PREAL

Programa de Promoção da Reforma Educativa na América Latina e Caribe

Partnership for Educational Revitalization in the Americas

Nº 08

A Reforma da Educação Chilena: contexto, conteúdos, implantação

Cristian Cox

Agosto/1997

Coordenador nacional do Programa de Melhoramento da Qualidade e Eqüidade da Educação (MECE), Ministério da Educação do Chile Os documentos desta série estão disponíveis em formato eletrônico na Internet (www.preal.cl ) Traduzido por Paulo Martins Garchet – (E-mail: garchet@unisys.com.br) Revisão Técnica: Helena Maria B. Bomeny

2

O apoio para este projeto foi dado pelo Diálogo Interamericano através do Programa para Reforma Educacional na América Latina e Caribe. O PREAL é co-dirigido pelo Diálogo Interamericano em Washington, D.C. e pela Corporação Para Desenvolvimento de Pesquisa – CINDE, Santiago do Chile. É financiado pela Agência dos Estados Unidos Para Desenvolvimento Econômico (USAID – U.S. Agency for International Development), pelo Centro Internacional de Desenvolvimento de Pesquisas do Canadá (IDRC – International Development Research Centre), pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), pelo Fundo GE (GE Fund) e outros doadores.

3

A REFORMA DA EDUCAÇÃO CHILENA: CONTEXTO, CONTEÚDOS,

IMPLANTAÇÃO** Introdução Desde o início do governo da

transição democrática, em 1990, até o presente, as políticas governamentais de educação, no Chile, configuram uma ação de envergadura sem precedentes no último quarto de século, visando o melhoramento e a transformação do sistema escolar em um contexto de amplos consensos sobre o caráter estratégico deste setor para o projeto de desenvolvimento econômico e democrático do país.

O que norteia o esforço, em seu conjunto, é o desejo de prover um ensino de alta qualidade para todos, o que se significa formandos com maior capacidade de abstração, de pensar em sistemas, de comunicar-se e trabalhar em equipe, que tenham aprendido a aprender e a julgar e discernir moralmente em conformidade com o complexo mundo em que terão de atuar.

As mudanças efetuadas pelas políticas dos anos 90 se desenvolvem em uma matriz institucional descentralizada, onde operam mecanismos competitivos de financiamento instaurados no início da década de 80 pelas políticas neo-liberais do regime militar e, simultaneamente, os mecanismos próprios de um Estado capaz de desenhar e executar programas integrais de melhoramento da qualidade e da eqüidade da educação, que define, além disso, um padrão curricular nacional.

A política educacional chilena na presente década, pelas novas combinações que estabeleceu entre princípios estatais e de mercado na regulação do setor, bem como pela consistência de seus esforços para mudar a qualidade da maior parte de sua oferta educativa, é, provavelmente, um caso privilegiado para o exame e discussão dos papéis possíveis, do Estado e do mercado, na regulamentação do sistema principal de

** O presente trabalho foi desenvolvido para o Programa de Reforma Educativa da América Latina. (PREAL).

formação dos recursos humanos e de integração cultural da sociedade.

Dentro dos limites esboçados, o presente trabalho tem os seguintes objetivos: apresentar o contexto e os conteúdos fundamentais das políticas propugnadas pelo governo do Chile desde o início da década, no setor educacional; conceituar as características do processo de implantação das mudanças; e, finalmente, expor o que, aos olhos do autor, são os principais problemas do processo de reforma em curso. A análise feita do ponto de vista da gestão de políticas educativas.

1. Contexto de políticas.

Contexto externo: urgência, oportunidade, consensos.

Há duas ordens de fatores que definem um contexto de aguda e ampliada preocupação com as instituições educativas do país e com o que nelas ocorre na década atual. Em primeiro lugar, um fator nacional: o fim do período autoritário e de duas décadas de conflitos irredutíveis sobre o projeto de país fez que a atenção passasse, do conflito, à natureza de um projeto nacional, que é compartido em algumas dimensões fundamentais, e às exigências de toda ordem que tal projeto apresenta, entre as quais se destaca a educação. Uma sociedade em guerra não pode se ocupar da educação, que fica relegada, inevitavelmente, a uma posição por trás do pano de fundo, operando apenas em termos de suas funções essenciais, de formação e transmissão cultural, de forma rotineira e auto-referenciada, que é o que ocorreu com o sistema educativo do Chile entre meados dos anos setenta e 1990. Superado o estado de exceção autoritária, e dentro de um contexto de grandes mudanças tecnológicas e sócio-culturais, voltam a se colocar com força, tanto dentro do sistema, quanto na sociedade, as perguntas sobre o que transmitir culturalmente e como educar a inteligência e a vontade da nova geração. Isto nos leva ao segundo fator, que não é mais nacional, mas universal, e que se refere à aceleração do processo global de mudanças que caracteriza o final do

4

século, onde a informação, o conhecimento e as comunicações desempenham um papel central, levando o tema educacional a uma posição bem alta na agenda da sociedade.

Assim, por razões próprias da história política do país e do contexto de transição para a democracia, bem como por razões mais universais, relacionadas com o processo de modernização e com o papel estratégico que o conhecimento e suas exigências em termos de recursos humanos nele representam, surge no início da década de 90 um sentimento que é, ao mesmo tempo, político e cultural e amplamente compartilhado, da urgência de se efetuar um esforço integral de melhoramento do sistema educacional do país. O clima de acordos sobre o projeto de país e o papel da educação no esforço de sua construção, que impera no início da transição, possibilita, pela primeira vez em duas décadas, uma relação em termos nacionais do sistema político com a educação.

A isto que foi assinalado, em termos de sentido social amplo da urgência de agir na educação, devem-se agregar três fatores ancilares, decisivos no impulso que tomaram as políticas educacionais desde o primeiro ano desta década. O primeiro é a alta prioridade governamental que o setor recebeu nos dois períodos presidenciais em questão: a educação foi uma das primeiras prioridades do governo da transição (1990-1994)1, e é a prioridade número um do governo do presidente Frei (1994-2000). O segundo é a estabilidade macroeconômica do país em um contexto de crescimento, que assegura recursos financeiros para sustentar o investimento e as mudanças no sistema escolar, ainda limitados, por certo, mas de envergadura sem precedentes. O terceiro fator é a aceitação pública das políticas propostas. As mudanças que a agenda governamental propõe para a educação no início dos anos 90 não geram controvérsia. Ao contrário da década de 80 e dos processos de privatização e descentralização implantados pelo governo militar, que provocaram acirrada oposição dos professores e da oposição política da época, o núcleo da agenda de mudanças

1 Sua primeira prioridade foi alcançar a reconciliação nacional

na educação dos anos 90 foram os meios e processos de ensino e aprendizagem. Não há grandes interesses em luta com referência a este núcleo. Antes, há uma percepção universal da necessidade de "modernizá-los". O fato de que não enfrentaram uma oposição significativa, articulada publicamente, é um dado importante para a análise dos programas de melhoramento implantados neste período.

Contexto interno: boa cobertura e pobreza de meios e resultados.

No início da década, aos olhos do

governo que assumia, quatro traços fundamentais caracterizavam o sistema escolar subvencionado. Em primeiro lugar, havia uma cobertura praticamente universal no nível primário (de 8 anos) e próxima dos 80% da coorte do nível secundário (de 4 anos), o que significava que a agenda nacional a respeito da educação deixara de ser definida pelo tema de acesso ao ensino. Em segundo lugar, o sistema se encontrava ao final de uma década - a dos anos 80 - de queda do gasto público na educação, o que, junto com a expansão da matrícula do nível médio, fazia que suas escolas e liceus estivessem funcionando em condições de grande precariedade material. Em terceiro lugar, uma das heranças das políticas dos anos 80, o Sistema de Mensuração da Qualidade da Educação (SIMCE), permitia saber que a qualidade média do sistema, em termos de aprendizagem, era inaceitavelmente baixa, com rendimentos que oscilavam entre 45 e 50% dos objetivos mínimos, e que não haviam variado entre os anos iniciais e finais da década. Por último, o sistema funcionava apoiado em profissionais docentes que haviam visto sua remuneração cair cerca de um terço em termos reais, que haviam sido objeto de perseguição política, que se haviam oposto ao modelo de administração e financiamento instalado no começo dos anos 80, e que interpretavam o retorno à democracia como uma oportunidade de melhoria material e profissional, bem como de uma volta à centralização do sistema.

Descentralização e financiamento por meio de subvenção por aluno: a herança das mudanças dos anos 80.

5

Em termos organizacionais, o

sistema escolar do Chile é herdeiro de um modelo altamente centralizado de provisão estatal de educação que remonta a meados do século XIX, interrompido por uma profunda reforma descentralizadora e privatizante aplicada pelo regime militar ao longo da década de 80, e que não foi revertida pelo governo democrático que assumiu em 1990, ainda que tenha introduzido novos princípios de ação do Estado no setor.

A reforma da administração e do financiamento do sistema escolar do início da década de 1980 consistiu em três medidas principais:

• Em primeiro lugar, transferiu a administração do conjunto dos estabelecimentos escolares, até então subordinado ao Ministério da Educação, aos 325 municípios do país (hoje 334), que passaram a manejar seu pessoal, com poder de contratar e despedir professores e administrar sua infra-estrutura, enquanto o Ministério da Educação mantinha funções normativas, de definição do currículo e dos livros textos, de supervisão e de avaliação.

• Em segundo lugar, mudou a forma de alocação de recursos, de uma modalidade baseada nos orçamentos históricos de gasto dos estabelecimentos para uma modalidade baseada no pagamento de uma subvenção por aluno atendido. Além disso, essa subvenção por aluno foi calculada de modo a agir como incentivo econômico para o ingresso de gestores privados dispostos a implantar novos estabelecimentos de ensino básico e médio.

• Por último, a reforma transferiu a administração de um número de estabelecimentos públicos de ensino vocacional (nível médio) do Ministério da Educação para corporações constituídas pelas principais

associações empresariais com esta finalidade precípua.

Os propósitos governamentais

explícitos e implícitos com as políticas descentralizadoras e privatizantes dos anos 80 foram: conseguir maior eficiência na utilização dos recursos através da concorrência entre os estabelecimentos pelas matrículas; transferir funções do Ministério da Educação e sua burocracia central para os poderes locais representados no município, bem como reduzir o poder de negociação do sindicato dos professores; obter maior participação do setor privado no fornecimento da educação, o que lançaria as bases para uma maior concorrência entre os estabelecimentos e mais opções para os consumidores e, por último, promover maior aproximação entre a educação técnico-profissional média e os círculos econômicos da produção e dos serviços.

Em termos de organização institucional e administrativa, ao iniciar-se o governo da transição, em 1990, o sistema escolar apresentava traços mistos. As escolas primárias e os estabelecimentos secundários municipalizados estavam sujeitos a uma dupla subordinação: aos municípios nos aspectos administrativos e ao Ministério da Educação com relação a currículo, pedagogia e avaliação. Os estabelecimentos privados - tanto aqueles com financiamento público como os pagos - estavam igualmente sujeitos aos ordenamentos curriculares e de avaliação fixados nacionalmente pelo Ministério da Educação. Como já foi dito, esta organização mista, fruto da ação reformadora do regime militar sobre a matriz historicamente centralizada da educação chilena, foi aceita pelos governos do Acordo, ainda que com contrapesos importantes, em termos do papel do Ministério da Educação, em suas políticas de intervenção direta através de programas de melhoria da qualidade e de discriminação positiva com respeito às ineqüidades na distribuição social dos resultados do sistema.

