ความรวมมอระหวางภาครฐบาลและเอกชน

(Public-Private Partnership)

1

หวขอในการน าเสนอ

2

ความหมายของ PPP

ความเสยงทเกยวของ

รปแบบของความรวมมอระหวางภาครฐและภาคเอกชน

ประเดนทตองพจารณาในการท า PPP

แนวโนมการใช PPP ในตางประเทศ

กฎหมายทเกยวของกบการด าเนนโครงการ PPP

กรณศกษาของตางประเทศ

ความหมายของ PPP

3

องคการเพอความรวมมอทางเศรษฐกจและการพฒนา

(Organization for Economic Co-operation and Development: OECD)

ไดใหค าจ ากดความของ PPP ไววา เปนขอตกลงระหวางรฐบาลกบเอกชนผ รวมลงทนหนงราย หรอมากกวาในการทจะใหเอกชนนนๆ สงมอบบรการในลกษณะ

ตางตอบแทนใหแกรฐบาล โดยเอกชนจะไดรบผลก าไรจากการใหบรการ

และรฐบาลจะไดบรรลเปาประสงคของการสงมอบบรการทไดตงไว

กองทนการเงนระหวางประเทศ (International Monetary Fund: IMF) เสนอวา PPP เปนเรองของการตกลงใหภาคเอกชนเปนผจดหาสนทรพยและสงมอบบรการดานโครงสรางพนฐาน (Infrastructure) ซงแตเดมรฐบาลเคยเปนผ กระท า

นอกเหนอจากการทใหเอกชนเปนผด าเนนการและจดหาเงนทนแลว PPP ยงม

ลกษณะทส าคญอก 2 ประการ อนไดแก การเนนใหภาคเอกชนเปนทงผจดหาและผลงทนในบรการสาธารณะ และ การโอนความเสยงทส าคญจากภาครฐไป

สภาคเอกชน

ความหมายของ PPP

4

คณะกรรมาธการยโรป (European Commission: EC) ไดเสนอวา

โดยทวไปแลว PPP หมายรวมถง รปแบบของความรวมมอระหวางหนวยงานในภาครฐกบกลมธรกจ ซ งมงหมายใหเกดการจดหาเงนทน การกอสราง การ

ซอมแซม บ ารงรกษา ตลอดจนการบรหารจดการบรการดานโครงสรางพนฐาน

สถาบนจดอนดบความนาเชอถอ Standard and Poor’s (S&P) ได

อธบายความหมายของ PPP ไววา เปนความสมพนธระหวางภาครฐและ

ภาคเอกชนทงในระยะกลางและระยะยาวใด ๆ กตาม ทเกยวของกบการแบงปน

ความเสยงและผลตอบแทนจากการใชทกษะทแตกตางหลากหลายจากภาคสวนตาง

ๆ ความเชยวชาญ และการเงน เพอน าไปสผลของนโยบายทมงหวงใหเกดขน

ความหมายของ PPP

5

ธนาคารเพอการลงทนของยโรป (European Investment Bank:

