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8/16/2019 POR StandaloneOverview

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Relatório sobre o

Desenvolvimento Mundial de

Risco e Oportunidade:Gestão do Risco para o Desenvolvimento

Visão Geral


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Relatório sobre oDesenvolvimento Mundial de

Risco e Oportunidade:Gestão do Risco para o Desenvolvimento

Visão Geral


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© 2013 Banco Internacional para a Reconstrução e Desenvolvimento/Banco Mundial1818 H Street NW, Washington D.C. 20433eleone: +1 202-473-1000; Internet: www.worldbank.org

Alguns direitos reservados1 2 3 4 16 15 14 13

Este trabalho oi produzido por uncionários do Banco Mundial com contribuições externas. Cumpre observar que o Banco Mundial não énecessariamente proprietário de todos os componentes do trabalho. Portanto, o Banco Mundial não garante que o uso do conteúdo do trabalho

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de 2014: Risco e Oportunidade — Gestão do Risco para o Desenvolvimento. Washington, D.C.: Banco Mundial. Licença: Creative CommonsAttribution CC BY 3.0

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Desenho e ilustração da capa: Heads o StateDesenho na parte interna: Debra Naylor


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Sumário

Preácio v

Agradecimentos vii

Visão geral

Risco e oportunidade: A gestão de riscos pode ser

um instrumento poderoso para o desenvolvimento 3O risco é um ônus, mas também uma oportunidade 4

A gestão de riscos pode ser um instrumento poderoso para o desenvolvimento 5

O que implica a gestão eficaz de riscos? 10

Além do ideal: Os obstáculos à gestão de riscos 15

O caminho à rente: Uma abordagem holística para gestão de riscos 18

A amília 21

A comunidade 23

O setor empresarial 25

O sistema financeiro 27A macroeconomia 31

A comunidade internacional 33

Uma reorma institucional para integrar a gestão de riscos 36

Para concluir: Cinco princípios da ação pública para a melhor gestão do risco 40

Algumas considerações finais 42

Notas 43

Reerências 45


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v

Prefácio

Nos últimos anos, o mundo passou por um grande número de crises. Distúrbios econômicos e financeiros arrasaram aeconomia mundial por meio da perda de renda, empregos e estabilidade social. Desastres naturais intensos devastaramcomunidades inteiras do Haiti ao Japão, deixando para trás um rastro de mortes e perdas econômicas. As preocupaçõessobre o aquecimento global cresceram, assim como os temores sobre a propagação de doenças contagiosas mortais.

Quando viajo pelo mundo, ouço a mesma preocupação: como podemos nos tornar mais resilientes a esses ris-cos? O Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial de 2014 (WDR 2014), Risco e Oportunidade: Gestão do Risco para oDesenvolvimento, ajuda a ornecer respostas a essa pergunta premente.

Outra preocupação são as oportunidades de desenvolvimento perdidas que surgem quando os riscos não são assu-midos. A busca de oportunidades exige assumir riscos, mas muitas pessoas, principalmente as de baixa renda, muitas

vezes relutam em azer isso por temerem possíveis consequências negativas. A alta de ação pode aprisionar as pessoasna pobreza, deixando-as vulneráveis a choques negativos e ainda menos capazes de buscar oportunidades que poderiammelhorar seu bem-estar.

A incapacidade de gerir riscos de orma adequada leva a crises e à perda de oportunidades. Isso representa umobstáculo para alcançar os dois objetivos principais do Grupo Banco Mundial: erradicar a extrema pobreza até o anode 2030 e promover a prosperidade compartilhada pelos 40% mais pobres da população nos países em desenvolvimento.A gestão eficaz dos riscos, portanto, é totalmente undamental para a missão do Banco Mundial. O WDR 2014 demons-tra que a gestão eficaz dos riscos pode ser um instrumento poderoso para o desenvolvimento – pode salvar vidas, evitarchoques econômicos e ajudar as pessoas a construir uturos melhores e mais seguros.

Este relatório propõe que os indivíduos e as instituições deixem de ser “combatentes de crises” para se tornarem “ges-tores proativos e sistemáticos de riscos”. Existem evidências comprovadas de que reconhecer e se preparar para o risco

pode gerar retornos enormes. Por exemplo, muitos países em desenvolvimento mostraram resiliência perante a últimacrise financeira global porque já tinham reormado suas políticas macroeconômicas, financeiras e sociais.

A proteção, por meio da resiliência, dos ganhos de desenvolvimento duramente conquistados é essencial para alcan-çar a prosperidade. Isso é verdade quer as pessoas estejam enrentando desastres naturais, pandemias, crises financeiras,uma onda de crimes no nível da comunidade ou uma doença grave do principal provedor de uma amília. O risco nuncapode ser totalmente eliminado. Mas as pessoas e as instituições podem criar resiliência ao risco aplicando uma abor-dagem equilibrada que inclui medidas de políticas estruturais, prevenção no nível da comunidade, seguro, educação etreinamento e regulamentações eficazes. Os países aprenderam a gerir o risco em ambientes diversos, mas, até agora, aspesquisas relativas à gestão de riscos no mundo em desenvolvimento não oram sintetizadas em uma onte única, queseja acilmente acessível e bem documentada.

WDR de 2014 pretende preencher essa lacuna. Ele serve como um guia valioso para integrar a gestão de riscos à agen-da de desenvolvimento, e ajudar os países e as comunidades a ortalecerem seus próprios sistemas de gestão de riscos.O Relatório também oerece considerações importantes para mudar a abordagem do risco nas próprias operações doBanco Mundial. O Grupo Banco Mundial atualmente está passando por uma transormação, que exige uma mudançada cultura institucional relativa ao risco, passando de um enoque de extrema aversão ao risco para uma posição detomada de riscos inormada. O WDR deste ano adverte que talvez o maior risco seja o de não assumir nenhum risco.Concordo totalmente com isso.


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vi P R E F Á C I O

Minha esperança é que o WDR 2014 conduza a políticas de gestão de riscos que nos permitam mi-nimizar o perigo de uturas crises e aproveitar todas as oportunidades de desenvolvimento. O sucessonessa rente nos ajudará a construir o mundo que todos desejamos: um mundo sem pobreza e comprosperidade compartilhada por todos.

Jim Yong KimPresidenteGrupo Banco Mundial


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Agradecimentos

Este relatório oi preparado por uma equipe liderada por Norman Loayza, em colaboração com I.nci Ötker-Robe. Os

outros membros da equipe principal eram César Calderón, Stéphane Hallegatte, Rasmus Heltberg, Xubei Luo, MartinMelecky, Ana Maria Oviedo e Kyla Wethli. Completaram a equipe os analistas de pesquisa: Sebastien Boreux, KanakoGoulding-Hotta, Rui Han, Harry Edmund Moroz, Anca Maria Podpiera, Jun Rentschler, Faiyaz alukdar e omokoWada. Gilles Cols, Olga Jonas, Federica Ranghieri e Anna Reva orneceram inestimável colaboração.

O Relatório oi patrocinado pela Vice-Presidência de Economia do Desenvolvimento. A orientação geralpara a preparação do Relatório ficou a cargo de Kaushik Basu, Vice-Presidente Sênior e Economista Chee, e Asli

Demirgüç-Kunt, Diretora de Pesquisa de Economia do Desenvolvimento. A equipe contou também com a participaçãocontínua de Martin Čihák, Quy-oan Do, Mary Hallward-Driemeier, Aart Kraay e Sergio Schmukler.

Um painel consultivo composto por Laura Alaro, Robert Barro, Torsten Beck, Stean Dercon, Ibrahim Elbadawi,Rohini Pande, Klaus Schmidt-Hebbel, Hyun Song Shin e Jan Švejnar orneceu magnífico eedback e assessoramento.A equipe também se beneficiou da consultoria dos Economistas Chees do Banco Mundial Augusto de la orre,Shantayanan Devarajan, Marianne Fay, Ariel Fiszbein, Caroline Freund, Indermit Gill, Bert Homan, Jeffrey Lewis eMartín Rama.

A equipe estende seus agradecimentos ao generoso apoio à preparação do Relatório prestado pela AgênciaCanadense de Desenvolvimento Internacional, pelo Programa Conhecimento para a Mudança, pelo Fundo para oDesenvolvimento de Políticas e Recursos Humanos do Japão e pelo Orçamento de Apoio à Pesquisa do Banco Mundial.A equipe agradece também ao Ministério de Cooperação Econômica e Desenvolvimento da Alemanha e ao DeutscheGesellschaf ür Internationale Zusammenarbeit , que co-organizaram e sediaram o Workshop Internacional de Políticasdo WDR em Berlim, em novembro de 2012.

Foram eitas consultas interagências com a Comissão Europeia, o Fundo Monetário Internacional, a Organizaçãopara a Cooperação e Desenvolvimento Econômico, várias organizações das Nações Unidas, o Fórum EconômicoMundial e órgãos de cooperação para o desenvolvimento na Dinamarca, Espanha, Finlândia, França, Holanda, Japão,Reino Unido, Suécia e Suíça. Recebemos contribuições valiosíssimas do Instituto Banco Mundial e de todas as redesregionais que atuam como âncoras, bem como de outras partes do Grupo Banco Mundial, inclusive a CooperaçãoFinanceira Internacional e a Agência Multilateral de Garantia de Investimentos.

Foram realizadas consultas aos seguintes países: Alemanha, Austrália, Áustria, Bélgica, Cingapura, Chile, Dinamarca,Estados Unidos, Espanha, Finlândia, França, Holanda, Indonésia, Japão, México, Noruega, Peru, Reino Unido, Ruanda,Suécia e Suíça. O grupo de pessoas consultadas era ormado por acadêmicos, membros da sociedade civil, entidadespúblicas e governos. As consultas a pesquisadores e acadêmicos oram auxiliadas por conerências ad hoc organizadaspelo Centro para o Estudo da Economia Aricana da Oxord University e pelo Centro sobre Governança Global daFaculdade de Assuntos Internacionais e Públicos da Columbia University. A equipe também recebeu valioso eedback na Conerência Econômica Aricana de 2012, no Fórum de Desenvolvimento da Ásia de 2013 e na Conerência daAssociação Econômica da América Latina e Caribe de 2012.