6

Quadro 1 Sistema escolar: estrutura, tamanho, categorias de administração. O país tem um sistema escolar organizado em um nível básico de oito anos de educação obrigatória que atende à faixa entre 6 e 13 anos de idade e um nível médio, não obrigatório, com quatro anos de duração, que atende ao grupo entre 14 e 17 anos em duas modalidades: uma, definida pelo caráter acadêmico e geral de seu currículo (humanístico - científico), que prepara para a continuação dos estudos em nível superior e outra, de tipo vocacional (técnico-profissional) que prepara para a inserção no trabalho. O sistema de educação pré-escolar atende às crianças de 0 a 5 anos através de uma diversidade de instituições, tanto públicas quanto privadas, não tem caráter obrigatório e sua matrícula se concentra no grupo etário de 4 e 5 anos, onde a cobertura, em 1995, chegou a 24%. A matrícula total do sistema escolar - níveis básico e médio - atingiu 2,89 milhões de estudantes em 1996: 2,18 milhões no ensino básico, com 95% de cobertura no grupo de 6 a 13 anos e 709.207 estudantes no nível médio, com 80% de cobertura no grupo de 14 a 17 anos. O sistema é atendido por 129.000 professores, em cerca de 10.000 estabelecimentos de ensino primário e 1600 escolas secundárias. Com relação à dependência administrativa, as distintas categorias criadas pela reforma de 1981 têm os seguintes tamanhos em termos de matrículas de 1996:

Educação municipal: 57,1%

Educação particular subvencionada: 32,7%

Educação paga: 8,3%

Associações

1,8% (*)Administração de liceus técnico-

profissionais por sindicatos empresariais, ou corporações ad hoc, com financiamento público via convênio - e não subvenção, como o resto do sistema

Quadro 2 Princípios que orientam as

políticas educacionais do Chile nos anos 90:

políticas centradas na qualidade implicam: mudança do enfoque, dos insumos da educação, para os processos e resultados da aprendizagem;

mudança do conceito de eqüidade, de uma educação homogênea em termos nacionais, para fornecimento de uma educação sensível às diferenças, que discrimine em favor dos grupos mais vulneráveis;

de regulamentos exclusivamente burocrático-administrativos do sistema, para a ênfase na regulamentação por incentivos, informações, avaliação;

de instituições relativamente fechadas às demandas da sociedade, voltadas prioritariamente para sua auto-sustentação e controladas pelos que nela atuam e por sua burocracia própria, para instituições abertas às exigências da sociedade e interligadas entre si, bem como com outros âmbitos ou campos institucionais;

de políticas de mudanças via reformas integrais e um conceito de planejamento linear, para estratégias diferenciadas e um conceito de mudança incremental baseado na demonstração da capacidade de iniciativa das escolas, não em determinada receita metodológica ou curricular;

de ausência de políticas estratégicas (de Estado), ou de sua subordinação, seja a pressões externas de particularismo, seja a pressões internas, para políticas estratégicas definidas nacionalmente, com o consenso dos atores e diferenciação e combinação de meios.

7

Novo paradigma de políticas nos anos 90.

As políticas educacionais da década atual foram concebidas e implantadas em um quadro de pensamento que se afasta, tanto do passado distante dos sistemas centralizados e de políticas onde a cobertura era o problema crítico a resolver, como da combinação de privatização e descentralização que caracterizou as políticas dos anos 80. As políticas atuais são inseparáveis de um novo contexto de idéias sobre as formas institucionais, de financiamento e de operação dos sistemas educativos. Tal contexto combina critérios de descentralização e concorrência por recursos com critérios de discriminação positiva e de ação preventiva do Estado através de programas de aprimoramento da qualidade e eqüidade da educação, com a introdução de novos instrumentos de informação e avaliação pública de programas e de instituições, e com a abertura de escolas e liceus a "redes de apoio" externas, especialmente de universidades e empresas.

As origens de tal contexto remontam a mais de uma década de pesquisa e desenvolvimento em centros acadêmicos independentes, opostos ao governo autoritário, que, no final dos anos 80, tinham categorias e orientações que buscavam superar, tanto o "estado docente" pré-reforma neo-oliberal, quanto um sistema descentralizado, sem um núcleo capaz de orientá-lo para novos níveis de qualidade zelando, ao mesmo tempo, pela eqüidade2. Ao que foi assinalado, agregam-se as influências do contexto de pensamento orientador da importante "Conferência Mundial sobre Educação para Todos", realizada em Jomtien, Tailândia, em março de 1990, assim como das idéias da CEPAL e da UNESCO do início da década. Entre 1990 e 1992 a política educacional chilena plasmou gradualmente um conjunto de princípios orientadores (Quadro 2), que ordenou seu desenvolvimento ao longo

2 Dois livros sintetizam a visão gerada nos centros acadêmicos independentes, base importante das políticas dos anos 90. J.E. Garcia-Huidobro (editor) Escuela, Calidad e Igualdad, CIDE, Santiago, 1989; PIIE, Educación y Transición Democrática, Propuesta de Políticas Educacionales, Santiago, 1989.

desta década (e aos quais voltaremos na terceira seção deste trabalho). 3

2. Conteúdos das Políticas A intervenção do Estado no setor

educacional a partir de 1990 tem como propósito global solucionar o principal problema do sistema educativo na presente década: sua baixa qualidade e a desigual distribuição de seus resultados. Ao contrário das políticas do restante deste século, a agenda não está dominada por temas de cobertura, mas pelos da natureza da experiência formativa oferecida às maiorias. Neste contexto, a ação pública no setor pode ser dividida em quatro âmbitos fundamentais de políticas: o financiamento do setor; a regulamentação da profissão docente; a natureza dos contextos e processos educativos; e a construção de consensos políticos a respeito da necessidade e das características das mudanças no setor. Em cada um dos âmbitos mencionados há iniciativas importantes que se ordenam de forma incremental no tempo. O foco deste trabalho, contudo é a intervenção sobre os meios e processos educativos - o terceiro dos âmbitos referidos - e não a economia política do sistema escolar, da qual se faz apenas uma descrição sucinta das principais iniciativas.

2.1. Financiamento a) Aumento do gasto O período 1990-1996, depois de

uma década de queda, viu um aumento sustentado do gasto total do Ministério da Educação, que passou de 1.158 para 2.235 milhões de dólares em moeda de valor uniforme (ver Tabela 1). O gasto com subvenções, quer dizer, o gasto público por aluno atendido no sistema escolar, que equivale em média a dois terços do orçamento do setor, experimentou um aumento de 68.9%, contra 93% de aumento no orçamento total. Este último, além das subvenções, inclui os gastos com

3 Sobre Jomtien, leia-se Conferência Mundial sobre Educação Para Todos, Satisfação das necessidades básicas de aprendizagem: uma visão para o decênio de 1990, UNICEF, Nova Iorque, 1990. O novo paradigma está articulado em sua forma mais completa no livro da CEPAL e da UNESCO, Educación y Conocimiento: eje de la transformación productiva com equidad, Santiago do Chile, 1992.

8

o ensino superior e os investimentos em infra-estrutura e nos programas de melhoria da qualidade e eqüidade da educação e revela o que foi dito a respeito do critério geral das políticas da década: manutenção do esquema de financiamento mediante a subvenção por aluno atendido - que significa a transferência de recursos aos mantenedores, municipais ou privados, ao mesmo tempo que estabelece um centro capaz, que atua preventivamente através de programas especiais de investimento e melhoramento. A oposição ao governo vê este último como sintoma de volta à centralização e controle burocrático e, neste aspecto, o debate das políticas é em termos da opção "todo os recursos para subvenção" contra "subvenção + programas de melhoria". Em 1990 o gasto por aluno foi 77% do que se gastara em 1982; recentemente, em 1994, ultrapassou-se aquele nível e em 1996 já foi um terço maior que o ano de 1982, sem incluir os gastos correspondentes a programas assistenciais, a programas de melhoria da qualidade e da eqüidade e a investimentos em infra-estrutura, que levariam o gasto por aluno a ser praticamente o dobro do que fora no início da década passada (ver Tabela 1). Junto com o aumento sustentado do gasto, a política de subvenções procurou corrigir os desequilíbrios mais importantes entre as receitas vindas das subvenções e os gastos normais de funcionamento nos distintos tipos de educação. Isto significou elevar significativamente a subvenção das escolas rurais e da educação de adultos. Além disso, desde 1995, subvenções especiais foram estabelecidas para escolas de setores pobres que aumentem sua jornada para oferecer atividades de reforço aos alunos que demonstrem atrasos no aprendizado. Em fins de 1993, no contexto de uma reforma tributária, permitiu-se às escolas básicas privadas subvencionadas (não às municipais), bem como aos liceus, tanto municipais quanto privados subvencionados, exigir um pagamento das famílias, que se agrega à subvenção fiscal como fórmula de co-pagamento. Acima de certo limite na cobrança à família diminui,

proporcionalmente, a subvenção. 4 Em 1994 o financiamento compartilhado representou uma arrecadação de US$ 35 milhões para os estabelecimentos afiliados ao sistema; em 1995, US$ 55 milhões e em 1996 US$ 80 milhões (equivalente, aproximadamente, a 6,3% do total do gasto em subvenções desse ano). Neste último ano, 25% das matrículas (744.000 alunos) estão dentro da fórmula de co-pagamento, que varia entre $ 1.000 e $ 34.000 mensais. O êxito da fórmula de co-pagamento em fazer chegar recursos privados à educação vê-se acompanhado por dinâmicas de segmentação da educação pública (ao se diferenciarem pelos níveis de recursos que as sustentam) e de segregação social - ao excluírem-se as famílias que não podem pagar - que atentam contra os critérios de eqüidade e que colocam a necessidade de mecanismos que neutralizem tal segregação. Tais mecanismos não foram implantados, contudo, e esta continua sendo uma questão não resolvida. Tabela 1: Gasto do Ministério da Educação e valor

da subvenção por aluno 1982-1996 (Gasto do Ministério: em milhões de

dólares médios de 1996; valor da subvenção mensal por aluno: em

dólares de 1996)

Ano Gasto Min.Ed. (US$ milhões)

Gasto Ed./G Gasto Público %

Gasto Ed./PI/ PIB %

Matrícula Subven-cionada

Subvenção mensal por aluno (US$)

Índice Subv. Por aluno base 1982=100

1982 1.594 - - 2.331.434 27.44 100 1985 1.436 - - 2.497.528 20.81 76 1990 1.158 13.1 2.5 2.692.125 21.02 77 1991 1.296 13.4 2.6 2.683.137 21.7 79 1992 1.489 13.6 2.7 2.728.180 23.73 86 1993 1.621 13.8 2.8 2.750.714 25.84 94 1994 1.767 14.2 2.8 2.808.823 28.78 105 1995 1.974 14.9 2.9 2.891.167 34.53 126 1996 2.235 15.6 3.1 2.989141

35.53(*)

129

4 Os descontos se aplicam de forma progressiva sobre as proporções que excedam o limite das alocações fixadas em termos de valores de subvenção. Se o cobrado é equivalente a menos de 1/2 subvenção, não há desconto; se fica entre 1/2 e 1 subvenção, desconta-se 10%; entre 1 e 2 subvenções, 20% e assim por diante.