EIB) มองวา PPP เปนค าทมความหมายทวไป (Generic term) ซง

หมายความถง ความสมพนธทกอตวข นระหวางภาครฐและภาคเอกชนทมกม

วตถประสงคเพอน าทรพยากรและ/หรอความเชยวชาญจากภาคเอกชน เขามาเพอ

ใชในการจดหาและสงมอบสนทรพยและบรการภาคสาธารณะ

สรปความหมายของ PPP

โครงการความรวมมอภาครฐและภาคเอกชน (Public-Private

Partnership) เปนโครงการทภาคเอกชนไดเขามามสวนรวมกบภาครฐใน

การจดสราง ปรบปรงและพฒนา บรหารจดการ สาธารณปโภคและ

สาธารณปการขนพ นฐานและบรการทเกยวของอนๆ ใหแกประชาชนภายใต

กรอบความเสยงและระยะเวลาทก าหนด

สรปประเดนท เก ยวของกบ PPP

6

การรวมมอระหวางรฐกบเอกชนในการใหบรการตอประชาชน

อาศยความเชยวชาญของแตละฝาย

มการแบงปนความเสยงระหวางกน

มกเปนการท าสญญา หรอสมปทานระยะยาว

การจดซอจดจางของภาครฐแบบด งเดม

7

รฐบาลจะเปนผก าหนดระดบคณภาพและปรมาณของบรการทตองการ

ภาคเอกชนออกแบบและผลตใหตามทรฐบาลก าหนด

เจรจาตอรองราคากบภาคเอกชนโดยใชวธการยนประมล

รฐบาลอาจจะระบถงแบบของผลตภณฑทตองการ

รฐบาลมกจะใชสนคาและบรการเหลาน เปนปจจยน าเขาสกระบวนการสรางและสง

มอบบรการใหแกประชาชน

รฐบาลจงเปนผแบกรบความเสยงทเกยวของกบการสงมอบบรการ

PPPกบการจดซอจดจางของภาครฐแบบด งเดม

8

รฐบาลจะเปนผก าหนดระดบคณภาพและปรมาณทตองการ และใหภาคเอกชนเปน

ผออกแบบและผลตสนทรพยและบรการ

ในการสงมอบบรการในลกษณะ PPP นน รฐบาลไมไดซอสนทรพยทนจากเอกชน

ผรวมลงทนโดยตรง แตมกจะซอการบรการอยางตอเนองทเกดจากการทเอกชนผ

รวมลงทนน าสนทรพยไปใช

รฐบาลตองการทจะไดรบสนคาและบรการทมคณภาพสงทสด และมคณลกษณะ

ตามขอก าหนด ณ ราคาทดทสดเทาทเปนไปได

เปนการลดความเสยงของภาครฐจากการออกแบบทผดพลาด

การไหลเวยนของบรการ การจายช าระเงน และเงนทน :

กรณการลงทนในรปแบบการจดซอจดจางแบบดงเดม

9

การไหลเวยนของบรการ การจายช าระเงน และเงนทน:

กรณการท าในรปแบบ PPP

10

ความเส ยงท เก ยวของ

11

การจดประเภทของความเสยงตามแหลงทมาของความเสยง แบงออกไดเปน 2

ประเภทหลก คอ

ความเสยงทางการคา (Commercial risk) สามารถแบงยอยไดเปนฝงอปสงคและ

ฝงอปทาน

โดยฝงอปทานจะแยกเปนการด าเนนงานและการกอสราง ซงมตนทนและความเสยงมาจากคาแรง

คนงาน กระบวนการผลตและเทคโนโลย รวมไปถงความเสยงจากแหลงเงนทนทหามาดวย

สวนความเสยงดานอปสงคนนเกดมาจากการเปลยนแปลงความตองการของผบรโภคเปนหลก

รวมถงปจจยทสงผลตอการใชจายของผบรโภคดวย เชน รายได อตราดอกเบ ย และอตราเงนเฟอ

เปนตน

ความเสยงทางกฎหมายและการเมอง (Legal and political risk) เปนความ

เสยงทภาคเอกชนไมมสวนเกยวของโดยตรง เชน กรอบกฎหมาย ขอบงคบ นโยบายของ

ภาครฐ และภาษ เปนตน

ตวอยางความเส ยงท เก ยวของ

12

การคาดการณความเสยงดานอปสงคทผดพลาดกกอใหเกดปญหาได เชน กรณการ

สรางถนนเพอเชอมตอกบสนามบนแหงชาตในประเทศเกาหลไปยงเมองหลก

รฐบาลมการค าประกนยอดรายไดต าสดของการด าเนนงาน โดยใชขอมลการ

ประเมนจากเอกชนผรวมลงทน และพบวาระดบอปสงคจรงทเกดขนมระดบต ากวา

ทคาดการณไวในตอนแรก ท าใหรฐบาลตองจายเงนเพอชวยการด าเนนงานของ

ภาคเอกชน

ระดบการโอนความเส ยงระหวางกน

และรปแบบของการสงมอบบรการ

13

100% 100%

Private

risk

Government risk

0% 0%Complete

government production

and delivery

Traditional public

procurement

PPPs Concessions Privatisation

รปแบบของความรวมมอแบบ PPP

Design (D) คอ การออกแบบโครงการ

Build (B) คอ การลงทนกอสรางโครงการ

Finance (F) คอ การหาแหลงเงนทนมาด าเนนโครงการ

Own (O) คอ การเปนเจาของในชวงระยะเวลาหนงตามอายของสมปทาน

Operate (O) คอ การเปนผประกอบการแลวน ารายไดสงรฐ

Maintain (M) คอ การเปนผบ ารงรกษาโครงการ

Transfer (T) คอ การโอนกรรมสทธคนแกรฐเมอสนสญญาสมปทาน

Lease (L) คอ การทรฐจายคาเชาทรพยสนและคาจางใหแกเอกชนคสญญา

Gross Cost คอ การทรฐรบความเสยงดานจ านวนผใชบรการเอง

Net Cost คอ การทเอกชนเกบเงนคาบรการเองโดยแบงรายไดใหรฐ

14

15

Build, lease, and transfer (BLT): เปนรปแบบโครงการทภาคเอกชนจดสรางและพฒนาสาธารณปโภคและสงอ านวยความสะดวกขนพนฐานใหมๆดวยตนเอง รวมถงเปนผแบกรบ

ความเสยงจากการด าเนนการไวทงหมด หลงจากเสรจสนจงโอนกรรมสทธความเปนเจาของใหแก

รฐบาล แลวภาคเอกชนจงท าการเชาหรอเซงโครงการนนจากรฐบาลภายหลงอกตอหนง

Build, operate, and transfer (BOT): คอโครงการทหนวยงานเอกชนจดสรางสงปลกสรางทเปนสาธารณปโภคขนมาใหม บรหารจดการดวยความเสยงของตนเอง จากนนจงโอนถาย

ทรพยสนนนใหแกภาครฐเมอเสรจสนสญญา เชนเดยวกบโครงการประเภท BLT

Build, own, and operate (BOO): เปนรปแบบโครงการทบรษทและองคกรจากภาคเอกชนท าการจดสรางสาธารณปโภคหรอสาธารณปการข นมาใหม หลงจากนนจงถอครอง

กรรมสทธความเปนเจาของและบรหารจดการภายใตกรอบเวลาทก าหนด

ตวอยาง

ประเดนท ตองพจารณาในการท า PPP

16

ความสามารถในการจายไดของภาครฐ (Affordability)

และความคมคาเงน (Value for Money)

ผรวมลงทนภาคเอกชน มกจะเปนผรบผดชอบรายจายลงทน โดยจดหาเงนทนจากการเปน

หนสนและใชสวนของเจาของ ซงหมายความวา รฐบาลไมมรายจายลงทน ดงนน เมอเทยบ

กบการจดซ อจดจางแบบดงเดมแลว การท า PPP จะท าใหรฐบาลมรายจายลงทนทต ากวา

ในขณะทภาคเอกชนจะมรายจายลงทนทสง

รฐบาลอาจจะจายคาธรรมเนยมในการจดหาบรการใหแกเอกชนผรวมลงทน โดยทเอกชนจะ

น ารายไดนไปใชจายในการด าเนนงาน จายดอกเบย และจายใชหนคน ซงเอกชนอาจมทมา

ของรายไดจากการเรยกเกบคาบรการโดยตรงจากผใชบรการไดอกทางหนง คาธรรมเนยมท

รฐบาลจายน จดวาเปนรายจายประจ า ซงจะสงกวาเมอเทยบกบรายจายประจ าในการจดซอ

จดจางแบบดงเดม

ประเดนท ตองพจารณาในการท า PPP

17

ความสามารถในการจายไดของภาครฐ (Affordability)

และความคมคาเงน (Value for Money)

