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PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA

CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO

SECRETARIA FEDERAL DE CONTROLE INTERNO

Unidade Auditada: CIA DE DESENV.DOS VALES DO S.FRANC.E

PARNAIBA

Município - UF: Brasília - DF

Relatório nº: 201504148

UCI Executora: SFC/DI/CGINTE - Coordenação-Geral de Auditoria da Área

de Integração Nacional

RELATÓRIO DE AUDITORIA

Senhor Coordenador-Geral,

Em atendimento à determinação contida na Ordem de Serviço nº 201504148,

apresentamos os resultados dos exames realizados sob atos e consequentes fatos de gestão

relativos às providências preliminares visando a Operação e Manutenção do Projeto de

Integração do Rio São Francisco – PISF (Ação Orçamentária 213R – LOA 2015, Lei nº

13.115, de 20/04/2015), denominada pré-operação.

I – ESCOPO DO TRABALHO

Os trabalhos foram realizados em estrita observância às normas de auditoria aplicáveis

ao serviço público federal, objetivando o acompanhamento preventivo dos atos e fatos de

gestão ocorridos no Projeto de Integração do Rio São Francisco – PISF, em especial no

que se refere às funções do Ministério da Integração e da Codevasf nas ações preliminares

necessárias para que a Operação e Manutenção do PISF, de forma efetiva, promova a

segurança hídrica no Nordeste Setentrional, com uso eficiente e sustentável de água para

consumo humano e para insumo nos processos produtivos.

Para tanto, verificou-se se o Sistema de Gestão atual fornece as condições adequadas,

bem como se os instrumentos de gestão são suficientes e na qualidade requerida para

garantir a conclusão das obras, o processo de transição e a entrega para a operação do

PISF.

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Nesse sentido, foi verificada a existência e avaliado:

1- Estrutura Analítica de Projeto (EAP) que possibilite uma visão estruturada das

principais linhas de ações necessárias;

2- Cronograma, que demonstre não só a duração das atividades e vínculos de precedência,

mas as responsabilidades por cada atividade, fornecendo "quando" e "quem" realizará

cada ação;

3- Principais riscos que precisam ser geridos no PISF, e que podem impactar o andamento

das atividades e entregas do projeto;

4- Governança do Sistema de Gestão do PISF, quanto a:

4.1. Capacidades e qualidades institucionais: domínio de competências, prontidão para

atuar, capacidade de atuação na escala do problema e modelos de gestão e jurídico-

institucional;

4.2. Colaboração entre agentes públicos e privados na coprodução de serviços, políticas

e bens públicos, de modo a promover maior retorno, conferindo aos agentes estatais um

papel mais indutor, direcionador, fomentador e regulador, bem como conferindo aos

agentes privados um papel mais executor; e

4.3. Melhoria do desempenho dos agentes envolvidos, por meio de definição de metas,

mecanismos de monitoramento e avaliação, incentivo, transparência e responsabilização.

Como apoio técnico, foram utilizados os produtos advindos do contrato nº 0.033.00/2014,

celebrado com a Fundação Getúlio Vargas (FGV) para a construção do modelo de gestão

do PISF, segundo o seguinte objeto: “Prestação de serviços técnicos especializados para

elaboração de estudos e mecanismos operacionais e de gerenciamento que subsidiem a

construção do modelo para gestão do Projeto de Integração do Rio São Francisco, e que

atendam aos requisitos de uso racional dos recursos hídricos, sustentabilidade

econômico-financeira e operacional e que assegure a disponibilização da água aduzida

pelo PISF em toda região de integração”.

A utilização do trabalho da FGV como referência técnica nesse relatório justifica-se pelo

seu adequado embasamento, resultado da articulação que a FGV coordenou entre os

atores federais envolvidos, tendo suscitado elementos indispensáveis para a discussão do

modelo de gestão do PISF. Entretanto, a utilização desses resultados não certifica a

regularidade dos aspectos legais dessa contratação, que se situam fora do escopo desse

trabalho.

II – RESULTADO DOS EXAMES

1 GESTÃO OPERACIONAL

1.1 Avaliação dos Resultados da Gestão

1.1.1 Achados de Auditoria

1.1.1.1 INFORMAÇÃO




Da posição da contratação da FGV para construção do modelo para gestão do

PISF

Fato

Esse ponto trata da análise da adequabilidade da contratação da Fundação Getúlio Vargas

(FGV) para a construção do modelo de gestão do PISF.

Essa contratação foi realizada por meio do contrato nº 0.033.00/2014, segundo o seguinte

objeto: “Prestação de serviços técnicos especializados para elaboração de estudos e

mecanismos operacionais e de gerenciamento que subsidiem a construção do modelo

para gestão do Projeto de Integração do Rio São Francisco, e que atendam aos requisitos

de uso racional dos recursos hídricos, sustentabilidade econômico-financeira e

operacional e que assegure a disponibilização da água aduzida pelo PISF em toda região

de integração”.

Como pode ser verificado, trata-se de um contrato para subsidiar a construção do modelo

para gestão do PISF. Por sua vez o art. 8º do Decreto nº 5.995/2005, estabelece:

Art. 8o O Conselho Gestor encaminhará ao Ministério da Integração Nacional,

até 30 de dezembro de 2009, proposta de modelo de gestão para o PISF.

Conforme já abordado no Relatório de Fiscalização nº 201503324, não competiria ao

Conselho Gestor a construção do modelo, dada sua natureza colegiada e de representação

federativa. Ainda que o órgão tivesse caráter de assessoramento ao Ministro da Integração

Nacional, ele somente poderia cumprir tal missão examinando proposta que lhe fosse

submetida para seu escrutínio, pois a construção de trabalho dessa natureza envolve

técnicas e atividades que não coadunam com as atribuições de um colegiado. Assim, seu

papel seria de validar o modelo de gestão após sua análise e aprovação, adquirindo caráter

somente deliberativo.

Nesse sentido também se manifesta o Ministério da Integração Nacional (MI), por meio

do Ofício nº 206/2015/SIH/MI, de 14/07/2015. Observa que o trabalho da FGV tem entre

seus propósitos subsidiar e orientar a construção do modelo de gestão do PISF, e que, em

última instância, será aprovado pelo Conselho Gestor do PISF, que, por sua vez, discutiu

a proposta de contratação deste trabalho, em 08 de agosto de 2014. Com efeito, o MI

adota o mesmo entendimento de que esse colegiado, para ter sua missão e objetivo

alcançados, tem que se valer dos órgãos, instituições e entes governamentais na execução

dos trabalhos.

Dessa forma, reconhece o contrato e afirma que sua execução conta com a sua

participação por meio da Secretaria de Infraestrutura Hídrica, mais especificamente, por

meio do Departamento de Projetos Estratégicos e suas Coordenações Gerais nos debates,

apresentações e encaminhamentos emanados dos estudos e trabalhos desenvolvidos para

consecução do objeto contratado.

Entretanto, o ministério enfatiza que a execução dos trabalhos inerentes ao contrato

firmado entre Codevasf e FGV, necessariamente, segue o que ali foi pactuado, não

cabendo a atores externos interferir em seus comandos, embora tudo venha sendo

discutido com os demais atores de interesse.




É objetivo desta ação de controle realizar um acompanhamento preventivo dos atos e

fatos de gestão ocorridos no Projeto de Integração do Rio São Francisco – PISF, em

especial no que se refere às funções do ministério, e sua responsabilidade pela

coordenação e efetiva implantação desse projeto, de forma a induzir ao uso eficiente e

racional desses recursos hídricos e potencializar o desenvolvimento econômico e social

da região da integração. Logo, esse ministério não deve se furtar a contribuir, nesse

momento de discussão, com sua visão estratégica, e sua experiência como órgão

responsável pela política nacional de infraestrutura hídrica, sobre a formação do modelo

de gestão do empreendimento, aliás, como afirmou que tem feito nos debates,

apresentações e encaminhamentos emanados dos estudos e trabalhos desenvolvidos sobre

o assunto.

Dessa forma, conforme a própria percepção manifesta ao final da resposta do ministério,

busca-se “suscitar e até antecipar o debate de alguns pontos relevantes para a gestão do

PISF, o que contribui para o enriquecimento e amadurecimento do objeto que se

persegue nos estudos e trabalhos em curso atinentes à gestão do PISF, que é a

sustentabilidade operacional, institucional e financeira do empreendimento.”

A utilização do trabalho da FGV como principal referência nesse relatório justifica-se

pelo seu embasamento técnico e solidez, resultado da articulação que coordenou entre os

atores federais envolvidos que seria, a princípio, atribuição do MI, tendo se mostrado o

melhor avanço até o momento na discussão do modelo de gestão.

Cabe ressaltar, contudo, que, a despeito de ter suscitado elementos indispensáveis para a

discussão do modelo de gestão do PISF, a utilização dos resultados do trabalho da FGV

por esta equipe não certifica a regularidade dos aspectos legais da contratação, que se

situam fora do escopo desse relatório.

##/Fato##


Da metodologia para construção do Cronograma Retroativo Preliminar

Fato

O Cronograma Retroativo Preliminar tem como objetivo identificar as ações a serem

executadas pelas diversas entidades relacionadas ao PISF, de modo a garantir que o

empreendimento entre em operação no período determinado, respeitando todas as

exigências do projeto.

Para construção do Cronograma Retroativo Preliminar foi criada, pela FGV, uma

metodologia em três níveis de detalhamento.

O primeiro nível, chamado nível macro, é representado pela Estrutura Analítica do

Projeto (EAP), que é a subdivisão das macroentregas do projeto em componentes

menores, possibilitando a visão estruturada e holística das principais linhas de ação

necessárias à operação do PISF. As linhas de ação definidas, no trabalho, para o PISF

são:

Obras;

Institucional;

Regulação;




Operação, manutenção e monitoramento da infraestrutura civil, elétrica e

hidromecânica; e

Sustentabilidade econômica, financeira, operacional e ambiental.

O segundo nível, ou nível meso, é representado pelo Cronograma de Marcos, que

apresenta os marcos de gestão (entregas) necessários à operação das etapas das obras

finalizadas, organizados em períodos semestrais. Essa ferramenta foi utilizada para que

os gestores do projeto possam ter uma visão temporal mais clara dos elementos que

precisam ser entregues em cada um dos espaços temporais de seis meses. O principal

ganho dessa ferramenta é a visibilidade dos marcos críticos do projeto que ela

proporciona.

Os recortes temporais desse instrumento seriam, em sua última versão disponibilizada:

Junho de 2014;

Dezembro de 2014;

Junho de 2015; e

Dezembro de 2015.

O nível micro traz o cronograma na sua versão mais detalhada (Cronograma Retroativo

Preliminar propriamente dito), sistematizado na ferramenta MS Project, contendo os

vínculos de precedência, os responsáveis e as datas de início e término de cada atividade.

Esse será o principal instrumento de gestão para o monitoramento das entregas e dos

prazos definidos entre os diversos atores envolvidos com o PISF. O cronograma

proporciona responsabilização, pois define especificamente os responsáveis por cada

atividade durante um período estimado, bem como demonstra aos gestores os vínculos de

precedência, que são as atividades que precisam ser finalizadas para que outras iniciem.

Figura 2.1 - Estrutura de Modelagem do Cronograma Retroativo

Fonte: Produto 2 - Cronograma Retroativo Preliminar da Operação do PISF – 2ª Versão - Contrato nº

0.033.00/2014, com a Fundação Getúlio Vargas (FGV)

Insumos da pesquisa

Para que fosse possível a elaboração dos instrumentos supracitados, em cada um dos

níveis, foram realizadas, pela FGV, as seguintes atividades:

a) Análise documental: bases de dados fornecidas pelos atores envolvidos, como leis,

decretos, relatórios de trabalhos anteriores, cronogramas, documentação disposta na




internet e apresentações disponibilizadas tanto pela Codevasf, quanto pelo Ministério

da Integração Nacional (MI) e pela Agência Nacional de Águas (ANA).

b) Entrevistas: para a coleta dos primeiros documentos, bem como para o entendimento

do PISF na perspectiva de diferentes partes envolvidas, foram também realizadas

entrevistas com atores-chave.

c) Oficina de trabalho: a partir da análise desses documentos e das informações coletadas

nas entrevistas, foi criada uma primeira versão dos instrumentos descritos na

metodologia. As versões preliminares foram utilizadas como input para as discussões

nas oficinas de trabalho.

A primeira oficina de trabalho foi realizada no dia 28 de maio de 2014, com

representantes da Codevasf, MI e ANA, com o objetivo de debater a EAP do projeto

(nível macro), buscando validar todas as linhas de ação, bem como identificar possíveis

lacunas nos subtópicos de cada uma dessas linhas. Vale ressaltar que foi encaminhada a

lista de presença dessa Oficina.

O produto dessa primeira oficina foi a validação da EAP, com suas cinco linhas de ação:

Obras; Institucional; Regulação; Operação, Manutenção e Monitoramento da

Infraestrutura Civil, Elétrica e Hidromecânica e; Sustentabilidade Econômica, Financeira,

Operacional e Ambiental. Essa validação foi pré-requisito para o desenvolvimento do

Cronograma de Marcos (nível meso) e do Cronograma Retroativo Preliminar (nível

micro).

Posteriormente, definiu-se que seria necessário o desenvolvimento de “mini-oficinas”

específicas para cada linha de ação identificada na EAP, com atores-chave, objetivando

detalhar as ações que já tinham sido previamente identificadas (nas etapas de

levantamento documental e entrevistas), além de acrescentar outras ainda não

contempladas. Adicionalmente, as “mini-oficinas” tinham como objetivo definir as

predecessões (vinculações entre ações), os responsáveis por cada ação e as respectivas

datas de início e término. A última ocorreu em 11/06/2014 e suas listas de presenças

foram encaminhadas. ##/Fato##


Da Estrutura Analítica de Projeto (EAP)

Fato

Segundo o PMBOK 5ª edição, a EAP é uma decomposição hierárquica do escopo total

do trabalho a ser executado pela equipe do projeto a fim de alcançar os objetivos do

projeto e criar as entregas requeridas. A EAP organiza e define o escopo total do projeto

e representa o trabalho especificado na atual declaração do escopo do projeto aprovada.

O trabalho planejado é contido dentro dos componentes de nível mais baixo da EAP, que

são chamados de pacotes de trabalho. Um pacote de trabalho pode ser usado para agrupar

as atividades onde o trabalho é agendado, tem seu custo estimado, monitorado e

controlado. No contexto da EAP, o trabalho se refere a produtos de trabalho ou entregas

que são o resultado da atividade e não a atividade propriamente dita.




Assim, criar a EAP é o processo de subdivisão das entregas e do trabalho do projeto em

componentes menores e mais facilmente gerenciáveis. O principal benefício desse

processo é o fornecimento de uma visão estruturada do que deve ser entregue.

A Estrutura Analítica do Projeto, como resultado da primeira oficina, com as cinco linhas

de ação definidas e os seus desdobramentos, está apresentada a seguir:

Figura 3.1 - Estrutura Analítica do Projeto

Fonte: Produto 2 - Cronograma Retroativo Preliminar da Operação do PISF – 2ª Versão - Contrato nº

0.033.00/2014, com a Fundação Getúlio Vargas (FGV)

A EAP apresentada atende os requisitos do PMBOK considerando que organiza e define

o escopo total do trabalho a ser executado a fim de alcançar os objetivos do projeto e criar

as entregas requeridas.

##/Fato##

1.1.1.4 CONSTATAÇÃO

Cronograma de marcos desatualizado

Fato

Segundo o PMBOK, 5ª edição, marco é um ponto ou evento significativo no projeto. A

lista de marcos identifica todos os marcos do projeto, indicando os obrigatórios, tais como

os exigidos por contrato, e os opcionais, como os baseados em informação histórica. Os

marcos são semelhantes às atividades normais do cronograma, com a mesma estrutura e

atributos, mas têm duração zero, pois representam um momento no tempo. A lista de

marcos pode conter datas agendadas para aqueles específicos, que podem influenciar a

maneira como as atividades são sequenciadas.

Dessa forma, os marcos de projeto podem ser considerados restrições de escopo, em que

definem as restrições ou limitações internas e externas específicas associadas com o

escopo do projeto que afetam a execução desse.

Assim, foi apresentado o Cronograma de Marcos, com todas as principais entregas

previstas a cada seis meses, de forma a possibilitar a operação do PISF. Com efeito, caso




alguma entrega (macro e meso) não fosse realizada, a operação do PISF seria prejudicada

ou postergada, o que de fato ocorreu. Os cortes temporais delimitados são os seguintes:

Etapa 1 - até junho de 2014 (1º semestre de 2014);

Etapa 2 - até dezembro de 2014 (2º semestre de 2014);

Etapa 3 - até junho de 2015 (1º semestre de 2015);

Etapa 4 - até dezembro de 2015 (2º semestre de 2015).

Os quatro Cronogramas de Marcos desenvolvidos, levando em consideração os recortes

temporais acima citados, encontra-se como anexo ao produto 2, 2ª versão, do trabalho da

FGV. Cabe ressaltar que as figuras ilustram os marcos nos formatos de “post-its”, sendo

que os na cor amarela referem-se a ações que devem ser concluídas para o cumprimento

de cada marco e, por sua vez, os em laranja referem-se às rotinas (processos de trabalho)

que devem ser implantadas para a gestão do PISF.

De uma análise simples, verifica-se que, em que pesem os marcos corresponderem ao que

preconiza o PMBOK, os mesmos estão desatualizados e, portanto, a operação do PISF

estaria postergada considerando esse planejamento inicial.

Tanto para o ministério como para a Codevasf, questionou-se o motivo de o cronograma

de marcos estar desatualizado e por consequência as datas de início e término das entregas

e das ações. Considerando que sua produção foi realizada em 28/05/2014, pediu-se para

se justificar sua falta de atualização e, se for o caso, a previsão de quando ela ocorrerá.

Segundo o ministério, o cronograma é um instrumento de planejamento e controle em

que são definidas e detalhadas as atividades a serem executadas durante um período, além

de ser uma ferramenta de gestão das atividades, apresentando o tempo em que elas vão

se realizar. Dessa forma, é possível determinar outros aspectos importantes do projeto

que vão além do tempo. Assim, o aludido cronograma de marcos existiria e seria passível

também da interferência de outras variáveis que não apenas o tempo.

Por sua vez, a Codevasf se manifestou conforme o conteúdo a seguir:

“O cronograma de marcos representa o segundo nível proposto para a metodologia

de criação do cronograma retroativo, apresentando marcos de gestão ou entregas,

conforme descrito, necessários à operação das etapas das obras finalizadas. Desta

descrição depreende-se a total dependência dos marcos do cronograma de obras

executadas pelo Ministério da Integração Nacional, ou seja, para haver operação

é necessária a disponibilização das infraestruturas em pleno funcionamento.

Desta forma, o sumário executivo do PISF constituiu principal documento para

acompanhamento das datas ajustadas no infograma.

A construção do cronograma de marcos dependia da disponibilização por parte do

empreendedor das informações referentes às entregas e ações. Buscando

aperfeiçoar os instrumentos de gestão e controle dos processos do PISF o MI

desenvolveu um novo portal de gerenciamento do PISF o que implicou na

necessidade de transferência das informações para esse novo sistema, ocasionando

atualização e revisão no cronograma das entregas. As senhas de acesso ao novo

portal foram disponibilizadas recentemente para a Codevasf que por sua vez está

providenciando a atualização do referido cronograma de marcos.




A Codevasf realizou o acompanhamento das ações sob sua responsabilidade, com

destaque para as tarefas referentes à aquisição de energia elétrica, nas quais

obteve-se expressivo êxito, tornando-se, num curtíssimo espaço de tempo, a

primeira empresa pública dependente do tesouro a fazer parte do mercado livre de

energia elétrica.”

##/Fato##

Causa

Falta de atualização e divergência nos portais de gerenciamento “pisf.mi.gov.br” e

“gerenciamentopisf.com.br”.

##/Causa##

Manifestação da Unidade Examinada

Por meio do Encaminhamento nº 007/2015, de 14 de dezembro de 2015, da Auditoria

Interna da Codevasf (Consad/AU), foi encaminhado o Plano de Providências com as

manifestações da Área de Desenvolvimento Integrado e Infraestrutura – AD e da Área de

Gestão Estratégica – AE, conforme a seguir:

“A atualização do cronograma de marcos é realizado e disponibilizado pelo

Ministério da Integração Nacional (MI), que é o empreendedor do projeto e

envolve entregas e ações referente às obras, que por consequência impactam

diretamente ou indiretamente nas demais linhas de ação definidas na Estrutura

Analítica do Projeto, constante do produto 2 da FGV (cronograma retroativo

preliminar). Buscando aperfeiçoar os instrumentos de gestão, monitoramento,

acompanhamento e controle dos processos do PISF, o MI desenvolveu dois portais

“pisf.mi.gov.br” e “gerenciamentopisf.com.br”, para gerenciamento das

atividades do empreendimento. Porém, considerando o dinamismo das obras – a

todo instante etapas são concluídas e outras sendo finalizadas - os cronogramas

existentes nos sistemas nem sempre são atualizados no mesmo instante, o que

reflete no Cronograma Retroativo das atividades referentes a pré-operação e início

da operação do Projeto de Integração do Rio São Francisco, atribuições de

competência da Operadora Federal. Ademais pelo volume de informações e

sistemas envolvidos é natural a existência de divergências nas fontes

disponibilizadas através dos portais acima citados, com implicações no

cronograma retroativo.

Finalmente, o Empreendedor e o Operador Federal desenvolvem ações

continuadas de esclarecimentos e alinhamentos através de reuniões periódicas na

Comissão de Integração das Ações de Execução do Projeto de Integração do Rio

São Francisco com Bacias do Nordeste Setentrional (PISF) – CIAPISF, buscando

com isso aperfeiçoar os sistemas de controle e dirimir dúvidas relacionados aos

marcos das entregas.”

Por meio do Ofício 187/AECI/GM/MI, de 5 de abril de 2016, foram encaminhadas as

manifestações do Ministério da Integração Nacional, conforme a seguir:

“O cronograma constante no portal PISF está desatualizado, tendo em vista que

para a rotina de monitoramento não é mais utilizada tal ferramenta.




Já o cronograma de gerenciamento possui em sua linha base, os cronogramas

acordados com as contratadas, e apresentam também, uma projeção dos prazos de

conclusão das atividades em função da produtividade observada. Tal ferramenta

é utilizada como instrumento para cobrança da produção pelas contratadas, sendo

uma referência que pode ser alterada em função do ritmo da execução das obras.

Assim, o Ministério da Integração Nacional e a CODEVASF promoverão a

atualização sistemática do cronograma retroativo.”

##/ManifestacaoUnidadeExaminada##

Análise do Controle Interno

Segundo a Codevasf, a atualização do cronograma de marcos, por envolver entregas e

ações referentes às obras, é realizado e disponibilizado pelo Ministério da Integração

Nacional (MI), por meio dos portais “pisf.mi.gov.br” e “gerenciamentopisf.com.br”.

Ocorre que, considerando o dinamismo das obras, os cronogramas existentes nos sistemas

nem sempre seriam atualizados no mesmo instante, o que se refletiria no Cronograma

Retroativo. Além disso, por causa do volume de informações e sistemas envolvidos

haveria divergências nas fontes disponibilizadas através desses portais, com implicações

no cronograma retroativo.

Para lidar com essa situação, estaria buscando-se aperfeiçoar os sistemas de controle e

dirimir dúvidas relacionados aos marcos das entregas, por meio de reuniões periódicas na

Comissão de Integração das Ações de Execução do Projeto de Integração do Rio São

Francisco com Bacias do Nordeste Setentrional (PISF) – CIAPISF.

Pela sua resposta, a Codevasf parece misturar cronograma de referência com a realização

do cronograma real. O cronograma de marcos não pode ser compreendido como uma

referência a ser atualizada permanentemente em função da alimentação de um sistema,

mas sim como parâmetro balizador de escopo, em função de restrições ou limitações

internas e externas específicas que afetariam a execução do PISF.

Por sua vez, a SIH emite posição mais atualizada, em que assume que o cronograma

constante no portal PISF está desatualizado, tendo em vista que para a rotina de

monitoramento não é mais utilizada tal ferramenta.

Ainda, afirma que utilizam como referência os cronogramas acordados com as

contratadas, que representam uma projeção dos prazos de conclusão das atividades em

função da produtividade observada, servindo como instrumento para cobrança da

produção pelas contratadas, podendo ser alterada em função do ritmo da execução das

obras.

Por fim, afirma que promoverá a atualização sistemática do cronograma retroativo.

Cabe ressaltar que os marcos de projeto podem ser considerados como metas, já que

definem as restrições internas ou externas específicas associadas com o escopo de projeto

que afetam sua execução, em que se há a expectativa da sua realização por parte dos

interessados. E, por definição, metas não devem ser alteradas a qualquer momento, mas

somente quando há mudança de contexto, senão deixam se ter o papel de incentivo na

busca de sua concretização, bem como de sinalizador de eventuais atrasos.




Ao se relacionar, por exemplo, marcos com prazos contratuais, se obtém adequado limite

que, por sua vez, pode ser alterado de acordo com determinados trâmites e readequações

acordadas.

Assim, ao se recomendar sua atualização, não é porque se pretende que isso se torne

constante, mas porque se alcançou o ponto da sua completa divergência da realidade,

considerando que os marcos foram há muito ultrapassados. Ou seja, o desejável não é que

se tenha um cronograma atualizado mediante sua constante revisão e alteração

(postergação) das metas, mas que se persiga sempre o cumprimento do cronograma, de

forma que, mediante correções e ajustes na execução das obras, as metas (marcos) sejam

atingidas conforme planejado e o andamento do projeto fique aderente ao cronograma,

visando a entrega tempestiva dos objetos contratados e o adequado planejamento das

etapas posteriores do empreendimento, criando, assim, condições para a efetiva entrega

dos serviços ao beneficiário final (sociedade).

##/AnaliseControleInterno##

Recomendações:

Recomendação 1: Ao MI, em conjunto com a Codevasf, e, em articulação com os demais

atores: Atualizar e apresentar os marcos de projeto do cronograma retroativo da operação

e manutenção do PISF.


Descontinuidade do acompanhamento do cronograma retroativo

Fato

Consta do produto 2, 2ª versão, a última versão entregue do Cronograma Retroativo

Preliminar, alinhada aos instrumentos anteriormente apresentados, porém com maior

granularidade. Esse seria o principal instrumento de gestão para o monitoramento das

entregas e prazos definidos entre os diversos atores envolvidos com o PISF.

A referida versão do Cronograma Retroativo representa a linha de base (baseline) do

planejamento de ações para implantação do PISF. A linha de base do cronograma é como

uma “fotografia” da versão aprovada pelas partes envolvidas, análogo a um

“congelamento” do que foi planejado para o PISF. A linha de base é utilizada para avaliar

a evolução do Projeto (andamento do PISF), por meio da comparação do planejado

(versão inicial do Cronograma Retroativo) com o realizado. Vale destacar que sempre

que houver uma nova repactuação de ações e prazos do Cronograma Retroativo, deverá

ser gerada uma nova linha de base do cronograma a ser aprovada pelos atores envolvidos,

e divulgada a todas as partes interessadas do projeto.

Foi solicitado tanto ao MI e a Codevasf informar se a EAP, base do cronograma retroativo

desse trabalho, já está, oficialmente, sendo considerada como a EAP da operação e

manutenção do PISF.

