potpora eu-a ruralnoj infrastrukturi: moguće je ostvariti znatno … · 2019-09-16 · potpora...

Tematsko izvješće Potpora EU-a ruralnoj infrastrukturi: moguće je ostvariti znatno veću vrijednost za uloženi novac

HR 2015. BR. 25

EUROPSKIREVIZORSKISUD

EUROPSKI REVIZORSKI SUD 12, rue Alcide De Gasperi 1615 Luxembourg LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1

E-pošta: [email protected] Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA YouTube: EUAuditorsECA

Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2016.

Print ISBN 978-92-872-3879-5 ISSN 2315-0548 doi:10.2865/85832 QJ-AB-15-025-HR-CPDF ISBN 978-92-872-3871-9 ISSN 2315-2230 doi:10.2865/580040 QJ-AB-15-025-HR-NEPUB ISBN 978-92-872-3898-6 ISSN 2315-2230 doi:10.2865/71292 QJ-AB-15-025-HR-E

© Europska unija, 2016.Umnožavanje je dopušteno uz uvjet navođenja izvora.Za svaku uporabu ili umnožavanje karte na str. 22. dopuštenje treba zatražiti izravno od nositelja autorskih prava.

Printed in Luxembourg

Potpora EU-a ruralnoj infrastrukturi: moguće je ostvariti znatno veću vrijednost za uloženi novac

(u skladu s člankom 287. stavkom 4. drugim podstavkom UFEU-a)

Tematsko izvješće

HR 2015. BR. 25

02Revizorski tim

U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija uspješnosti i usklađenosti koje su provedene za posebna prora-čunska područja ili teme povezane s upravljanjem. U odabiru i osmišljavanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstoje-će razvojne promjene te politički i javni interes.

Ovu reviziju uspješnosti obavilo je I. revizijsko vijeće, na čelu s članom Suda Augustynom Kubikom, koje je speci-jalizirano za rashodovna područja upravljanja prirodnim resursima i njihovog očuvanja. Reviziju je predvodio član Suda Nikolaos Milionis, dok su mu potporu pružali voditeljica njegova ureda Ioulia Papatheodorou, ataše u uredu Kristian Sniter, voditelj odjela Michael Bain, voditeljica tima Diana Voinea i zamjenik voditeljice tima Lorenzo Pirelli. Revizorski tim činili su Ramona Bortnowschi, Malgorzata Frydel, Athanasios Koustoulidis, Maria Eulàlia Reverté i Casas te Michael Spang. Jezičnu podršku pružali su Hannah Critoph, Jeremy Gardner, Paulina Pruszko, Agata Sylwestrzak, Fiona Urquhart i Adrian Williams. Administrativnu podršku pružala je Terje Teppan-Niesen.

Slijeva nadesno: J. Gardner, M. Frydel, K. Sniter, H. Critoph, M. Bain, N. Milionis, M. E. Reverté i Casas, D. Voinea, I. Papatheodorou, L. Pirelli.

03Sadržaj

Odlomci

Pojmovnik

I.–V. Sažetak

1.–8. Uvod

1. Važnost ulaganja u ruralnu infrastrukturu u Europskoj uniji

2.–8. Potpora ruralnom razvoju

9.–14. Opseg revizije i revizijski pristup

15.–89. Opažanja

15.–41. I. dio – Nedovoljno obrazložena potreba za upotrebom fondova EU-a za ruralni razvoj i slaba koordinacija s ostalim fondovima

20.–24. Države članice nisu u svim slučajevima jasno obrazložile potrebu za upotrebom fondova EU-a za ruralni razvoj

25.–30. Rizik od tzv. učinka mrtvog tereta nije djelotvorno ublažen, iako su utvrđeni određeni dobri primjeri iz prakse

31.–36. Djelotvornu koordinaciju fondova često su otežavale nejasne crte razgraničenja i nedostatni mehanizmi za jamčenje komplementarnosti

37.–41. Komisija je u programskom razdoblju od 2014. do 2020. bila usmjerena na poboljšanje koordinacije kako bi pronašla rješenja za nedostatke iz prethodnih razdoblja

42.–72. II. dio – Ograničena vrijednost za uloženi novac u provedbi mjera obuhvaćenih revizijom

43.–49. Postupcima odabira financijska sredstva nisu se uvijek usmjeravala na najisplativije projekte

50.–54. Provjere opravdanosti troškova i postupci javne nabave nisu djelotvorno ograničili rizik od prekomjernih projektnih troškova

55.–60. Uvjetima povezanima s održivošću nije bio obuhvaćen korisni vijek ulaganja

61.–65. Velika kašnjenja u administrativnim postupcima utjecala su na učinkovitost i djelotvornost mjera

66.–72. Komisija je započela sa sustavnim praćenjem mjera poduzetih u pogledu nedostataka i provedbe povezanih akcijskih planova država članica tek u kasnoj fazi programskog razdoblja

04Sadržaj

73.–89. III. dio – Sustav praćenja i evaluacije nije pružio prikladne informacije o rezultatima projekata

77.–83. Projektima obuhvaćenima revizijom postignuta su očekivana fizička ostvarenja (engl. outputs), no pouzdane informacije o rezultatima projekata često su bile nedostupne

84.–89. Komisija je poticala države članice da poboljšaju praćenje i evaluaciju, no izgledno je da će u programskom razdoblju od 2014. do 2020. godine i dalje postojati određeni nedostatci

90.–109. Zaključci i preporuke

Prilog I. — Sredstva EU-a za infrastrukturne mjere 125., 321., 322. i 323. – predviđena i potrošena u programskom razdoblju od 2007. do 2013.

Prilog II. — Pregled projekata obuhvaćenih revizijom

Odgovori Komisije

05Pojmovnik

(Javna) intervencija: radnja kao što je „operacija”, „mjera”, program ili projekt koju je obavilo ili financiralo javno tijelo.

EPFRR: Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj.

Europski strukturni i investicijski fondovi (fondovi ESI, ESIF): novi termin za pet fondova EU-a kojima se pruža potpora u okviru kohezijske politike u programskom razdoblju od 2014. do 2020. godine. Tih su pet fondova: Europski fond za regionalni razvoj (EFRR), Europski socijalni fond (ESF), Kohezijski fond (KF), Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj (EPFRR) i Europski fonda za pomorstvo i ribarstvo (EFPR).

Javna nabava: natječajni postupak koji javna tijela moraju provoditi prilikom nabave robe, radova i usluga u vrijednosti iznad određenog cjenovnog praga. Cilj je stvaranjem dovoljne konkurentnosti postići ekonomski najpovoljniju ponudu među dobavljačima te omogućiti pravednu i transparentnu dodjelu ugovora bez diskriminacije, u skladu s Direktivama 2004/18/EZ1 i 2004/17/EZ2.

Komplementarnost: namjerno nadopunjavanje ili sinergija između dvaju ili više fondova koji se upotrebljavaju na određenom teritoriju ili području djelovanja kako bi se potrebe zadovoljile bolje nego da se primjenjuje samo jedan fond te kako bi se izbjegao manjak sredstava.

Mjera: mehanizam potpore za provedbu politike. Mjerom se određuju pravila, kao što su kriteriji prihvatljivosti i odabira, za projekte koji se mogu financirati.

Operacija: projekt, ugovor ili druga radnja financirana u okviru određene „mjere”.

Ostvarenja (engl. outputs): ono što se ostvaruje resursima izdvojenima za određenu „intervenciju”.

Podijeljeno upravljanje: način izvršenja proračuna EU-a u okviru kojeg se zadaće izvršenja delegiraju državama članicama3, pri čemu Komisija zadržava krajnju odgovornost.

Pristup „LEADER”: metoda postizanja ciljeva politike ruralnog razvoja provedbom „odozdo prema gore”, a ne tradicionalnim pristupom „odozgo prema dolje”. „LEADER” je francuska pokrata za „poveznice između aktivnosti ruralnog razvoja”.

Program ruralnog razvoja (PRR): dokument koji je pripremila država članica i odobrila Komisija za planiranje i praćenje provedbe politike ruralnog razvoja EU-a na regionalnoj ili nacionalnoj razini.

Programsko razdoblje: višegodišnji okvir za planiranje i provedbu politika EU-a, kao što je politika ruralnog razvoja. Ova se revizija većim dijelom odnosi na razdoblje od 2007. do 2013. godine. Tekuće programsko razdoblje za ruralni razvoj počelo je 2014. i završava 2020. godine.

Razgraničenje: razdvajanje EPFRR-a od drugih fondova na temelju zemljopisnog područja, vrste projekata kojima se pruža potpora ili vrste korisnika. Svrha je razgraničenja izbjeći preklapanje fondova.

Referentne cijene: cijene stavki opreme, strojeva, građevnog materijala ili troškova izgradnje, troškova rada itd. na temelju kojih tijela država članica procjenjuju projektne troškove koji su predloženi u zahtjevima za bespovratna sredstva.

1 Direktiva 2004/18/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama (SL L 134, 30.4.2004., str. 114.).

2 Direktiva 2004/17/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka nabave subjekata koji djeluju u sektoru vodnog gospodarstva, energetskom i prometnom sektoru te sektoru poštanskih usluga (SL L 134, 30.4.2014., str. 1.).

3 Članak 59. Uredbe (EU, Euratom) br. 966/2012 Europskog parlamenta i Vijeća od 25. listopada 2012. o financijskim pravilima koja se primjenjuju na opći proračun Unije i o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ, Euratom) br. 1605/2002 (SL L 298, 26.10.2012., str. 1.).

06Pojmovnik

Rezultati: izravni učinci ili promjene koje prouzroči „intervencija”.

Ruralna infrastruktura: materijalna imovina od koristi za ruralno područje, kao što su ceste, mostovi, vodoopskrbni i kanalizacijski sustavi, postrojenja za gospodarenje otpadom, elektroenergetske mreže, telekomunikacijske mreže, ali i javni objekti kao što su škole, vrtići, sportski objekti i domovi kulture, koji se zajednički nazivaju društvenom i kulturnom infrastrukturom.

Učinak mrtvog tereta: situacija u kojoj bi se subvencionirani projekt djelomično ili u cijelosti proveo i bez bespovratne pomoći.

Upravljačko tijelo: lokalno, regionalno ili državno tijelo koje je država članica zadužila da Komisiji dostavi program ruralnog razvoja te da zatim njime i upravlja i da ga provodi.

ZOPE (zajednički okvir za praćenje i evaluaciju): okvir za praćenje i evaluaciju za ruralni razvoj u programskom razdoblju od 2007. do 2013. godine.

ZSPE (zajednički sustav praćenja i evaluacije): sustav praćenja i evaluacije ruralnog razvoja na razini cijelog EU-a u programskom razdoblju 2014.–2020.

07Sažetak

IDržave članice su za programsko razdoblje od 2007. do 2013. godine u svojim programima ruralnog razvoja ulaganjima u ruralnu infrastrukturu u okviru četiriju mjera dodijelile 13 milijardi eura iz fondova EU-a. Sred-stva EU-a nadopunjavaju se nacionalnim sredstvima te stoga ukupan proračun za te mjere iznosi gotovo 19 milijardi eura. Financijska sredstva osigurana su pri-vatnim i javnim korisnicima kako bi se potaknuo gos-podarski rast, povećala privlačnost ruralnih područja i poboljšala njihova povezanost s glavnom infrastruk-turom. Financirani projekti uglavnom su se odnosili na ruralne ceste, programe u vezi s gospodarenjem vodama te društvenu i kulturnu infrastrukturu.

IISvojim revizijama uspješnosti Sud procjenjuje jesu li primjenjivana načela dobrog financijskog upravljanja (ekonomičnost, učinkovitost i djelotvornost) te nastoji utvrditi dobre primjere iz prakse u pogledu ostvari-vanja najveće koristi s raspoloživim sredstvima EU-a. Za potrebe ove revizije Sud je ispitao jesu li Komisija i države članice mjerama za ruralnu infrastrukturu koje su odlučile financirati ostvarile vrijednost za uloženi novac. U sklopu revizije obavljeni su posjeti Komisiji i pet država članica koje su odabrane na temelju koli-čine sredstava dodijeljenih za ruralnu infrastrukturu.

IIIIako su zasebnim projektima obuhvaćenim revizijom postignuta očekivana fizička ostvarenja, te se njima, u nekim slučajevima, ostvario vidljiv pozitivan dopri-nos ruralnim područjima, Sud je utvrdio da su države članice i Komisija, djelujući u okviru podijeljenog upravljanja, ostvarile samo ograničenu vrijednost za uloženi novac jer se potpora nije sustavno usmjera-vala na najisplativije projekte povezane s ciljevima postavljenima u programima ruralnog razvoja te nije postojalo dovoljno informacija koje bi pokazale jesu li te mjere uspješne ili neuspješne.

Razlozi za to su sljedeći:

– države članice nisu u svim slučajevima jasno obrazložile potrebu za upotrebom fondova EU-a za ruralni razvoj, djelotvornu koordinaciju između ostalih fondova EU-a te nacionalnih, regionalnih ili lokalnih fondova često su otežavale nejasne crte razgraničenja te nedostatni mehanizmi za jamče-nje komplementarnosti, rizik od tzv. mrtvog tereta nije djelotvorno ublažen, iako su utvrđeni određe-ni dobri primjeri iz prakse,

– postupcima odabira financijska sredstva nisu se uvijek usmjeravala na najisplativije projekte, rizik od prekomjernih projektnih troškova nije djelo-tvorno ograničen te uvjeti povezani s održivošću nisu obuhvaćali korisni vijek ulaganja. Velika kašnjenja u administrativnim postupcima, pose-bice u pogledu odobrenja prijava za bespovratna sredstva, također su utjecala na učinkovitost i dje-lotvornost mjera, dok

– sustav praćenja i evaluacije nije pružio priklad-ne informacije o projektnim rezultatima. Iako su projektima obuhvaćenim revizijom postignuta fizička ostvarenja, pouzdane informacije o stvar-nim postignućima ostvarenima potrošenim javnim sredstvima često su bile nedostupne, što je ote-žalo donošenje odluka o smjeru budućih politika i upravljanje proračunom na temelju rezultata.

IVKomisija državama članicama nije ponudila dostatne smjernice na početku programskog razdoblja od 2007. do 2013. godine. Od 2012. godine Komisija je usvojila proaktivniji i usklađeniji pristup. Pravilna provedba promjena trebala bi dovesti do boljeg financijskog upravljanja u programskom razdoblju od 2014. do 2020. godine. Međutim, izgledno je da će i dalje posto-jati određeni nedostatci povezani s koordinacijom fondova i informacijama o uspješnosti.

Sažetak 08

VSud je mišljenja da bi se osiguranim financijskim sredstvima moglo postići znatno više te preporučuje sljedeće:

(a) države članice trebale bi imati koordiniran pristup za pružanje potpore ruralnoj infrastrukturi kojim bi se brojčano izrazile potrebe i manjak financijskih sredstava te opravdala upotreba mjera sadržanih u programima ruralnog razvoja. Trebale bi bolje iskoristiti postojeće koordinacijske strukture;

(b) Komisija bi, nakon što su poduzeti prvi koraci kako bi se zajamčila djelotvorna koordinacija, trebala obaviti temeljitu procjenu komplementarnosti različitih fondova EU-a kojima će se države članice koristiti u programskom razdoblju od 2014. do 2020. godine;

(c) države članice trebale bi utvrditi i dosljedno primjenjivati kriterije kako bi se zajamčio odabir najisplativijih projekata4, uzeo u obzir korisni vijek ulaganja prilikom utvrđivanja uvjeta i provjera povezanih s održivošću te kako bi se odredio i po-štovao razuman rok za obradu zahtjeva za bespo-vratna sredstva i plaćanja;

(d) za razdoblje od 2014. do 2020. godine Komisija i države članice trebale bi prikupljati pravodobne, relevantne i pouzdane podatke na temelju kojih bi se mogle pružati korisne informacije o postignući-ma financiranih projekata i mjera;

(e) države članice trebale bi se pobrinuti da se za projekte za koje su izdvojena financijska sredstva postave jasni i određeni ciljevi.

4 Vidjeti tematsko izvješće br. 22/2014 „Postizanje ekonomičnosti: kontrola troškova u vezi s bespovratnim sredstvima za projekte ruralnog razvoja koje financira EU” (http://eca.europa.eu).

http://eca.europa.eu

09Uvod

Važnost ulaganja u ruralnu infrastrukturu u Europskoj uniji

01 Ruralnim područjima prijete znatni izazovi, kao što su smanjenje broja stanovnika i oskudne gospodarske mogućnosti. Kvalitetna infrastruktura (ceste, vodoopskrbni sustavi, kanali-zacijski sustavi, sustavi za zaštitu od poplava, cijevi za navodnjavanje itd.) doprinosi poticanju gospodarskog rasta i čini ruralna područja privlač-nijim mjestima za život. Prioriteti Europske unije u okviru Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni ra-zvoj (EPFRR) navedeni su u strateškim smjernicama Zajednice koje je Vijeće usvojilo 2006. godine5. U smjernicama je naglašena važnost unaprjeđivanja lokalne infrastrukture u programskom razdoblju od 2007. do 2013. godine.

„U sljedećim će se godinama poduzeti značajna ulaganja u glavne telekomuni-kacijske, transportne, energetske i vodne infrastrukture. Na raspolaganju će biti znatna potpora iz Strukturnih fondova, u rasponu od transeuropskih mreža do razvoja veza s poslovnim ili znanstve-nim parkovima. Za potpuno ostvarenje multiplikatorskog učinka u pogledu zaposlenosti i rasta, male lokalne infra-strukture, poduprte u okviru programa ruralnog razvoja, mogu imati značajnu ulogu u povezivanju tih glavnih ulaganja s lokalnim strategijama za diversifikaciju i razvoj potencijala poljoprivrednog i prehrambenog sektora.”

Potpora ruralnom razvoju

02 U programskom razdoblju od 2007. do 2013. godine za ulaganja u in-frastrukturu dodijeljeno je otprilike 13 milijardi eura, što čini 13,5 % uku-pnih financijskih sredstava EPFRR-a (vidjeti prilog I.). Ukupni javni rashodi predviđeni programima ruralnog razvoja država članica, uključujući i nacionalno sufinanciranje, iznosili su 19 milijardi eura od koji je gotovo 12 milijardi eura potrošeno do kraja 2013. godine. Iako je 2013. godi-na bila zadnja godina obuhvaćena programskim razdobljem, ona nije i zadnja godina provedbe program-skog razdoblja jer se ona nastavlja do 31. prosinca 20156. Zajedno s vlastitim doprinosima korisnika, predviđa se da će ukupan iznos ulaganja dosegnuti gotovo 29 milijardi eura.

03 Glavne mjere koje su države članice odabrale za pružanje potpore infra-strukturi u okviru svojih programa ruralnog razvoja za programsko raz-doblje od 2007. do 2013. su:

– mjera 125.: „Infrastruktura pove-zana s razvojem i prilagodbom poljoprivrede i šumarstva”,

– mjera 321.: „Osnovne uslu-ge za gospodarstvo i ruralno stanovništvo”,

– mjera 322.: „Obnova i razvoj sela”,

– mjera 323.: „Očuvanje i unaprjeđe-nje ruralnog nasljeđa”.

Gore navedene mjere u ovom će se izvješću nazivati „infrastrukturnim mjerama”.

5 U Odluci Vijeća 2006/144/EZ od 20. veljače 2006. o strateškim smjernicama Zajednice za ruralni razvoj (programsko razdoblje od 2007. do 2013.) (SL L 55, 25.2.2006., str. 20.) (posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 19., str. 35.) navedeni su prioriteti Zajednice za ruralni razvoj, kako je propisano člankom 9. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1698/2005 od 20. rujna 2005. o potporama ruralnom razvoju Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) (SL L 277, 21.10.2005., str. 1.).

6 Prema pravilu „N+2”, države članice mogu ostvariti rashode za programsko razdoblje od 2007. do 2013. godine do kraja 2015. godine.

10Uvod

04 Propisima EU-a u vezi s ruralnim ra-zvojem primjenjivima za programsko razdoblje od 2007. do 2013. godine nije utvrđen ni najveći mogući iznos ni najveća moguća stopa potpore za projekte u okviru tih mjera. Države članice te elemente određuju u svojim programima ruralnog razvoja u skladu s pravilima EU-a o državnoj potpori. Standardne stope potpore obično su visoke te su se u programima rural-nog razvoja obuhvaćenima revizijom kretale od 70 % do 100 %. U okviru 1. izneseni su tipični primjeri projekata financiranih u okviru tih mjera koje su uglavnom upotrebljavali javni korisnici,

ali su bili dostupni za korištenje i pri-vatnim korisnicima.

Okv

ir 1

. Primjeri projekata financiranih mjerama za ruralnu infrastrukturu

Ceste na poljoprivrednom gospodarstvu (Sicilija) (mjera 125., privatni korisnik)Prihvatljivi trošak: 1 330 000 euraStopa potpore: 80 %

Nadogradnja vrtića u Njemačkoj (Saska) (mjera 321., javni korisnik)Prihvatljivi trošak: 145 000 euraStopa potpore: 100 %

11Uvod

05 Ovisno o mjeri u okviru koje im se pruža potpora, infrastrukturni projekti trebali bi doprinositi ili cilju povećanja konkurentnosti sektora poljoprivre-de i šumarstva (mjera 125.) ili cilju povećanja kvalitete života u ruralnim područjima (mjere 321., 322. i 323.). Infrastrukturni projekti koji doprinose istim ciljevima trebali bi se provoditi pristupom „odozdo prema gore” (u skladu s pristupom „LEADER”)7.

