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FORUM DI QUADERNI COSTITUZIONALI

Prendere o lasciare? Io prenderei, nonostante tutto e cerco di spiegare perché

di Carlo Fusaro

(24 ottobre 2004)

1. Fra difficile apprendistato della democrazia maggioritaria, isteria antiberlusconiana e semplificazioni grossolane dei mezzi di informazione, ogni possibilità di ragionare sulle politiche pubbliche sembra destinata a naufragare miseramente. Questo cumularsi di incapacità, indisponibilità e dunque impossibilità a condurre un dialogo minimamente razionale nel merito, si esalta nella vicenda della riforma della parte seconda della Costituzione avviatasi col progetto AS 2544 dell’ottobre 2003[1]. Gli opposti estremismi, infatti, si rafforzano l’un l’altro e concorrono a produrre nell’opinione pubblica anche qualificata le più incredibili distorsioni e un dibattito che solo vagamente ha a che vedere con i testi presentati, emendati e approvati. A volte neppure l’oggetto, non dico le singole scelte, sono identificati con sufficiente chiarezza. Ed è un peccato davvero che anche molti fra coloro che hanno fatto dello studio e della ricerca la loro professione si lascino trascinare da questa deriva. Ma probabilmente non c’è molto che si possa fare nei tempi brevi per invertire una tendenza del genere. Per parte mia, pur rammaricandomi dei dissensi che rischio di continuare a suscitare in tanti amici che stimo, alla gran parte delle scelte ideali dei quali mi sento sempre vicino, intendo insistere nell’applicare col maggior rigore che mi riesce un approccio razionale ai temi della riforma della Costituzione, che a me pareva necessaria già 20 anni fa e ancor più negli anni Novanta, e continua a sembrarmi opportuna oggi, fors’anche più di ieri, se non altro per dare alla democrazia italiana il segnale di un nuovo inizio, di cui ci sarebbe grande bisogno, con strumenti istituzionali rinnovati dei quali chiunque sia al governo e chiunque sia all’opposizione possa avvalersi. Mi sorregge una convinzione: le esperienze autoritarie del Novecento sono state quasi tutte provocate o agevolate dalla debolezza, non già dalla forza dei poteri democratici. Questa è una lezione che non si dovrebbe dimenticare. Riprenderò allora i tre testi base che possono servire a un confronto, rifacendomi all’analisi che avevo presentato poco più di un anno fa sul primo di essi, nonché a quella offerta in sede di audizione presso la Commissione affari costituzionali della Camera[2]: lo scopo è quello di fare un bilancio del risultato dei due passaggi alla Camera e al Senato, al fine di individuare le varie modifiche apportate al testo del governo (a); di offrirne una valutazione – ovviamente secondo parametri di valore che non possono che essere in buona parte soggettivi[3] (b); successivamente di proporre una duplice valutazione di sintesi (c) è migliorato o

non è migliorato, e in che misura, il testo cui è pervenuta la Camera, rispetto a quello iniziale (alla luce delle critiche che io stesso avevo avanzato e reiterato, nonché alla luce di quelle altrui che a me parevano condivisibili)? E poi, nel suo complesso, sarebbe un passo avanti rispetto all’assetto costituzionale attuale oppure al contrario la parte seconda così modificata darebbe luogo a una situazione peggiore dell’attuale? Infine, cercherò di segnalare (d) quali ulteriori miglioramenti mi paiono da prendere in considerazione, tenuto conto che a me pare improbabile che il Senato non apporti in ogni caso qualche modificazione (il problema sarà di che tenore…), tenuto anche conto, peraltro, dell’esigenza di pervenire, se appena possibile, a un risultato utile. Va da sé che chi ritiene che la riforma vada a tutti i costi impedita avendola considerata sin dall’inizio “inemendabile” per definizione, non solo non sarà interessato a quest’ultimo punto, ma, temo neppure a quelli che lo precedono. Sui singoli articoli e commi sintetizzerò le mie valutazioni applicando questa scala: giudizio positivo (l’innovazione costituisce miglioramento rispetto al testo vigente e/o alla versione precedente della proposta di revisione), giudizio di scarsa rilevanza (positivo o negativo che sia il giudizio, si tratta di innovazione così modesta – nel complesso delle riforma – da potersi considerare sostanzialmente irrilevante o, in qualche caso, superflua o anche meramente nominale o simbolica), giudizio negativo (l’innovazione costituisce peggioramento rispetto al testo vigente e/o alla versione precedente), giudizio sospeso (per oggettiva e/o soggettiva difficoltà a fare previsioni veramente attendibili e non totalmente opinabili, sulle conseguenze dell’innovazione). Una parola di più sul giudizio di scarsa rilevanza: ciascuno di noi sa bene che su ogni virgola di un testo giuridico, tanto più di rango costituzionale – giustamente – è possibile scrivere una monografia intera; e sa bene che molto spesso sono proprio i dettagli che contano. E pur tuttavia la mia convinzione è che quando si guarda a una revisione costituzionale della portata di quella in esame, così come di qualsiasi testo particolarmente impegnativo e complesso, non sia opportuno fondare il giudizio complessivo su aspetti oggettivamente anche se non soggettivamente marginali: il che non vuol dire non battersi per migliorare un testo anche con riferimento ai dettagli più minuti, ci mancherebbe. Gli è che quello che qui si propone, sulla base peraltro di un’analisi relativamente puntuale, è un giudizio – appunto – che intende essere complessivo o – al meno – sulle grandi linee, ponendosi in ultima analisi come chi dovesse alla fine consigliare sé stesso e chi legge sul “prendere o lasciare” (il che poi è esattamente quanto gli elettori sarebbero domani chiamati a fare in un eventuale referendum ex art. 138 Cost.). Lo spirito, dunque, è quello di chi, sin dall’inizio, si è proposto di migliorare il progetto, senza demonizzarlo solo perché presentato da un governo di centro-destra..

L’ipotizzata revisione della parte II della Costituzione

(AS 2544 – AC 4862) [4] Articol

o Cost.

Oggetto e contenuto

AS 2544

Testo approvato dal Senato

(solo modifiche)

Testo approvato dalla Camera

(solo modifiche)

Giudizio e motivazione

in sintesi

Art. 55 Il “Senato della Repubblica” diventa “Senato federale della Repubblica”

Idem Nessuna modifica IRRILEVANTE (la valenza è

meramente simbolica)

Art. 56 Il numero dei componenti della Camera scende da 630 a 400 + 12.

Idem Il numero dei componenti della Camera scende da 630 a 500 + 18. Eleggibilità da 25 a 18 anni.

GIUDIZIO POSITIVO

GIUDIZIO POSITIVO

Art. 57 Il Senato federale, ancora eletto a suffragio universale ediretto, è composto di 200 + 6 componenti elettivi, oltre i senatori a vita. La legge elettorale deve garantire la rappresentanza territoriale. Diciotto Regioni avrebbero 5 senatori, il Molise 2, la Valle d’Aosta 1 (totale 93). Dei rimamenti, 4 sarebbe eletti dai cittadini all’estero, 103 redistribuiti in rapporto alla popolazione residente in ciascuna

I 200 senatori sono eletti «contestualmente all’elezione dei rispettivi Consigli regionali». Rapporti di

reciproca

informazione e

collaborazione fra

senatori ed organi

della

«corrispondente

Regione».

Reciproco diritti di essere sentiti dei senatori e dei Presidenti delle Giunte e dei Consigli (i primi dai Consigli, i secondi dal Senato federale).

Niente circoscrizione Estero. I senatori elettivi scendono da 315 a 252. Ogni Regione ha almeno 6 senatori (tranne Molise e Valle d’Aosta). Partecipazione di due rappresentanti delle Regioni e delle autonomie locali all’attività del Senato federale: uno eletto dal Consiglio regionale, uno (fra i vertici delle aa. ll.) dal CAL.

GIUDIZIO POSITIVO

GIUDIZIO POSITIVO (ma il numero dei senatori è risalito da 206 a 252) IRRILEVANTE (ma continua a non giustificarsi la disciplina del Molise). GIUDIZIO SOSPESO

Regione. Art. 58

Elettorato passivo senatori da 40 a 25 anni. Requisito eleggibilità: essere stati parlamentari eletti nella Regione, aver ricoperto o ricoprire cariche elettive locali o regionali.

Elettorato attivo a 18 anni. Elettorato passivo resta a 40 anni. Il resto è confermato.

Idem Elettorato passivo a 25 anni.

GIUDIZIO POSITIVO GIUDIZIO POSITIVO IRRILEVANTE

Art. 59 I senatori a vita di nomina presidenziale sono non più di cinque (5).

I senatori a vita di nomina presidenziale scendono a non più di tre (3).

