos y en algunos sectores de la administración pública se valora

su aporte a la sociedad y se reconocen sus características propias. Vale por

lo tanto la pena apostar a la consolidación del sector.

Hay una cantidad de temas importantes que no he mencionado. No me he

referido, por ejemplo, a la situación de los Bancos Comerciales como

proveedores de servicios microfinancieros o a la situación del crédito rural

en Argentina. Es que este trabajo no pretende agotar el tratamiento de la

situación de las microfinanzas en Argentina, ni tampoco dar una respuesta

mágica sobre por qué no se desarrolla con más éxito el sector en nuestro

país, pero si trata de dar una visión ordenada de cuáles son los problemas

reales mas comúnmente citados por las IMFs y proponer un curso de

acción, en base al aprendizaje de dicha experiencia.

45 Tal como vimos en los desafíos 2 y 5 de este trabajo.