O Relatório oi habilmente editado por Nancy Morrison e Martha Gottron. Bruce Ross-Larson e Gerry Quinnorneceram consultoria editorial adicional. A Divisão de Publicações e Conhecimento do Banco Mundial coordenouo projeto, a composição gráfica, a impressão e a disseminação do Relatório. Nossos agradecimentos especiais vão paraMary Fisk, Stephen McGroarty, Stephen Pazdan, Denise Bergeron, Andres Meneses, Shana Wagger e Paschal Ssemaganda,bem como para Bouchra Belqih, Cecile Jannotin e Michael Lamm da Unidade de radução e Interpretação. O Grupode Dados sobre o Desenvolvimento, coordenado por imothy Herzog, contribuiu para a preparação do anexo estatísticodo Relatório. A equipe agradece ainda a Merrell uck-Primdahl, Vamsee Krishna Kanchi e Swati P. Mishra por suaorientação em estratégia das comunicações e a Vivian Hon por sua coordenação. Barbara Cunha, Birgit Hansl e ManalQuota revisaram algumas das traduções da Visão Geral para idiomas estrangeiros.


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viii A G R A D E C I M E N O S

A produção e a logística do Relatório ficaram sob a responsabilidade de Brónagh Murphy, Mihaela Stangue Jason Victor, com contribuições de Laverne Cook, Gracia Sorensen e ourya ourougui. Ivar Cederholm,Elena Chi-Lin Lee e Jimmy Olazo coordenaram a mobilização de recursos. Irina Sergeeva e Sonia Joseph oramresponsáveis pela gestão dos recursos. Gytis Kanchas, Nacer Mohamed Megherbi e Jean-Pierre S. Djomalieuorneceram suporte em tecnologia da inormação.

Os documentos de reerência oram ornecidos por Joshua Aizenman, Phillip R. D. Anderson, Maximillian Ashwill,

Emmanuelle Auriol, Ghassan Baliki, Torsten Beck, Najy Benhassine, Nicholas Bloom, Julia K. Brown, Martin Brown,Daniel Buncic, Julio Cáceres-Delpiano, Sara Guerschanik Calvo, Olivier De Jonghe, Alejandro de la Fuente, Philippe deVreyer, Mark A. Dutz, Maya Eden, Penelope D. Fidas, Roberto Foa, Rodrigo Fuentes, Garance Genicot, Gary Gereffi,Ejaz Ghani, Sudarshan Gooptu, Mikael Grinbaum, Federico H. Gutierrez, Ronald Inglehart, Susan . Jackson, OlgaB. Jonas, Jan Kellett, Ilan Kelman, ariq Khokhar, Auguste . Kouame, Aart Kraay, Sada Lakhani, Sylvie Lambert,Esperanza Lasagabaster, Ethan Ligon, Samuel Maimbo, William F. Maloney, om Mitchell, Ahmed Mushfiq Mobarak,Hernan J. Moscoso Boedo, Andrew Norton, Eduardo Ortiz-Juárez, Patti Petesch, Florence Pichon, Patrick Premand,Carlos Rodriguez Castelan, Natalia Salazar, Luis Servén, Francis J. eal, Maarten van Aalst, Guillermo Vuletin, KokoWarner, etyana V. Zelenska e Nong Zhu. Os detalhes das suas contribuições encontram-se no final do Relatório.

Pelas valiosas contribuições e recomendações, a equipe agradece a Pablo Ariel Acosta, ony Addison, MontekAhluwalia, Ahmad Ahsan, David Aikman, Harold Alderman, Franklin Allen, Aquiles Almansi, Philippe Ambrosi, GoliAmeri, Walter J. Ammann, Dan Andrews, Paolo Avner, Edmar Bacha, Javier Baez, Hemant Baijal, Christopher Barrett,Scott Barrett, Kathleen Beegle, im Besley, Gordon Betcherman, Deepak Bhattasali, Indu Bhushan, Jörn Birkmann,Christiane Bögemann-Hagedorn, Uta Böllhoff, Patrick Bolton, Laura Elizabeth Boudreau, François Bourguignon,Carter Brandon, Juan José Bravo, ilman Brück, Robin Burgess, Guillermo Calvo, Jack Campbell, Jason Cardosi, MichaelR. Carter, Miguel Castilla, Michael Chaitkin, Marcos Chamon, Guang Zhe Chen, Maria eresa Chimienti, FredrickChristopher, Craig Churchill, Luis Abdón Ciuentes, Massimo Cirasino, Stijn Claessens, Daniel Clarke, ito Cordella,Sarah E. Cornell, Gerardo Corrochano, Robert Cull, Julie Dana, Anis Dani, Jishnu Das, Joachim De Weerdt, XimenaDel Carpio, Jean-Jacques Dethier, Jacqueline Devine, Pierre Dubois, Patrice Dumas, Peter Ellehoj, Brooks Evans, JessicaEvans, Marcel Fachamps, Paolo Falco, Shahrokh Fardoust, Tomas Feidieker, Wolgang Fengler, James Fenske, AnaMargarida Fernandes, Adrián Fernández, Francisco Ferreira, Deon Filmer, Greg Fischer, James Foster, Marcel Fratzscher,Linda Freiner, Roberta Gatti, Francis Ghesquiere, Swati Ghosh, Antonino Giuffrida, David Gleicher, Markus Goldstein,George Graham, Margaret Grosh, Patricia Grossi, Mario Guadamillas, Conor Healy, Frank Heemskerk, JoachimHeidebrecht, Jesko Hentschel, Raael Hernández, Matt Hobson, John Hoddinott, Niels Holm-Nielsen, Naomi Hossain,Andrew Hughes Hallett, Oh-Seok Hyun, Elena Ianchovichina, Ridzuan Ismail, akatoshi Ito, Abhas K. Jha, Emmanuel

Jimenez, Steen Jørgensen, Nidhi Kalra, Sujit Kapadia, Masayuki Karasawa, Corneille Karekezi, Supreet Kaur, Lauren Kelly,Igor Kheyets, Beth King, Naohiro Kitano, Leora Klapper, Alzbeta Klein, Kalpana Kochhar, Kiyoshi Kodera, FriederikeKoehler-Geib, Diane Koester, Robert Kopech, Anirudh Krishna, Jolanta Kryspin-Watson, Howard Kunreuther, KiyoshiKurokawa, Christoph Kurowski, Miguel Laric, Alexia Latortue, Sara Lazzaroni, Nick Lea, Daniel Lederman, MargaretLeighton, Robert Lempert, Sebastian Levine, Yue Li, Irina Likhacheva Sokolowski, Justin Yiu Lin, Kathy Lindert, GladysLopez, Augusto López Claros, Leonardo Lucchetti, Maria Ana Lugo, Olivier Mahul, Tomas Markussen, Will Martin,María Soledad Martínez Pería, Eric Maskin, Laura Mazal, J. Allister McGregor, Claire McGuire, Robin Mearns, CarloMenon, Rekha Menon, Erwann Michel-Kerjan, im Midgley, Gary Milante, Suguru Miyazaki, Nuno Mota Pinto,Marialisa Motta, Joy Muller, Akira Murata, Lydia Ndirangu, Ha Nguyen, Giuseppe Nicoletti, Yosuke Nishii, MichelNoel, Alistair Nolan, Sharyn O’Halloran, Philip O’Keee, Ory Okolloh, Michelle Ooi, Miguel Angel Ostos, MarcusC. Oxley, Robert Palacios, Pepi Patrón, Douglas Pearce, Brian Pinto, Russell Pittman, Jean-Philippe Platteau, SandraPoncet, David Popp, Antonin Pottier, Prashant, John Primrose, Hnin Hnin Pyne, Ricardo Raineri, Anthony Randle,Martin Ravallion, Robert Reid, Ricardo Reis, Ortwin Renn, Changyong Rhee, Helena Ribe, Michelle Riboud, Jamele

Rigolini, Dena Ringold, David Robalino, Jorge Luis Rodriguez Meza, Raael Roman, Jonathan Rothschild, DavinderSandhu, Apurva Sanghi, Hans-Otto Sano, Yasuyuki Sawada, Steano Scarpetta, Anita Schwarz, Paul Seabright, JunkoSekine, Amartya Sen, Rodrigo Serrano-Berthet, Shigeo Shimizu, Paul B. Siegel, Joana Silva, Emmanuel Skoufias, MarcSmitz, Irina Solyanik, Joseph Stiglitz, Adrian Stone, Stéphane Straub, Henriette Strothmann, Pablo Suarez, KalanidhiSubbarao, Mark Sundberg, Olumide aiwo, amanna alukder, Kazushige aniguchi, Finn arp, Gaiv ata, MariaHermínia avares de Almeida, Stoyan enev, Mehrnaz eymourian, Erik Torbecke, Klaus ilmes, Carlos ortola, Izabelaoth, Carolina rivelli Ávila, Yvonne sikata, María Cristina Uehara, unc ahsin Uyanik, Renos Vakis, Dominique VanDe Walle, Ashutosh Varshney, Adrien Vogt-Schilb, Eiji Wakamatsu, Sophie Walker, Simon Walley, Christine Wallich,David Waskow, Masato Watanabe, Asbjorn H. Wee, Jonathan B. Wiener, Alys Willman, Lixin Colin Xu, MohamedMahdi Youssou e Asta Zviniene. A equipe também gostaria de agradecer às muitas outras pessoas de dentro e de orado Banco Mundial que colaboraram com comentários.


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VISÃO GERAL

Risco e oportunidade

A gestão de riscos pode ser um instrumento poderoso para o desenvolvimento


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2 R E L A Ó R I O S O B R E O D E S E N V O L V I M E N O M U N D I A L D E 2 0 1 4

Gestão de riscos para uma vidarepleta de oportunidades: mãe

protege o filho contra malária

com um mosquiteiro em Gana.

FPO

© Arne Hoel/Banco Mundial


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pessoas e as sociedades a conduzam de

modo eficaz e como esses obstáculos

podem ser superados? O valor agre- gado do WDR 2014 está na ênase

na gestão de riscos de orma proa-

tiva, sistemática e integrada. Essas

características destacam a impor-

tância da preparação e do planeja-

mento prospectivo em um contexto

de incertezas. ambém ressaltam a ne-

cessidade de abordar todos os riscos rele-

vantes em conjunto, usando todas as erra-

mentas e instituições disponíveis. Na perspectiva dos

ormuladores de políticas, uma abordagem proativa,sistemática e integrada da gestão de riscos envolve a

obtenção do equilíbrio adequado entre a contribuição

do Estado e a contribuição dos indivíduos, da socie-

dade civil e do setor privado, com o objetivo de garan-

tir que essas contribuições sejam coordenadas e com-

plementares.