06 Regulatorni okvir za dodjelu finan-cijskih sredstava EPFRR-a infrastruk-turnim projektima temelji se na podijeljenom upravljanju. U okviru ovog sustava, države članice dostav-ljaju svoje programe ruralnog razvoja Komisiji koja ih potom treba odobriti. Uloga je Komisije obavljati nadzor nad pravilnim djelovanjem sustava uprav-ljanja i kontrole u državama članicama te zajamčiti poštovanje načela dobrog financijskog upravljanja8. Države člani-ce odabiru projekte koji će se financi-rati na temelju odobrenih programa ruralnog razvoja.

Izgradnja vodoopskrbnog i kanalizacijskog sustava u Rumunjskoj (mjera 322., javni korisnik)Prihvatljivi trošak: 2 200 000 euraStopa potpore: 100 %

Izvor: Europski revizorski sud

Obnova ruralne staze za stoku u Španjolskoj (Estremadura) (mjera 323., javni korisnik)Prihvatljivi trošak: 120 000 euraStopa potpore: 100 %O

kvir

1.

7 Metoda postizanja ciljeva politike ruralnog razvoja provedbom „odozdo prema gore”, a ne tradicionalnim pristupom „odozgo prema dolje”.

8 Vidjeti članak 73. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1698/2005.

12Uvod

Slik

a 1. Regulatorni okvir za dodjelu financijskih sredstava EPFRR-a projektima

Izvor: Europski revizorski sud.

Odabir projekata

Predlaže ih Komisija, a odobrava Vijeće

Financijska sredstva dodijeljena infrastrukturnim projektima

(nacionalni ili regionalni zakonski akti, postupci, smjernice)Detaljna pravila i postupci na razini država članica

(nacionalni strateški plan, program ruralnog razvoja)Izrada strateških planova na razini država članica

(strateške smjernice Zajednice, uredba Vijeća)Politika ruralnog razvoja uspostavljena na razini EU-a

Predlažu ih države članice, a odobrava Komisija

07 Na slici 1. prikazana je raspodjela financijskih sredstava infrastrukturnim projektima. Svrha je različitih koraka pobrinuti se za to da se financijska sredstva usmjeravaju projektima koji najbolje odgovaraju ukupnim ciljevi-ma politike te istodobno ispunjavaju potrebe i u skladu su s prioritetima utvrđenima na razini države članice ili na regionalnoj razini.

08 U Uredbi EU-a za programsko raz-doblje od 2014. do 2020.9 uglavnom su zadržani zakonski uvjeti utvrđeni za programsko razdoblje od 2007. do 2013. u pogledu mjera i operaci-ja nad kojima je obavljena revizija. U programskom razdoblju od 2014. do 2020. godine države članice za infra-strukturne mjere izdvojile su više od 14,65 milijardi eura. Stoga se nalazi, zaključci i preporuke izneseni u ovom izvješću odnose i na programsko raz-doblje od 2014. do 2020. godine.

9 Uredba (EU) br. 1305/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o potpori ruralnom razvoju iz Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) i stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 1698/2005 (SL L 347, 20.12.2013., str. 487.).

13Opseg revizije i revizijski pristup

09 Revizijom se nastojalo odgovoriti na sljedeće pitanje:

Jesu li države članice i Komisija potpo-rom ulaganjima u ruralnu infrastruk-turu ostvarile vrijednost za uloženi novac?

10 Sud je procijenio opravdanost potre-be za upotrebom fondova EU-a za ruralnu infrastrukturu, kao i koordina-ciju s ostalim fondovima (I. dio izvje-šća). Dodatno je analizirano nekoliko ključnih aspekata u vezi s time kako su države članice provele mjere: primjena kriterija za odabir, provjere opravda-nosti troškova, uvjeti povezani s održi-vošću i pravodobnost administrativnih postupaka (II. dio izvješća). Sud je također procijenio i jesu li rezultati mjera bili praćeni i evaluirani na način kojim je državama članicama i Komisiji omogućeno da otkriju i pokušaju uklo-niti eventualne probleme te dostave objektivne informacije o rezultatima financiranih mjera (III. dio izvješća).

11 Revizijom, koja je provedena između studenoga 2014. i lipnja 2015., obuhva-ćena je izrada i provedba infrastruktur-nih mjera u programskom razdoblju od 2007. do 2013. godine. Kada je to bilo moguće, procjenom koju je obavio Sud obuhvaćene su i promjene uvedene za programsko razdoblje od 2014. do 2020. U sklopu revizije obavljeni su posjeti Komisiji i pet država članica koje su odabrane na temelju količi-ne sredstava dodijeljenih za ruralnu infrastrukturu10. Riječ je o Njemačkoj (Saska), Španjolskoj (Estremadura), Italiji (Sicilija), Poljskoj i Rumunjskoj.

12 Revizija je bila usmjerena na ulaganja u infrastrukturu financirana u okviru mjera 125., 321., 322. i 323. revizija je obavljena nad projektima financi-ranima s pomoću pristupa LEADER u Njemačkoj (Saska) i Španjolskoj (Estremadura), jer su te dvije regije ko-ristile ovaj pristup za znatna ulaganja u infrastrukturu.

13 Kad je riječ o vrsti projekata, revizija je bila usmjerena na ruralne ceste, in-frastrukturu za gospodarenje vodama te društvenu i kulturnu infrastrukturu, so obzirom na to da su to bile glavne kategorije projekata kojima se pružala potpora u okviru relevantnih mjera.

14 Revizijom su analizirani sustavi kojima se upravljačka tijela i/ili agencije za plaćanja koriste za provedbu potpo-re infrastrukturnim projektima, kao i ključne informacije o upravljanju proizašle iz kontrolnih i upravljačkih aktivnosti država članica. Analiza se sastojala od ispitivanja 48 projekata i pripadajuće dokumentacije, oda-branih kao uzorak reprezentativnih infrastrukturnih projekata financiranih u predmetnoj državi članici. Terenski posjeti, koji su se sastojali od razgovo-ra s korisnicima, obavljeni su za 32 pro-jekta, dok je preostalih 16 projekata provjereno pregledom dokumentacije. Više informacija o posjećenim projekti-ma nalazi se u prilogu II.

10 Za detaljne financijske brojčane podatke o programima i ostvarenim rashodima po državi članici vidjeti prilog I.

14Opažanja

I. dio – Nedovoljno obrazložena potreba za upotrebom fondova EU-a za ruralni razvoj i slaba koordinacija s ostalim fondovima

15 Ulaganja u infrastrukturu u ruralnim područjima mogu se financirati iz različitih izvora. Na razini EU-a, ruralna infrastruktura može se financirati sred-stvima EPFRR-a, ali i Europskog fonda za ruralni razvoj (EFRR) i Kohezijskog fonda. Države članice često financiraju takve projekte iz vlastitih državnih, regionalnih ili lokanih proračuna, ili u okviru namjenskih programa (orga-niziranih na sličan način kao i mjere programa ruralnog razvoja) ili u okviru izravne dodjele sredstava, primjerice posebnom proračunskom linijom za održavanje cesta.

16 Nadalje, privatni korisnici mogu pokriti barem dio troškova određenih infra-strukturnih projekata jer su glavni korisnici ulaganja kao što su ruralne ceste i sustavi navodnjavanja koji će im izgledno poboljšati gospodarsku uspješnost. Za vodoopskrbe i kanali-zacijske sustave određeni se troškovi ulaganja obično pokrivaju naknadama koje plaćaju korisnici.

17 Kako bi se postigla najbolja moguća vrijednost za uloženi novac, države čla-nice moraju utvrditi potrebe ruralnog razvoja te među njima izdvojiti glavne prioritete. Nakon razmatranja svih mogućih intervencija koje se mogu financirati iz različitih fondova, države članice moraju strateški odlučiti koji su fondovi najprikladniji za zadovoljava-nje tih potreba te koordinirati njihovu upotrebu.

18 Fondove je moguće djelotvorno koordinirati određivanjem crta raz-graničenja (svođenjem preklapanja fondova na minimum) te jamčenjem komplementarnosti (svođenjem manj-ka sredstava na minimum i poticanjem sinergije). Mogući manjak sredstava u ruralnim područjima posebice je štetan kad je riječ o infrastrukturnim projektima, s obzirom na to da se infrastruktura obično sastoji od mreže međusobno povezanih sastavnih dijelova (npr. cesta, mreža za navod-njavanje, vodoopskrbnog i kanalizacij-skog sustava, elektroenergetske mreže itd.), u kojoj je svaki sastavni dio važan za djelotvorno funkcioniranje čitave mreže. Slika 2. prikazuje pojednostav-njen primjer toga kako bolja koordina-cija u određenom sektoru ili teritoriju može dovesti do boljih rezultata.

15OpažanjaSl

ika

2. Koordinacija fondova u određenom sektoru ili teritoriju


ZAJEDNIČKI CILJ

• Rizik od preklapanja sredstava• Rizik od manjka sredstava• Nema sinergije

Fond3

Fond 2

Fond 1

Fond 4Potrebanije

obuhvaćena

Potrebanije

obuhvaćena

Fond3

Fond 2

Fond 2

Fond 1

Fond 1

PROIZVOLJNA RASPODJELA SREDSTAVA ZBOG NEDOSTATKA KOORDINACIJE

POSTOJE JASNE CRTE RAZGRANIČENJA,ALI KOMPLEMENTARNOSTNIJE ZAJAMČENA

POSTIGNUTA JEDJELOTVORNAKOORDINACIJA

• Rizik od preklapanja sredstava je ublažen

• Rizik od manjka sredstava postoji i dalje

• Nema sinergije

• Rizik od preklapanja i manjka sredstava je ublažen

• Sinergija je ostvarena

Fond3

11 Članak 5. stavak 1. Uredbe Komisije (EZ) br. 1974/2006 od 15. prosinca 2006. o utvrđivanju detaljnih pravila za primjenu Uredbe Vijeća (EZ) br. 1698/2005 o potpori ruralnom razvoju iz Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) (SL L 368, 23.12.2006., str. 15.).

19 Pravila za provedbu propisa EU-a o ruralnom razvoju za razdoblje od 2007. do 2013. nalažu da države članice uključe kriterije razgraničenja i infor-macije o komplementarnosti s ostalim fondovima EU-a u svoje programe ruralnog razvoja11, no slični uvjet ne postoji i za vlastita sredstva i programe potpore država članica.

Države članice nisu u svim slučajevima jasno obrazložile potrebu za upotrebom fondova EU-a za ruralni razvoj

20 Prvi je korak u obrazlaganju potrebe za ruralnim fondovima EU-a (upo-trebe PRR-a) utvrditi i brojčano izra-ziti potrebu za ulaganjima u ruralnu infrastrukturu. U programima ruralnog

razvoja nad kojima je obavljena revizija pojašnjeno je zašto je potrebna potpo-ra za infrastrukturu u ruralnim područ-jima. Primjerice, u poljskom programu ruralnog razvoja stajalo je da „neki objekti za zaštitu od poplava tek djelo-mično ispunjavaju svoju svrhu te će za povrat potpunih tehničkih kapaciteta možda biti potrebna modernizacija ili ponovna izgradnja” te je navedeno o kojim je objektima riječ (kao što su spremnici za vodu s ukupnim kapacite-tom od 35 000 m3 i 180 crpnih stanica). Međutim, države članice općenito nisu nastojale brojčano izraziti te potrebe u pogledu financijskih sredstava po-trebnih za zadovoljavanje tih potreba.

16Opažanja

21 Nakon procjene potreba za ulaganjem, države članice trebaju utvrditi koliko je sredstava raspoloživo za zadovolja-vanje tih potreba (postojeći fondovi EU-a, nacionalni, regionalni i lokalni javni fondovi, kao i privatni fondovi) te brojčano izraziti koliko im sredstava nedostaje, odnosno koliko bi im sred-stava bilo potrebno iz fondova EU-a za ruralni razvoj.

22 U programima ruralnog razvoja svih država članica obuhvaćenih revizijom bili su navedeni drugi fondovi EU-a kojima se potpora pruža sličnim pro-jektima. To je zakonska obveza koju je Komisija provjerila prije odobravanja programa ruralnog razvoja. Međutim, nisu navedeni ni brojčano izraženi dru-gi izvori financiranja na razini države članice ili privatni izvori financiranja. U samo jednom programu ruralnog razvoja (u Rumunjskoj) naveden je nacionalni program iz kojeg su financi-rane kulturne ustanove. Unatoč tome što nisu bili navedeni u programima ruralnog razvoja, revizijom je utvrđeno da su države članice zapravo upo-trebljavale velik broj javnih progra-ma i fondova namijenjenih ruralnoj infrastrukturi.

23 S obzirom na to da nije postojala stra-tegija za koordiniranje svih potenci-jalnih izvora financiranja i kojom bi se brojčano izrazile potrebe i proizlazeći nedostatak sredstava, opravdanost upotrebe programa ruralnog razvoja je slaba. U tom je slučaju izglednije da će doći do zamjene sredstava, odnosno do toga da će sredstva iz programa ruralnog razvoja zamijeniti sredstva država članica namijenjena infrastruk-turi, čime se dodana vrijednost inter-vencije EU-a može izložiti riziku.

24 U dvije države članice obuhvaćene revizijom postojale su naznake da je došlo do zamjene javnih sredstava (vidjeti okvir 2.).

17Opažanja

Naznake da je došlo do zamjene nacionalnih i regionalnih sredstava sredstvima programa ruralnog razvoja

Italija (Sicilija)

Kada su 2000. godine postala raspoloživa sredstva EU-a za cestovne projekte u ruralnim područjima, Italija (Sicilija) je poništila vlastiti proračun za financiranje i održavanje lokalnih cesta i cesta na poljoprivrednim gospodarstvima.

Njemačka (Saska)

Od 2007. godine kada su sredstva iz programa ruralnih razvoja postala raspoloživa za projekte ruralnih cesta, osjetno se smanjilo izdvajanje nacionalnih ili regionalnih sredstava za takve projekte. Kao što je prikazano u grafikonu u nastavku, ukupna financijska sredstva dodijeljena ruralnim cestama ostala su na relativno po-stojanoj razini između 140 i 160 milijuna eura godišnje, dok je smanjenje nacionalnih i regionalnih sredstava uzrokovano povećanjem sredstava iz programa ruralnih razvoja (vidjeti sliku 3.).

Slika 3. – Dodjela sredstava za ruralne ceste u Njemačkoj (Saska)

Okv

ir 2

.

u m

iliju

nim

a eu

ra

2013.2012.2011.2010.2009.2008.2007.0

20

40

60

80

100

120

140

160

180


Zbroj nacionalnihi regionalnih sredstava te sredstava u okviru PRR-a

Nacionalna i regionalna sredstva

Sredstva u okviru PRR-a

Rizik od tzv. učinka mrtvog tereta nije djelotvorno ublažen, iako su utvrđeni određeni dobri primjeri iz prakse

25 Baš kao što se čitave proračunske linije mogu zamijeniti mjerama programa ruralnog razvoja, zamjena sredstava može se izvršiti na razini projekta, bez dodatnog učinka na ostvareni ishod. Rizik od tzv. učinka mrtvog tereta odnosi se na vjerojatnost da bi korisnik izvršio ulaganje i bez bespovratnih sredstava. Primarni način smanjenja rizika od tzv. učinka mrtvog tereta je osmisliti mjere na takav način da se

potpora iz programa ruralnog razvoja usmjerava tamo gdje postoji nedosta-tak sredstava, primjerice sektorima ili vrstama projekata u kojima se pruža-ju javna dobra, ali za koja financijski povrat nije dovoljan da bi se opravdao puni trošak ulaganja.

26 Visoke stope potpore koje su države članice utvrdile za infrastrukturne mje-re nisu potkrijepljene analizom kojom bi se procijenila prikladna razina javnih sredstava potrebna da se potaknu ula-ganja uz istodobno ublažavanje rizika od učinka mrtvog tereta.

18Opažanja

27 Za programsko razdoblje od 2014. do 2020. godine Sud je utvrdio da je samo Njemačka (Saska) ponudila ekonomsko obrazloženje za postavljanje stopa potpore za mjeru 125. U skladu s pre-porukom iznesenom nakon srednjo-ročne evaluacije iz 2010. godine da se u okviru ove mjere napravi razlika između stopa potpore prema profita-bilnosti šumskih gospodarstava, uprav-ljačko tijelo odlučilo je izmijeniti stopu potpore koja je iznosila standardnih 80 % za sva gospodarstva i uvesti dife-renciranu stopu potpore prema veličini gospodarstva, pri čemu je veličina gospodarstva uzeta kao zamjenska vrijednost za njihovu profitabilnost. Za veća gospodarstva (iznad 200 ha) sto-pa potpore iznosila bi 75 %, dok bi za manja gospodarstva (do 200 ha) stopa potpore iznosila 90 %.

28 Ipak, revizijom je utvrđen jedan dobar primjer iz prakse usmjeravanja potpo-re iz programa ruralnog razvoja tamo gdje je najpotrebnija. Rumunjska (u okviru mjere 322.), Poljska (u okviru mjere 321. i 322./323.) i Italija (Sicilija) (u okviru mjere 125.) upotrebljavale su kriterije odabira kako bi dale prednost određenim projektima među projekti-ma koje su dostavile općine s visokom stopom siromaštva i/ili koje se nalaze u udaljenim područjima (primjer je prikazan u okviru 3.)

Okv

ir 3

. Usmjeravanje potpore iz programa ruralnog razvoja na siromašna područja

Rumunjska

Jednim od kriterija za odabir koji su korišteni u okviru mjere 322. dodijeljeno je 10 od najviše 100 bodova općinama s visokim stopama siromaštva (tj. sa stopama između 60 % i 89,6 %). Općine sa srednjom stopom siromaštva (između 40 % i 59,9 %) dobile su 7 bodova, a one s niskom stopom siromaštva (nižom od 40 %) 5 bodova. Siromaštvo je definirano i izračunano u skladu s metodologijom koju su izradili Svjetska banka i na-cionalna nadležna tijela i koja se temeljila na ekonomskom stanju kućanstva.

29 Isto tako, države članice mogu ublažiti rizik od učinka mrtvog tereta postup-kom odabira projekata, i to tako da prije odobravanja zahtjeva za potporu po potrebi provjere ima li podnositelj zahtjeva dostatan kapital ili pristup ka-pitalu za financiranje čitavog projekta ili njegova dijela. Revizijom je utvrđe-no da četiri države članice od njih pet obuhvaćenih revizijom nisu provjerile sposobnost podnositelja zahtjeva da financira projekte vlastitim sred-stvima ili drugim javnim programima (vidjeti okvir 4.).

19Opažanja

30 U Rumunjskoj je obavljena provjera prihvatljivosti kako bi se provjerilo jesu li bespovratna sredstva iz programa ru-ralnog razvoja bila potrebna. Provjera je obavljena nad aktivnostima koje do-nose prihode, kao što je pružanje uslu-ga vodoopskrbe i odvodnje, kojima se potpora pruža u okviru mjere 322. Međutim, u praksi, ta provjera imala je ograničenu važnost jer se temeljila na nepouzdanim pretpostavkama

Okv

ir 4

. Odobravanje financiranja iz programa ruralnog razvoja projektima koji su imali pristup drugim sredstvima

U Italiji (Sicilija), jedan projekt u vezi s javnom vodoopskrbnom infrastrukturom već je bio uključen u investi-cijski plan korisnika prije nego što je dostavljen zahtjev za potporu iz programa ruralnog razvoja te se trebao financirati vlastitim sredstvima korisnika. Projektu je svejedno odobreno financiranje iz programa ruralnog razvoja. Isto tako, još je jedan infrastrukturni projekt u trenutku odobrenja u okviru programa ruralnog razvoja već bio odobren u okviru nacionalnog plana za navodnjavanje. Odobrenje u okviru programa ruralnog razvoja kasnije je povučeno, no ovi primjeri ipak pokazuju da su ta sredstva međusobno zamjenjiva te bi neki od pro-jekata vjerojatno bili provedeni i bez sredstava iz programa ruralnog razvoja.

U Španjolskoj (Estremadura), jedan projekt obuhvaćen revizijom s procijenjenim troškom od 11 miliju-na eura uključivao je izgradnju cestovne mreže duge 145 km kako bi se omogućio bolji pristup do 1629 po-ljoprivrednih gospodarstava. Iako je bilo izgledno da će se cestama povećati vrijednost privatnih zemljišta i gospodarska uspješnost poljoprivrednih gospodarstava, nadležna tijela odobrila su projekte, kao i stopu javne potpore u iznosu od 100 %, a da nisu provjerila mogu li privatni korisnici snositi dio projektnih troškova. Isto tako, za jedan projekt obuhvaćen revizijom u vrijednosti od 1 milijuna eura, koji je uključivao moderniza-ciju mreže za navodnjavanje kako bi se smanjio gubitak vode, odobrena je stopa potpore od 90 %, a da nije postojao uvjet da korisnik (udruženje korisnika usluga navodnjavanja) dokaže potrebu za takvim bespovrat-nim sredstvima s obzirom na svoju financijsku sposobnost i profitabilnost ulaganja. Korisnik je, primjerice, možda mogao financirati veći dio ulaganja povećanjem visine naknade koju poljoprivrednici plaćaju za usluge navodnjavanja12 ili uzimanjem zajma. Ovi primjeri pokazuju da je upravljačko tijelo ne samo postavilo vrlo visoke stope potpore za navedenu mjeru bez ekonomskog obrazloženja, već na samoj razini projekta nije ni provjerilo stvarnu potrebu za tako visokom stopom.