9

Fonte: Min. Educ., A Reforma em Marcha, Quadros números 8 e 13. (*) Se à subvenção se agregam os programas de melhoria da qualidade e os programas assistenciais e de infra-estrutura escolar, o gasto público mensal por aluno sobe para US$ 50 em 1996 (US$ 600 no ano). b) Financiamento compartilhado

1993 2.2. Regulamentação da profissão docente a) Estatuto Docente 1 (Lei

19.070) 1991 Em 1991 o governo redefiniu o

regime trabalhista dos professores, transferindo-os do Código do Trabalho, que rege as atividades privadas, para um Estatuto Docente, que estabelece uma regulamentação nacional de suas condições de emprego (jornadas de trabalho, horários máximos, regime de férias), uma estrutura comum e melhorada de remuneração, bonificações para aperfeiçoamento, experiência profissional e desempenho em condições difíceis, e situação de alta estabilidade no cargo.

O Estatuto é a mais controversa das medidas políticas de todo o período. Dividiu o gabinete presidencial na ocasião em que foi definido, e só foi aprovado dentro do executivo graças ao apoio do presidente da república. No Congresso, os artigos referentes à inamovibilidade dos cargos foram extremados, alguns, como os que diziam respeito à inamovibilidade dos diretores, pela própria oposição. Esta, contudo, interpreta o Estatuto com uma reversão das medidas desregulamentadoras do mercado de trabalho docente dos anos 80 e com o estabelecimento de uma contradição profunda com o sistema de financiamento via subvenção por aluno. Com efeito, o Estatuto torna praticamente impossível aos mantenedores efetuar movimentos em seu quadro docente, ajustando-o à matrícula e, por conseguinte, ao montante de recursos recebidos.

Em termos simplificados porém válidos, pode-se afirmar que o Estatuto dificultou a administração eficiente do sistema ao enrijecer um fator chave da gestão, mas assegurou um condição

política de base ao resto do processo de mudança: a satisfação, em medida importante, de uma maior expectativa dos professores com a volta da democracia. Entre 1990 e julho de 1996 houve dois dias de greve de professores no sistema, e nenhuma oposição ao conjunto de programas destinados a mudar a qualidade dos contextos e processos de ensino e aprendizagem, coração da agenda de políticas educacionais destes anos 90.

b) Estatuto Docente 2 (Lei

19.410) 1995 O funcionamento das novas

administrações municipais em contexto democrático no período 91 - 93, permitiu que seus quadros docentes crescessem cerca de 10% nesse período sem aumentos correspondentes nas matrículas - e, portanto, em suas receitas - o que levou a desequilíbrios financeiros estruturais na educação municipalizada.

A necessidade de tornar mais flexíveis as normas do Estatuto que se referiam à mobilidade do quadro docente, assim como o empenho da política governamental em introduzir inovações no que tange à vinculação da remuneração ao desempenho, levaram a uma lei de reforma do Estatuto com tais fins. Em primeiro lugar, contra a existência de um Plano Anual de Desenvolvimento da Educação Municipal (PADEM), permitiu-se, a partir de 1997, reduzirem-se os quadros docentes; adicionalmente, a lei estabelece um Sistema Nacional de Avaliação de Desempenho das escolas (Sistema Nacional de Evaluación de Desempeño - SNED) que permite avaliá-las considerando o tipo de alunos com que trabalham e estabelecer incentivos e prêmios às equipes de professores que melhorarem seus resultados de aprendizagem. Tanto o PADEM, quanto o SNED, estão em fase inicial de implantação.

A reforma do Estatuto Docente de 1995 estabeleceu, ainda, um novo aumento na remuneração dos professores. Tomando este aumento junto com os demais aumentos de remuneração no período de 1990 a 1996 (sem considerar os aumentos acordados em setembro de 96 e que serão aplicados no primeiro trimestre de 97), a remuneração dos professores cresceu 80% em termos reais desde 1990,

10

estando a média em cerca de US$ 640 mensais ($257.000), para uma jornada de 30 horas semanais.

2.3. Programas de melhoria:

políticas referentes aos negócios educativos

Como já foi colocado, o centro da agenda de política educacional na presente década é a qualidade do aprendizado que o sistema é capaz de produzir, tendo em vista as novas exigências formativas do futuro, crescentemente baseadas no uso da informação e do conhecimento, e na capacidade das pessoas em utilizar os recursos do saber de maneira inovadora. Deste ponto de vista, bem como da eqüidade da distribuição social dos resultados da educação, reguladora chave das oportunidades em uma "sociedade do conhecimento", as iniciativas governamentais a seguir descritas são o coração da mudança que se procura alcançar no setor.

Durante os quatro anos do primeiro governo do Acordo, o discurso oficial não caracterizou as políticas para o sistema escolar em termos de "reforma educacional", porque isto era identificado com a tradição de mudanças integrais e homogêneos para todo o sistema, centradas no currículo e na estrutura, através de meios legais e, tipicamente, "de cima para baixo" com muito de plus ça change, plus c'est la même chose com relação ao tipo e ao nível de aprendizagem dos alunos. Ao contrário, a maior definição estratégica do período foi atuar em prol da melhoria substancial do aprendizado da maioria dos alunos através de programas diferenciados de melhoramento, em resposta às necessidades do sistema escolar, que variavam por níveis e tipos de situações educativas, e orientada diretamente para a modificação das práticas de ensino e aprendizagem através da combinação da implantação de novos meios nos contextos de aprendizagem, com o estabelecimento de novos espaços, incentivos e idéias para o desenvolvimento da capacidade de iniciativa dos professores. Se esta construção tem uma pedra ancilar, esta será ela: não é possível uma educação de alta qualidade para todos sem o concurso comprometido e crescentemente informado e rico dos profissionais responsáveis na base do

sistema. Optou-se, então, por uma estratégia de mudanças induzidas, mais que deduzidas; práticas - que combinam aprendizagem e "pressões factuais" - antes que legais; diferenciadas, e não homogêneas; abertas a variações surgidas das lições de sua própria implantação, e não fechadas; profundas, em vez de retoricamente participativas, ao repousarem de forma decisiva e crescente nas capacidades de aprendizagem, de resposta e decisão autônomas das equipes de professores de cada estabelecimento, atuando em contextos com recursos, idéias e incentivos novos.

O segundo governo do Acordo (1994-2000) - que define educação como sua primeira prioridade compromete-se a duplicar o gasto no setor em um prazo de seis anos, e redefine a jornada escolar, propondo, na verdade, passar a uma nova escala temporal de funcionamento do sistema - este sim, fala de reforma a partir de 1995, não porque tenha mudado a estratégia fundamental depois de cinco anos de instalado o sistema, mas devido à envergadura das mudanças. Ao longo do período de 1990 a 1996, há uma claro crescendo destas mudanças, que vão aumentando sua cobertura, bem como sua centralidade e sua profundidade e que vão envolvendo, no caminho, não apenas o Ministério do ramo, mas todo o governo, o sistema político e a sociedade. Como se poderá observar na descrição que se segue, o caminho percorrido no que já se passou desta década vai de uma intervenção nos dez por cento mais pobres das escolas básicas a outra, que inclui toda a educação básica subvencionada e abarca, em seguida, o conjunto da educação média, passando a colocações que modificam a escala de tempo de funcionamento do conjunto do sistema escolar, seu currículo e a formação de professores.

a) Programa de melhoria da qualidade das escolas de setores pobres (ou "Programa das 900 Escolas") 1990-até o presente.

O governo da transição iniciou sua gestão na educação com um programa de atenção focalizada nos 10% das escolas básicas que apresentavam resultados de aprendizagem mais baixos. Tal programa consistiu em ações de apoio material -

11

infra-estrutura, textos, material didático, bibliotecas de aula - e apoio técnico, com o propósito de melhora as capacidades de leitura , redação e cálculos, bem como de elevar a auto estima e a capacidade de comunicação dos alunos dos primeiros quatro anos da educação básica. Sua estratégia repousa na renovação das orientações e métodos da matemática e da leitura-redação, na contratação de monitores, entre os jovens da comunidade que tenham completado a educação secundária, para apoiar o trabalho docente com os alunos mais atrasados e uma forte injeção de textos renovados e materiais educativos para as escolas. O programa chegou às escolas com extraordinária rapidez, foi bem acolhido por professores e pelas comunidades e mostra resultados desde o primeiro ano de sua implantação.

O programa das 900 escolas foi concebido como uma unidade de tratamento intensivo por parte do Estado para a escolas que demonstram os rendimentos mais pobres. As escolas do programa que apresentam melhoras no aprendizado de seus alunos - medidos pelas provas nacionais de rendimento do quarto ano básico - saem do programa e passam a participar do programa de cobertura universal do Ministério da Educação para a educação básica, MECE - Básica.

De 1990 a 1996, 2099 escolas básicas passaram pelo programa. Em 1990 a média dos pontos em matemática e castelhano, da prova SIMCE no quarto ano básico, das escolas do P-900 foi 52,11 (de um máximo de 100); em 1996 foi de 64,06, demonstrando uma melhora de 11,95 pontos percentuais. No mesmo período, a melhora na pontuação média correspondente ao conjunto das escolas subvencionadas foi de 8,95 pontos, o que implica uma redução da distância em qualidade entre as escolas da faixa inferior do sistema e o resto. 5

b) Programa de Melhoria da Qualidade e Eqüidade da Educação Pré-escolar e da

5 Ver Ministério da educação, Programa P-900 Comparación SIMCE-Escuelas P-900, Santiago, 1997. O P-900 tem sido objeto de várias avaliações externas. Veja-se, a respeito: Agência Sueca para o Desenvolvimento, Informe de Evaluación del Programa de las 900 Escuelas , "Pedagogía y Gestión", Santiago, 1993.

Educação Básica (MECE- Básica) 1992

O programa MECE -Básica é uma intervenção sistêmica sobre o conjunto da matrícula pré-escolar e básica do país que busca influenciar de forma significativa a qualidade das condições, processos e resultados de jardins-de-infância e escolas, mediante uma combinação de investimentos em insumos materiais dirigidos diretamente aos contextos de aprendizagem de todo o sistema subvencionado, com inovações no processo educativo moduladas de acordo com os tipos de escolas. Iniciado em 1992 com apoio financeiro e técnico do Banco Mundial, acumula recursos da ordem de US$ 234 milhões 6e está atualmente em seu sexto e último ano de execução.