O WDR 2014 argumenta que a gestão de riscos pode ser um instrumento poderoso para o desenvolvi-

mento, não somente por ortalecer a resiliência das pes-

soas, reduzindo assim os eeitos de eventos adversos,

mas também por permitir que elas aproveitem as opor-tunidades de melhoria. O WDR 2014 não se propõe a azer uma análise detalhada de riscos específicos. No

entanto, sua estrutura pode ser implementada para

abordar conjuntos de riscos específicos e relevantes em

determinados países e regiões. O enoque no processo

de gestão de riscos permite que o WDR 2014 considereas sinergias, compensações e prioridades envolvidas no

tratamento de dierentes riscos em dierentes contextos

com a única motivação de impulsionar o desenvolvi-

mento (Box 1).

Risco e oportunidade A gestão de riscos pode ser um instrumento poderoso para o desenvolvimento

VISÃO GERAL

3

Os últimos 25 anos testemunharam mu-

danças inéditas em todo o mundo,

sendo muitas delas para melhor. Emtodos os continentes, muitos países

enveredaram por um caminho de

integração internacional, reorma

econômica, modernização tecno-

lógica e participação democrática.

Embora ainda existam desafios

e desigualdades, as economias que

ficaram estagnadas durante décadas

estão crescendo, pessoas cujas amílias sore-

ram privações por várias gerações estão saindo da po-

breza e centenas de milhões de pessoas estão aprovei-tando os beneícios de melhores padrões de vida e do

intercâmbio cultural e científico entre os países. Con-

orme o mundo muda, surgem várias oportunidades.

Com elas, porém, aparecem riscos antigos e novos,

desde a possibilidade de perda de emprego e doença até

potenciais distúrbios sociais e danos ambientais. Se

orem ignorados, esses riscos podem transormar-se em

crises que anulam os ganhos duramente obtidos e colo-

cam em perigo as reormas econômicas e sociais que

geraram tais ganhos. A solução não é rejeitar as mu-

danças para evitar os riscos, mas preparar-se para asoportunidades e os riscos que essas mudanças acarre-

tam. A gestão responsável e eficaz dos riscos tem o

potencial de gerar segurança e um instrumento de

progresso para as pessoas dos países em desenvolvi-

mento e além.

O Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial(WDR) de 2014 enoca o processo de gestão de riscos,abordando as seguintes questões: por que a gestão de

riscos é importante para o desenvolvimento, como

deve ser conduzida, que obstáculos impedem que as


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O risco é um ônus, mas tambémuma oportunidade

Por que se preocupar com o risco? Nos últimos anos, umgrande número de crises arrasou a economia mundial eteve muitas consequências negativas para o desenvolvi-mento. Devido à crise financeira global de 2008–09, amaior parte das economias do mundo passou por umaredução das taxas de crescimento, com a resultante perdade renda e emprego, bem como retrocessos nos esorçospara reduzir a pobreza. Quando os preços dos alimentosatingiram o pico em 2008, houve tumultos em mais dedez países da Árica e da Ásia, refletindo o descontenta-mento e a insegurança das pessoas e causando uma in-quietação política generalizada. O tsunami de 2004 naÁsia, o terremoto de 2010 no Haiti e o terremoto e tsu-nami de 2011 no nordeste do Japão, para citar apenas al-guns, deixaram um rastro de mortes e perdas econômicasque exemplificam a maior requência e intensidade dosdesastres naturais. As preocupações sobre o impacto damudança climática em todo o mundo estão crescendo,assim como os temores quanto à propagação de doençascontagiosas mortais através de ronteiras. Na verdade, asmaiores crises econômicas e desastres que ocorreram nos

últimos anos e que ainda podem ocorrer no uturo ressal-tam o quanto as pessoas, as comunidades e os países estão vulneráveis a riscos sistêmicos, principalmente nos paísesem desenvolvimento.

Os riscos idiossincráticos, que são específicos de indi- víduos ou amílias, não são menos importantes para obem-estar das pessoas. Perder o emprego ou ter dificul-dade para empregar-se por alta de qualificação ade-quada, ser vítima de doença ou crime, ou passar por umadissolução amiliar devido a problemas financeiros oumigração orçada pode ser uma experiência avassaladora,principalmente para amílias e indivíduos vulneráveis. Osdomicílios da Etiópia cujos membros passaram por do-

enças graves, por exemplo, oram orçados a cortar seuconsumo em quase 10% e continuaram a sorer impactosnegativos por três a cinco anos.1 Os custos da saúde devi-dos a altos níveis de crime e violência chegam a 0,3–5,0%do produto interno bruto (PIB) por ano para os países daAmérica Latina, sem considerar o impacto do crime so-bre a perda da produção, resultante da diminuição dosinvestimentos e da participação da mão de obra.2 A perdade emprego em países tão dierentes como Argentina,Bulgária e Guiana não somente diminuiu a renda e o con-sumo, mas também reduziu a capacidade das pessoas de

encontrar um novo trabalho, piorou a coesão social e, emalguns casos, aumentou a violência doméstica.3

Quer as consequências adversas resultem de riscos sis-têmicos ou idiossincráticos, elas podem destruir vidas,bens, a confiança e a estabilidade social. E geralmente ospobres são os mais duramente atingidos. Apesar do pro-gresso impressionante na redução da pobreza nas últimastrês décadas, uma grande proporção de pessoas nos paísesem desenvolvimento ainda continua pobre e está vulnerá-

vel a cair em uma situação de prounda pobreza ao seratingida por choques negativos (Figura 1). A taxa de mor-talidade de adultos com menos de 60 anos por doença e

lesões é duas vezes e meia maior para os homens e quatro vezes maior para mulheres em países de baixa renda doque em países de renda alta, enquanto a taxa para criançascom menos de cinco anos é quase vinte vezes mais alta.4 Um número cada vez maior de evidências mostra que oschoques adversos, sobretudo choques à saúde e climáticos,além de crises econômicas, desempenham um papel im-portante em empurrar os domicílios para abaixo da linhade pobreza e mantê-los lá.5 Além disso, ao perceber queum choque negativo pode levá-las à miséria, alência oucrise, as pessoas pobres podem prender-se a tecnologias emeios de sustento que parecem relativamente seguros,mas que também levam à estagnação.

BOX 1 Cinco consideracões importantes sobre o processo de gestão de riscos doRelatório sobre o Desenvolvimento Mundial de 2014

Fonte: Equipe do WDR 2014.

1. É necessário assumir riscos para buscar oportunida-

des de desenvolvimento. O risco da inação pode ser apior opção de todas.

2. Para enfrentar os riscos com sucesso, é essencial aban-donar as respostas não planejadas e ad hoc quandoocorrem crises e adotar uma gestão de riscos proativa,

sistemática e integrada.3. Não é suficiente identificar os riscos: as compensa-

ções e os obstáculos à gestão de riscos também pre-cisam ser identificados, priorizados e abordados pormeio de ações públicas e privadas.

4. Para os riscos que as pessoas não podem tratar sozi-

nhas, a gestão de riscos exige ação e responsabili-dade conjuntas em diferentes níveis da sociedade,desde os domicílios até a comunidade internacional.

5. Os governos têm um papel fundamental na gestão deriscos sistêmicos, fornecendo um ambiente propíciopara a ação e responsabilidade compartilhadas e cana-

lizando o apoio direto para as pessoas vulneráveis.


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Risco e oportunidade 5

Sim, enrentar o risco, assim como a possibilidade deperda, é um ônus, mas também é necessário para a buscade oportunidades. O risco e a oportunidade andam demãos dadas na maioria das decisões e ações realizadaspelos países, pelas empresas e pelas amílias na busca pormelhorar seu destino. Na verdade, o risco é intrínseco aoprocesso de desenvolvimento. Veja alguns exemplos.Desde a década de 1990, a maioria dos países em desen-

volvimento abriu suas ronteiras em busca de integraçãointernacional e maior crescimento econômico, mas nesseprocesso eles também aumentaram sua exposição aos

choques internacionais. As empresas de todo o mundofizeram investimentos para melhorar suas tecnologias eaumentar a rentabilidade, mas a dívida necessária paraisso tornou-as mais vulneráveis a mudanças na demandae nas condições de crédito. Do Brasil até a Árica do Sul,milhões de amílias migraram para as cidades em buscade melhores oportunidades de emprego e de serviços desaúde e educação, mas também ficaram mais expostas aníveis mais altos de crime e se beneficiaram menos doapoio comunitário. A motivação por trás dessas ações é abusca por melhores condições, mas o risco surge porqueraramente há garantia de resultados avoráveis.

A gestão de riscos pode ser um instrumentopoderoso para o desenvolvimento

Quer os riscos sejam sistêmicos ou idiossincráticos,impostos ou assumidos voluntariamente, o desenvolvi-mento só pode ocorrer por meio do sucesso no enren-tamento dos riscos e na busca de oportunidades. Muitascrises e perdas de desenvolvimento são o resultado de ris-cos mal geridos. E não menos importante, muitas oportu-nidades são perdidas porque a preparação para o risco éinsuficiente e os riscos necessários não são assumidos —o “risco da inação”. Portanto, quando as crises ocorrem, é

essencial passar de respostas ad hoc e não planejadas parauma gestão proativa, sistemática e integrada dos riscos.Assim, a gestão de riscos pode desenvolver a capacidadede reduzir as perdas e aumentar os beneícios que as pes-soas experimentam ao conduzir suas vidas e buscar opor-tunidades de desenvolvimento (Desenho 1 e Perfil 1).

A gestão de riscos pode salvar vidas. Veja o caso deBangladesh, onde uma melhor preparação para os de-sastres naturais reduziu drasticamente a perda de vidasdevido a ciclones. Nas últimas quatro décadas, três gran-des ciclones de magnitude similar atingiram Bangladesh.O ciclone de 1970 provocou a morte de 300 mil pessoas,mas o de 1991 provocou perto de 140 mil mortes e o de

F I G U R A 1 Muitas pessoas em todo o mundo são pobres ou vivem no limiar da pobreza; elas podemempobrecer ainda mais quando são atingidas por choques negativos

Mais de 20% da população dos países em desenvolvimento vive com menos de US$ 1,25 por dia, mais de 50% com menos

de US$ 2,50 e quase 75% com menos de US$ 4,00.