Non più senatori ma deputati a vita (inclusi coloro che sono stati Presidente della Repubblica). Confermati tre di nomina presidenziale.

IRRILEVANTE

Art. 60

Previsione della c.d. contestualità affievolita. (La durata in carica dei consigli regionali è subordinata a quella del Senato.)

La contestualità diviene effettiva. (La durata in carica di ciascun senatore è

legata alla durata del Consiglio regionale.)

GIUDIZIO POSITIVO

Art. 63

L’elezione del Presidente di ciascuna camera è a maggioranza qualificata.

Previsto il rinnovo «anche periodico» dell’Ufficio di presidenza del Senato.

GIUDIZIO POSITIVO (norma da apprezzarsi nel quadro di un c.d. “statuto dell’opposizione”) IRRILEVANTE (non si vede la necessità di una norma costituzionale)

Art. 64

La Camera vota il proprio

regolamento con una maggioranza

che oltre che assoluta, deve

anche essere dei 3/5 dei voti

espressi.

La Camera vota il proprio regolamento

sempre con la maggioranza dei 3/5 dei componenti. Il

Senato con la maggioranza

assoluta).

GIUDIZIO POSITIVO (norma da apprezzarsi nel quadro del c.d. “statuto dell’opposizione”; anche se chi scrive non è un estimatore delle maggioranze

Nuovo quorum strutturale per le deliberazioni del Senato (metà più uno dei componenti, provenienti da almeno sette Regioni). Garanzie dell’opposizione rimesse al Regolamento Camera. Espressamente prevista, per l’opposizione, la facoltà di chiedere l’iscrizionme all’odg di proposte proprie, con riserva di tempi e garanzia di voto finale.

Modificato il quorum strutturale del Senato: ridotto a 2/5 dei componenti, fermo il resto. Rinvio al regolamento per le prerogative e i poteri del Governo e della maggioranza (A) e i diritti delle opposizioni «in ogni fase dell’attività parlamentare» (B); in particolare: riserva dei tempi e previsione di voto finale per iniziative dell’opposizione; modalità di elezione e poteri del Capo dell’opposizione; riserva a deputati dell’ opposizione della presidenza delle commissioni diverse dalle permanenti. Anche il regolamento Senato «garantisce i diritti delle minoranze in ogni fase dell’attività parlamentare». Esso deve inoltre disciplinare il modo come i Consigli regionali esprimono il proprio parere sui disegni di legge di

Il quorum strutturale del Senato resta alla metà più uno dei componenti. Resta che deve trattarsi di senatori espressi da almeno sette Regioni. Niente Capo dell’opposizione. La riserva dei tempi con previsione di voto finale per iniziative dell’opposizione è spostata all’art. 72. [Resto come versione Senato] Adde: i regolamenti

«stabiliscono i casi nei quali il Governo deve

essere comunque rappresentato dal

Primo ministro o dal ministro

competente».

iperqualificate). IRRILEVANTE GIUDIZIO NEGATIVO (a rafforzare il bipolarismo sarebbe stato utile avere un “capo dell’opposizione” costituzionaliz-zato) GIUDIZIO POSITIVO (norma da apprezzarsi nel quadro del c.d. “statuto dell’opposizione”; è però un po’ una norma volta a fotografare, censurandola, la prassi corrente).

cui all’art. 70.2. Art. 65 Regime delle

ineleggibilità e delle incompatibilità riservato alla legge bicamerale.

Idem Idem IRRILEVANTE

Art. 66

Introduce termini tassativi per la verifica poteri.

Voto qualificato (alla Camera: 3/5 componenti; al Senato federale: metà più uno componenti) sulla proposta di decadenza.

Idem, ma i termini non sono «tassativi» e la maggioranza è sempre della metà più uno dei componenti.

GIUDIZIO NEGATIVO rispetto al testo SENATO, POSITIVO rispetto al testo originario del Governo (si tratta di uno degli ambiti in cui si potrebbe far meglio vuoi introducendo garanzie maggiori per le minoranze vuoi prevedendo il ricorso alla Corte)

Art. 67 Deputati e senatori rappresentano «la Nazione e la Repubblica».

Idem Idem IRRILEVANTE (la valenza è meramente simbolica)

Art. 69 Regime delle indennità riservato alla legge bicamerale.

Idem più divieto di cumulo.

Idem ma con rinvio alla legge della disciplina del divieto di cumulo.

IRRILEVANTE (ma il divieto di cumulo non si applicherà se non previa disciplina legislativa…).

Art. 70 Nuovo procedimento legislativo con:

Leggi a prevalenza Camera (tutte quelle di cui al 117. 2 meno alcune indicate espressament); facoltà di richiamo del Senato a maggioranza assoluta;

Leggi a prevalenza

Idem, salvo: Richiamo su richiesta di 2/5 (in entrambe le Camere)

Legge a prevalenza Senato: può essere votata dal Senato in testo difforme da quello chiesto dal Governo solo a maggioranza dei 2/5 dei componenti.

La Commissione

Idem, salvo: Il richiamo reciproco deve avvenire entro 30 giorni; entro 15 per i ddl di conversione di decreti-legge;

Rispecificazione delle materie bicamerali

La convocazione della Commissione di conciliazione torna facoltativa

La Commissione di conciliazione è

GIUDIZIO SOSPESO sul complesso del procedimento previsto (molto difficile valutare se e come funzionerebbe; rinvio all’Ufficio Studi Camera per una verifica aggiornata sulla percentuale di riparto delle competenze, nella realtà, fra le due Camere).

Senato (tutte quelle di cui al 117.3); facoltà di richiamo della Camera a maggioranza assoluta;

Leggi bicamerali (le altre, con alcune espresse inclusioni: perequazione risorse finanziarie, funzioni fondamentali ee. ll., leggi elettorali Camera e Senato)

Facoltà dei Presidenti delle due Camere di convocare una Commissione paritetica di conciliazione per le leggi bicamerali

Eventuali conflitti di competenza fra Camera e Senato sono decisi dai due presidenti d’assemblea «d’intesa fra loro»

paritetica di conciliazione deve essere comunque convocata in caso di dissenso fra le due Camere sulle leggi bicamerali

La decisione in caso di questioni di competenza (Camera vs. Senato federale) può essere rimessa dai Presidenti a un Comitato paritetico ristretto (4 + 4) nel rispetto del criterio di proporzionalità.

formata da 30 senatori e 30 deputati ed è composta secondo il criterio di proporzionalità

I Presidenti «stabiliscono i termini per l’elaborazione del testo e per le votazioni»

Facoltà del Governo di dichiarare l’essenzialità «per l’attuazione del suo programma approvato dalla Camera o per la tutela delle finalità di cui all’art. 120.2» (poteri sostitutivi) di un ddl; ne conseguono, previa autorizzazione del Presidente della Repubblica basata sulla verifica dei presupposti costituzionali, e previo passaggio al Senato federale, che la decisione definitiva è della Camera (con maggioranza assoluta dei componenti).

Niente proprozionalità per il Comitato ristretto in materia di competenza

Disposizioni per evitare che un ddl contenga materie ultronee.

GIUDIZIO POSITIVO sull’aver introdotto un meccanismo che trasferisce la prevalenza alla Camera sulle materie di norma a prevalenza Senato (è un notevole miglioramento, decisivo se il meccanismo non fosse criticabile; il rischio maggiore è che il Senato lo sopprima senza sostituirvi qualcosa di analogo ma più convincente). GIUDIZIO NEGATIVO sull’autorizzazione affidata al Presidente della Repubblica (non si capisce proprio perché una scelta così intrinsecamente politica – sia pure avente ad oggetto i «presupposti costituzionali – possa essere affidata al Presidente della Repubblica; o meglio: corrisponde a una concezione fin troppo dinamica ed attiva della funzione di «garanzia costituzionale» che

chi scrive non condivide, ma potrebbe piacere ad altri che sul “presidente garante attivo” tanto hanno insistito in questi ultimi dieci anni)

Art. 71 Iniziativa legislativa limitata – per ciascun parlamentare – alla competenza della camera di appartenenza.

Idem Idem irrilevante

Art. 72 Procedimento decentrato in sede legislativa limitato alle leggi bicamerali. Iter ordinario non più obbligatorio per i ddl di autorizzazione alla ratifica e di approvazione di bilanci e consuntivi. Il Senato federale può organizzarsi in speciali commissioni «anche con riferimento a quanto previsto dall’art. 117.8» (intese fra Regioni). Iter accelerato per le proposte di iniziativa di più Consigli regionali. Parere del Senato su esercizio poteri statali di cui all’art. 126.1 Cost. (scioglimento

Idem.