12 Za slične nalaze, vidjeti tematsko izvješće br. 9/2010 „Jesu li sredstva potrošena u okviru strukturnih mjera na opskrbu vodom za kućnu uporabu iskorištena ostvarujući najbolji mogući učinak?”, posebice odlomke 64.–67. u kojima stoji da „države članice nastoje maksimalno iskoristiti financijsku pomoć EU-a zadržavajući nisku razinu naknada”.

o budućim prihodima i rashodima povezanima s upravljanjem infrastruk-turom. Za dva od tri projekta u vezi s vodnom infrastrukturom, Sud je utvrdio da su stvarne naknade koje su korisnici plaćali bile sedam, odnosno devet puta veće od procjene koju su korisnici naveli u projektnoj dokumen-taciji i koja se koristila kako bi se oprav-dala potreba za upotrebom potpore i dobilo odobrenje nadležnog tijela.

20Opažanja

Djelotvornu koordinaciju fondova često su otežavale nejasne crte razgraničenja i nedostatni mehanizmi za jamčenje komplementarnosti

Kriterijima razgraničenja koje su odredile države članice za određene vrste projekata dopušteno je preklapanje javnih fondova

31 Kad je riječ o razgraničenju među različitim fondovima EU-a, revizija je pokazala da, iako su u nacionalnim strateškim planovima i programima ruralnog razvoja država članica za razdoblje od 2007. do 2013. bili utvr-đeni jasni kriteriji razgraničenja, oni nisu uvijek bili u skladu s kriterijima iz druge programske dokumentacije te su preklapanja fondova bila izričito dopuštena u nekim slučajevima:

– u Njemačkoj (Saksoniji), u skladu s programom ruralnog razvoja, razgraničenje između EPFRR-a i EFRR-a za projekte modernizacije škola temeljio se na broju učenika. Iz EPFRR-a financirale su se samo škole s manje od 350 učenika. Međutim, operativnim programom EFRR-a za prihvatljive projekte nije utvrđen prag u vezi s brojem učenika,

– u Italiji (Sicilija), u programu rural-nog razvoja bilo je naznačeno da se iz EFRR-a mogu financirati samo infrastrukturni projekti u seli-ma s više od 500 stanovnika, no u operativnom programu samog EFRR-a takav kriterij razgraničenja nije bio spomenut. Tijekom posjeta jednom od projekata obuhvaćenih revizijom revizori su utvrdili da je jedan projekt financiran sred-stvima EFRR-a proveden u selu s manje od 500 stanovnika.

– u Poljskoj su se infrastrukturni projekti u ruralnim područjima mogli financirati i sredstvima EPFRR-a i sredstvima EFRR-a. Manji projekti uglavnom su se financirali sredstvima EPFRR-a, no mogli su se financirati i sredstvima EFRR-a ako su podnositelji zahtjeva do-segli gornju granicu bespovratnih sredstava u okviru EPFRR-a (koja se razlikovala ovisno o mjeri). 72 % infrastrukturnih projekata u vezi s odvodnjom odobreno u okviru operativnog programa EFRR-a pro-veli su isti korisnici koji su upotre-bljavali i sredstva EPFRR-a za istu vrstu projekata.

32 Štoviše, nije postojalo razgraničenje između fondova EU-a za ruralni razvoj i fondova država članica za ruralnu infrastrukturu. Nije postojala kritička procjena argumenata za upotrebljava-nje nekoliko fondova kojima se nezavi-sno jedan o drugome pružala potpora sličnim projektima, unatoč činjenici da je to dovelo do udvostručavanja upravljačkih struktura te što je zbog toga bilo potrebno uložiti dodatne na-pore kako bi se zajamčila koordinacija među fondovima i izbjeglo dvostruko financiranje.

21Opažanja

Komplementarne aktivnosti nisu aktivno promicane

33 Četiri države od pet država članica obuhvaćenih revizijom uspostavilo je koordinacijska tijela za nadzira-nje potrošnje sredstava EU-a, dok su u dvjema državama članicama pred-stavnici upravljačkih tijela za ostale fondove EU-a sudjelovali u odborima za praćenje u vezi s ruralnim razvojem. No nisu postojali dokazi o tome kako je to pomoglo da se postigne veća kom-plementarnost fondova, primjerice nadopunjavanjem manjka financijskih sredstava i radom u sinergiji kako bi se postigli zajednički ciljevi. Iako se ter-min „komplementarnost” spominjao u programima ruralnog razvoja država članica i na sastancima visoke razine, često se pogrešno koristio u kontek-stu razgraničenja i pravila čija je svrha izbjeći dvostruko financiranje.

34 Komplementarnost se mogla poticati primjerice upotrebom različitih fon-dova kako bi se dala prednost budu-ćim projektima koji se nastavljaju na prethodne ili usporednim projektima koji se međusobno nadopunjuju, a sve s ciljem postizanja dodatne koristi. Re-vizijom je utvrđen samo jedan mehani-zam čija je svrha bila promicati kom-plementarnost u državama članicama obuhvaćenima revizijom: u Rumunjskoj je temeljem kriterija odabira primje-njivanih u okviru mjere 322. dana prednost infrastrukturnim projektima u vezi s odvodnjom koji su nadopunja-vali projekte kojima se potpora pružala u okviru Kohezijskog fonda s ciljem postizanja ciljeva Direktive o pročišća-vanju komunalnih otpadnih voda.

35 Zajednički pristup država članica bio je prepustiti samim potencijalnim korisni-cima da koordiniraju vlastitu upotrebu različitih fondova (vidjeti okvir 5.).

Okv

ir 5

. Primjer naizmjenične upotrebe fondova ovisno o raspoloživosti

Njemačka (Saska)

Jedna općina u Njemačkoj (Saska) upotrebljavala je nekoliko fondova (nacionalna i vlastita sredstva te sred-stva iz programa ruralnog razvoja) za pružanje potpore uzastopnim fazama projekta obnove škole od 2009. do 2011. godine. Sredstva iz programa ruralnog razvoja korištena su za istu vrstu ulaganja kao i nacionalna sredstva, npr. za zamjenu školskih prozora. To nije primjer komplementarnosti, već prakse naizmjeničnog upo-trebljavanja različitih fondova, ovisno o njihovoj raspoloživosti.


22Opažanja

Primjeri nedostatne komplementarnosti fondova

Rumunjska

U jednoj općini koja je primila potporu iz programa ruralnog razvoja za izgradnju cestovne mreže, glavna cesta koja je vodila do financiranih cesta bila je u jako lošem stanju. Glavna cesta trebala je biti obnovljena s pomoću lokalnih sredstava, ali za nju nikad nisu odobrena financijska sredstva.

36 Revizijom su utvrđena dva slučaja u ko-jima je nedostatna komplementarnost s nacionalnim i lokalnim sredstvima ugrozila učinkovitost i djelotvornost projekata EPFRR-a (vidjeti okvir 6.).

Italija (Sicilija)

Jedan od projekata obuhvaćenih revizijom uključivao je izgradnju nove ceste kao alternativnog puta pored već postojeće komunalne ceste koja je zbog neodržavanja postala neupotrebljiva. Cesta se našla u tako lošem stanju jer komunalne ceste nisu ispunjavale uvjete za potporu iz programa ruralnog razvoja, a vlastiti proračun regije namijenjen održavanju cesta je bio ukinut (vidjeti okvir 2. u prethodnom dije-lu teksta). Izgradnja nove ceste, umjesto održavanja već postojeće očito je primjer neučinkovitosti13 te pokazuje da postoje područja koja nisu pokrivena nikakvim fondovima, kao i da fondovi nisu međusobno komplementarni.

13 Nedavne studije i izvješća na ovu temu uključuju: „Repair Priorities: Transportation spending strategies to save taxpayer dollars and improve roads” (Prioriteti za obnovu: strategije potrošnje u sektoru prometa za uštedu dolara poreznih obveznika i poboljšanje cesta), Smart Growth America i Taxpayers for Common Sense, 2011.; „Infrastructure productivity: how to save $1 trillion a year” (Produktivnost infrastrukture: kako uštedjeti 1 bilijun dolara godišnje), McKinsey Global Institute, 2013., „EU Road Surfaces: Economic and Safety Impact of the Lack of Regular Road Maintenance” (Cestovne površine EU-a: gospodarski i sigurnosni utjecaj nedostatne obnove cesta), Europski parlament, Glavna uprava za unutarnju politiku Unije, 2014.

Izvor: www.geoportal.gov.ro Izvor: Europski revizorski sud

Cestovna dionica odobrena za financiranje nacionalnim sredstvima

Ceste financirane u okviru mjere 322.

Okv

ir 6

.

23Opažanja

14 U članku 77. stavku 2. i članku 78. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1698/2005 stoji da: „Na vlastitu inicijativu predstavnici Komisije mogu sudjelovati u radu odbora za praćenje u svojstvu savjetnika”, kao i da: „Odbor za praćenje brine o uspješnosti provedbe programa ruralnog razvoja”. To se postiže razmatranjem i revidiranjem kriterija odabira, praćenjem napretka prema ostvarenju ciljeva, postizanjem ciljnih vrijednosti itd.

Komisija je u programskom razdoblju od 2014. do 2020. bila usmjerena na poboljšanje koordinacije ne bi li pronašla rješenja za nedostatke iz prethodnih razdoblja

37 Obrazlaganje potrebe za upotrebom programa ruralnog razvoja i jamčenje koordinacije među fondovima u prvom je redu odgovornost država članica. Međutim, Komisija ima ovlasti da utječe na te postupke u fazi odobre-nja programa, i to prilikom pregleda analize potreba te načela razgraničenja i komplementarnosti koje su provele i utvrdile države članice. Komisija tako-đer može izravno intervenirati tijekom provedbe programa, i to davanjem smjernica, promicanjem dobre prakse i sudjelovanjem u sastancima odbora za praćenje u kojima ima savjetodavnu ulogu14.

38 U programskom razdoblju od 2007. do 2013. godine Komisija je odobrila programe ruralnog razvoja koje su do-stavile države članice, iako u njima nije jasno bila obrazložena i brojčano izra-žena potreba za upotrebom EPFRR-a za infrastrukturna ulaganja. Komisija je općenito inzistirala na boljem usmje-ravanju mjera obuhvaćenih revizijom, na utvrđivanju kriterija razgraničenja, obavljanju unakrsnih provjera kako bi se izbjeglo dvostruko financiranje, kao i na osnivanju koordinacijskih tijela. No prihvatila je preklapanja fondova za iste vrste intervencija (vidjeti odlom-ke 31. i 32.) te državama članicama nije pružila smjernice o tome kako postići veću komplementarnost.

39 U programskom razdoblju od 2014. do 2020. godine poboljšanje koordinacije i jamčenje dosljedne upotrebe razli-čitih fondova bilo je jedan on glavnih ciljeva donošenja jedinstvenog skupa pravila kojima je obuhvaćeno pet strukturnih i investicijskih fondova EU-a. Tim se pravilima naglašava važ-nost veće usklađenosti fondova EU-a. Novim pristupom naglasak nije toliko stavljen na razgraničenje koliko na komplementarnost. Pozitivna promje-na za ruralnu infrastrukturu je ta što se mjerom „osnovne usluge i obnova sela” sada potpora može pružiti i ra-zvojnim planovima općina i sela, čime ih se potiče na ulaganje na usklađen način.

40 Sud je obavio pregled kontrolne liste koju je Komisija upotrebljavala za jamčenje dosljednosti planova ru-ralnog razvoja za razdoblje od 2014. do 2020. godine. Kontrolni popis uključivao je stavke koje se odnose na komplementarnost strukturnih i investicijskih fondova EU-a u područ-jima lokalnih cesta, navodnjavanja i pročišćavanja voda, no nije sadržavao provjeru rizika od zamjene sredstava.

24Opažanja

15 Nalazi prikazani u tom godišnjem izvješću temelje se na uzorku od pet sporazuma o partnerstvu, i to s Njemačkom, Francuskom, Latvijom, Poljskom i Portugalom.

16 Programi ruralnog razvoja za razdoblje od 2014. do 2020. za preostale dvije regije (Španjolska (Estremadura) i Italija (Sicilija)) nisu pregledani jer do datuma obavljanja revizije još uvijek nisu bili odobreni.

17 U skladu s načelima ekonomičnosti, učinkovitosti i djelotvornosti utvrđenima člankom 30. stavkom 2. Uredbe (EU, Euratom) br. 966/2012.

41 Kako je naglašeno u godišnjem izvje-šću Suda za 2014. godinu15, sporazumi-ma o partnerstvu, kao ključnim meha-nizmima za koordiniranje fondovima EU-a, nije pruženo dovoljno dokaza da države članice u praksi postižu ciljeve komplementarnosti i sinergije. Nadalje, unatoč provjerama koje je provela Ko-misija, u programima ruralnog razvoja za Njemačku (Saska), Poljsku i Rumunj-sku16 za razdoblje od 2014. do 2020. još uvijek nisu opisani mehanizmi koji se trebaju koristiti za promicanje komple-mentarnosti i sinergije među različitim izvorima financiranja. U programima se naglasak i dalje stavlja na razgra-ničenje i izbjegavanje dvostrukog financiranja.

II. dio – Ograničena vrijednost za uloženi novac u provedbi mjera obuhvaćenih revizijom

42 Kako bi se ostvarila vrijednost za ulo-ženi novac17, države članice trebale bi:

– primjenjivati metode odabira koji-ma se prednost daje najisplativijim projektima, odnosno projektima s pomoću kojih je moguće dati najveći doprinos ostvarenju ciljeva programa ruralnog razvoja po troškovnoj jedinici,

– jamčiti da su troškovi opravdani prije odobravanja zahtjeva za bespovratna sredstva i zahtjeva za plaćanje,

– prije odobravanja zahtjeva za bespovratna sredstva provjeriti jesu li podnositelji zahtjeva mogli dokazati da će im projekti izgledno biti održivi,

– pobrinuti za to da administrativ-ni postupci dopuštaju provedbu projekata unutar razumnog roka.

Komisija bi se, davanjem smjernica i provedbom revizijskih aktivnosti, trebala pobrinuti za to da države članice poštuju načela dobrog financijskog upravljanja (ekonomičnost, učinkovitost i djelotvornost).

Postupcima odabira sredstva se nisu uvijek usmjeravala na najisplativije projekte

43 Kako bi se pobrinula za to da se financijska sredstva usmjeravaju na ciljeve programa ruralnog razvoja, države članice moraju postaviti uvjete prihvatljivosti kojima bi, primjerice, bile utvrđene vrste ulaganja kojima se pruža potpora, kategorije korisnika koji se mogu prijaviti za bespovratna sredstva i vrsta potpore. Sud je utvrdio da su kriteriji prihvatljivosti koje su postavile države članice obuhvaćene revizijom općenito bili jasni i objek-tivni. No u Italiji (Sicilija) uočen je poseban slučaj u kojem kriterij odabira primjenjiv na projekte ruralnih cesta kojima e potpora pružala u okviru mjere 125. nije bio u sklad s potrebama opisanima u programu ruralnog razvo-ja (vidjeti okvir 7.).

25Opažanja

18 Člankom 71. stavkom 2. Uredbe (EZ) br. 1698/2005 propisano je sljedeće: „Troškovi su prihvatljivi za doprinos EPFRR-a samo kada su nastali povodom radnje o kojima je odlučilo upravno tijelo odnosnog programa ili pod njegovom odgovornošću, u skladu s kriterijima odabira koje je odredilo nadležno tijelo.”

44 Kriterijima prihvatljivosti trebalo bi se jamčiti da se ne odobravaju projekti koji nisu povezani s ispunjavanjem ciljeva programa ruralnog razvoja, dok bi se kriterijima odabira trebala omogućiti evaluacija relativne koristi projektnih prijedloga na objektiv-noj i transparentnoj osnovi, kako bi države članice raspoloživi proračun potrošile na one projekte koji najviše doprinose ostvarenju tih ciljeva. Tako bi, na primjer, u situaciji u kojoj su dva

Okv

ir 7

. Kriterij prihvatljivosti nije u skladu s ciljevima programa ruralnog razvoja i potrebama ruralnih područja

Italija (Sicilija)

Iako je u programu ruralnog razvoja naznačeno da projekti kojima se potpora pruža u okviru mjere 125. mo-raju uključivati obnovu postojećih cesta na poljoprivrednim gospodarstvima, prema kriterijima prihvatljivosti navedenima u pozivu na podnošenje prijedloga na obnovu se trebalo utrošiti tek 40 %prihvatljivih projektnih troškova, dok je preostalih 60 % trebalo biti utrošeno na izgradnju novih cesta. Ovaj je uvjet doveo do toga da su se financirali određeni projekti koji nisu bili u skladu s potrebama tih ruralnih područja koje su bile utvrđe-ne programom ruralnog razvoja.

Tako je, na primjer, u jednom od projekata obuhvaćenih revizijom izvorni dio postojeće pristupne ceste bio u lošem stanju te se trebao obnoviti, no to nije bilo uključeno u projekt kako bi troškovi obnove mogli ostati unutar zadanih 40 % prihvatljivih projektnih troškova. S druge strane, otprilike jedna trećina novoizgrađene ceste služila je samo dvama poljoprivrednim gospodarstvima od njih ukupno 31 koliko ih je okupljala udruga koja je provodila projekt, tj. bila je od koristi za tek 5,5 % svih poljoprivrednih zemljišta u posjedu udruge.

projekta potpuno jednaka po drugim značajkama, prednost trebalo dati onom projektu koji povezuje više kori-snika ili kojim se ostvaruju veće uštede vode, ako je to u skladu sa strategijom države članice za razvoj infrastrukture. Djelotvorna primjena kriterija odabira propisana je relevantnim zakonodav-stvom EU-a18. Stoga, čak i u slučajevima kada je proračun dostatan za odo-bravanje svih prihvatljivih projekata u određenom trenutku, države članice moraju odrediti najmanji broj bodova (prag) koji projekti moraju doseći kako bi bili odabrani.

26Opažanja

NAJBOLJI PROJEKTI KOJIMA SE ISPUNJAVAJU CILJEVI IZ PROGRAMA RURALNOG RAZVOJA

PRIHVATLJIVI PROJEKTI

ZAHTJEVI ZA ODOBRENJE PROJEKATA

ODBACIVANJE PROJEKATA KOJI NISU RELEVANTNI

Kriteriji prihvatljivosti

ODABIR NAJBOLJIH PROJEKATA

Kriteriji odabira

Slik

a 4. Usmjeravanje potpore djelotvornim postupkom odabira


45 Države članice obuhvaćene revizijom ili nisu utvrdile kriterije odabira, ili jesu ali ti kriteriji nisu uvijek dovodili do stvarnog davanja prednosti projektima prema ciljevima programa ruralnog razvoja. To se dogodilo u slučajevima u kojima je proračun predviđen za te mjere bio dovoljan za pružanje pot-pore svim prihvatljivim zahtjevima za odobrenje projekta i u kojima kriteriji odabira nisu bili u skladu s ciljevima programa ruralnog razvoja.

46 U Njemačkoj (Saska) i Španjolskoj (Estremadura) postupak odabira proje-kata nije bio dovoljno dokumentiran, nije se temeljio na konkretnim kriteri-jima odabira te projekti nisu poredani po broju bodova (vidjeti okvir 8.).

27Opažanja

47 Poljska nije utvrdila kriterije odabira u okviru mjere 125. kojom se financira vodna infrastruktura kako bi se poljo-privredna zemljišta zaštitila od popla-va. Svi prihvatljivi projekti odobreni su po načelu prvenstva podnošenja zahtjeva. U tom kontekstu upravljačko tijelo nije dalo prednost najisplativijim projektima. Na primjer, dva projekta odobrena su iako su se njihove po-jedinačne razine isplativosti uvelike razlikovale (150 eura u usporedbi s gotovo 10 000 eura javne potpore po zaštićenom hektaru).

48 Utvrđeni su primjeri u kojima su kriteriji odabira bili utvrđeni (u Italiji (Sicilija), Poljskoj i Rumunjskoj). Me-đutim, u Italiji (Sicilija) kriteriji odabira djelotvorno su se primjenjivali samo u okviru podmjere 125.-A, dok su svi prihvatljivi projekti odobreni u okviru drugih mjera obuhvaćenih revizi-jom. U Poljskoj i Rumunjskoj kriteriji odabira uglavnom su bili usklađeni s ciljevima programa ruralnog razvoja te je, kako bi se zajamčila kvaliteta odabranih projekata, utvrđen donji prag koji ti projekti moraju zadovoljiti. Međutim, kriteriji odabira nisu uvijek bili povezani s doprinosom projekata ciljevima programa ruralnog razvoja (vidjeti okvir 9.).

Okv

ir 8

. Primjeri netransparentnih postupaka odabira projekata kojima je otežan odabir najisplativijih projekata i koje nije bilo moguće provjeriti

Španjolska (Estremadura)

Projektima na koje je potrošeno 73 % (tj. 49 od 67 milijuna eura) sredstava potrošenih u okviru infrastrukturnih mjera 125. i 323. izravno je upravljala regionalna uprava. Upravljačko tijelo prikupilo je projektne prijedloge (pripremljene na vlastitu inicijativu ili na neslužbeni zahtjev općina) te je zatim naknadno odobravalo projekte na netransparentan način koji nije bilo moguće provjeriti. Postupak odabira nije se temeljio na konkretnim kriterijima odabira te projekti nisu poredani po broju bodova.