Fonte: Equipe do WDR 2014 com base nos dados do PovcalNet (banco de dados) do Banco Mundial.

Nota: US$ 1,25 por dia é uma medida de extrema pobreza amplamente usada. Entretanto, o valor de US$ 2,50 por dia é considerado uma medida de extremapobreza mais relevante para algumas regiões, como a América Latina e o Caribe. Ver Ferreira e outros (2013).

a. Todos os países em desenvolvimento, 2010 b. Países em desenvolvimento por região, 2010

500 16

14

12

10

8

6

4

2

0

US$ 1,25 ao dia

US$ 2,50 ao dia

US$ 1,25 ao dia

US$ 2,50 ao dia400

300

200

100

00 2 4 6 8 10 12 14

Dólares EUA

P o p u l a ç ã o t o t a l , m i l h õ e s

% d a p o p u l a ç ã o e m c

a d a r e g i ã o

0 2 4 6 8 10 12 14

Dólares EUA

África SubsaarianaSul da ÁsiaLeste da Ásia e Pacífico

Oriente Médio e Norte da África

América Latina e o Caribe

Europa e Ásia Central


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...por meio de ação coletiva e instituições

D E S E N H O 1 Gestão de riscos para todos: uma representação visual dos principais conceitos

Desenho de Jason Victor para o WDR 2014.

Oportunidade

Risco

Para buscar uma oportunidade, aspessoas precisam enfrentar o risco

...não um só risco, mas muitos…

Doença

DesastresnaturaisCrime

Crisesfinanceiras

Perda doemprego

Perda doemprego

Doença

Crime

Desastresnaturais

Crisesfinanceiras

...e muitas vezes cheios de

obstáculos para gerenciar

Perda doemprego

Doença

Crime

Desastresnaturais

Crisesfinanceiras

...e muitas vezes cheios de

obstáculos para gerenciar

Família

Bancos

Comunidade

Empresas

Compartilhar o risco com outras pessoas

pode ajudar a superar esses obstáculos

GovernoComunid.

internacional

A gestão de riscos pode ser uma ferramenta

poderosa para o desenvolvimento

Conhecimento

R e s i l i ê n c i a

Proteção

Seguro

Enfrentamento


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P E R F I L 1 A família Gomez: uma história moderna de risco e resiliência


Nota: Um vídeo dessa história fictícia está disponível em nove idiomas no site do Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial de 2014,http://www.worldbank.org/wdr2014

A família Gomez vive em uma favela na periferia

de Lima. Há apenas alguns anos, a família moravaem uma aldeia rural nos Andes peruanos, ondetinham uma pequena propriedade agrícola. Aregião era propensa a secas e eles nunca conse-guiam uma renda suficiente para sair da pobreza.Muitos dos seus vizinhos migraram para a cidadena década de 1980, impelidos pelos conflitos civisno campo. A família Gomez se recusou a sair pormedo de perder sua terra e não encontrar nadamelhor na cidade. O risco era muito grande. O Peruera um lugar diferente nessa época: a inflação e odesemprego estavam desenfreados e a ameaça dedistúrbios sociais estava sempre presente.

Na década de 1990, a macroeconomia foi esta-bilizada e a guerra civil terminou. Novas opor-tunidades começaram a surgir nas áreas rurais eurbanas. De início, essas oportunidades iludiram afamília Gomez. Havia sido construída uma represaperto da aldeia, mas para usar a água era neces-sário recuperar os canais na sua propriedade. Elespediram um empréstimo em um banco comercial,mas este foi negado, o que não os surpreendeu

já que era sua primeira solicitação. O Sr. e a Sra.Gomez acabaram acreditando que seus filhos nãoteriam futuro na aldeia e decidiram migrar para a

cidade. Desta vez, eles não precisavam se preocu-par com a perda da propriedade. Tinham recebidoum registro de propriedade e puderam vender apropriedade para um vizinho, que tinha o capitalnecessário para reformar os canais. O dinheiro dapropriedade proporcionaria aos Gomez uma pro-teção quando eles assumissem o importante desa-fio da migração.

Lima, com quase 10 milhões de habitantes,parecia um lugar imenso e inóspito. Foi por issoque eles decidiram se mudar para a favela paraonde tinham ido vários membros da sua aldeia.Lá eles encontraram companhia, identidade cul-tural (todos os festivais da antiga aldeia eramcelebrados do mesmo modo) e, naturalmente,ajuda para encontrar um emprego. O Sr. Gomezencontrou trabalho em uma construção, mas erairregular, com demissões frequentes. A Sra. Gomeztinha que colaborar e teve a sorte de encontrartrabalho como costureira em uma empresa têxtil.A avó ajudava também, tomando conta das crian-

ças quando elas voltavam da escola. Ter duas fon-

tes de renda (e uma avó disposta a ajudar) tornoua família Gomez mais resiliente ao que pudesseacontecer.

E as coisas aconteceram mesmo. Mario, o filhomais velho, foi ferido em um acidente de trânsito.O carro não tinha seguro e a família tinha que arcarcom os custos do tratamento médico de Mario. Elesnão podiam fazer isso sozinhos, e nem precisaram.Contaram com um hospital público, administradoe financiado pelo Estado. O tratamento médico erade qualidade irregular, mas fornecia os serviçosbásicos. A família precisou gastar uma parte dassuas economias limitadas para complementar osserviços hospitalares e comprar medicamentos,mas valeu a pena porque Mario se recuperou.

Os Gomez tiveram que recorrer aos seus bensnovamente, mas dessa vez por um motivo bemdiferente. Elena — a segunda filha que todos con-sideravam como o cérebro da família — chegouum dia em casa perguntando aos pais se podiaestudar inglês à noite. Era uma boa ideia. O Peruhavia assinado recentemente vários acordos delivre comércio (um deles com os Estados Unidos) eas empresas de exportação começaram a crescer,oferecendo emprego a pessoas jovens e qualifica-

das. O inglês seria uma grande vantagem.Alguns meses antes, contudo, seus pais have-

riam recusado a sua iniciativa porque não eraseguro sair à noite. A proteção policial era insu-ficiente na periferia da cidade e os criminosos seaproveitavam dessa situação. Quando uma ondade crimes finalmente atingiu a favela dos Gomez, acomunidade organizou patrulhas nas vizinhanças(eficazes, embora às vezes excessivamente duras).Quando Elena pediu para ter aulas de inglês, orisco de segurança já era menor e ela pôde sairpara estudar à noite. Com o passar do tempo, elae sua família estariam bem preparados para apro-veitar o período de estabilidade e crescimentosustentável que o Peru estava atravessando.

O enfrentamento dos riscos e o aproveita-mento das oportunidades podem ter tirado afamília Gomez da pobreza, possivelmente parasempre. Foi o trabalho, a iniciativa e a responsabi-lidade deles que possibilitaram isso, mas eles nãopoderiam ter feito tudo sozinhos.


17/66


assim, preeriam guardar as economias como uma ormade proteção em vez de investir em produtos intermediá-rios.8 Por outro lado, os agricultores de Gana e da Índiativeram mais disposição para assumir riscos na busca por

rendimentos mais altos, aumentando os investimentosem ertilizantes, sementes, pesticidas e outros insumos,porque tinham seguro contra riscos pluviométricos.9 Quando agregados, esses ganhos podem ter eeitos muitomais amplos, contribuindo para aumentar a produtivi-dade e o crescimento do país como um todo.

As crises e perdas resultantes de riscos mal adminis-trados são dispendiosas, assim como as medidas necessá-rias para se preparar melhor para os riscos. Sendo assim, apreparação compensa? Análises de custo-beneício eitasem algumas áreas sugerem que a preparação para o riscoem geral é benéfica na prevenção de custos, às vezes até

de orma significativa (Figura 2). Parece haver muita ver-dade no velho ditado que diz “é melhor prevenir do queremediar”. Por exemplo, um tratamento de suplemen-tos minerais destinado a reduzir a subnutrição e os ris-cos à saúde correspondentes pode gerar beneícios pelomenos 15 vezes maiores do que o custo do programa.10 Do mesmo modo, o aprimoramento dos sistemas de pre-

visão do tempo e de comunicação pública para orneceralertas antecipados de desastres naturais nos países emdesenvolvimento podem gerar beneícios estimados 4 a36 vezes maiores que o custo.11

Comparar a relação custo-beneício de se prepararpara o risco com a de enrentar as consequências é uma

2007 cerca de 4.000. As baixas oram bastante reduzidaspor meio de um programa em âmbito nacional para aconstrução de abrigos (de apenas 12 abrigos em 1970para mais de 2.500 em 2007) juntamente com uma me-

lhor capacidade de previsão e um sistema relativamentesimples mas eficaz de alerta à população.6

A gestão de riscos pode prevenir danos e evitar obs-

táculos ao desenvolvimento. Países tão dierentes comoa República checa, o Quênia e o Peru oerecem bonsexemplos recentes em que a preparação macroeconô-mica protegeu a economia dos eeitos negativos de umacrise financeira global. Ao conseguir déficits fiscais maisbaixos, uma política monetária disciplinada e déficits deconta corrente mais baixos, esses países conseguiram umdeclínio menor das taxas de crescimento após a crise in-ternacional de 2008 do que após a crise do Leste Asiático

de 1997. Os mesmos eeitos benéficos da preparação ma-croeconômica parecem ter ocorrido em muitos outrospaíses de renda média e baixa.7

A gestão de riscos pode desencadear oportunidades. As erramentas de gestão de riscos, como melhoria dasinormações, seguro de colheitas e diversificação do em-prego, podem ajudar as pessoas a atenuar os riscos. A ca-pacidade de atenuar os riscos, por sua vez, permite queas pessoas, principalmente os pobres, superem a aversãoao risco e tenham mais disposição para realizar novosempreendimentos promissores. Alguns agricultores daEtiópia, por exemplo, optaram por não usar ertilizan-tes porque temiam a seca e outros choques potenciais e,

F I G U R A 2 As vantagens da gestão de riscos geralmente ultrapassam os custos

Fonte: Wethli 2013 para o WDR 2014.