Para o ministério, segundo o Ofício nº 206/2015/SIH/MI, de 14/07/2015, em que pesem

as orientações e recomendações aprovadas no trabalho em curso serem consideradas na

EAP, a operação e manutenção do PISF seria atribuição e atividade inerente a operadora

federal, Codevasf, que será acompanhada por outros órgãos e instituições consoantes suas




competências. Em síntese, conclui que a EAP será necessariamente considerada quando

finalizada, validada e aprovada.

Para a Codevasf, conforme o Encaminhamento nº 006/2015, de 07/08/2015, extrai-se o

disposto a seguir:

“Conforme preconizado pelo PMBOK em sua 5ª edição, a criação da EAP

representa o processo de subdivisão das entregas e do trabalho do projeto em

componentes menores e mais facilmente gerenciáveis. Desta forma, a EAP

organiza e define o escopo total do projeto e representa o trabalho especificado na

atual declaração do escopo do projeto, aprovada pela "Oficina de Trabalho 1",

conforme reunião realizada em 28/05/2014.

Neste sentido, considerada no contexto da apresentação do Cronograma

Retroativo Preliminar, conforme proposto no produto 2, a EAP elaborada pela

Fundação Getúlio Vargas - FGV consolidaria o entendimento da adequação da

estrutura, no âmbito da atribuição recebida de realizar a operação do PISF, bem

como representaria, de maneira global, todos os "pacotes de trabalho" que deverão

ser contemplados e entregues na constituição do empreendimento e sua

disponibilização.

Entretanto, dado o caráter evolutivo das atividades realizadas, a serem

acompanhadas dentro de um instrumento que se permita mensurar seu

desenvolvimento e, caso necessário, até mesmo questionar a viabilidade de cada

ponto abordado, o desdobramento da EAP, representado pelas alterações e

versionamentos propostos para o Cronograma Retroativo, não implicaria em

alteração em suas linhas de ação.

Este cronograma retroativo teve por objetivo permitir uma visão das atividades

que devem ser desenvolvidas durante o ano de 2014 e 2015 necessárias para

permitir, por um lado, a pré-operação pela Codevasf dos trechos do PISF à medida

que sejam concluídos e entregues pelo MI, e por outro, a operação pela Codevasf

dos trechos concluídos já observando o 1° Plano de Gestão Anual (PGA) a partir

de 01/01/2016.

Dado ao seu caráter preliminar o Cronograma Retroativo já foi objeto de diversas

revisões, conforme o avanço da maturidade na gestão realizada sobre o Projeto,

bem como, devido às mudanças no calendário de entrega das obras pelo Ministério

da Integração Nacional. Foram observadas necessidades, principalmente, no que

tange ao acompanhamento dos aspectos relativos às iniciativas de gestão que não

foram contempladas inicialmente, além da redefinição do detalhamento relativo

ao acompanhamento da aquisição de energia elétrica.”

Segundo a Codevasf, foi detectada a necessidade de desmembramento de alguns tópicos

propostos, constituindo subprojetos para o acompanhamento de determinadas etapas,

como na aquisição de energia elétrica, compostas de diversos subníveis e detalhamentos

específicos. Outro acompanhamento criado, especificamente, trata da gestão dos produtos

propostos para o contrato com a FGV.

Deve-se relatar que este produto estava alinhado com a diretriz do Ministério da

Integração Nacional de que a partir de junho 2014 já haveria pré-operação de trechos.




Diante das constantes reprogramações do cronograma de obras que ocorreram durante o

exercício passado e, principalmente, pela transição política e administrativa que o

governo federal passou em função das eleições, ocasionando troca dos comandos das

principais instituições envolvidas (MI, Codevasf, MPOG), o acompanhamento do

cronograma retroativo acabou sofrendo certa descontinuidade. Em 2015, deu-se a

retomada efetiva das relações institucionais entre a operadora e o MI.

Assim, encontra-se, de acordo com a Codevasf, em desenvolvimento proposta para a

inclusão dos marcos no âmbito do próprio cronograma retroativo, de forma a destacar

aqueles que representem relevante impacto nas atividades de gestão, sejam de pré-

operação ou mesmo já se vislumbrando a efetiva operação do PISF. As adequações estão

sendo baseadas na documentação oficial do Ministério da Integração Nacional quanto ao

andamento da obra, como por exemplo, o sumário executivo, a agenda de

comissionamentos e testes, o acompanhamento das deliberações da Comissão de

Integração das Ações de Execução do Projeto de Integração do Rio São Francisco com

Bacias do Nordeste Setentrional - CIAPISF.

##/Fato##

Causa

Constantes reprogramações do cronograma de obras durante 2015 e, principalmente, pela

transição política e administrativa que o governo federal passou em função das eleições,

ocasionando troca dos comandos das principais instituições envolvidas (MI, Codevasf,

MPOG). ##/Causa##






“A Codevasf tem se empenhado em manter atualizado o Cronograma Retroativo

das atividades do PISF, que tem como referencial as atividades de pré-operação e

início de operação do empreendimento, não obstante a dinâmica que envolve a

obra. A Empresa tem desenvolvido ações no sentido de aprimorar o modelo de

acompanhamento a partir da construção de um cronograma mais simplificado, que

envolva somente os marcos estratégicos sob sua responsabilidade. Entretanto,

mesmo com a dificuldades na coleta das informações necessárias para a

atualização do cronograma retroativo, reduzido quadro de pessoal, falta de

sistemas de apoio, capacitação e de suporte orçamentário para aquisição de

ferramentas apropriadas, a Codevasf tem se esforçado em manter atualizado o

cronograma retroativo.”



“a) Conforme dito no item 1.1.1.4, o procedimento de atualização de Marcos de

projeto do cronograma retroativo será providenciado.

b) Após a atualização do cronograma retroativo, este será encaminhado à

Secretaria Executiva do conselho Gestor para apreciação em reunião ordinária.”






A Codevasf acena com a construção de um cronograma mais simplificado que envolva

somente os marcos sob sua responsabilidade, assumindo as dificuldades de coletar as

informações pertinentes aos outros atores para completar o cronograma retroativo.

Indiretamente, apenas reforça a relevância do papel de coordenação estabelecido para o

MI no sentido de reunir as informações necessárias para a atualização de uma linha base

de planejamento de longo prazo, envolvendo todos os órgãos com participação na O&M

do PISF.

Por sua vez, a SIH, de forma positiva, afirma que o procedimento de atualização de

Marcos de projeto do cronograma retroativo será providenciado e, após a atualização do

cronograma retroativo, este será encaminhado à Secretaria Executiva do conselho Gestor

para apreciação em reunião ordinária.


Recomendações:

Recomendação 1: Ao MI, em conjunto com a Codevasf: a)Incluir no Cronograma

Retroativo os marcos de projeto atualizados; b)Atualizar e apresentar o Cronograma

Retroativo, definindo, inclusive, as responsabilidades de cada ente, para deliberação do

Conselho Gestor.


Fragilidades nas ações e entregas definidas para entidades não participantes das

oficinas

Fato

Observa-se que o cronograma retroativo contém as linhas de ações, as entregas e as ações,

os responsáveis (Codevasf, Dnocs, IBAMA, Estados, FGV, DEST, Conselho Gestor,

ANA, CHESF, NOS, Escritório de projetos, ANEEL ou MI), os vínculos e as respectivas

durações.

Ocorre que somente o MI, FGV, e a Codevasf participaram das oficinas que deram origem

ao trabalho.

Assim, em primeiro lugar foi questionado se o MI e a Codevasf reconhecem as entregas

e ações definidas, a partir do resultado das oficinas, no Cronograma Retroativo, como

atividades sob sua responsabilidade.

Para o MI, os atores citados têm papéis diferenciados, alguns pontuais e esporádicos,

outros intensos e contínuos. Assim, as suas ações e contribuições à operação e

manutenção do PISF ocorreriam consoante seus papéis, oportunidade e necessidades.

Oficialmente os elementos do cronograma retroativo são considerados como subsídios

para todos os trabalhos decorrentes. O trabalho da FGV foi contratado por orientação do

ministério que participa e acompanha a execução do mesmo. Assim, o MI afirma que




reconhecerá e adotará as ações e entregas, quando aprovadas em última instância,

consoante sua oportunidade e pertinência.

Já a Codevasf se manifesta conforme a seguir:

“Considerando a validação da estrutura proposta pelas oficinas realizadas, a

representatividade do Cronograma Retroativo, também no que tange às linhas de

ações e diversos responsáveis enquadrados, sujeita-se às alterações decorrentes do

contexto do seu desenvolvimento. Segundo ela, a estrutura de Governança para o

PISF está sendo construída, em seus múltiplos níveis, por meio da implementação

de diversos instrumentos de gestão. Os papéis atribuídos no cronograma retroativo

estão sendo articulados e acompanhados no contexto desta disponibilização dos

instrumentos, visando o adequado planejamento das atividades e o pleno exercício

de suas atribuições.

Dessa forma, as linhas de ação e as entregas atribuídas aos diversos atores no

cronograma retroativo não deverão ser consideradas definitivas. Os papéis

atribuídos às instituições citadas no cronograma retroativo, definidas por ocasião

das oficinas, levaram em consideração as atribuições estatutárias dessas

instituições.”

Segundo a Codevasf, caberá ao Ministério da Integração Nacional, no papel de

Coordenador e Empreendedor do projeto conduzir articulações institucionais e políticas

visando a ratificar as propostas constantes no cronograma retroativo.

No que concerne à própria Codevasf, as responsabilidades, as entregas e as ações

atribuídas a ela, operadora federal do PISF, detalhadas no Cronograma Retroativo após

exaustivas discussões ocorridas nas oficinas, onde estiveram presentes o Ministério da

Integração Nacional e a Agência Nacional de Águas, segundo ela, levaram em

consideração o Capítulo V do Decreto nº 5.995/2006, alterado pelo Decreto nº

8.207/2014, que trata das competências da operadora federal para exercer as funções

necessárias à operacionalização e manutenção da infraestrutura decorrente do PISF.

Com efeito, foi solicitado ainda ao MI e à Codevasf justificar a definição de

responsabilidade de entregas e ações para outras instituições que não participaram das

oficinas, bem como informar sobre a intensão de inseri-las no esforço coordenado

necessário ao cumprimento das entregas e das ações, segundo cada responsabilidade.

Para o MI, o Cronograma Retroativo não imporia obrigações notadamente a terceiros,

apenas elencaria um conjunto de atividades necessárias (caminho crítico) prévio à

operação do PISF. Nesse sentindo, a inserção e a participação dos distintos atores de

interesse do empreendimento PISF são inseridos consoantes à oportunidade e as

necessidades.

Para a Codevasf, a definição de responsabilidades das instituições constantes no

cronograma retroativo levou em consideração as competências estatutárias ou da lei de

criação das instituições citadas. As tarefas atribuídas a tais instituições no cronograma

retroativo deverão ser convalidadas através de articulações institucionais conduzidas pelo

Ministério da Integração Nacional, órgão responsável pela coordenação e execução do

PISF, do SGIB e das atividades do Conselho Gestor.




Segundo a empresa pública, o esforço e a construção da estratégia de envolvimento das

instituições inseridas no âmbito do PISF, será formatada pelo Ministério da Integração

Nacional, órgão responsável pela coordenação e execução do PISF, do SGIB e das

atividades do Conselho Gestor. Caberia à Codevasf no papel de operadora federal,

contribuir com o empreendedor para o alcance dos objetivos preconizados para o PISF.

Conforme informações prestadas pelo MI, um Grupo Interministerial será constituído

para debater e alinhar pontos do modelo de gestão construídos nas oficinas.

Entende-se que o Cronograma Retroativo não impõe obrigação a terceiros e que seria

resultado da percepção das atividades necessárias, levando em consideração as

competências estatutárias ou da lei de criação das instituições citadas. Entretanto, mesmo

sendo considerada positiva a iniciativa da criação do cronograma, parte de suas

informações foram inferidas por outros agentes, o que pode provocar um distanciamento

relevante entre o planejamento e a realidade.

##/Fato##

Causa

Falta de articulações institucionais conduzidas pelo Ministério da Integração Nacional,

órgão responsável pela coordenação e execução do PISF, do SGIB e das atividades do

Conselho Gestor.

##/Causa##






“O comentário da CGU de que as informações (contidas no Cronograma

Retroativo) “...foram inferidas por outros agentes, o que pode provocar um

distanciamento relevante entre o planejamento e a realidade” reflete, no entender

da CODEVASF, uma percepção correta, que precisa ser efetivamente incorporada

no rol das preocupações centrais para a gestão adequada do PISF. A CODEVASF,

como Operadora Federal, está ciente de que o risco de sucesso parcial ou

moderado na gestão do PISF é muito grande se atores importantes – presentes na

estrutura dos Estados ou mesmo da União – não forem efetivamente incorporados

ao Sistema de Gestão. Um exemplo disso é o DNOCS, que é o responsável pela

gestão de açudes estratégicos nas bacias receptoras. Todos os esforços estão sendo

empreendidos pela CODEVASF para que esse entendimento seja capturado

institucionalmente e surta os efeitos desejados.”



“As oficinas foram promovidas pela FGV com a finalidade de congregar

informações dos agentes, entidades e órgãos responsáveis direta ou indiretamente

no PISF.

Ocorre que de forma oficial o Mistério da Integração Nacional está em constante

atuação junto a outros entes/órgãos envolvidos no PISF, no sentido de equacionar

o modelo de gestão a ser construído, bem como atuar diretamente nas questões




relevantes quanto às tomadas de decisões as questões inerentes à O&M do PISF.

Para tanto foi criado o Grupo de Trabalho Interinstitucional por meio da Portaria

Interinstitucional número 03 de 14 de março de 2015, que reúne o Mistério da

Integração Nacional, a CC/PR, o MPOG, a ANA e a CODEVASF, com ação

efetiva junto aos membros do Governo Federal que participam do Conselho

Gestor.”



A Codevasf, no mesmo sentido do que foi apresentado no “fato”, reconhece que o risco

de sucesso parcial ou moderado na gestão do PISF é muito grande se atores importantes

não forem efetivamente incorporados ao Sistema de Gestão, exemplificando o caso do

DNOCS.

Quanto à SIH, esta frisa que está em constante atuação junto a entes/órgãos envolvidos

no PISF, no sentido de equacionar o modelo de gestão a ser construído, bem como atuar

diretamente nas questões relevantes quanto às tomadas de decisões nas questões inerentes

à O&M do PISF. Cita que, para tanto, foi criado o Grupo de Trabalho Interinstitucional,

reunindo o Mistério da Integração Nacional, a CC/PR, o MPOG, a ANA e a CODEVASF,

com ação efetiva junto aos membros do Governo Federal que participam do Conselho

Gestor.

Foi encaminhada a Ajuda Memória da 1ª Reunião do citado GT, datada de 25/08/2015,

bem como das reuniões realizadas em 07/03/2016 e 14/03/2016 que trataram de assuntos

relacionados ao modelo de gestão, critérios de rateio para formação de tarifa do PISF,

regras de uso da água do PISF pelo consumidor independente, garantias financeiras dos

estados à operadora federal, delegação pela união aos estados beneficiados pelo PISF da

operação e manutenção integral dos reservatórios objetos do Termo de Compromisso de

2005, entre outros.

Em que pese observar-se que essas reuniões são etapas relevantes de preparação para as

discussões com os Estados, falta ainda a ação direta de articulação junto às entidades não

participantes das oficinas para convalidar as ações e entregas definidas no cronograma

retroativo.


Recomendações:

Recomendação 1: Ao MI: Promover articulação junto às entidades não participantes das

oficinas para convalidar as ações e entregas definidas no cronograma retroativo.


Falta de Plano de Gestão de Riscos

Fato

Conforme o 2º produto da FGV, e de acordo com o PMBOK, risco pode ser considerado

um evento ou uma condição que, caso ocorra, pode ter um impacto positivo ou negativo

em uma ou mais frentes do projeto, como por exemplo, escopo, tempo, custo ou

qualidade. Os riscos têm origem no ambiente de incertezas no qual se insere o projeto. Os




riscos precisam ser geridos para proporcionar maior previsibilidade ao projeto e assegurar

o alcance dos resultados esperados.

Além disso, é determinante realizar uma análise de riscos de todo o projeto e seu

ambiente, para que a maior quantidade de possíveis riscos seja identificada e analisada, a

fim de estabelecer respostas proativas a eles.

Nesse sentido, a gestão de riscos é um aspecto fundamental a ser considerado no âmbito

do PISF que pode impactar, ou até mesmo inviabilizar, o início da operação do

empreendimento. Dessa forma, é importante identificar quais são os riscos existentes no

Cronograma Retroativo Preliminar, bem como utilizar um modelo que possibilite a

Gestão dos Riscos do projeto, prevenindo a sua ocorrência, ou mitigando os seus

impactos.

Assim como o próprio Cronograma Retroativo Preliminar, os riscos possuem a

característica de serem dinâmicos. Com a mudança do contexto e da fase do projeto,

novos riscos podem surgir, assim como outros riscos podem ser considerados superados

(riscos de etapas do projeto que já foram concluídas).

Nesse contexto da gestão de riscos, foi solicitado que fosse informado que providências

estão sendo (ou serão) tomadas para a mitigação ou prevenção dos riscos que a FGV

propôs a partir da lista inicial de 35 riscos, estabelecida em função das ações registradas

no Cronograma Retroativo Preliminar.

Sobre isso, o ministério afirma que, por dizer respeito ao contrato firmado entre a

Codevasf e a FGV, só estes poderiam informar com precisão e propriedade.

Já a Codevasf declara que a lista de riscos constante do Produto 2 do contrato com a FGV

compõe somente um dos itens de um plano de gestão de riscos e que não obstante a

ausência do referido plano foi elaborada a tabela abaixo, demonstrando os riscos e as

respectivas providências para mitigá-los.

Tabela 7.1 – Risco levantados X Providências da Codevasf

Nº Riscos levantados Providências que estão sendo (ou serão) tomadas para a

mitigação ou prevenção dos riscos

1 Indefinição de papéis e responsabilidades no

âmbito do PISF.

O produto 3, que trata sobre a governança do PISF, propõe

melhorias para o sistema, contribuindo para uma melhor

definição de papéis e responsabilidades, incluindo proposta

de revisão do Decreto 5995/2006.

2

Definição do papel de Companhias de

Saneamento (elas estão tendo funções de

órgão de gerenciamento de recursos hídricos

dos Estados - com exceção do Ceará - e ao

mesmo tempo são usuárias do sistema).

No contrato com a FGV será realizado diagnóstico sobre a

situação dos estados, visando propor melhorias na

capacidade de gestão de recursos hídricos dos estados.

3 Estrutura administrativa insuficiente dos

órgãos estaduais.

No contrato com a FGV será realizado diagnóstico sobre a

situação dos estados, visando propor melhorias na

capacidade de gestão de recursos hídricos dos estados.

4 Pessoal envolvido insuficiente ou sem

capacitação específica.

A Codevasf está reestruturando a proposta de quadro de

pessoal encaminhado ao DEST no ano passado, a qual foi

devolvida em função das restrições impostas pelo período

eleitoral, para atender as premissas de sustentabilidade

econômica, operacional e ambiental.

5 Contratações não iniciadas no prazo previsto.

Com a retomada da CIAPISF, a Codevasf e MI estão

alinhando os cronogramas de obras e das ações de operação

e manutenção, visando realizar as contratações de forma

tempestiva.






6

Subutilização de insumos e serviços devido a

atrasos em obras (exemplo, energia contratada

e não utilizada).



e manutenção, de forma a evitar subutilização de insumos e

serviços devido a atrasos em obras.

7

Não disponibilidade orçamentária (para

contratações, ampliação do quadro de pessoal

etc.).

Apesar da crise fiscal pela qual passa o Governo Federal, o

PISF, até então, tem sido priorizado na liberação de recursos

orçamentários e financeiros, permitindo a continuidade das

obras e das ações de construção do modelo de gestão.

8 Elevação dos custos de operação acima das

estimativas (energia, pessoas etc.).

A Codevasf realizará estudos para reduzir os custos

operacionais, com especial atenção ao principal insumo, que

é a energia elétrica. Assim, será elaborada estratégia para

contratação de energia a longo prazo.

9 Uso ineficiente da água e perda da água

(evaporação, furto, infiltração etc.).

O Conselho Gestor é a instância para articulação e solução

de potenciais conflitos.

10

Sustentabilidade econômico-financeira do

sistema devido à não adequação do ciclo

operacional de distribuição da água e sua

consequente perda.

A Codevasf construirá modelo hidráulico/hidrológico,

permitindo a maior eficiência na distribuição da água.

11 Elevação dos custos de obras (construção)

além do esperado atualmente. O MI deverá ser consultado sobre o acompanhado do risco.

12 Insuficiente passagem de conhecimento do MI

para a Codevasf.



e manutenção, de forma a evitar a insuficiente passagem de

conhecimento do MI para a Codevasf. Também, foi

designada comissão de acompanhamento das ações

ambientais – CTGA.

13

Insuficiente domínio/ expertises/ habilidades

em temas críticos (energia, automação, gestão

do Projeto) pela Operadora.

A Operadora Federal deverá contratar consultorias

especializadas nos referidos temas para assessorá-la. No

caso específico de energia elétrica a operadora conta com o

auxílio de uma Comercializadora com experiência na

montagem de estratégias de aquisição de energia.

14

Indisponibilidade e falta de acesso a

informações críticas necessárias à gestão

eficaz do PISF.

Foi retomado o funcionamento da Comissão de Integração

das Ações de Execução do PISF – CIAPISF. O

funcionamento pleno da referida Comissão tem promovido

a integração e o nivelamento de informações necessárias a

gestão do PISF. Conforme informações da SIH/MI em breve

estará sendo retomado o funcionamento do Conselho Gestor

do SGIB.

15 Fiscalização insuficiente das obras.

A Codevasf está providenciando a elaboração de Termos de

Referência visando a contratação de mão de obra

especializada que irá complementar a força de trabalho do

quadro da Codevasf nas referidas atividades.

16 Qualidade insatisfatória das obras entregues

e/ou entregas incompletas.

A equipe da Codevasf responsável pelo recebimento das

obras, por meio de relatórios específicos apontarão as

inconformidades identificadas e juntamente com o

Empreendedor e as empresas contratadas adotarão as

medidas corretivas.

17 Não realização das obras complementares

pelos Estados em tempo oportuno.

A Operadora Federal está mapeando a situação em que se

encontram as obras complementares do PISF de obrigação

dos estados. O tema será objeto de tratativas no Conselho

Gestor onde estarão presentes os representantes dos Estados

receptores das águas aduzidas.

18 Descumprimento de condicionantes da ANA e

órgãos ambientais pelos Estados.

A princípio estão sendo adotadas todas as providências para

atendimento das condicionantes regulatórias e ambientais,

visando com isso inviabilizar o início da operação comercial

do projeto.

19

Descumprimento de condicionantes da ANA e

órgãos ambientais pelos atores do Governo

Federal.

A princípio estão sendo adotadas todas as providências para

atendimento das condicionantes regulatórias e ambientais,

visando com isso inviabilizar o início da operação comercial

do projeto.

20

Dificuldade de alinhamento entre os órgãos e

entidades do Governo Federal, incertezas e

potenciais conflitos.








21

Dificuldade de alinhamento entre o Governo

Federal e os Estados e Municípios

beneficiados pelo PISF, incertezas e




22 Descontinuidade política e administrativa

(Estados e Governo Federal).

A construção de uma estrutura para a gestão do PISF que

goze de estabilidade e autonomia administrativa é essencial

é essencial para minimizar os efeitos da descontinuidade

política e administrativa.

23 Novas demandas por Projetos Ambientais.

Novas demandas por projetos ambientais que venham

impactar os custos do projeto deverão ser discutidos pelo

Ministério da Integração Nacional junto aos órgãos

ambientais.

24 Projetos Ambientais mal elaborados e/ou

executados.

As unidades orgânicas do MI e da Codevasf responsáveis

pela implementação e acompanhamento dos projetos

ambientais deverão estar preparados para promover

eventuais ajustes.

25 Atrasos na emissão das licenças/ autorizações

ambientais e autorizações locais.

As unidades orgânicas do MI e da Codevasf responsáveis

pela implementação e acompanhamento dos projetos

ambientais deverão dispor de ferramentas de gestão e

acompanhamento de modo a mitigar essas ocorrências.

26 A não operacionalização da sistemática de

Monitoramento e Avaliação.

Está sendo estrutura um escritório de projetos para

monitorar e avaliar os resultados.

27 Inadimplência dos Estados no pagamento pela

utilização da água bruta.

Está sendo formado no modelo de gestão formas de

garantias a serem oferecidas e exigidas pela Operadora

Federal junto aos estados.

28 Não aprovação do 1o PGA no prazo limite

para viabilizar a Operação do PISF.

A Operadora Federal está viabilizando a construção do 1º

PGA alinhado ao cronograma de obras e início da operação

comercial.

29

Impossibilidade de os Estados arcarem com os

custos de operação e manutenção do PISF,

requerendo subsídios da União.

Os marcos legais do projeto preveem a autosustentabilidade

do projeto através do pagamento das águas aduzidas.

30

Alto custo das tarifas de utilização da água

bruta, colocando em risco a sustentabilidade

financeira do PISF.

A Operadora Federal juntamente com o Empreendedor tem

concebido modelos que buscam dar maior eficiência na

operação do projeto de forma a reduzir os custos

operacionais.

31

Descumprimento pelos fornecedores de

serviços e equipamentos de O&M dos prazos

de entregas contratados.

Estão sendo concebidos indicadores de performance nos

Termos de Referência para contratação dos serviços de

O&M com previsão de aplicação de penalidades nos

descumprimentos contratuais.

32

Ocorrência de eventos naturais (exemplo:

chuvas) que impactem o prazo de entrega das

obras.

O funcionamento pleno da CIAPISF tem promovido a

integração e o nivelamento de informações necessárias a

gestão do PISF entre a Operadora Federal e o

Empreendedor, ocasião em são comunicados eventuais

revisões de prazos e entregas.

33 Impugnações dos editais publicados de

contratações de obras e serviços.

Os Termos de Referência deverão ser elaborados de forma a

evitar ocorrências dessa natureza. Os processos licitatórios

são compostos de matriz de riscos e medidas que possam

mitigar esse tipo de ocorrência.

34

Projetos Básico e Executivo de obras e

contratações de OM&M não finalizados nos

prazos ou com deficiência (problemas de

planejamento e gestão do empreendimento).

Para mitigar ocorrências dessa natureza o modelo de gestão

do PISF que está sendo concebido deverá contar com

estruturas, técnicos, recursos e pessoas em número e com

conhecimento a altura dos desafios.

35 Execução das obras em desacordo com os

Projetos Básicos e Executivos.

Para mitigar ocorrências dessa natureza o modelo de gestão

do PISF que está sendo concebido deverá contar com

estruturas, técnicos, recursos e pessoas em número e com

conhecimento a altura dos desafios.

Fonte: CI nº 069/2015, de 06/08/2015, da Gerência de Operação do Projeto de Integração do São Francisco

As providências que estão sendo (ou serão) tomadas para a mitigação ou prevenção dos

riscos, em geral, apontam na direção da solução dos problemas, com exceção das

seguintes:

9 - Uso ineficiente da água e perda da água (evaporação, furto, infiltração etc.).