Em termos de inversões em meios e insumos, o programa provê livros textos a todas as matrículas subvencionadas (cerca de seis milhões de textos por ano)7, dota de bibliotecas todas as aulas do sistema entre o 1º e o 6o graus e fornece material didático a todas as aulas do pré-jardim ao 4o ano básico. Investimentos adicionais em reparos de infra-estrutura e um programa assistencial de saúde procura assegurar as melhores condições de aprendizagem.8

Em termos de intervenções voltadas para o enriquecimento do trabalho escolar de estudantes e professores, o programa introduz, com êxito, três inovações importantes: um programa especial de atenção às escolas rurais; uma inovação em gestão pedagógica intitulada

6 O gasto médio anual do MECE-Básico, de US$ 40 milhões, representa, no período 92-96, aproximadamente 5%, em média, do gasto total anual em subvenções para o nív el básico. 7 O acesso a textos é um dos fatores considerados chaves - junto com o tempo - para se conseguir a melhoria dos resultados de aprendizagem. Entre 1988 e 1990 o Estado investiu cerca de US$1,6 milhões ao ano, em média, em livros textos para a educação básica. Entre 91 e 96 o gasto médio anual em textos (três livros por aluno do 1o ao 4o básicos e cinco para os do 5o ao 8o) foi de US$ 4,7 milhões (em dólares de dezembro de 1995). 8 Entre 1992 e 1995, o Componente Infra-estrutura realizou obras de restauração em 2.232 escolas (89% de sua meta original). O Componente Saúde, por sua vez, examinou todos os alunos do 1o ao 4o anos, atendeu 322.241 crianças através de especialistas (otorrinos, oftalmologistas e traumatologistas), e tratou (lentes, medicamentos, cinesiterapia, aparelhos de ouvido, exames) 233.739 alunos, superando as metas originais do programa.

12

Projetos de Melhoria Educativa; e uma rede de informática educativa, a Rede Enlaces.

1) O Programa Rural, focalizado nas mais de três mil escolas rurais do país atendidas por até três professores, dá apoio em textos, bibliotecas e material didático, além de uma proposta pedagógica específica para as condições culturais do ambiente rural e das condições pedagógicas da escola multigrau (onde alunos de vários níveis são atendidos na mesma aula). O programa avançou gradualmente a partir de 1992 (aproximadamente um quinto do universo por ano, começando pelas regiões com maior população rural e escolas mais vulneráveis) e alcançou cobertura total em 1996: 3.338 escolas, 5.121 professores e 96.540 estudantes.

O cerne do problema que este componente do MECE aborda é a formulação de um currículo e formas de ensino relevantes para um ambiente para o qual o sistema escolar chileno, tanto por suas tradições centralistas - um currículo idêntico para todo o país - quanto por seu ethos especialmente urbano, jamais teve políticas específicas nas décadas anteriores a 1990. Na verdade, o país tinha, em 1990, um sistema que, por falta de atenção, discriminava contra a aprendizagem das crianças do meio rural. Para as políticas vigentes, reverter essa situação passa fundamentalmente por fazer dos códigos lingüísticos e culturais da infância rural, não um obstáculo, mas o ponto de partida valorizado e necessário do trabalho da escola. O que se assinalou não implica ruralizar a escola, no sentido de que sua transmissão cultural se limite ao local. Isto seria atentar seriamente contra a eqüidade. A escola deve partir do que as crianças trazem, mas não pode parar por aí. Deve fazê-los

viajar aos conhecimentos e linguagens universais, de uma cidadania completa na modernidade, valorizando e potencializando seu meio e sua cultura ao mesmo tempo. 9 O esforço do MECE -Básico, neste aspecto, consiste em uma estratégia de intervenção que combina: uma nova proposta curricular que permita tal articulação entre cultura local e as dimensões gerais do conhecimento que a escola deve comunicar; elaboração e produção de textos e materiais didáticos coerentes com tal proposta; e capacitação docente que procura superar o isolamento do professor rural e dar-lhe conceitos e ferramentas metodológicas relevantes através de um trabalho permanente em agrupamentos de professores rurais, por localidade, que o MECE denominou Microcentros de Coordenación Pedagógica, que se reúnem periodicamente para acompanhar a implantação das inovações traçadas.

2) O componente Proyectos de Mejoramiento Educativo (PME) do MECE constitui um mecanismo inédito de tensionamento das capacidades profissionais de resposta em equipe dos professores ao serem desafiados para o aprimoramento das aprendizagens. Consiste no financiamento público de um conjunto de projetos gerados pelas escolas, que concorrem anualmente por tal financiamento em um contexto institucional que avalia a qualidade dos mesmos em termos de seu impacto sobre o aprendizado das competências fundamentais que a escola básica deve ministrar. A escola a que se adjudica um

9 "Aprender sobre o que está próximo para chegar ao distante" é o lema desta linha de ação.

13

PME torna-se credora de um montante de recursos - que é função da matrícula - de um valor médio de US$6.000 (que pode ser executado em período de um ou três anos) e a um Pacote de Apoio Didático (que compreende televisão, videocassete, microscópios, etc.) Em cinco concursos anuais (1992-1996) foram apresentados 7.540 projetos, dos quais o MINEDUC selecionou e financiou 3.655 (que beneficiaram 62.875 professores e 1.347.651 alunos).

O propósito genérico dos Projetos de Melhoria Educativa (PME) é contribuir para produzir capacidades de desenho e implantação autônoma de soluções e aprimoramento educativo nas escolas através de uma ativação de seus professores em função da realização de seus próprios projetos de melhoramento. A estratégia para se conseguir isto é a organização dos concursos anuais de projetos acima referidos, dentro de um contexto amplo que define as áreas temáticas em que se podem apresentar projetos e que, grosso modo, coincidem com as áreas do currículo do sistema escolar, vale dizer, os conhecimentos e habilidades culturais básicos nas áreas de linguagem oral e escrita, matemática, ciências naturais e ciências sociais, estratégias metacognitivas (aprender a aprender) e desenvolvimento ético e afetivo.

Os projetos das escolas devem ter como objetivos específicos elevar os níveis dos resultados nas áreas mencionadas. Ao determinar qual dessas competências - ou combinação de competências - priorizar e de que modo conseguir impactos positivos no aprendizado, cada grupo de professores tem completa autonomia. A estratégia PME combina, assim, definições e recursos do centro do sistema com

iniciativas que surgem de sua base, na forma de projetos autonomamente definidos.

Observações sistemáticas próprias do processo de monitorização e gestão do programa MECE em seu conjunto evidenciam que, nos casos bem sucedidos de aplicação da estratégia PME, a introdução da lógica de desenho e execução de projetos e da obtenção e uso pelas escolas de recursos para a melhoria da qualidade despertam nessas escolas alguns dos seguintes processos - ou todos eles:

i) comunicações horizontais entre os professores de distintas matérias e/ou graus, sem precedentes em sua intensidade e enfoque educativo;

ii) práticas de diagnóstico de problemas, desenho de soluções e avaliação em equipe do próprio método;

iii) a necessidade de priorizar as ações constitutivas de um PME, colocá-las nas rotinas da escola e custeá-las, tende a situar os professores em um contexto de relações de gestão, não apenas de cumprimento de normas burocráticas;

iv) em muitos casos, os pais e/ou a comunidade de uma escola que ganhou um PME, aduzem sua cooperação e agregam recursos significativos para a execução do

14

projeto, com o que se logra, não apenas aumentar o volume destes, mas também abrir, de forma inédita, a escola e seus professores a seu meio externo;

v) práticas de identificação de necessidades de capacitação e busca dos meios para satisfazê-las;

vi) práticas de inovação curricular, pedagógica e de produção de materiais educativos.

Além do que foi dito, tanto sobre o programa rural, quanto sobre o PME, o Ministério da Educação contratou avaliações externas - que estão sendo realizadas ao longo de 1997 - de modo a ter um quadro preciso da efetividade e eficiência dos insumos, do processo e do impacto de ambas estas intervenções.

3) Red Enlaces , o programa piloto de informática educativa do MECE, consistiu no estabelecimento de uma rede interescolar de comunicações através de computadores, envolvendo alunos e professores das escolas básicas e profissionais de outras instituições ligadas à educação.

Quadro 3 Programa das 900 Escolas O programa inaugura o princípio de

discriminação positiva na educação chilena, pondo em prática uma estratégia especial de atenção aos 10% de escolas com resultados de aprendizagem mais pobres do sistema (de acordo com a pontuação média em castelhano e matemática em uma prova nacional padronizada de caráter censitário).

Está, fundamentalmente, centrado no primeiro ciclo básico (1o ao 4o anos) e tem como objetivo tríplice melhorar a competência dos alunos em linguagem, em cálculo e elevar sua auto-estima.

Combina inversões em melhoria da infra-estrutura - textos para os alunos, material didático e biblioteca de aula - com capacitação de professores através de seminários nas escolas.

A maior inovação do programa é uma atividade de reforço às crianças com maior atraso em relação a seu grupo, ou curso, em horário distinto da jornada escolar, conduzida por jovens da comunidade (monitores) que recebem uma preparação especial ("seminários de aprendizagem").

As escolas que conseguem melhorar seus resultados de aprendizagem saem do programa, que tem caráter de "unidade de tratamento intensivo" do sistema escolar subvencionado.

A Red Enlaces foi iniciada em 1992

com a meta, considerada audaciosa nesse momento do trabalho pioneiro em redes, de ter cem escolas conectadas em 97, com um programa amigável, fácil de usar, com multimídia e que fosse pedagogicamente estimulante, calcado nas condições tecnológicas e na infra-estrutura de comunicações telefônicas existente no país naquela data. O rápido êxito do programa e a velocidade das transformações de sua base tecnológica permitiram abandonar o caráter piloto em 1994, quando o governo decidiu uma ampliação do equipamento com base na população assistida por cada escola e estabeleceu novas metas de cobertura para a rede: 50% das escolas básicas subvencionadas até o ano 2000 e

15

a totalidade dos estabelecimentos secundários em 1998.

Os investimentos em informática educativa do Chile sujeitam-se às lições e critérios surgidos das experiências da década de 80 na América do Norte e na Europa, que coincidem ao assinalar que, ainda que haja computadores disponíveis nas escolas, seu uso não tem nada de automático - é gradual o processo de absorção das novas tecnologias pelas escolas e é essencial o trabalho com os professores para introduzi-las. A ação da Enlaces consiste na montagem de laboratórios de computação, tanto nas escolas pequenas como nas grandes - e, desde 1995, em liceus - que variam de 3 a 12 equipamentos conforme a matrícula. Os equipamentos são de última geração e têm capacidade de multimídia e de comunicação. Mais importante ainda, estão conectados a uma rede entre escolas e, como já foi dito, entre estas e universidades que desempenham o papel de "tutoras" no processo de introdução da nova tecnologia em cada escola e liceu.10 Por último, o próprio programa Enlaces desenvolve um software (La Plaza) para introduzir uma forma amistosa para o uso educativo do novo meio por professores e alunos, com o fim de reverter a tendência para dependência de especialistas em computação no interior das escolas. La Plaza integra ferramentas de correio eletrônico, foros de discussão, notícias e acesso a software educativo e ferramentas de produtividade sem necessidade de dominar o sistema operativo do computador em que estão instalados. Este programa evolui de acordo com as novas necessidades que vão surgindo, produto do

10 Os estabelecimentos da Red Enlaces terão acesso à Internet nos próximos dois anos; no presente as comunicações, dentro do país e com o exterior, são em nível de correio eletrônico. A rede é coordenada por sete Centros Regionais (Centros Zonales ), universidades que constituíram Centros de Informática Educativa cuja responsabilidade é planificar e gerir o projeto enlaces em suas regiões e de fornecer capacitação e assistência técnico-pedagógica às escolas e liceus. Cada Centro Regional tem como missão capacitar e assistir técnica e pedagogicamente aos estabelecimentos educacionais que o MECE a ele encomende, por um período de dois anos, dentro de sua 'região" geográfica. Nesses dois anos devem capacitar 20 professores de cada estabelecimento, incorporá-los à Red Enlaces e a buscar a melhor integração da tecnologia à aula, aos trabalhos administrativos e aos projetos extra-programáticos.

avanço tecnológico da área e do crescimento da rede de escolas e liceus.