Nota: A figura mostra os coeficientes médios de custo-benefício em um conjunto de estudos em cada categoria (com um mínimo dequatro estimativas em cada uma). Acima da linha pontilhada, os benefícios previstos ultrapassam os custos previstos. A variação dasestimativas em cada categoria pode ser grande, refletindo uma diversidade de tipos de intervenções e locais, bem como a sensibilidadedas estimativas a variações nas premissas subjacentes. Em quase todos os casos, contudo, mesmo o 25º percentil das estimativas estáacima do ponto de equilíbrio.

12

10

4

8

6

0

Vacinas Melhoria

em água e

saneamento

Sistemas

de alerta

antecipado

Intervenções

nutricionais Terremotos Inundações

Medidas para reduzir os danos de:

Ponto de

nivelamento

Tempestades

tropicais

2 R e l a ç ã o c

u s t o -

b e n e f í c i o


18/66


BOX 2 Um mundo arriscado: tendências do risco entre as regiões

Os riscos que as pessoas enfrentam mudaram consideravelmentecom o tempo, embora essa evolução às vezes tenha variado de

região para região. Os riscos foram atenuados em algumas áreas,como a de saúde materna, onde a taxa de mortalidade diminuiu em

todas as regiões. Por outro lado, a incidência de crimes aumentousubstancialmente na América Latina e na África Subsaariana. Inusita-

Fonte: Equipe do WDR 2014 com base nos dados dos Indicadores do Desenvolvimento Mundial (banco de dados) do Banco Mundial; do Banco de DadosInternacional de Desastres do EM-DAT OFDA/CRED; das Estatísticas de Homicídios (banco de dados) do Escritório das Nações Unidas contra a Droga e o Crime.

Nota: Os números mostram a média simples dos países de cada região. Os países da OCDE representados na figura são países de alta renda que foram membrosda OCDE por pelo menos 40 anos. Todos os outros países estão agrupados em regiões geográficas. EAP = Leste Asiático e Pacífico; ECA = Europa e Ásia Central;LAC = América Latina e Caribe; MENA = Oriente Médio e Norte da África; SAR = Sul da Ásia; SSA = África Subsaariana.

a. Os desastres naturais incluem secas, terremotos, enchentes e tempestades tropicais.b. As grandes recessões são identificadas de acordo com Barro e Ursúa 2012 e usando como limiar uma redução de 5% no crescimento do PIB per capita do valor

máximo até o mínimo. Não houve grandes recessões no Sul da Ásia entre 1991 e 2010.

damente, a incidência de desastres naturais aumentou em todas asregiões do mundo. Por outro lado, a América Latina, o Oriente Médio

e o Norte da África, e a África Subsaariana sofreram todos um númerobem menor de anos de recessão do que os países da Organização

para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE) em cadadécada a partir de 1980.

0

0,1

0,2

0,3

0,4

OCDE EAP ECA LAC MENA SAR SSA

p r

o p o r ç ã o d a d é c a d a

e m r

e c e s s õ e s

d. Grandes recessõesb

OCDE EAP ECA LAC MENA SAR SSA0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

3,5

4,0

4,5

M é d i a a n u a l

c. Incidência de desastres naturaisa

1990

2000

2010

OCDE EAP ECA LAC MENA SAR SSA T a x a

p o

r 1 0 0 . 0

0 0

n a s c i d o s v i v o s

0

100

200

300

400

500

600

700

800

a. Mortalidade materna

OCDE EAP ECA LAC MENA SAR SSA

1981–1990

1991–2000

2001–2010

1981–1990

1991–2000

2001–2010

1981–1990

1991–2000

2001–2010

0

5

10

15

20

25

T a x a

p o r 1 0 0 . 0

0 0 p e s s o a s ,

m é d i a a n u a l

b. Homicídios

das compensações importantes que devem ser avaliadas.A escolha entre essas ações depende em parte de como oscustos (certos) da preparação para o risco se comparamcom os respectivos beneícios (geralmente incertos).12 Além disso, a gestão de riscos exige a consideração dedierentes riscos e da necessidade relativa de se prepararpara cada um deles (Box 2). endo em vista os recursos li-mitados, é necessário e inevitável estabelecer prioridadese azer escolhas. Por exemplo, uma amília que mora emuma comunidade com alto nível de violência enrenta ris-

cos de segurança, saúde e propriedade e precisa escolhercomo alocar seu orçamento limitado para se proteger e segarantir contra cada um desses riscos. Do mesmo modo,um pequeno país sujeito a chuvas torrenciais e tambémexposto a choques financeiros internacionais precisa de-cidir quanto gastar em inraestrutura de prevenção de en-chentes e quanto economizar para neutralizar os eeitosda volatilidade financeira.

Quando os riscos são assumidos voluntariamente nabusca de oportunidades, surge outra compensação: os re-


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crescimento da produtividade interna e a mudanças nosmercados financeiros.

A análise da escolha sob incerteza

na economia e na política públicaPortanto, é natural que a análise da escolha sob incerte-zas e recursos escassos tenha estado no âmago da econo-mia e da política pública durante séculos. A abordagembásica para a decisão sob incerteza — apresentada porDaniel Bernoulli nos anos 1700 e modelada ormalmentepor John von Neumann e Oskar Morgenstern em 1944 —baseia-se na noção de que as pessoas otimizam a “utili-dade” esperada (ou a percepção subjetiva de bem-estar)dos resultados possíveis.18 Essa abordagem de utilidadeesperada exige que as pessoas açam escolhas racionais,com base em suas preerências por riscos, e no conheci-mento dos resultados possíveis e das respectivas proba-bilidades.

Não obstante as percepções valiosas, esta aborda-gem enrentou desafios em dois aspectos importantes.O primeiro é que os indivíduos não agem de maneiratotalmente racional, talvez porque a incerteza torna oprocesso de decisão tão complicado que as pessoas pre-erem regras comportamentais simples que evoluem como tempo mas que nem sempre são ideais. O trabalho deMaurice Allais na década de 1950 e de Daniel Kahnemane Amos versky na década de 1970 ocaram a atenção naslimitações e nas tendências naturais do comportamentohumano ao enrentar decisões sob incerteza.19

O segundo desafio da abordagem básica de utilidadeesperada é que os indivíduos não tomam decisões iso-ladamente, mas em grupos, principalmente porque osresultados potenciais podem ser bastante aetados pelomodo como as pessoas agem em coordenação com ou-tras. Os trabalhos de Duncan Black na década de 1940 ede James Buchanan e Mancur Olson na década de 1960enatizaram os pontos racos e os obstáculos à ação cole-tiva.20 Embora originalmente preocupada com o orne-cimento de bens públicos pelo Estado, a abordagem deescolha pública abrange as ações tomadas por qualquergrupo, desde amílias até comunidades de qualquer ta-manho. A mensagem básica é sobre o quanto a coorde-

nação de uma ação coletiva pode ser valiosa e ao mesmotempo ilusória, principalmente diante da incerteza.

Outra vertente da literatura econômica tambémse preocupa com os problemas da ação coletiva e oe-rece princípios undamentais para superá-los. Em seutrabalho pioneiro nas décadas de 1960 e 1970, LeonidHurwicz, Roger Myerson e Eric Maskin estudaram o pro-blema da arquitetura de mecanismos para alcançar efici-ência nos mercados, nas organizações e nas instituições.A percepção crítica aqui é a de que as restrições de incen-tivos devem ser consideradas tão importantes quanto asrestrições de recursos para a compreensão da tomada dedecisões em um contexto de incertezas.21 Essa percepção

tornos previstos devem ser analisados em relação às per-das potenciais de um curso de ação. Essa compensação éintensificada quando um retorno mais alto só é possívelse orem aceitos mais riscos. Geralmente é o caso dosinvestimentos financeiros, nos quais o rendimento mais

baixo é característico de uma posição mais segura, e osrendimentos mais altos de posições de maior risco.13 Umacompensação de risco-retorno também pode ser perce-bida para certas ações de desenvolvimento: por exemplo,a opinião pública e alguns especialistas podem vinculara busca por maior crescimento econômico a uma menorproteção ambiental ou a uma maior desigualdade.14 Embora esta e outras compensações de risco-retornopossam não existir, a gestão de riscos exige que elas sejamabordadas como uma possibilidade legítima.

A gestão de riscos engloba não apenas a considera-ção das compensações, mas também das sinergias. Essassinergias podem tornar tanto a preparação como as con-sequências do risco menos dispendiosas. Elas tambémpodem diminuir os riscos e aumentar os beneícios espe-rados. Essas situações de beneício mútuo são comuns edevem ser enatizadas – o que não é o mesmo que dizerque elas não têm custos ou que são sempre áceis de im-plementar. Os investimentos em nutrição e em saúde pre-

ventiva, por exemplo, tornam as pessoas mais produtivase reduzem sua vulnerabilidade a doenças.15 Do mesmomodo, melhorias no ambiente de negócios, como otimi-zar as regulamentações e aumentar o acesso ao crédito,podem azer com que o setor empresarial se torne maisdinâmico e cresça mais rapidamente, tornando-o, ao

mesmo tempo, mais resiliente a choques negativos.16 Nonível macroeconômico, políticas monetárias e fiscais dis-ciplinadas — refletidas em uma inflação moderada e emdéficits públicos sustentáveis — aceleram o crescimentoeconômico e reduzem a alta volatilidade ace a choquesinternos e externos.17

O que implica a gestão eficaz de riscos?

Como escreveu o antigo filósoo grego Heráclito, a únicaconstante é a mudança. E com a mudança, vem a incerteza.Perante as escolhas para melhorar suas vidas, as pessoas

tomam virtualmente todas as decisões em um contextode incerteza. Os jovens decidem o que vão estudar ouaprender sem saber exatamente quais serão os empregose os salários disponíveis quando entrarem no mercadode trabalho. Os adultos decidem quanto e como econo-mizarão para a aposentadoria rente à incerteza da rendae do retorno do investimento uturos, das condições desaúde e do tempo de vida. Os agricultores decidem o que

vão cultivar e quais produtos serão usados sem saber comcerteza se haverá chuva suficiente para os cultivos e quaisserão a demanda e os preços dos produtos no mercado.E os governos decidem o nível de taxas de juros e déficitsfiscais rente a incertezas quanto às condições externas, ao


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cial (como uma amília, uma comunidade ou um país).O importante é que o eeito dos choques nos resultadosdas pessoas também é mediado por suas ações para sepreparar e enrentar o risco.