Njemačka (Saska)

Odabir projekata u okviru mjera 321. i 322. obično19 se provodio na dvije uzastopne razine: prvo su ih na lokalnoj razini odabirale „koordinacijske skupine”, a zatim na središnjoj razini upravljačko tijelo. Upravljačko tijelo koordinacijskim skupinama dalo je na raspolaganje njihov vlastiti namjenski proračun iz kojeg su mogle financirati projekte. Zahtjevi za odobrenje projekata mogli su se prosljeđivati na središnju razinu samo ako bi dobili pozitivnu ocjenu koordinacijske skupine. Postupak donošenja odluke koordinacijskih skupina nije bio dovoljno dokumentiran te zahtjevi za odobrenje projekta nisu poredani po broju bodova. Upravljačko tijelo odobrilo je sve prihvatljive projekte za koje su koordinacijske skupine dale pozitivnu ocjenu jer su za navede-ne mjere bila osigurana dostatna sredstva.

19 Projekte je na središnjoj razini izravno odobravalo upravljačko tijelo samo u iznimnim slučajevima (npr. privremeno izravno financiranje projekata u vezi sa školama).

28Opažanja

Okv

ir 9

.O

kvir

10.

Primjeri kriterija odabira kojima se projektima nije davala prednost na temelju njihovog doprinosa ciljevima programa ruralnog razvoja

Poljska

Jedan kriterij odabira u okviru mjere 322./323. osmišljen je na način da se u prvom redu promiču veći projek-ti, a zatim tek (kasnije u programskom razdoblju) i manji projekti, s ciljem „jamčenja uravnoteženog pristupa sredstvima EU-a”. To nije bilo navedeno u programu ruralnog razvoja.

Italija (Sicilija)

U okviru podmjere 125.-B, kojom se financiraju sustavi za navodnjavanje, kriterije odabira nije bilo moguće brojčano izraziti te se njima prednost nije davala projektima čija je svrha bila uštedjeti vodu u područjima s povećanom potrebom za smanjenjem gubitka vode. To je dovelo do toga da su visok broj bodova dobivali projekti u područjima u kojima ne postoji problem nestašice vode, dok su nizak broj bodova dobili projekti u područjima u kojima vlada ozbiljna nestašica vode.

Rumunjska

Kriterijem odabira u okviru mjere 322. prednost se dala podnositeljima zahtjeva koji prethodno nisu dobili potporu EU-a za slična ulaganja, iako se tim kriterijem nije vodilo računa o tome u kojoj je mjeri projekt u skla-du s ciljevima programa ruralnog razvoja.

Primjer u kojem su kriteriji isplativosti bili utvrđeni, ali ne i primjenjivani u praksi

Njemačka (Saska)

U okviru mjere 125. njemačka nadležna tijela utvrdila su četiri kriterija odabira koja se trebaju primijeniti na skup prihvatljivih projekata u slučaju nedostatnog proračuna. Jedan od kriterija sastojao se od jednostavnog omjera troškova i učinka kojim se prednost davala projektima s manjim troškom po linearnom metru izgrađe-ne šumske ceste. Međutim, nakon isteka roka za zaprimanje projektnih zahtjeva (krajem programskog raz-doblja od 2007. do 2013.), u mjeru 125. prebačena su dodatna sredstva. S obzirom na to da su bila raspoloživa dostatna proračunska sredstva, odobreni su svi zahtjevi te se stoga bodovanje na temelju ovog kriterija nikad primijenilo u praksi.

49 Kriteriji isplativosti kojima se prednost davala projektima koji nude najveću vrijednost za uloženi novac utvrđeni su samo u Njemačkoj (Saska) (vidje-ti okvir 10.), iako se ni oni nisu koristili u praksi.

29Opažanja

20 Člankom 24. stavkom 2. točkom (d) Uredbe Komisije (EU) br. 65/2011 od 27. siječnja 2011. o utvrđivanju detaljnih pravila za provedbu Uredbe Vijeća (EZ) br. 1698/2005 u vezi s primjenom postupaka kontrole, kao i uvjeta višestruke sukladnosti u vezi s mjerama ruralnog razvoja (SL L 25, 28.1.2011., str. 8.) propisano je da države članice kontrolom usklađenosti zahtjeva za potporu trebaju provjeriti opravdanost predloženih projektnih troškova. Ova se evaluacija mora obavljati uz pomoć prikladnog sustava, kao što su referentni troškovi, usporedba određenog broja ponuda ili procjenjivačkog odbora. Nadalje, u članku 24. stavku 2. točki (c) iste Uredbe stoji da države članice trebaju provjeriti sukladnost aktivnosti za koju je zatražena potpora s važećim propisima pojedine države članice i propisima Unije, a posebno i ovisno o slučaju, propisima o javnoj nabavi, državnoj potpori i drugim odgovarajućim obaveznim standardima utvrđenima zakonodavstvom država članica ili programom ruralnoga razvoja.

21 Godišnja izvješća Suda, tematsko izvješće br. 6/2013 „Jesu li države članice i Komisija ostvarile vrijednost za uloženi novac u okviru mjera za poticanje raznovrsnosti ruralnog gospodarstva?”, tematsko izvješće br. 22/2014 i tematsko izvješće br. 23/2014 „Pogreške u rashodima za ruralni razvoj: što ih uzrokuje i kako ih se nastoji otkloniti?” (http://eca.europa.eu).

Provjere opravdanosti troškova i postupci javne nabave nisu djelotvorno ograničili rizik od prekomjernih projektnih troškova

50 Visoke stope potpore, koje su česte u infrastrukturnim projektima, po-drazumijevaju nisku razinu rizika ili nikakav rizik za promicatelje projek-ta. Time ih se ne potiče da ograniče projektne troškove. Stoga je posebi-ce važno da države članice postave razmjerne uvjete i provjere kako bi se jamčila opravdanost troškova. Države članice obuhvaćene revizijom općenito su se oslanjale na upotrebu referentnih cijena i postupaka javne nabave kako bi jamčile opravdanost troškova ulaga-nja20. No, kao što je Sud već naglasio u svojim prijašnjim izvješćima21, ti alati nisu bili prikladno primjenjivani. Po-drobnije informacije o glavnim nedo-statcima utvrđenima ovom revizijom navedene su u nastavku.

51 Iako se često upotrebljavaju, sustavi te-meljeni na referentnim cijenama imali su ozbiljna ograničenja, uglavnom zbog toga što su referentne cijene dostavljala građevinska poduzeća te je stoga bilo izgledno da one predstavlja-ju precijenjenu visinu stvarnih tržišnih cijena nakon pregovaračkih ili natječaj-nih postupaka. U Španjolskoj (Estrema-dura), Italiji (Sicilija) i Poljskoj revizijom je utvrđeno da su nakon natječajnih postupaka obično ostvarivane uštede od 30 % do 40 % u odnosu na referen-tne cijene.

52 Samo su u Rumunjskoj referentne cijene određene na temelju stvarnih transakcija između vlade i građevinskih poduzeća. No cijene su bile izraže-ne samo za određene javne radove te se nisu ažurirale od 2009. godine. Upravljačko tijelo u Njemačkoj (Saska) automatski je prihvaćalo odstupanja u visini do 50 % referentne cijene, bez obavljanja dodatnih provjera.

53 Iako se rizik od upotrebe „prenapu-hanih” cijena može ublažiti kada se konačni troškovi utvrde na temelju poštenog natječaja, ne postoji zaštit-ni mehanizam za projekte za koje ne postoje natječaji (kao što je slučaj za određene mjere i korisnike u Španjol-skoj (Estremadura) i Italiji (Sicilija)), kao i u slučajevima u kojima u postup-cima javne nabave postoje ozbiljni nedostatci.

54 Revizijom je utvrđeno nekoliko takvih nedostataka koji narušavaju pošteno tržišno natjecanje i opravdanost troš-kova (vidjeti okvir 11.).



30Opažanja

Okv

ir 1

1. Primjeri postupaka javne nabave kojima je narušeno transparentno, pošteno tržišno natjecanje i opravdanost troškova

Španjolska (Estremadura)

Upravljačko tijelo proizvoljno je odlučilo ugovore u vrijednosti od 18 % sredstava dodijeljenih za mjeru 125. (tj. otprilike 14 milijuna eura) građevinskom poduzeću u vlasništvu države. Upravljačko tijelo opravdalo je takav postupak time što su radovi bili „hitni”, što se radilo o „specifičnim radovima/određenoj vrsti radova” i time što su radovi bili „povjerljive prirode”. No nadležno tijelo nije moglo pružiti nikakve dokaze u prilog takvom obrazloženju. Projektni troškovi nadoknađeni su na temelju cjenika koji je dogovoren između poduzeća i naci-onalnog nadležnog tijela. Iako je takav postupak bio brži od organiziranja javnog natječaja, njime se ne može jamčiti da su dobivene cijene u skladu s tržišnim cijenama.

Čak i u slučajevima u kojima su bili organizirani službeni javni natječaji, kriteriji dodjele nisu bili dovoljno definirani te ih stoga nije bilo moguće provjeriti. Primjer toga je jedan projekt obuhvaćen revizijom čiji je pro-cijenjeni trošak iznosio 11 milijuna eura i za koji je 48 od ukupno 100 bodova dodijeljeno na temelju nejasnih kriterija, kao što je „poznavanje projekta, područja i kvalitete prijedloga”, „poštovanje sigurnosnih pravila”, „mjere za zaštitu okoliša” i „predložena druga vrsta poboljšanja”.

Rumunjska

Revizijom je utvrđeno da su loše definirani bili i kriteriji dodjele. Tako je, na primjer, „nakraće trajanje radova” korišteno kao kriterij u 9 od 11 projekata obuhvaćenih revizijom, a da nisu bili navedeni prihvatljivi rokovi, od-nosno da nije provjereno jesu li predložena trajanja bila realistična. Trajanje navedeno u pobjedničkoj ponudi i naknadnim ugovorima u praksi je bilo puno duže te su radovi tako trajali i do osam puta duže od ugovoreno trajanja (24 umjesto 3 mjeseca). Takvo se kašnjenje tek djelomično može pripisati lošim vremenskim uvjetima.

Italija (Sicilija)

Ugovori za javne radove dodijeljeni su na temelju natječaja s pomoću metodologije koja je dovela do auto-matskog isključivanja najnižih ponuda22 koje su odbačene bez daljnje analize jer su „prekomjerno odstupale”. Takav postupak nije doveo do odabira najekonomičnije ponude te općenito ne potiče ponuđače da nude najniže cijene.

22 U skladu s člankom 86. stavkom 1. zakona Republike Italije o javnoj nabavi br. 163/2006 takav se postupak sastoji od četiri koraka: 1. isključivanja najviših i najnižih 10 % zaprimljenih ponuda; 2. izračuna prosjeka popusta (tj. popusta u odnosu na procijenjenu vrijednost ugovora) preostalih ponuda; 3. zbrajanje tog prosjeka s varijancom popusta koji su iznad prosjeka; 4. dodjele natječaja ponudi koja nudi popust koji je točno ispod vrijednosti popusta izračunanog nakon 3. koraka.

31Opažanja

23 U svojem vodiču o analizi troškova i koristi ulagačkih projekata (objavljen u srpnju 2008.) Komisija je navela da za većinu infrastruktura vremenski okvir koji bi trebao biti obuhvaćen financijskim predviđanjima, i koji ne bi trebao biti duži od ekonomskog korisnog vijeka projekta, obuhvaća barem 20 godina. Primjerice, u vodiču se navodi da je predloženi vremenski okvir za cestovne projekte 25 godina, a za vodnu infrastrukturu 30 godina.

24 Primjeri ovakvih studija navedeni su u bilješci 13.

25 Ta je mogućnost uključena u nacrt programa ruralnog razvoja za programsko razdoblje od 2014. do 2020. koji je poslan Komisiji u srpnju 2014. (odjeljak M04 – Ulaganje u fizičku imovinu (članak 17.), str. 221.).

Uvjetima povezanima s održivošću nije bio obuhvaćen korisni vijek ulaganja

55 Održivost financiranih ulaganja ključan je čimbenik u ostvarivanju ciljeva pro-jekta i širih ciljeva programa ruralnog razvoja. Održivost je posebno proble-matično pitanje kad je riječ o infra-strukturnim ulaganjima zbog dugog očekivanog korisnog vijeka23, velikog broja korisnika, potrebe za jamče-njem kontinuiranog pristupa javnim uslugama i visokog troška povezanog s izvornim ulaganjem i naknadnim održavanjem. Različite studije pokazu-ju da su troškovi obnove cesta koje se nalaze u lošem stanju mnogo veći od troškova održavanja prvobitnog stanja ceste24. Koristi od prikladnog planira-nja održavanja nisu samo financijske prirode, one imaju i učinak na kvalitetu života i sigurnosne standarde. Stoga je postojanje prikladnog plana održava-nja i namjenskog proračuna od ključne važnosti za postizanje djelotvornosti tih ulaganja.

56 Nijedna od država članicama obuhva-ćenih revizijom nije tražila od korisnika da dostave detaljan plan održavanja u kojem bi bili navedeni uvjeti za redovno i izvanredno održavanje, kao i troškovi takvih vrsta održavanja. Kori-snici nisu bili obvezni izdvajati sredstva za održavanje ili naznačiti financijske izvore koje će upotrebljavati.

57 U Rumunjskoj je državni ured za revi-ziju upozorio na moguću neodrživost ulaganja financiranih iz programa ru-ralnog razvoja koji su povezani s druš-tvenom i kulturnom infrastrukturom jer, po završetku projekta, korisnici mogu imati poteškoće s financiranjem povezanih aktivnosti iz lokalnog pro-računa. Rizik je kasnije i potvrđen jer korisnici više od polovice od ukupno 191 projekta koji je agencija za plaća-nje provjerila u 2014. godini nisu mogli dokazati da su planirane aktivnosti uistinu i provedene nakon završetka projekta.

58 Rizik od moguće neodrživosti ostva-renja i rezultata projekata uočen je i u slučaju ruralnih cesta u Italiji (Sicilija), gdje je upravljačko tijelo namjeravalo koristiti program ruralnog razvoja za razdoblje od 2014. do 2020. za pokri-vanje troškova obnove cesta koje su bile izgrađene ili obnovljene s pomoću sredstava EU-a tek nekih 10 godina ranije25. Iz toga proizlazi da se stanje cesta znatno pogoršalo u relativno kratkom roku zbog toga što se ceste nisu prikladno održavale.

32Opažanja

26 Članak 72. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1698/2005.

59 Kako bi se održala dugotrajnost ula-ganja, uredbom o ruralnom razvoju br. 1698/2005 propisano je države članice moraju vratiti doprinos EPFRR-a ako aktivnost ulaganja bude znatno iz-mijenjena na način koji „utječe na nje-zinu prirodu ili uvjete provedbe” u raz-doblju od pet godina (koje se naziva „razdobljem trajanja obveza”) od odlu-ke upravljačkog tijela o financiranju26. No ta obveza nije detaljnije razrađena prema vrsti ulaganja. Samo su Njemač-ka (Saska), Italija (Sicilija) i Rumunjska utvrdile duža razdoblja trajanja obveza za određene vrste ulaganja, iako je ograničeni rok za ex post provjere osla-bio poticaj korisnika da poštuju svoje obveze (vidjeti okvir 12.).

Okv

ir 1

2. Dobre prakse koje su države članice primijenile kako bi se zajamčila održivost infrastrukturnih ulaganja i njihova ograničenja

Njemačka (Saska)

U programskom razdoblju od 2007. do 2013. razdoblja trajanja obveza ovisila su o vrsti projekta i ukupnim pri-hvatljivim troškovima27 te se kretala od pet do dvadeset godina nakon završetka projekta. Ta razdoblja trajanja obveza uzeta su u obzir prilikom procjene rizika koja je dovela do uzorkovanja projekata za ex post provjere, čime je bilo izglednije da će se za uzorak odabrati stariji projekti.

Još jedan element u prilog održivom ulaganju u škole bio je uvjet da podnositelji zahtjeva (općine) sa svojim zahtjevima dostave i pisanu potvrdu ministarstva kulture i sporta da se očekuje da će škola uključena u pro-jekt modernizacije nastaviti s radom još pet ili deset godina.

Rumunjska

U skladu s uvjetima prihvatljivosti za mjeru 125. (kojom se potpora pruža cestama na poljoprivrednim gospo-darstvima, šumskim cestama i infrastrukturi za navodnjavanje) korisnici su se morali obvezati na održavanje i popravljanje financirane infrastrukture tijekom njezinog čitavog korisnog vijeka. No ex post provjere tijekom kojih bi se ispunjavanje takve obveze moglo provjeriti obavljaju se do pet godina od datuma odobrenja bes-povratnih sredstava.

27 Za programsko razdoblje od 2014. do 2020. razdoblja trajanja obveza izmijenjena su i skraćena na univerzalnih pet godina propisanih člankom 71. Uredbe (EU) br. 1303/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o utvrđivanju zajedničkih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu, Europskom poljoprivrednom fondu za ruralni razvoj i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo i o utvrđivanju općih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo te o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006 (SL L 347, 20.12.2013., str. 320.).

33Opažanja

28 U skladu s člankom 30. Uredbe Komisije (EZ) br. 1975/2006 od 7. prosinca 2006. o utvrđivanju detaljnih pravila za provedbu Uredbe Vijeća (EZ) br. 1698/2005 o primjeni postupaka kontrole, kao i višestruke sukladnosti u vezi s mjerama potpore ruralnom razvoju (SL L 368, 28.1.2011., str. 74.).

29 U Španjolskoj (Estremadura) nije bilo moguće izračunati takve statističke podatke jer nisu postojali podatci o pregledu za sve projekte odobrene u okviru mjera obuhvaćenih revizijom.

30 Medijan: vrijednost unutar uređenog niza vrijednosti iznad i ispod koje postoji jednak broj vrijednosti (ili koja je aritmetička sredina dvije srednje vrijednosti ako ne postoji srednji broj).

60 Države članice obuhvaćene revizijom obično su primjenjivale petogodišnje razdoblje trajanja obveze te su koristile ex post provjere28 kako bi se uvjerile da su korisnici poštovali svoje obveze. Svake je godine ex post provjerama obuhvaćeno barem 1 % prihvatljivih javnih rashoda za operacije ulaganja za koje je završno plaćanje izvršeno sredstvima EPFRR-a. Međutim, moguće je da se taj 1 % dosegne i obavljanjem provjere na samo jednom projektu. Nadalje, s obzirom na to da se u Polj-skoj i Rumunjskoj petogodišnje razbo-lje trajanja obveza računalo od datuma odluke o financiranju, u praksi je ono svedeno na puno kraći rok nakon za-vršetka projekta. Primjerice, sedam od deset projekta obuhvaćenih revizijom u tim dvjema državama članicama završeno je više od dvije godine nakon donošenja odluke o financiranju. Stoga se u praksi smanjila važnost petogodiš-nje obveze i povezanih provjera u po-gledu jamčenja održivosti projekata.

Velika kašnjenja u administrativnim postupcima utjecala su na učinkovitost i djelotvornost mjera

61 Kako bi mjere EPFRR-a bile privlačne mogućim korisnicima i kako bi se omo-gućilo da projekti ostvare pravodobne koristi za ruralna područja, administra-tivni postupci ne bi smjeli biti predugi i složeni.

62 Tri države članice (Italija (Sicilija), Ru-munjska i Poljska) od njih pet obuhva-ćenih revizijom postavile su rokove za obradu zahtjeva za odobrenje projekta i završnih zahtjeva za plaćanje. Roko-vi su obično bili od jednog do četiri mjeseca.

63 Rokovi koje su države članice odredile za obradu zahtjeva za bespovratna sredstva prekoračeni su za većinu mje-ra obuhvaćenih revizijom (vidjeti sli-ku 5.)29. U Njemačkoj (Saska), Poljskoj i Rumunjskoj za obradu zahtjeva za bespovratna sredstva bilo je potreb-no30 od tri i pol do devet mjeseci, dok je nadležnim tijelima u Italiji (Sicilija) za obradu zahtjeva u okviru mjera 125. i 321. bilo potrebno otprilike 16 mje-seci, a u ekstremnim slučajevima i više od tri godine. Razlog za to uglavnom se krije u tome što je za obavljanje pro-pisanih provjera prihvatljivosti korisni-ka bilo potrebno previše vremena.

64 Zahtjevi za plaćanje obično su obrađi-vani brže od zahtjeva za bespovratna sredstva, no u Italiji (Sicilija) je opet dolazilo do znatnih kašnjenja (vidjeti sliku 6.):

34Opažanja

Slik

a 5. Obrada zahtjeva za bespovratna sredstva (medijan,

u mjesecima)

* Informacije predstavljene za Italiju (Sicilija) u okviru mjere 321. primjenjive su samo za podmjeru „Azione 2” u Rumunjskoj, mjera 321. provede-na je zajedno s mjerom 322.

** U Poljskoj je mjera 322. provedena zajedno s mjerom 323.

Izvor: Europski revizorski sud, na temelju podataka koje su dostavile države članice.

Slik

a 6. Obrada zahtjeva za plaćanje (medijan, u mjesecima)

* U Italiji (Sicilija) za izračun su korišteni samo podatci u vezi s obradom završnih zahtjeva za plaćanje. Isto tako, u Italiji (Sicilija), informacije u vezi s mjerom 321. nisu bile dostupne jer nijedan od odobrenih projekata nije zaprimio završno plaćanje do prosinca 2014.