Idem

Idem

Idem Idem [Cade il riferimento alle commissione «con riferimento a quanto previsto dall’art. 117.8».] Previsto un termine per l’avvio dell’esame delle proposte di iniziativa popolare. Tempi certi di esame e votazione («secondo le norme dei rispettivi regolamenti») per i ddl del Governo (o da esso fatti propri). Decorso il termine il Governo può chiedere la votazione articolo per articolo e finale sul testo del Governo. Tornano qui le garanzie (anch’esse rimesse al

GIUDIZIO POSITIVO GIUDIZIO POSITIVO GIUDIZIO POSITIVO IRRILEVANTE GIUDIZIO POSITIVO (concorre a compensare la soppressione di quanto prima previsto all’art. 94; il rinvio al regolamento e dunque all’adozione a maggioranza iper-qualificata, insieme a quanto previsto per le opposizioni,

Consiglio, rimozione Presidente della Regione).

regolamento) per le proposte e le iniziative delle opposizioni alla Camera e delle minoranze al Senato.

appare opportuno) GIUDIZIO POSITIVO (norma da apprezzarsi nel quadro del c.d. “statuto dell’opposizione; resta da vedere come si realizzerà l’individuazione delle “minoranze” struttural-mente considerate, in seno al Senato federale)

Art. 76

Introdotto l’obbligo di parere parlamentare sullo schema di progetto di decreto legislativo predisposto dal Governo.

GIUDIZIO POSITIVO (norma da apprezzarsi nel quadro del c.d. “statuto dell’opposizione e a garanzia del Parlamento)

Art. 80

La ratifica di trattati che richiedono legge è riservata alla legge a prevalenza Camera (ex art. 70.1).

GIUDIZIO POSITIVO

Art. 81

Bilanci e rendiconto sono riservati alla legge a prevalenza Camera (ex art. 70.1).

GIUDIZIO POSITIVO

Art. 82

Poteri e limitazioni dell’AG spettano alle commissioni d’inchiesta istituite per legge bicamerale e a quelle istituite dalla Camera. Le Commissioni d’inchiesta della Camera sono presiedute da un deputato dell’op-posizione.

GIUDIZIO POSITIVO GIUDIZIO POSITIVO (norma da apprezzarsi nel quadro del c.d. “statuto dell’opposizione, anche se l’istituzione della Commissione resta di maggioranza).

Art. 83 Nuovo collegio elettorale del Presidente della Repubblica: 412

Nuovo collegio elettorale così ulteriormente modificato:

Idem, ma i componenti di estrazione regionale sono: 21 + 39 + 57,

GIUDIZIO SOSPESO (dipende da come si caratterizzeranno

deputati, 206 senatori elettivi, 5 senatori a vita, 58 delegati dei Consigli regionali, più uno ogni milione di abitanti (da circa 1010 a circa 738). Di estrazione regionale da < 6% a quasi il 16%. Maggioranza: 2/3 per i primi due scrutinii; 3/5 per i successivi due; la metà più uno dei componenti dopo.

400 deputati

200 senatori

3 deputati a vita

21 Presidenti regionali/prov.

58 delegati dei Consigli reg.

57 aggiuntivi (uno per ogni milione)

Totale 739 di cui di estrazione regionale oltre il 18%%

Maggioranza dei 2/3 per i primi quattro scrutinii, assoluta dopo. L’Assemblea della Repubblica è presieduta dal presidente della Camera.

pari a 117, cioè il 13% dato che parlamentari salgono a 770 e il totale a 887. L’elezione dei delegati regionali deve assicurare la rappresentanza delle minoranze. Maggioranza dei 2/3 per tre scrutinii, poi quella dei 3/5 per altri due, sopo maggioranza assoluta.

i 152 componenti del Senato federale; infatti, se in essi prevarrà la rigida fedeltà partitica, la componente regional-federale – per c.d. – resterà irrilevante; se invece saranno di fedeltà anche se non solo né prevalentemente regional-federale, allora il concorso della Repubblica nella sua parte regionale e degli enti locali sarà assai forte). IRRILEVANTE

Art. 84 Età minima per essere eletto Presidente della Repubblica da 50 a 40 anni.

IRRILEVANTE (anche se in sé positivo)

Art. 85 Il Presidente non può essere rieletto. Elezione presidenziale convocata non con 30 ma con 60 giorni di anticipo.

Idem, salvo: niente term limit.

Idem GIUDIZIO NEGATIVO (è un guaio che il progetto governativo – in questo – non sia stato seguito, tanto più con l’abbassamento del requisito dell’età…).

Art. 87 Nuova definizione ruolo Presidente: «E’ organo di garanzia costituzionale, rappresentà l’unità federale della Nazione

Idem, ma: Rimane anche… «[E’] il capo dello Stato»

Idem, ma: La formula diventa: «E’ il capo dello Stato, rappresenta la Nazione ed è garante della Costituzione e dell’unità federale della Repubblica»

GIUDIZIO SOSPESO (l’articolo va letto insieme all’art. 89 che però non è stato emendato; è positiva la soppressione della autorizzazione previa dei ddl

ed esercita le funzioni che gli sono espressamente conferite dalla Costituzione». Non autorizza più i ddl del Governo. Nomina anche i presidenti della AAI. Nomina anche il vicepresidente CSM.

Nomina anche il presidente del CNEL

Esercita il potere di nomina dei presidenti AAI e CNEL «sentiti i Presidenti delle due Camere»

Nomina il VP CSM fra i componenti di estrazione parlamentare

Autorizza la dichiarazione del Primo ministro che è suscettibile di risultare nella devoluzione alla Camera della decisione su testi essenziali per il programma di governo (v. art. 70).

governativi; da apprezzarsi anche i nuovi poteri di nomina, peraltro mitigati dal parere obbligatorio – ancorché non vincolante – dei Presidenti delle due Camere; è del tutto negativa l’attribuzione al PdR del potere di autorizzare il trasferimento alla Camera della prevalenza decisionale sulle materie Senato; resta da vedere come sarebbe interpretato d’ora in avanti il antenimento della controfrima generalizzata…).

Art. 88 Il Presidente della Repubblica decreta lo scioglimento della Camera e del Senato federale sulla base di distinti presupposti. Camera: (a) quando lo richiede il Primo ministro «che ne assume la esclusiva responsabilità» (purché non l’abbia già fatto nell’anno precedente); (b) in caso di sfiducia o di voto contrario sulla questione di fiducia; (c) quando – in caso di morte,

Il Senato non può essere sciolto.

Il Presidente non scioglie la Camera se entro 10 giorni dalla richiesta del Primo ministro i deputati della maggioranza in numero non inferiore alla metà più uno dei componenti dell’assemblea presentino una mozione indirizzata alla continuazione della legislatura, all’attuazione del programma con il nome del nuovo Primo ministro. Non è più previsto

che il Primo ministro non

Idem, salvo che la mozione per la continuazione della legislatura deve essere non solo presentata ma anche approvata a maggioranza assoluta. Soppresso

GIUDIZIO POSITIVO (anche se il mdesimo risultato si poteva meglio perseguire con disposizioni diverse, la versione Camera del nuovo art. 88 attenua la – forse - eccessiva rigidità del testo iniziale e molto opportunamente dispone che la “sfiducia costruttiva interna alla maggioranza” debba essere espressamente approvata, non bastando la mera presentazione di una mozione in tal senso).

impedimento permanente, dimissioni non determinate dal voto parlamentare – sia impossibile nominare un altro Primo ministro «sulla base dei risultati delle elezioni». Senato: «in caso di prolungata impossibilità di funzionamento».

possa chiedere lo scioglimento se l’ha già fatto entro l’anno precedente.

Non è più previsto il c.d. semestre bianco.

Idem

GIUDIZIO POSITIVO GIUDIZIO POSITIVO (concorre a chiarire il ruolo del PdR)

Art. 89 Una serie di atti presidenziali «non sono proposti né controfirmati dal Primo ministro o dai ministri»: richiesta di nuova deliberazione alle Camere, messaggi, grazia, nomine, designazione vicepresidente CSM, scioglimento Senato, scioglimento Camera se non richiesto dal Primo ministro.

Torna al testo vigente (salvo adeguamento formale al nomen Primo ministro).

Idem. GIUDIZIO NEGATIVO ovviamente solo rispetto al testo iniziale del Governo il quale, assai opportunamente, introdu-ceva la distinzione fra atti prsidenziali non soggetti a controfirma e atti presidenziali soggetti a controfirma: quali che siano le singole scelte (grazia sì, grazia no, etcetera) sarebbe (è) una grande occasione perduta per far chiarezza su una delle maggiori ambiguità dell’ordinamento costituzio-nale italiano.

Art. 91 Il Presidente della Repubblica giura non davanti al Parlamento in seduta comune, m davanti al collegio che lo ha eletto.