Quadro 4 Conceitos que formam a base

dos investimentos em informática educativa a) o propósito central do projeto é incluir a

escola, com seus professores e alunos, em uma rede comunicativa ampla, que contribua decisivamente para enriquecer as rotinas dos métodos escolares. O foco são as comunicações facilitadas pela tecnologia, não o uso dos computadores;

b) tal rede comunicativa, assim como a inserção da escola na mesma, tem como suporte central uma universidade e suas capacidades de apoio à escola na absorção e uso dos novos meios;

c) não há uso educativamente poderoso dos novos meios se não for através dos professores com sua absorção da tecnologia;

d) não há apresentação rápida e educativamente eficiente da nova tecnologia aos alunos, especialmente os alunos de ambientes de pobreza, se esta não for amigável, que dizer, sensível em seu uso e evocativa de mundos conhecidos. Em função disto o programa desenvolve seu próprio software: La Plaza.

A rede interescolar de comunicações através de computadores, que em 1996 abrangia 500 estabelecimentos e que, em 1997, deverá ter passado a abraçar 1.500, 11 tem vastas implicações sobre a qualidade e a eqüidade da educação escolar do país, ao colocar à disposição das escolas e liceus a tecnologia de redes de informática, que abre uma janela para o conhecimento e as informações do mundo, redefinindo drasticamente os limites do que

11 A expansão de Enlaces abrangerá 1.000 escolas e liceus adicionais em 1997. Até fins de 1999 estará completa, com aproximadamente 5.000 estabelecimentos, tanto de educação básica, quanto de secundária, segundo programa do Ministério da Educação com recursos totais da ordem de US$ 120 milhões.

16

é possível fazer e trabalhar em cada estabelecimento e possibilitando ao conjunto dos matriculados acesso aos mesmos recursos de informação e de intercâmbio cultural, independente da localização geográfica ou social.

Programa de Melhoria da Qualidade e da Eqüidade da Educação Média (MECE -Média) Seguro da eficácia da intervenção

através de programas integrais de melhoria da qualidade depois de três anos de execução do MECE -1 e cinco do P-900, após dois anos de preparação técnica e política de seus componentes e estratégias, o Ministério da Educação iniciou em 1995 uma intervenção integral na educação secundária.

Com investimento de US$207 milhões (equivalentes a mais que o dobro do investimento per capita do MECE -Básica no nível primário)12 e seis anos de duração, o programa foi iniciado em 1995 integrando 325 estabelecimentos. Em 1996 outros 440 foram agregados, estando prevista a cobertura do total de liceus (1.350) para 1997, terceiro ano da execução do MECE -Média. O programa apresenta uma combinação de fatores de investimento e inovação de processos similar à do primeiro programa MECE, ainda que com adições e especificações importantes.

Quadro 5 Três instrumentos para o fortalecimento da autonomia docente e da qualidade da educação. a) Concurso de Projetos de Melhoria

Educativa (PME): concurso anual de projetos de melhoria educativa, gerados por escolas e liceus, que concorrem a um fundo de recursos públicos. Os estabelecimentos recebem, na elaboração dos projetos, apoio do sistema de supervisão do MINEDUC e das redes de apoio

12 Em média, o MECE-Média investirá aproximadamente US$34,5 milhões ao ano, entre 1995 e 2000, nos liceus subvencionados. Este valor equivale a 13% do gasto em subvenções para a educação secundária no ano de 1996.

externo que os próprios estabelecimentos determinam.

. Os projetos são avaliados em instâncias provinciais (há 41 no país), que não aquela em que foram gerados. Uma vez agraciados, os estabelecimentos têm autonomia no uso dos recursos, os quais lhes são repassados em três quotas, as duas últimas contra relatório de execução do projeto. O valor do PME varia em função da matrícula. A média é de US$ 6.000. A este valor se agrega um pacote de equipamentos (televisão, videocassete, retroprojetores, etc.) a ser determinado pelos estabelecimentos, em um valor de US$1.500 adicionais. b) Catálogo e fundos para assistência

técnica: instrumento estabelecido pelo programa MECE-Média que consiste na elaboração pelo Ministério da Educação - a partir de uma convocação pública dirigida às universidades, aos profissionais e às empresas - de um Catálogo de Assistência Técnica, que reúne informações detalhadas, para todas as regiões do país, da oferta de assistência técnica a liceus sobre temas selecionados, como currículo, pedagogia, avaliação, gestão, cultura juvenil, etc. O Catálogo especifica em detalhe o tipo de assistência técnica oferecida, os profissionais que a oferecem e sua experiência.

Junto com o Catálogo, que é distribuído a todos os estabelecimentos subvencionados de todo país, o MINEDUC financia a contratação de assistência técnica na educação secundária, até um montante equivalente a US$2.780 por estabelecimento durante a vida do programa (1995-2000). c) Aquisições com a participação da

demanda: estão-se formando bibliotecas de alta qualidade em cada estabelecimento de educação secundária do país por meio de um processo que envolve intensamente os docentes e os alunos. O processo inclui o seguinte mecanismo: a) o Ministério adquire e distribui 20% do material da biblioteca de forma padronizada; b) os 80% restantes são adquiridos em duas fases que consecutivas de um ciclo que: i) a elaboração de um Catálogo de

17

Bibliotecas com informações detalhadas de mais de 2.000 títulos considerados de alta qualidade por painéis de especialistas convocados com este fim; ii) a distribuição deste Catálogo a todos os estabelecimentos, que têm, então, um mês para decidir sobre os materiais correspondentes a 40% da biblioteca (cerca de 600 títulos); iii) consolidação, pelo MINEDUC, das informações correspondentes às "ordens de compra" dos estabelecimentos e realização do processo de aquisição. Por que duas fases consecutivas deste longo ciclo? Porque se considera que haverá um aprendizado entre um ciclo e outro, com respeito ao que cada comunidade educativa entende como seu projeto educacional, assim como com respeito à definição dos melhores insumos para concretizá-lo.

O mesmo mecanismo acima descrito rege as aquisições de material didático para os estabelecimentos secundários: a) cuidadosa elaboração, pelo Ministério, de um Catálogo de opções; b) seleção pelos estabelecimentos entre as opções do Catálogo; c) aquisição centralizada do conjunto resultante da consolidação das definições dos estabelecimentos. Como no caso das bibliotecas, na vida do programa serão realizados dois ciclos do processo descrito para aquisição de material didático, acreditando que permite processos de aprendizagem individual e organizacional.

A intervenção inclui, em média,

insumos e sistemas de apoio, reparos de infra-estrutura e investimentos em textos, bibliotecas dos estabelecimentos (não bibliotecas de aula, como no caso do MECE-Básica), material didático e equipamentos de computação para estabelecer a Red Enlaces . Com exceção da infra-estrutura, que se aplica apenas ao setor municipalizado, são todos investimentos de cobertura universal.

Do mesmo modo, no caso das bibliotecas e de materiais didáticos, o processo de aquisição contempla a seleção dos itens pelos professores, dentro de uma lista de materiais avaliados pelo programa ("processos de aquisição informados pela demanda").

O programa inclui uma intervenção direta sobre o currículo (componente Currículo), sobre a metodologia de trabalho dos professores (componente Gestão Pedagógica) e sobre atividades dos alunos (componente Jovens).

O primeiro componente consiste no desenho de novos limites curriculares para o nível secundário; o segundo visa estabelecer um espaço de discussão e desenho profissional em cada liceu, que opera como a instituição docente permanente reguladora do processo de mudança no estabelecimento; o terceiro busca redefinir a relação de alienação de muitos dos jovens com o liceu - de forma especial em contextos de pobreza - estabelecendo um conjunto de seminários ("atividades curriculares de livre escolha") que funcionam aos sábados e durante as férias, com temas de interesse intrínseco para os jovens, como arte, comunicações, esporte e meio ambiente (Lemaitre 1997).

Por último, o programa inclui também os Projetos de Melhoria Educativa (PME), a que nos referimos com relação ao MECE-Básica, e um novo mecanismo de apoio aos estabelecimentos que consiste em uma rede de assistência técnica de caráter nacional plasmada em um Catálogo de Assistência Técnica que contém informações básicas sobre a oferta desta assistência, e em um fundo de recursos que permite a cada estabelecimento contratar autonomamente os suportes técnicos externos necessários a seu projeto educativo. 13 Integram a rede, fundamentalmente, equipes das universidades e, em menor medida, equipes profissionais e empresas de consultoria.

a) Novo Marco Curricular em Educação Básica (1996)

Em janeiro de 1996 o governo decretou o novo marco curricular da educação básica que, pela primeira vez na história do sistema educacional, dá margens importantes de liberdade aos estabelecimentos para definirem seus próprios planos e programas de estudo. Cumprindo com o ordenamento estabelecido pela Lei Orgânica Constitucional do Ensino (LOCE) de 1990, 13 Recursos equivalentes a, aproximadamente, US$2.780 por estabelecimento durante a vida do Programa. Para uma descrição e análise da reforma do nível médio, ver Lemaitre (1997).

18

os novos conteúdos da educação básica estão colocados em termos de Objetivos Fundamentais e Conteúdos Mínimos, que definem os limites dentro dos quais as escolas podem definir conteúdos complementares próprios. Esta inovação em termos de organização curricular tem importantes implicações em termos de descentralização e fortalecimento da profissão docente: todos os estabelecimentos e todas as equipes docentes do país devem informar, a partir de 1996, se estão inovando no currículo em função de seu projeto educativo, ou se seguem os programas de estudo definidos pelo Ministério da Educação. O novo marco curricular redefine adicionalmente o objeto de cada âmbito disciplinar de forma significativa, seguindo critérios de atualização disciplinar e pedagógica. Com respeito ao primeiro, por exemplo, eliminou-se a teoria dos conjuntos, em matemática, e agregou-se uma dimensão de excursões e vida ao ar livre, em educação física. Com respeito ao segundo, as teorias de aprendizagem na base do novo contexto de conteúdos do ensino têm como centro o conceito de aprendizado significativo e, portanto, dão importância central à experiência e aos conhecimentos prévios dos alunos como contextos significativos em que cada novo conceito ou habilidade é introduzido.

d) Extensão da Jornada Escolar, Fortalecimento da Profissão Docente e Projeto Montegrande 1996.

