potestad sancionadora y medidas correctivas lima, 03-04-2012 dr. ramón huapaya tapia profesor de...

Potestad Sancionadora y Medidas Correctivas

Lima, 03-04-2012

Dr. Ramón Huapaya Tapia

Profesor de Derecho Administrativo, PUCP

La potestad sancionadora de la Administración

• Ius puniendi estatal: Poder que reside el Estado en orden a reprimir las conductas (acciones u omisiones) consideradas como ilícitas o contradictorias al orden social

• Se articula en dos grandes ramas:

• El Derecho Penal

• El Derecho Administrativo Sancionador (DAS)

• El DAS tiene como objeto disciplinar el contenido del poder represivo de la Administración.

La potestad sancionadora de la Administración

• El poder represivo administrativo es una de las potestades más intensas que posee la Administración con relación a los particulares

• El DAS disciplina y ordena el contenido de dicho poder represivo

• Potestad sancionadora: atribuida por ley• Principio de legalidad atenuado - Se admite la colaboración

reglamentaria vía una delegación realizada por ley - Caso Ley 27631 - Ley que modifica la función normativa de los Organismos Reguladores

• Reserva legal para establecer infracciones y sanciones• Mandato de tipicidad.

La Sanción Administrativa • Concepto de sanción:• Cualquier perjuicio (“mal”) infringido por la

Administración a un administrado, previo procedimiento administrativo y con una finalidad exclusivamente represiva.

• Contenido de la sanción: • a) Privación o limitación de un derecho (contenido

limitativo o de reducción de la esfera jurídica del particular)

• b) Creación de un gravamen (imposición de un deber: pecuniario o de otro carácter)

La Sanción Administrativa. Elementos

• a) La existencia de una autoridad administrativa competente que cuente con potestades sancionatorias (elemento subjetivo)

• b)La decisión administrativa debe producir un efecto desfavorable en la esfera jurídica del infractor (elemento objetivo): La sanción siempre consiste en una privación de derechos o la imposición de un deber u obligación.

• c) Debe existir una inconducta previa (infracción) que amerite el reproche a título de sanción (supuesto previo)

• d) Cumple una finalidad represiva (229.1 LPAG)• e) Exige la observancia de un procedimiento administrativo

previo a su imposición.

Clases de sanciones

• Por su finalidad: • Sanciones de autoprotección: Producto de la

actividad de la Administración dirigida a la tutela de su organización y orden interno. (régimen disciplinario de los funcionarios públicos, sanciones revocatorias de actos administrativo favorables, sanciones para la defensa de la integridad de los bienes públicos, sanciones tributarias)

• Sanciones de protección del orden general: Persiguen el control del orden social general: multa o clausura de establecimientos por ruidos nocivos o por infraestructura inadecuada..etc.

Clases de sanciones • Por el contenido de la Sanción:• Sanciones Personales: Consisten en la suspensión o restricción

de un derecho o la autorización para su ejercicio (clausura de establecimiento, suspensión de marcas, patentes, licencias) o en actos de amonestación (amonestación oral o escrita, apercibimiento). Deben fundarse en una causa de interés público afectado por el ejercicio del derecho que se pretende suspender.

• Sanciones reales: Se traducen en la imposición del pago de una suma de dinero (sanción pecuniaria o multa) o en la sustracción de una cosa (confiscación, comiso, secuestro, requisa). Sanción más común: la multa.

Clases de sanciones

• En relación con el ordenamiento administrativo:• Sanciones Principales: Son las que imponen el acto de gravamen o

represivo en contra del administrativo. P.e. Multa, restricción de derechos.

• Sanciones “accesorias”: Refuerzan la eficacia represiva y disuasoria de las sanciones. Están constituidas por figuras como el comiso, inhabilitaciones (cuando la conducta responde a características especiales del infractor), deber de reposición y resarcimiento. En realidad, el concepto es equívoco, no existen “sanciones accesorias”, sino que éste tipo de medidas no son sanciones, y en nuestro ordenamiento, están asociadas dentro del concepto de medidas correctivas o de restitución de la vigencia del ordenamiento.

Criterios de distinción de la Sanción

Administrativa con medidas afines

• La finalidad de la sanción es estrictamente represiva y manifiesta su carácter punitivo. Esta represión en sede administrativa es impuesta por el Estado a su exclusivo favor, es una suerte de reparación para el Estado.