ในการตดสนใจเลอกระหวางการลงทนในรปแบบ PPP กบการจดซอจดจางแบบ

ดงเดม รฐบาลจ าเปนตองพจารณาเปรยบเทยบวา รปแบบใดทจะกอใหเกด

ประสทธภาพในการด าเนนโครงการในระดบสงสด โดยรฐบาลมรายจายนอยทสด

กลาวคอ รปแบบการลงทนนนสามารถกอใหเกดความคมคาเงนแกรฐบาลไดมากกวา

VfM = Public Sector Comparator (PSC) – cost of private bid

Traditional Procurement Cash-flow Requirement

18

Original Budget Actual Budget

CAPEX CAPEX

Cost overruns

Periodic Maintenance

Periodic Maintenance

Operating & Maintenance Operating & Maintenance

$ $

Time Time

PPP Cash-flow Requirement

19

Fixed Service Payments

$

Time

มมมองของภาคเอกชน

ขอด

เขาถงแหลงกระแสเงนสดระยะยาวของรฐบาล

มขอบขายการใหบรการทกวางกวาการจดซอจดจางแบบเดม

ยกระดบรปแบบการลงทน

ยกระดบการมสวนรวมของภาคเอกชน

ขอเสย

รฐบาลเขามามสวนไดเสยกบผลก าไรของเอกชน

ตองสามารถบรหารความเสยงทถกจดสรรใหได

โอกาสไดผลก าไรจากผใชบรการมนอย

ขนตอนการประมลใชระยะเวลายาวนานและมคาใชจายสง

20

ประเดนท ตองพจารณาในการท า PPP

21

ขอจ ากดดานการจดสรรงบประมาณ และขดจ ากดของวงเงนงบประมาณตามท

กฎหมายก าหนด

ในการตดสนใจท าโครงการ PPP นน รฐบาลยงตองค านงถงกฎเกณฑทางการคลง

(Fiscal Rules) กรอบงบประมาณรายจายลวงหนาระยะปานกลาง (Medium-

terms Expenditure Framework) ตลอดจนขอจ ากดดานงบประมาณตาง ๆ

ทงตามทกฎหมายก าหนดและตามความรบผดชอบทางการเมอง

ประเดนท ตองพจารณาในการท า PPP

22

ระดบของการแขงขน

ในตลาดผกขาด ผบรโภคมทางเลอกนอยแตจ าเปนตองซอบรการนน ผใหบรการอาจ

เรยกเกบคาบรการทสงเกนไป หรออาจใหบรการทไมสามารถตอบสนองตอความ

ตองการของผบรโภคไดทงหมด อกทงภาครฐกจ าเปนตองรวมลงทนกบผใหบรการราย

ทผกขาด อนเนองมาจากไมอยากแบกรบตนทนทสง กอาจท าใหเกดความไมคมคาเงน

ได เพราะประสทธภาพของบรการทไดไมตรงกบเปาหมายทภาครฐก าหนดไวแตแรก

ตวอยาง: การใหบรการน าประปาของประเทศฝร งเศส

23

ราคาของน าประปาของภาคเอกชนทด าเนนการในเขตทมระดบการแขงขนสงทงจาก

คแขงอนและผใหบรการทองถนเดมจะมราคาคาบรการต ากวาเขตทไมมการแขงขน

และทายทสดพบวาผใหบรการนนลดราคาคาบรการลงมาต ากวาทประมลไวครงแรก

เสยอก เพอทจะสามารถแขงขนกบคแขงอนได

ในทางกลบกนเขตทใหบรการแบบผกขาดกลบมการตงราคาคาบรการทสงข น

กวาเดม

แนวโนมการใช PPP ในตางประเทศ

24

แนวโนมการใช PPP ในตางประเทศ

25

อนดบป 2004

ประเทศมลคา

(ลาน USD)จ านวนขอตกลง

อนดบป 2003

มลคา(ลาน USD)