Providência: O Conselho Gestor é a instância para articulação e solução de


Análise: Esse não parece ser um problema apenas de articulação.

11- Elevação dos custos de obras (construção) além do esperado atualmente.

Providência: O MI deverá ser consultado sobre o acompanhado do risco.

Análise: Segundo a Codevasf, o MI deveria se manifestar, o que não ocorreu.

18- Descumprimento de condicionantes da ANA e órgãos ambientais pelos Estados.

Providência: A princípio estão sendo adotadas todas as providências para

atendimento das condicionantes regulatórias e ambientais, visando com isso

inviabilizar o início da operação comercial do projeto.

Análise: Afirmação genérica, sem demonstrar quais são as providências.

19- Descumprimento de condicionantes da ANA e órgãos ambientais pelos atores do

governo federal.

Providência: A princípio estão sendo adotadas todas as providências para

atendimento das condicionantes regulatórias e ambientais, visando com isso

inviabilizar o início da operação comercial do projeto.

Análise: Afirmação genérica, sem demonstrar quais são as providências.

22- Descontinuidade política e administrativa (Estados e governo federal).

Providência: A construção de uma estrutura para a gestão do PISF que goze de

estabilidade e autonomia administrativa é essencial é essencial para minimizar os

efeitos da descontinuidade política e administrativa.

Análise: Afirmação correta, mas não se trata de providência, não tendo conteúdo

prático.

23- Novas demandas por Projetos Ambientais.

Providência: Novas demandas por projetos ambientais que venham impactar os

custos do projeto deverão ser discutidos pelo Ministério da Integração Nacional

junto aos órgãos ambientais.

Análise: Segundo a Codevasf, o MI deveria se manifestar, o que não ocorreu.

24- Projetos Ambientais mal elaborados e/ou executados.

Providência: As unidades orgânicas do MI e da Codevasf responsáveis pela

implementação e acompanhamento dos projetos ambientais deverão estar

preparados para promover eventuais ajustes.


prático. Que unidades?

25- Atrasos na emissão das licenças/ autorizações ambientais e autorizações locais.

Providência: As unidades orgânicas do MI e da Codevasf responsáveis pela

implementação e acompanhamento dos projetos ambientais deverão dispor de

ferramentas de gestão e acompanhamento de modo a mitigar essas ocorrências.


prático. Que unidades?

34- Projetos Básico e Executivo de obras e contratações de OM&M não finalizados

nos prazos ou com deficiência (problemas de planejamento e gestão do

empreendimento).




Providência: Para mitigar ocorrências dessa natureza o modelo de gestão do PISF

que está sendo concebido deverá contar com estruturas, técnicos, recursos e pessoas

em número e com conhecimento a altura dos desafios.


prático.

35- Execução das obras em desacordo com os Projetos Básicos e Executivos.

Providência: Para mitigar ocorrências dessa natureza o modelo de gestão do PISF

que está sendo concebido deverá contar com estruturas, técnicos, recursos e pessoas

em número e com conhecimento a altura dos desafios.


prático.

Pode-se sintetizar as principais medidas para lidar com os riscos mais relevantes

conforme a seguir:

Tabela 7.2 – Quantidades de medidas por tipo

Tipo de providência Qt

O risco será tratado em produto a fornecido pela contratação da FGV 4

A Codevasf está reestruturando a proposta encaminhada ao DEST no ano passado 1

Com a retomada da CIAPISF, a Codevasf e MI estão alinhando seu planejamento 5

Entendimento da continuidade na liberação de recursos orçamentários e financeiros 1

Realização de estudos pela Codevasf 1

O Conselho Gestor é a instância para articulação e solução de potenciais conflitos. 3

Construção de modelo hidráulico/hidrológico pela Codevasf 1

Segundo a Codevasf, seria atribuição do MI. 2

Contratação de consultorias especializadas para assessorar a Codevasf 2

A equipe própria da Codevasf dará conta do risco 1

O tema será objeto de tratativas no Conselho Gestor 1

Declarações genéricas sem conteúdo prático 8

Escritório de projetos está sendo estruturado para monitorar e avaliar os resultados 1

Previsão nos marcos legais do projeto 1

Concepção de modelos da Codevasf juntamente com o empreendedor 1

Elaboração de Termos de referência de forma a tratar o risco. 2

Fonte: CGU

Verifica-se que as providências relatadas carecem de maior detalhamento, não sendo, em

geral, suficientes para possibilitar a Gestão de Riscos do Projeto. Além disso, com a

mudança do contexto e da fase do projeto, novos riscos podem surgir, assim como esses

podem ser considerados superados ou transformados.

Por outro lado, a Codevasf assume que a lista de riscos é somente um dos itens de um

Plano de Gestão de Riscos.

Foi questionado, ainda, à Codevasf que considerando que a FGV recomenda que essa

lista que compõe o Modelo de Gestão de Riscos, deveria ser avaliada, atualizada e gerida

pelo seu Escritório de Projetos, a ser consolidada em um período futuro de curto prazo,

após a entrega do relatório, datado de 12/10/2014, informasse que providências quanto a

isso já teriam sido tomadas.

Em sua resposta, a Codevasf afirma que está estruturando um escritório de projetos para

acompanhamento das tarefas constantes do cronograma retroativo, tais como prazos,

entregas e riscos, contribuindo para o processo decisório e revisão de rumos. Salienta que

as medidas administrativas demandadas para a gestão do PISF e adotadas pela Codevasf




até o momento, não contaram com aportes de recursos humanos, de recursos de custeio

ou de instrumentos complementares, não obstante os diversos pleitos nesse sentido.

Segundo o PMBOK, 5ª edição, um plano de gestão de riscos descreve como as atividades

de gerenciamento dos riscos serão estruturadas e executadas, devendo conter:

Metodologia. Define as abordagens, ferramentas e fontes de dados que podem ser usadas

para realizar o gerenciamento dos riscos no projeto.

Papéis e responsabilidades. Define o líder, o apoio e os membros da equipe de gerenciamento

dos riscos para cada tipo de atividade do plano de gerenciamento dos riscos, e explica suas

responsabilidades.

Orçamento. Estima os fundos com base nos recursos designados, para inclusão na linha de

base de custos, e estabelece os protocolos para aplicação das reservas de contingência e

gerenciamento.

Prazos. Define quando e com que frequência os processos de gerenciamento dos riscos serão

realizados durante o ciclo de vida do projeto, estabelece os protocolos para aplicação das

reservas de contingências do cronograma e estabelece as atividades de gerenciamento dos

riscos a serem incluídas no cronograma do projeto.

Categorias de riscos. Fornece um meio de agrupar possíveis causas de riscos. Podem ser

usadas várias abordagens como, por exemplo, uma estrutura baseada nos objetivos do

projeto por categoria. A estrutura analítica dos riscos (EAR) ajuda a equipe do projeto a

considerar muitas fontes a partir das quais os riscos podem surgir em um exercício de

identificação de riscos. Diferentes estruturas de EARs serão apropriadas para diferentes

tipos de projetos. Uma organização pode usar uma estrutura de categorização previamente

preparada, que pode ter a forma de uma simples lista de categorias ou ser estruturada em

uma EAR. A EAR é uma representação hierárquica dos riscos, de acordo com suas categorias

de riscos. Um exemplo é apresentado na Figura 11-4.

Definições de probabilidade e impacto dos riscos. A qualidade e a credibilidade da análise

dos riscos requerem a definição de diferentes níveis de probabilidade e impacto dos riscos

que são específicos ao contexto do projeto. As definições gerais dos níveis de probabilidade

e impacto são adaptadas a cada projeto durante o processo Planejar o gerenciamento dos

riscos, para serem usadas nos processos subsequentes. A Tabela 11-1 é um exemplo de

definições de impactos negativos que poderia ser usado na avaliação dos impactos de riscos

com relação a quatro objetivos do projeto. (Tabelas semelhantes poderiam ser definidas com

a perspectiva dos impactos positivos.) A Tabela 11-1 ilustra as abordagens relativa e

numérica (nesse caso, abordagens não lineares).

Matriz de probabilidade e impacto. Matriz de probabilidade e impacto é uma rede para o

mapeamento de probabilidade de ocorrência de cada risco e o seu impacto nos objetivos do

projeto caso tal risco ocorra. Os riscos são priorizados de acordo com suas implicações

potenciais de afetar os objetivos do projeto. Uma abordagem típica de priorização dos riscos

é usar uma tabela de referência ou uma matriz de probabilidade e impacto. As combinações

específicas de probabilidade e impacto que fazem com que um risco seja classificado com

importância “alta”, “moderada” ou “baixa” são geralmente definidas pela organização.

Tolerâncias revisadas das partes interessadas. As tolerâncias das partes interessadas,

conforme se aplicam ao projeto específico, podem ser revisadas no processo Planejar o

gerenciamento dos riscos.

Formatos de relatórios. Os formatos de relatórios definem como os resultados do processo

de gerenciamento dos riscos serão documentados, analisados e comunicados. Eles

descrevem o conteúdo e o formato do registro dos riscos, assim como quaisquer outros

relatórios de riscos necessários.

Acompanhamento. O acompanhamento documenta como as atividades de risco serão

registradaspara benefício do projeto atual, e como os processos de gerenciamento dos riscos

serão auditorados.

##/Fato##




Causa

Falta de iniciativa do MI no desenvolvimento de um Plano de Gestão de Riscos.

##/Causa##






“Conforme Decreto nº 8.207/2014, o Ministério da Integração Nacional é o

coordenador do Sistema de Gestão do PISF, cabendo-lhe gerenciar os riscos do

projeto de forma sistêmica e como tal deve ser o responsável por propor e conduzir

um “Plano Integrado de Gestão de Riscos”, definindo os papéis e quais riscos cada

participante do sistema deve monitorar e mitigar. Cabe à Codevasf monitorar e

mitigar os riscos de sua competência, tanto que na proposta de estrutura que irá

acolher o PISF, que está sendo submetida ao DEST, foi sugerido a criação e uma

unidade orgânica, que dentre outras atribuições regimentais, ficaria responsável

pela gestão dos riscos da Empresa. Entretanto, de acordo com o DEST a proposta

deverá aguardar momento mais propício em virtude das restrições orçamentárias.

Conforme já esclarecido na Solicitação de Auditoria nº 201504148/002, de

19/06/2015, a Codevasf elaborou juntamente com a FGV uma lista de possíveis

riscos e as respectivas providências para mitigá-los. O desenvolvimento e a

implantação de um Plano de Gestão de Riscos pela Codevasf conforme estabelece

as boas práticas irá demandar a contratação de serviços técnicos especializados

levando em consideração o contexto sociopolítico e econômico atual, a

disponibilidade orçamentária e financeira, aprovação da estrutura orgânica e o

desenvolvimento da sistemática de gerenciamento de riscos, para o atendimento

específico das necessidades do PISF.

Finalmente cabe destacar que o contrato da Codevasf com a FGV não contempla

o desenvolvimento de um Plano de Gestão de Riscos.”



“O Plano de Gestão de riscos do Projeto poderá ser incluído no escopo do edital

em elaboração para a contratação de empresa com objetivo de fornecer o

gerenciamento das obras do PISF.”



A Codevasf lembra, de forma coerente, que o Ministério da Integração Nacional é o

coordenador do Sistema de Gestão do PISF, cabendo-lhe gerenciar os riscos do projeto

de forma sistêmica e como tal deve ser o responsável por propor e conduzir um “Plano

Integrado de Gestão de Riscos”, definindo os papéis e quais riscos cada participante do

sistema deve monitorar e mitigar, devendo ter papel atuante nessa definição. Com efeito,

à Codevasf caberia monitorar e mitigar o subconjunto de riscos de sua competência.




Por sua vez, a SIH declara que o Plano de Gestão de riscos do Projeto poderá ser incluído

no escopo do edital em elaboração para a contratação de empresa com objetivo de

fornecer o gerenciamento das obras do PISF, o que se alinha com o entendimento

expresso pela Codevasf que deve ser o ministério a responsável por propor e conduzir um

“Plano Integrado de Gestão de Riscos”. Entretanto, causa preocupação o verbo “poderá”,

considerando que a necessidade de um Plano de Gestão de Riscos não pode ser tratada

como uma possibilidade, mas como uma certeza. ##/AnaliseControleInterno##

Recomendações:

Recomendação 1: Ao MI: Apresentar um plano de Gestão de Riscos do Projeto completo,

abrangendo pontos, tais como: a)Metodologia; b)Papéis e responsabilidades;

c)Orçamento; d)Prazos; e)Categorias de riscos; f)Definições de probabilidade e impacto

dos riscos; g)Matriz de probabilidade e impacto; h)Tolerâncias revisadas das partes

interessadas; i)Formatos de relatórios; j)Acompanhamento.


DA DESCRIÇÃO DO ARRANJO INSTITUCIONAL DO PISF

Fato

Com o objetivo de desenvolver uma análise completa a respeito do modelo de governança

atual do PISF, é de fundamental importância entender todos os aspectos e componentes

do modelo atual.

Do Sistema de Gestão do PISF (SGIB)

Em 2004, foi constituído um grupo interministerial para estudar alternativas de gestão do

PISF. Esse grupo foi composto por representantes do Ministério da Integração Nacional

(MI), do Ministério de Minas e Energia (MME)/Chesf, do Ministério do Meio Ambiente

(MMA)/ANA e da Casa Civil. Com o suporte técnico da Fundação Getúlio Vargas, esse

grupo apresentou a concepção do Sistema de Gestão do Projeto de Integração do Rio São

Francisco com as Bacias Hidrográficas do Nordeste Setentrional (SGIB). O referido

sistema foi instituído por meio do Decreto Federal nº 5.995, de 19 de dezembro de 2006.

O SIGB foi instituído com os seguintes objetivos:

Promover a sustentabilidade da operação referente à infraestrutura hídrica a ser

implantada pelo Ministério da Integração Nacional no âmbito do PISF;

Garantir a gestão integrada, descentralizada e sustentável dos recursos hídricos

disponibilizados, direta e indiretamente, pelo PISF;

Viabilizar a melhoria das condições de abastecimento d'água na área de influência do

PISF, visando a atenuar os impactos advindos de situações climáticas adversas;

Induzir o uso eficiente dos recursos hídricos disponibilizados pelo PISF pelos setores

usuários, visando ao desenvolvimento sustentável da região beneficiada pelo referido

projeto; e

Coordenar a execução do PISF.

O SGIB congrega grupos de assessoramento e instituições federais e estaduais, com

interferência na gestão dos recursos hídricos, assim organizado:




Ministério da Integração Nacional, órgão coordenador;

Agência Nacional de Águas - ANA, entidade reguladora;

Conselho Gestor;

Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba -

Codevasf, como Operadora Federal; e (Alteração dada pelo Decreto nº 8.207, de

2014); e

Operadoras Estaduais.

A representação esquemática do Sistema de Gestão do PISF (SGIB) encontra-se a seguir:

Figura 8.1 - Sistema de Gestão do PISF (SGIB), segundo Decreto Nº8.207/2014

Fonte: Produto 3 – Descrição do Modelo de Governança e Sustentabilidade do Projeto – 2ª Versão -

Contrato nº 0.033.00/2014, com a Fundação Getúlio Vargas (FGV)

Além disso, o governo federal e os estados receptores firmaram um Termo de

Compromisso visando à implementação de ações que garantissem a sustentabilidade

financeira e operacional do PISF, bem como a viabilização da utilização racional das

águas brutas aduzidas aos estados receptores. Esse Termo de Compromisso foi firmado

em 1 de setembro de 2005 vigorando por prazo indeterminado. Nesse termo, o governo

federal, por meio do MI, MMA, ANA e Casa Civil (CC), se comprometeu a:

Construir das obras de captação e adução do PISF;

Instituir, por decreto, o SGIB;

Formalizar, à entidade operadora federal, a responsabilidade pela operação,

manutenção e fornecimento de água bruta do PISF aos Estados;

Delegar aos Estados a operação e a manutenção integral dos açudes interligados ao

PISF; após eventuais obras visando a segurança dos reservatórios;

Apoiar as ações do setor produtivo incentivando a utilização racional dos recursos

hídricos;

Colaborar com os Estados em apoio à implementação de projetos de infraestrutura

hídrica interligadas ao PISF;

Colaborar com os Estados em apoio ao gerenciamento de recursos hídricos; e

Propor a criação da CHESF-Águas (Na sua concepção inicial, a operadora federal

seria a Chesf-Águas, constituindo-se uma subsidiária da CHESF).


http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2014/Decreto/D8207.htm#art1

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2014/Decreto/D8207.htm#art1



A seguir, serão descritas as competências e funções dos atores que compõem o SGIB,

proporcionando subsídios para que seja realizada a análise do modelo de governança do

empreendimento.

Do Ministério da Integração Nacional (MI)

Compete ao MI a implantação da política nacional de infraestrutura hídrica, sendo,

portanto, responsável pela implantação do PISF. Nesse sentido, o Decreto Nº 8.207/2014

descreve as seguintes competências para o MI:

Coordenação e implantação da execução do PISF (inciso I do art. 4º);

Coordenação do SGIB (inciso II do art. 4º);

Coordenação das atividades do Conselho Gestor, presidindo-o (inciso III do art. 4º);

Estabelecimento de programas que induzam o uso eficiente e racional dos recursos

hídricos disponibilizados pelo PISF e que potencializem o desenvolvimento

econômico e social da Região da Integração (inciso IV do art. 4º);

Priorização dos recursos alocados no Orçamento Geral da União para colaborar com

os Estados, por meio dos órgãos que lhe são vinculados, em apoio à implantação de

projetos de infraestrutura hídrica na área beneficiada pelo PISF (inciso V do art. 4º);

Definição de diretrizes para o PGA e sua posterior aprovação (art. 19);

Nomeação dos membros do Conselho Gestor (§2º e 6º do art. 7º); e

Regulamentação da organização e forma de funcionamento do Conselho Gestor (§10º

do art. 7º).

Do Conselho Gestor

Segundo o artigo 6º do Decreto nº 5.995/2006, alterado pelo Decreto nº 8.207/2014, o

PISF será gerido pelo Conselho Gestor, de caráter consultivo e deliberativo, e tendo como

funções primordiais:

Estabelecimento de diretrizes para a elaboração do Plano de Gestão Anual do PISF

(PGA) e proposição de revisões (art. 19);

Proposição de padrões de qualidade e regras de alocação da água entre os Estados

receptores;

Proposição de sistemática de alocação de vazões não contratadas;

Articulação e solução de conflitos entre a Operadora Federal e os Estados e entre

estes;

Acompanhamento da execução do PISF;

Proposição de programas que induzam ao uso eficiente e racional dos recursos

hídricos disponibilizados pelo PISF e que potencializem o desenvolvimento

econômico e social da região beneficiada;

Instituição de câmaras técnicas e grupos de trabalho específicos para dar suporte às

suas atividades temáticas (§9º do art. 7º); e

Apresentação de sugestões quando às funções da operadora federal e aos contratos

com as operadoras estaduais (art. 16).

O Conselho Gestor será composto por dois representantes, sendo um titular e um suplente,

de cada uma das organizações citadas abaixo:




Ministério da Integração Nacional (presidirá o Conselho Gestor);

Casa Civil da Presidência da República;

Ministério da Fazenda;

Ministério de Minas e Energia;

Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão;

Ministério do Meio Ambiente;

Estado do Ceará;

Estado do Rio Grande do Norte;

Estado do Paraíba;

Estado do Pernambuco;

Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco; e

Comitês das bacias hidrográficas receptoras.

O Ministério da Integração Nacional convocará e presidirá o Conselho Gestor. Os

representantes de cada uma das organizações e entidades supracitadas serão convocados

a comparecer às reuniões periódicas do conselho. Os membros do conselho serão

indicados pelos titulares dos respectivos órgãos e governos estaduais e nomeados por ato

do Ministro de Estado da Integração Nacional.

É relevante citar que só haverá um representante para o Comitê da Bacia Hidrográfica do

Rio São Francisco e um representante para os comitês de bacias receptoras, que serão

definidos por deliberação conjunta dos comitês das bacias hidrográficas e nomeados por

ato do Ministro de Estado da Integração Nacional.

O conselho deliberará por maioria de votos, com a presença de, no mínimo, sete membros,

e caberá ao presidente o voto de qualidade. Em casos de urgência e relevante interesse,

cabe ao presidente, a prerrogativa de deliberar sobre matérias de competência do

conselho, que serão posteriormente submetidas à apreciação e à aprovação do colegiado.

Do operador federal (Codevasf)

A Codevasf foi designada – inicialmente pela Portaria nº 603/2012 do MI e,

posteriormente, pelo Decreto nº 8.207/2014 – para exercer a função de operadora federal

do PISF.

Sua escolha fundamenta-se nas seguintes vantagens:

i) Ser um agente de desenvolvimento regional com atuação na área de abrangência do

PISF;

ii) Possuir experiência na implantação de projetos de irrigação de grande porte;

iii) Ter um corpo técnico experiente na implantação de grandes projetos públicos;

iv) Possuir experiência na implantação e gestão de infraestruturas hídricas, que incluem

barragens e adutoras; e

v) Proporcionar economia mediante o aproveitamento da estrutura patrimonial e de

recursos humanos existente.

Como operadora federal do PISF, a Codevasf possui os seguintes papéis (conforme art.

12, 14, 18 e 19 do Decreto nº 5.995/2006, com as alterações do Decreto nº 8.207/2014; e

art. 6 e 7 da Resolução/Outorga da Ana nº 411/ 2005):

a) Operacionalizar e manter a infraestrutura o PISF (art. 12, Decreto nº 8.207/2014),

observando o disposto pela ANA;




b) Monitorar os usos dos recursos hídricos no âmbito de atuação (nas captações, nas

divisas dos estados e nos portais) (art. 14, inciso V, Decreto nº 5.995/2006);

c) Enviar à ANA a Declaração Mensal de Uso (art. 6 da Resolução/Outorga da Ana nº

411/ 2005);

d) Inserir dados ou interligar o sistema de monitoramento do PISF no Sistema Nacional

de Informação de Recursos Hídricos (SNIRH) (art. 7 da Resolução/Outorga da Ana

nº 411/ 2005);

e) Preparar a proposta de PGA e submetê-la ao Conselho Gestor, observando orientações

do MI e da ANA (art. 19, Decreto 5.995/2006), contendo, no mínimo:

e.1) Repartição das vazões e o rateio dos custos (art. 18, inciso I, Decreto nº

5.995/2006);

e.2) Instrumentos de gestão (art. 18, inciso II, Decreto nº 5.995/2006);

e.3) Condições e padrões operacionais (art. 18, inciso III, Decreto nº 5.995/2006);

e.4) Preços a serem praticados (art. 18, inciso IV, Decreto 5.995/2006);

e.5) Mecanismos de pagamento dos preços relativos à água disponibilizada pelo PISF

e garantias de ressarcimento à operadora federal pelos Estados receptores em

caso de inadimplência (art. 18, inciso V, Decreto nº 5.995/2006);

e.6) Sistemática de alocação da vazão não contratada pelos Estados (art. 18, inciso

VI, Decreto nº 5.995/2006);

e.7) Metas a serem cumpridas e os respectivos incentivos e penalidades (art. 18, inciso

VII, Decreto nº 5.995/2006); e

e.8) Programas que induzam ao uso eficiente e racional dos recursos hídricos

disponibilizados pelo PISF e que potencializem o desenvolvimento econômico e

social da região beneficiada, bem como as fontes de recursos e responsabilidades

pela implementação (art. 18, inciso VIII, Decreto nº 5.995/2006).

Da Agência Nacional de Águas (ANA)

No âmbito do SGIB, a Agência Nacional de Águas (ANA) foi designada como a entidade

reguladora do PISF. A sua atuação tem como premissa a Lei nº 9.433/1997, responsável

por instituir a Política Nacional de Recursos Hídricos (PNRH) e o Sistema Nacional de

Gerenciamento dos Recursos Hídricos, além da Lei nº 9.984/2000 que dispõe sobre a

criação da ANA. Pelo disposto, a ANA é responsável pela concessão de outorga pelo uso

dos recursos hídricos em rios federais. Com relação à adução de água bruta envolvendo

rios federais, que é o objeto do PISF, a Lei nº 12.058/2009, em seu art. 45, altera o artigo

4º da Lei nº 9.984/2000 e inclui como competências da ANA:

Art. 45. O art. 4º da Lei no 9.984, de 17 de julho de 2000, passa a vigorar

acrescido dos seguintes dispositivos:

“Art. 4º ...........................................................

XIX - regular e fiscalizar, quando envolverem corpos d'água de domínio da

União, a prestação dos serviços públicos de irrigação, se em regime de

concessão, e adução de água bruta, cabendo-lhe, inclusive, a disciplina, em

caráter normativo, da prestação desses serviços, bem como a fixação de padrões

de eficiência e o estabelecimento de tarifa, quando cabíveis, e a gestão e

auditagem de todos os aspectos dos respectivos contratos de concessão, quando

existentes.

.............................................................................................

§ 8º No exercício das competências referidas no inciso XIX deste artigo, a ANA

zelará pela prestação do serviço adequado ao pleno atendimento dos usuários,

em observância aos princípios da regularidade, continuidade, eficiência,




segurança, atualidade, generalidade, cortesia, modicidade tarifária e utilização

racional dos recursos hídricos.

Considerando as legislações mencionadas e o disposto pelo Decreto nº 5.995/2006 e suas

alterações pelo Decreto nº 8.207/2014, com relação ao PISF, a ANA possui as seguintes

atribuições:

a) Estabelecimento da outorga de direito do uso dos recursos hídricos (e suas

condicionantes);

b) Regulação do uso da água;

c) Fiscalização do cumprimento da outorga;

d) Exercer funções de ente regulador do PISF;

e) Fixação de padrões de eficiência e o estabelecimento de tarifa que serão utilizados

para a elaboração do PGA e do PDG;

f) Aprovação do PGA nos limites de sua competência;

g) Fiscalização da prestação dos serviços de adução de água bruta do PISF;

h) Estabelecimento de regras operacionais para as operadoras estaduais e operadora

federal.

i) Recebimento das informações (enviadas pela Codevasf), referentes ao PISF, de

interesse para a regulação: custos, planos de investimento etc; e

j) Recebimento do Plano Operativo Anual das operadoras estaduais.

Com relação à aprovação do PGA nos limites de sua competência, é importante citar o

art. 19 do Decreto nº 5.995/2006, que diz:

Art. 19. O Plano de Gestão Anual será elaborado pela Operadora Federal,

seguindo diretrizes do Ministério da Integração Nacional e ouvido o Conselho

Gestor, e submetido àquele Ministério e à ANA, para aprovação das disposições

atinentes às suas respectivas competências.

Depreende-se do artigo supracitado que a ANA possui a prerrogativa de validar o PGA

de acordo com sua competência que, segundo a Lei nº 12.058/2009 supracitada, é de fixar

os padrões de eficiência e as tarifas a serem cobradas pela adução da água bruta oriunda

do PISF, entre outras atividades regulatórias.

De acordo com as competências acima descritas, a ANA outorgou ao MI o direito de uso

dos recursos hídricos do Rio São Francisco para a execução do PISF (Resolução nº 411

de 22 de setembro de 2005), a partir do estabelecimento de uma série de condicionantes

a serem cumpridas.