• La finalidad exclusivamente represiva de las sanciones, permite distinguirlas de medidas afines, (medidas “correctivas”, las medidas “restitutivas”, las “multas coercitivas”, las “medidas cautelares”), como institutos con los que cuenta la Administración para reaccionar frente a los actos ilícitos, sea a través de medidas para exigir el cumplimiento del ordenamiento o restaurar la situación correspondiente al mismo.


Administrativa con medidas afines

• El artículo 232.1 de la LPAG señala lo siguiente:

• “232.1 Las sanciones administrativas que se impongan al administrado son compatibles con la exigencia de la reposición de la situación alterada por el mismo a su estado anterior, así como con la indemnización por los daños y perjuicios ocasionados, los que serán determinados en el proceso judicial correspondiente”.

• Al lado de la finalidad represiva y disuasoria de las sanciones administrativas, el ordenamiento prevé que las autoridades administrativas puedan ordenar la reposición del estado anterior a la producción del ilícito administrativo.


Administrativa con medidas afines • El numeral 232.1 del art. 232 LPAG, establece la posibilidad

de que la Administración imponga las medidas de corrección y de restitución de la situación alterada por la comisión de la infracción administrativa.

• Estas medidas son siempre distintas a la sanción (distinción de finalidad: represiva vs correctiva)

• Se establece la posibilidad de otorgar un derecho indemnizatorio al particular afectado por la conducta infractora del ordenamiento. Esto último sólo puede ser dilucidado en sede judicial, puesto que los montos indemnizatorios así como el quantum de la indemnización, sólo pueden ser determinados por un juez a través del proceso judicial correspondiente.


Administrativa con medidas afines • Dentro de este poder de restituir o restaurar la situación

alterada por la infracción administrativa, así como asegurar la vigencia del ordenamiento, deben distinguirse los siguientes supuestos:

• a) Medidas destinadas a asegurar la vigencia del ordenamiento: • Multas coercitivas• Medidas provisionales en el PAS (medidas cautelares)• b) Medidas destinadas a restituir o restaurar la situación

alterada por la infracción:• Medidas restitutorias• Medidas correctivas

I. Medidas destinadas a asegurar la vigencia del

ordenamiento • Multas coercitivas:• Son un medio de ejecución forzosa contemplado de manera

específica en la LPAG (199 LPAG)• Consiste en la imposición en forma sucesiva y reiterada del pago

de una suma de dinero hasta doblegar la voluntad del obligado para cumplir el mandato del acto administrativo materia de ejecución.

• Es un medio de coerción para que el administrado cumpla con una obligación impuesta por un acto administrativo.

• No tiene finalidad represiva, sino compulsoria, por lo que se diferencian de las sanciones.

• Puede acompañar a la sanciones administrativas (multas en sentido estricto). Posibilidad establecida por el numeral 199.2 del artículo 199º de la LPAG.


ordenamiento • Medidas provisionales (cautelares): • Dirigidas a asegurar la eficacia de la decisión final

sancionatoria. (art. 236º LPAG)• Están dadas en función al poder cautelar genérico

establecido en el artículo 146º LPAG.• Por ejemplo, clausura de establecimientos, comiso e

incautación de bienes peligrosos para la salud, la seguridad o la vida, etc.

• No tienen por finalidad reprimir, sino únicamente, garantizar la eficacia de la decisión sancionadora final a ser adoptada en el procedimiento sancionador.


ordenamiento • Las medidas preventivas (provisionales de

extrema urgencia): • Dentro de estas medidas cautelares, cabe distinguir la

existencia de medidas preventivas, que pueden ser ordenadas por el instructor de los procedimientos, al inicio de los mismos, con la finalidad de evitar o impedir que se consume una violación del ordenamiento jurídico.

• Las medidas preventivas dotan de libertad al instructor en orden a salvaguardar posibles afectaciones a la vida, la salud o la seguridad: Ej. Decomiso de materiales pirotécnicos en vísperas de fiestas navideñas, demolición de obras en ruina inminente, entre otras.

II. Medidas destinadas a restaurar o reparar la

situación alterada por la infracción • Medidas correctivas: • Son medidas accesorias a la sanción.• Se diferencian de éstas porque no tienen finalidad represiva,

sino que únicamente se constituyen como medios de reparación y de restitución de la situación conculcada por la infracción administrativa.