จ านวนขอตกลง

1 สหราชอาณาจกร 13,212 81 1 14,694 59

2 เกาหล 9,745 9 3 3,010 3

3 ออสเตรเลย 4,648 9 7 611 4

4 สเปน 2,597 7 2 3,275 8

5 สหรฐอเมรกา 2,202 3 4 927 2

6 ฮงการ 1,521 2 11 251 1

7 ญป น 1,473 15 10 274 5

8 อตาล 1,269 2 5 714 3

9 โปรตเกส 1,095 2 ไมมขอมล

10 แคนาดา 746 3 ไมมขอมล

ประเทศ ขอมล / ลกษณะการด าเนนการ PPPสหราช

อาณาจกรเ นนการใ ช PPP ใน โครงการทาอากาศยาน รวมไปถง ดานสถานศกษา และการจดการทรพยากรน าและของเสย

เกาหล เรมหนมาใช PPP เพมมากขน โดยเรมจากโครงการดานโครงสรางพนฐานทางการคมนาคม และคอย ๆ ขยายตอไปเปนโครงการดานสถานศกษา สถานพยาบาล และทอยอาศย

สเปน มงเนนการใช PPP ในโครงการดานการคมนาคมขนสง โดยมโครงการระยะเวลา 15 ป ทใชเงนลงทนมลคาสงถง 248 พนลานยโร ซงเปนเงนลงทนจากภาคเอกชนประมาณ 20 %

ฝรงเศส ใช PPP ในโครงการดานการคมนาคมขนสง การสาธารณสข การสรางและบรณะซอมแซมอาคารสถานท

26

ประเทศ ขอมล / ลกษณะการด าเนนการ PPP

เยอรมน รฐบาลกลางไดเรมหนมาใหความส าคญ และใช PPP ในการสงมอบบรการดานโครงสรางพนฐาน อกทงรฐบาลทองถนยงไดใช PPP ในการสงมอบบรการในพนทตาง ๆ ดวย

โปรตเกส ขยายการลงทนในลกษณะ PPP ออกไปในหลายภาคสวนของประเทศ ทงในดานการคมนาคมขนสง การจดการทรพยากรน าและของเสย ทงน โปรตเกสเปนประเทศทมอตราสวน PPP ตอ GDP ในระดบทสงทสดในทวปยโรป

ไอรแลนด นอกเหนอจากโครงการดานการคมนาคมขนสงแลว รฐบาลยงไดใช PPP ในโครงการเกยวกบการจดการทรพยากรน าและของเสย สถานราชทณฑ ศาล การศกษาและการสาธารณสข อกดวย

อตาล มงเนนโครงการดานการคมนาคมขนสง พรอมกบท าโครงการ PPP ในดานการสาธารณสข การจดการทรพยากรน า และทอยอาศย

ออสเตรเลย มงเนนโครงการดานการคมนาคมขนสง27

ประเทศ ขอมล / ลกษณะการด าเนนการ PPPตรก ประสบปญหาการใช PPP โดยเฉพาะอยางยงในภาคอตสาหกรรมพลงงานทเปน

ทรพยากรธรรมชาต เนองจากบทบญญตของรฐธรรมนญก าหนดไมใหมการถายโอนความเปนเจาของในทรพยากรธรรมชาตไปยงหนวยงานใด ๆ ทงภาครฐและภาคเอกชน ประกอบกบการมกรอบทางกฎหมายทไมสอดคลองกบการท า PPP และการขาดการสนบสนนทางการเมอง ท าใหการใช PPP ในตรกเกดความตดขด รฐบาลตรกจงใชวธการรวมลงทนระหวางหนวยงานภาครฐดวยกนเองแทนการรวมลงทนกบภาคเอกชนหรอการแปรสภาพกจกรรมไปเปนของเอกชน

จน ประสบปญหากรอบแนวคดเกยวกบการรวมทนในลกษณะ Joint Venture แบบดงเดมเปนอปสรรคตอการใช PPP ในระยะเรมแรก

ชลและแอฟรกาใต

มการปรบกรอบทางกฎหมายใหสอดคลองสนบสนนตอการท า PPP อยางมประสทธผล ซงตรงกนขามกบในประเทศจนและตรกทประสบปญหา