Idem Idem IRRILEVANTE

Art. 92 Si parla di Idem, tuttavia: Idem, salvo: GIUDIZIO

Primo ministro; la sua candidatura è mediante collegamento con i candidati alla Camera, con previsione di pubblicazione del nome sulla scheda. Rinvio alla legge bicamerale, tale «da favorire la formazione di una maggioranza collegata al candidato alla carica di Primo ministro». L’atto di nomina è del Presidente in base all’esito del voto. In caso di morte, impedimento permanente o dimissioni non derivanti da sfiducia, il Presidente nomina un altro Primo ministro purché nel rispetto dell’esito delle ultime elezioni politiche.

Soppresso il riferimento alla pubblicazione sulla scheda del nome del candidato Primo ministro

In caso di morte, impedimento permanente o dimissioni del Primo ministro, è la maggioranza che col metodo della mozione “presentata” indica il nome del Primo ministro al Presidente della Repubblica

Il collegamento del candidato Primo ministro non è solo con “candidati”, ma anche “con una o più liste”

In caso di morte… etc., si torna alla formula del progetto governativo (niente indirizzo parlamentare, ma scelta presidenziale vincolata al rispetto dei risultati delle elezioni precedenti).

POSITIVO nel complesso anche se nel corso dell’iter sono stati introdotte attenuazione rispetto al rafforzamento della figura del Primo ministro al momento della sua nomina (caduto l’espresso riferimento al nome sulla scheda, inserito il riferimento alle liste di candidati che “chiama” formule elettorali proporzionali: entrambe le disposizioni sono a ben vedere improprie in un testo costtiuzionale).

Art. 94 Il Primo ministro illustra il programma alle Camere (senza voto di fiducia). Ogni anno presenta un rapporto sullo stato del Paese. Può chiedere alla Camera un voto conforme sulle proposte del Governo: in

Idem, salvo: In caso di voto non conforme alla richiesta del Primo ministro, lo scioglimento non è automatico, ma su iniziativa del Primo ministro

a) Il Primo ministro illu-stra

programma e composizione del

Governo b) Sul

programma la Camera vota

c) Confermato il Rapporto

annuale d) Il Primo

ministro può porre la fiducia e chiedere il voto

GIUDIZIO SOSPESO (grandemente positivo – ovviamente – il rapporto fiduciario con la sola Camera; non positivo aver introdotto l’obbligo di illustrare anche la composizione del Governo e il voto sul programma che permetterebbe di lanciare “segnali”

caso di voto contrario, segue lo scioglimento. Sfiducia sempre possibile, segue scioglimento automatico: solo nel rapporto con la Camera.

prioritario conforme rispetto alle proposte del Governo, nei casi

previsti dal regolamento

e) Niente fiducia su leggi

costituzionali e di revisione

f) il Primo ministro si

dimette non solo in caso di sfiducia

ma anche se la mozione di

sfiducia è respinta con il voto di

deputati non della maggioranza. Può essere sostituito…g) sfiducia

costruttiva di maggioranza

volti ad indebolire il Primo ministro e il suo Governo; positivo il Rapporto annuale; meno positivo il ridimensio-namento dei poteri del Primo ministro alla Camera – sia col rinvio al RC sia con espresse esclusioni; il Primo ministro è altresì indebolito dal fatto che non può contare su alcuna benevolenza dell’oppo-sizione, nonché – ovviamente – da quella che si può chiamare la sfiducia costruttiva di maggioranza). Tutto considerato sembra un passo avanti rispetto alla situazione attuale, ma nella logica dei tre passi avanti e due indietro (v. testo).

Art. 95 Il Primo ministro nomina e revoca i ministri; inoltre determina la politica generale del Governo.

Idem Idem GIUDIZIO POSITIVO (finalmente: così è dappertutto)

Art. 98 bis

Per svolgere «attività di garanzia o di vigilanza in materia di diritti di libertà garantiti dalla Costituzione e su materie di competenza dello Stato, ai sensi dell’art. 117.2…», la legge bicamerale può istituire Autorità indipendenti «stabilendone la durata del mandato, i

GIUDIZIO POSITIVO

requisiti di eleggibilità e le condizioni di indipendenza». Obbligo di riferire alle Camere sulle attività svolte.

Art. 104 Del terzo di componenti del CSM eletti dal Parlamento, metà sono eletti dalla Camera, metà dal Senato federale. Il Vicepresidente è designato dal Presidente della Repubblica.

Il terzo di componenti del CSM di nomina parlamentare è tutto eletto dal Senato federale integrato dai Presidenti delle Regioni.

Ritorno al testo iniziale del Governo (1/6 + 1/6) senza integrazioni del Senato federale.

GIUDIZIO POSITIVO (la soluzione Senato era su questo punto insostenibile!)

Art. 114 Roma (capitale della Repubblica federale) dispone di forme e condizioni particolari di autonomia, anche normativa, nelle materie di competenza regionale, nei limiti e con le modalità stabiliti dallo statuto della regione Lazio

Idem, ma l’ordinamento della capitale è disciplinato dalla legge dello Stato.

Introdotto riferimento ai principi di leale collaborazione e sussidiarietà. Cadono l’aggettivo “federale” e la riserva espressa di disciplina statale dell’ordinamento della capitale (la seconda va in art. 117.2, peraltro).

IRRILEVANTE (avendolo la Corte già sancito) GIUDIZIO SOSPESO (per dichiarata difficoltà di chi scrive a valutare la portata della norma)

Art. 116 Soppresso il comma 3 in

Introdotte nuove modalità di approvazione degli statuti speciali (previa intesa da deliberarsi entro 6 mesi, trascorsi i quali le Camere possono procedere).

Conferma l’intesa che viene rafforzata,

anche se vincolata (il diniego va

manifestato entro 3 mesi e a maggioranza

dei 2/3 dei componenti del

Consiglio regionale).

GIUDIZIO POSITIVO (sembra ragionevole che l’intesa possa essere negata solo a maggioranza iperqualificata, tanto più tenendo conto delle leggi regionali che hanno il premio).

materia di ulteriori forme e condizioni di autonomia delle Regioni ordinarie.

Idem Idem GIUDIZIO POSITIVO

Art. 117 L’attuale comma 4 dell’articolo è sostituito dal testo della c.d. devoluzione sulla competenza esclusiva delle Regioni (assistenza e organizzazione sanità; organizzazione scolastica e programmi scolastici di interesse regionale, polizia locale, tutto ciò che non è riservato allo Stato).

Idem, salvo: Al

comma 1, restano in vincoli derivanti dall’ordinamento UE, ma scompaiono quelli derivanti da obblighi internazionali

Le intese con altre Regioni riguardano le funzioni amministrative

Idem, salvo:

La polizia devoluta è quella «amministrativa regionale e locale»

Le competenze statali esclusive del comma 2 sono accresciute (promozione internazionale del sistema economico e produttivo nazionale; politica monetaria; credito; organizzazioni comuni di mercato; norme generali sulla tutela della salute, sicurezza e qualità alimentari; sicurezza del lavoro; ordinamento della capitale; grandi reti strategiche di trasporto e navigazione di interesse nazionale e relative norme di sicurezza; ordinamento della comunicazione; professioni e ordinamento sportivo

GIUDIZIO SOSPESO (sul punto specifico si sono lette autorevoli opinioni in direzione opposta) GIUDIZIO POSITIVO (anche se sulle singole formulazioni chi scrive confessa la propria incompetenza, nel complesso l’art. 117 appare opportunamente riscritto senza sovverti-menti)

nazionale; produzione strategica, trasporto e distribuzione di energia;

Le competenze concorrenti sono ridotte o qualificate con l’aggettivo regionale

Art. 118

Formalizza una potestà statale di coordinamento oltre che nella materia della tutela dei beni culturali (già vigente) in altre quali: grandi reti trasporto e navigazione, produzi-one – trasporto e distribuzione dell’ energia, professioni. La sussidiarietà sociale non è solo “favorita” ma prima ancora “riconosciuta”. Riconoscimento e favor anche per le c.d. autonomie funzionali.

Idem con lievi modifiche.

Costituzionalizzazione delle Conferenze Stato-Regioni (da

disciplinarsi con legge bicamerale).

Introduce una garanzia costituzionale di autonomia nell’esercizio delle funzioni amministrative loro agli ee. ll. Idem Idem ma l’ordinamento generale degli enti di autonomia funzionale è riservato alla legge bicamerale.