• Son complementos o elementos accesorios de la sanción administrativa (numeral 232.1 del art. 232 LPAG)

• Tipología de medidas correctivas: • a) Comiso o incautación de bienes• b) Cierre o clausura definitiva de establecimientos


situación alterada por la infracción

• Medidas correctivas:

• c) Inhabilitaciones (cuando la situación lo amerita en función a las circunstancias personales del administrado)

• d) Destrucción y/o demolición de bienes u obras realizadas en infracción.

• e) Deber de reposición y resarcimiento.

• Pueden ser simultáneas y de hecho lo son con las sanciones administrativas principales (multas, restricción o suspensión del ejercicio de derechos)



• Principios que deben regir la imposición de medidas correctivas

• Legalidad• Tipicidad• Debido Procedimiento• Razonabilidad • No deben, fraudulentamente, empeorar la situación del

administrado a fin de agravar su situación jurídica.• No deben duplicar la sanción administrativa. • No deben ser genéricas. • Discrecionalidad atenuada.



• Medidas restitutorias: • Son una sub-especie de las medidas correctivas. • Están destinadas a la restitución o

reestablecimiento de la situación alterada por la infracción administrativa.

• P.e.: cierre de establecimientos sin licencia, devolución de lo ilícitamente pagado por un consumidor, destrucción o demolición de obras realizadas sobre propiedad ajena, entre otros.


situación alterada por la infracción • Las medidas correctivas y las medidas restitutorias

comparten la misma finalidad: reparar o restaurar la situación conculcada por la comisión del ilícito administrativo.

• Su funcionalidad se aprecia mucho en campos como la protección al consumidor y la regulación de los servicios públicos.

• Organismos como INDECOPI, OSITRAN y OSIPTEL emplean el mecanismo de las medidas correctivas en el ámbito de los procedimientos sancionadores de consumo, de represión de la competencia desleal, de sanción de infracciones a la legislación de la libre competencia, y a los mercados de servicios públicos.

III. Marco legal de las medidas correctivas:

El caso de la CPC del INDECOPI • El art. 39º del TUO de la Ley de Protección al

Consumidor (LPC), estableció la competencia de la Comisión de Protección al Consumidor del INDECOPI para imponer sanciones y medidas correctivas por infracciones a las disposiciones de la LPC.

• El artículo 42º del TUO de la LPC establecía la facultad del INDECOPI para que se establezcan las siguientes medidas correctivas:

• a) Decomiso y/o destrucción de mercaderías, envases, envolturas o etiquetas: Muy utilizado en casos de piratería y de información inadecuada para usuarios.

III. Marco legal de las medidas correctivas

El caso de la CPC del INDECOPI • b) Clausura temporal del establecimiento o negocio hasta por

un máximo de 60 (sesenta) días calendario. Este ejemplo se actúa en los casos de lugares que expendan productos o brinden servicios en infracción de la LPC

• c) Publicación de avisos rectificatorios o informativos en la forma que determine la CPC, tomando en consideración los medios que resulten idóneos para revertir los efectos que el acto objeto de sanción hubiera ocasionado. La publicación se realizará por cuenta y costo del infractor hasta por un máximo de 30 días calendario. (caso producto “Dyazide”: en este caso, se obligó a la empresa Glaxo-Smithkline a que publique avisos indicando que dicho producto fallido podía ocasionar daños a la salud - Resolución 095-96-TDC de la Sala de Competencia del Tribunal de INDECOPI

III. Marco legal de las medidas correctivasEl caso de la CPC del INDECOPI

• d) Reposición y reparación de productos: Sobre todo en campo vinculados con las compras en grandes almacenes o bienes muebles.

• e) Devolución de la contraprestación pagada por el consumidor: Este aspecto ha sido uno de los más utilizados y requeridos por los consumidores.

• Un caso paradigmático es el “Sra. Iris Valqui c/ Inmobiliaria Doré - Res. 0511-2002/TDC-INDECOPI”, en el cual la Sala estimó que una medida correctiva de devolución de US$40,000, por la compra de un inmueble, era excesiva y “desincentivaba” a las partes a recurrir a un proceso judicial para solucionar asuntos que involucren importantes sumas de dinero.

III. Marco legal de las medidas correctivasEl caso de la CPC del INDECOPI

• f) Cualquier otra medida que tenga por finalidad revertir los efectos que la conducta infractora hubiera ocasionado o evitar que ésta se produzca nuevamente en el futuro.

• Esta es la cláusula de cierre del poder correctivo otorgado a la CPC del INDECOPI, en orden a establecer las medidas correctivas.