Em maio de 1996, depois de um processo de avaliação do que restava abordar para assegurar o objetivo de fornecer uma educação de alta qualidade a todos antes do fim do século, o Presidente da República anunciou a decisão governamental de investir aproximadamente US$1.500 milhões adicionais em educação. As inversões são para assegurar uma mudança no regime de jornada escolar, estendendo substancialmente o tempo de trabalho dos alunos, o fortalecimento da profissão docente14 e a formação de uma rede de

14 Não há espaço para descrever um programa que inclui recursos para: realizar um esforço sistemático e inédito de modernização dos centros de formação de professores; enviar, em estágios de estudos, 5.000 docentes ao exterior; capacitar 25.000 docentes nos conteúdos das matérias, em cursos equivalente a um mês em tempo integral

estabelecimentos secundários com características especiais em termos de qualidade, capacidade de inovação e atenção a jovens de grupos de rendas mais baixas (esta iniciativa, anunciada em maio de 1996 como Liceus de Antecipação, foi logo especificada e transformada pelo Ministério da Educação em novo programa: o Projeto Montegrande). 15

Das três iniciativas, a maior em termos de recursos envolvidos e de impacto imediato sobre o sistema é a mudança estabelecida no regime de horário de funcionamento do sistema escolar: a passagem de uma atenção organizada em dois turnos de seis horas pedagógicas para uma jornada completa de 8 horas pedagógicas. Isto implica uma melhora absoluta nos tempos de trabalho dos alunos nas matérias do currículo, bem como recreios mais longos e um só grupo de alunos por estabelecimento, o que permite um aproveitamento educativo das instalações, extra-jornada de aulas, por professores e alunos, com importantes implicações formativas e impactos sobre a eqüidade (ao oferecer-se um espaço pedagógico aos alunos que têm dificuldades para trabalhar em suas casas). A extensão do tempo de trabalho escolar deixará o sistema funcionando com uma jornada semanal de 38 horas no ensino básico, e 42 horas no nível médio. Em média, o sistema operará 200 horas anuais adicionas (em relação à situação pré-reforma), o que equivale a cinco semanas de aulas, e fará o sistema funcionar com 1.200 horas cronológicas anuais.16 Com

15.Dentro do esforço de melhoria da qualidade do conjunto dos liceus subvencionados do país que o Programa MECE-Média está realizando, o Programa Montegrande apoiará de forma especial um número de liceus equivalente a uma matrícula de 40.000 estudantes - quer dizer, entre 35 a 60 instituições aproximadamente - que têm projetos de inovação, qualidade e eqüidade especialmente promissores e que contem com apoios externos (comunidade local, empresas, instituições de educação superior). Serão selecionados liceus de todas as regiões do país. Através deste programa o Ministério busca estabelecer uma "coluna vertebral" de instituições que contribua para dinamizar o restante em termos de "melhores práticas", tanto educativas, quanto de gestão. 16 Em 1990 o sistema escolar estava operando em base de um ano letivo real de, aproximadamente, 880 horas (variável segundo o nível). Decisões tomadas no período 1991-1995 prolongaram o ano escolar em duas semanas - o que elevou as horas anuais para, aproximadamente, 940 - e outorgaram fundos

19

respeito a estas mudanças, 3.000 estabelecimentos apresentaram propostas para aplicá-las já em 1997, o que corresponde a 15% da matrícula17. São estabelecimentos que não necessitam de obras de infra-estrutura para pô-la em prática.

O financiamento desta dimensão crucial da agenda de mudanças exige a aprovação de uma lei que, no momento em que estas linhas são escritas, foi aprovada no Congresso com respeito aos estabelecimentos que iniciarão o funcionamento em jornada completa em 1997, mas não para o resto do sistema. A discussão da lei de extensão da jornada escolar trouxe à agenda temas seculares sobre as relações entre Estado e sociedade, no que tange à educação - como a propriedade ou não de designar recursos públicos para a construção de infra-estrutura de estabelecimentos privados, ou tornar obrigatória a mudança de jornada, o que fez reviver discussões sobre a liberdade de ensino. Ao mesmo tempo, a manutenção, ou não, do IVA (imposto sobre valor agregado, correspondente ao ICM do Brasil) em seu nível atual de 18%, propugnada pelo Executivo como base do financiamento da reforma da jornada, será um bom teste acerca da permanência dos consensos com respeito às políticas de melhoramento da qualidade e da eqüidade da educação que o governo sustenta.

2.4 Comissão Nacional de

Modernização da Educação O atual governo (1994-2000)

inaugurou sua gestão na educação com uma iniciativa de articulação política e técnica de nível nacional, destinada a explicitar os consensos sobre política educacional e ressaltar publicamente as implicações estratégicas do setor para o projeto de desenvolvimento global. Com este propósitos, o Presidente da República convocou um Comitê Técnico sobre a especiais às escolas de recursos escassos que prolongaram o horário de atenção a seus alunos (programa de reforço da jornada escolar). A extensão e a intensificação do tempo de trabalho de alunos e professores têm sido uma constante nas políticas de melhoramento dos anos 90. 17 A maioria corresponde a escolas rurais. Há também, contudo, um pouco mais de 180 liceus, o que equivale a mais de 13% do universo subvencionado no nível secundário.

Modernização da Educação, de alto nível e com representação importante da oposição, que elaborou um diagnóstico e uma proposta acabada de políticas para a educação. Esta proposta foi recebida por uma segunda instância, também convocada pelo Presidente: a Comissão Nacional para Modernização da Educação que, ao final de 1994, concluiu com um planejamento efetivamente nacional de política de reforma educativa.

Tanto as colocações do Comitê Técnico, quanto as da Comissão Nacional, contribuíram de forma importante para sistematizar e enriquecer o discurso das lideranças, política, empresarial e cultural do país, sobre as tarefas nacionais na educação, ao acordarem sobre um diagnóstico sofisticado e sistemático e um conjunto de prioridades de mudanças altamente consistentes com as políticas que vinham sendo executadas, entre as quais se destacam a urgência de uma reforma profunda do ensino médio, a necessidade de aumentar o tempo de trabalho escolar e de modernizar a pedagogia, bem como de aumentar a flexibilidade e capacidade de gestão dos estabelecimentos. É, porém, o relatório técnico, conhecido como "Relatório Brunner", o que tem um maior impacto político, ao questionar diretamente o contexto regulador do campo de trabalho docente estabelecido pelo Estatuto de 1991, assim como o nível de financiamento do setor, que se propõe melhorar através do estabelecimento de um Fundo Nacional para a Educação. 18

Os esforços governamentais para chegar a um acordo sobre a agenda nacional da reforma educativa, que tiveram lugar ao longo de 1994, culminaram, em janeiro de 1995, com a assinatura, pelo governo e por todos os partidos com representação parlamentar, de um

18 Este relatório técnico, o Relatório Brunner (devido a seu coordenador e redator principal, José Joaquin Brunner, Ministro Secretário Geral de Governo, 1994) propõe a constituição de um fundo de recursos fiscais especiais para o financiamento das mudanças na educação, fundos estes que deveriam provir, no entendimento da oposição, da privatização da Codelco (a maior empresa de mineração de cobre do mundo) e de outras empresas estatais. As colocações, tanto do Comitê Técnico, quanto da Comissão Nacional de Modernização, aparecem em: Los desafios de la educación Chilena frente al Siglo XXI, Edit. Universitaria, Santiago, 1995.

20

"Acuerdo Marco para la Modernización de la Educación Chilena", que é, grosso modo, consistente com as colocações da Comissão Nacional de Modernização e que propõe reformas na gestão e no financiamento da educação subvencionada que seriam, em parte, assumidas pela nova lei de Estatuto Docente do mesmo ano de 1995.

A partir do "Relatório Brunner", o debate em torno das políticas de educação posto pela oposição funda-se no que, de seu ponto de vista, constitui um descumprimento pelo governo das propostas do Relatório, no que se refere à gestão e ao financiamento da educação subvencionada.

3. Implantação: agência,

agentes, estratégias e tensões da implantação

Tratando-se de um espectro de iniciativas de políticas com a amplitude descrita, limitaremos o tema da implantação aos programas de melhoria da qualidade e da eqüidade da educação (P -900, MECE -Básica, MECE-Média), isto é, às iniciativas que buscam criar um impacto diretamente sobre o processo educativo nas escolas e liceus. Ordenaremos os pontos que parecem essenciais em torno de três focos: a redefinição do papel e dos instrumentos do Estado (agência); as características das equipes responsáveis pelos programas em questão (agentes); as estratégias que comandam o conjunto da intervenção na perspectiva do Ministério da Educação.

3.1. O Estado e seu papel na

educação: novas características do centro do sistema em um sistema descentralizado.

Uma caracterização recente da evolução dos climas políticos com respeito ao papel do Estado define a década de 70 como a do Estado maximalista, a de 80 como a do Estado minimalista e a década atual como a do Estado capaz (Grindle, 1993). Tal caracterização é adequada à conceituação do papel do Estado na educação que subjaz às políticas descritas. Quer dizer, a de um centro que atua através de novos meios em um sistema

descentralizado que tem capacidade de direção e orquestração de novo tipo e que combina sua ação com regulações de mercado.

Uma agência central, portanto, que corresponde a um Estado que não é "remador", mas "timoneiro" (Osborne e Gaebler 1993); que agrega a suas ferramentas convencionais da norma e do orçamento uma utilização crescente dos instrumentos da informação, da avaliação e dos incentivos; que externaliza funções e cria redes de apoio na sociedade civil; e que concebe como uma de suas funções essenciais a de velar pela qualidade do sistema em seu conjunto, com atuação positiva através de programas e estratégia explícitas e sustentadas ao longo do tempo e de práticas de discriminação positiva em busca da eqüidade.

Os programas materializam, em geral, tais princípios, como estratégia de intervenção do centro do sistema para elevar as médias de qualidade e reduzir os desníveis entre tipos de escolas, através de meios e mecanismos específicos de sua implementação. Entre estes, destacam-se a liberdade das instituições para se integrarem a eles, os concursos de projetos, a participação da demanda nos processos de aquisição, a externalização de ações, a construção de redes institucionais de apoio aos estabelecimentos e a aplicação de critérios de discriminação positiva, tanto na oportunidade quanto na modulação dos programas de acordo a graus de vulnerabilidade dos alunos.