GIUDIZIO POSITIVO (nella misura in cui si può leggere la previsione come un “ridimensionamento” del potere di coordinamento che viene ancorato a oggetti specifici) GIUDIZIO POSITIVO (pur nella consapevolezza del rinvio a legislazione successiva) GIUDIZIO POSITIVO (va letto in coordinamento con il nuovo art. 128). GIUDIZIO POSITIVO GIUDIZIO SOSPESO (chi

La legge bicamerale favorisce l’esercizio in forma associata delle funzioni dei comuni piccoli e montani.

scrive confessa di non avere certezze sulla recente moda di esaltare le autonomie funzionali) IRRILEVANTE (soprattutto: è materia da costituzione?)

Art. 120

Richiamo ad una legge bicamerale per la disciplina dell’esercizio dei poteri sostitutivi di cui all’art. 120.3.

Cade il comma introdotto dal Senato. E’ modificato direttamente il comma 3 nel senso che il potere sostitutivo è riconosciuto non al Governo, ma allo Stato; è riferito alle funzioni di cui agli artt. 117 e 118; e deve essere esercitato «nel rispetto dei principi di leale collaborazione e di sussidiarietà».

GIUDIZIO POSITIVO GIUDIZIO POSITIVO

Art. 122 Attribuisce alla legge della Repubblica la fissazione dei criteri di composizione degli organi elettivi regionali. Introduce il term limit per i Presidenti delle Regioni direttamente eletti (ma solo dopo due mandati consecutivi).

GIUDIZIO NEGATIVO (alla faccia dell’autonomia statutaria e in materia di forma di governo delle Regioni!) GIUDIZIO NEGATIVO (alla faccia dell’autonomia statutaria e in materia di forma di governo delle Regioni! Nel merito chi scrive concorda in pieno)

Art. 123 Sopprime l’ormai IRRILEVANTE

superfluo riferimento al visto del

Commissario del governo sulla legge

statutaria regionale.

Il CAL da mero «organo di consultazione», diventa anche «… di raccordo fra le Regioni e gli enti locali».

IRRILEVANTE (se non nella misura in cui toglie alibi a chi non vuole utilizzare a fondo questo nuovo istituto)

Art. 126 Sopprime il parere della Commissione parla-mentare per le questioni regionali sull’esercizio dei poteri statali di cui al comma 1 (scioglimento, rimozione).

Idem In caso di morte o impedimento perma-nente del Presidente della Giunta, questa non si deve dimettere e lo Statuto disciplina la nomina di un nuovo Presidente.

Il parere della Commissione parla-

mentare per le questioni regionali è

sostituito da quello del Senato federale.

Idem

GIUDIZIO POSITIVO GIUDIZIO POSITIVO (ellimina una rigidità eccessiva introdotta dalla l. cost. 1/1999: speriamo che non sia troppo presto)

Art. 127 Comma aggiunto in ordine alla tutela dell’interesse nazionale (il Governo solleva questione davanti al Senato; il Senato può rinviare alla Regione entro 60 giorni motivando; se la Regione non ottempera entro 30 giorni, il Senato ha facoltà di annullare la legge regionale. Tutto ciò a maggioranza assoluta dei

Idem, ma il Senato federale non annulla direttamente bensì «può proporre al Presidente della Repubblica di annullare». Il Presidente «può emanare il conseguente decreto di annullamento».

Idem, ma: Il Consiglio regionale ha solo 15 giorni (e non 30)

La legge regionale può essere annullata su richiesta del Governo dal Parlamento in seduta comune

Presidenziale il successivo decreto

GIUDIZIO POSITIVO (evitato l’inopportuno coinvolgimento del PdR; accettabile il rinvio ad un organo che non è il Senato federale ma raprpesenta le due Camere insieme; piuttosto – alla luce di eventuali alternative – va valutata l’opportunità di trasformare il Parlamento in seduta comune in un organo che discute prima di votare e non è più mero seggio elettorale…).

componenti. Art. 128 Si introduce il ricorso

diretto alla Corte per lesione delle proprie competenze costitu-zionalmente attribuite degli ee. ll.: rinvio alla legge costituzionale per la relativa disciplina.

GIUDIZIO POSITIVO (scelta quanto mai opportuna; il rinvio a una successiva legge costituzionale fa temere ritardi nell’applicazione; molto dell’esito dell’inno-vazione, comunque, dipenderà da tale legge e dai filtri che essa potrà introdurrre rispetto a un accesso indiscriminato)

Art. 129 V. art. 57 versione Senato

Affida alla legge bicamerale il compito

di promuovere e discipli-nare il

coordinamento fra Senato federale, enti

locali e Regioni.

Il Senato garantisce rapporti di reciproca informazione e collaborazione senatori-rappresentanti ee.ll. I senatori hanno il diritto di essere sentiti «ogni volta che lo richiedono» dai Consigli della Regione in cui sono stati eletti (modalità e casi rimessi al regolamento consiliare).

GIUDIZIO POSITIVO GIUDIZIO SOSPESO (tuttavia non sembra che vi siamo controindicazioni rilevanti) GIUDIZIO POSITIVO

Art. 131

Nell’elenco delle regioni è introdotta la terminologia bilingue per Valle d’Aosta e Trentino-Alto Adige (Vallée d’Aoste, Südtirol).

IRRILEVANTE (rispetto a un giudizio complessivo sulla riforma; ma in sé si tratta di un adeguamento doveroso)

Art. 133 Introduce un nuovo comma per disciplinare l’istituzione delle Città metropolitane

GIUDIZIO SOSPESO (a chi scrive riesce difficile valutare la portata di tale disposizione

(legge statale bicamerale, iniziativa dei comuni interessati, sentite province e Regione).

e le eventuali controindicazioni)

Art. 135 Componenti della Corte costituzionale da 15 a 19: ai cinque di nomina presidenziale e ai cinque eletti dai magistrati si aggiungono 3 eletti dalla Camera e 6 eletti dal Senato.

Limitazione

degli incarichi

pubblici che

l’ex giudice

della Corte può

svolgere nei 5

anni successivi

al termine del

mandato (norma

che non si

applica ai

giudici in

carica).

Limitazione

dell’elegibilità

alla Corte di chi

sia stato

membro del

Parlamento o di

un Consiglio

regionale nei 5

I giudici della Corte restano 15: 4 nominati dal Presidente della Repubblica, 4 dalle supreme magistrature, 7 dal Senato federale integrato dai Presidenti delle Regioni. Idem.

Idem, ma 3 giudici sono nominati dalla

Camera e 4 dal Senato federale

integrato.

Idem, ma il limite vale per 3 anni (e non

più cinque).

GIUDIZIO NEGATIVO (cambia lievemente l’equilibrio fra giudici di nomina politica, ora 10 successivamente 11, e giudici di estrazione non politica, ora 5, poi 4; tuttavia non sembra un’innovazione radicale) IRRILEVANTE (la modifica dela Camera), GIUDIZIO POSITIVO sull’esito finale

anni prima.

Membri aggiunti in caso di processo penale costituzionale da 16 a 20.

Art. 138 Abroga il comma 3 del testo vigente: referendum sempre possibile.

Idem, ma se nella seconda votazione la legge costituzionale è approvata con maggioranza inferiore ai 2/3, si applica all’eventuale referendum anche un quorum strutturale (partecipazione della maggioranza degli aventi diritto).

Si ritorna al testo proposto dal Governo.

GIUDIZIO POSITIVO (opportuno senz’altro il ritorno al testo iniziale del Governo, rispetto a quello del Senato; opinabile la scelta di permettere in ogni caso il referendum: ogni opinione al riguardo deve essere rispettata, quella di chi scrive è favorevole)

Norme transitorie

Una serie di disposizioni si applicano dalla prossima legislatura (XV, in ipotesi: 2006-2011): titoli I, II, III parte II Cost.; artt. 104, 126, 127, 135 Cost. ad eccezione degli artt. 56.2 e 57.2 come modificati… Infatti… …la composizione delle due Camere muta solo dalla XVI legislatura (cioè dal 2011, nel caso in cui non vi siano scioglimenti anticipati).

Idem, con adattamento alla c.d. contestualità

affievolita, nonché alla competenza

del Senato federale in materia di

nomina di giudici della Corte.