• Discrecionalidad de CPC, la misma que debe imponer las medidas que estime necesarias, pero respetando el principio de razonabilidad y del debido procedimiento.

• Este régimen HOY ESTÁ DEROGADO, y ha sido reemplazado por el “Código del Consumo”

III. Marco legal de las medidas correctivasCódigo de Protección y Defensa del Consumidor

• Sin perjuicio de la sanción administrativa que corresponda al proveedor por una infracción al CPDC, el artículo 114° de dicho Código señala que Indecopi puede dictar, en calidad de mandatos, medidas correctivas reparadoras y complementarias.

• Las medidas correctivas reparadoras pueden dictarse a pedido de parte o de oficio, siempre y cuando sean expresamente informadas sobre esa posibilidad en la notificación de cargo al proveedor por la autoridad encargada del procedimiento.

• Las medidas correctivas complementarias pueden dictarse de oficio o a pedido de parte.

III. Marco legal de las medidas correctivasCódigo de Protección y Defensa del Consumidor

• Las medidas correctivas reparadoras tienen el objeto de resarcir las consecuencias patrimoniales directas e inmediatas ocasionadas al consumidor por la infracción administrativa a su estado anterior y pueden consistir en ordenar al proveedor infractor lo siguiente:

• a. Reparar productos.

• b. Cambiar productos por otros de idénticas o similares características, cuando la reparación no sea posible o no resulte razonable según las circunstancias.

• c. Entregar un producto de idénticas características o, cuando esto no resulte posible, de similares características, en los supuestos de pérdida o deterioro atribuible al proveedor y siempre que exista interés del consumidor.

• d. Cumplir con ejecutar la prestación u obligación asumida; y si esto no resulte posible o no sea razonable, otra de efectos equivalentes, incluyendo prestaciones dinerarias.

III. Marco legal de las medidas correctivas Código de Protección y Defensa del

Consumidor

• e. Cumplir con ejecutar otras prestaciones u obligaciones legales o convencionales a su cargo.

• f. Devolver la contraprestación pagada por el consumidor, más los intereses legales correspondientes, cuando la reparación, reposición, o cumplimiento de la prestación u obligación, según sea el caso, no resulte posible o no sea razonable según las circunstancias.

• g. En los supuestos de pagos indebidos o en exceso, devolver estos montos, más los intereses correspondientes.

• h. Pagar los gastos incurridos por el consumidor para mitigar las consecuencias de la infracción administrativa.

• i. Otras medidas reparadoras análogas de efectos equivalentes a las anteriores.

III. Marco legal de las medidas correctivas Código de Protección y Defensa del

Consumidor

• Las medidas correctivas complementarias tienen el objeto de revertir los efectos de la conducta infractora o evitar que esta se produzca nuevamente en el futuro y pueden ser, entre otras, las siguientes:

• a. Que el proveedor cumpla con atender la solicitud de información requerida por el consumidor, siempre que dicho requerimiento guarde relación con el producto adquirido o servicio contratado.

• b. Declarar inexigibles las cláusulas que han sido identificadas como abusivas en el procedimiento.

• c. El decomiso y destrucción de la mercadería, envases, envolturas o etiquetas.

III. Marco legal de las medidas correctivas Código de Protección y Defensa del Consumidor

• d. En caso de infracciones muy graves y de reincidencia o reiterancia:• (i) Solicitar a la autoridad correspondiente la clausura temporal del

establecimiento industrial, comercial o de servicios por un plazo máximo de seis (6) meses.

• (ii) Solicitar a la autoridad competente la inhabilitación, temporal o permanente, del proveedor en función de los alcances de la infracción sancionada.

• e. Publicación de avisos rectificatorios o informativos en la forma que determine el Indecopi, tomando en consideración los medios que resulten idóneos para revertir los efectos que el acto objeto de sanción ha ocasionado.

• f. Cualquier otra medida correctiva que tenga el objeto de revertir los efectos de la conducta infractora o evitar que esta se produzca nuevamente en el futuro.

• El Indecopi está facultado para solicitar a la autoridad municipal y policial el apoyo respectivo para la ejecución de las medidas correctivas complementarias correspondientes.


• En caso de incumplimiento….

• Si el obligado a cumplir con un mandato del Indecopi respecto a una medida correctiva o a una medida cautelar no lo hace, se le impone una multa no menor de tres (3) Unidades Impositivas Tributarias (UIT).