Essa interação pode ser representada por uma cadeia

de riscos (Diagrama 1), que pode ser aplicada a dierentestipos de riscos e contextos.22 Por exemplo, a possibilidadede uma pessoa ficar doente durante uma pandemia de-pende do grau de contágio do vírus (o choque inicial);da densidade da população e das condições de vida emdeterminadas áreas (o ambiente externo ou a exposição);da suscetibilidade individual das pessoas (condiçõesinternas, como idade ou capacidade do sistema imu-nológico); e das medidas que ela toma para evitar ficardoente ou contaminar os outros, como lavar as mãosrequentemente ou usar uma máscara (gestão de riscos).Do mesmo modo, uma empresa só poderá aproveitar as

vantagens de novas tecnologias e inovações dependendo

das características da tecnologia (o choque inicial); da in-raestrutura do país, que pode aetar o acesso da empresaà tecnologia (o ambiente externo); do nível de inovaçãoda empresa (condições internas); do volume de capitalque a empresa acumulou e do grau de inormação que elatem sobre as vantagens e possíveis desvantagens da novatecnologia (gestão de riscos).

Neste contexto, risco é definido como a possibilidadede perda. O risco não é de todo ruim, contudo, porqueé necessário assumir riscos para buscar oportunidades.Oportunidade é definida como a possibilidade de ganho,representando assim o contrário do risco. A exposição ao

risco é determinada pelo ambiente externo. Por exemplo,a exposição de uma casa ao risco de inundações costei-ras depende da sua localização. A vulnerabilidade ocorrequando as pessoas são especialmente suscetíveis a perdasdecorrentes de choques negativos devido a uma combi-nação de grande exposição, condições internas impró-prias e gestão de riscos deficiente. Por outro lado, umainstituição financeira com alta alavancagem que assumiuposições muito arriscadas sem contrabalançar compen-sações fica vulnerável a um choque econômico ou finan-ceiro. Do mesmo modo, uma amília pobre com poucosbens e renda volátil pode ser especialmente vulnerável aaumentos nos preços dos alimentos.

Gestão de riscos é o processo de preparar-se para osriscos, enrentá-los e lidar com seus eeitos. A resiliência se caracteriza pela capacidade das pessoas, das socieda-des e dos países de se recuperarem de choques negati-

vos e, ao mesmo tempo, manterem ou melhorarem suacapacidade de desempenhar suas unções. Grande parteda literatura recente sobre o risco em um contexto dedesenvolvimento enatiza o papel importante que agestão de riscos pode desempenhar no aumento da re-siliência a choques negativos. Contudo, para aumentar aprosperidade e o bem-estar, a gestão de riscos tambémtem um papel essencial em ajudar as pessoas e os paísesa administrarem com sucesso os choques positivos. Na

é vital para a ormulação das melhores ormas de coor-denar a ação coletiva de qualquer grupo, principalmentecom inormações assimétricas, interesses divergentes econhecimento limitado. Ela obriga os analistas e ormu-ladores de políticas a verem além dos recursos agregados,

e a questionarem o que inorma e motiva as ações daspessoas e organizações, inclusive as ações relativas à ges-tão de riscos.

Uma estrutura analítica para a gestão de riscos

Os princípios decorrentes da economia de decisão sobincertezas ornecem uma estrutura analítica para a gestãode riscos. O Relatório sobre o Desenvolvimento Mundialde 2014 propõe que essa estrutura consista de várias eta-pas interrelacionadas:

• Avaliação das metas fundamentais e das motivações

da gestão de riscos, ou seja, resiliência rente a eventosadversos e prosperidade por meio da busca de oportu-nidades (analisadas nas duas primeiras seções acima).

• Compreensão do ambiente onde ocorrem os riscos eas oportunidades (reerido a seguir como a cadeia deriscos).

• Análise das implicações da gestão de riscos, ou seja,preparação e enrentamento dos eeitos negativos e po-sitivos (apresentados a seguir em “Os componentes dagestão de riscos”).

• Avaliação dos principais obstáculos que os indivíduos e

as sociedades enrentam na gestão de riscos, incluindorestrições de recursos, inormações e incentivos (dis-cutidos a seguir na seção intitulada “Além do ideal”).

• Apresentação do papel potencial dos grupos e da açãocoletiva em dierentes níveis da sociedade para superaros obstáculos que as pessoas encontram na gestão dosriscos (mostrados na seção “O caminho a seguir”).

Compreensão do ambiente onde ocorremos riscos e as oportunidades: a cadeia de riscos

O mundo está sempre mudando e gerando choques que

aetam os indivíduos e as sociedades. Os choques podemser positivos (como uma chuva abundante ou lucroscomerciais inesperados) ou negativos (doença ou guerra).Eles podem aetar grupos pequenos (como uma amíliaou uma comunidade rural) ou grandes (uma região ouum país). E podem ocorrer repentinamente (como os de-sastres naturais ou choques financeiros) ou gradualmente(como as transições demográficas, tendências tecnológi-cas ou mudanças ambientais). Os resultados desses cho-ques podem ser positivos ou negativos, grandes ou pe-quenos, individualizados ou generalizados dependendoda interação entre os choques e as condições internas eexternas que caracterizam um sistema econômico e so-


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verdade, a gestão bem-sucedida dos choques positivos éundamental para aumentar a resiliência das pessoas aoschoques negativos ao longo do tempo. Por exemplo, a ca-pacidade de um agricultor de suportar uma seca pode sermuito influenciada pelo modo como os rendimentos dosanos de chuvas suficientes oram administrados. Sendoassim, a meta da gestão de riscos é tanto diminuir as per-das como aumentar os beneícios que as pessoas obtêmquando enrentam ou assumem riscos.

Os componentes da gestão de riscos: preparação e enfrentamento

Para atingir essa meta, a gestão de riscos precisa combi-nar a capacidade de se preparar para o risco com a habi-lidade de enrentá-lo posteriormente, levando em conta acomparação entre os custos antecipados da preparação eos beneícios prováveis. Com base na contribuição un-damental de Isaac Ehrlich e Gary Becker, a preparação deve incluir uma combinação de três ações que podemser adotadas com antecedência: obter conhecimento,conseguir proteção e adquirir seguro.23 Uma vez que orisco (ou a oportunidade) tenha se materializado, as pes-soas tomam medidas para lidar com o ocorrido por meio

do enrentamento (Diagrama 2). Uma boa estratégia degestão de riscos deve incluir todos estes quatro compo-nentes: conhecimento, proteção, seguro e enrentamento.Eles interagem entre si, aumentando potencialmentea qualidade uns dos outros. Por exemplo, um melhorconhecimento pode levar a decisões eficientes em rela-ção à alocação dos recursos entre seguro e proteção. Domesmo modo, ter melhor seguro e proteção pode tornaro enrentamento menos diícil e oneroso. No entanto,diversos obstáculos muitas vezes tornam a estratégia degestão de riscos diícil de alcançar na prática, como está

descrito em mais detalhes a seguir.

ConhecimentoA obtenção de conhecimento, reduzindo assim as incer-tezas que as pessoas enrentam quando conrontam ris-cos e buscam oportunidades, é o primeiro componenteda gestão de riscos. O conhecimento implica mais do queapenas o acúmulo de inormações: embora seja necessá-rio obter inormações sobre possíveis eventos e suas pro-babilidades, o conhecimento também envolve o uso des-sas inormações para avaliar a exposição a esses eventose os possíveis resultados para depois decidir como agir.O conhecimento, portanto, contém elementos de avalia-

D I A G R A M A 1 A cadeia de riscos: a natureza e a extensão dos resultados dependemdos choques, da exposição, das condições internas e da gestão de riscos


Nota: As setas de feedback do diagrama da cadeia de riscos representam o potencial de que os resultados dos choques anteriores afetema exposição e a propensão a choques futuros. Do mesmo modo, a eficácia da gestão de riscos das pessoas pode afetar significativamentea propensão a choques futuros.

Ambiente

externo

Choques

Internalconditions

Condições

internas

ResultadosGestão

de riscos


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ção entre os cientistas e ormuladores de políticas, alémde permitir que a mídia pudesse inormar as pessoasmesmo nas partes mais remotas do mundo.

ProteçãoA proteção engloba todas as ações que diminuem a pro-babilidade e a dimensão dos resultados negativos ou queaumentam a probabilidade e a dimensão dos resultadospositivos. Os países em desenvolvimento fizeram grandesaprimoramentos em alguns aspectos da proteção contraos riscos nas últimas décadas. O percentual de pessoasnos países de renda baixa e média que tem acesso a me-lhor saneamento, por exemplo, aumentou de 36% em1990 para 56% em 2010; enquanto isso, a taxa de imu-nização contra sarampo dobrou de 41% para 83% entre

1985 e 2010.25 A melhoria do saneamento e o aumentodas vacinações, juntamente com outras medidas de saúdepreventiva, ajudaram a reduzir as taxas de mortalidadematerno-inantil. Do mesmo modo, após repetidos ciclosde alta inflação durante as décadas de 1970 e 1980, mui-tos países em desenvolvimento estabeleceram estruturassólidas de políticas fiscais e monetárias, que ajudaram areduzir a intensidade e a incidência de grandes recessões(ver Box 2). O aumento do uso de sistemas de alarmesantecipados ajudou a proteger as populações expostas adesastres naturais, reduzindo as mortes na ocorrência degrandes eventos.