Izvor: Europski revizorski sud, na temelju podataka koje su dostavile države članice.

8 u mjesecima76543210

Rumunjska

Poljska

Italija (Sicilija)*

Njemačka (Saska)

mjera 125.

mjera 321.

mjera 322.

18 u mjesecima1614121086420

mjera 125.

mjera 321. *

mjera 322. **

Rumunjska

Poljska

Italija (Sicilija)

Njemačka (Saska)

35Opažanja

31 Na temelju nalaza svojih revizija, Komisija može pokrenuti postupke kojima bi se sredstva EU-a za obuhvaćenu državu članicu smanjila kako bi se nadoknadili utvrđeni nedostatci. Takvi se postupci nazivaju „financijskim ispravcima”.

65 Revizijom je utvrđeno da je Rumunjska dobro postupala u pogledu uklanjanja glavnih uzroka kašnjenja i ograniča-vanja administrativnog opterećenja za podnositelje zahtjeva. Kako bi se ubrzalo podnošenje zahtjeva za odo-brenje projekata i postupak evaluacije, agencija za plaćanje će u razdoblju od 2014. do 2020. omogućiti potpuno elektroničko podnošenje zahtjeva (zajedno sa svom popratnom doku-mentacijom), i to na redovnoj osnovi, te će se izvješća o odabiru objavljivati u kraćim intervalima nego što je to bio slučaj u prethodnom programskom razdoblju.

Komisija je započela sa sustavnim praćenjem mjera poduzetih u pogledu nedostataka i provedbe povezanih akcijskih planova država članica tek u kasnoj fazi programskog razdoblja

66 U programskom razdoblju od 2007. do 2013. Komisija je provjeravala, uglav-nom provedbom revizija sukladnosti, ispunjavaju li države članice zakonske obveze u vezi s primjenom kriterija odabira, provjerom opravdanosti troš-kova i postupanjem u skladu s pravili-ma o javnoj nabavi. Opsegom revizija koje je provela Komisija nije obuhvaće-no i ispitivanje aspekata uspješnosti.

67 Stoga su revizijama koje je provela Komisija uočeni tek neki od prethodno navedenih nedostataka: uglavnom oni u vezi s primjenom pravila o javnoj nabavi u Rumunjskoj koji su doveli do financijskih ispravaka31 u 2014. godini. Komisija je tek 2013. godine počela sustavno pratiti provedbu aktivnosti koje su države članice poduzele kako bi uklonile glavne uzroke pogrešaka u mjerama ruralnog razvoja, uključu-jući pogreške povezane sa sustavom odabira projekata, provjerama oprav-danosti troškova i javnom nabavom. To je dovelo do toga da su od svih država članica obuhvaćenih revizijom samo Italija (Sicilija) i Rumunjska uvele ili su na putu da uvedu nove postupke čiji je cilj ukloniti neke od navedenih nedostataka. No takve su promjene uvedene prekasno kako bi utjecale na skupinu rashoda nastalih u program-skom razdoblju od 2007. do 2013.

68 Na temelju prethodno uočenih pro-blema, Komisija je uvela promjene za programsko razdoblje od 2014. do 2020. čiji je cilj poboljšati situaciju.

69 Kad je riječ o odabiru projekata, izričito je propisano da programi ruralnog razvoja za razdoblje od 2014. do 2020. sadržavaju načela po kojima se utvrđuju kriteriji odabira. Komisija je u ožujku 2014. godine izdala smjernice kojima potiče države članice da se po-brinu za to da se kriteriji prihvatljivosti i odabira primjenjuju na transparen-tan i dosljedan način tijekom čitavog programskog razdoblja, da se kriteriji odabira primjenjuju čak i u slučajevima kada je raspoloživi proračun dovo-ljan za financiranje svih prihvatljivih projekata te da se projekti s ukupnim brojem bodova ispod određenog pra-ga ne financiraju.

36Opažanja

32 „Public Procurement Guidance for Practitioners on the avoidance of common errors in ESI Funded projects” (Smjernice sudionicima postupaka javne nabave za izbjegavanje uobičajenih pogrešaka u projektima koji se financiraju iz europskih strukturnih i investicijskih fondova)

33 Ex ante uvjeti uvedeni su člancima 2. i 19. Uredbe (EU) br. 1303/2013 kao preduvjeti za djelotvorno i učinkovito postizanje posebnih ciljeva u vezi s prioritetima Unije. Ex ante uvjet u vezi s javnom nabavom govori o „postojanju mehanizama za djelotvornu primjenu zakona o javnoj nabavi Unije u području europskih strukturnih i investicijskih fondova”.

34 Tematsko izvješće Europskog revizorskog suda br. 10/2015: „Potrebno je uložiti više napora u rješavanje problema u vezi s javnom nabavom u rashodima EU-a za koheziju”, 2. preporuka (http://eca.europa.eu).

70 Kad je riječ o javnoj nabavi, krajem 2014. godine Komisija je sastavila smjernice o tome kako izbjeći česte pogreške u projektima sufinancira-nima sredstvima EU-a32. U ovom se dokumentu Komisija kritički osvrće na upotrebu metode „prosječnog određi-vanja cijene” prema kojoj ponude koje su blizu prosjeka svih ponuđača dobi-vaju veći broj bodova od ponuda koje odstupaju od prosjeka, s obzirom na to da takva metodologija „predstavlja nejednako postupanje prema ponu-đačima, posebice onima s valjanim niskim ponudama”. Dodatne smjernice izdane su o temama kao što je odabir prikladnog postupka javne nabave, rokova i kriterija odabira i dodjele. Ipak, u vrijeme provedbe ove revizije ex ante uvjet33 u vezi s javnom naba-vom nije bio u potpunosti ispunjen u Rumunjskoj te je bio tek djelomično ispunjen u Italiji (Sicilija) i Poljskoj. Neispunjavanje ovog ex ante uvjeta do kraja 2016. godine može dovesti do obustave plaćanja državi članici, kao što je Sud nedavno preporučio34.

71 Komisija je 2014. i 2015. godine orga-nizirala niz radionica na temu oprav-danosti troškova i pojednostavnjenih mogućnosti financiranja. No pitanje određivanja i upotrebe referentnih cijena (vidjeti odlomak 51.) nije spome-nuto u dokumentima povezanima sa smjernicama o kojima se raspravljalo na tim radionicama.

72 Komisija nije poduzela nikakve poseb-ne radnje u pogledu obveza država članica u vezi s održivošću projekata i povezanim provjerama.

III. dio – Sustav praćenja i evaluacije nije pružio prikladne informacije o rezultatima projekata

73 Informacije o uspješnosti poveza-ne s djelotvornošću i učinkovitošću rashoda u području ruralnog razvoja potrebne su kako bi se vidjelo što se postiglo s proračunom EU-a i kako bi se dokazalo da su ta sredstva dobro potrošena (aspekt odgovornosti). Nadalje, one se koriste za poboljšanje djelotvornosti i učinkovitosti proraču-na EU-a, i to pružanjem smjernica za trenutačno upravljanje mjerama, skre-ćući pozornost na moguća poboljšanja i pomaganjem oblikovanja budućih politika, npr. isticanjem vrsta ulaganja koja su bila uspješna.

74 Kako bi se pokazalo što je postignu-to proračunom EU-a potrošenim na mjere za ruralnu infrastrukturu, države članice trebale bi prikupljati podatke o ostvarenjima i rezultatima postignu-tima projektima. U sklopu zajedničkog okvira praćenja i evaluacije (ZOPE) države članice moraju prikupljati infor-macije barem za pokazatelje ostvare-nja i rezultata navedene u nastavku (vidjeti tablicu).



37Opažanja

35 Barem do isteka petogodišnjeg razdoblja za zadržavanje sredstava koje je utvrđeno člankom 72. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1698/2005.

36 Vidjeti tematska izvješća br. 8/2012, 1/2013, 6/2013 i 12/2013 (http://eca.europa.eu).

Tabl

ica Pregled obveznih pokazatelja ostvarenja i rezultata u sklopu ZOPE-a za programsko

razdoblje od 2007. do 2013.1

Šifra Mjera Pokazatelji ostvarenja Pokazatelji rezultata

125. Infrastruktura povezana s razvojem i prilagodbom poljoprivrede i šumarstva

- broj aktivnosti za koje je dodijeljena potpora

- ukupan iznos ulaganja

Povećanje bruto dodane vrijednosti (BDV) u gospodarstvima/poduzećima kojima je dodijeljena potpora

321. Osnovne usluge za gospodarstvo i ruralno stanovništvo

- broj aktivnosti za koje je dodijeljena potpora


Stanovništvo u ruralnim područjima koje ima koristi od poboljšanih usluga322. Obnova i razvoj sela - broj sela u kojima su poduzete aktivnosti


323. Očuvanje i unaprjeđenje ruralnog nasljeđa

- broj aktivnosti u vezi s ruralnim naslje-đem za koje je dodijeljena potpora


1 Kad je riječ o politici ruralnog razvoja, zajednički okvir praćenja i evaluacije u razdoblju od 2014. do 2020. zamijenit će zajednički sustav praćenja i evaluacije. Pojedinosti o novom sustavu navedene su u odlomcima od 85. nadalje.

75 S obzirom na element sufinanciranja i neovisno o radu u vezi s praćenjem i evaluacijom obveznim u skladu s ZOPE-om, u posebnom je interesu država članica da obavljaju praćenje projekata, jer je to važan alat s pomoću kojeg mogu pratiti napredak projekata i dobivati ažurirane informacije o tome ostvaruju li oni očekivane rezultate i ciljeve programa ruralnog razvoja. Praćenje se može provoditi korište-njem raspoloživih administrativnih i kontrolnih informacija te redovitim prikupljanjem relevantnih informacija od korisnika35. Države članice mogu postaviti dodatne pokazatelje koji su posebno povezani s određenim programom (u sklopu ili izvan sustava ZOPE-a).

76 Sud je ispitao sustave za prikuplja-nje podataka i praćenje u državama članicama obuhvaćenima revizijom te je, kao i u prethodnim izvješćima36, utvrdio da ne postoje relevantne i po-uzdane informacije kako bi se izveo zaključak o djelotvornosti tih mjera. Stoga su revizori mjerili rezultate projekata kao i, po potrebi, ostvarenje posebnih ciljeva projekata na temelju dokaza prikupljenih tijekom posjeta u okviru projekata. Više informacija o projektima obuhvaćenima revizijom nalazi se u prilogu II.



38Opažanja

Projektima obuhvaćenima revizijom postignuta su očekivana fizička ostvarenja (engl. outputs), no pouzdane informacije o rezultatima projekata često su bile nedostupne

77 U sva 32 projekta obuhvaćena revi-zijom isporučeni su očekivani fizički izlazni proizvodi (npr. modernizacija ceste, izgradnja sustava odvodnje) te se u njih 20 poštovao rok naveden u sporazumu o bespovratnim sredstvi-ma i/ili ugovoru o obavljanju radova. Kašnjenja su se u nekim slučajevima djelomično mogla opravdati lošim vremenskim uvjetima ili drugim okol-nostima na koje korisnici nisu mogli utjecati.

78 Postizanjem očekivanih izlaznih pro-izvoda neki od projekata su također automatski postigli i ciljeve u pogledu rezultata, npr. poboljšanjem zaštite protiv poplava u određenom području (vidjeti okvir 13.).

Okv

ir 1

3. Primjer projekta kojim je postignuto očekivano ostvarenje i rezultat

Poljska

Projekt obuhvaćen revizijom uključivao je proširenje i modernizaciju crpne stanice te su njegovi procije-njeni troškovi iznosili 700 000 eura. Dovršen je u skladu s tehničkim specifikacijama, s uštedom od otprilike 100 000 eura u odnosu na odobreni proračun (dodijeljen na temelju natječaja) te uz kašnjenje od pet mjeseci zbog kasne dostave jednog administrativnog dokumenta. Nova, jača crpna stanica bila je potrebna nakon što je 2001. godine u regiji poplavljeno gotovo 800 ha zemljišta te se njome poboljšala obrana 320 ha poljopri-vrednog zemljišta od sezonskih poplava.


39Opažanja

79 Međutim, to nije uvijek bio slučaj. Moguće je da projekti ne ostvare planirane rezultate, unatoč tome što su isporučena dogovorena fizička ostvarenja. Revizijom je utvrđeno da države članice nisu prikupile pouzdane informacije o kratkoročnom i srednjo-ročnom uspjehu projekata u pogledu postizanja ciljeva programa ruralnog razvoja i ciljnih vrijednosti poveza-nih s pojedinim projektima. Razlog za to leži u tome što nisu postavljeni relevantni pokazatelji i što u odluci o primjeni i bespovratnim sredstvima nisu postojali posebni ciljevi i ciljne vri-jednosti. Primjerice, iako je u programu ruralnog razvoja za Italiju (Sicilija) po-stavljen cilj da se ulaganjima u vodnu infrastrukturu postigne ušteda vode, nadležna tijela nisu utvrdila pokazatelj koji bi im omogućio postizanje tog cilja. Projekti obuhvaćeni revizijom također nisu imali ni utvrđene ciljne vrijednosti koje je moguće brojčano izraziti.

80 Do datuma obavljanja revizije tri dr-žave članice od njih pet obuhvaćenih revizijom (Španjolska (Estremadura), Italija (Sicilija) i Poljska) nisu dostavile obvezne informacije o praćenju koje su prema ZOPE-u dužne dostaviti u odnosu na pokazatelj rezultata za mjeru 125., a to je „povećanje bruto dodane vrijednosti u gospodarstvima kojima je pružena potpora”. Preostale dvije države članice (Njemačka (Saska) i Rumunjska) prijavile su vrijednost za ovaj pokazatelj, no on se teme-ljio na nepouzdanim informacijama (vidjeti okvir 14.).

Okv

ir 1

4. Nepouzdana metoda prikupljanja informacija: financijski podatci poljoprivrednih gospodarstava nisu uzeti u obzir pri mjerenju njihove konkurentnosti

Rumunjska

Svrha je pokazatelja „povećanje bruto dodane vrijednosti u gospodarstvima kojima je pružena potpora” broj-čano izraziti učinke mjere 125. na konkurentnost poljoprivrednih i šumskih gospodarstava. No u Rumunjskoj je taj pokazatelj izračunan na razini cijele općine u kojoj je projekt proveden (na temelju financijskih izvještaja općine), a ne za farme koje su imale koristi od novih cesta.

81 Kad je riječ o pokazatelju rezultata za mjere 321., 322. i 323., „stanovništvo u ruralnim područjima koje ima koristi od poboljšanih usluga”, države članice prijavljivale su cjelokupni broj sta-novnika općine u kojoj je projekt bio proveden, neovisno o broju stvarnih korisnika financirane infrastrukture

(vidjeti okvir 15.). Takva metoda iz-vješćivanja dovodi do „prenapuhanih” brojki, osobito jer je nekoliko projekata provedeno u jednoj jedinoj općini, dok je cjelokupni broj stanovnika općine prijavljen za svaki od tih projekata te se stoga broji nekoliko puta pri izraču-nu ukupne brojke.

40Opažanja

82 Čak i u slučajevima kada su države članice obuhvaćene revizijom posta-vile dodatne pokazatelje koji su bili povezani s određenim programom, tim se pokazateljima nije mogao mjeriti uspjeh intervencija. Za to postoje dva glavna razloga. Kao prvo, države člani-ce nisu odredile ciljne vrijednosti. Kao drugo, dodatnim pokazateljima mjerila su se ostvarenje kao što je broj kilome-tara popravljenih cestovnih dionica, a ne rezultati u vezi s ciljevima progra-ma ruralnog razvoja, kao što je ušteda vode, niže cijene prijevoz za poljopri-vrednike i pružanje određenih usluga stanovništvu ruralnih područja.

83 Dvadeset projekata od njih 32 obu-hvaćenih revizijom nije imalo mjerlji-ve ciljne vrijednosti za rezultate. No revizori su mogli prikupiti određene podatke o stvarnim rezultatima (vidjeti primjere u okviru 16. i detaljne infor-macije u prilogu II.). Dok su u trinaest slučajeva uočeni nedvojbeno pozitivni rezultati, u njih deset informacije nisu bile dostatne kako bi revizori izveli zaključak o djelotvornosti projekta u pogledu postizanja ciljeva programa ruralnog razvoja. U četiri slučaja iz rele-vantnih je pokazatelja vidljivo da ciljne vrijednosti nisu dosegnute. U druga tri slučaja prikupljene informacije nisu bile pouzdane. Više informacija o pro-jektima obuhvaćenima revizijom nalazi se u prilogu II.

Okv

ir 1

5. Primjer projekta u kojem se smatralo da čitavo stanovništvo općine ima koristi od novog ulaganja, iako se projekt odnosio na tek ograničeni broj stanovnika

Njemačka (Saska)

Za projekt obnove 200-metarske dionice seoske ceste, njemačka su nadležna tijela pod pokazateljem rezulta-ta za mjeru 322. („stanovništvo u ruralnim područjima koje ima koristi od poboljšanih usluga”) prijavila da je od ulaganja koristi imao 40 631 stanovnik. To je ukupan broj stanovnika općine, no tek se mali dio njih zapravo koristi tom cestom, jer u selu u kojem je projekt proveden živi otprilike 300 stanovnika.

U svojem godišnjem izvješću o napretku za 2014. godinu Saska je pod pokazateljem rezultata za mjeru 322. prijavila da je od poboljšane usluge u ruralnim područjima koristi imalo 2,9 milijuna ljudi. Ta je brojka veća od ukupnog broja stanovnika u ruralnim područjima te savezne države koji iznosi 2 milijuna.

41OpažanjaO

kvir

16. Ograničeni dokazi o pozitivnim rezultatima i nepouzdani podatci

U Italiji (Sicilija) i Španjolskoj (Estremadura) nadležna tijela nisu prikupljala podatke o zasebnim rezultati-ma projekata. Na zahtjev revizora, samo su tri korisnika od njih osam (na Siciliji) i dva korisnika od njih sedam (u Estremaduri) obuhvaćenih revizijom u te dvije regije mogla pružiti kvantificirane podatke o rezultatima. Iz podataka je općenito proizlazilo da je učinak ulaganja pozitivan. Međutim, jedan projekt ponovnog asfaltira-nja ruralne ceste u turističkom području Španjolske (Estremadura) nije imao pozitivan učinak na broj turista. Prosječan broj posjetitelja u stvarnosti se smanjio u godinama nakon provedbe projekta u odnosu na prosje-čan broj posjetitelja prije projekta. Nisu bile dostupne nikakve informacije po učincima ulaganja na poljopri-vredna gospodarstva.


U Rumunjskoj su korisnici revizorima dostavili kvantificirane podatke o ciljnim vrijednostima i rezultatima za četiri projekta od njih pet obuhvaćenih revizijom kojima je dodijeljeno od 1 do 2,4 milijuna eura bespovratnih sredstava.

Samo je jedan projekt dosegao ciljnu vrijednost spajanja 575 korisnika na novi sustav vodoopskrbe i od-vodnje. Ostala tri projekta bila su daleko od dosezanja svojih ciljnih vrijednosti još gotovo tri godine nakon završetak projekta: u dva projekta u vezi s vodom, na sustav odvodnje spojeno je manje od pola ciljnog broja korisnika, dok u jednom projektu nije otvoreno nijedno novo radno mjesto, iako je otvaranje radnih mjesta bilo jedno od ciljeva projekta.

U Njemačkoj (Saska) dostavljeni podatci o tri glavna pokazatelja rezultata utvrđenih za mjere temeljila su se na pretpostavkama nadležnih tijela o izglednom rezultatu koji bi proizašao iz ulaganja. Ciljne vrijednosti i po-datci o stvarnim rezultatima nisu bili dostupni za ove pokazatelje. Stoga su informacije koje su revizori mogli dobiti za projekte obuhvaćene revizijom bile ograničene na osnovne pokazatelje kao što je broj kućanstava koje se koristi financiranim cestama.

U Poljskoj su za četiri projekta od njih pet obuhvaćenih revizijom korisnici nadležnom tijelu dostavili podatke o rezultatima projekata iz kojih je bio vidljiv porast broja korisnika i općenito postizanje ciljeva projekata. No u tri slučaja nisu pruženi nikakvi potkrepljujući dokazi koji bi Sudu omogućili da provjeri prijavljene brojke.

42Opažanja

37 Članak 79. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1698/2005.

Komisija je poticala države članice da poboljšaju praćenje i evaluaciju, no izgledno je da će u programskom razdoblju od 2014. do 2020. godine i dalje postojati određeni nedostatci

84 Iako je prikupljanje podataka radi utvrđivanja pokazatelja ostvarenja i rezultata u prvom redu odgovornost država članica37, Komisija je odgovorna za praćenje i nadziranje provedbe pro-grama ruralnog razvoja te ona objav-ljuje informacije koje su države članice prikupile s pomoću ZOPE-a.

85 Kad je riječ o pokazatelju rezultata za mjeru 125. „povećanje bruto dodane vrijednosti u gospodarstvima/podu-zećima kojima je dodijeljena potpo-ra”, Komisija je priznala da, unatoč smjernicama o metodologiji mjerenja porasta BDV-a pruženima 2010. go-dine, većina država članica naišla je na poteškoće u pogledu pouzdane procijene navedenog pokazatelja. Stoga je on u programskom razdoblju od 2014. do 2020. zamijenjen pokaza-teljem „promjena u poljoprivrednoj proizvodnji na gospodarstvima kojima je dodijeljena potpora/AWU (jedinica godišnjeg rada)”. Komisija je navela da će novi pokazatelj procjenjivati samo vanjski revizori, s obzirom na to da države članice nemaju dovoljno rele-vantnih stručnjaka u svojim nadležnim tijelima. U programskom razdoblju od 2014. do 2020. uveden je još jedan dodatni pokazatelj za mjeru 125., a to je „postotak navodnjavanog zemljišta na kojemu se prelazi na učinkovitije sustave navodnjavanja”.