A ANA emitiu em favor do MI o CERTOH, Certificado de Avaliação da Sustentabilidade

da Obra Hídrica (Resolução nº 412, de 22 de setembro de 2005), onde também definiu

que poderia proceder com a fiscalização da execução das obras relacionadas ao PISF,

para verificar se as medidas destinadas à garantia hídrica e à sustentabilidade operacional

estão sendo adotadas em conformidade com as informações fornecidas e com o

CERTOH.

Dos governos estaduais

A partir do Termo de Compromisso entre a União e os estados receptores do PISF,

assinado em 1º de setembro de 2005, foram definidas uma série de obrigações entre os




diversos atores, visando à implementação de ações que garantam a sustentabilidade

financeira e operacional do projeto. Sendo assim, compete aos governos estaduais se

capacitar administrativa, financeira e operacionalmente para gerenciar os recursos

hídricos provenientes do PISF nos seus respectivos territórios, bem como pagar à

operadora federal as tarifas que contribuam para cobrir os custos operacionais e de

manutenção do projeto.

De acordo com o Termo de Compromisso, compete aos estados:

a) Capacitar-se administrativa, financeira e operacionalmente para gerenciar os recursos

hídricos nos seus respectivos territórios;

b) Estruturar os órgãos de recursos hídricos dos Estados, de forma que possam ser

definidos Operadores Estaduais em cada um dos quatro Estados beneficiados pelo

PISF;

c) Realizar, de forma integrada e com articulação com a ANA, campanha de

regularização dos usos da água na área de influência do PISF, mediante o

cadastramento de usuários e a implantação da cobrança da outorga pelo uso da água;

d) Implantar a cobrança de tarifas dos serviços de operação, manutenção e de cobrança

de direito de uso da água no âmbito do Estado;

e) Responsabilizar-se pelos açudes em sua área de abrangência;

f) Pagar à Entidade operadora federal do PISF os custos operacionais e de manutenção

a ele relativos, com a implementação de cobrança dos serviços aos usuários finais;

g) Acordar garantias financeiras com a Entidade operadora federal; e

h) Priorizar investimentos, em parceria com a União, para a implementação de

infraestrutura hídrica estadual interligada ao PISF.

A participação dos Estados no SGIB se dá por meio do Conselho Gestor, estrutura na qual

eles fazem parte. Os Estados possuem poder de voto nas deliberações do conselho,

representando, assim, os seus interesses relacionados ao PISF.

Além do poder de voto nas deliberações do Conselho Gestor, os órgãos dos governos

estaduais possuem competências e atribuições que estão diretamente relacionadas à

operação e manutenção do PISF e também na indução do desenvolvimento regional

potencializado pelo projeto.

A seguir, são relacionados os órgãos dos governos estaduais que terão atribuições

vinculadas ao PISF (operadoras estaduais, órgãos gestores de recursos hídricos e

companhias de saneamento). É possível que alguns desses órgãos e entidades possam vir

a atuar como representantes dos Estados no Conselho Gestor. Como os papéis de cada

ente ainda não estão definidos pelos estados, não é possível identificar com exatidão o

papel de cada ator relacionado ao PISF.

a) No Estado do Ceará:

a.1) Secretaria de Recursos Hídricos do Ceará (SRH)

Segundo o sítio oficial da SRH, entre suas atribuições estão:

I - desenvolver estudos visando a quantificar as disponibilidades e demandas das

águas para múltiplos fins;




II - implantar um sistema de informações sobre recursos hídricos, através da

coleta de dados, estatística e cadastro de usos da água visando a subsidiar as

tomadas de decisões;

III - desenvolver ações no sentido de subsidiar o aperfeiçoamento do suporte legal

ao exercício da gestão das águas, consubstanciado na Lei n° 11.996, de 24 de

julho de 1992;

IV - desenvolver ações que preservem a qualidade das águas, de acordo com os

padrões requeridos para usos múltiplos; e

V - desenvolver ações para que a Gestão dos Recursos Hídricos seja

descentralizada, participativa e integrada em relação aos demais recursos

naturais.

a.2) Companhia de Gestão dos Recursos Hídricos (COGERH)

Segundo a Lei nº 12.217/93 – Lei de criação da COGERH –, suas principais

atribuições são:

I - desenvolver estudos visando a quantificar as disponibilidades e demandas das

águas para múltiplos fins;

II - implantar um sistema de informações sobre recursos hídricos, através da

coleta de dados, estatística e cadastro de usos da água visando a subsidiar as

tomadas de decisões;

III - desenvolver ações no sentido de subsidiar o aperfeiçoamento do suporte legal

ao exercício da gestão das águas, consubstanciado na Lei n° 11.996, de 24 de

julho de 1992;

IV - desenvolver ações que preservem a qualidade das águas, de acordo com os

padrões requeridos para usos múltiplos;

V - desenvolver ações para que a Gestão dos Recursos Hídricos seja

descentralizada, participativa e integrada em relação aos demais recursos

naturais; e

VI - adotar a bacia hidrográfica como base e considerar o ciclo hidrológico, em

todas as suas fases.

a.3) Companhia de Água e Esgoto do Ceará (CAGECE)

Segundo Estatuto da Companhia de Água e Esgoto do Ceará – CAGECE, suas

principais atribuições são:

I – planejar, projetar, executar, ampliar, manter e explorar industrialmente os

sistemas públicos de água e esgoto sanitário;

II – fixar e arrecadar tarifas dos serviços prestados, promovendo reajustamentos

periódicos, de modo que atenda a cobertura das amortizações dos investimentos,

custos de operação e manutenção e acúmulo de reservas para expansão dos

sistemas; e

III – realizar outras atividades que, direta ou indiretamente, explícita ou

implicitamente, digam seus objetivos.

b) No Estado da Paraíba:

b.1) Secretaria de Recursos Hídricos, do Meio Ambiente e da Ciência e Tecnologia

(SERHMACT)




Segundo o sítio oficial do Governo do Estado da Paraíba, as principais funções

da SERHMACT referentes aos recursos hídricos são:

Combate à Desertificação;

Elaboração de Planos, Pesquisas, Projetos e Estudos em Meio Ambiente;

Construção de barragens e açudes;

Construção de Adutoras;

Revitalização das Bacias Hidrográficas;

Elaboração de Planos, Estudos e Projetos na Área de Recursos Hídricos; e

Reforma e manutenção de Equipamentos Hídricos.

b.2) Agência Executiva de Gestão das Águas do Estado da Paraíba (AESA)

Segundo o documento de criação da AESA, suas principais atribuições são:

I – implantar e manter atualizado o cadastro de usuários dos recursos hídricos

no Estado da Paraíba;

II – analisar, instruir processos e emitir parecer sobre a licença de obras hídricas

e de outorga de direito de uso dos recursos hídricos em corpos hídricos de

domínio do Estado e, mediante delegação expressa, em corpos hídricos de

domínio da União, observada a respectiva legislação;

III – desenvolver campanhas e ações que promovam a regularização de usos e

usuários dos recursos hídricos;

IV – fiscalizar, com poder de polícia, a construção e as condições operacionais

de poços, barragens e outras obras de aproveitamento hídrico, os usos dos

recursos hídricos superficiais e subterrâneos e da infraestrutura hídrica pública

nos corpos de água de domínio estadual e, mediante delegação expressa, nos de

domínio da União que ocorrem em território paraibano;

V – operar, manter e atualizar a rede hidrometeorológica do Estado;

VI – exercer as atividades de monitoramento e previsão do tempo e clima,

monitoramento dos usos dos recursos hídricos e de variáveis hidrológicas dos

mananciais superficiais e subterrâneos do Estado;

VII – implementar a cobrança pelo uso dos recursos hídricos de domínio do

Estado da Paraíba e, mediante delegação expressa, de corpos hídricos de

domínio da União, observado o disposto na respectiva legislação, bem como

arrecadar e aplicar receitas auferidas pela cobrança;

VIII – exercer a gerência administrativa, orçamentária, financeira e patrimonial

do Fundo Estadual de Recursos Hídricos – FERH, sob a supervisão do Conselho

Estadual de Recursos Hídricos, devendo seu regulamento ser baixado por

Decreto do Chefe do Poder Executivo Estadual;

IX – definir as condições e operar a infraestrutura hídrica, visando a garantir o

uso múltiplo dos recursos hídricos, conforme estabelecido nos planos de recursos

hídricos das respectivas bacias hidrográficas;

X – fomentar e apoiar a criação de entidades de usuários de água e comitês de

bacias hidrográficas;

XI - desenvolver ações de educação, capacitação e mobilização social, de

conformidade com a sua área de abrangência;

XII – elaborar o Relatório Anual sobre a situação dos recursos hídricos do

Estado; e

XIII – executar outras atividades correlatas.




b.3) Companhia de Água e Esgotos da Paraíba (CAGEPA)

Segundo Estatuto Social da CAGEPA, suas principais atribuições são:

Planejar, executar e operar serviços de saneamento básico em todo o território

do Estado da Paraíba, compreendendo a captação, adução, tratamento e

distribuição de água e coleta, tratamento e disposição final dos esgotos,

comercializando esses serviços e os benefícios que direta ou indiretamente

decorrerem de seus empreendimentos, bem como quaisquer outras atividades

correlatas ou afins, além de participar de outras sociedades das quais o poder

público, direta ou indiretamente, seja acionista ou quotista.

c) No Estado de Pernambuco:

c.1) Secretaria de Recursos Hídricos e Energéticos de Pernambuco (SRHE)

Segundo o sítio oficial da SRHE, suas competências são:

I. Promover a gestão integrada, racional e participativa dos recursos hídricos e

energéticos do Estado e a implantação e consolidação dos instrumentos das

Políticas Estaduais de Recursos Hídricos, Saneamento e Energia;

II. Coordenar, gerenciar e executar estudos, pesquisas, programas, projetos,

obras e serviços tocantes aos recursos hídricos, ao saneamento e aos recursos

energéticos, bem como promover a articulação dos órgãos e entidades estaduais

com organismos federais e municipais atinentes a essas matérias;

III. Elaborar e implementar programas de eficiência energética, de

desenvolvimento energético e de desenvolvimento científico e tecnológico em

Energia de interesse do Estado e promover os respectivos monitoramentos;

IV. Administrar, fiscalizar e manter as obras hídricas de preservação, captação e

adução de água bruta no âmbito de sua competência;

V. Exercer a gestão dos programas e recursos destinados à Energia;

VI. Executar a Política Estadual de Energia, bem como programas e projetos

estaduais referentes a este setor;

VII. Administrar o Fundo Estadual de Recursos Hídricos - FEHIDRO,

submetendo o plano de aplicação dos recursos e as prestações de contas ao

Conselho Estadual de Recursos Hídricos – CRH; e

VIII. Exercer a Presidência e a Secretaria Executiva do Conselho Estadual de

Recursos Hídricos – CRH.

c.2) Agência Pernambucana de Águas e Clima (APAC)

Competências principais retiradas da Lei de Criação da APAC:

I – executar as políticas governamentais de recursos hídricos no Estado de

Pernambuco;

II – elaborar, coordenar e incentivar o desenvolvimento de estudos, pesquisas e

projetos na área de recursos hídricos, objetivando a maximização dos benefícios

econômicos e sociais resultantes do aproveitamento múltiplo dos recursos

hídricos e minimização dos impactos ambientais;

III – elaborar relatório anual sobre a situação dos recursos hídricos estaduais;




IV – orientar e apoiar os municípios para uma gestão integrada dos recursos

hídricos, bem como fomentar a inclusão nos planos diretores municipais de

dispositivos que objetivem a proteção dos recursos hídricos, essencial à melhoria

da qualidade devida;

V – realizar atividades técnicas e administrativas de informação, comunicação,

mobilização social, assessoria a organismos de bacias hidrográficas e outras

relacionadas com a execução da Política Estadual de Recursos Hídricos;

VI – operar e manter atualizado o Sistema de Informações de Recursos Hídricos

- SIRH do Estado de Pernambuco;

VII – operar e manter as redes estaduais de monitoramento hidrometeorológico

e da qualidade da água, em articulação com outras instituições, quando for o

caso;

VIII – manter atualizado o Plano Estadual de Recursos Hídricos;

IX – implementar e operar os instrumentos de gestão dos recursos hídricos no

Estado de Pernambuco;

X – exercer o poder de polícia administrativa, fiscalizando o cumprimento da

legislação dos recursos hídricos;

XI – celebrar convênios com órgãos federais, estaduais e municipais, vedada a

delegação de atribuições que importem em atos de poder de polícia;

XII – elaborar propostas de criação e atualização de normas legais sobre

recursos hídricos;

XIII – expedir outorgas de direito de uso dos recursos hídricos, superficiais e

subterrâneos, de construção de obras hídricas e de lançamento de efluentes;

XIV – fiscalizar o uso dos recursos hídricos e aplicar as sanções administrativas

previstas em leis e regulamentos próprios;

XV – implantar a cobrança pelo uso da água, aplicar multas, cobrar juros,

correção e outros acréscimos legais, por inadimplência;

XVI – definir critérios e regras de operação de obras de aproveitamento múltiplo

e a alocação dos recursos hídricos;

XVII – fiscalizar a aplicação de critérios e regras de operação da infraestrutura

hídrica existente;

XVIII – estimular a criação e apoiar o funcionamento dos organismos de bacias

hidrográficas e dos demais colegiados do Sistema Integrado de Gerenciamento

de Recursos Hídricos de Pernambuco – SIGRH/PE;

XIX - planejar e promover ações destinadas a prevenir e/ou minimizar os efeitos

de secas e inundações, no âmbito do SIGRH/PE, em articulação com organismos

de defesa civil;

XX – promover a capacitação de recursos humanos para a gestão das águas;

XXI – elaborar, em conjunto com o órgão ambiental, proposições para o

enquadramento dos corpos de água em classes de uso preponderante para

aprovação no Comitê de Bacia respectivo, na ausência de Agência de Bacia;

XXII – manter parcerias com órgãos e entidades estaduais que desenvolvam

atividades na área de aproveitamento dos recursos hídricos;

XXIII – elaborar e manter atualizados o cadastro de usuários de recursos hídricos

e o de infraestrutura hídrica;

XXIV – manter atualizada a base cartográfica da hidrografia do Estado;

XXV – intervir, no âmbito de sua competência, nos conflitos pelo uso da água,

buscando solucioná-los;

XXVII – exercer outras atividades correlatas de apoio às atividades de gestão de

recursos hídricos;




XXVIII – celebrar convênios, acordos e ajustes, que deleguem à APAC

atribuições compatíveis com a sua esfera de competência, bem como delegar a

terceiros, como Agências de Bacias, competências que lhes são próprias;

XXX – disciplinar, em caráter normativo, a implementação, a operacionalização,

o controle e a avaliação dos instrumentos da Política Estadual de Recursos

Hídricos;

XXXII – intermediar as negociações de transferência de água entre bacias

hidrográficas;

XXXIII – executar as ações de preservação e recuperação dos recursos hídricos

visando à sustentabilidade ambiental; e

XXXIV – promover, coordenar e executar atividades de pesquisa,

desenvolvimento tecnológico e inovação nas áreas de recursos hídricos,

meteorologia e mudanças climáticas, podendo para estes fins estabelecer termos

de parceria, convênios e outros instrumentos similares, com instituições de

pesquisa e de fomento à pesquisa nestas áreas de conhecimento.

c.3) Companhia Pernambucana de Saneamento (COMPESA)

Segundo sítio oficial da COMPESA:

I - elaborar e executar planos, programa e projetos de abastecimento de água e

de esgotamento sanitário do Estado de Pernambuco;

II - promover a implantação, ampliação e complementação de sistemas de

abastecimento de água e de esgotamento sanitário na área de sua jurisdição,

operando-os industrialmente;

III - manter estudos atualizados com relação aos problemas atinentes ao

abastecimento de água e de esgotamento sanitário;

IV - tratar e controlar a qualidade da água potável e dos efluentes de esgotos

sanitários; e

V - apurar custos operacionais e elaborar estudos visando a fixação ou revisão

das tarifas dos serviços de sua competência, adequando-as à conjuntura

econômico-social do Estado.

d) No Estado do Rio Grande do Norte:

d.1) Secretaria de Meio Ambiente e Recursos Hídricos do RN (SEMARH)

Segundo o sítio oficial da SEMARH, suas principais atribuições são:

I - formular políticas, planos e programas estaduais de meio ambiente e recursos

hídricos e supervisionar a sua execução;

II - coordenar e supervisionar a execução das atividades estaduais de meio

ambiente e recursos hídricos;

III - prover os serviços da Secretaria Executiva do Conselho Estadual de Meio

Ambiente (CONEMA), do Conselho Estadual de Recursos Hídricos (CONERH) e

dos Comitês de Bacias;

IV - exercer a gestão administrativa, orçamentária, financeira e patrimonial do

Fundo Estadual de Recursos Hídricos (FUNERH);

V - participar do processo de ampliação e operação de redes de estações

medidoras de dados hidrológicos e pluviométricos;




VI - projetar, licitar, executar, fiscalizar e receber as obras e serviços de

engenharia relacionados com infraestrutura hídrica afetos à SEMARH e às

Entidades a ela vinculadas;

VII - promover a descentralização no gerenciamento dos recursos hídricos e

incentivar a integração e participação da sociedade no processo de gestão dos

recursos hídricos, na forma da lei;

VIII - desenvolver estudos, pesquisas e projetos relacionados com o

aproveitamento e a preservação do meio ambiente e dos recursos hídricos;

IX - supervisionar a formulação e a execução da política estadual de educação

ambiental;

X - supervisionar a execução dos programas educacionais e de capacitação de

pessoal em gestão do meio ambiente e dos recursos hídricos;

XI - fixar critérios e normas quanto à permissão e uso racional dos recursos

hídricos;

XII - relacionar-se com Órgãos e Entes públicos ou privados, nacionais ou

internacionais, que apresentem afinidade com sua área de atuação;

XIII - representar o Estado no Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos

Hídricos, previsto no art. 21, XIX, da Constituição Federal;

XIV - definir e coordenar a implantação da política de saneamento no Estado do

Rio Grande do Norte; e

XV - fomentar o processo de criação e desenvolvimento dos Comitês de Bacias.

d.2) Instituto de Gestão de Águas do Rio Grande do Norte (IGARN)

Segundo a Lei de Criação do IGARN, suas principais atribuições são:

I- participar da implantação das Políticas e Programas Estaduais de Recursos

Hídricos;

II- coordenar e executar as atividades de gerenciamento de recursos hídricos no

Estado;

III- desenvolver estudos, pesquisas e projetos relacionados com o aproveitamento

e preservação dos recursos hídricos estaduais;

IV- implantar e manter atualizado banco de dados sobre os recursos hídricos do

Estado;

V- elaborar e manter atualizado o Plano Estadual de Recursos Hídricos;

VI- por delegação da SEMARH, analisar as solicitações e expedir as outorgas do

direito de uso dos recursos hídricos, efetuando a sua fiscalização;

VII- exercer o poder de polícia relativo aos usos dos recursos hídricos e aplicar

as sanções aos infratores;

VIII- analisar projetos e conceder licença técnica para a construção de obras

hídricas, sem prejuízo da licença ambiental obrigatória;

IX- implantar, operar e manter redes de estações medidoras de dados

hidrológicos e pluviométricos;

X- apoiar a SEMARH na elaboração do relatório anual sobre a situação dos

Recursos Hídricos no Estado;

XI- elaborar estudos visando à fixação de critérios e normas quanto à permissão

e uso racional dos recursos hídricos;

XII- implantar, operar e manter todo e qualquer instrumento de gestão de água,

como cadastros, planos, estudos, sistemas, processos participativos;

XIII- efetuar a cobrança pelo uso da água e aplicar as multas por inadimplência;




XIV- estabelecer e implementar as regras de operação da infraestrutura hídrica

existente;

XV- estipular o cálculo do rateio das obras de uso múltiplo de interesse comum

ou coletivo;

XVI- operar e manter as obras e equipamentos de infraestrutura hídrica;

XVII- compor o Sistema Integrado de Gestão de Recursos Hídricos - SIGERH;

XVIII- promover programas educacionais e de capacitação de pessoal em gestão

de recursos hídricos; e

XIX- exercer outras atividades correlatas de apoio às atividades de Gestão de

Recursos Hídricos.

d.3) Companhia de Águas e Esgotos do Rio Grande do Norte (CAERN)

Segundo o sítio oficial da CAERN, sua principal atribuição é:

Atender a população do RN com água potável, coleta e tratamento de esgoto de

forma a contribuir para a melhoria da qualidade de vida da mesma, com postura

empresarial adequada, integrada aos demais setores de saneamento básico e

respeitando os fatores socioeconômicos e ambientais.

Das Operadoras estaduais

As operadoras estaduais serão responsáveis pela manutenção e operação das

infraestruturas hídricas estaduais que se interligarão à estrutura do PISF. Essa atividade é

essencial para que a água aduzida seja efetivamente entregue aos usuários finais aos quais

ela se destina.

Para tanto, as operadoras estaduais devem firmar contrato com a operadora federal para

a adução da água bruta, sendo que a adesão deve ser formalizada em ato normativo dos

respectivos eEstados.

De acordo com o Decreto nº 5.995/2006, alterado pelo Decreto nº 8.207/2014, as

atribuições das operadoras estaduais são os seguintes:

a) Operação e manutenção dos sistemas estaduais de reserva e distribuição de água bruta

interligados ao PISF;

b) Operação e manutenção da infraestrutura hídrica da União, interligada ao PISF,

repassada à gestão estadual;

c) Zelo (defesa) pelo uso eficiente e racional da água disponibilizada pelo PISF;

d) Manutenção do cadastro dos usuários dos recursos hídricos e apoio ao órgão gestor

estadual nos procedimentos de outorga e fiscalização dos usos da água na sua área de

atuação;

e) Apresentação à operadora federal e à ANA de seu Plano Operativo Anual (POA)

contendo a respectiva previsão de demanda de água do PISF;

f) Submissão, no seu âmbito de atuação, às determinações que se insiram na

competência regulatória da ANA, relativas ao PISF, especialmente no que se refere

às condições e regras operacionais;

g) Cobrança pela distribuição da água em sua área de atuação, na conformidade do que

for aprovado pelos órgãos e entidades competentes;

h) Pagamento à operadora federal dos valores correspondentes à água recebida do PISF;




i) Monitoramento e gestão do sistema de informações relativo à distribuição da água

aduzida pelo PISF;

j) Normatização e elaboração de estudos e projetos concernentes à distribuição da água

aduzida pelo PISF; e

k) Instituição, no seu âmbito de atuação, de programas de indução do uso eficiente e

racional da água, considerando os benefícios sociais, econômicos e ambientais dos

seus usos.

Dentre os papéis a serem desempenhados pelas operadoras estaduais, percebe-se que elas

precisarão enviar à operadora federal um Plano Operativo Anual (POA), que estabelece

os objetivos que devem ser cumpridos no ano seguinte e quais são as etapas a serem

executadas para que se atinja o resultado.

Do Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis

(IBAMA)

Existem dois dispositivos regulatórios necessários ao empreendimento que são a Licença

de Instalação (LI) e a Licença de Operação (LO), ambos emitidos pelo IBAMA. Até 9 de

novembro de 2014, tinham sido emitidas duas Licenças de Instalação: a LI nº 438/2007,

referente aos trechos I e II do Eixo Norte e V do Eixo Leste e a LI nº 925/2013, que renova

a LI anterior, sendo referente aos mesmos trechos citados. Essa licença submete a

execução do empreendimento ao cumprimento de condicionantes ambientais e sociais, o

que propiciou a concepção de programas intitulados Programas Básicos Ambientais

(PBAs) da Licença de Instalação.

A Licença de Operação não tinha sido emitida pelo fato de, até citada data, não havia

nenhum trecho do PISF em efetiva fase de operação. Cabe ressaltar que, para a Licença

de Operação, também haverá condicionantes impostas pelo IBAMA, que poderá incidir

em novos PBAs (específicos para a operação).

Portanto, a operadora federal deve prever na sua estruturação para operação do PISF, o

cumprimento dos PBAs relacionados à Licença de Operação, mitigando riscos de

impedimentos à adução de água.

Ao IBAMA caberá fiscalizar o cumprimento das condições da licença e da execução dos

PBAs.

Do Departamento Nacional de Obras Contra as Secas (DNOCS)

No que concerne ao DNOCS, citam-se as seguintes atribuições relacionadas ao PISF:

a) Contribuição para a execução dos objetivos da PNRH (Política Nacional de Recursos

Hídricos);

b) Elaboração de projetos de engenharia e execução de obras públicas de captação,

acumulação, condução, distribuição, proteção e utilização de recursos hídricos, em

conformidade com a Política e o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos

Hídricos;

c) Colaboração na preparação dos planos regionais de operação, manutenção e

segurança de obras hidráulicas;




d) Promoção de ações no sentido da regeneração de ecossistemas hídricos e de áreas

degradadas, com vistas à correção dos impactos ambientais decorrentes da

implantação de suas obras;

e) Cooperação com outros órgãos públicos, estados, municípios e instituições oficiais de

crédito em projetos e obras que envolvam desenvolvimento e aproveitamento de

recursos hídricos; e

f) Cooperação com outros organismos públicos no planejamento e na execução de

programas permanentes e temporários, com vistas a prevenir e atenuar os efeitos das

adversidades climáticas.

No contexto do PISF, o DNOCS está encarregado da realização de obras de recuperação

e a operação e manutenção de reservatórios e açudes associados. Sua atuação deverá ser

desempenhada de forma integrada com a operadora federal e as operadoras estaduais.

Segundo o trabalho da FGV, a operação integrada exigirá a conexão entre os sistemas de

informação do DNOCS e do PISF.

Além disso, será necessário que o DNOCS promova a gestão integrada dos recursos

hídricos associados infraestrutura federal sob sua responsabilidade em parceria com os

órgão gestores estaduais e a ANA.

Da Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE)

No que tange à SUDENE, citam-se as seguintes atribuições relacionadas ao PISF:

a) Articulação e proposição de programas e ações nos ministérios setoriais para o

desenvolvimento regional, com ênfase no caráter prioritário e estratégico, de natureza

supraestadual ou sub-regional;

b) Apoio, em caráter complementar, a investimentos públicos e privados a iniciativas de

desenvolvimento regional; e

c) Promoção ao desenvolvimento econômico, social e cultural e a proteção ambiental do

semiárido, por meio da adoção de políticas diferenciadas para a sub-região.

No contexto do PISF o principal papel da SUDENE poderá ser o financiamento de

projetos e ações integrantes do PDG e PGA, potencializando o desenvolvimento regional.

##/Fato##


Do marco legal do PISF

Fato

As referências legais utilizadas no trabalho da FGV, nas análises e nos registros foram

baseadas no arcabouço normativo citado a seguir.

O SGIB foi instituído por meio de dois decretos principais, que são:

Decreto nº 5.995/2006 que instituiu o Sistema de Gestão do Projeto de Integração do Rio

São Francisco com as Bacias Hidrográficas do Nordeste Setentrional – PISF;

Decreto nº 8.207,13/03/2014, altera o Decreto nº 5.995/2006, entre outras providências

designa a Codevasf como operadora federal.