ção e julgamento. Além disso, o conhecimento das pes-soas sobre o risco depende não somente das inormaçõesque podem ser acessadas, mas também da qualidade das

inormações ornecidas por outros sistemas econômicose sociais. Na verdade, a política pública tem um papel im-portante na melhoria da disponibilidade, transparênciae confiabilidade das inormações que podem ser impor-tantes para a preparação para o risco, incluindo contasnacionais e estatísticas sobre mão de obra, vários sinaisdo mercado e previsões do tempo, entre outras coisas.Além disso, o Estado pode contribuir para reduzir a in-certeza que pode ser criada por políticas erráticas, imple-mentação demorada das reormas e mudanças normati-

vas requentes.Embora muitas vezes alte o conhecimento sobre ris-

cos nos países em desenvolvimento, ele está aumentando

em várias áreas-chave como tratamento de doenças, ci-clos econômicos e desastres naturais. As novas tecnolo-gias estão ajudando muito a melhorar o conhecimentode choques potenciais e ornecer respostas para eles. Osagricultores de Gana e de 15 outros países aricanos, porexemplo, recebem inormações específicas do mercadopelo teleone celular, o que os ajuda a melhorar sua res-posta às mudanças nos preços e nas demandas agríco-las.24 A globalização e os avanços científicos melhoraramo entendimento de muitos patógenos, inclusive de comoeles podem ser detectados e diagnosticados rapidamentepara permitir o controle de doenças. O aprimoramentodas tecnologias também ocasionou uma maior colabora-

D I A G R A M A 2 Os componentes interligados da gestão de riscos


SeguroTransferir recursos entre as pessoas

e ao longo do tempo, de estadosde natureza bons para maus

ConhecimentoConhecer os choques, as condiçõesinternas e externas e os resultados

potenciais, reduzindo assimo nível de incerteza

EnfrentamentoRecuperar-se das perdase aproveitar ao máximo

os benefícios

ProteçãoReduzir a probabilidade e a

extensão das perdas e aumentaros benefícios

Preparação Enfrentamento


23/66


EnfrentamentoO componente final da gestão de riscos é o enrenta-mento, que abrange todas as medidas tomadas com amaterialização de um risco (ou, opcionalmente, umaoportunidade). O enrentamento, portanto, consiste na

utilização dos recursos de conhecimento, proteção e se-guro que oram obtidos durante a ase de preparação. Arelação entre enrentamento e preparação torna-se bas-tante fluida no conronto com um risco em evolução. Issoinclui a atualização de um conhecimento relevante pormeio do monitoramento e da avaliação dos riscos emer-gentes e da adaptação e implementação de quaisquer res-postas necessárias e disponíveis.

A escolha do grau de preparação para risco tem impli-cações para o tipo de enrentamento necessário, o que, porsua vez, pode contribuir para círculos viciosos ou virtuo-sos na gestão de riscos. Quando uma preparação eficaz li-mita os danos de choques adversos, o enrentamento podeser mínimo - disponibilizando mais recursos para maisinvestimentos na gestão de riscos, reduzindo a vulnerabi-lidade a choques uturos, e assim por diante. Em termosde amília, por exemplo, o ato de uma pessoa ter segurode saúde pode acilitar o tratamento médico e a recupera-ção resultante, ao mesmo tempo em que reduz as despesaspagas com o próprio dinheiro, quando o membro de umaamília fica doente ou sore um acidente. No nível macroe-conômico, as evidências sugerem que, ao reduzir as perdasdecorrentes de desastres naturais, por exemplo, a prepara-ção para riscos pode garantir e até acelerar o crescimentoeconômico.29

Por outro lado, quando a preparação é limitada ouum choque é inesperadamente grande, o enrentamentopode ser desodernado e exigir medidas dispendiosas -deixando poucos recursos disponíveis para uma gestãode riscos uturos, agravando a vulnerabilidade a choquese enraquecendo a capacidade das amílias de aproveita-rem novas oportunidades. Por exemplo, a perda de bensdecorrente de desastres naturais em países tão dieren-tes quanto a Etiópia e Honduras - causada pelos preju-ízos diretos de um uracão ou seca, combinados à altade seguro e venda de bens a qualquer preço - tem eeitosde curto prazo e de longo prazo: amílias pobres podem

eetivamente ficar aprisionadas na pobreza, tornando-asmais vulneráveis a uturos choques negativos e menoscapazes de realizar novos empreendimentos para fins demelhoria.30 Do mesmo modo, apesar de as respostas deenrentamento por parte dos governos em todo o mundona metade da crise de 2008-2009 — incluindo operaçõesde resgate de grandes empresas financeiras, estímulofiscal e grandes períodos de flexibilização monetária —terem ajudado a acalmar a crise financeira no curtoprazo, essas respostas podem ter eeitos negativos delongo prazo, incluindo o aumento substancial da dívidapública e os incentivos perversos para o risco assumidodas instituições financeiras.

SeguroNa medida em que a proteção não pode eliminar comple-tamente a possibilidade de resultados negativos, o seguropode ajudar a amortecer o golpe de choques adversos.Seguro inclui quaisquer instrumentos para transerência

de recursos entre as pessoas ou ao longo do tempo, deestados de natureza bons para maus. Em alguns casos,o seguro contra determinados riscos é ornecido pormercados especializados no sistema financeiro. Con-tudo, uma vez que os mercados ormais de seguro nãoestão amplamente disponíveis nos países em desenvol-

vimento, uma grande parte dos recursos é direcionadapara o autosseguro, geralmente procurado mediante ouso de meios relativamente dispendiosos e ineficientes,tais como a detenção de bens duráveis (como joias) quepodem ser vendidos no caso de um choque. Um grandenúmero de amílias também participa de um comparti-lhamento inormal de riscos nas comunidades, sendo que

os programas de microfinanciamento e microsseguro,cada vez mais, ornecem novos instrumentos que ajudamas pessoas na gestão dos riscos. Do mesmo modo, junta-mente com as redes de segurança tradicionais, as trans-erências monetárias condicionadas e outros programasde seguro social são um meio para o Estado transerirrecursos para ajudar as pessoas mais vulneráveis a lidarcom circunstâncias adversas.26

Pode haver sinergias ou compensações entre seguroe proteção como estratégias para gerir riscos. Na me-dida em que o ato de ter um seguro reduz os incentivosdas pessoas de evitar a ocorrência de situações de risco,

o seguro e a proteção atuam como substitutos entre si.Contudo, quando as medidas que as pessoas adotam paraobter proteção acilitam ou tornam mais barato um se-guro contra resultados adversos, a proteção e o seguropodem ser complementares entre si.27 O ato de ser nãoumante, por exemplo, pode tornar mais ácil e menosdispendiosa a obtenção de um seguro de saúde. A pro-teção deve ser geralmente visível para que o seguro e aproteção sejam complementares. Apesar da visibilidade

já ser altamente relevante para um compartilhamentoinormal de riscos nas comunidades, a tecnologia podetambém torná-la cada vez mais relevante em termosde seguro ormal. Por exemplo: novos dispositivos para

carros podem permitir que as seguradoras variem osprêmios que cobram, com base na qualidade da direçãodas pessoas.28

Juntos, conhecimento, seguro e proteção constituempreparação. Os bens das amílias, comunidades e gover-nos, bem como os serviços prestados pelos mercados esetor público, influenciam de orma geral a preparaçãopara riscos, o que por sua vez aeta os resultados. Nogeral, o nível de preparação das pessoas para riscos tendea estar correlacionado à renda nacional dos países. Con-tudo, variações interessantes dentro das regiões destacamo importante papel da política na determinação da prepa-ração para riscos, para além do acesso a recursos (box 3).


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as pessoas e as sociedades não apresentam um melhordesempenho na gestão de riscos? Apesar de a resposta es-pecífica variar de caso a caso, está sempre relacionada àsrestrições e aos obstáculos enrentados pelos indivíduose sociedades, incluindo a alta de recursos e inorma-ções, problemas cognitivos e comportamentais, ausênciade mercados e bens públicos, e externalidades sociais e

Além do ideal: Os obstáculos à gestãode riscos

Se a gestão de riscos pode salvar vidas, evitar prejuízoseconômicos e expandir oportunidades - e, além disso, se agestão de riscos tem boa relação de custo-beneício e seusundamentos são bem compreendidos - então, por que

BOX 3 Como a preparação para riscos varia entre os países?

A preparação das pessoas para riscos ao nível do país inclui ações porparte de todos os grupos e instituições sociais e econômicas, além desuas contribuições, incluindo o Estado. Um índice de preparação para

riscos é representado sob a forma de gráfico no mapa acima. O índice,desenvolvido para o Relatório de Desenvolvimento Mundial de 2014,

abrange medidas de bens e serviços em quatro categorias importan-tes - capital humano, bens físicos e financeiros, apoio social, e apoiodo Estado - que influenciam a preparação para riscos. Os indicadoresdos componentes para o índice incluem: média de anos do total daescolaridade para a população com idade igual ou superior a 15 anos,

e a taxa de imunização contra o sarampo (capital humano); a propor-ção das famílias com menos de US$ 1.000 em bens líquidos, e umíndice de acesso a financiamento (bens físicos e financeiros); o percen-

tual da força de trabalho que contribui para um esquema de pensões,e a proporção de entrevistados que afirmam que “em geral, as pes-soas merecem confiança” (apoio social); e o percentual da população

com acesso a melhores instalações de saneamento, e um indicador

Fonte: Foa, 2013 para o WDR 2014. Número do mapa: BIRD, 40097

a. Cada indicador é ajustado para uma faixa entre zero (0) e um (1). O índice, que é a média dos oito indicadores, mantém, portanto, as propriedades fundamentaisdos indicadores, em vez de ser simplesmente uma média das classificações entre os componentes. Essa abordagem segue em parte a metodol ogia usada naconstrução dos Indicadores Mundiais de Governabilidade (WGI) (ver Kaufmann, Kraay e Mastruzzi 2010). Se necessário, cada indicador é transformado,de modo que um aumento na sua medida represente uma melhoria.

de espaço fiscal com base na dívida pública bruta como uma percen-

tagem de receitas (apoio do Estado).a

Esse índice mostra que o nível de preparação das pessoas para

riscos tende a estar correlacionado com a renda nacional dos países,

mas somente até certo ponto. As pessoas tendem a ser mais prepara-

das nos países de alta renda (principalmente na América do Norte e

Europa Ocidental) e menos preparadas nos países de baixa renda

(principalmente na África), em média. Contudo, existe uma variação

considerável dentro das regiões. Por exemplo, o Chile está razoavel-

mente bem preparado para riscos, enquanto seu vizinho ao leste, a

Argentina, tem apenas preparação média em termos de riscos, ape-

sar de ter nível semelhante de renda per capita. Do mesmo modo, a

Etiópia tem melhor preparação para riscos do que outros países na

região, com renda per capita semelhante ou relativamente mais alta.

Isso ressalta a importância das políticas, para além do nível de renda

e do acesso aos recursos, na determinação da preparação para riscos.