Formulazione marcatamente

diversa: Riferimento ad articoli individuati, non a titoli

Applicazione all’entrata in vigore della legge costituzionale: artt. 65 (incompatibilità-ineleggibi-lità) , 69 (indennità), 76 (parere su deleghe), 84 (riduzione a 40 anni età per elezione a PdR), 98-bis (autorithies), 114 (Roma capitale), 116 (intese per statuti speciali), 117-118-120-120 (revisione titolo V), 126 (forma di governo regionale), 128 (ricorso diretto

GIUDIZIO SOSPESO (i tempi previsti sono certo assai lunghi; in pratica, [a] la riforma si applica da subito per aspetti del tutto marginali, eccezion fatta la messa a punto del titolo V riformato; [b] il resto trova applicazione dalla prossima legislatura 2006-2011, ma non [c] la composizione delle Camere che partirà invece alla legislatura successiva (ma le nuove competenze precederanno la nuova composizione, e ciò è parso sin dal primo momento poco ragionevole); [d] per la forma di governo si dovrà aspettare in ogni caso la nuova legge

Norma sulla formazione di nuove Regioni in deroga al vigente art. 132 (minimo un milione di abitanti). Popola-zioni “interessate” solo i residenti dei comuni e delle province che si intendono staccare…

ee.ll. alla Corte), 131 (denominazione Regioni), 133 (istituzione città metropolitane)

Esclusione applicazione immediata art. 70 nuovo

Applicazione alla prossima legislatura (XV: dal 2006): tutto il resto tranne la composizione delle due Camere

Fino alla nuova legge elettorale il Governo deve continuare a chiedere la fiducia della sola Camera; non può avvalersi del potere di demandare alla Camera le decisioni essenziali per il suo programma; si applica l’art. 88 pre-riforma in materia di scioglimento

Prime elezioni del Senato, insieme a quelle della Camera, solo deputati esteri da subito

Norme per unificare le seconde elezioni Senato federale ed elezioni regionali

Disposizioni provvisorie in materia regolamentare interna

Idem

elettorale, in attesa della quale valgono le disposizioni vigenti oggi, eccezion fatta per il rapporto fiduciario che sin dal 2006 diventa Governo-Camera dei deputati) GIUDIZIO NEGATIVO (non si riesce a vedere l’esigenza di nuove Regioni piccole in deroga all’art. 132

Norme in materia di finanza regionale e locale. Modifica alla disciplina transitoria della forma di governo regionale (ex art. 5 legge cost. 1/1999), con estensione alle regioni che hanno già varato il nuovo Statuto.

I senatori in carica restano al Senato. Attuazione art. 119 entro tre anni. L’autonomia impositiva degli ee. ll. non può determinare aumento della pressione fiscale complessiva. Trasferimento beni e risorse dallo Stato agli ee. ll. e Regioni entro 5 anni. Idem Norma sulle Regioni a statuto speciale.

vigente, e del resto non modificato dalla riforma) IRRILEVANTE GIUDIZIO SOSPESO GIUDIZIO SOSPESO GIUDIZIO NEGATIVO (in particolare per l’estensione alle Regioni che hanno già approvato il nuovo Statuto) GIUDIZIO POSITIVO

NOTE Articoli incisi

direttamente: 29

(coordinamento formale a

parte).

Articoli incisi direttamente: 34 (coordinamento formale a parte).

Articoli incisi direttamente: 43 + 1

aggiuntivo (coordinamento formale a parte).

2. Il testo iniziale del Governo (AS 2544) conteneva modificazioni a 29 degli 80 articoli della parte II della Costituzione. Il testo approvato dal Senato (AC 4862) conteneva modificazioni a 34 articoli della Costituzione: in particolare introduceva la c.d. contestualità affievolita (cioè l’elezione dei Consigli regionali contestuale all’elezione del Senato, art. 60 come modificato), l’elezione dei Presidenti delle camere a maggioranza qualificata (art. 61 come mod.), nuove

disposizioni in materia di verifica dei poteri (art. 65 come mod.), specificava l’esercizio della potestà statale di coordinamento (art. 118 come mod.) e prevedeva, infine, una riserva di legge bicamerale per la disciplina dei poteri sostitutivi (art. 120 come mod.). Il testo approvato dalla Camera (ora AS 2544-B) tocca, invece, ben 43 articoli della parte II della Costituzione con notevole ampliamento della materia trattata: rispetto al testo del Governo, del quale nell’iter parlamentare solo 6 articoli risultano non modificati, e anche rispetto al successivo testo del Senato, nuove disposizioni riguardano: il parere parlamentare sugli schemi di decreti legislativi (reso obbligatorio: art. 76 come mod.), la riserva alla legge a prevalenza Camera della ratifica dei trattati e della legge di bilancio (artt. 80 e 81, come mod.), le commissioni d’inchiesta con presidenza di opposizione (art. 82 come mod.), la nuova età minima per essere eletti Presidente (art. 84 come mod.), la costituzionalizzazione delle autorità indipendenti (nuovo art. 98-bis), le nuove norme in materia di forma di governo regionale (art. 122 come mod.), il Consiglio delle autonomie locali (art. 123 come mod.), il ricorso diretto alla Corte degli enti locali (nuovo art. 128), l’elenco delle Regioni bilingue (art. 131 come mod.), le modalità di istituzione delle Città metropolitane (art. 133 come mod.). L’intervento parlamentare, dunque, ancorché in parte determinato da emendamenti concordati in sede di maggioranza, è stato assai cospicuo. Rispetto alle singole modificazioni individuate nello specchietto analitico (v.) che sono 89, circa un quarto (22) mi sono parse irrilevanti nel senso specificato all’inizio; in 13 casi dei 67 rimanenti (per definizione di un certo rilievo effettivo) il giudizio è sospeso; in 9 casi, il mio giudizio è negativo, in 45 casi esso è invece, per una ragione o per l’altra, positivo nel senso che le modificazioni introdotte costituirebbero un progresso rispetto alla costituzione vigente. Ma naturalmente anche nell’ambito di quelle rilevanti, vi sono modificazioni e modificazioni: non tutte hanno lo stesso peso. E, in effetti, se si guarda solo a quelle di maggiore impatto (ne avrei censite 24) la valutazione complessivamente ottimistica si ridimensiona in parte: in 14 casi siamo, sempre secondo me, davvero davanti a un progresso, in dieci casi il giudizio è negativo o sospeso (cinque e cinque). 3. Sia pure in estrema sintesi, entriamo nel merito. Agli occhi di scrive, del progetto iniziale del Governo gli aspetti più convincenti erano: (a) l’adeguamento della forma di governo, il rafforzamento del Primo ministro e il nuovo ruolo del Presidente della Repubblica; (b) la rottura del bicameralismo paritario indifferenziato (“perfetto” oggi solo nella terminologia astratta di alcuni costituzionalisti), la riduzione drastica del numero dei parlamentari, la sottrazione del rapporto fiduciario ad una delle due Camere. Mentre quelli più criticabili erano: (i) le modalità di composizione del Senato e l’inadeguatezza evidente della sua rappresentativtà regionale; (ii) la competenza legislativa paritariamente ripartita in base all’art. 117 di ciascuna delle due Camere e in particolare la conseguente limitazione dell’indirizzo politico del Governo; (iii) il pressoché inesistente “statuto dell’opposizione”; (iv) l’allargamento della Corte costituzionale a 19 giudici di cui 9 di estrazione parlamentare.

Il testo Senato migliorava taluni aspetti e ne peggiorava altri. Introduceva il principio della “contestualità” elettiva come elemento di collegamento politico forte fra composizione dei Consigli regionali (ed elezione, in molti casi, del Presidente della Giunta) e composizione del Senato; introduceva una serie di elementi di un complessivo “statuto dell’opposizione”; tuttavia sacrificava l’autonomia regionale subordinando l’elezione dei Consigli all’elezione del Senato, non risolveva per nulla i problemi relativi alla competenza e al procedimento legislativo, ripristinava quasi integralmente le disposizioni vigenti relative al Presidente della Repubblica (ad eccezione di parte di quelle più strettamente “politiche”), ridimensionava il rafforzamento del Primo ministro, attribuiva al solo Senato l’elezione di un terzo del Csm e al Presidente della Repubblica l’annullamento delle leggi regionali (su proposta del Senato). Scrivendo per il volumetto di Astrid[5] e poi più analiticamente nel corso dell’audizione presso la I Commissione della Camera, tenendo conto dei vincoli di patriottismo istituzionale cui questa come le precedenti proposte di revisione restano soggette, le principali correzioni da apportare al progetto mi sembravano: (a) un ritocco al riparto dei seggi fra le Regioni; (b) l’eliminazione della circoscrizione estero per il Senato; (c) rendere effettiva la contestualità elezione dei senatori-elezione regionale e inserire nel Senato federale i Presidenti delle Giunte regionali; (d) trasformare i senatori a vita in deputati a vita; (e) adeguare l’età ai fini dell’elettorato passivo del Senato; (f) introdurre un meccanismo in base al quale, “previo adeguato percorso bicamerale”, la Camera abbia in determinati casi l’ultima parola; (g) costituzionalizzare la conferenza Stato-regioni e coordinarne l’attività con quella del Senato; (h) ripensare la titolarità dell’elezione dei membri del Csm e dei giudici della Corte di estrazione parlamentare; (h) ripristinare (rispetto al testo del Governo) la non rieleggibilità del Presidente; (i) sanzionare le dimissioni volontarie del Primo ministro in corso di mandato; (l) potenziare le garanzie dell’opposizione e delle minoranze (incluso il ricorso alla Corte sulle deliberazioni in materia di verifica dei poteri; inchieste su iniziativa di un terzo dei componenti, rilancio dell’istituto referendario); (m) prevedere che l’eventuale “sfiducia costruttiva di maggioranza” nei confronti del Primo ministro o la sua sostituzione in caso di morte o impedimento o dimissioni debba essere necessariamente approvata (non solo presentata); (n) attribuire al Governo il potere di annullare la legge regionale per contrasto con l’interesse nazionale e comunque escludere il Presidente. A ben vedere, buona parte di queste proposte sono state successivamente accolte dalla Camera, in tutto o in parte – con soluzioni convincenti e, in taluni casi, con soluzioni criticabili. Inoltre altre scelte sono state compiute in ambiti diversi dei quali non mi ero specificamente occupato. Mi soffermo qui solo sugli aspetti principali. Primo. La composizione delle due Camere. Il numero complessivo dei parlamentari è risalito e si collocherebbe a 770 componenti (contro i 618 del progetto iniziale): comunque un notevole sfoltimento che compenserebbe l’aumento dei consiglieri regionali. Soprattutto la contestualità effettiva – se confermata dal Senato (il che è da vedere), costituisce a mio avviso il massimo che ci si può attendere oggi e per il futuro che è dato attendersi. Mi accontenterei.