Adicionalmente, há os seguintes normativos estruturantes:

Lei nº 9.433/97, que institui a Política Nacional de Recursos Hídricos (PNHR) e o Sistema

Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, bem como regulamenta critérios para

o uso da água;

Termo de Compromisso do PISF, de 01 de setembro de 2005;

Outorga da ANA, Resolução nº 411, de 22 de setembro de 2005;

CERTOH (Certificado de Avaliação da Sustentabilidade da Obra Hídrica ) da ANA,

Resolução nº 412, de 22 de setembro de 2005;

Licença de Instalação - LI do IBAMA, que incorpora as condicionantes da Outorga da

ANA); LI nº 438/2007 e LI nº 925/2013 (renovação);

Portaria nº 97, de 30 de abril de 2009, de constituição da Comissão Especial de

Acompanhamento (CEA);

Portaria nº 512/ 2012 do MI, que institui a Comissão de Integração das Ações de

Execução do Projeto de Integração do Rio São Francisco com Bacias do Nordeste

Setentrional (PISF) – CIAPISF;

Portaria nº 603/2012 do MI, que designa a Codevasf para exercer a função de operadora

federal do PISF; e

Relatório de Impacto ambiental (RIMA).

##/Fato##


Dos fundamentos da análise do modelo de governança

Fato

Como base de fundamentação da análise do modelo de governança do PISF, são expostas

a seguir as análises da FGV sobre os conceitos de governança corporativa e governança

pública.

A questão de partida que cabe esclarecer é: o que significa analisar a governança?

Analisar governança é estudar os mecanismos e instâncias de direcionamento estratégico

e controle que deveriam assegurar a devida apropriação do valor gerado por quem de

direito (referencial analítico da governança corporativa). Além disso, significa analisar as

capacidades e qualidades institucionais, a capacidade colaborativa/relacional e o

desempenho do processo de geração de valor público (referencial analítico da governança

pública).

Governança Corporativa está relacionada à seguinte questão: no interesse de quem, de

qual(is) parte(s) interessada(s), a “empresa” é gerida? Ou seja, trata dos arranjos e

mecanismos de coordenação, estratégia e controle de um ambiente plural de agentes,

buscando delimitar sobre quais interesses (e de quais stakeholders) a “empresa” é gerida.

Essa pergunta possui dois importantes pressupostos:

A “empresa” é gerida para servir aos interesses dos detentores de direitos de propriedade

(donos), que é obter retorno sobre o capital por ele investido, por meio de lucro – embora

haja outras partes interessadas que também merecem atenção; e

No contexto da “empresa” existe a relação do dono (denominado “principal”) e seus

prepostos executivos (denominados “agentes”), na qual podem existir determinados




“problemas de agência”, que ocorrem quando os agentes atuam em detrimento dos

interesses do principal, buscando seus interesses próprios ou deixando-os capturar por

interesses de terceiro.

Visando minimizar tais “problemas de agência”, existe a preocupação, dentro da

governança corporativa, de constituir instâncias e instrumentos para estabelecer o devido

direcionamento e controle da “empresa”, de forma a garantir que os pressupostos sejam

devidamente endereçados e o valor gerado seja devidamente apropriado por quem de

direito. Dá-se ênfase, portanto, na devida apropriação do valor gerado.

Governança Pública, por sua vez, pode ser definida como o processo de geração de valor

público sustentável, ou seja, difere da governança corporativa, em que a ênfase é na

apropriação de valor.

Esse processo de geração de valor público se manifesta pelas seguintes melhorias:

Nas capacidades e qualidades institucionais: domínio de competências, prontidão para

atuar, capacidade de atuação na escala do problema e modelos de gestão e jurídico-

institucional;

Na colaboração: entre agentes públicos e privados na coprodução de serviços, políticas

e bens públicos, de modo a promover maior retorno conferindo aos agentes estatais um

papel mais indutor, direcionador, fomentador e regulador e conferindo aos agentes

privados um papel mais executor; e

No desempenho: dos agentes envolvidos, por meio de definição de metas, mecanismos

de monitoramento e avaliação, incentivo, transparência e responsabilização.

Observa-se que há muita complementariedade nos conceitos de governança corporativa

e governança pública. É possível transpor o conceito de governança corporativa para o

conceito de governança pública, a partir do momento em que se considera como sendo o

principal (dono) o próprio cidadão (pessoa física), os empreendedores econômicos e

sociais, os detentores de direito (não apenas de propriedade, mas de direitos civis, sociais

e políticos) e os beneficiários de políticas públicas. Os agentes seriam os atores públicos

(políticos e burocratas).

Nessa relação existe uma lógica de geração de valor público pelos agentes e uma lógica

de apropriação de valor público pelos principais. Sendo assim, partindo-se dos dois

conceitos anteriores, percebe-se o acréscimo da colaboração entre agentes públicos e

privados na coprodução de serviços, políticas e bens-públicos, conceito conhecido como

governança colaborativa.

Ou seja, atores públicos e privados (empresas e organizações não-governamentais de

distintos tipos, setores e escalas) formam redes de governança para coproduzir e co-criar

serviços, políticas e bens públicos nos mais distintos domínios temáticos.

No contexto do PISF, entende-se que os principais são os cidadãos e os empreendedores

beneficiários diretos, as partes que utilizarão efetivamente a água tanto para consumo

próprio quanto para desenvolvimento de atividade econômica.

Dessa forma, o interesse dos principais é duplo: primeiramente ter água disponível e em

segundo lugar saber como utilizá-la bem. Logo, demandam água e atuação indutiva que

promova seu bom uso.




O PISF possui duas categorias de agentes, conforme os dois níveis ilustrados na Figura

10.1. A primeira categoria (1º Nível) são os governantes, também chamados

“empreendedores” da intervenção, pois são eles os responsáveis por planejar e executar

o empreendimento. A segunda categoria (2º Nível) de agentes são os operadores dos

processos basilares do PISF (entrega/oferta de água, gestão de recursos hídricos e

desenvolvimento regional).

Percebe-se, portanto, que os governantes (agentes de primeira categoria) são os principais

dos operadores do PISF (agentes de segunda categoria). Essa relação está explicitada na

figura a seguir, apresentando a relação entre o cidadão/ usuário, os Governos e os

Operadores.

Figura 10.1 - Relacionamento entre Principais e Agentes no PISF



Atenta-se para a situação dos Governos que, por um lado, são agentes que devem

satisfazer as expectativas e necessidades do cidadão/usuário e, por outro, são os principais

dos operadores, que devem corresponder às expectativas dos Governos.

A partir dessa conceituação inicial acerca de governança, verifica-se a necessidade de:

uma compreensão abrangente sobre a natureza do objeto/empreendimento, seu “modelo

de negócios” e requisitos;

definição dos atores envolvidos, suas visões, interesses, expectativas, demandas; e

definição do valor público a ser gerado: o que será entregue para quem, buscando gerar

que tipo de impacto.

Tendo em vista as condições supracitadas, segundo o trabalho da FGV, é sugerido, com

coerência, que o PISF seja compreendido de forma abrangente, pois se trataria de uma

intervenção cuja natureza possui três dimensões indissociáveis, visualizadas na figura

abaixo. Com efeito, não existiria somente a oferta de água no empreendimento, mas

também a gestão dos recursos hídricos e a indução ao desenvolvimento regional.

Figura 10.2 - Dimensões do PISF






Desse modo, a oferta de água é apenas uma das dimensões (operação) relacionadas ao

projeto de integração. Essa operação é a mais concreta, mais visível e mais facilmente

controlável, intimamente ligada às obras e a toda a infraestrutura disponibilizada.

Entretanto, a dimensão de gestão de recursos hídricos, mais ampla e menos controlável,

precisa ser desenvolvida em uma perspectiva multifederada, considerando principalmente

a ação dos estados como potenciais indutores dessa gestão.

Por último, a dimensão de desenvolvimento regional fará a relação entre a água e o

desenvolvimento. Esse processo é relevante pelo fato de que o maior objetivo do PISF é

proporcionar água para o desenvolvimento. Ou seja, não é só entregar a água nos portais,

mas entregar a água com a contrapartida de um efeito (retorno) positivo. Caso contrário

o empreendimento possuirá alto custo atrelado a baixo impacto para a região.

Para assegurar o bom uso da água e o desenvolvimento regional é necessária a criação de

planos e programas indutores que levem em consideração as vocações e potencialidades

de cada região. Por exemplo, é possível que as necessidades de desenvolvimento do Ceará

sejam diferentes das necessidades de desenvolvimento do Rio Grande do Norte.

É possível, inclusive, que as estratégias desenvolvidas para micro/meso regiões

fortaleçam a gestão de recursos hídricos nesses âmbitos, desenvolvendo expertises que

aumentem a capacidade institucional dos órgãos gestores estaduais e municipais.

Assim sendo, o trabalho em tela sugere que os operadores do PISF deverão atuar como

indutores de desenvolvimento, estudando, de forma antecipada, o ambiente e o

desenvolvimento da região em que se insere o PISF, a fim de saber quais são as mudanças

que precisarão prover no projeto para atender às novas demandas que surgirão, garantindo

os usos múltiplos da água.

De forma sintetizada, a cadeia de valor do PISF e seus impactos, contendo as três

dimensões e suas relações estão apresentadas na figura a seguir.

Figura 10.3 - Cadeia de valor do PISF e seus impactos

Oferta de água

Gestão de Recursos Hídricos

Desenvolvimento Regional

PISF






Deve-se identificar as dimensões (macroprocessos), os planos e programas de

desenvolvimento regional para cada micro/meso região, os atores envolvidos e quais são

os efeitos primários e secundários pretendidos.

Os efeitos primários são a segurança hídrica e o uso eficiente e sustentável de água para

consumo humano e como insumo nos processos produtivos. Dessa forma, como efeito

secundário pode-se elencar o desenvolvimento sustentável da região beneficiada pelo

PISF.

No âmbito de Desenvolvimento Regional do PISF, existem “eixos” (representando

dinâmicas econômicas e sociais) de desenvolvimento nas micro/meso regiões impactadas

pelo PISF que, segundo o trabalho da FGV, não podem ser ignorados e precisam ser

levados em consideração, porque os “eixos” mudariam rapidamente e o PISF possui a

característica de ser um forte indutor de transformações na região, trabalhando de forma

antecipada e coordenada.

Em suma, considerando os preceitos apresentados acerca da natureza do PISF, se faz

necessário construir:

Mecanismos de operação e manutenção (O&M) eficientes;

Mecanismos de definição consensual sobre qual é o valor público a ser gerado com o

PISF; e

Uma postura indutiva em gerar demandas e valor para os beneficiários (não apenas

reativa, de atender demandas).

Complementarmente, é importante haver instrumentos de regulação/autorregulação para

evitar oportunistas e o mau aproveitamento dos recursos, contemplando:

Regras de uso, com fiscalização e sanções;

Mecanismos participativos/inclusivos de decisão;

Mecanismos de solução de conflitos/disputas;

Mecanismos de envolvimento das comunidades beneficiárias; e




Mecanismos de exclusão: referem-se ao uso de recursos hídricos escassos e à

determinação de um grupo de beneficiários desses recursos. O propósito desses

mecanismos é preservar o uso racional e múltiplo do recurso hídrico e assegurar sua

disponibilidade futura, uma vez que o consumo por parte de um ator reduz a possibilidade

de fruição da parte de outros. A exclusão pode se concretizar, por exemplo, pelos preços

(tarifas) que condicionam o consumo e acesso ao estoque disponível de recursos hídricos.

Como resultado desses fundamentos e considerações quanto ao modelo de governança a

FGV estabelece as seguintes questões que servirão de guia para a análise do modelo de

governança de uma intervenção pública, no caso o PISF:

Em que extensão o direcionamento estratégico está claro, no sentido de apontar

propósitos, objetivos/resultados e iniciativas condizentes com a natureza do

empreendimento e as expectativas das partes interessadas beneficiárias?

Em que extensão os mecanismos decisórios asseguram a preponderância das partes

interessadas beneficiárias?

Em que extensão os mecanismos de controle (do estratégico ao operacional) permitem

verificar que os resultados propostos estão sendo alcançados?

Em que extensão os agentes executores estão devidamente qualificados e capacitados

para cumprir os seus papéis para a geração de resultados (que inclui a adequação do

modelo jurídico-institucional)?

Em que extensão o modelo de atuação dos agentes é colaborativo, em rede, maximizando

e complementando suas competências essenciais em prol dos resultados?

##/Fato##


Do Instrumento de Ajuste Contratual: Plano de Gestão Anual (PGA)

Fato

Conforme descrito, o modelo de governança se apresenta atualmente, tendo um órgão

coordenador (MI), um ente consultivo e deliberativo (Conselho Gestor) integrando os

Estados, a operadora federal (Codevasf), e um órgão regulador (ANA).

Para que seja possível a integração e coordenação desses atores para o alcance de

objetivos do PISF, foi estabelecido, com base nas premissas e informações do Decreto nº

5.995/2006, um elemento de pactuação entre as partes, no caso o Plano de Gestão Anual

(PGA), de forma a garantir a sustentabilidade econômica, financeira, operacional e

ambiental do PISF.

De acordo com o art. 19, do Decreto nº 5.995/2006, a elaboração do PGA é

responsabilidade da operadora federal, a partir de diretrizes emanadas do MI, ouvido o

Conselho Gestor. Após a sua elaboração, ele será submetido ao MI e à ANA para

aprovação das disposições atinentes às suas respectivas competências. Adicionalmente, o

inciso I, do art. 6º do referido decreto atribui ao Conselho Gestor o estabelecimento de

diretrizes para a elaboração do Plano de Gestão Anual. A partir da aprovação e publicação

do PGA, ambas as partes (operadora federal e operadoras estaduais) terão obrigações de

forma multilateral.




A figura a seguir apresenta o macroprocesso de concepção e aprovação do PGA, a partir

da redação disposta nos art. 6º e 19 do Decreto nº 5.995/2006.

Figura 11.1 - Macroprocesso de construção e aprovação do Plano de Gestão Anual

(PGA)



Conforme o art. 18 do decreto em tela, o PGA deverá dispor sobre os seguintes itens:

a) Repartição das vazões disponibilizadas entre os Estados e os critérios de rateio dos

custos respectivos;

b) Os instrumentos de gestão a serem utilizados;

c) As condições e padrões operacionais para o período e as tarifas a serem praticadas (de

acordo com o que foi definido pela ANA);

d) Os mecanismos de pagamentos das tarifas relativas à água disponibilizada e as

garantias de ressarcimento à Codevasf, em casos de inadimplência pelos Estados

Receptores;

e) A sistemática e operacionalização do leilão para alocação da vazão não contratada

pelos estados;

f) As metas a serem cumpridas e os respectivos incentivos e penalidades; e

g) Os programas que induzam ao uso eficiente e racional dos recursos hídricos

disponibilizados e que potencializem o desenvolvimento econômico e social da região

beneficiada, bem como as fontes de recursos e responsabilidades pela implementação.

##/Fato##


Indefinição do fluxo de aprovação do PGA

Fato

Há ambiguidade entre o art. 6º e o art. 19 do Decreto nº 5.995/2006 quanto às atribuições

relativas à elaboração e aprovação do PGA pelo Conselho Gestor e pelo MI, conforme

apontado pelo trabalho da FGV.

O art. 6º estabelece que o PISF será gerido por um Conselho Gestor de caráter consultivo

e deliberativo, vinculado ao Ministério da Integração Nacional, com atribuição de

estabelecer diretrizes para a elaboração do PGA (inciso I).




O art. 19, por sua vez, estabelece que as diretrizes serão dadas pelo MI, apenas ouvindo

o Conselho Gestor. Além disso, o mesmo artigo estabelece que a aprovação do PGA é

atribuição do MI e da ANA sem mencionar o Conselho Gestor, conforme se depreende

do texto a seguir:

Art. 19. O Plano de Gestão Anual será elaborado pela Operadora Federal,

seguindo diretrizes do Ministério da Integração Nacional e ouvido o Conselho

Gestor, e submetido àquele Ministério e à ANA, para aprovação das disposições

atinentes às suas respectivas competências.

Além disso, a FGV opina que a análise do modelo de governança indica que os

mecanismos decisórios do SGIB devem assegurar a preponderância das partes

interessadas beneficiárias. Assim, caberia discutir o papel do conselho como meramente

consultivo com relação ao PGA que é um instrumento de contratualização entre as partes

(União, operadora federal, estados e operadoras estaduais). A FGV afirma, ainda, que não

se poderia supor um contrato sem a aprovação de todas as partes interessadas. Assim

sendo, para uma boa governança, ela recomenda que seja o Conselho Gestor a instância

final de aprovação do PGA, sem prejuízo das competências do MI e da ANA.

Nesse caso, tem-se um simbólico exemplo de que a ambiguidade da norma provoca

entendimentos opostos nos órgãos encarregados da implementação da operação e

manutenção do PISF, senão vejamos.

Foi questionado à Codevasf e ao MI o seguinte:

Considerando que o êxito na implementação do Plano de Gestão Anual (PGA) depende

do comprometimento de todos os atores representados no Conselho Gestor, pode se levar

a concluir que este deve ser empoderado com relação ao PGA. O Ministério da Fazenda,

Ministério do Planejamento e Casa Civil, por exemplo, tem responsabilidade com relação

aos recursos orçamentários e outros dispositivos de gestão do PISF contidos no PGA. Por

seu lado, aos estados cabe operar a infraestrutura hídrica, gerir os recursos hídricos e

promover o desenvolvimento regional. Em vista disso, caso o Conselho Gestor seja

responsável pela aprovação do PGA, a tendência seria que esse instrumento contenha

propostas e metas aderentes à capacidade institucional, orçamentária e fiscal dos diversos

entes.

Dessa forma, foi solicitada a manifestação quanto à sugestão de que, para se assegurar a

preponderância das partes interessadas beneficiárias e para uma boa governança, é

necessário que seja o Conselho Gestor a instância final de aprovação do PGA, sem

prejuízo das competências do MI e da ANA.

Segundo o MI, o PGA é um instrumento estabelecido em lei que também indica seu

conteúdo sem que o esgote. Entende que o PGA não pode ser condicionado a metas,

capacidade institucional, orçamentos dos diversos entes que compõem o Conselho Gestor

do PISF; pelo contrário, caberia a estes entes atender o que manda e pede o PGA. Quanto

à aprovação do PGA, o Decreto nº 5.995/2006 orienta satisfatoriamente de modo que o

Conselho Gestor do PISF estabelecerá o fluxo a ser adotado, dentro das possibilidades e

papel de cada um.




Já, para a Codevasf, o Plano de Gestão Anual (PGA) tem natureza de ajuste contratual,

nos termos do artigo 17º do Decreto nº 5995/2006. E o lugar para consolidar e valorar

esse ajuste é justamente o Conselho Gestor, dada a sua natureza de representação

colegiada e o caráter deliberativo que ganhou através do Decreto nº 8.207/2014. Assim,

segundo seu entendimento, restaria plenamente justificado que esse Conselho fosse a

instância final de aprovação do PGA, respeitadas as competências da Agência Nacional

de Águas, na qualidade de órgão regulador.

Com efeito, o MI não é claro sobre se deveria aprovar nem que lhe caberia a definição

das diretrizes do PGA. Mas, depreende-se que seriam suas as atribuições, já que, na sua

opinião, aos entes integrantes do Conselho Gestor caberia apenas atender as disposições

do PGA, sem depender de suas limitações. Por sua vez, a Codevasf entende que o

Conselho deve ser a instância final de aprovação do PGA.

Em síntese, infere-se que o MI tende ao entendimento favorável ao maior alcance de sua

atuação, enquanto o trabalho técnico e a operadora federal defendem uma aprovação mais

participativa.

Observa-se que o cerne da questão reside quanto a entendimento da finalidade do PGA.

Se é uma expressão do acordo de vontade e da capacidade dos agentes, ou se é um

mecanismo indutor programático da política nacional de infraestrutura hídrica.

O Decreto é claro ao definir o PGA, como um ajuste contratual que participam o MI,

operadora federal, estados e operadoras estaduais, o que sem outra menção poderia

sugerir equilíbrio das partes. Entretanto, ao se estabelecer a responsabilidade pelas

diretrizes se cria uma instância superior capaz de direcionar em certos parâmetros a

elaboração do PGA. E é coerente que essa instância que estabelece as referências seja a

quem aprove se elas foram atendidas.

O caput do art. 6º se contradiz logo no início ao dispor que o PISF será gerido por um

Conselho Gestor de caráter consultivo. Ora, o conselho faz gestão ou dá consultoria? A

única forma de solucionar isso seria interpretar, com a ajuda da expressão ”vinculado ao

Ministério da Integração Nacional”, que o MI é quem de fato gere, com consultoria (ou

“ouvido”) do Conselho Gestor.

Entretanto, se o Conselho Gestor deve ser ouvido e consultado, esse ato não pode ser

mera formalidade, sem consequências, o que não justificaria a existência dessa etapa.

Assim, a posição de Conselho Gestor deve ter a força de um parecer que, caso contrariado,

deve ser devidamente justificado no pertinente ato administrativo de desaprovação. Pode-

se, inclusive, considerar que o Conselho seria novamente ouvido para propor outras

soluções ao assunto vetado. Na prática, essa situação poderia nem ocorrer porque nas

discussões do Conselho o ministério já se manifestaria. Esse arranjo, em teoria, traria

condições para se manter a participação das partes implicadas e ao mesmo tempo, garantir

equilíbrio com as políticas ministeriais.

Em que pese essa análise e considerações, não cabe a CGU regulamentar esse fluxo

processual de aprovação do PGA.

##/Fato##

Causa




Ambiguidade entre o art. 6º e o art. 19 do Decreto nº 5.995/2006 quanto às atribuições

relativas à elaboração e aprovação do PGA pelo Conselho Gestor e pelo MI. ##/Causa##






“As considerações da CGU sobre a ambiguidade da norma, expressa nos decretos

5995/2006 e 8207/2014, e que “...provoca entendimentos opostos nos órgãos

encarregados da implementação da operação e manutenção do PISF”, são

pertinentes e se refletem na discussão sobre o fluxo de aprovação do PGA. Após

a conclusão dos estudos da modelagem para a gestão do PISF, prevista para

fevereiro de 2016, tenciona-se levar ao Conselho Gestor do PISF uma proposta

para alteração da norma, que possa ser apreciada e aprovada naquele colegiado,

de modo a pacificar a matéria.”



“O fluxo de aprovação do PGA observa o disposto no art. 19 e §§ seguintes do

Decreto nº 5.995/2006.

Atualmente o PGA está em elaboração pela Codevasf (Operadora Federal) e será

submetido ao Conselho Gestor, em caráter consultivo, seguindo para o MI e a

ANA para a consequente aprovação em suas respectivas competências.”



A Codevasf apresenta mesmo entendimento quanto à ambiguidade da norma e tenciona

levar ao Conselho Gestor do PISF uma proposta para sua alteração.

Por sua vez, a SIH, de forma simples, decidiu guiar-se pelo contido no art. 19 e §§

seguintes do Decreto nº 5.995/2006, para o fluxo de aprovação, em que fica entendido

que cabe o Conselho Gestor apenas ser ouvido.

Conforme exposto, devido a sua natureza de representação colegiada e o caráter

deliberativo, deve-se haver maior zelo na definição do significado do termo “ouvido”, o

que pode ser alcançado por meio de discussão dos detalhes operacionais do fluxo de

aprovação do PGA, no âmbito do próprio Conselho Gestor.


Recomendações:

Recomendação 1: Ao MI: Definir, consultando o Conselho Gestor, o fluxo de aprovação

do PGA, com detalhamento operacional, e formalizar esse fluxo em instrumento

adequado.


Falta de formalização do Plano Diretor de Gestão (PDG)




Fato

Segundo a FGV, discussões entre técnicos do MI e da Codevasf indicaram a necessidade

de um instrumento de planejamento plurianual que estabelecesse diretrizes técnicas,

operacionais e tarifárias assim como programas para o uso eficiente da água que

potencializassem o desenvolvimento sustentável que permitissem aos diversos atores

(MI, operadora federal, estados receptores e respectivas operadoras, etc.) se estruturarem

adequadamente para o desempenho de suas funções no PISF.

Nesse sentido, como o PGA é um instrumento de planejamento e pactuação de curto

prazo, foi proposto pelo MI e Codevasf, o desenvolvimento de um Plano Diretor de

Gestão (PDG), com horizonte de planejamento de médio e longo prazo, a ser construído

a partir de diagnósticos e estudos prospectivos. A seguir, os conceitos desse instrumento

dispostos no trabalho em tela.

O PDG seria o instrumento de planejamento plurianual construído a partir de diagnósticos

e estudos prospectivos, que contemplassem diretrizes, objetivos, metas, indicadores,

estratégias de implementação e programas, ciclos de elaboração, de aprovação e de

gestão.

O PDG também contemplaria aspectos estruturais e norteadores para a criação das

diretrizes técnicas, legais e tarifárias. Essas definições possibilitariam a obtenção de

informações e parâmetros que direcionassem o estabelecimento do rateio de tarifas, da

distribuição de vazões de água aduzida, dos instrumentos de gerenciamento e controle da

implementação dos PBAs de natureza continuada.

Esse instrumento também trataria dos aspectos relativos aos mecanismos de integração

com o PGA.

Para a elaboração do PDG, seriam necessários os seguintes estudos:

Ciclo de planejamento anual do Plano de Gestão Anual (PGA);

Instrumentos de monitoramento e avaliação do PGA;

Diretrizes técnicas (condições e padrões de operação do PISF);

Diretrizes tarifárias;

Diretrizes para repartição das vazões e rateio dos custos entre os Estados receptores;

Diretrizes que orientam a articulação com os Estados receptores e com a ANA;

Programas Básicos Ambientais (PBAs);

Usos múltiplos da água;

Uso eficiente da água;

Aculturamento do PISF; e

Indução ao desenvolvimento regional sustentável na área de influência do PISF.

Embora não exista previsão legal deste instrumento no âmbito do SGIB, a FGV considera

importante formalizar o PDG como instrumento de gestão do PISF. O Decreto que institui

o SGIB relaciona apenas o PGA como instrumento de gestão. Nesse sentido, ambos os

instrumentos teriam papel fundamental, sendo um no direcionamento estratégico de

médio e longo prazo do PISF, e outro de curto prazo.




Vale ressaltar que a elaboração do primeiro PDG consta no contrato entre a Codevasf e a

FGV.

A seguir é apresentada uma proposta inicial de inclusão de artigos no referido decreto:

Art. X. O Plano Diretor de Gestão é instrumento específico de planejamento

plurianual, elaborado pela Operadora Federal, construído a partir de

diagnósticos e estudos prospectivos, que contemple diretrizes, objetivos, metas,

indicadores, estratégias de implementação e programas, ciclos de elaboração,

aprovação e de gestão.

Art. Y: O Plano Diretor de Gestão disporá sobre:

I – Ciclo de Planejamento anual do PGA, propondo diretrizes a serem observadas

pelos atores envolvidos sobre etapas, datas e marcos temporais para o envio das

diversas informações e insumos visando à elaboração, aprovação e gestão do

PGA;

II – Previsão de demanda, a ser elaborada a partir de informações dos Estados.