86 Kad je riječ o pokazatelju rezultata za mjere 321., 322. i 323. „stanovništvo u ruralnim područjima koje ima koristi od poboljšanih usluga”, Komisija je prihvatila dostavljene brojke, unatoč riziku od toga da je broj korisnika precijenjen. Za razdoblje od 2014. do 2020. za ove će se mjere koristiti sličan pokazatelj rizika („postotak ruralnog stanovništva koje ima koristi od po-boljšanih usluga/infrastruktura”). Ko-misija za taj novi pokazatelj rezultata neće dozvoliti da se isto stanovništvo prijavljuje nekoliko puta (za svaki pro-jekt proveden u istom području), no takva je metoda izvješćivanja izričito dozvoljena za novi pokazatelj ostvare-nja „broj stanovnika koji imaju koristi od poboljšanih usluga/infrastruktura”.

87 Sud tijekom obavljanja revizije nije mogao procijeniti u kojoj će mjeri novi pokazatelji ispraviti nedostatke pret-hodnih pokazatelja. Međutim, procje-na djelotvornosti mjera isključivo na temelju promjene u poljoprivrednim ostvarenjima, postotku zemljišta na ko-jemu se prelazi na učinkovitije sustave navodnjavanja ili broja stanovnika koji imaju koristi od nove infrastrukture neće pružiti cjelovitu sliku o uspjehu ili neuspjehu sredstava dodijeljenih tim mjerama, s obzirom na veliku različi-tost financiranih projekata.

43Opažanja

38 Do rujna 2015. godine Komisija je odobrila tek 79 od ukupno 118 programa ruralnog razvoja.

88 U programskom razdoblju od 2007. do 2013. je, zbog znatnih kašnjenja u pro-vedbi infrastrukturnih mjera, došlo do nerazmjera između ciklusa potrošnje i roka za obvezno izvješćivanje. Zbog toga nisu bili dostupni relevantni podatci za srednjoročnu evaluaciju te će, najvjerojatnije, čak i ex post eva-luacije biti provedene prerano da bi se tijekom njih mogli upotrebljavati pouzdani podatci. Ako informacije o praćenju i evaluaciji nisu dostupne u ključnim trenutcima za izvješćivanje, države članice i Komisija ih ne mogu upotrijebiti za provedbu mjera.

89 To će vjerojatno biti slučaj i u program-skom razdoblju od 2014. do 2020., s obzirom na to da su države članice obvezne sastaviti prvo „prošireno godišnje izvješće o provedbi” u koje će biti uključeni nalazi evaluacije već 2017. godine, iako su se sredstva počela trošiti dosta kasno zbog kaš-njenja u postupku odobrenja progra-ma ruralnog razvoja38. Nepostojanje pravodobnih, pouzdanih i relevantnih informacija o rezultatima upotrebe javnih sredstava uloženih u infrastruk-turu otežava postizanje upravljanja budućim sredstvima koje je usmjereno na rezultate.

44Zaključci i preporuke

90 U razdoblju od 2007. do 2013. godine EU je dodijelio 13 milijardi eura projek-tima čija je svrha poticati konkuren-tnost poljoprivrednih i šumskih gos-podarstava i poboljšati kvalitetu života u ruralnim područjima. Zajedno sa sredstvima država članica koje su su-financirale te projekte, ukupna je pot-pora u okviru četiriju mjera ruralnog razvoja dosegnula 19 milijardi eura.

91 Infrastrukturne mjere provedene su u okviru podijeljenog upravljanja, pri čemu je Komisija odobrila programe ruralnog razvoja koje su dostavile države članice koje su zatim odabirale projekte koji će se financirati.

92 Revizijom Suda nastojalo se odgovoriti na sljedeće pitanje:

Jesu li države članice i Komisija potporom ulaganjima u ruralnu infrastrukturu ostvarile vrijednost za uloženi novac?

93 Iako su zasebnim projektima obuhva-ćenim revizijom postignuta očekivana fizička ostvarenja, te se njima, u nekim slučajevima, ostvario vidljiv pozitivan doprinos ruralnim područjima, Sud je utvrdio da su države članice i Komi-sija, djelujući u okviru podijeljenog upravljanja, ostvarile samo ograni-čenu vrijednost za uloženi novac jer se potpora nije sustavno usmjeravala na najisplativije projekte povezane s ciljevima postavljenima u programi-ma ruralnog razvoja te nije postojalo dovoljno informacija koje bi pokazale jesu li te mjere uspješne ili neuspješne.

94 Komisija i države članice zajednički snose odgovornost za provedbu gole-mog broja infrastrukturnih projekata koji nisu povezani samo s ruralnim razvojem nego i s različitim drugim po-dručjima koja se financiraju iz struktur-nih fondova. Unatoč tome, postoji mali broj dokaza o djelotvornoj koordinaciji ili razmjeni najboljih iskustava iz prak-se s ciljem poboljšanja upravljanja fon-dovima i postizanju veće vrijednosti za uloženi novac s pomoću, primjerice, postupaka odabira projekata, provje-ra opravdanosti troškova i provjera u vezi s održivošću. I dalje je potrebno poboljšati suradnju, čime bi se omo-gućilo da se s postojećim financijskim sredstvima postigne mnogo više.

95 Utvrđeni nedostatci i preporuke Suda u vezi s tim nedostatcima detaljnije su pojašnjeni u nastavku.


96 Revizijom je utvrđeno da države čla-nice nisu imale koordiniran pristup za brojčano izražavanje potreba ruralnog razvoja (npr. broj cesta koje je potreb-no popraviti i odgovarajući potrebni proračun) i utvrđivanje izvora finan-ciranja. Ni u jednom od programa ru-ralnog razvoja obuhvaćenih revizijom nisu razmotreni nacionalni, regionalni, lokalni javni ili privatni fondovi kojima bi se mogle pokriti, ili se već pokrivaju, iste potrebe kao i programima rural-nog razvoja. Stoga nije bilo pokušaja da se brojčano izrazi koliki je preostali manjak sredstava za takva ulaganja, čime bi se opravdala upotreba sredsta-va EPFRR-a (vidjeti odlomke 20.–22.).

97 Kad ne postoji koordiniran pristup koji obuhvaća sve mogućnosti financiranja, postoji mogućnost zamjene sredstava, što dovodi do neučinkovite upotrebe oskudnih sredstava. U dvije države članice obuhvaćene revizijom postoja-le su naznake da je došlo do zamjene sredstava, s obzirom na to da su raspo-loživa nacionalna i regionalna sredstva bila ukinuta ili smanjena istodobno kada su se slični projekti počeli finan-cirati potporom iz programa ruralnog razvoja (vidjeti odlomke 23.–24.).

98 Iako su uočeni neki dobri primjeri iz prakse, države članice nisu sustavno usmjeravale financijska sredstva iz programa ruralnog razvoja na projekte za koje se moglo dokazati da je za njih potrebna javna potpora. Stoga se poja-vio rizik od učinka mrtvog tereta te se rezultati ostvareni projektima ne mogu nužno pripisati upotrebi bespovratnih sredstava (vidjeti odlomke 25.–30.).

99 Nedostatak jasnog razgraničenja u ne-kim je slučajevima doveo do naizmje-nične upotrebe različitih sredstava za iste vrste infrastrukture, pri čemu se pojavio rizik od bespotrebnog ud-vostručavanja upravljačkih struktura (vidjeti odlomke 31.–32.).

100 Četiri države članice od njih pet obu-hvaćenih revizijom uspostavile su ko-ordinacijske strukture, no nisu aktivno promicale komplementarnost fondova. Utvrđena su dva slučaja u kojima je nedostatna komplementarnost s naci-onalnim i lokalnim sredstvima ugrozila učinkovitost i djelotvornost projekata (vidjeti odlomke 33.–36.).

101 Komisija je poduzela korake da se poboljša koordinacija između fondo-va EU-a u programskom razdoblju od 2014. do 2020., no programski doku-menti država članica još ne pružaju dovoljno jamstva da će novi pristupi dovesti do bolje koordinacije (vidjeti odlomke 37.–41.).


1. preporuka – Analiza potreba

i koordinacija izvora financiranja

(a) Države članice trebale bi imati koordiniran pristup za pružanje potpore ruralnoj infrastrukturi ko-jim bi se brojčano izrazile potrebe i manjak financijskih sredstava te opravdala upotreba mjera sa-držanih u programima ruralnog razvoja. Ovakvim se pristupom trebaju razmotriti sredstva EU-a te nacionalna, regionalna, lokalna javna ili privatna sredstva koji-ma bi se mogle pokriti, ili se već pokrivaju, iste potrebe kao i pro-gramom ruralnog razvoja. Države članice trebale bi se pobrinuti da se sredstva iz programa ruralnog razvoja ne upotrebljavaju samo za zamjenu drugih javnih sredsta-va namijenjenih istom području politika i odabirati projekte za koje se može dokazati da je za njih potrebna javna potpora i kojima se ostvaruje dodana vrijednost.

(b) U skladu s ulogom koju ima u okviru podijeljenog upravljanja Komisija bi, kako bi se povećala do-dana vrijednost koja se ostvaruje uloženim sredstvima EU-a, trebala promicati usvajanje najboljih pri-mjera iz prakse u pogledu ubla-žavanja rizika od učinka mrtvog tereta i poticati države članice da izbjegavaju zamjenjivati druga sredstva sredstvima za program ruralnog razvoja.

(c) Države članice trebale bi se bolje koristiti postojećim koordina-cijskim strukturama kao što su koordinacijska tijela i zajednički instrumenti za upravljanje, kontro-lu i praćenje kako bi se primjenji-vali djelotvorni mehanizmi s ciljem svođenja manjka i preklapanja sredstava na minimum, u skladu s načelima zajedničkog strateškog okvira. Države članice bi, primje-rice, mogle prednost dati pro-jektima koji se najbolje uklapaju u nacionalne, regionalne ili lokalne planove za integrirani razvoj infrastrukture.

(d) Komisija bi, nakon što su poduzeti prvi koraci kako bi se zajamčila djelotvorna koordinacija različi-tih fondova EU-a, trebala obaviti temeljitu procjenu komplemen-tarnosti različitih fondova EU-a kojima će se države članice kori-stiti u programskom razdoblju od 2014. do 2020. godine. Komisija bi trebala proaktivno poticati države članice da uče iz iskustava steče-nih upotrebom drugih fondova za pružanje potpore infrastrukturi (kao što su EFRR i Kohezijski fond) kako bi se povećala učinkovitost upravljanja mjerama.Trebala bi iskoristiti priliku koja se pruža u obliku proširenih godišnjih izvje-šća o provedbi koje države članice trebaju dostaviti 2019. godine kako bi procijenila djelotvornost koordi-nacijskih mehanizama i po potrebi predložila poboljšanja.


102 Sukladno zakonodavstvu EU-a države članice obvezne su utvrđivati krite-rije odabira koji bi trebali omogućiti davanje prednosti najdjelotvornijim i najučinkovitijim projektima te pružiti osnovu za odbacivanje onih projekata kojima se ne može ostvariti odgova-rajuća vrijednost za uloženi novac. Države članice obuhvaćene revizijom ili nisu utvrdile kriterije odabira ili ti kriteriji nisu uvijek dovodili do stvar-nog davanja prednosti najisplativijim projektima povezanima s ciljevima programa ruralnog razvoja (vidjeti odlomke 43.–49.).

103 Sud je utvrdio nedostatke u sustavima koje su države članice uspostavile kako bi se procijenila opravdanost projek-tnih troškova. Takvi nedostatci poveća-vaju rizik od toga da se javna sredstva ne potroše na najekonomičniji način. Države članice obuhvaćene revizijom uglavnom su se oslanjale na upotrebu referentnih cijena i postupaka javne nabave kako bi zajamčile opravda-nost troškova. No, kao što je Sud već naglasio u svojim prijašnjim izvješćima, ti alati nisu bili prikladno primjenjivani u tu svrhu. Iako se često upotreblja-vaju, sustavi temeljeni na referentnim cjenicima imali su osjetna ograničenja, s obzirom na to da su referentne cijene često više od stvarnih tržišnih cijena po kojima se transakcije izvršavaju (pri-mjerice u slučajevima kada se organi-ziraju natječaji). U nekoliko je slučajeva postupcima javne nabave narušeno pošteno tržišno natjecanje i opravda-nost troškova (vidjeti odlomke 50.–54.).

104 Kako bi zajamčila održivost ulaganja, države članice obuhvaćene revizijom obično su primjenjivale standardno, petogodišnje razdoblje trajanja obveza koje je pak u praksi za većinu projekata bilo svedeno na mnogo kraći rok. Tri države članice obuhvaćene revizijom za pojedine su projekte primjenjivale duža razdoblja trajanja obveza koja su bila usklađenija s korisnim vijekom ulaganja. Međutim, nijedna od država članica obuhvaćenih revizijom nije tražila od korisnika da dostave deta-ljan plan održavanja i izdvoji odre-đeni proračun za održavanje (vidjeti odlomke 55.–60.).

105 Kako bi mjere EPFRR-a bile privlačne mogućim korisnicima i kako bi se omo-gućilo da projekti ostvare pravodobne koristi za ruralna područja, administra-tivni postupci ne bi smjeli biti predugi i presloženi. Dvije države članice/regije obuhvaćene revizijom nisu odredile ro-kove za obradu zahtjeva za bespovrat-na sredstva i plaćanje, dok su preostale tri znatno prekoračile rokove koje su odredile, posebice u pogledu zahtje-va za bespovratna sredstva (vidjeti odlomke 61.–65.).

106 U prvom dijelu programskog razdoblja od 2007. do 2013. Komisija nije dovolj-no poticala države članice da slijede načela ostvarivanja vrijednosti za uloženi novac (ekonomičnosti, učin-kovitosti i djelotvornosti), primjerice, na način da utvrde kriterije odabira za davanje prednosti najisplativijim projektima, da primjenjuju pouzda-ne referentne cijene i omogućuju poštene natječajne postupke javne nabave. Komisija je ipak predložila određena poboljšanja za programsko razdoblje od 2014. do 2020. (vidjeti odlomke 66.–72.).


2. preporuka – Upravljanje mjerama

(a) Države članice trebale bi odrediti i dosljedno primjenjivati kriterije kako bi se zajamčio odabir naj-isplativijih projekata, odnosno pro-jekata s pomoću kojih je moguće dati najveći doprinos ostvarenju ciljeva programa ruralnog razvoja po troškovnoj jedinici (kao što su projekti kojima se ostvaruje najveće povećanje produktivnosti poljoprivrednih gospodarstava ili najveća ušteda vode po troškov-noj jedinici u područjima koja su ozbiljno pogođena nestašicom vode). U tim bi se sustavima odabi-ra trebao sustavno utvrđivati donji prag, uzimajući u obzir kvalitetu projekata.

(b) U pogledu djelotvornih provjera opravdanosti troškova, Komisija i države članice trebale bi provoditi preporuke iznesene u tematskom izvješću Suda koje se bavi ovom te-mom39. Države članice bi se, poseb-no kada je riječ o infrastrukturnim projektima, trebale pobrinuti za to da se procjene projektnih troškova temelje na ažuriranim informaci-jama o cijenama koje odražavaju stvarne tržišne cijene, kao i da su postupci javne nabave pošteni i transparentni te da zaista promi-ču tržišno natjecanje.

(c) Države članice bi prilikom utvrđi-vanja uvjeta i provjera povezanih s održivošću trebale uzeti u obzir korisni vijek ulaganja kojima je pružena potpora.

(d) Države članice trebale bi odrediti razumne rokove za obradu zahtje-va za bespovratna sredstva i za plaćanja te ih poštovati.

107 U 32 projekta obuhvaćena revizijom općenito su postignuta očekivana fizička ostvarenja, kao što su nove ili obnovljene ceste, vodoopskrbni i kanalizacijski sustavi ili unaprjeđeni školski objekti. Međutim, Sud je, kao i u prethodnim izvješćima40, utvrdio da informacije o rezultatima projekta ili ne postoje ili da su nedovoljno pouz-dane kako bi se izveo zaključak o dje-lotvornosti tih mjera. Korisni podatci o rezultatima ili nisu prikupljeni ili se, u slučajevima kada i jesu, temelje na korisničkim prijavama ili procjenama koje nisu izravno povezane s financira-nim projektima.

108 Mjerljivi ciljevi i ciljne vrijednosti nisu bili utvrđeni za dvadeset od 32 pro-jekta obuhvaćena revizijom. U sluča-jevima kada je bilo moguće utvrditi mjerljive ciljeve, jamstvo o pouzdano-sti prijavljenih podataka bilo je slabo ili nepostojeće, dok je za onaj mali broj projekata za koje su podatci bili dostu-pni bio dostupan tek ograničen broj dokaza o njihovim pozitivnim rezulta-tima. Na primjer, za nekoliko projekata čija je svrha bila poboljšati kvalitetu života ruralnog stanovništva pod pokazateljem „stanovništvo u ruralnim područjima koje ima koristi od pobolj-šanih usluga” prijavljen je bio ukupan broj stanovnika koji žive u općini, no novoizgrađena infrastruktura, kao što su ceste u udaljenim područjima, imale su tek ograničeni broj korisnika (vidjeti odlomke 77.–83.).

39 Vidjeti tematsko izvješće br. 22/2014.

40 Vidjeti tematska izvješća br. 8/2012, 1/2013, 6/2013 i 12/2013.


109 Komisija je predložila promjene za programsko razdoblje od 2014. do 2020. godine. No nedostatci u kvaliteti pokazatelja i kasan početak proved-be mjera vjerojatno će utjecati na postupak evaluacije i praćenja (vi-djeti odlomke 84.–89.). S obzirom na nedostatak pravodobnih, relevantnih i pouzdanih informacija o rezultatima, otežano je donošenje odluka o smjeru budućih politika, kao i o tome kako se najbolje mogu postići ciljevi postavlje-ni za infrastrukturna ulaganja. Stoga je teže ostvariti nastojanje Komisije da se proračunom upravlja na temelju rezultata, čime bi se jamčilo da je svaki euro dobro potrošen.

3. preporuka – Praćenje, evaluacija

i povratne informacije

(a) Za programsko razdoblje od 2014. do 2020. godine Komisija i drža-ve članice trebale bi prikupljati pravodobne, relevantne i pouzda-ne podatke na temelju kojih bi se mogle pružati korisne informacije o postignućima financiranih pro-jekata i mjera. Tim bi se informaci-jama trebalo omogućiti izvođenje zaključaka o učinkovitosti i dje-lotvornosti potrošenih sredstava, utvrditi mjere i vrsta infrastruktur-nih projekata kojima se ostvaruje najveći doprinos ciljevima EU-a i pružiti čvrstu osnovu za poboljša-nje upravljanja mjerama.

(b) Države članice trebale bi se pobri-nuti da se za projekte za koje su izdvojena financijska sredstva po-stave jasni i određeni ciljevi. Ciljevi bi trebali, ako je to moguće, biti brojčano izraženi kako bi se olak-šala provedba i praćenje projekata te upravljačkim tijelima dostavile korisne povratne informacije.

Ovo je izvješće usvojilo I. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Revizorskog suda Augustyn KUBIK, na sastanku održanom u Luxembourgu 16. prosinca 2015.

Za Revizorski sud

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA Predsjednik

50Prilozi

Sredstva EU-a za infrastrukturne mjere 125., 321., 322. i 323. – predviđena i potro-šena u programskom razdoblju od 2007. do 2013.

Ostvareni rashodi (u ožujku 2014.)Programirani rashodi 2007. - 2013.

LUBEIECYMTDKSIEEFISELVLTNLUKATSKHUCZPTFRELBGITESROPLDE

3 000

2 500

2 000

1 500

1 000

500

0

u milijunima eura

Izvor: Podatke je prikupio Europski revizorski sud na temelju podataka prikazanih na internetskim stranicama Europske mre-že za ruralni razvoj, u dijelu posvećenom financijskim i fizičkim pokazateljima (http://enrd.ec.europa.eu/enrd-static/poli-cy-in-action/rural-development-policy-in-figures/rdp-monitoring-indicator-tables/financial-and-physical-indicators/en/financial-and-physical-indicators_en.html).

Prilo

g I.

http://enrd.ec.europa.eu/enrd-static/policy-in-action/rural-development-policy-in-figures/rdp-monitoring-indicator-tables/financial-and-physical-indicators/en/financial-and-physical-indicators_en.html



51PriloziPr

ilog

II. Pregled projekata obuhvaćenih revizijom

Država članica Mjera Opis projekta

Prihvat-ljivi

troškovi (zaokru-

ženo, u eurima)

Potpora iz PRR-a izražena

kao % pri-hvatljivih troškova

Kašnjenja (u mjese-

cima)

Datum financiranja

Datum završetka

radova

Mjerljive ciljne

vrijednosti za rezultate

projekta?

Rezultati projekta na dan obavlja-nja revizijskog posjeta (listo-

pad 2014.–velja-ča 2015.)