28

ดาน โครงการ รฐ เอกชน รปแบบ

พลงงาน จดหาพลงงานไฟฟา กฟผ. ผผลตไฟฟาอสระ BOO

สอสาร -เพมจ านวนคสายโทรศพทบาน-เพมหมายเลขโทรศพทมอถอ

TOT CAT TA , TT&T

AIS, DTAC, TRUE

BTO

ทาเรอ กอสรางทาเรอ การทาเรอแหงประเทศไทย

Hutchison Holding BOO

คมนาคม -รถไฟฟาสายสเขยว

-รถไฟฟาใตดนสายสน าเงน

- กทม.(BMA)

- การรถไฟฟาขนสงมวลชนแหงประเทศไทย(MRTA)

- บรษท ระบบขนสงมวลชนกรงเทพ จ ากด (มหาชน) (BTSC)- บรษท รถไฟฟากรงเทพ จ ากด (BMCL)

- BOOT

- BOT

29

การใช PPP ในประเทศไทย

ขนตอนการด าเนนการใหเอกชนรวมทนในโครงการ PPP ในปจจบนเปนไปตามกฎหมาย ระเบยบและประกาศตางๆ ดงตอไปน

1. พระราชบญญตวาดวยการใหเอกชนเขารวมงานหรอด าเนนการในกจการของรฐ พ.ศ. 2535

2. ประกาศส านกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต เรอง หวขอในการเสนอผลการศกษาและวเคราะหโครงการ

3. กฎกระทรวง (พ.ศ. 2537) ออกตามความในพระราชบญญตวาดวยการใหเอกชนเขารวม งานหรอด าเนนการในกจการของรฐ พ.ศ. 2535 และกฎกระทรวง ฉบบท 2 (พ.ศ. 2545) ออกตามความในพระราชบญญตวาดวยการใหเอกชนเขารวมงานหรอด าเนนการในกจการ ของรฐ พ.ศ. 2535

4. ประกาศกระทรวงการคลง เรอง ก าหนดคณสมบตของทปรกษาโครงการทจะใหเอกชนเขารวมงานหรอด าเนนการในกจการของรฐ

30

ใชบงคบโครงการทมวงเงน 1,000 ลานบาทขนไป

หากวงเงนโครงการเกน 5,000 ลานบาทตองมทปรกษาโครงการ

โครงการตองผานความเหนชอบจาก สศช. หรอ

กระทรวงการคลง กอนเสนอ ครม.ใหความเหนชอบในหลกการ

ของโครงการ

ตองมคณะกรรมการมาก ากบดแลจนกวาจะลงนามในสญญา

ระหวางด าเนนโครงการจะมคณะกรรมการประสานงาน ท าหนาท

ก ากบดแล

พระราชบญญตวาดวยการใหเอกชนเขารวมงานหรอด าเนนการใน

กจการของรฐ พ.ศ. 2535

31

พรบ. วาดวยการใหเอกชนเขารวมงานหรอด าเนนการในกจการของรฐ พ.ศ. 2535

1. ขนน าเสนอโครงการ 2. ขนด าเนนโครงการ 3. ขนก ากบ

หนวยงานเจาของโครงการ

- ศกษาความเปนไปไดและจดเตรยมโครงการ

กระทรวงเจาสงกด

- พจารณาเหนชอบเสนอหนวยงานทเกยวของ

สศช.

- พจารณาโครงการ

ใหมภายใน 60 วน

กค.

- พจารณาโครงการ

ทมทรพยสนแลว

ภายใน 60 วน

คณะรฐมนตร

- อนมตหลกการโครงการ

คณะกรรมการตาม ม.13

- ประกาศเชญชวนและคดเลอกเอกชน

รฐมนตรเจาสงกด

- พจารณาเหนชอบ

คณะรฐมนตร

- อนมตเอกชนด าเนนโครงการ

หนวยงานเจาของโครงการและเอกชน

- ลงนามสญญา

เอกชน

- ยนขอเสนอโครงการ

อยการสงสด

- ตรวจรางสญญา

คณะกรรมการตาม ม.22

- ก ากบดแลตามสญญาหากมปญหาใหรายงาน

32