Secondo. Le attribuzioni delle due Camere. Resta confermato l’assetto non più paritario e non più indifferenziato: del lato parlamentare del rapporto fiduciario sarebbe titolare la sola Camera; in materia legislativa esiste un meccanismo, per quanto complesso, che permette su iniziativa del Governo e della sua maggioranza di attribuire alla Camera la decisione finale: purtroppo si è voluto coinvolgere qui il Presidente della Repubblica e questo è un aspetto che suggerirei di correggere, magari restando in ambito più strettamente politico (Parlamento in seduta comune?). Vorrei osservare ai critici che, in questo campo – anche se la procedura rischia di apparire defatigante –, ciò che conta è la semplice esistenza del meccanismo: che ci si deve augurare non venga attivato che in casi eccezionali e funga da incentivo per un efficiente rapporto Governo-Senato federale. Se si tiene poi anche conto di alcune specificazioni (per esempio quelle relative alla ratifica dei trattati e alle leggi di bilancio), nonché del cospicuo ridisegno del comma 2 dell’art. 117 (che si porta dietro la competenza della Camera) non mi pare che l’indirizzo politico del governo sia come nella versione originaria del testo eccessivamente vincolato (almeno nel quadro di un bicameralismo che si vuole non sia fittizio o eccessivamente squilibrato, e cioè con un Senato dotato di poteri effettivi). Infine, sul punto – comprensibilmente – si temono conflitti e contenziosi fra le due Camere: vi sono nel testo ora alcune perfettibili contromisure, ma mi pare si dovrebbe serenamente convenire che questo pericolo sussisterebbe quale che fosse il criterio di differenziazione della competenza, ed infatti era insito in tutti i progetti di vario genere modulati secondo ipotesi di differenziazione, a partire dai tempi ormai lontani della Commissione Bozzi. Anche qui: mi accontenterei perché di meglio mi riesce difficile possa in concreto ottenersi in tempi brevi e anche medi. Terzo. La forma di governo. Qui di prezzi pagati all’attuale (ma anche futuro!) Parlamento frammentato e alle élites dei grandi e piccoli partiti ce ne sono stati, e non marginali. Come dice Salvatore Vassallo, si sono sommati “complesso del tiranno” ed “ossessione antitrasformista”: che però non sono invenzioni e nulla fa pensare siano destinate a tramontare in tempi medi. Gli ultimi anni mi hanno convinto che non resta che prenderne atto, almeno in parte. Certo: gli automatismi iniziali (alla maniera del modello di Duverger) non ci sono più (con i loro pro e contro); il richiamo al nome dei candidati sulla scheda è sparito; la curiosa “sfiducia costruttiva di maggioranza” è stata introdotta a temperare le prerogative del Primo ministro in generale, e quelle residue presidenziali, in materia di scioglimento della Camera, è stato introdotto il divieto di sostituzione di pezzi della maggioranza con pezzi dell’opposizione (appunto in omaggio a quell’ossessione di cui sopra), è stato previsto che il programma presentato dal Primo ministro debba essere votato (previsione – detto fra parentesi – da coordinare con le norme sulla sfiducia: per non avere due maggioranze, parlamentare ed elettorale!) e che col programma sia illustrata anche la composizione del Governo (il che comporta il rischio di fastidiosi giochetti parlamentari): e tuttavia molte cose, e forse le più importanti ai fini della funzionalità della forma di governo, ci sono. Mi riferisco alla nitida primazia del Primo ministro (al di là del nome), al suo potere di nomina e revoca dei ministri, al suo potere di “determinare” la politica generale del Governo, al suo residuo

potere di richiedere lo scioglimento “sotto la sua eslcusiva responsabilità”, ai poteri (pur anch’essi ridimensionati) del Governo in Parlamento. Ovviamente molto dipenderà dalla legge elettorale, al cui varo (vera e propria reciproca polizza di assicurazione) l’applicazione dell’eventuale riforma risulta subordinata (v. disposizioni transitorie): ma non è che, in quest’ambito, con o senza riforma le prospettive cambino (anzi). Sul punto chiave dello scioglimento desidero aggiungere qualcosa di più, per tener conto delle preoccupazioni motivate, primo fra tutti, di Augusto Barbera. Ora non è proprio esatto che il potere di scioglimento torna ai partiti e alla Camera. E’ vero che il meccanismo inventato attribuisce una certa influenza a gruppi anche piccoli ma determinanti della maggioranza, ma prima di tutto osservo che si tratta di un potere di impedire lo scioglimento a determinate piuttosto restrittive condizioni, che a me pare non facile si diano; secondo, è anche vero che il Primo ministro, purché possa contare su un sufficiente gruppo di deputati a lui leali, non potrà essere in alcun caso sostituito! E’ difficile prevedere se ciò basti a innescare comportamenti non autodistruttivi nella maggioranza: può essere di sì, può essere di no. Si potrebbe avere una sorta di paralisi. Ma di nuovo: nel complesso il passo avanti c’è ed è secondo me cospicuo rispetto all’ordinamento vigente (tanto è vero che alcuni amici – quelli col “complesso del tiranno”, giudicano, secondo me senza fondamento, il rafforzamento del binomio Primo ministro-Governo eccessivo: entro certi limiti è questione di opinione, ma che rafforzamento sia non v’ha dubbio). Di nuovo dunque mi contenterei: lavorando, s emai, per conseguire uno “statuto dell’opposizione” più solido (con qualche prerogativa in più e con qualche ulteriore garanzia costituzionale). Quarto. La figura del Presidente della Repubblica. Qui si rischia di essere davanti a un’occasione perduta: fra Senato e Camera si è praticamente tornati al testo vigente con modifiche limitate. Tuttavia: i maggiori poteri presidenziali legati all’indirizzo politico verrebbero eliminati (formazione del Governo) o limitati drasticamente (scioglimento: significativa, fra l’altro, l’abolizione del semestre bianco), sicché il nuovo Presidente si avvicinerebbe a quel ruolo di garanzia che gli si intende dai più riconoscere. Purtroppo è caduta – al momento – la proposta di individuare chiaramente i poteri effettivamente presidenziali attraverso la distinzione fra atti soggetti a controfirma e atti non soggetti a controfirma; inoltre, il progetto ipotizza di attribuire al Presidente un potere di natura inevitabilmente politica (altamente politica!), quello di autorizzare per specifici atti legislativi, su iniziativa del Governo, la competenza da “prevalente Senato” a “prevalente Camera”. Sono due punti sui quali forse si dovrebbe far meglio: ma a me par difficile contare su una disponibilità del Senato in questa direzione (forse qualcosa si può sperare in materia di controfirma). Quinto. La micro-revisione del titolo V°. Non è materia nella quale io possa vantare una qualche specifica competenza, e quindi mi rimetto agli esperti. La mia impressione complessiva, tuttavia, specie in ordine all’art. 117, è che siamo di fronte a una messa a punto opportuna e nella direzione sollecitata dai più, al di là del confine maggioranza/opposizione. Ciò riguarda anche la cosiddetta “devoluzione” sulla quale è stata costruita sin dall’inizio una contrapposta campagna di disinformazione e dalla quale – tanto più dopo i vari emendamenti in