Njem

ačka

(Sas

ka)

125.Popravak 1,4 km šumske ceste

100 000 80 % – 15. 5. 2009. 10. 10. 2009.

Dobivanje 1000 m3 drvne sirovine u pet

godina

Dobivanje 3936 m3 drvne sirovi-

ne u četiri godine

321.

Požarne stepenice i nadogradnja osnovne škole

35 000 100 % – 8. 5. 2012. 5. 9. 2012. Ne75 učenika i 6 uči-telja ima koristi od

povećane sigurnosti

321. Nadogradnja vrtića 145 000 100 % 6 30. 9. 2011. 24. 10. 2012.

Smanjiti potrošnju energije

Provedene mjere uštede energije

321. Popravak 1,6 km ceste 130 000 85 % – 11. 3. 2011. 22. 7. 2011.

Izravni kori-snici: 12 ku-

ćanstava, 3 poduzeća, 2 gospodar-

stva

Izravni korisnici: 12 kućanstava,

3 poduzeća, 2 gospodarstva

321. Popravak 1 km ceste 110 000 85 % – 4. 4. 2011. 2. 9. 2011. Ne Nije brojčano

izraženo

322.

Popravak 0,175 km ceste i 0,252 km pješačke staze

115 000 89 % – 26. 3. 2009. 17. 11. 2009.

Izravni korisnici:

12 kućansta-va, 3 javne

zgrade

Izravni korisnici: 12 kućanstava, 3 javne zgrade

322. Popravak 1,6 km ceste 760 000 85 % – 17. 8. 2010. 15. 8. 2011.

Izravni ko-risnici: 170 ku-

ćanstava, 6 trgovačkih

društava i 2 javne zgrade

Izravni korisnici: 170 kućanstava, 6 tr-

govačkih društava i 2 javne zgrade

52Prilozi


Prihvat-ljivi

troškovi (zaokru-

ženo, u eurima)




cima)

Datum financiranja

Datum završetka

radova

Mjerljive ciljne


projekta?



Ital

ija (S

icilij

a)

125.

Izgrad-nja 2,7 km ceste i popra-vak 2,6 km ceste

1 330 000 80 % 4 25. 2. 2010. 16. 1. 2013. Ne Nije brojčano izraženo

125. Izgradnja 3,3 km ceste 1 060 000 80 % 6 30. 12. 2010. 21. 3. 2013. Ne Nije brojčano

izraženo

125.

Izgrad-nja 3,3 km ceste i popra-vak 2,2 km ceste

1 350 000 80 % 4 31. 8. 2010. 23. 8. 2012. NePorast broja životi-nja: + 26 %, u raz-doblju 2010.–2014.

125.

Izgrad-nja 2,8 km ceste i popra-vak 1 km ceste

960 000 80 % 2 21. 12. 2010. 19. 10. 2012. Ne

Porast broja turista: + 28 %, porast broja životinja:

+ 38 %u razdoblju 2011.–2013.

125.

Zamjena 4 km cijevi kojima se služi 390 poljo-privrednika

1 760 000 100 % – 10. 11. 2011. 8. 1. 2014. Ne Nije brojčano izraženo

321.

Obnova vodovoda i spremnika vode

130 000 100 % – 30. 3. 2012. 13. 1. 2014. Ne Smanjenje gubitka vode od 10–15 %

322. Obnova seoske fontane 160 000 100 % – 3. 7. 2012. 19. 6. 2013. Ne Nije brojčano

izraženo

322.

Obnova glav-nog seoskog trga (zgrada i fontane)

810 000 100 % 3 22. 11. 2011. 15. 2. 2014. Ne Nije brojčano izraženo

Prilo

g II.

53Prilozi


Prihvat-ljivi

troškovi (zaokru-

ženo, u eurima)




cima)

Datum financiranja

Datum završetka

radova

Mjerljive ciljne


projekta?



Poljs

ka

125.

Poboljšanje crpne stanice za zaštitu od poplava

800 000 75 % 5 17. 11. 2010. 25. 6. 2012.

Poboljšanje zaštite od poplava za

područje od 320 ha

Bolja zaštita od poplava za 320 ha

321.

Obnova i proširenje postrojenja za pročišćavanje otpadnih voda

2 500 000 40 % – 16. 12. 2009. 28. 8. 2012.

Ispunjavanje zakonskih standarda

kvalitete vode

Prijavljeno je 172 nova korisnika, no nisu dostavljeni

nikakvi potkrepljuju-ći dokazi; stopa isko-

rištenosti smanjila se s 81 % u 2012.

na 71 % u 2014. g.; ispunjeni su zakonski

standardi kvalitete vode

321.

Izgradnja 4,5 km vodoopskrbne i 2,8 km od-vodne mreže

300 000 75 % – 11. 8. 2011. 9. 8. 2012. Ne

Prijavljeno 160 kori-snika (vodoopskrba)

i 150 korisnika (odvodnja), no nisu dostavljeni nikakvi

potkrepljujući dokazi

321.

Izgradnja 8,9 km mreže odvodnje i po-pravak 1,7 km vodoopskrbne mreže

800 000 50 % 2 16. 12. 2009. 31. 12. 2012. Ne

Prijavljeno 48 novih korisnika, no nisu

dostavljeni nikakvi potkrepljujući dokazi

322./323.

Obnova kul-turnog centra, parkirališta, opreme za nogometno igralište

95 000 75 % – 14. 8. 2009. 31. 12. 2011. Ne Nije brojčano izraženo

Prilo

g II.

54Prilozi


Prihvat-ljivi

troškovi (zaokru-

ženo, u eurima)




cima)

Datum financiranja

Datum završetka

radova

Mjerljive ciljne


projekta?



Rum

unjsk

a

125. Popravak 7,4 km ceste 800 000 100 % 2 1. 12. 2010. 22. 10. 2012. Ne

Izravni rezultati nisu brojčano izraženi;

br. subvencioniranih poljoprivrednih gospodarstava u predmetnom

području povećao se s 58 u 2012. na

72 u 2014. g.

322.

Popravak 18,5 km ceste i izgradnja objekta za poslijenastav-ne aktivnosti za 10 djece

2 400 000 100 % 8 17. 6. 2010. 13. 12. 2012.

7 novih radnih mjesta; 10 djece

trebalo je pohađati po-slijenastavne

aktivnosti

Nije otvoreno nijed-no radno mjesto;

16 djece pohađalo je poslijenastavne

aktivnosti

322.

Izgradnja 15 km vodoop-skrbne mreže i 14,5 km su-stava odvodnje i postrojenja za pročišćavanje otpadnih voda

2 190 000 100 % 10 28. 8. 2008. 23. 6. 2011.575 novih ka-nalizacijskih priključaka

628 novih kanaliza-cijskih priključaka,

poboljšana kvaliteta vode

322.

Izgradnja 0,93 km vodoopskrbne i 21 km odvod-ne mreže

1 270 000 100 % – 25. 9. 2008. 16. 5. 2011.

1725 novih kanali-

zacijskih priključaka

802 nova kanaliza-cijska priključka

322.

Popravak 4 km ceste, izgradnja 14 km sustava odvodnje, obnova grad-ske vijećnice i vrtića za 12 djece

1 770 000 100 % 16 22. 7. 2009. 28. 5. 2012.

871 novi kanalizacijski

priključak, 8 novih radnih

mjesta, 12 djece u vrtiću

327 novih kanaliza-cijskih priključaka,

nijedno novo radno mjesto, 12 djece

u vrtiću

Prilo

g II.

55PriloziPr

ilog

II.


Prihvat-ljivi

troškovi (zaokru-

ženo, u eurima)




cima)

Datum financiranja

Datum završetka

radova

Mjerljive ciljne


projekta?



Špan

jolsk

a (E

stre

mad

ura)

125.

Popravak 1,3 km kanala za navodnjava-nje i zamjena 7 crpki/filtara


125.

Izgradnja 144,6 km nepopločanih cesta za 1629 poljopri-vrednika

7 910 000 100 % – 23. 2. 2009. 21. 1. 2011. Ne Nije brojčano izraženo

125.

Popravak dviju cesta od 6,4 km + 14,8 km

1 420 000 100 % – 25. 9. 2012. 22. 1. 2013. Ne

Porast broja turista od 22 % u dvije godine nakon

obavljanja radova (2013.–2014.) u od-

nosu na prosječni broj turista u raz-

doblju 2007.–2012.

125. Popravak 18,2 km ceste 630 000 100 % – 11. 2. 2013. 2. 2. 2014. Ne Nije brojčano

izraženo

323.Signalizacija na ruralnim stazama


323.Obnova rural-ne/biciklističke staze


413.

Kupnja pokuć-stva i opreme za dom za umirovljenike

175 000 100 % – 1. 8. 2011. 23. 3. 2012. Primiti još 30 osoba

Moguće je primiti još 30 osoba

56

III treća alinejaInformacije dostupne putem sustava praćenja i eva-luacije (npr. srednjoročne evaluacije), iako nepot-pune i uz mogućnost da nisu uvijek u potpunosti pouzdane, pružile su dobar pregled provedbe programa ruralnog razvoja. Međutim, pravilna procjena određenih rezultata, poput bruto dodane vrijednosti i učinaka, za višegodišnje programe moguća je tek kada programsko razdoblje traje već neko vrijeme te kasnije. Takvi se učinci mogu mjeriti tek nakon što je dovoljno vremena prošlo od provedbe. Za većinu intervencija to još nije bio slučaj prilikom srednjoročne evaluacije. Posljedično, određeni rezultati i učinci programa nisu još mogli biti izmjereni, za razliku od troškova ili ostvarenja.

IVKomisija je izdala osnovne smjernice za program-sko razdoblje od 2007. do 2013. kako bi pomogla državama članicama u pripremanju svojih programa ruralnog razvoja.

Kad je riječ o programskom razdoblju od 2014. do 2020., Komisija je izdala opsežnije smjernice pruža-jući informacije o uvjetima prihvatljivosti, kriterijima odabira i ulaganjima.

V (a)Ova je preporuka za države članice.

V (b)Komisija prihvaća ovu preporuku i počela ju je provoditi.

Sažetak

IIIDržave članice poticalo se da u svoje programe ruralnog razvoja uključe najvažnija ruralna područja za razvoj. Programima ruralnog razvoja trebalo se utvrditi područja u kojima bi potpora EU-a ruralnom razvoju dodala najviše vrijednosti. Države članice morale su izabrati najrelevantnije operacije koje će se financirati. EPFRR je dozvolio financiranje ulaga-nja koja se inače možda ne bi financirala.

III prva alinejaU programskom razdoblju od 2007. do 2013. od država članica zatraženo je da opravdaju svoje prio-ritete za ulaganja na temelju SWOT analize potreba. Odredbe koje se odnose na strateško programira-nje i djelotvornu koordinaciju upotrebe različitih fondova ojačane su tijekom programskog razdoblja od 2014. do 2020. Rizik od učinka mrtvog tereta mora se razmotriti zasebno od slučaja do slučaja, ovisno o vrsti predmetnih ulaganja i lokalnih uvjeta za ulaganje.

III druga alinejaDržave članice definiraju kriterije i postupke odabira. Tijekom programskog razdoblja od 2007. do 2013. Komisija je u nekoliko navrata podsjetila države članice na obvezu uspostave stvarnih krite-rija odabira i ispravne primjene postupaka odabira. Kako bi pomogla državama članicama u izbjegava-nju nedostataka u primjeni kriterija odabira Komi-sija je izradila smjernice o prihvatljivosti i odabiru primjenjive na programsko razdoblje od 2014. do 2020.

Odgovori Komisije

Odgovori Komisije 57

Napomene

Zajednički odgovor Komisije na odlomke 20.–22.U programskom razdoblju od 2007. do 2013. od država članica zatraženo je da opravdaju svoje prio-ritete za ulaganja na temelju SWOT analize potreba. Odredbe koje se odnose na strateško programira-nje i djelotvornu koordinaciju upotrebe različitih fondova ojačane su tijekom programskog razdoblja od 2014. do 2020.

Koordinacija je trebala biti osigurana na nacional-noj i/ili regionalnoj razini. Države članice i/ili regije zajedno su razmatrale potrebu za komplementarno-stima na temelju razgraničenja. Često su se integri-rani pristupi na regionalnoj i lokalnoj razini slijedili u cilju optimiziranja sufinanciranja sredstvima EU-a.

23Pravni okvir za programsko razdoblje 2014.–2020. ojačava strateški pristup programiranju i poboljšava komplementarnost između fondova EU-a i nacio-nalnih fondova na temelju znanja stečenih tijekom programskog razdoblja od 2007. do 2013.

24Intervencije u okviru programa ruralnog razvoja sufinanciraju Komisija i države članice. U kontekstu oskudice nacionalnih financijskih sredstava, EPFRR je državama članicama i regijama dopustio da u korist lokalnog stanovništva financiraju interven-cije u ruralnim područjima koje se inače možda ne bi financirale.

Okvir 2. – Italija (Sicilija)Prema nadležnim tijelima na Siciliji, u toj je regiji zabilježen nedostatak nacionalnih ili regionalnih sredstava za financiranje strukturnih ulaganja. U tom kontekstu EPFRR je dozvolio regiji financira-nje intervencija u ruralnim područjima koje se inače možda ne bi financirale.

Prilikom utvrđivanja pravnog okvira za programsko razdoblje od 2014. do 2020. Komisija je poduzela korake potrebne za poboljšanje koordinacije među različitim fondovima u pogledu pružanja potpore ruralnim infrastrukturama. Koordinacijom i kom-plementarnosti fondova EU-a na razini nacionalnih/regionalnih strategija bave se različite službe Komi-sije. Međutim, nacionalna/regionalna tijela odgo-vorna su za provođenje koordinacije/komplemen-tarnosti na razini mjere/projekta prilikom provedbe programa.

Komisija će redovito pratiti i procjenjivati provedbu u državama članicama unutar utvrđenog okvira za praćenje i izvještavanje o učinku.

V (c)Ova je preporuka za države članice.

V (d)Komisija prihvaća ovu preporuku, međutim, s obzi-rom na ograničenu vrijednost procjene mjera u izolaciji, Komisija smatra da je evaluaciju potrebno provesti na razini žarišnih područja koja odražavaju ciljeve politike. Štoviše, Komisija naglašava važnost evaluacije za tumačenje i analizu prikupljenih poda-taka kako bi se donijeli zaključci o djelotvornosti ili učinkovitosti.

V (e)Ova je preporuka za države članice.


Okvir 4.U slučaju Sicilije, talijanska nadležna tijela utvrdila su dvostruko financiranje te su predmetni projekti stoga bili isključeni iz potpore pružene u okviru programa ruralnog razvoja.

31Uvođenje kriterija razgraničenja jedan je od mogu-ćih načina izbjegavanja dvostrukog financiranja. Međutim, do preklapanja javnih sredstava može doći sve dok se izbjegava dvostruko financiranje istih stavki jer to nužno ne uključuje nedostatak dodane vrijednosti iz različitih intervencija.

31 prva alinejaU skladu s člankom 56. Uredbe (EZ) br. 1698/2005, EPFRR financira samo „malu infrastrukturu” prema mjeri „osnovne službe”. Zbog tog je razloga uve-dena gornja granica za takve vrste projekata u program ruralnog razvoja Saske. Navedeno ne sprječava EFRR u pružanju potpore integriranim projektima.

31 druga alinejaKriteriji razgraničenja koje je Sicilija odredila u pro-gramu ruralnog razvoja jasni su i ne dozvoljavaju preklapanje javnih fondova. Upravljačko tijelo odgovorno je za provođenje odgovarajućih kontrola kako bi se osiguralo poštivanje razgraničenja.

31 treća alinejaPoljski program ruralnog razvoja od 2007. do 2013. sadržava pravila razgraničenja u vezi s:

(a) vrstom projekta: primjerice, osnovna infrastruktu-ra širokopojasne mreže za EFRR, „zadnji kilometar” za EPFRR;

(b) lokalizacijom: primjerice, širokopojasna mreža u „bijelim” ruralnim područjima (to jest, bez pri-stupa širokopojasnoj mreži).

To znači da se u bilo kojem trenutku jedan projekt može financirati iz samo jednog izvora.

Okvir 2. – Njemačka (Saska)Zamjena javnih sredstava ilustrirana slučajem Saske posljedica je načela periodičnosti u trošenju proračunskih sredstava u Njemačkoj, dok je pro-gram ruralnog razvoja višegodišnji program (sedam godina) na čije se provođenje primjenjuje pravilo „N+2”.

25Zamjena javnih sredstava EPFRR-om na razini projekta ne uključuje nužno izostanak dodatnih uči-naka na rezultat. Na temelju revidiranih projekata nije dokazano da mjerama EPFRR-a nije pružena potpora ulaganjima za koje financijski povrati nisu bili dovoljni kako bi se opravdao puni trošak ulaganja.

26Stope potpore s ekonomskom analizom nisu pred-viđene zakonodavstvom. Međutim, nekoliko država članica opravdalo je potrebu za intervencijom u programe ruralnog razvoja te je provelo makroe-konomske analize, npr.:

– program ruralnog razvoja Sicilije uključuje ana-lizu poljoprivrede, šumarstva i ruralnih područja te omogućava utvrđivanje relevantnih potreba,

– program ruralnog razvoja Rumunjske uključuje opis potrebe za ulaganjima u infrastrukturu uk-ljučujući određenu kvantifikaciju potreba. Stope sufinanciranja uvedene su na razini osi uzimaju-ći u obzir makroekonomske kriterije.

Vidjeti i zajednički odgovor Komisije na odlomke 20.–22.

29Projekti se mogu financirati putem potpore EPFRR-a i/ili nacionalnih resursa. To ne znači da bi se pro-jekti proveli čak i da nije bilo sredstava iz programa ruralnog razvoja. Komisija smatra da odgovarajući kriteriji odabira predstavljaju bitan načina osigura-nja djelotvornog usmjeravanja potpore. Provjerava-nje financijskih kapaciteta pojedinačnih podnosite-lja zahtjeva ne bi trebalo izazvati neproporcionalni administrativni teret za upravljačka tijela.


38U razdoblju od 2007. do 2013. programi su mogli biti odobreni samo ako su postojale analize potreba koje su u zadovoljavajućoj mjeri podupirale stra-teške odluke država članica. Mogu se prihvatiti samo preklapanja između fondova za istu vrstu operacija, pod uvjetom da to ne rezultira dvostru-kim financiranjem istih poduzeća.

U razdoblju od 2007. do 2013. komplementarnost između instrumenata potpore Zajednice željela se postići utvrđivanjem kriterija razgraničenja.

Vidjeti i zajednički odgovor Komisije na odlomke 20.–22.

40Zamjena nužno ne uključuje izostanak dodane vrijednosti iz različitih fondova. Zamjena je u nekim slučajevima bila potrebna zbog teškog stanja u jav-nim financijama mnogih država članica i regija.

41Komplementarnost u intervencijama iz različitih fondova razmatra se u sporazumima o partnerstvu te na razini operativnih programa i programa rural-nog razvoja.

Rumunjski sporazum o partnerstvu sadržava infor-macije o sinergijama između različitih fondova te pojedinosti o mehanizmima koordinacije. Štoviše, na razini sažetaka pojedinih mjera Rumunjska je ukazala na moguću komplementarnost i koordina-ciju s drugim fondovima.

O pitanju komplementarnosti opsežno se rasprav-ljalo s državama članicama tijekom pregovora o programima ruralnog razvoja od 2014. do 2020. Komisija je državama članicama dala odgovarajuće smjernice u pogledu ovih pitanja.

32Članak 60. Uredbe 1698/2005 odnosi se na obvezu utvrđivanja kriterija razgraničenja samo u vezi s instrumentima potpore EU-a. Za upravljanje nacionalnim sredstvima i uspostavu nacionalnih/regionalnih struktura za koordinaciju odgovorne su države članice. Preklapanje fondova EU-a i nacional-nih sredstava na određenom području ne ugrožava komplementarnost sve dok se izbjegava dvostruko financiranje iste operacije.

33Nekoliko država članica poduzelo je mjere kako bi se osigurala komplementarnost između fondova, npr.:

– Rumunjska je uspostavila mehanizam kojemu je cilj promicanje komplementarnosti,

– Italija je uspostavila okvir unutar kojeg se svi regionalni programi kojima EU pruža potporu mogu provoditi u sinergiji kako bi se ostvarili zajednički ciljevi.

35Koordinacija je trebala biti osigurana na nacional-noj i/ili regionalnoj razini. Države članice i/ili regije zajedno su razmatrale potrebu za komplementar-nostima na temelju razgraničenja. Često integrirani pristupi na regionalnoj i lokalnoj razini slijedili su se u cilju optimiziranja sufinanciranja sredstvima EU-a.

36Kad je riječ o Rumunjskoj, ovaj jedan primjer ne znači da nema komplementarnosti između fondova.

Kad je riječ o Siciliji, Komisija je od te regije zatražila da u nacrtu programa ruralnog razvoja od 2014. do 2020. bude jasno navedeno da se potpore ne mogu odobriti za restrukturiranje cesta koje su u lošem stanju zbog toga što nisu redovno održavane ili za nove ceste na područjima na kojima se već nalaze ceste koje su u lošem stanju zbog toga što nisu redovno održavane.


48Države članice i regije odgovorne su za ispravnu primjenu kriterija odabira kako bi se osiguralo da se potpora EPFRR-a pruža samo najkvalitetnijim projektima. Komisija je dala smjernice državama čla-nicama u pogledu primjene odgovarajućih kriterija odabira.