• En caso de persistir el incumplimiento de cualquiera de los mandatos a que se refiere el primer párrafo, el Indecopi puede imponer una nueva multa, duplicando sucesivamente el monto de la última multa impuesta hasta el límite de doscientas (200) Unidades Impositivas Tributarias (UIT). La multa que corresponda debe ser pagada dentro del plazo de cinco (5) días hábiles, vencido el cual se ordena su cobranza coactiva


• Todas las entidades analizadas cumplen con los principios de legalidad y tipicidad en la formulación de las medidas correctivas.

• Así, la legislación reciente de INDECOPI (CPDC, LRCA, LRCD), SMV, OSINERGMIN, OSITRAN, contienen ejemplos modélicos de cumplimiento de los principios acotados para el ámbito del ejercicio de las potestades de imposición de medidas correctivas.

• Sin embargo, hay entidades como OSIPTEL que no cumplen ni con el principio de legalidad pero fundamentalmente no cumplen con el mandato de tipicidad. (Reglamento Sancionador)

IV. La necesaria construcción de los límites a las medidas correctivas

• No se encuentran claros aún los criterios de distinción de las medidas correctivas y las funciones de resarcimiento por los daños y perjuicios causados a los particulares.

• Deben fijarse los siguientes límites:• a) Las medidas no pueden ni deben tener contenido

indemnizatorio. Las indemnizaciones sólo se tramitan en sede jurisdiccional

• b) Las medidas correctivas deben procurar no entrar en conflicto con la existencia de controversias de carácter civil. Éstas sólo pueden ser dilucidadas en sede judicial

• c) Las medidas correctivas no tienen efecto sancionatorio alguno, su finalidad nunca es represiva.

IV. La necesaria construcción de los límites a las medidas correctivas

• Las correctivas deben respetar los principios mínimos de legalidad, razonabilidad, tipicidad y debido proceso.

• Las correctivas no deben duplicar las sanciones. • Deben respetar la tipicidad de los actos administrativos. No

se puede “inventar” correctivas o establecerlas de manera ad-hoc.

• Difícil límite entre la sanción y la correctiva. Así como también entre reparaciones y correctivas.

Conclusiones

• 1) Frente a la comisión de infracciones administrativas el ordenamiento ha otorgado una gama de medios de reacción a la Administración Pública en orden a reprimir dichas conductas y a restaurar la situación conculcada por la infracción.

• 2) El medio de reacción por excelencia es la imposición de una sanción administrativa, la misma que consiste en la privación de un derecho o la creación de una obligación específica, y se caracteriza por su carácter puramente represivo.

• 3) Al lado de las sanciones, el ordenamiento ha dotado a la Administración de la posibilidad de ordenar medidas específicas destinadas a restaurar la situación jurídica alterada por la comisión del ilícito administrativo

Conclusiones

• 4) Existen, medidas análogas a las sanciones, pero que no tienen finalidad represiva: a) medidas correctivas (restitutorias); b) medidas provisionales (preventivas); c) medidas compulsorias.

• 5) Las medidas correctivas tienen por efecto, reparar o componer la situación jurídica alterada por la infracción administrativa, no tienen finalidad represiva

• 6) Las medidas provisionales tienen por efecto asegurar la eficacia de la decisión final. También pueden tener por finalidad preservar la situación jurídica puesta en peligro debido a la infracción administrativo.

• 7) Las medidas compulsorias, tienen por finalidad doblegar la voluntad de un administrado renuente al cumplimiento de una obligación. No son represivas, son meramente compulsorias y coadyuvan a la eficacia de los actos administrativos.

Conclusiones• 8) Con relación a las medidas correctivas, existen determinados

ejemplos de su aplicación en leyes especiales (Código de Consumo, Leyes de Organismos Reguladores). Ojo con entidades como OSIPTEL que no cumplen el principio de tipicidad.

• 9) Hay jurisprudencia muy limitada (sobre todo en INDECOPI), y actualmente inclusive decisiones polémicas sobre el contenido de las medidas correctivas

• 10) No están determinados los límites de las medidas correctivas y su virtual “invasión” de los ámbitos propios de la solución jurisdiccional de conflictos. Hay que fijar dichos límites: a) las medidas correctivas no tienen contenido indemnizatorio; b) las medidas correctivas no pueden interferir en conflictos en que se impone una solución jurisdiccional.

• 11) Respetar los principios de legalidad, tipicidad, debido procedimiento y razonabilidad. Limitar el empleo de las correctivas como sucedáneo de las sanciones.

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