questo e nel precedente iter parlamentare – non mi aspetto alcun dramma. Certo: su un punto bisognerebbe che ci chiarissimo tutti le idee. Ferma restando la riserva statale in tema di “livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali…”, la redistribuzione di potere politico e politico-amministrativo verso il basso (Regioni, enti locali), che la si chiami regionalismo forte o medio, o federalismo di qualsiasi tipo, comporta in ogni caso un tasso di differenziazione nel trattamento delle persone fisiche e giuridiche assai maggiore che non in passato. La si fa apposta! E’ esattamente ciò che si vuole, ed io non riesco a vedere, nel quadro dell’ordinamento dell’Unione Europea del quale siamo parte, che senso abbia parlare ancora di attentato all’unità nazionale o anche solo di ingiuste discriminazioni reali o potenziali a danno dei cittadini e non! O meglio: chi ne parla, abbia l’onestà di dire che il federalismo non lo vuole e neppure un regionalismo di una qualche rilevanza, preferendo in nome dell’uguaglianza dei cittadini spinta fino alle sue conseguenze estreme, il buon caro vecchio Stato centralizzato costruito dalla classe dirigente liberale ottocentesca sul modello francese napoleonico ed esaltato dall’interventismo pubblico del secolo scorso. Sesto. Garanzie costituzionali. Non v’ha dubbio che alzare il numero dei giudici della Corte di estrazione in senso lato politica non sia la scelta migliore (ma si tratta di uno spostamento limitato: da 10, diventerebbero 11, e dire che questo basti a configurare di colpo una «iper-politicizzazione» della Corte, a me pare una irrispettosa esagerazione: irrispettosa nei confronti della Corte, che del resto scevra da influenze partitiche nessuno potrebbe dire sia mai stata, com’è, entro certi limiti, ragionevole). Per il resto trovo opportuna la scelta di riconoscere un accesso diretto - a tutela delle prerogative ad essi costituzionalmente garantite - degli enti locali: tanto più che la relativa disciplina, che andrà accuratamente calibrata, è prudentemente riservata a una futura legge costituzionale. Quanto, infine, all’art. 138, non vedo come si possa oggi pensare che il corpo elettorale possa essere del tutto tagliato fuori dal potersi pronunciare in materia di revisione costituzionale: se mai, se potessi avanzare una proposta, troverei saggio che l’iniziativa referendaria fosse riservata ai 500.000 cittadini, per garantire che vi sia un minimo di mobilitazione sociale e che il referendum non sia utilizzabile troppo facilmente per manovre come quelle avvenute in occasione della riforma del titolo V° (quando esso fu chiesto del tutto strumentalmente sia dalla maggioranza sia dalla minoranza dell’epoca: con la conseguenza che solo in pochi andammo poi a votare con indubbio danno per le istituzioni). Per concludere. Fossi chiamato a decidere oggi, non avrei molte esitazioni a votare – in un eventuale referendum – per questo testo, pur perfettibile in vari punti che ho direttamente o implicitamente indicato, soprattutto in quanto credo che il giudizio debba essere necessariamente complessivo. L’alternativa non è infatti fra questo testo e le bellissime riforme costituzionali che l’accademia potrebbe produrre, e neppure fra questo testo e riforme alternative più persuasive che si potrebbero avere magari solo aspettando la prossima legislatura (a leggere molte proposte dell’opposizione attuale): l’alternativa è fra questo testo e le parti corrispondenti della Costituzione vigente. Aggiungo che la storia del costituzionalismo recente ci insegna alcune cose e ci toglie alcune nobili illusioni : le costituzioni non sono più

i documenti nitidi ed essenziali di un tempo, né sono più testi intangibili (o solo eccezionalmente modificabili). Esse contengono sempre più spesso formulazioni anche farraginose (all’inseguimento di sempre maggiori specificazioni nella speranza di dominare meglio la realtà ed evitare eccessi interpretativi, e per tenere conto di un pluralismo istituzionale e sociale sempre più forte che è alla base del costituzionalismo di dettaglio del nostro tempo: si pensi alla futura Costituzione per l’Europa); esse vengono inoltre aggiornate sempre più di frequente in un processo di accelerazione che è sotto gli occhi di tutti. In questo quadro non v’è dubbio che la Costituzione eventualmente rivista conterrebbe alcuni articoli dalla formulazione alquanto contorta (penso al 70, al 72, al 94, per esempio: ma abbiamo già il 117 del 2001!) e presenterebbe soluzioni suscettibili di dover essere verificate sulla base dell’esperienza. Credo però che maggiore sarebbe il danno di un ennesimo rinvio a tempi migliori, che forse mai verrebbero, lasciandoci con una forma di governo instabile (tanto più nella prospettiva di alcune minacciate modificazioni elettorali), un presidente del Consiglio e un governo deboli, un bicameralismo “nitido” ma indifendibile, un riparto delle competenze Stato-Regioni comunque da rivedere. Non mi attendo consensi specie dai colleghi e da coloro cui pure mi sento idealmente vicino: chiedo però di essere contestato nel merito specifico delle valutazioni fatte, con riferimento alle scelte del testo approvato dalla Camera, sia considerate singolarmente sia, soprattutto, nel loro complesso. Altrimenti rischiamo tutti di cadere nel paradosso del birillo di Foligno[6].

[1] Basti pensare al documento presentato dai “gruppi parlamentari dell’opposizione” il 15 ottobre

2004, nel quale, accanto a considerazioni del tutto legittime (la riforma “crea un finto Senato federale”; “indebolisce il ruolo del Presidente della Repubblica e degli altri organi di garanzia”; “ha costi elevatissimi”) si leggono affermazioni come: “cancella il concetto stesso di unità nazionale”, “discrimina milioni di cittadini…”, “trasforma il Presidente del Consiglio… in un despota [sic] della vita politica del Paese”, in linea con taluni primi prudenti commenti che si presentano così: “Berlusconi solo al comando, come Mussolini” (Elia) o “La dittatura di un uomo solo” (Bassanini). Dall’altro lato, si parla di “devolution finalmente avviata”, di “Senato federale… quale Camera rappresentativa delle organizazioni territoriali di area vasta” [sic], e in generale non solo si danno per risolti problemi che risolti non sono, ma si accentua a dismisura la portata di innovazioni che in molti casi sono invece modestissime. Così torna in scena una commedia delle parti vista anche troppo spesso, nella quale si fa a chi – letteralmente – la spara più grossa (“è il federalismo” vs. “è la fine dell’unità nazionale”; “è il presidenzialismo” vs. “è la fine della democrazia”, eccetera).

[2] Per la prima, v. www.carlofusaro.it (Prime valutazioni sul Ddl costituzionale, poi AS 2544); per la seconda v. Atti Camera, I Commissione, 16 giugno 2004 (la si ritrova, fra l’altro, in http://www.federalismi.it/federalismi/index.cfm?val_start=51&idmegas=19). Nella seconda occasione ho allegato una serie di circa trenta proposte di emendamento, puntualmente formulate.

[3] In parte. Vorrei essere chiaro: molte scelte, nella materia qui esaminata, sono suscettibili esclusivamente di una valutazione soggettivistica. E’ evidente che se io credo, come credo, che la figura del presidente del consiglio (per esempio), vada rafforzata, il mio giudizio non potrà che essere diametralmente opposto rispetto a quello di chi ritiene il contrario (che rafforzarlo sia inopportuno o anche solo temporaneamente pericoloso, nelle circostanze date) o di chi è convinto di vivere – oggi – in un «sistema ipermaggioritario» (Manzella). Altre sono di valutazione assai incerta: come possano funzionare, in concreto, istituti nuovi è assai arduo prevedere e nego che ciò sia in molti casi possibile. Altre scelte ancora sono invece da ritenersi sufficientemente pacifiche: per fare un esempio, ridurre da 945 a – poniamo – 618 o 770 i parlamentari è una scelta che mi aspetterei in sé condivisa da tutti.

[4] Sono deliberatemente omessi i meri coordinamenti formali (per esempio gli articoli modificati solo per adeguarli alle nuove denominazioni del Senato o del presidente del Consiglio).

[5] BASSANINI F. (a cura di), Costituzione una riforma sbagliata, Firenze: Passigli Editori, 2004, pp. 126-136.

[6] Evocato anni fa in un brillante articolo di Eugenio Scalfari, per canzonare la tendenza a costruire su un particolare o su un punto specifico un’intera teoria e giudizi definitivi. (Il birillo centrale del tavolo da biliardo del Bar Sport di Foligno è il centro del mondo perché appunto è al centro del tavolo, che è al centro del bar, che è nel centro di Foligno, che è nel centro dell’Umbria, che è nel centro dell’Italia…eccetera).