3.2 Agentes: novo perfil e

estabilidade As políticas educacionais descritas,

em especial os programas de melhoria da qualidade e da eqüidade, têm um componente técnico-político que é responsabilidade de um novo tipo de funcionários do estado, que atuam como autoridades técnicas do Ministério da Educação. O mesmo acontece na Argentina, no Brasil e no Uruguai na década atual. Trata-se de "pesquisadores e pedagogos reformadores" e "analistas simbólicos" (Reich 1991; Braslavsky e Cosse 1996), com larga experiência no campo da pesquisa sócio-educativa e capazes, tanto de desenhar os programas, quanto de implantá-los. A execução dos

21

programas chilenos significou a implantação, no Ministério da Educação, de um novo tipo de equipes de direção dentre cujas características destacam-se a multidisciplinaridade, a preparação profissional comparativamente alta, a relativa irrelevância de sua filiação política, a participação em redes internacionais de circulação de conhecimento e experiência e a combinação já mencionada de capacidade de desenho e de implantação.

Junto a isto, há um traço fundamental intimamente ligado à eficácia da implantação dos programas: a estabilidade dos quadros profissionais descritos. Apesar de ter havido, desde 1990, cinco ministros da educação em dois governos, o núcleo técnico responsável permaneceu desde o início da transição, em 1990. Isto teve um impacto direto sobre a consistência dos distintos programas, seu crescimento e o aprendizado a partir da própria execução. Um dos traços característicos das políticas desta década é que se foram tornando mais específicas ao mesmo tempo que ampliavam seu alcance na medida do próprio avanço. A estabilidade de tal avanço - de orientações e quadros dirigentes - é que permite o aprendizado, quer dizer, o descobrimento prático do que é eficaz e do que não o é; o preenchimento dos vazios e o desenho de respostas com foco, mecanismos e complementaridade crescentemente afinados. Assim, o desenho da MECE-Básica utilizou as lições da implantação do P-900; três anos de implantação do MECE na educação básica geraram lições que permitiram um desenho mais ambicioso e sofisticado em termos de inovações e descentralização na educação média.

Do mesmo modo, este período viu duas intervenções sobre o estatuto legal regulador da profissão docente; a agenda da reforma anunciada no início de 1996 foi elaborada em cima de cinco anos de experiência de implantação de políticas de melhoramento dos processos e práticas da educação e da certeza, ao fim deste tempo, de haver gerado uma contradição entre as novas formas de trabalho pedagógico propugnadas e o marco temporal de funcionamento do sistema.

3.1. Estratégias: quatro orientações articuladoras Objetivo genérico: base do sistema com capacidade de desenho e execução de projetos de alta qualidade educativa.

O ponto gerador da estratégia de intervenção no sistema escolar nos anos 90 talvez seja a dupla certeza de que não se podem decretar as políticas de educação e de que a concorrência por matrículas, entre estabelecimentos, não é suficiente para garantir os níveis ambicionados nacionalmente em termos de qualidade de aprendizagem. Alcançar a meta de uma educação de alta qualidade para todos depende da capacidade da base profissional do sistema e dos contextos institucionais, de idéias e de incentivos em que esta base atua, o que requer processos complexos e prolongados de formação de capital humano e institucional.

Quadro 6 Princípios de mudança na

cultura escolar 1.De enfoque no cumprimento de

regras, a enfoque em responsabilidade por resultados.

2.De trabalho individual e organização piramidal, a trabalho em equipe e organização de redes.

3.De cultura de compartimentalização e auto-referência, à cultura da comunicação.

4.Da novidade e da mudança vistas como interrupção e ruído, à novidade e à mudança vistas como oportunidade de melhoria.

5.Da mudança como implementação de uma receita, ou panacéia, a sistemas abertos de busca diferenciada, ensaio e melhoria incremental.

6.Da avaliação como ameaça e risco a ser evitado, à avaliação como elemento necessário e permanente de uma atuação eficaz em um meio com mudanças rápidas.

O eixo que articula o conjunto das

intervenções, dos mecanismos e processos

22

descritos até aqui é o objetivo de estabelecer gradualmente, em cada escola e liceu, novas capacidades de desenho e execução autônomos de seus próprios caminhos de resposta à demanda social e política de uma "educação de alta qualidade para todos". Em função disto, o Ministério e seus programas intervêm através de uma abordagem sistêmica que inclui a combinação de investimentos em novos meios e assistência técnica direta, criação de incentivos à capacidade de inovação dos docentes e redes de apoio externo a escolas e liceus. Os conceitos que orientam a mudança são o aprendizado dos atores e das organizações, e a construção institucional, tanto do topo quanto da base, e não a implantação normativa de novas metas e tarefas. O que está em jogo é uma mudança nas práticas de ensino e aprendizado e uma mudança na cultura organizacional do setor (Quadro 6). Em função disto articularam-se as orientações estratégicas descritas a seguir.

a) Intervenções sistêmicas: a tríade "intervenção direta - incentivo - redes"

A reforma chilena, como deve estar claro a esta altura, não aposta em um fator, ou em um "pacote" de fatores, como sendo elementos decisivos para a mudança educacional. Ao contrário, concebe uma mudança cultural e a considera em termos sistêmicos, como em uma imagem - pobre, porque simplificadora em extremo - de um conjunto de vetores interligados, convergindo sobre a organização escola, seus atores e significados. Deste ponto de vista, o que é importante só se obtém através de processos em que intervêm a cúpula e a base; que são de natureza prolongada, aberta e "indutiva", mas regulada dentro de certos parâmetros orientadores onde os incentivos e a concorrência desempenham seu papel, mas onde também atuam a norma e a função de ação preventiva do centro do sistema em favor dos setores mais vulneráveis; em que as novas idéias desempenham um papel crucial, mas onde também influem as "pressões factuais" estabelecidas pelos novos meios (bibliotecas, computadores, material didático) e pelos espaços em que se realizam novas práticas (concursos de projetos, contratação de assistência técnica externa, aquisição definidas com participação da demanda).

Uma tríade de estratégias concretiza a abordagem sistêmica esboçada. Tais estratégias, com sua bateria de instrumentos específicos, é composta por:

a) ação direta sobre os estabelecimentos educativos;

b) incentivos e processos competitivos;

c) redes de apoio e externalização de ações.

Por ação direta, entende-se a

intervenção estatal desenhada no centro do sistema e que intervém nas unidades operativas "de cima para baixo", com ações de investimento material nas escolas e transformação do processo educativo que se aplicam de forma comum sobre o conjunto - ou subconjuntos - de estabelecimentos do sistema subvencionado. A ação direta é, literalmente, uma "injeção de energia" na veia do sistema; uma ação de "impulso" do centro que visa quebrar uma inércia e levar o conjunto do sistema a operar em um novo contexto de condições e práticas, sobre os quais se criam incentivos aos processos de diferenciação e respostas individuais de cada escola.

A essência da estratégia de ação direta é a combinação de investimentos em recursos de aprendizagem - ou tecnologia educativa - destinados a mudar de maneira profunda as possibilidades dos contextos de aprendizagem da maioria, com programas integrais voltados para a modernização da pedagogia em geral (a apropriação pelos professores de novas distinções conceituais e ferramentas práticas), bem como para o apoio específico a escolas pobres, tanto urbanas como rurais.

Tanto o P-900, quanto uma parte importante dos componentes e dos recursos dos dois MECE, correspondem a uma estratégia de intervenção direta.

Por incentivos e concorrência, entende-se a estratégia que opera apelando para a capacidade dos estabelecimentos educacionais de se mobilizarem, eles mesmos, em função de determinados objetivos, mediante incentivos econômicos e profissionais no contexto de processos competitivos. Trata-se de uma estratégia descentralizada, que opera "de baixo para cima", no sentido de

23

que busca produzir respostas próprias nas unidades da base do sistema - as escolas e liceus. Se o símile físico da estratégia precedente é a ação de "impulso" sobre a escola, por um agente externo, neste caso o símile é a autopropulsão. A estratégia referida toma forma, a partir de 1992, em um dos componentes de alta inovação das políticas governamentais em curso: o dos concursos de Projetos de Melhoria Educativa (PME).

O terceiro elemento da tríade é o das redes de apoio para escolas e liceus. Entre estas, a mais importante em termos institucionais, de recursos e de estabilidade consiste no apoio intenso e prolongado que um conjunto de universidades de todo o país presta a todo estabelecimento escolar que ingressa na já mencionada Red Enlaces, de comunicação por meio de computadores e uso educativo da informática. Uma segunda consiste na articulação pelo Programa MECE-Média de uma oferta de assistência técnica a escolas e liceus por milhares de consultores que poderão ser livremente contratados pelos estabelecimentos como apoio na solução de problemas específicos. A primeira pode ser definida como uma rede "pesada", que tem um módulo central que a dirige e relações contratuais claras e prolongadas entre seus componentes e com os estabelecimentos; a segunda é uma rede "leve", já que não media uma relação contratual entre os que oferecem assistência técnica e o MINEDUC e já que a relação com os estabelecimentos é de menor duração.

b) Centro ativo e unidades autônomas: tensão produtora de qualidade entre base e cúpula do sistema Assim como o crescimento

quantitativo dos sistemas foi realizado mediante mecanismos centralizados, as políticas orientadas pelo objetivo da qualidade só podem ser pensadas através da autonomia crescente das unidades operativas dos sistemas e da capacidade de iniciativa de seus docentes. As políticas descritas definem novas relações entre regulamentos estatais e autonomia das instituições e seus atores, onde os primeiros operam como limites amplos dentro dos quais se incentivam e se celebram a iniciativa e a criatividade das unidades descentralizadas e dos

indivíduos. Atendem a isto: a comentada liberdade de decisão das instituições sobre o aderir ou não aos programas; as múltiplas ocasiões de discernimento, eleição e desenho que apresentam, aos professores, os processos de aquisições de bibliotecas e material didático no ensino médio, bem como os de contratação de assistência técnica; e, sobretudo, os espaços para desenho e execução dos Projetos de Melhoria Educativa (PME), também chamado "componente de descentralização pedagógica". Os princípios desta estão voltados para o encontro de um planejamento dedutivo - pelo MINEDUC, de cima para baixo - com as iniciativas oriundas das escolas - de baixo para cima, indutivamente.

c) Filosofia incremental:

sistemas abertos e mudanças permanentes.

O conceito de mudança que pauta a reforma chilena não é o de uma reforma integral por meios normativos, ou o que é próprio do esforço de um sistema que a cada vinte ou trinta anos busca responder ao desafio de ser contemporâneo com sua sociedade. Uma analista teórica da mudança dos sistemas educativos escreveu que a característica dos sistemas centralizados é ter um padrão de mudanças espasmódico: a "grande reforma" cada quarto de século, ou mais. É típico das alterações nos sistemas descentralizados uma pauta de mudanças de tipo incremental e contínuo, resultante de relações entre sistema educativo e sociedade que não são "congeladas" em um determinado acerto institucional e curricular e que, ao contrário, sendo mais abertas e com infinitos pontos de contato com seu meio externo, acarretam processos de adaptação e mudanças permanentes (Archer 1979). O sistema educativo do Chile se move na direção assinalada, com orientações de mudança permanentes e abertas, como são permanentes e abertas as forças de mudança em seu contexto maior.

O que acaba de ser descrito tem múltiplas manifestações concretas nas mudanças em curso e na forma como se implantam. Assim, sem elaborar extensivamente:

• Há uma filosofia incremental na forma de se ordenarem no

24

período as diferentes iniciativas maiores: não há um momento privilegiado de mudança em que, por decreto do executivo, se reordena o sistema, mas uma sucessão de iniciativas e etapas que se constróem umas sobre as outras.