(colocar de forma específica as demandas);

III – Instrumentos (indicadores e metas) de Monitoramento e Avaliação do Plano

de Gestão Anual;

IV – Diretrizes técnicas (condições e padrões de operações do PISF), a serem

elaboradas pela Agência Nacional de Águas (ANA), assumidas no Plano Diretor

de Gestão como premissas para a modelagem e planejamento atual das vazões

bombeadas;

V – Diretrizes tarifárias a serem definidas pela ANA, as quais serão assumidas

no PGA como premissas para a modelagem tarifária e cálculo anual das tarifas;

VI - Diretrizes para a repartição das vazões e rateio dos custos entre os Estados

receptores, as quais serão submetidas ao Conselho Gestor para discussão e

aprovação e, constituirão em premissas para a modelagem do PGA;

VII – Diretrizes (rotina/protocolo institucional) que orientem a articulação com

os Estados receptores e com a ANA, necessárias à determinação da oferta e

demanda de água e, por conseguinte, ao planejamento anual das vazões

bombeadas;

VIII – Mecanismos de gestão à implantação dos PBAs de natureza continuada,

implementados ao longo da vida útil do PISF, que constituirão em premissas do

PDG para a modelagem do PGA;

IX – Diretrizes que garantam o uso múltiplo da água na região beneficiada, que

constituirão em premissas do PDG para a modelagem do PGA;

X – Diretrizes para promoção do uso eficiente da água na região beneficiada, que


XI – Diretrizes que orientem a Operadora Federal na implementação de gestão

participativa do PISF na região beneficiada (aculturamento do PISF), as quais


XII – Mecanismos de indução ao Desenvolvimento Regional Sustentável na área

de influência do PISF, a partir da convergência das diretrizes para o

desenvolvimento econômico-social sustentável com as diretrizes de gestão do

PISF.

Art. Z: O Plano Diretor de Gestão será elaborado pela Operadora Federal a

partir de diretrizes do Conselho Gestor, sendo submetido à aprovação desse

Conselho e, posteriormente, da ANA, nas disposições atinentes às suas

respectivas competências;




§ 1º O Plano Diretor de Gestão deve ser revisto a cada quatro anos e poderá ser

alterado, a qualquer tempo, por proposição do Conselho Gestor e aprovação da

Entidade Reguladora;.

§ 2º Fica a elaboração do Plano de Gestão Anual condicionada à aprovação do

primeiro Plano Diretor de Gestão.

Uma vez contemplado o PDG e com base nas análises precedentes e nas discussões com

as partes envolvidas (sobretudo, MI e Codevasf), segundo a FGV, identificou-se uma

proposta de alteração do art. 19 para o seguinte texto:

Art. 19. O Plano de Gestão Anual será elaborado pela Operadora Federal, a

partir de diretrizes estabelecidas no PDG e nos planos operativos anuais, (POA),

assim como pelo Conselho Gestor, sendo submetido à aprovação desse Conselho

e, posteriormente, da ANA, nas disposições atinentes às suas respectivas

competências.

Segundo o trabalho, a proposta de formalização do PDG no SGIB deveria ser levada a

discussão no Conselho Gestor e, caso aprovada, seria formalizada através de resolução

do conselho, conforme art. 8º do Regimento Interno do CGSGIB. Adicionalmente,

deveria ser objeto de futuro debate a definição do responsável pela elaboração do PDG e,

em momento oportuno, essas e outras definições acerca do PDG poderiam ser validadas

e constar em alteração do Decreto nº 8.207/2014.

Para se conhecer a posição do MI e da Codevasf, foi solicitado que se manifestassem

quanto à proposta de formalização do PDG no SGIB ser levada a discussão no Conselho

Gestor, e, no caso de ser aprovada, estabelecer-se o responsável pela elaboração do PDG,

bem como, em momento oportuno, as definições acerca do PDG serem validadas e

constarem em proposta de inclusão no Decreto nº 5.995/2006, além da alteração do seu

art. 19 (no sentido do PGA ser elaborado a partir do PDG e dos Planos Operativos Anuais

das operadoras estaduais).

Em sua resposta, o MI reconhece que o PDG foi um instrumento nascido no âmbito das

discussões técnicas, e que consiste na visão trazida na solicitação de auditoria

encaminhada. Além disso, declara que a sua formalização já foi objeto de debates e

entendimentos preliminares e será dado o devido encaminhamento no momento oportuno,

junto ao Conselho Gestor do PISF.

Para a Codevasf, o PDG introduz-se como novidade na instrumentação do Sistema de

Gestão do PISF (SGIB), para respaldar o planejamento de médio e longo prazo, já que o

PGA é um instrumento de planejamento e pactuação de curto prazo. A proposta seria que

o PDG fosse formalizado junto ao SGIB e o entendimento seria de que deveria haver uma

manifestação do Conselho Gestor a respeito. O conselho decidiria, enfim, se essa

formalização poderia ser feita através de resolução do próprio Conselho ou se deveria ser

remetida para o contexto do Decreto nº 5995/2006. O entendimento preliminar, e que

deverá ser levado ao debate no conselho, seria o de que a Codevasf, como operadora

federal, dentro do ciclo plurianual previsto, se incumbiria da elaboração do PDG e o

encaminharia ao conselho para aprovação.

A discussão do fluxo processual, inclusive quanto a sua aprovação pelo MI ou pelo

Conselho Gestor, é análoga a do PGA, envolvendo questões similares e as mesmas

ponderações dispostas no item 1.1.1.12 desse relatório.




Quanto a relevância desse instrumento de planejamento a médio e longo prazos, há

consenso entre todos os órgãos, inclusive sendo um dos produtos contratados junto a

FGV, entretanto falta sua formalização normativa.

##/Fato##

Causa

Falta de formalização, em norma adequada, do PDG, como instrumento de planejamento

de médio e longo prazos, bem como de seu fluxo de aprovação. ##/Causa##






“Já há um consenso técnico sobre o método para a estruturação do PDG, inclusive

sobre o seu ciclo de elaboração e aprovação. Após a conclusão dos estudos da

modelagem para a gestão do PISF, prevista para fevereiro de 2016, a CODEVASF

preparará expediente para encaminhamento ao Conselho Gestor do PISF da

proposta de inclusão do PDG no arcabouço legal, tal como sugeriu o relatório da

FGV (sugestão de inclusão de três artigos no Decreto 5995/2006 e modificação

do seu artigo 19). Nesse mesmo expediente, a CODEVASF encaminhará, para

apreciação e aprovação, a proposta de PDG para o 1º ciclo (2016/2019).”



“O PDG, instrumento proposto à Codevasf pela FGV, carece de apreciação por

parte do MI. Após avaliação da SIH/MI, quando da entrega oficial dos produtos

contratados, serão tomadas as decisões no que concerne à ratificação ou não dos

produtos.

Assim, precisa-se de avaliação pontual quanto a aderir o PDG como instrumento

do SGIB, pois só depois poderá se proceder a sua implantação e a definição do

fluxo para a devida aprovação.”



Conforme sua manifestação, a Codevasf se compromete a preparar expediente para

encaminhamento ao Conselho Gestor do PISF da proposta de inclusão do PDG no

arcabouço legal, bem como seu emprego para o ciclo 2016-2019.

Por sua vez, o MI recua quanto ao inicial consenso da relevância do PDG como

instrumento de planejamento de médio e longo prazo para a Operação e Manutenção do

PISF, ao se posicionar, de forma coerente e prudente, que precisa antes apreciar os

produtos entregues pela FGV.

Entretanto, é evidente a necessidade de um instrumento de planejamento plurianual que

estabeleça diretrizes técnicas, operacionais e tarifárias assim como programas para o uso




eficiente da água que potencializem o desenvolvimento sustentável de forma a permitir

aos diversos atores (MI, operadora federal, estados receptores e respectivas operadoras,

etc.) se estruturarem adequadamente para o desempenho de suas funções no PISF

Conforme exposto, o PDG seria construído a partir de diagnósticos e estudos

prospectivos, que contemplassem diretrizes, objetivos, metas, indicadores, estratégias de

implementação e programas, ciclos de elaboração, de aprovação e de gestão,

contemplando aspectos estruturais e norteadores para a criação das diretrizes técnicas,

legais e tarifárias. Essas definições possibilitariam a obtenção de informações e

parâmetros que direcionassem o estabelecimento do rateio de tarifas, da distribuição de

vazões de água aduzida, dos instrumentos de gerenciamento e controle da implementação

dos PBAs de natureza continuada. Além disso, trataria dos aspectos relativos aos

mecanismos de integração com o PGA, o que garantiria, anualmente, sua aderência a um

planejamento plurianual.

Assim, na eventualidade de rejeição a esse modelo, o MI deve se manifestar de que forma

irá implementar sua visão estratégica, num planejamento de médio e longo prazo da

operação e manutenção do PISF.


Recomendações:

Recomendação 1: À Codevasf: Encaminhar ao Conselho Gestor proposta de inclusão do

PDG no arcabouço legal do PISF.

Recomendação 2: À Codevasf: Encaminhar ao Conselho Gestor, para apreciação e

aprovação, a proposta de PDG para o 1º ciclo (2016/2019).

Recomendação 3: Ao MI: Avaliar, manifestando-se, quanto a adotar o PDG como

instrumento de planejamento de médio e longo prazos, junto ao SGIB.

Recomendação 4: Ao MI: Caso conclua pela adesão ao PDG, formalizar, consultando o

Conselho Gestor, na norma adequada, o PDG, como instrumento de planejamento de

médio e longo prazos, junto ao SGIB.

Recomendação 5: Ao MI: Caso conclua pela adesão do PDG, definir, consultando o

Conselho Gestor, o fluxo de aprovação do PDG, com detalhamento operacional, e

formalizar esse fluxo em instrumento adequado.

Recomendação 6: Ao MI: Caso conclua pela não adesão ao PDG, esclarecer de que forma

irá implementar sua visão estratégica, num planejamento de médio e longo prazo da

operação e manutenção do PISF.


Risco de baixa representatividade do Conselho Gestor

Fato

Segundo a FGV, o Conselho Gestor deve garantir representação de alto nível, não

possuindo caráter “assembleísta” (em que existem diversas discussões com pouco ou




nenhum encaminhamento ou tomada de decisão), ser enxuto e assegurar o processo

decisório estruturado e bem fundamentado tecnicamente.

Para que o Conselho Gestor possua as características supracitadas, o trabalho da FGV

sugere que os ministérios que o compõe possuam definições de quais são os suas

prioridades e responsabilidades com relação ao PISF, de maneira que eles possuam uma

postura mais proativa e contextualizada em relação ao Projeto de Integração para

favorecer deliberações de maneira consistente.

Para tanto, é sugerido que os membros do conselho adotem os seguintes papéis para uma

atuação mais efetiva em seu processo decisório:

Ministério da Integração Nacional (MI):

Estruturar a Secretaria Executiva do Conselho Gestor. Priorizar o fortalecimento

institucional da Codevasf para operar o PISF. Estabelecer um fluxo de informações

com a operadora federal.

Entidade operadora Codevasf:

Apoiar tecnicamente o Conselho Gestor no exercício das suas atribuições;

Casa Civil da Presidência da República:

Assegurar o alinhamento do PISF com as diretrizes prioritárias de Governo.

Ministério da Fazenda:

Assegurar a sustentabilidade financeira do PISF. Garantir o suprimento de recursos

para fechar a conta. Viabilizar que os recursos financeiros arrecadados pela cobrança

das tarifas seja disponibilizados a operadora federal. Encontrar a fonte de recursos e

auxiliar a operadora federal ao exercer as garantias.

Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG):

Assegurar a sustentabilidade orçamentária do PISF. Integrar propostas do PDG no

PPA e assegurar orçamento para implementação do PGA. Priorizar o fortalecimento

institucional da Codevasf para operar o PISF. Acompanhar os indicadores e metas de

desempenho do PISF e propor ajustes e melhorias.

Ministério de Minas e Energia (MME):

Mediar conflitos entre o uso da água para geração de energia no Rio São Francisco e

para o PISF. Colaborar na gestão do modelo energético a ser aplicado ao PISF.

Assegurar o fornecimento de energia para o PISF.

Ministério do Meio Ambiente (MMA):

Propor estratégias, mecanismos e instrumentos para a melhoria da qualidade

ambiental e o uso sustentável dos recursos naturais. Acompanhar os indicadores e

metas de desempenho do PISF relativos à qualidade ambiental e sustentabilidade e

propor ajustes e melhorias.

Governos Estaduais:

Assegurar, no que couber, o alinhamento das diretrizes prioritárias de Governo

Estadual ao PISF. Cumprir o Termo de Compromisso (2005), assegurando o uso

sustentável da água e potencializando o desenvolvimento econômico na região

beneficiada.

Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco:

Acompanhar indicadores e metas de eficiência e eficácia do uso da água transposta.

Mediar conflitos entre o uso da água na bacia do São Francisco e no PISF.

Comitês das bacias hidrográficas receptoras:

Acompanhar indicadores e metas de eficiência e eficácia do uso da água transposta

nas bacias receptoras. Mediar conflitos no uso da água nas bacias receptoras. Apoiar




os órgãos gestores estaduais na implementação dos instrumentos de gestão de

recursos hídricos.

Ao se solicitar manifestação do MI e da Codevasf sobre esses papéis citados, foram

obtidas as respostas a seguir:

O MI afirma que se deve, sim, perseguir representação de alto nível no Conselho Gestor,

o que em parte estaria ocorrendo. E que o conselho é enxuto e as decisões e

encaminhamentos têm sido estruturados e bem fundamentados.

Por outro lado, afirma que não lhe caberia manifestar-se sobre os aludidos papéis por ser

de outra instituição, embora o mesmo seja de interesse do MI/SIH, antes da devida

aprovação e validação por quem de direito.

Vale repetir que é objetivo desta ação de controle realizar um acompanhamento

preventivo dos atos e fatos de gestão ocorridos no Projeto de Integração do Rio São

Francisco – PISF, em especial no que se refere às funções do ministério, e sua

responsabilidade pela coordenação e efetiva implantação desse projeto, de forma a induzir

o uso eficiente e racional desses recursos hídricos e potencializar o desenvolvimento

econômico e social da região da integração. Logo, esse ministério não deve se furtar a

contribuir, nesse momento de discussão, com sua visão estratégica, e sua experiência

como órgão responsável pela política nacional de infraestrutura hídrica, sobre a formação

do modelo de gestão do empreendimento, aliás, como afirmou que tem feito nos debates,

apresentações e encaminhamentos emanados dos estudos e trabalhos desenvolvidos sobre

o assunto.

De qualquer forma, o MI assume que é do seu interesse o estabelecimento desses papéis,

pois o conselho gestor alcançará melhores objetivos, se os entes descritos assumirem

esses compromissos.

Já a Codevasf afirma que esses papéis foram exaustivamente discutidos e são adequados.

Complementa, ainda, registrando que tudo que se espera de tais atores é que contribuam

para dar densidade decisória ao conselho, o que pressupõe elevado nível de

representatividade desses.

Ocorre que, realmente, a iniciativa de definição dentro de cada pasta ministerial de

prioridades e responsabilidades em relação ao PISF foge do controle do MI, entretanto

considerando sua atribuição de coordenação do SGIB e das atividades do conselho gestor,

esse ministério deve adotar medidas de sensibilização e estímulo da alta

representatividade dos membros do conselho gestor, usando, inclusive, esse trabalho de

auditoria como conscientização dos respectivos entes participantes, em cada área.

##/Fato##

Causa

Falta de definição de prioridades e responsabilidades nos ministérios participantes do

Conselho Gestor com relação ao PISF.

##/Causa##









“A CODEVASF corrobora com a recomendação da CGU, acrescentando que o

seu trabalho de auditoria tem sido de grande utilidade para amadurecer e

sedimentar conceitos e estratégias para a gestão do PISF.”



“O MI publicou por meio da Portaria nº 289, de 27 de novembro de 2015, o

Regimento Interno do Conselho Gestor do PISF, o qual traz as definições e

competências de seus componentes. Dentre eles, foi instituído uma Secretaria

Executiva que tem o condão de apoiar e assessorar o Presidente do Conselho

Gestor em questões de sua competência.

No que concerne à representatividade dos membros do Governo Federal no

Conselho Gestor, fazem-se presentes ou se representam no Grupo de Trabalho

Interinstitucional, de modo a promover discussões técnicas, com resultado

objetivo a ser apresentado para deliberação junto ao Conselho Gestor.

Quanto aos Estados receptores da água do PISF, estes se fazem presentes no

Conselho Gestor por meio representantes indicados diretamente pelo respectivo

governador. Para os Comitês de Bacia, sua representação se dá pelo Presidente do

comitê da bacia doadora e por um representante de um comitê de bacia receptora,

ressaltando que estes realizam rodízio entre si para escolher um representante no

Conselho Gestor.

Desse modo o MI procurou promover a alta representatividade dos membros do

conselho gestor.”



A manifestação da Codevasf ratifica o entendimento expresso no fato.

Por sua vez, o MI declara que publicou por meio da Portaria nº 289, de 27 de novembro

de 2015, o Regimento Interno do Conselho Gestor do PISF, o qual traz as definições e

competências de seus componentes.

De fato, deve-se registrar importante avanço com a edição dessa Portaria que define

trâmites e relevantes atribuições ao Conselho Gestor. Vale destacar o Art 9º que dispõe:

“O CGPISF reunir-se-á em sessão ordinária, no mínimo, semestralmente, e

extraordinariamente, a qualquer tempo.”

Antes, foi realizada, em 24/09/2015, a segunda reunião ordinária do Conselho Gestor, em

que foram discutidos temas relevantes à gestão e operação do PISF, resultando nos

seguintes encaminhamentos:

programação das obras complementares;

rediscutir os prazos do Termo de Compromisso 2005;

criar debate para questão da reforma dos açudes dos repasses para os Estados;




requisitar aos Estados um diagnóstico da situação atual para recebimento das águas do

PISF; e

estimativa dos Estados em relação quantidade de água ser recebida.

Observa-se a indicação de encaminhamentos que estão na direção da resolução de

importantes temas na operação e manutenção do PISF e que foram resultado de discussões

pertinentes que revelam o nível de desafio a ser enfrentado pelos participantes do

Conselho. Ocorre que o prazo semestral estabelecido para a realização de reuniões

ordinárias venceu em 24/03/2016, sem a realização de outra reunião ainda, ou de

apresentação dos resultados dos encaminhamentos propostos.

No que concerne à representatividade dos membros do Governo Federal no Conselho

Gestor, foco deste ponto, segundo o MI, fazem-se presentes ou se representam no Grupo

de Trabalho Interinstitucional, de modo a promover discussões técnicas, com resultado

objetivo a ser apresentado para deliberação junto ao Conselho Gestor.

Quanto aos Estados receptores da água do PISF, a melhor forma de se demonstrar sua

alta representatividade seria os mesmos cumprirem o Termo de Compromisso, assinado

em 2005, o que configuraria evidência do alinhamento das diretrizes prioritárias do

Governo Estadual ao PISF.

Em que pese o MI ter feito iniciativas para promover a alta representatividade dos

membros do conselho gestor, o resultado desse esforço é gradual e resultado de um

processo de transformações estruturais nos Estados participantes. Nesse sentido, deve-se

frisar que a melhor forma de demonstrar essas mudanças é estimular o cumprimento do

citado Termo de Compromisso, segundo o qual os estados devem:

Capacitar-se administrativa, financeira e operacionalmente para gerenciar os recursos

hídricos nos seus respectivos territórios;

Estruturar os órgãos de recursos hídricos dos Estados, de forma que possam ser definidos

Operadores Estaduais em cada um dos quatro Estados beneficiados pelo PISF;

Realizar, de forma integrada e com articulação com a ANA, campanha de regularização

dos usos da água na área de influência do PISF, mediante o cadastramento de usuários e

a implantação da cobrança da outorga pelo uso da água;

Implantar a cobrança de tarifas dos serviços de operação, manutenção e de cobrança de

direito de uso da água no âmbito do Estado;

Responsabilizar-se pelos açudes em sua área de abrangência;

Pagar à Entidade operadora federal do PISF os custos operacionais e de manutenção a ele

relativos, com a implementação de cobrança dos serviços aos usuários finais;

Acordar garantias financeiras com a Entidade operadora federal; e

Priorizar investimentos, em parceria com a União, para a implementação de infraestrutura

hídrica estadual interligada ao PISF.

Assim, ao se atacar a questão de representatividade, e colocar em funcionamento o

Conselho, deve-se buscar sua sistemática e eficaz atuação, com a concretização de seus

encaminhamentos.


Recomendações:

Recomendação 1: Ao MI: Considerando sua atribuição de coordenação do SGIB e das

atividades do conselho gestor, apresentar medidas para promover nos Estados: a) A

capacitação administrativa, financeira e operacional para gerenciar os recursos hídricos




nos seus respectivos territórios; b) A estruturação dos órgãos de recursos hídricos dos

Estados, de forma que possam ser definidos Operadores Estaduais em cada um dos quatro

Estados beneficiados pelo PISF; c) A realização do cadastramento de usuários e a

implantação da cobrança da outorga pelo uso da água; d) A implantação da cobrança

de tarifas dos serviços de operação, manutenção e de cobrança de direito de uso da água

no âmbito do Estado; e) A responsabilização pelos açudes em sua área de abrangência;

f) Estrutura de pagamento à Entidade operadora federal do PISF os custos operacionais

e de manutenção a ele relativos, com a implementação de cobrança dos serviços aos

usuários finais; g) Acordo de garantias financeiras com a Entidade operadora federal;

e h) Priorização de investimentos, em parceria com a União, para a implementação de

infraestrutura hídrica estadual interligada ao PISF.

Recomendação 2: Ao MI: Justificar a não realização de nova reunião ordinária do

Conselho Gestor, apresentando data da próxima, caso não tenha sido ainda realizada.

Recomendação 3: Ao MI: Apresentar medidas e resultados dos encaminhamentos

definidos na 2ª Reunião do Conselho Gestor quanto aos seguintes assuntos: a)

Programação das obras complementares; b) Rediscussão dos prazos do Termo de

Compromisso 2005; c) Criação de debate para questão da reforma dos açudes dos

repasses para os Estados; d) Requisição aos Estados de diagnóstico da situação atual

para recebimento das águas do PISF; e e) Estimativa dos Estados em relação

quantidade de água ser recebida.


Falta de formalização do suporte técnico da ANA

Fato

Apesar da ANA não ser membro do Conselho Gestor, é evidente o benefício do suporte

técnico da ANA para fundamentar seu processo decisório, sem prejuízo dos entes do

conselho apresentarem suas recomendações técnicas relacionadas às suas competências.

Nesse sentido, a ANA detém informações, conhecimento no tema e corpo técnico

qualificados para prestar esse apoio.

Para tanto, a FGV sugere a inclusão desse assunto no artigo 7º do decreto, conforme a

seguinte proposta inicial de inserção do § 11:

Art. 7º Comporá o Conselho Gestor, por intermédio de um representante, titular

e suplente, de cada órgão, Estado ou instituição a seguir indicados:

I - Ministério da Integração Nacional, que o presidirá;

II - Casa Civil da Presidência da República;

III - Ministério da Fazenda;

IV - Ministério de Minas e Energia;

V - Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão;

VI - Ministério do Meio Ambiente;

VII - Estado do Ceará;

VIII - Estado do Rio Grande do Norte;

IX - Estado da Paraíba;

X - Estado de Pernambuco;




XI - Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco; e

XII - Comitês das bacias hidrográficas receptoras.

..............................................................................................

§ 11. A Agência Nacional de Águas poderá propor estudos e fornecer suporte

técnico para fundamentar o processo decisório do Conselho Gestor.

Com efeito, foram questionados a Codevasf e o MI sobre essa proposta, para que a

Agência Nacional de Águas pudesse propor estudos e fornecer suporte técnico para

fundamentar o processo decisório do Conselho Gestor.

O MI afirma que a participação da ANA tem sido ativa, tendo apoiado e contribuído, no

âmbito de sua competência legal e técnica, com os debates ocorridos e os trabalhos

desenvolvidos atinentes ao PISF. Além disso, participa e acompanha todas reuniões do

Conselho Gestor do PISF. Sendo a ANA ente tanto do Sistema Nacional de Recursos

Hídricos e do Sistema de Gestão do PISF, segundo o ministério, não se faria necessária

sua inclusão como sugerido.

Para a Codevasf, o Conselho Gestor examinará a pertinência da proposta de inserção do

§11 no artigo 7º do Decreto nº 5995/2006, para que a Agência Nacional de Águas (ANA)

possa propor estudos e fornecer suporte técnico para fundamentar o processo decisório

do Conselho Gestor. Por outro lado, pondera que seria possível o entendimento da

desnecessidade desse dispositivo, uma vez que a ANA tem sido muito proativa,

colaborando intensamente com os propósitos do PISF. Ademais, o próprio decreto citado

fixou dispositivos que vinculam indelevelmente essa agência reguladora ao Conselho

Gestor.

A elogiada atuação proativa da ANA na colaboração com os propósitos do PISF não pode

servir de argumento isolado para a falta de formalização de sua atuação técnica, já que

poderia ser resultado do voluntarismo e da iniciativa de seus atuais dirigentes. Há que se

avaliar se sua participação do SGIB e competências atualmente incluídas nos dispositivos

do decreto, efetivamente, garantem de forma permanente o suporte técnico ao Conselho

Gestor.

##/Fato##

Causa

Entendimento, por parte do MI, de que o fato da ANA ser ente tanto do Sistema Nacional

de Recursos Hídricos quanto do Sistema de Gestão do PISF faria não ser necessária a

inclusão no decreto da atribuição da ANA de propor estudos e fornecer suporte técnico

para fundamentar o processo decisório do Conselho Gestor. ##/Causa##






“A CODEVASF mantém o seu entendimento já manifestado anteriormente sobre

esse tópico, concordando com a CGU de que há necessidade de formalização do




papel de suporte técnico da ANA, inclusive seguindo a recomendação da FGV de

alterar o artigo 7º do decreto 8.207/2014, para fazer constar isso.”



A manifestação da Codevasf ratifica o entendimento expresso no ponto.


Recomendações:

Recomendação 1: Ao MI: Submeter ao Conselho Gestor proposta de inserção, no

arcabouço normativo concernente à Operação e Manutenção do PISF, a Agência Nacional

de Águas (ANA) com a atribuição de propor estudos e fornecer suporte técnico para

fundamentar o processo decisório do Conselho Gestor.


Da divergência normativa quanto à competência de se estabelecer padrões de

eficiência/operacionais e preços/tarifas

Fato

A FGV alerta que o Decreto nº 5.995/2006, art. 19, estabelece que a ANA possui a

prerrogativa de validar o PGA de acordo com sua competência. Segundo a Lei nº

12.058/2009, é competência da ANA “fixar os padrões de eficiência e as tarifas a serem

cobradas pela adução da água bruta oriunda do PISF”.

Já o Decreto nº 5.995/2006 alterado pelo Decreto nº 8.207/2014, define que o PGA será

elaborado pela operadora federal (art. 19) e disporá sobre as condições e os padrões

operacionais para o período e os preços a serem praticados (art. 18, incisos III e IV).

Dessa forma, conclui que há uma duplicidade de competências quanto aos temas

tarifas/preços e padrões de eficiência/ condições e padrões operacionais entre a ANA e a

operadora federal.

O MI e a Codevasf informaram seus entendimentos quanto ao ciclo do PGA e a quem

competiria estabelecer padrões de eficiência/operacionais e preços/tarifas a serem

praticados e se perceberiam a necessidade de alteração normativa para evitar sobreposição

de funções e conflitos, assim como lacunas de atuação.

Segundo o MI, não haveria duplicidade de competências, no caso, entre a ANA e a

operadora federal. Declara que o próprio nome PGA já definiria e estabeleceria o ciclo a

que se submete e como previsto em lei não haveria razão para entendimento diverso.

Portanto, não vislumbrariam, até o presente, necessidade de alteração normativa,

inclusive por, segundo sua opinião, não haver sobreposição.