Okvir 9. – Italija (Sicilija)Na sastanku odbora za praćenje, održanom u lipnju 2013., upravljačko tijelo obavijestilo je Komisiju o ispravnoj primjeni svih kriterija odabira predviđe-nih programom ruralnog razvoja. Štoviše, svi novi pozivi na podnošenje prijedloga nakon lipnja 2013. za mjere prema osima 1. i 3. uključivali su minimalni bodovni prag za dodatno osiguranje kvalitete oda-branih projekata.

50Komisija je izdala smjernice o opravdanosti troškova kojima je obuhvaćena potreba provođenja provjera na temelju rizika prema iznosima i intenzitetima predmetne pomoći.

51U smjernicama za kontrole i kazne u ruralnom razvoju, Komisija potiče države članice da imaju uspostavljene pouzdane baze podataka o cijenama te da, ako je moguće, dopune taj sustav uspored-bom ponuda i mišljenjima stručnjaka.

Okvir 11. – Španjolska (Estremadura)Tijekom postupka davanja odobrenja za program ruralnog razvoja Estremadure od 2014. do 2020. Komisija se bavila pitanjem izravne dodjele pomoći trgovačkim društvima u državnom vlasništvu, pogo-tovo s obzirom na opravdanost cijena. Očekuje se da će se s ovim nedostatkom baviti u programima ruralnog razvoja od 2014. do 2020.

Nacrt programa ruralnog razvoja od 2014. do 2020. za Siciliju, za koji je postupak davanja odobrenja bio u tijeku za vrijeme revizije, sadržava opis mehani-zama za promicanje komplementarnosti između različitih fondova EU-a.

Okvir 7. – Italija (Sicilija)Primjenjuju se samo uvjeti prihvatljivosti i kriteriji odabira definirani u programu ruralnog razvoja Sicilije, koje je Komisija odobrila. U pozivu na pod-nošenje prijedloga ne bi trebali biti određeni uvjeti prihvatljivosti uz one ili umjesto onih definiranih u programu ruralnog razvoja. Isto tako, regije ne bi trebale provoditi mjere programa ruralnog razvoja prema kriterijima koji nisu predviđeni odgovaraju-ćim sažetkom mjere kako je opisano u programu ruralnog razvoja. Odgovornost je upravljačkog tijela osigurati ispravnu provedbu programa.

45Očekuje se da će utvrđeni nedostatci biti obuhva-ćeni programima ruralnog razvoja od 2014. do 2020. Člankom 49. Uredbe (EU) br. 1305/2013 zahtijeva se da se kriteriji odabira primjenjuju se u skladu s transparentnim i dobro dokumentiranim postup-kom. Osim toga, u smjernicama Komisije o kriteri-jima prihvatljivosti i odabira za programe ruralnog razvoja od 2014. do 2020. konkretno se navodi da je kriterije odabira potrebno primjenjivati čak i kada je upravljačko tijelo jedini korisnik.

47U Poljskoj su korisnici te mjere bila regionalna tijela odgovorna za vodnu infrastrukturu koja su, među ostalim, odgovorna za propisni odabir projekata.


63Države članice se tijekom godišnjih revizijskih sasta-naka i sastanaka odbora za praćenje podsjetilo na važnost pravovremene provedbe mjera kako bi se osiguralo uspješno izvršenje programa te učinko-vitu upotrebu fondova EU-a.

67Revizijama Komisije pronađeni su nedostatci slični onima koje je Sud utvrdio, poput nesukladno-sti u odabiru projekta, opravdanosti troškova ili neusklađenosti s odredbama o javnoj nabavi. Na temelju nalaza tih revizija, države članice koje su bile predmet revizije obvezale su se provesti korek-tivne mjere kako bi se poboljšao učinak prethodno spomenutih područja.

70Jedina izvanredna izmjena zakona o (nacionalnoj) javnoj nabavi u Poljskoj stupila je na snagu 19. listo-pada 2014. Procjena Komisije je u tijeku.

Rumunjska je tijekom 2015. zajedno sa službama Komisije razvila poboljšani akcijski plan za ovaj ex ante uvjet. Rumunjska nadležna tijela taj su plan donijela 9. srpnja 2015. te se trenutačno provodi za sve ESIF programe.

71Procjena opravdanosti troškova uvelike je obrađena u smjernicama o kontrolama i kaznama u ruralnom razvoju, koje sadržavaju i informacije o upotrebi referentnih cijena.

56Iako se obveza podnošenja plana održavanja može smatrati dobrom praksom za određena ulaganja, za to ne postoji pravna obveza.

57I Komisija je utvrdila ovaj rizik te je on, vodeći se specifičnim nalazima Suda po ovom pitanju, uvršten u rumunjski akcijski plan za stopu pogreške.

58Program ruralnog razvoja od 2014. do 2020. Sicilije nije bio odobren za vrijeme revizije. Nakon prego-vora s regionalnim tijelima odlučeno je da trošak ovih projekata neće biti podržan programom rural-nog razvoja od 2014. do 2020.

60U skladu s člankom 71. Uredbe (EU) br. 1303/2013, u programskom razdoblju od 2014. do 2020. peto-godišnje razdoblje ne može započeti u trenutku odobrenja prijave, ali započet će u trenutku izvrše-nja zadnje uplate u korist korisnika.

61Tijekom pregovora o programskom razdoblju od 2014. do 2020. Komisija je poticala države članice da ubrzaju administrativne postupke kako bi korisnici mogli provoditi operacije od početka programskog razdoblja.

62Iako se određivanje administrativnih rokova može smatrati dobrom praksom, ne postoje pravne odredbe kojima se Komisija ovlašćuje da države članice prisili na određivanje takvih rokova.


Dvostruko brojanje ruralnog stanovništva za ciljeve M322 (obnova sela) bilo je predviđeno i rezultat je donesene metodologije.

83Ne postoji pravna obveza za određivanje kvantifici-ranih ciljnih vrijednosti za svaki pojedinačni projekt. ZOPE-om je predviđeno određivanje ciljnih vrijed-nosti na razini programa ruralnog razvoja od strane upravljačkog tijela.

Kako je prikazano u prilogu II. izvješću, četiri od pet poljskih projekata imalo je rezultate koji su se mogli kvantificirati, a jedina iznimka bila je u vezi s kultur-nom/sportskom infrastrukturom.

85Za ZSPE od 2014. do 2020. novi pokazatelj rezultata „promjena u poljoprivrednoj proizvodnji na gospo-darstvima kojima je dodijeljena potpora/AWU (jedi-nica godišnjeg rada)” bit će procijenjen od strane vanjskih revizora u 2017. i 2019. godini te tijekom ex post evaluacija. Komisija smatra da je ova učestalost odgovarajuća uzimajući u obzir omjer troška i pred-nosti takvih evaluacija.

86Dva pokazatelja za ZSPE od 2014. do 2020. (pokaza-telji proizvodnje i rezultata „stanovništvo u ruralnim područjima koje ima koristi od poboljšanih usluga/infrastrukture”) nadopunjivat će jedan drugog. Mje-rit će bruto i neto broj stanovnika koji imaju korist od aktivnosti.

87Procjena učinkovitosti mjera provest će se s obzi-rom na ciljeve programa kojima doprinose. Ciljevi se definiraju na razinama značajnih područja za koje se ciljne vrijednosti utvrđuju ex ante. Redovito se prati napredak programa s obzirom na ove ciljne vrijed-nosti. Ovaj pristup odražava usmjerenost politike na rezultate i omogućava bolju obradu kombiniranih učinaka mjera s obzirom na relevantne ciljeve.

72Za infrastrukturne projekte mora se osigurati da tijekom pet godina, počevši od zadnje uplate, ne dođe do značajnih promjena projekata koje utječu na njihovu prirodu, ciljeve ili uvjete provedbe, a koje bi mogli rezultirati ugrožavanjem prvotnih ciljeva. To će se provjeravati ex post provjerama na temelju uzoraka kako je predviđeno člankom 52. Uredbe (EU) br. 809/2014.

Zajednički odgovor Komisije na odlomke 79. i 81.U programskom razdoblju od 2007. do 2013. ZOPE je bio nova značajka. Neke države članice trebale su vremena kako bi naučile metodologiju prikupljanja podataka, obrade i upotrebe rezultata evaluacije.

Informacije dostupne putem sustava za praćenje i evaluaciju, iako nepotpune i uz mogućnost da nisu uvijek u potpunosti pouzdane, bile su najbolje što je u toj fazi bilo dostupno, uzimajući u obzir finan-cijska ograničenja i ograničenja u praksi. Komisija je predložila rješenja za niz problema u vezi sa susta-vom praćenja i evaluacije za programsko razdoblje od 2014. do 2020. Međutim, uvijek će postojati potreba za pronalaženjem ravnoteže između pred-nosti koje praćenje i evaluacija pružaju te povezanih troškova i administrativnog opterećenja.

80Komisija je u svojim dopisima državama članicama u vezi s godišnjim izvješćima o napretku pozvala nadležna tijela da ubrzaju postupak kvantifikacije pokazatelja.

Okvir 15.Činjenica da u selu u kojem se gradi cesta živi svega nekoliko stotina osoba ne pruža informacije o tome koliko osoba upotrebljava ili će upotrebljavati cestu. Od poboljšanih usluga u ruralnim područjima korist nema samo ruralno stanovništvo.


Zaključci i preporuke

93Države članice poticalo se da u svoje programe ruralnog razvoja uključe najvažnija ruralna područja za razvoj. Programima ruralnog razvoja trebalo se utvrditi područja u kojima bi potpora EU-a ruralnom razvoju dodala najviše vrijednosti. Države članice morale su izabrati najrelevantnije operacije koje će se financirati. EPFRR je dozvolio financiranje ulaga-nja koja se inače možda ne bi financirala.

94Najbolje prakse najbolje je dijeliti ex post, budući da su infrastrukturne investicije dugoročne pri-rode te će se njihove prednosti pokazati u kasnijoj fazi. Međutim, znanje stečeno tijekom prethodnih programskih razdoblja održava se u zakonodavnom okviru od 2014. do 2020. Europska mreža za ruralni razvoj promiče dijeljenje dobrih praksi između država članica i regija.

96Koordinacija je trebala biti osigurana na nacional-noj i/ili regionalnoj razini. Države članice i/ili regije zajedno su razmatrale potrebu za komplementarno-stima na temelju razgraničenja. Često su se integri-rani pristupi na regionalnoj i lokalnoj razini slijedili u cilju optimiziranja sufinanciranja sredstvima EU-a.

97Intervencije u okviru programa ruralnog razvoja sufinanciraju Komisija i države članice. U kontekstu oskudice nacionalnih financijskih sredstava, EPFRR je državama članicama i regijama dopustio da u korist lokalnog stanovništva financiraju interven-cije u ruralnim područjima koje se inače možda ne bi financirale.

Države članice mogu definirati dodatne pokazatelje specifične za programe u vezi sa skupinom ključ-nih mjera. Međutim, ovo se ne bi trebalo sustavno zahtijevati za sve mjere kako bi se troškovi praćenja i evaluacije održali na razumnima. Ex post revi-zori dodatno će istražiti učinak pojedinih mjera/podmjera.

Štoviše, pokazatelji koji su utvrđeni zakonodav-stvom ili su ih utvrdile države članice samo su početna točka evaluacije. Revizori mogu prikupiti dodatne informacije, npr. putem studija slučaja.

88U srednjoročnoj evaluaciji dan je dobar pregled provedbe programa ruralnog razvoja. Međutim, za višegodišnje programe, kao što su programi rural-nog razvoja, određeni rezultati (npr. bruto dodana vrijednost) i učinci mogu se pravilno procijeniti i izmjeriti nakon što je dovoljno vremena prošlo od provedbe.

89Sustav praćenja i evaluacije od 2014. do 2020. sadr-žava niz poboljšanja u usporedbi sa ZOPE-om od 2007. do 2013.:

– prošireno godišnje izvješće o provedbi koje uključuje nalaze evaluacije zamijenit će srednjo-ročne evaluacije. Prvo godišnje izvješće o pro-vedbi, u 2017., bit će usmjereno na elemente koji se odnose na upravljanje programom, dok će drugo godišnje izvješće o provedbi, u 2019., sadržavati prvu procjenu učinka programa ruralnog razvoja,

– države članice morat će provoditi aktivnosti evaluacije kroz cijelo programsko razdoblje u skladu s planom evaluacije uključenim u pro-grame ruralnog razvoja,

– procjena i izvješćivanje o rezultatima i učincima politike bit će prikladnije povezani s fazama provedbe programa ruralnog razvoja.


Za programsko razdoblje od 2014. do 2020. pitanje komplementarnosti i razgraničenja uključeno je u programe ruralnog razvoja. Isto tako, takozva-nim „dokumentima o stajalištu službi Komisije”, sastavljenim za svaku državu članicu, pružene su smjernice za koordinirane intervencije ESIF-a. Države članice moraju osigurati komplementarnost, dosljednost i usklađenost s drugim instrumentima EU-a.

1. preporuka (a)Ova je preporuka za države članice.

1. preporuka (b)Komisija prihvaća preporuku i počela ju je provoditi.

Rizik od učinka mrtvog tereta mora se razmotriti zasebno od slučaja do slučaja, ovisno o vrsti pred-metnih ulaganja i lokalnih uvjeta za ulaganje. Raz-mjena najboljih praksi u vezi s smanjivanjem rizika od učinka mrtvog tereta promicat će se putem aktivnosti Europske mreže za ruralni razvoj.

Mehanizmi za osiguranje boljih komplementarnosti i bolje koordinacije između fondova poboljšani su u programskom razdoblju od 2014. do 2020. putem sporazuma o partnerstvu, u kojima države članice moraju opisati upotrebu ESIF-a kako bi se osigurala komplementarnost i sinergija aktivnosti. Pitanje komplementarnosti i razgraničenja isto je tako uključeno u programe ruralnog razvoja.

Dok se načelom dodatnosti sredstava iz programa ruralnog razvoja nacionalnim fondovima bavi na razini programa primjenom odgovarajućih stopa sufinanciranja, Komisija će nastaviti promicati učin-kovitost u trošenju sredstava za ruralni razvoj.

98U programskom razdoblju od 2007. do 2013. od država članica zatraženo je da opravdaju svoje prioritete za ulaganja na temelju SWOT analize. Odredbe koje se odnose na strateško programira-nje i djelotvornu koordinaciju upotrebe različitih fondova ojačane su tijekom programskog razdoblja od 2014. do 2020. Rizik od učinka mrtvog tereta mora se razmotriti zasebno od slučaja do slučaja, ovisno o vrsti predmetnih ulaganja i lokalnih uvjeta za ulaganje.

Zajednički odgovor Komisije na odlomke 99. i 100.Razgraničenje i komplementarnosti detaljno su opisani u programskim dokumentima od 2007. do 2013. Iako potpora pružena iz različitih fondova za iste vrste intervencije nužno ne ugrožava dodanu vrijednost doprinosa, dvostruko financiranje iste investicije isključeno je utvrđivanjem linija razgrani-čenja. Sinergije su poticane na način da su dozvo-ljene zajedničke intervencije iz različitih fondova na određenim područjima, dok je razgraničenje osigurano korištenjem kriterija poput financijskih gornjih vrijednosti ili fizičkih parametara.


Javna nabava je ex ante uvjet za sve ESI fondove. U slučaju da ne postoji dostatno jamstvo da će postojeći postupci i institucije moći upravljati fon-dovima EU-a na učinkovit i efikasan način, poštujući legalnost transakcija, uplate u korist država članica mogu biti suspendirane.

104Iako se obveza podnošenja plana održavanja može smatrati dobrom praksom za određena ulaganja, za to ne postoji pravna obveza.

105Iako se određivanje administrativnih rokova može smatrati dobrom praksom, ne postoje pravne odredbe kojima se Komisija ovlašćuje da države članice prisili na određivanje takvih rokova.

2. preporuka (a)Ova je preporuka za države članice.

2. preporuka (b)Komisija prihvaća ovu preporuku.

Komisija provodi preporuke navedene u posebnom izvješću 22/2014 na način da dostavlja specifične obuke za upravljačka tijela i agencije za plaćanja, putem poboljšanih procjena mogućnosti provjere i kontrole mjera te promicanjem upotrebe pojed-nostavljenih mogućnosti financiranja. Nadalje, postojeći sustavi kojima se osigurava da su troškovi projekata razumni bit će procijenjeni u okviru revi-zija usklađenosti. Financijski ispravci primijenit će se u slučajevima neusklađenosti.

1. preporuka (c)Ova je preporuka za države članice.

1. preporuka (d)Komisija prihvaća ovu preporuku i počela ju je provoditi.

Prilikom utvrđivanja pravnog okvira za programsko razdoblje od 2014. do 2020. Komisija je poduzela korake potrebne za poboljšanje koordinacije među različitim fondovima u pogledu pružanja potpore ruralnim infrastrukturama.

Koordinacijom i komplementarnosti fondova EU-a na razini nacionalnih/regionalnih strategija bave se različite službe Komisije. Međutim, nacionalna/regi-onalna tijela odgovorna su za provođenje koordi-nacije/komplementarnosti na razini mjere/projekta prilikom provedbe programa.

Komisija će redovito pratiti i procjenjivati provedbu u državama članicama unutar utvrđenog okvira za praćenje i izvješćivanje.

103Revizijama Komisije utvrđeni su i nedostatci u susta-vima koje su države članice uvele za procjenu opravdanosti troškova. U nekim slučajevima odre-đeni su financijski ispravci.

Poboljšanja u provjerama opravdanosti troškova i javne nabave su prioritet Komisije. Osposobljava-nja koja se odnose na ova pitanja provedena su za upravljačka tijela i agencije za plaćanja te su izdane specifične smjernice. Kad je riječ o javnoj nabavi, razvijaju se akcijski plan za sve ESI fondove te spe-cifične smjernice za sudionike, obuke i namjenske internetske stranice.


3. preporuka (a)Komisija prihvaća ovu preporuku, međutim, s obzi-rom na ograničenu vrijednost procjene mjera u izo-laciji, Komisija smatra da je evaluaciju potrebno pro-vesti na razini značajnih područja koja odražavaju ciljeve politike. Štoviše, Komisija naglašava važnost evaluacije za tumačenje i analizu prikupljenih poda-taka kako bi se donijeli zaključci o djelotvornosti ili učinkovitosti.

3. preporuka (b)Ova je preporuka za države članice.

2. preporuka (c)Ova je preporuka za države članice.

2. preporuka (d)Ova je preporuka za države članice.

Zajednički odgovor Komisije na odlomke 107. i 108.Informacije dostupne putem sustava za praćenje i evaluaciju bile su najbolje što je u toj fazi bilo dostupno, uzimajući u obzir financijska ograniče-nja i ograničenja u praksi. Komisija je predložila niz poboljšanja za sustav praćenja i evaluacije za programsko razdoblje od 2014. do 2020. imajući na umu potrebu za pronalaženjem ravnoteže između prednosti koje praćenje i evaluacija pružaju te pove-zanih troškova i administrativnog opterećenja.

109Sustav praćenja i evaluacije od 2014. do 2020. uklju-čuje niz poboljšanja.

Proširena godišnja izvješća o provedbi bit će izdana 2017. i 2019. godine te će uključivati nalaze evalu-acije. Prvo izvješće bit će usredotočeno na uprav-ljanje programom, a drugo na procjenu učinka programa ruralnog razvoja. Države članice morat će provoditi aktivnosti evaluacije kroz cijelo pro-gramsko razdoblje u skladu s planom evaluacije sadržanom u programu ruralnog razvoja. Procjena i izvještavanje o rezultatima i učincima politike bit će prikladnije povezani s fazama provedbe.

Kako bi se dodatno doprinijelo usmjerenosti poli-tike na rezultate, ojačat će se procjena s obzirom na relevantne ciljeve politike.

Besplatne publikacije:

• jedan primjerak: u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu);

• više od jednog primjerka ili plakati/zemljovidi: u predstavništvima Europske unije (http://ec.europa.eu/represent_en.htm), pri delegacijama u zemljama koje nisu članice EU-a (http://eeas.europa.eu/delegations/index_hr.htm), kontaktiranjem službe Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_hr.htm) ili pozivanjem broja 00 800 6 7 8 9 10 11 (besplatni poziv iz EU-a) (*).(*) Informacije su besplatne, kao i većina poziva (premda neke mreže, javne govornice ili hoteli mogu naplaćivati pozive).

Publikacije koje se plaćaju:

• u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu).

KAKO DOĆI DO PUBLIKACIJA EU-a

EU sufinancira ulaganja u ruralnu infrastrukturu u svrhu poboljšanja konkurentnosti sektora poljoprivrede i šumarstva te povećanja kvalitete života u ruralnim područjima. Ovom se revizijom ispitivalo jesu li države članice i Europska komisija dodijeljenim sredstvima ostvarile vrijednost za uloženi novac. Revizijom je utvrđeno da potreba za financijskim sredstvima nije uvijek bila jasno obrazložena, da je koordinacija s ostalim fondovima bila loša te da postupcima odabira financijska sredstva nisu sustavno usmjeravana na najisplativije projekte. Komisija i države članice nisu prikupile odgovarajuće informacije o djelotvornosti i učinkovitosti financiranih mjera, što je otežalo usmjeravanje budućih politika i upravljanje proračunom na temelju rezultata.

EUROPSKIREVIZORSKISUD

potpora eu-a ruralnoj infrastrukturi: moguće je ostvariti znatno … · 2019-09-16 · potpora...

Documents