• Há uma filosofia incremental na forma duplamente gradual com que operam os programas: por um lado, nem todos os estabelecimentos elegíveis ingressam em um programa ao mesmo tempo; por outro, os que ingressam não põem em marcha todos os seus componentes simultaneamente. O processo de mudança é ordenado, como foi colocado, mais por conceitos de aprendizagem e mudança cultural que por lógicas jurídico-políticas, o que implica um determinado ritmo e ordem de entrada das inovações, que é incremental.

• O que se assinalou no ponto precedente se manifesta, igualmente, no conceito de "saída" do estabelecimento de uma intervenção determinada, com que operam, tanto o P-900, quanto o MECE. Em ambos estes programas as escolas ou liceus que tenham superado certos obstáculos, ou alcançado certas metas - de aprendizado de seus alunos; de vencer uma etapa da intervenção - "saem" e podem aderir a programas mais exigentes. d) Modulação e focalização

dos programas: o novo conceito de eqüidade

Com relação à eqüidade, as estratégias que ordenam a implantação visam o objetivo de oferecer igualdade de oportunidades a respeito de processos e resultados. Isto, em uma sociedade crescentemente diferenciada, mas que não se quer segmentada, significa um novo conceito de eqüidade, que não repousa mais sobre a noção de uma provisão nacional homogênea, mas no entendimento de que se deve avançar em direção a uma

educação diferenciada em seus insumos e processos - porque são diferentes os grupos que atende - para alcançar resultados similares. Assim, nos anos 90, eqüidade é: provisão diferenciada para obtenção de resultados similares; atenção especial ao requerido pelos grupos mais distanciados, social e culturalmente, da linguagem da escola; enfoque e discriminação positiva na provisão de insumos e apoio técnico. O Programa das 900 escolas, bem como as ações referentes ao sistema de educação básica rural se articulam segundo estes princípios; a ordem de ingresso dos liceus no MECE -Média também seguiu critérios de discriminação positiva.

3.4 Tensões da implantação Uma reforma educacional da

envergadura e com as características descritas passa por tensões, conflitos e problemas intrínsecos a um processo de mudanças definido como cultural. Seria assunto para outro trabalho, e outra perspectiva de análise, tentar sistematizar tais tensões, conceituando os processos em curso a partir da diversidade de atores e significados envolvidos, assim como de seus pesos relativos e de seus conflitos; ou examinar os limites das políticas públicas com relação à mudança educativa. Em vez disso, concluiremos enumerando apenas as principais tensões que o processo de reforma, a nosso ver, enfrenta na etapa atual.

a) Problemas de desalinhamento, ou assincronia, entre distintos âmbitos de intervenção das políticas. As diferentes iniciativas têm impacto sobre escolas e liceus, mas de forma paralela, com muito menos sinergia do que a prevista nos projetos e com áreas importantes ainda não abordadas. Destacam-se neste ponto as assincronias, ou defasagens, entre:

• a norma que rege o sistema escolar, e os princípios curriculares, pedagógicos e de avaliação que impulsionam os programas de

25

mudanças do MINEDUC; • a consistência, grau de preparação e recursos investidos para chegar as escolas e liceus através dos programas de melhoramento, e a dimensão de modernização da gestão do setor - com iniciativas parciais, discutidas e discutíveis; • o avanço pedagógico das escolas e liceus, e o atraso comparado da formação inicial de docentes; • a centralidade que ocupa nas novas funções do MINEDUC um sistema de avaliação, e o isolamento relativo do sistema vigente de aferição da qualidade da educação com relação ao restante das políticas.

b) Sobrecarga da agenda de mudanças: quando se faz a distinção entre tempo político, tempo técnico, tempo da burocracia e tempo pedagógico, ou dos docentes (Braslavsky e Cosse 1996), o de maiores exigências é o último. Lógicas políticas e técnicas determinaram o ritmo das mudanças e a adição de intervenções que foi examinada. Do ponto de vista dos professores, contudo, o quadro pode ter alguns traços de "uma coisa nova por trás de outra", sem tempo para apropriação real das operações e significados das novas práticas que as políticas promovem. Isto não foi levado suficientemente em conta pelos que decidem: a agenda de mudanças está provavelmente sobrecarregada, para além da capacidade de absorção, por qualquer ator em um curto

prazo, de uma mudança cultural. Deve-se notar, contudo, que, como foi reiterado, uma das condições do contexto que favorece à reforma de modo decisivo, é que conta com um horizonte de tempo longo o suficiente para acomodar o "longo tempo" das mudanças em práticas e significados pedagógicos.

c) Em estreita relação com o anterior, a ausência de um discurso, ou de algumas práticas de comunicação da política, que integrem de forma efetiva o vasto conjunto das distintas iniciativas, e que consigam, ao mesmo tempo, integrá-lo com significados caros à tradição docente, como: educação pública como dever e função crucial do Estado; ética e formulações do "dever ser", como central à atividade docente; a educação como atividade essencialmente moral - e secundariamente instrumental; papel central e de liderança do MINEDUC; solidariedade, e não concorrência; participação, e não tecnocracia. O tema ainda pendente é a construção de um novo sentido comum compartilhado entre o Estado e a profissão docente com respeito às características organizacionais e às funções da educação subvencionada que integre as tradições de Estado-docente do professorado. Embora a reforma tenha tido êxito singular na produção de novas práticas no nível das escolas, não tem um discurso no nível macro que satisfaça à profissão docente. Isto não a coloca contra a reforma, mas não lhe permite integrar o novo em uma visão própria, que dê conta renovada de seus valores tradicionais.

No contexto que descrevemos, é interessante comprovar a assimetria com relação ao

26

conceito de participação entre professores e autoridades. Enquanto estas consideram os PME e os micro-centros rurais, ou o novo marco curricular e o espaço que abre a definições por cada comunidade educativa, ou os processos de aquisição de tecnologia educativa a partir de definições dos docentes de cada estabelecimento secundário como outras tantas provas de participação real e efetiva de dezenas de milhares de professores, estes entendem que há falta de participação porque, por exemplo, não foram consultados sobre as extensão da jornada escolar, ou porque não há debate sobre o "tipo de homem" e de sociedade para o qual forma a educação. (Dastres e Spencer 1997). Enquanto uns apontam para a escola e concebem a participação em um contexto de sua profissionalização e autonomia efetivas, os outros estão olhando o espaço de discussão pública e os debates ideológicos em nível social.

d) Insuficiência das políticas com relação à eqüidade e novas formas de exclusão e desigualdade. Em que pesem os esforços de enfoque das políticas segundo critérios de discriminação positiva, os recursos destinados às escolas mais vulneráveis foram insuficientes (Garcia-Huidobro 1996; Hopenhayn 1996). Além disso, o ordenamento jurídico impede, ou dificulta, impedir as ações de seleção e expulsão de alunos efetuadas por estabelecimentos privados com subvenção estatal, além de alguns estabelecimentos municipais, por razões como baixo rendimento, situação matrimonial dos pais, gravidez adolescente e AIDS (Nuñez 1996).

Conclusões A reforma da educação escolar no

Chile nos anos 90, aplicou uma estratégia sem precedentes na história do país, que consiste em uma intervenção sistêmica, sustentada durante um período prolongado, voltada para a transformação dos contextos e práticas de ensino e aprendizagem, sem tocar, durante os primeiros cinco anos, no currículo ou na estrutura do sistema, nem, tampouco, em seus sistemas de avaliação.

Há pouco, em 1996, iniciou-se a mudança curricular no ensino básico, e em 1997 será iniciada uma discussão nacional sobre um novo marco curricular para o ensino médio. As mudanças no currículo trazem, por sua vez, mudanças nos textos de estudo e nos sistemas de avaliação. A redefinição será implementada em um sistema preparado para a mudança pela ação das políticas descritas neste trabalho.

No que transcorreu desta década, foram instalados meios e princípios de mudanças que estão se provando eficazes na maioria dos fatores chaves determinantes do nível educativo de um país. No que tange ao ritmo das transformações educativas e seus efeitos sobre o aprendizado cognitivo e moral dos alunos e alunas, é provável que seja mais próprio das mudanças culturais e dos processos de descobrimento, apreciação e aprendizado de novas práticas na base do sistema, que das decisões políticas e técnicas em sua cúpula. O que deve ser sublinhado é que, pela primeira vez em um século, os consensos sociais e políticos sobre a centralidade e a natureza das mudanças requeridas na educação escolar parecem assegurar que o sistema pode contar com o longo tempo necessário para que tal mudança cultural tenha lugar, e com um contexto de políticas que assegure a manutenção do impulso transformador.

27

Referências Archer, Margaret S. (1979) Social

Origins of Educational Systems, Londres, Sage Publications.

Braslavsky, C. e Cosse (1997) Las actuales reformas educ ativas en América Latina: cuatro actores, tres lógicas y ocho tensiones. Santiado, Chile, PREAl Documetnos Número 5 (Programa de Promoção de la Reforma Educacional en América Latina). Há versão em português (1998), pelo PREAL-FGV, Rio de Janeiro, Brasil

Comité Técnico Asesor del Diálogo Nacional sobre la Modernización de la Educación Chilena, Comisión Nacional para la Modernización de la Educación. (1995) Los desafios de la educación Chilena frente al Siglo XXI. Santiago, Edit. Universitaria.

Dastres, Cecília e Spencer, Christian (1997) "El proceso comunicativo de la reforma educativa", mimeografado, Santiago, Instituto de Sociologia, Universidade Católica.

Garcia-Huidobro, J.Edo., ed. (1989) Escuela, Calidad y Igualdad, Santiago, CIDE.

Garcia Huidobro, J. Edo. (1996) "Equidad y Educación en Chile", rascunho de trabalho, MINEDUC.

Grindle Merilee (1993) Challenging the State, Crisis and Innovation in Latin America and Africa, Cambridge, MA, Harvard Institute for International Developmente, Harvard University.

Hopenhayn, Martín. (1996). El desafio educativo: en busca de la equidad perdida, Seminário-Oficina, Designação de recursos para a melhoria da qualidade e eqüidade educativas, Santiago, Chile, CEPAL, 10 de janeiro.

Lemaitre, María José (1997) Turning Improvement into Reform: Secondary Education in Chile, 1991-2001, mimeografado, Santiago, MINEDUC-MECE.

Ministério de Educación. (1997) La Reforma en Marcha, Jornada Completa Diurna para Todos, Santiago.

Nuñez, Iván. (1996) "Política social en educación: equidad, calidad, cualidad", (Política Social em educação: eqüidade, qualidade, característica) mimeografado, Santiago, MINEDUC, dezembro.

Osborne, David e Gabler, Ted. (1992) Reinventing Government , Massachussetts, Addison-Wesley Publishing Co.

Programa Interdisciplinario de Investigaciones en Educación (PIIE). (1989) Educación y Transición Democrática, Propuesta de Políticas Educacionales, Santiago.

Reich, Robert B.(1991) The Work of Nations, Nova Iorque, A.. A.. Knopf.