Já a Codevasf entende de forma diversa, ao afirmar que, no Produto 3 do estudo da FGV,

foi detectada a duplicidade de competências quanto aos temas tarifas/preços e padrões de

eficiência/condições e padrões operacionais entre a ANA e a operadora federal, e foi

informado que nas etapas seguintes do estudo serão detalhados o fluxo de informações e

o ciclo de elaboração e aprovação do PGA, esclarecendo melhor esses papéis.




Desde logo, porém, pondera que a Lei nº 12.058/2009 trouxe novas competências à ANA,

colocando em xeque o artigo 18 do Decreto nº 5.995/2006. Prevaleceriam, portanto, dada

a sua preeminência hierárquica, os dispositivos daquela lei, ou seja, a ANA fixará os

padrões operacionais e as tarifas a serem praticadas, os quais serão aplicados, pela

operadora federal, na consolidação da proposta do PGA.

Por isso, conclui que não haveria necessidade de alteração normativa para solucionar a

duplicidade de competências, dada, como se argumentou, a preeminência hierárquica da

Lei nº 12.058/2009.

Se o decreto define que o PGA disporá sobre condições e padrões operacionais para o

período e preços a serem praticados, e, ao mesmo tempo, indica que a operadora federal

irá elaborar esse documento, necessariamente obrigaria a participação da ANA na

produção do PGA nessa parte, para que não se entendesse uma sobreposição. Nesse

sentido, um aperfeiçoamento na norma poderia melhorar sua clareza.

Por outro lado, de forma prática, o Codevasf opina que a lei já tem prevalência hierárquica

e que, de fato, não haveria a necessidade de alteração. Deve-se frisar, entretanto, que não

há necessidade de alteração apenas porque há consenso de uma única interpretação

possível, não pela clareza e harmonia entre as normas.

Nesse sentido, considerando que cabe a ANA, pela lei, “fixar os padrões de eficiência e

as tarifas a serem cobradas pela adução da água bruta oriunda do PISF” esses padrões

e tarifas deverão ser fornecidos pela ANA a Codevasf para a produção do PGA.

##/Fato##


Inadequação de procedimentos regulatórios

Fato

Segundo o trabalho da FGV, a atuação da ANA na Bacia do São Francisco tem foco,

prioritariamente, na geração de energia, precisando a Agência ter o olhar de gestão

integrada das Bacias do São Francisco, no sentido de promover ampliação da

disponibilidade de água para o PISF a custos mais baixos, induzindo a gestão para os

múltiplos usos da água.

Ainda sobre sua atuação, de acordo com a FGV, nos últimos anos a ANA vinha se

preparando para regular uma concessionária privada ou a AGNES, empresa pública sob

outros moldes (sociedade anônima), tendo concebido um arcabouço regulatório para o

PISF específico para esse contexto. E que, com a alteração da operadora federal para a

Codevasf, certas exigências regulatórias poderiam ser simplificadas, evitando sobrecarga

de trabalho à operadora federal.

Sobre a ANA estar com foco excessivo em geração de energia, o MI afirma que não é o

caso. Inclusive porque o Decreto nº 5.995/2006 não trataria da Bacia do São Francisco.

Ainda afirma que o Ministério da Integração está sempre atento aos acontecimentos

ocorrentes na Bacia do São Francisco e sempre que demandado ou no âmbito de seu papel

toma as providências necessárias.




Sobre a simplificação das exigências regulatórias, o MI declara que não lhe cabe ou

compete tal manifestação, complementando que a ANA tem discernimento e clareza de

sua função e atribuição para o caso inclusive.

Para a Codevasf, a afirmação, contida no Produto 3 do estudo da FGV, de que a atuação

da ANA na Bacia do São Francisco tem foco, prioritariamente, na geração de energia, em

detrimento da gestão voltada aos usos múltiplos da água, deve ser entendida como um

ponto de vista controverso a ser debatido. E que, provavelmente o será, no âmbito do

Conselho Gestor, além de outros.

Não obstante, na atual crise hídrica que, em particular, afeta a Bacia do Rio São Francisco,

segundo a Codevasf, a ANA tem feito um esforço notável e competente para conciliar

todos os usos da água nessa bacia.

A Codevasf acrescenta que, tendo sido afastadas as várias opções sugeridas ao longo de

nove anos, até, finalmente, a edição do Decreto nº 8.207/2014, que definiu a Codevasf

como Operadora Federal, o esforço atual da ANA é o de definir o marco regulatório

adaptado à natureza dessa empresa pública, a qual, em certos aspectos, seria mais simples

do que uma concessão privada. Reuniões técnicas teriam ocorrido, envolvendo a

Codevasf e a ANA, e própria FGV, com vistas a esse desiderato.

Assim, o MI se exime de opinar, enquanto a Codevasf ressalta, como necessidade de

melhoria, a definição de adequado marco regulatório pela ANA adaptado a nova natureza

pública da operadora federal, o que, segundo ela, estaria sendo abertamente discutido em

reuniões técnicas.

##/Fato##

Causa

A ANA vinha se preparando para regular uma concessionária privada ou a AGNES,

empresa pública sob outros moldes (sociedade anônima), tendo concebido um arcabouço

regulatório para o PISF específico para esse contexto. E que, com a alteração da operadora

federal para a Codevasf, certas exigências regulatórias poderiam ser simplificadas. ##/Causa##






“A CODEVASF mantém o seu entendimento já manifestado anteriormente.

Contudo, cabe acrescentar que a ANA já sinalizou que está ultimando os estudos

e procedimentos com vistas a definir o marco regulatório do PISF apropriado à

natureza jurídica da CODEVASF.” ##/ManifestacaoUnidadeExaminada##


Segundo a manifestação da Codevasf, a própria ANA já sinalizou que está ultimando os

estudos e procedimentos com vistas a definir o marco regulatório do PISF apropriado à

natureza jurídica da CODEVASF, o que demonstra que há, atualmente, inadequação de

procedimentos regulatórios.





Recomendações:

Recomendação 1: Ao MI: Apresentar o resultado definitivo das reuniões técnicas entre

a Codevasf e a ANA para simplificação do marco regulatório para o PISF, considerando

sua natureza de empresa pública.


Indefinição de responsabilidades quanto às dimensões de gestão de recursos

hídricos e desenvolvimento regional

Fato

Segundo o trabalho da FGV, a Operadora Federal não deve restringir sua atuação apenas

aos processos de oferta de água e de manutenção da infraestrutura do PISF. A operação e

a manutenção seriam apenas uma parte da intervenção. Além da operação e da

manutenção, existiriam outras duas dimensões do PISF, que são a gestão de recursos

hídricos e o desenvolvimento regional em que interveem múltiplos atores: gestores de

recursos hídricos estaduais e federal (ANA), governo federal, governos estaduais e

municipais, comitês de bacias e outras organizações da sociedade civil e o setor privado.

Como existem múltiplos atores desenvolvendo esses macroprocessos, haveria a

necessidade de um operador da integração desses âmbitos. O Conselho Gestor,

essencialmente, é um órgão consultivo e deliberativo, ou seja, não opera. Dessa forma, a

operadora federal teria o papel de “animadora” da rede, integrando todo o sistema. Caso

contrário, haveria a tendência de fragmentação e redução do efeito/impacto da

intervenção.

Para cumprir com esse papel, segundo a análise da FGV, a Codevasf deveria estruturar a

área de gestão do PISF considerando as três dimensões do empreendimento. Com efeito,

no momento de estruturação dessa área, não poderia ser considerado somente a equipe de

campo, os responsáveis pelo Centro de Controle Operacional (CCO) e os responsáveis

pela parte financeira e contábil do PISF, funções essencialmente relacionadas à oferta de

água e à manutenção da infraestrutura. A área de gestão do PISF deveria também ser

integrada por equipes multidisciplinares com competências na área de uso eficiente da

água e desenvolvimento socioeconômico. Além disso, outra função que precisaria ser

adequadamente estruturada é a de comunicação e gestão participativa do PISF.

Nesse sentido, essa Unidade do PISF na Codevasf teria sua atuação segundo a estrutura

disposta a seguir:

Figura 18.1 – Figura PISF da Codevasf






Dessa forma, a estruturação da unidade PISF deveria seguir duas linhas de ação:

Estrutura convencional de Operação e Manutenção (O&M) para oferta de água baseada

em um modelo hierárquico (de comando e controle) com fins de prestação continuada de

serviços; e

Estrutura em rede (de animação e mobilização) baseada na ativação de estruturas locais,

na articulação, arregimentação de esforços e capacitação dos atores locais para a

mobilização orquestrada da indução da gestão de Recursos Hídricos e Desenvolvimento

Regional. Esse modelo baseia-se na ideia de articulação de agentes públicos e privados

para estruturação de sistemas produtivos e na mobilização de recursos locais com caráter

redistributivo e inclusivo. Enquanto a linha de ação “a” refere-se a “fazer”, a linha de

ação “b” refere-se a “fazer os outros fazerem”.

Assim deveria ser promovida, sistematicamente, a gestão de recursos hídricos e do

desenvolvimento da região de abrangência do PISF, considerando que há, segundo a

FGV, desigualdades marcantes, peculiaridades demográficas (o semiárido com maior

densidade populacional do mundo), risco de regionalismo e disposições constitucionais

relativas ao desenvolvimento do Nordeste Setentrional.

O trabalho aponta que se deve implementar um modelo de animação e indução da

dimensão de gestão de recursos hídricos e de desenvolvimento regional para a Codevasf.

Segundo ele, a experiência internacional tem demonstrado que a animação do

desenvolvimento regional é mais importante que o provimento de estruturas robustas

centrais.

Nesse contexto, a estrutura da unidade PISF da Codevasf deveria combinar características

hierárquicas com características de redes.

No âmbito, ainda, das dimensões supracitadas, a unidade PISF deveria contemplar de

forma enxuta algumas funções assessórias do PISF que poderiam ser objeto de parceria

com organizações não governamentais. Exemplos de casos aplicáveis seriam os Centros

de Comunicação Social (PBA 3), articulação com Vilas Produtivas Rurais (PBA 16),




entre outros. Com efeito, a Codevasf deveria atuar sobre essas questões, porém de forma

indireta e com estrutura com características majoritárias de rede.

As características institucionais recomendadas para as dimensões do PISF são:

Tabela 18.1 – Características institucionais das dimensões do PISF

Oferta de Água Gestão de Recursos

Hídricos

Desenvolvimento

Regional

Escopo Operação & Manutenção Uso eficiente e racional

de Recursos Hídricos.

Indução do

desenvolvimento

sustentável

Requisito principal

Prestação de serviços

continuados (definidos,

especificados etc.).

Articulação, mobilização e animação de rede

Papel preponderante Fazer (comando e

controle)

Fazer os outros fazerem. Indução a luz de uma

agenda estratégica.

Modelo predominante 80% Hierarquia

20% Rede 90% Rede e 10% Hierarquia



Para tanto, o modelo da animação poderia ser desdobrado em duas grandes estratégias:

Implementação do modelo de animação, desenvolvendo ações de capacitação,

integração (promovendo articulação junto aos segmentos beneficiários e dentre estes),

geração e disseminação de informações e conhecimento e orientação (sinalização de

estratégias, nichos e oportunidades de desenvolvimento regional e microrregional). A

promoção da animação do desenvolvimento implica o fortalecimento de uma cultura

de intensa articulação indutora, que, em última instância visa a desenvolver a visão

estratégica e a capacidade de ação dos atores locais; e

Desenvolver modelo institucional adequado, condizente com os requisitos

operacionais, em termos de autonomia decisória e flexibilidade de gestão, necessários

à implementação da primeira estratégia.

Com base nessa análise, questionou-se ao MI e à Codevasf qual deve ser o papel desta,

considerando as três dimensões do empreendimento: a operação e manutenção; a gestão

de recursos hídricos e o desenvolvimento regional; bem como se as demandas de estrutura

realizadas preveem essa atuação integrada, sob o risco da operação e manutenção resultar

em uso não sustentável da água e não potencializar o desenvolvimento econômico.

Em resposta, o MI concorda que o elenco técnico de profissionais tem exatamente esta

característica: multidisciplinaridade, e acrescenta que o aperfeiçoamento da estrutura

institucional é sempre bem-vindo, e que o papel da Codevasf no âmbito do PISF é o que

lhe foi atribuído em lei: como operadora federal. Dessa forma, não caberia ao Ministério

da Integração Nacional opinar sobre as outras dimensões já que a atribuição dada está

cristalinamente definida, sem implicar risco à operação e manutenção do PISF, pelo

contrário.

Por sua vez, a Codevasf está ciente da complexidade da sua missão como operadora

federal do PISF e tem procurado, segundo ela, no âmbito dos estudos da FGV, enfrentar

o desafio de estruturar a área de gestão do PISF na empresa, com vistas a atender as três

dimensões do empreendimento: a operação e manutenção; a gestão dos recursos hídricos;

e o desenvolvimento regional.




Como pode se observar, o MI declara que não caberia opinar sobre as outras dimensões

citando que a lei atribuiu a ela como “operadora federal”.

Ocorre que essas dimensões estão previstas no art. 1º do Decreto nº 5.995/2006:

Art. 1º Fica instituído o Sistema de Gestão do Projeto de Integração do Rio São

Francisco com as Bacias Hidrográficas do Nordeste Setentrional - SGIB, (...) com a

finalidade de alcançar, entre outros, os seguintes objetivos:

I - promover a sustentabilidade da operação referente à infra-estrutura hídrica a

ser implantada pelo Ministério da Integração Nacional no âmbito do PISF;

II - garantir a gestão integrada, descentralizada e sustentável dos recursos

hídricos disponibilizados, direta e indiretamente, pelo PISF;

(...)

IV - induzir o uso eficiente dos recursos hídricos disponibilizados pelo PISF pelos

setores usuários, visando ao desenvolvimento sustentável da região beneficiada

pelo referido Projeto;

Ainda, no art. 6º do referido Decreto:

Art. 6º O PISF será gerido por um Conselho Gestor de caráter consultivo e

deliberativo, vinculado ao Ministério da Integração Nacional, com as seguintes

competências:

VI - proposição de programas que induzam ao uso eficiente e racional dos

recursos hídricos disponibilizados pelo PISF e que potencializem o

desenvolvimento econômico e social da região beneficiada.

Especificamente no que concerne à Operadora Federal, no art. 14:

Art. 14. O Conselho Gestor e demais integrantes do SGIB poderão apresentar

sugestões quanto às funções da Operadora Federal aos titulares dos Ministérios

referidos no art. 7º, inclusive detalhando:

I - os procedimentos de manutenção e operação da infra-estrutura hídrica objeto

do PISF;

(...)

VI - os programas de indução do uso eficiente e racional da água no seu âmbito

de atuação, considerando os benefícios sociais, econômicos e ambientais, na

conformidade de diretrizes do Ministério da Integração Nacional;

Dessa forma, o trabalho está correto ao apontar as diversas dimensões, ou seja, não basta

operar e manter, mas também gerir e desenvolver as regiões beneficiadas. Até porque

senão o programa não teria efetividade.

É de se ponderar o MI não se manifestar em questões operacionais, mas não emitir

posição estratégica sobre as dimensões de gestão de recursos hídricos e desenvolvimento

regional não se coaduna com suas atribuições.

A questão que precisa ser definida é quem será o agente indutor a promover essas

dimensões, assumindo essa responsabilidade no âmbito do PISF.

##/Fato##




Causa

O MI entende que a atribuição dada a Codevasf está “cristalinamente” definida.

##/Causa##






“A correta apreciação da CGU implica a necessidade de um aprofundamento do

debate, inclusive no Conselho Gestor do PISF, de modo que haja o

amadurecimento sobre as dimensões estratégicas do PISF e os papéis que cabem

às instituições líderes. A CODEVASF reafirma o seu posicionamento acerca da

compreensão do que dela se espera como Operadora Federal.”



“Nos termos do inciso II do art. 1º do Decreto 5.995/2006, o MI procedeu o envio

de ofício aos governadores dos Estados receptores do PISF solicitando a definição

de suas respectivas Operadoras Estaduais, para compor o arranjo institucional,

promovendo a gestão integrada, descentralizada e sustentável dos recursos

hídricos.

Durante a fase de instalação das obras, no âmbito do programa de educação

ambiental – PBA 04 foram realizadas oficinas para estimular o uso racional dos

recursos hídricos. O público alvo foi escolas; comunidades rurais localizada na

faixa de 5Km dos eixo dos canais; famílias reassentadas nas vilas produtivas

rurais do PISF; agentes comunitários de saúde nos 17 municípios inseridos na

Área Diretamente Afetada pelo PISF.”



A manifestação da Codevasf ratifica o entendimento expresso no ponto.

Quanto ao MI, de forma positiva, avança em seu entendimento e atuação, considerando

que apresentou medidas visando a gestão e o desenvolvimento sustentável. Para tanto,

encaminhou cópia de ofícios expedidos aos governadores dos Estados receptores do PISF

solicitando a definição de suas respectivas Operadoras Estaduais, para compor o arranjo

institucional, bem como informou sobre a realização de oficinas para estimular o uso

racional dos recursos hídricos. Entretanto, há muito mais o que ser realizado, sendo

medidas apenas preliminares para alcançar todas as dimensões desse projeto de forma a

garantir a eficaz, eficiente e efetiva entrega de água aos beneficiários.


Recomendações:

Recomendação 1: Ao MI, em articulação com a Codevasf, apresentar medidas a serem

adotadas com vistas a definir no âmbito do SGIB as responsabilidades pela promoção da

gestão integrada, descentralizada e sustentável dos recursos hídricos disponibilizados,




direta e indiretamente, pelo PISF, bem como pela indução do uso eficiente dos recursos

hídricos disponibilizados pelo PISF pelos setores usuários, visando ao desenvolvimento

sustentável da região beneficiada pelo PISF.


Falta de instrumento de gestão, com a definição de metas, meios e incentivos

Fato

Com vistas a minimizar os riscos relacionados ao fato da Codevasf ser uma empresa

pública e, como tal, na visão do trabalho da FGV, apresentar características inerentes ao

seu modelo institucional tais como: estrutura e processos de trabalho com pouca

flexibilidade, processo decisório com várias instâncias deliberativas, quadro de pessoal

insuficiente, entre outros, sugeriu-se a criação de mecanismos de gestão para resultados

como forma de estabelecer metas quantitativas e qualitativas (realistas e desafiadoras), e

fornecer meios (recursos, patrimônio) e incentivos (positivos e negativos) para o alcance

das mesmas.

Considerando, segundo o entendimento da fundação, as limitações que as regras da

administração pública impõem à gestão de pessoal e o desafio que representa o PISF para

a Codevasf, seria fundamental instituir contrato de gestão para pactuação de resultados

entre o MI, o MPOG e a Codevasf, como instrumento de modernização organizacional.

Com isso, haveria metas institucionais a serem cumpridas pela Codevasf como um todo,

desdobradas em metas por equipes. Caso o contrato de gestão fosse feito, ele precisaria

ser modelado para a Codevasf como um todo, e não somente para uma parte específica

da organização envolvida com o PISF. Ainda de acordo com o trabalho em tela, os

contratos de gestão estariam sendo aplicados por diversas instituições com resultados

excelentes.

Com efeito, foi solicitado ao MI e a Codevasf que apresentassem manifestação quanto à

possibilidade de se instituir gestão para resultados por meio da celebração de contrato de

gestão entre a Codevasf e o MI e o MPOG, com a definição de metas, meios (recursos,

patrimônio) e incentivos (positivos e negativos) para o seu alcance, propiciando

transparência e responsabilização.

Segundo o MI, a questão levantada é aspecto relevante e requer discernimento bem como

urgência, sendo o momento agora para decidir o que e como fazer tendo em vista o

trabalho em elaboração pela FGV atinente à temática. Ressalta que é muito oportuna a

colocação.

Entretanto, o MI declara que não vislumbra eficácia em firmar contrato de gestão entre

órgãos administrativos públicos, notadamente, em havendo relação de vinculação como

é o caso entre o MI/SIH e a Codevasf. Segundo o ministério, já existiriam outros

normativos cogentes que dão a base necessária para a empresa vinculada exercer a função

que lhe foi atribuída, inclusive por lei. Assim, a definição e o estabelecimento de metas,

meios, incentivos entre outros poderiam ser implantados e implementados por meio de

instrumentos administrativos elementares.




Na mesmo sentido, a Codevasf entende que a proposta de se instituir gestão para

resultados é um imperativo do PISF. Segundo ela, a viabilidade de se fazer isso por meio

da celebração de contrato de gestão entre a empresa, o MI e o MPOG está sendo

examinada e, caso haja consenso técnico, a proposta deverá ser encaminhada ao Conselho

Gestor oportunamente para análise e decisão.

Nesse caso, há consenso da necessidade de se estabelecer um instrumento normativo de

relação entre a Codevasf e o MI, com a definição de metas, meios (recursos, patrimônio)

e incentivos (positivos e negativos) para o seu alcance, propiciando transparência e

responsabilização, na operação e manutenção do PISF.

##/Fato##

Causa

Falta de consenso técnico para encaminhamento da proposta ao Conselho Gestor

oportunamente para análise e decisão. ##/Causa##






“Parece não haver propriamente um desalinhamento entre as visões do MI e da

CODEVASF nesse tópico e a própria CGU reconhece isso. A CODEVASF

continua acreditando que o Conselho Gestor, dada a sua natureza, é a sede

apropriada para se dirimir eventuais divergências de ponto de vista entre as

instituições envolvidas no PISF.”



“A SIH/MI mantém Termos de Execução Descentralizada que preveem atividades

e meios (recursos) para a Operadora Federal. No entanto, não estão instituídos

metas para a O&M do PISF, pois carece de instrumento de planejamento

estratégico, o que do ponto de vista do MI é ferramenta necessária para a gestão

do PISF e que será efetivado por um instrumento oficial, como por exemplo um

contrato de gestão, a ser conduzido suas diretrizes pela alta direção do MI e da

Codevasf.”



Pode-se concluir que há um alinhamento de entendimento quanto à necessidade de se

estabelecer um instrumento normativo da relação entre a Codevasf e o MI, com a

definição de metas, meios (recursos, patrimônio) e incentivos (positivos e negativos) para

o seu alcance.

A questão a ser discutida parece ser de forma. O MI, de forma produtiva, num primeiro

momento, opina que não haveria a necessidade de se firmar contrato de gestão entre

órgãos administrativos públicos, já que há relação de vinculação como é o caso entre o

MI/SIH e a Codevasf. Assim, a definição e o estabelecimento de metas, meios, incentivos




entre outros poderiam ser implantados e implementados por meio de instrumentos

administrativos elementares.

Depois, avança em seu entendimento, reavaliando e assumindo que a ferramenta

necessária para a gestão do PISF poderia mesmo ser efetivada por um contrato de gestão,

que teria suas diretrizes conduzidas pela alta direção do MI e da Codevasf.

Assim, espera-se que o MI consolide sua posição para apresentar um instrumento oficial

de planejamento estratégico com definição de metas, meios (recursos, patrimônio) e

incentivos para a operação e manutenção do PISF.


Recomendações:

Recomendação 1: Ao MI, em articulação com a Codevasf: criar mecanismos de gestão

para resultados com o estabelecimento de metas quantitativas e qualitativas (realistas e

desafiadoras), meios (recursos, patrimônio) e incentivos (positivos e negativos) para o

alcance das mesmas.


Falta de mecanismos de controle que permitam o gerenciamento adaptativo

Fato

Quando se analisa em que extensão os mecanismos de controle (do estratégico ao

operacional) permitem verificar que os resultados propostos estão sendo alcançados,

verifica-se que ainda não foram modelados e espera-se que estes mecanismos sejam

propostos no PDG e PGA.

Para a FGV, é importante que esses mecanismos permitam um gerenciamento adaptativo,

requisito de boa governança segundo a experiência internacional. O modelo de

gerenciamento adaptativo gera aprendizado e redirecionamento de ações. Nesse contexto,

não se trata de um controle ex-post, voltado para a busca de responsáveis (“culpados”)

pelo não cumprimento dos objetivos e metas estipuladas, quando não é possível tomar

ações corretivas para mitigar riscos e potencializar o desempenho.

Assim, é necessária a existência de modelo de monitoramento e avaliação do PISF que

proporcione previsibilidade e aprendizado, indicando de forma antecipada e proativa os

melhores caminhos a serem seguidos, redirecionando tempestivamente as ações dos

atores envolvidos.

Cabe ressaltar que o gerenciamento adaptativo é uma abordagem gerencial que busca

oferecer meios para aumentar a velocidade de resposta às pressões do contexto externo e

melhorar a qualidade dessa resposta. Ele permite ajustes, sempre que informações

adicionais e melhores se tornam disponíveis. Para tanto, requer constante avaliação de

esforços e resultados, e ajustes baseados em informações provenientes de redes de

monitoramento.

Dessa forma, é fundamental que seja estabelecida uma gestão estratégica, caracterizada

por estratégias claras do PISF, com propósitos e resultados pactuados, com definição de




metas, mecanismos de monitoramento e avaliação, incentivo, transparência e

responsabilização.

Além disso, deve ser avaliada a implantação do gerenciamento adaptativo, em que o PDG

e PGA deverão identificar os resultados esperados pelo PISF e mecanismos de controle

que permitam um gerenciamento adaptativo e gere aprendizado, previsibilidade e

redirecionamento de ações.

Considerando o exposto, foi solicitado que o MI e a Codevasf informassem como

pretendiam implementar a gestão estratégica e o gerenciamento adaptativo.

Segundo o MI, uma gestão estratégica é um dos objetivos perseguidos nos estudos

desenvolvidos e em desenvolvimento no âmbito do PISF. Ainda, garante que as sugestões

e recomendações emanadas do trabalho em desenvolvimento pela FGV serão

consideradas e, uma vez aprovadas e validadas, serão indubitavelmente adotadas e

implementadas, sendo que aí residiria uma das razões da contratação do trabalho junto a

FGV.

Para a Codevasf, a proposta de modelo do PDG está em fase de finalização no âmbito dos

estudos contratados junto à FGV. Na sua opinião, este instrumento conteria o mapa

estratégico do PISF, que pretende materializar os objetivos da gestão estratégica e do

gerenciamento adaptativo (instrumentos de gestão consolidados no mercado e

recomendado no manual de boas práticas). Pela importância estratégica do PISF e pelo

volume de recursos públicos envolvidos seria importante que a operadora federal

utilizasse as melhores ferramentas de gestão disponíveis na busca de obter melhores

resultados. Para essa empresa pública, o trabalho apresentado pode ser traduzido num

grande desafio de construir um modelo de gestão que garanta a operação, a manutenção

e até o crescimento do empreendimento. Esse sistema, além de possibilitar uma visão

conjunta e integrada, deveria contemplar a estrutura organizacional, financeira, a gestão

sustentável, o uso eficiente e racional dos recursos hídricos disponibilizados, as

condicionantes estatuídas nas licenças ambientais e hídrica, além de indicar ações que

potencializem o desenvolvimento da região. Por tratar-se de um modelo que está sendo

construído, a Codevasf declara que oportunamente estará apta a responder mais

apropriadamente essa questão.

Verifica-se que é consenso que se deve utilizar as melhores ferramentas de gestão para a

operação e manutenção do PISF e para o gerenciamento adaptativo, a ser materializado

por meio do PDG e PGA, devendo identificar os resultados esperados pelo PISF e os

mecanismos de controle que permitam o aprendizado, a previsibilidade e o

redirecionamento de ações.