Índice da preparação para riscos entre os países

Quintil mais preparado Dados ausentesQuintil menos preparado


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mentos para prepará-los para o risco. Em muitos casos,os tomadores de decisão e ormuladores de políticas pa-recem ter uma memória curta reerente às origens dascrises de vários tipos. As crises financeiras sistêmicas, porexemplo, são quase sempre precedidas pela concentração

e pelo crescimento excepcionalmente alto de crédito, eesse processo parece ser bem entendido.32 Ainda assim, osormuladores de políticas geralmente azem pouco paracontrolar a expansão do crédito. Um also senso de segu-rança pode estar subjacente à incapacidade das pessoasna gestão da preparação para riscos em tempos normais(seja guardando para um dia de chuva ou concluindoos planos de preparação para desastres, por exemplo).E um “paradoxo de proteção” pode surgir: a proteção con-tra o risco que suprime perdas por um longo período criaum also sentido de segurança, levando a uma vigilânciae uma conscientização do risco reduzidas e possivel-mente resultando em maiores perdas uturas.33 Em mui-

tos casos, o que pode ser considerado comportamentoirracional pode ser na verdade o resultado de incentivosdistorcidos, conhecimento incorreto ou insuficiente, oudeterminadas normas sociais e crenças culturais.

Obstáculos além do controle de indivíduosimpedem sua gestão de riscos

Ausência de mercados e bens públicos. Os mercados emáreas críticas para uma gestão eficaz dos riscos - crédito,seguro, empregos - são deficientes ou até mesmo ausentesem muitos países em desenvolvimento. Do mesmo modo,

são deficientes ou até mesmo ausentes os bens públicose serviços essenciais para gestão de riscos - estabilidadepolítica e econômica, ordem pública e inraestrutura bá-sica. Na verdade, os mercados bem-desenvolvidos podemestar ausentes porque os bens públicos de apoio são de-ficientes. Se, por exemplo, o sistema de justiça não fizercumprir os contratos, não ará muito sentido contratarseguro de saúde, seguro de veículos ou seguro de residên-cia, e nem haverá tal mercado.34 Existem muitos motivospelos quais os bens públicos estão ausentes, mas estadiscussão considera apenas os motivos mais pertinentespara gestão de riscos. O primeiro motivo, já abordado, éa alta de recursos: as proteções dispendiosas contra en-

chentes construídas na Holanda, por exemplo, são sim-plesmente inviáveis para muitos países em desenvolvi-mento ameaçados de modo semelhante, como Bangladeshou Vietnã. O segundo motivo está associado à economiapolítica de gestão de riscos. Os governos podem ficar re-lutantes em gastar em preparação para riscos, já que seuscustos são imediatos e visíveis, ao mesmo tempo em queseus beneícios, mesmo quando substanciais, são de maislongo prazo e menos visíveis.

Falhas de governo. A gestão de riscos pode ser tambémprejudicada pelas alhas de governo provenientes dacaptação de políticas por parte dos grupos de interesse,

econômicas. Essa constatação resulta em uma mensagemimportante. A identificação dos riscos não é suficiente: osobstáculos em termos de gestão de riscos devem ser tam-bém identificados, priorizados e abordados por meio demedidas privadas e públicas (box 4).

Considere o caso de Mumbai. Seu sistema de drena-gem tem mais de 100 anos e mal consegue lidar com aschuvas anuais das monções. Relatórios e propostas têmrepetidamente explicado em detalhes como investimen-tos, tais como a instalação de estações de bombeamento ea limpeza dos detritos acumulados, são necessários parafins de expansão da capacidade do sistema de drenagemde águas pluviais. Mesmo assim, com poucas exceções, aspropostas não oram colocadas em prática. Uma monçãoexcepcionalmente grande atingiu a cidade em 2005, cau-sando mais de 400 mortes, grandes danos em ediíciose inraestrutura, e a interrupção da atividade econômicae financeira. Em seguida, um comitê de averiguação ez

recomendações para reormulação do sistema de dre-nagem que eram desoladoramente semelhantes às reco-mendações eitas na década de 1990. A partir de 2013,porém, a implementação está novamente atrasada. Comoresultado, a capital financeira da Índia permanece alta-mente vulnerável às chuvas das monções.

Por que as pessoas não apresentam um melhordesempenho na gestão do seu próprio risco?

Falta de recursos. Mesmo quando uma estratégia de ges-tão de riscos tem boa relação de custo-beneício, os indi-

víduos e grupos podem considerá-la de diícil execução,devido à grande quantidade de custos antecipados e aoacesso limitado ao crédito. A escassez de bens e recursosfinanceiros, que é principalmente aguda nos países pobrese em desenvolvimento, pode tornar as compensações ine-rentes a gestão de riscos mais diíceis de administrar. Osgovernos podem decidir que, dado seu orçamento limi-tado, as despesas atuais de consumo são mais urgentes doque os investimentos para redução dos riscos de desastres.

Falta de inormação e problemas cognitivos. Inormaçõesrelevantes podem não existir ou estar disponíveis paratomadores de decisão, ou estes podem carecer da capa-

cidade de entender essas inormações. As deficiênciascognitivas são relevantes e representam obstáculos diun-didos em termos de gestão de riscos em muitas circuns-tâncias, mesmo nos países avançados. Nos Estados Uni-dos, por exemplo, uma pesquisa mostrou que apenas 31%dos proprietários das casas nas áreas propensas a inunda-ções estavam cientes do risco.31 As repercussões dos casosextremos de alta de inormação e conhecimento - deno-minados “prounda” incerteza - são exploradas abaixo.

Problemas comportamentais. Mesmo que haja inorma-ções, os tomadores de decisão podem não conseguirtransormar o conhecimento em medidas e comporta-


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BOX 4 Integração dos fundamentos e obstáculos para a gestão de riscos na definição de políticas

Essa abordagem prática fornece duas mensagens importantes para

o desenho das políticas de gestão de riscos:

Seja realista. Os instrumentos de uma gestão de riscos simples devem

ser preferidos quando a capacidade for baixa. Os formuladores depolíticas devem se concentrar em soluções acessíveis e benéficas.

Medidas suaves que alteram os incentivos (como a melhoria das regu-

lamentações de zoneamento para áreas costeiras) são preferíveiscomo um ponto de partida a medidas de engenharia (como diques

para evitar inundações). Além disso, é particularmente custo-eficiente

fortalecer as capacidades úteis na gestão de riscos de diferentes natu-

rezas, tais como a capacidade de realizar evacuações em larga escala(o que pode ser útil no caso de um furacão ou acidente nuclear, por

exemplo). As opções políticas realistas devem garantir que a gestão

de riscos evite as consequências indesejadas da política negativa, for-neça os incentivos certos para aproveitar as melhores capacidades de

todas as pessoas e proteja os mais vulneráveis, que são geralmente

menos capazes de implementar soluções ideais, mas dispendiosas.

Crie uma base forte para uma melhor gestão de riscos ao longo do

tempo. Geralmente faz sentido criar dispositivos institucionais

quando a necessidade deles é óbvia, tal como depois de um evento

de desastre, e que não possam ser revertidos facilmente, uma vezdesaparecida a memória do evento. Essa irreversibilidade institucio-

nal deve ser combinada com uma implementação flexível e uma

aprendizagem contínua. Os formuladores de políticas devem visar

A definição de políticas públicas eficazes deve ser mais do quesimplesmente identificar possíveis riscos, e conter também uma

análise dos obstáculos à gestão de riscos. O diagrama abaixo apre-

políticas robustas que podem não ser ótimas no futuro mais prová-vel, mas que levam a resultados aceitáveis em uma grande variedadede cenários e que são fáceis de revisar quando novas informações setornam disponíveis. Começar com uma base sólida para gestão de

riscos requer uma perspectiva de longo prazo; cria os incentivos ade-quados; e minimiza o risco de efeitos negativos indesejados. Tam-bém ajuda a garantir que as políticas sejam suficientemente flexíveispara serem ajustadas quando novas informações forem disponibili-zadas (para mais detalhes sobre essas duas percepções, veja a dis-cussão denominada “Cinco princípios de ação pública para uma

melhor gestão de riscos” no final desta visão geral).

Os componentes fundamentais e os obstáculos à gestão de ris-

cos, com essas lições em mente, podem ajudar a identificar quais

políticas específicas são mais relevantes em diferentes contextos. Porexemplo, os países com recursos limitados ou capacidade institucio-nal deficiente devem focar as políticas fundamentais, ao mesmotempo em que os países que já possuem bases sólidas para gestãode riscos implementadas podem visar políticas mais avançadas

(diagrama b). Essa estrutura é usada em todo o Relatório de Desenvol-vimento Mundial de 2014 para organizar e priorizar as políticas degestão de riscos entre os quatro principais componentes de gestãode riscos (conhecimento, proteção, seguro e enfrentamento) paradiferentes sistemas sociais e econômicos, desde a família até a comu-

nidade internacional (e que são resumidos nas tabelas correspon-dentes para cada um desses sistemas).

senta um conjunto de aspectos para auxiliar na tomada de decisões,ajudando a identificar as lacunas críticas e mostrando as interven-

ções eficazes e de baixo custo.

a. Um conjunto de telas para ajudar na gestão de riscos


b. Uma estrutura para prioridades da política pública

POLÍTICA S PARA APOIAR GESTÃO DE RISCOS

FUNDAMENTAIS AVANÇADAS

Conhecimento

Proteção

Seguro

Enfrentamento

Qual o

tamanho do

risco que

estamos

enfrentando?

Maus incentivos estão levando a

assumir riscos de mais ou de menos?

Os recursos e

o acesso aos

recursos são

limitados

demais?

Que políticas

devem ser

implementadas?

Devido a falhas

de mercado?

Devido a falhas

de governo?

Definição

de políticas

Avaliação

de recursos

Avaliação de

comportamento

Avaliação de

informaçõesAvaliação de incentivos

Avaliação

de riscos

Os tomadores

de decisão

estão mal

informados?

Os vieses

cognitivos e

comportamentais

estão impedindo

a gestão de riscos?


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nalidades e as alhas em termos de ações coletivas podemser os motivos pelos quais a obtenção de um acordo in-ternacional de caráter vinculativo sobre emissões de gasesdo eeito estua se tem revelado tão evasiva.

Incerteza profunda e soluções robustas

A “incerteza prounda” é um obstáculo à gestão de ris-cos que merece atenção especial. ambém conhecidacomo incerteza knightiana nos c

por standaloneoverview

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