##/Fato##

Causa

Proposta de modelo do PDG ainda em fase de finalização no âmbito dos estudos

contratados. ##/Causa##









“Pelo que se depreende dos comentários da CGU esse é um ponto sobre o qual já

há um consenso. Ou seja, os mecanismos de monitoramento e a avaliação

previstos na modelagem do PDG e do PGA ensejarão, essa é a expectativa, colher

os frutos do gerenciamento adaptativo.”



“Conforme já relatado no item 1.1.1.12, o PGA encontra-se em processo de

elaboração pela Codevasf e o PDG ainda está por ser conhecido por esta Pasta

Ministerial. Contudo é salutar a proposta de assegurar um gerenciamento

adaptativo para o SGIB.”



Verifica-se que há a expectativa pela Codevasf que os mecanismos de monitoramento e

a avaliação previstos na modelagem do PDG e do PGA trarão os instrumentos para a

realização do gerenciamento adaptativo, o que se deve garantir.

Por sua vez, o MI demonstra cautela em afirmar que esses instrumentos favoreceriam o

gerenciamento adaptativo, declarando que o PGA se encontra em processo de elaboração

pela Codevasf e o PDG ainda está por ser conhecido. Entretanto, mostra-se favorável a

essa abordagem gerencial.


Recomendações:

Recomendação 1: À Codevasf: Tomar providências para que o PDG e PGA identifiquem

os resultados esperados pelo PISF e os mecanismos de controle de forma a permitir um

gerenciamento adaptativo, gerando aprendizado, previsibilidade e redirecionamento de

ações.

Recomendação 2: Ao MI: Tomar providências para que o PDG e PGA, ou outros

instrumentos de planejamento identifiquem os resultados esperados pelo PISF e os

mecanismos de controle de forma a permitir um gerenciamento adaptativo, gerando

aprendizado, previsibilidade e redirecionamento de ações.


Dos contratos de terceirização com performance

Fato

Considerando que a maior parte de processos necessários ao empreendimento do PISF

relativos à operação e manutenção ocorrerá por meio de contratos com empresas

terceirizadas, o trabalho da FGV recomenda a elaboração de contratos de terceirização

atrelados a indicadores de performance. Esses contratos delimitariam regras claras de

eficiência na prestação dos serviços e na definição de resultados, com indicadores que

mensurassem desempenho (esforços e resultados), de forma a possibilitar que a empresa

contratada efetivamente buscasse melhorias, economia, melhor atendimento ao público,

entre outros fatores.




Com efeito, foi solicitado à Codevasf que apresentasse entendimento quanto à viabilidade

e benefícios advindos do uso de contratos de terceirização atrelados a indicadores de

performance para a operação e a manutenção do PISF.

Em resposta, foi informado que estão sendo desenvolvidas alternativas técnicas visando

à utilização de indicadores de performance nos contratos de terceirização da operação e

manutenção do PISF. Dessa forma, a equipe técnica do PISF estaria formulando o termo

de referência para a contratação dessa atividade, além de estar encarregada de examinar

essa questão e se posicionar.

##/Fato##


Falta de garantia do uso da arrecadação da cobrança na aplicação em operação e

manutenção do PISF, comprometendo a sustentabilidade do PISF.

Fato

Com vistas à garantia da sustentabilidade do empreendimento do PISF, é necessário que

se proceda com estudos e tratativas entre a Codevasf e o Ministério da Fazenda para evitar

o contingenciamento dos recursos financeiros da cobrança pela água transposta, assim

como possibilitar a manutenção de fluxos contínuos de receitas da cobrança. É essencial

que os recursos arrecadados referentes à água transposta pela Codevasf sejam

disponibilizados para pagar a operação e manutenção da infraestrutura desenvolvida.

Segundo o trabalho da FGV, uma primeira alternativa seria, por meio de negociação com

o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG) e o Ministério da Fazenda,

conseguir o não contingenciamento de recursos orçamentários e financeiros, inserindo as

receitas do PISF em categoria específica da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO).

Considerando o exposto, foi solicitado ao MI e à Codevasf a apresentar as providências

junto aos órgãos competentes, ou justificar sua falta, para se evitar o contingenciamento

dos recursos financeiros da cobrança pela água transposta, assim como para se possibilitar

a manutenção de fluxos contínuos de receitas da cobrança.

Segundo o MI, a questão da salvaguarda e intocabilidade dos recursos arrecadados com

cobrança das tarifas oriundas do fornecimento da água aduzida pelo PISF, livrando-os de

possíveis contingenciamento, já vem sendo posto nas discussões, mas requer mais

amadurecimento e entendimento para assim ser levada a propositura aos órgãos

superiores competentes. Dessa forma, a ausência da efetivação deve-se ao fato de não

haver amadurecimento, conceituação consolidada e não conhecer casos já utilizados e,

acima de tudo, envolver negociação com área financeira do Governo.

A equipe da Codevasf encarregada de coordenar a elaboração da proposta do modelo de

gestão do PISF entende que o contingenciamento dos recursos financeiros da cobrança

pela água transposta ou a não manutenção de fluxos contínuos de receitas de cobrança

comprometerá a sustentabilidade do empreendimento do PISF. Considerando o fato de o

MPOG e o MF terem assento no Conselho Gestor, e dada a centralidade desses

ministérios na solução do problema, segundo a Codevasf, é neste colegiado que deveria

ser tratada a questão e definida a melhor estratégia a ser seguida. Não obstante, na sua

visão, seria melhor se MI, MPOG e MF pudessem negociar previamente e adotarem uma

solução plausível. Para a empresa pública, ainda não teria havido a ambiência adequada




para se discutir essa questão. Termina, afirmando que desenvolverá esforços para que,

tempestivamente, isso ocorra.

Na análise de viabilidade do empreendimento, há preocupação quanto à capacidade da

operação e manutenção do PISF ser autossustentável. Nesse contexto, discute-se se os

estados teriam a capacidade de manter uma receita sustentável ao empreendimento.

Ocorre que toda essa discussão, análise e acertos serão inócuos se não houver a garantia

de que esses recursos efetivamente serão direcionados à operação e à manutenção.

##/Fato##

Causa

Não haver amadurecimento, conceituação consolidada e não se conhecer casos já

utilizados, além de, como mais relevante, envolver negociação com área financeira do

Governo.

##/Causa##






“O comentário da CGU corrobora a preocupação quanto a essa questão. O MI e a

CODEVASF nas suas respostas revelaram essa mesma preocupação e a

disposição para amadurecer e pautar o assunto no fórum e momento apropriados.”



“O MI já estreita tratativas junto aos órgãos competentes (MPOG e STN/MF),

com representantes direto no Grupo de Trabalho Interinstitucional, buscando

viabilizar a mantença (sic) dos recursos financeiros da cobrança da água aduzida,

independentemente dos processos de contingenciamento sofridos no OGU.

Entretanto, ressalta-se que a matéria é extremamente relevante, a qual está em

discussão pelos órgãos afetos.”



Não há dúvidas e é consenso que a garantia de manutenção de fluxos contínuos de receitas

de cobrança será a base da sustentabilidade do empreendimento do PISF.


Recomendações:

Recomendação 1: Ao MI: Obter perante aos órgãos competentes a garantia de que os

recursos financeiros da cobrança pela água transposta não sejam contingenciados,

possibilitando a manutenção de fluxos contínuos de suas receitas para a manutenção e

operação do PISF.


Do impacto da aquisição da energia sobre o custo de bombeamento de água




Fato

Um fator especialmente crítico para a sustentabilidade do PISF é o custo da energia para

operação. A seguir, é apresentada, pela FGV, uma avaliação preliminar do impacto da

aquisição da energia a preços de R$ 30, R$ 150 e R$ 265/MW sobre o custo de

bombeamento da água.

Os estudos apresentados na outorga de uso dos recursos hídricos trazem uma simulação

com o objetivo de quantificar os impactos das tarifas da água aduzida no valor das tarifas

de saneamento dos estados receptores. A atualização desse estudo foi feita, considerando

diferentes cenários de preços de aquisição da energia, obtendo-se os seguintes resultados:

Tabela 23.1 - Estimativa do valor da cobrança com base na estrutura física inicial

do PISF (base na tabela 33 da Nota Técnica ANA no 390/2005)



Tomando como base a estimativa atualizada do valor de cobrança da água aduzida, para

cada uma dos cenários de preço da energia a ser contrata, é possível estabelecer uma

comparação entre os valores obtidos e as tarifas de saneamento vigentes nos estados

receptores, conforme a tabela seguinte.

Tabela 23.2 - Tarifas médias de água e esgoto nos estado receptores da água do

PISF

Fonte: SNIS 2012, atualizado para 2014




O aumento que o valor cobrado pela adução de água bruta implicaria nestas tarifas poderia

fornecer uma expectativa sobre a capacidade de pagamento, para os diferentes cenários

de preço da energia elétrica. Neste cálculo optou-se por considerar que a inadimplência

percebida pelas companhias de saneamento é da ordem de 50%, de forma que o valor

apresentado na tabela a seguir foi duplicado. No que diz respeito aos custos variáveis,

adotou-se como premissa que eles são formados pela despesa com a compra de energia,

adicionados de 3% de perdas elétricas e 25% de tributos. Com essas considerações, o

impacto inicial da cobrança da água se daria conforme tabela abaixo:

Tabela 23.3 - Estimativa do impacto da cobrança da água do PISF na tarifa de

saneamento dos estados receptores (estrutura física inicial)



Conforme Nota Técnica nº 390/2005 da ANA, os impactos previstos para 2025 poderão

ser superiores ao previsto para a fase inicial de operação, principalmente em razão de “um

incremento dos custos operacionais fixos em face da conclusão da estrutura fisica do

PISF, o que aumenta os custos de operação e manutenção”. Assim, atualizou-se o cálculo

do impacto nas tarifas de saneamento, considerando os custos fixos de 2025, obtendo-se

os seguintes resultados:

Tabela 24.4 - Estimativa do impacto da cobrança da água do PISF na tarifa de

saneamento dos estados receptores (estrutura física prevista para 2025)



Os valores ora adaptados e atualizados contrastam com aqueles considerados no estudo

relativo a outorga definitiva para o PISF, uma vez que naquela oportunidade a

sustentabilidade econômica e financeira do Projeto foi tratada como alcançável a partir

de impactos médios estimados de 4% para a fase inicial e 7% para 2025. Para preservar

estas referências, segundo a FGV, a energia elétrica deveria ser adquirida ao preço das

quotas de energia da CHESF.




Pelas simulações apresentadas, verifica-se que o custo de energia para o bombeamento

poderá variar entre R$ 0,10/ m3, em um cenário otimista de aquisição de energia, a R$

30/MW, a R$ 0,46/m3, em um cenário pessimista de aquisição de energia a R$ 265/MW.

O repasse destes custos para as tarifas de saneamento considerando perdas de 50% no

setor de saneamento, 3% de perdas elétricas e 25% de impostos representarão aumentos

variando entre 5% no cenário mais otimista a 21% no cenário mais pessimista. Os valores

a serem arcados pelos quatro estados poderão ascender a cerca de R$ 800 milhões anuais

considerando o cenário pessimista e bombeamento contínuo de 26,4 m3/s. Um valor

extremamente elevado considerando a situação fiscal dos quatro estados receptores. A

simulação poderá indicar cenários ainda mais críticos caso se considere os custos de

energia que estão sendo praticados no mercado livre de até R$ 822/MWh.

Todo o modelo de gestão do PISF deverá buscar eficiência e a compatibilidade dos custos

de operação e manutenção (O&M) com o nível de receita que pode ser auferido com a

cobrança pelo uso da água aduzida. De fato, esta é uma das condicionantes da outorga de

direito de uso de recursos hídricos do projeto.

Também resta claro, nos termos do Decreto nº 5.995/2006, que a despesa com a energia

elétrica é um dos principais custos de O&M do PISF. Portanto, os desafios da conjuntura

atual, no que tange a aquisição de energia a preços razoáveis, requer o estabelecimento

de mecanismos orientados para a manutenção da sustentabilidade econômica do projeto

e a modicidade tarifária na oferta de água pelo PISF.

##/Fato##


Falta de conhecimento especializado no mercado de energia

Fato

Em decorrência da análise disposta no ponto anterior, a FGV aponta, dentre as

oportunidades de melhoria da sustentabilidade do PISF, para o alinhamento da forma e

do preço de aquisição da energia elétrica à natureza do projeto, a caracterização do PISF

como vetor para o desenvolvimento socioeconômico de uma região extremamente pobre.

Nesse sentido, os aspectos relacionados aos custos da aquisição da energia necessária ao

acionamento das bombas deveriam ser tratados como uma questão estratégica, sendo

imprescindível que fossem criadas as condições para que o PISF contratasse energia a

preços baixos condizentes com seu papel e com a realidade socioeconômica dos estados

receptores.

É realizada, ainda, uma diferenciação entre o bombeamento da vazão destinada ao

abastecimento humano de 26,4 m3/s e a vazão excepcional de até 127 m3/s a ser bombeada

para enchimento de reservatórios nas bacias receptoras. O citado tratamento diferenciado

do PISF se aplica ao bombeamento da vazão de 26,4 m3/s. Assim, para bombeamento da

“vazão firme” a Codevasf deveria buscar contratos de longo prazo e pleitear uma tarifa

compatível com a finalidade social do PISF. Segundo a FGV, trata-se de estratégia

fundamental para assegurar a sustentabilidade econômico-financeira do projeto.

Já a energia para o bombeamento excepcional poderia ser comprada segundo as regras do

mercado livre. A razão é que esse bombeamento só seria feito quando o reservatório de

Sobradinho estivesse quase cheio e, consequentemente, o custo da energia estivesse

baixo.




Ocorre que o tratamento diferenciado do PISF a fim de permitir a aquisição de energia a

baixo custo, dependeria de mudanças na legislação do setor elétrico. Segundo a FGV,

recentemente foram pleiteadas algumas alterações no arcabouço legal e regulatório que

permitiria a um conjunto de consumidores livres da região nordeste a aquisição de energia

das usinas hidrelétricas da CHESF, cujas concessões foram renovadas recentemente com

preços da ordem de R$ 30/MWh. Apesar desses pleitos ainda não terem sido atendidos,

o PISF também poderia considerar esta linha de ação como estratégia de médio e longo

prazo para obter energia de baixo custo. Conforme ressaltado, essa estratégia seria

aplicável para atendimento à demanda de energia para o bombeamento da vazão de até

26,4 m3/s.

Para o bombeamento da vazão excepcional, cerca de 100 m3/s (127 – 26,4), segundo o

trabalho, a melhor estratégia seria a Codevasf firmar um eventual acordo comercial

diretamente com a CHESF, para adquirir energia em momentos de abundância de água

no reservatório de Sobradinho (quando ocorre vertimentos sem geração de energia

elétrica). Nesses momentos de vertimento, a tendência seria que o custo de energia fosse

muito baixo e, havendo capacidade de reservação nas bacias receptoras, o bombeamento

poderia ser feito até no limite de 127 m3/s enchendo os reservatórios. Porém, esse arranjo

também iria demandar mudanças na legislação em vigor.

Ainda, dentro do tratamento diferenciado, uma estratégia adicional seria tentar reduzir a

incidência de encargos setoriais no consumo de energia elétrica do PISF no sentido de

melhorar sua sustentabilidade.

Embora existam elementos, sob o ponto de vista das políticas públicas, que sustentariam

uma diferenciação do PISF em relação a outros grandes consumidores de energia elétrica

para embasar os pleitos acima citados, essa linha de ação provavelmente não traria uma

solução imediata para a questão energética, por demandar alterações no arcabouço legal

e regulatório do setor elétrico.

Com efeito, foram questionados o MI e a Codevasf, após resumir as considerações acima,

como se pretende promover a sustentabilidade energética do PISF, a médio e longo prazo,

por meio da aquisição de energia de baixo custo.

Segundo o MI, a sustentabilidade operacional e financeira do PISF é um desafio. Requer

que algumas condições favoráveis sejam vislumbradas e construídas. Entre essas

condições favoráveis encontra-se achar energia mais barata ou subsidiada. Com efeito,

algumas hipóteses teriam sido levantadas e postas nas mesas de discussões, não tendo

ainda sido tirado nenhum encaminhamento plausível e definitivo. Aqui, igualmente,

requeria amadurecimento, conceituação, conhecer casos já utilizados e, principalmente,

negociação com as áreas afins. Portanto, de acordo com o ministério estaria sendo

perseguida uma estratégia nesse sentido.

Para a Codevasf, há muita incerteza sobre o custo da energia a médio e longo prazo,

requerendo a adoção de estratégia adequada. Para tanto, a Codevasf estaria aprimorando

o seu conhecimento sobre o complexo mercado de energia e não poderia prescindir do

apoio de consultoria especializada no momento de tomar decisão. Essa questão já teria

sido levada ao MI, a fim de que pudesse ser discutida num nível hierárquico superior e

até mesmo no Conselho Gestor do PISF, pois haveria oportunidades para se adotar

soluções como:




a) implantar autoprodução com base nas fontes de energia alternativas (eólica e solar);

b) buscar tratamento diferenciado para o PISF junto ao setor elétrico (isenção dos

encargos setoriais e do pagamento da demanda);

c) pleitear isenção na cobrança de impostos federal e estadual (o ICMS do Estado de

Pernambuco representa um custo adicional de 25% na tarifa atual de energia elétrica);

e

d) enquadrar o PISF como consumidor cativo.

Algumas dessas medidas requereriam autorização legislativa.

Pelo trabalho e pelas manifestações dos agentes envolvidos, verifica-se que opções para

se adquirir energia mais barata ou subsidiada estão sendo estudadas. Ocorre que, por mais

que se tenha avançado no assunto, a Codevasf ainda percebe que necessitará do apoio de

consultoria especializada para tomar decisões energéticas que terão relevante impacto na

sustentabilidade do PISF.

##/Fato##

Causa

Falta de pessoal especializado na área de mercado de energia. ##/Causa##






“O conhecimento especializado no mercado de energia, de fato, é carente no

âmbito da Codevasf, sobretudo no tocante ao mercado livre.

Vale destacar que a Codevasf implantou e opera estações de bombeamento

elevatórias de grande porte, como exemplo, as seguintes:

EB 200, do Projeto Salitre projetadas para 6 bombas com motores de 2.205

KW, com duas bombas em operação; desde 2004;

EB-1, do projeto Jaíba, com 5 bombas com motores de 1700 HP (1267,69

KW) e 4 bombas de 3.500 HP (2.609,95 KW), todas em operação há mais de

25 anos.

Em ambos os casos, bem como em todas as demais estações de bombeamento

elevatórias, ou não, o contrato de fornecimento de energia foi celebrado sob o

regime de consumidor cativo.

A opção pelo mercado livre no caso do PISF foi tomada no âmbito do MI e a

Codevasf quando instada a atuar, o fez sob o assessoramento de consultoria

especializada em razão de, na ocasião desconhecer o regime de contratação e

operação no mercado livre.

Para bombeamento da vazão destinada ao abastecimento humano de 26,4 m3/s, a

Codevasf, com apoio de consultoria especializada, adotará providências no

sentido de aferir comparativamente eventuais vantagens entre os mercados livre e




cativo visando à posterior alteração para o regime de consumidor cativo ou

manutenção do regime de mercado livre e, em adição confirmar a vantagem de

outra contratação no mercado livre para o bombeamento da vazão excepcional

(até 100 m³/s adicionais) em função da maior oferta de energia, resultante dos

maiores volumes armazenados em Sobradinho.

Paralelamente à determinação e adoção do regime mais vantajoso a Codevasf

poderá adotar as seguintes providências:

a) Solicitar ao MI a descentralização de recursos orçamentários para implantar

instalações de geração de energia alternativa (eólica e solar) com base nas

conclusões dos estudos contratados pelo MI cujo objeto é a elaboração de

Estudo de Viabilidade Técnica, Econômica e Ambiental, com objetivo de

determinar o potencial de uso de fontes de energia renovável agregadas ao

PISF.

b) A partir das providências atinentes à determinação do regime mais vantajoso

para o PISF, adotar providências, junto ao MI, para a diferenciação do PISF

no contexto do setor elétrico, em face de sua finalidade econômico-social, por

meio da isenção dos encargos setoriais e do pagamento da demanda.

c) Implementar programas (operadora) e demandar a elaboração e apresentação

de outros programas ou sugestões para induzir ao uso eficiente e racional dos

recursos hídricos disponibilizados pelo PISF, junto aos seguintes órgãos e

fontes:

1. MI (art. 4°, inciso IV, do Decreto nº 5.995, de 19/12/2006);

2. Conselho Gestor (art. 6°, inciso VI, do Decreto nº 5.995, de

19/12/2006);

3. Demais órgãos integrantes do SGIB (art. 14°, inciso VI, do Decreto nº

5.995, e de 19/12/2006);

4. Disposições dos PGA’s (art. 18°, inciso VIII, do Decreto nº 5.995, de

19/12/2006).

d) Envidar esforços no sentido de obter junto ao MI e ao Conselho Gestor (art.

6°, inciso VI, do Decreto nº 5.995, de 19/12/2006) a prioridade deste para a

implantação e operação, o mais breve possível das cinco unidades geradoras

de energia (PCH’s) previstas no projeto básico que integram o sistema adutor

principal do eixo norte.

e) Em atuação conjunta com o MI e ao Conselho Gestor (art. 6°, inciso VI, do

Decreto nº 5.995, de 19/12/2006) adotar medidas jurídico-administrativas para

postular a isenção na cobrança de impostos federais e estaduais incidentes

sobre a tarifa de energia elétrica.”






“O MI concorda com as considerações da equipe de auditoria dessa CGU.”



Conforme apontado, a Codevasf reconhece que é carente no tocante ao conhecimento

especializado no mercado de energia, sobretudo no tocante ao mercado livre.

Além disso, destaca que implantou e opera estações de bombeamento elevatórias de

grande porte, em que o contrato de fornecimento de energia foi celebrado sob o regime

de consumidor cativo.

Ressalta que a opção pelo mercado livre no caso do PISF foi tomada no âmbito do MI e

a Codevasf quando instada a atuar, o fez sob o assessoramento de consultoria

especializada em razão de, na ocasião desconhecer o regime de contratação e operação

no mercado livre.

Depois, descreve sua estratégia de como utilizaria o apoio de consultoria especializada

para adoção do regime mais vantajoso, em função da vazão destinada ao abastecimento

humano ou excepcional.

Ainda, se forma proativa e positiva, sugere as seguintes providências:

a) Solicitar ao MI a descentralização de recursos orçamentários para implantar

instalações de geração de energia alternativa (eólica e solar) com base nas conclusões

dos estudos contratados pelo MI cujo objeto é a elaboração de Estudo de Viabilidade

Técnica, Econômica e Ambiental, com objetivo de determinar o potencial de uso de

fontes de energia renovável agregadas ao PISF.

b) A partir das providências atinentes à determinação do regime mais vantajoso para o

PISF, adotar providências, junto ao MI, para a diferenciação do PISF no contexto do

setor elétrico, em face de sua finalidade econômico-social, por meio da isenção dos

encargos setoriais e do pagamento da demanda.

c) Implementar programas (operadora) e demandar a elaboração e apresentação de

outros programas ou sugestões para induzir ao uso eficiente e racional dos recursos

hídricos disponibilizados pelo PISF, junto aos seguintes órgãos e fontes:

1. MI (art. 4°, inciso IV, do Decreto nº 5.995, de 19/12/2006);

2. Conselho Gestor (art. 6°, inciso VI, do Decreto nº 5.995, de 19/12/2006);

3. Demais órgãos integrantes do SGIB (art. 14°, inciso VI, do Decreto nº 5.995,

e de 19/12/2006);

4. Disposições dos PGA’s (art. 18°, inciso VIII, do Decreto nº 5.995, de

19/12/2006).

d) Envidar esforços no sentido de obter junto ao MI e ao Conselho Gestor (art. 6°, inciso

VI, do Decreto nº 5.995, de 19/12/2006) a prioridade deste para a implantação e




operação, o mais breve possível das cinco unidades geradoras de energia (PCH’s)

previstas no projeto básico que integram o sistema adutor principal do eixo norte.

e) Em atuação conjunta com o MI e ao Conselho Gestor (art. 6°, inciso VI, do Decreto

nº 5.995, de 19/12/2006) adotar medidas jurídico-administrativas para postular a

isenção na cobrança de impostos federais e estaduais incidentes sobre a tarifa de

energia elétrica.

Por sua vez, o MI concorda com as considerações da equipe de auditoria.


Recomendações:

Recomendação 1: À Codevasf: Contratar consultoria especializada como apoio para

garantir que as decisões que envolvam aquisição de energia ocorram a custos mínimos.

Recomendação 2: À Codevasf: Solicitar ao MI a descentralização de recursos

orçamentários para implantar instalações de geração de energia alternativa (eólica e solar)

com base nas conclusões dos estudos contratados pelo MI cujo objeto é a elaboração de

Estudo de Viabilidade Técnica, Econômica e Ambiental, com objetivo de determinar o

potencial de uso de fontes de energia renovável agregadas ao PISF.

Recomendação 3: À Codevasf: A partir das providências atinentes à determinação do

regime mais vantajoso para o PISF, adotar providências, junto ao MI, para a diferenciação

do PISF no contexto do setor elétrico, em face de sua finalidade econômico-social, por

meio da isenção dos encargos setoriais e do pagamento da demanda.

Recomendação 4: À Codevasf: Implementar programas (operadora) e demandar a

elaboração e apresentação de outros programas ou sugestões para induzir ao uso eficiente

e racional dos recursos hídricos disponibilizados pelo PISF, junto aos seguintes órgãos e

fontes: 1. MI (art. 4°, inciso IV, do Decreto nº 5.995, de 19/12/2006); 2. Conselho Gestor

(art. 6°, inciso VI, do Decreto nº 5.995, de 19/12/2006); 3. Demais órgãos integrantes do

SGIB (art. 14°, inciso VI, do Decreto nº 5.995, e de 19/12/2006); 4. Disposições dos

PGA's (art. 18°, inciso VIII, do Decreto nº 5.995, de 19/12/2006).

Recomendação 5: À Codevasf: Obter junto ao MI e ao Conselho Gestor (art. 6°, inciso

VI, do Decreto nº 5.995, de 19/12/2006) a prioridade deste para a implantação e operação,

o mais breve possível das cinco unidades geradoras de energia (PCH's) previstas no

projeto básico que integram o sistema adutor principal do eixo norte.

Recomendação 6: À Codevasf: Em atuação conjunta com o MI e ao Conselho Gestor (art.

6°, inciso VI, do Decreto nº 5.995, de 19/12/2006) adotar medidas jurídico-

administrativas para postular a isenção na cobrança de impostos federais e estaduais

incidentes sobre a tarifa de energia elétrica.

Recomendação 7: Ao MI: Avaliar e tomar as providências cabíveis quanto à

descentralização de recursos orçamentários para implantar instalações de geração de

energia alternativa (eólica e solar) com base nas conclusões dos estudos contratados pelo

MI cujo objeto é a elaboração de Estudo de Viabilidade Técnica, Econômica e Ambiental,

com objetivo de determinar o potencial de uso de fontes de energia renovável agregadas

ao PISF.




Recomendação 8: Ao MI: Adotar providências visando a diferenciação do PISF no

contexto do setor elétrico, em face de sua finalidade econômico-social, por meio da

isenção dos encargos setoriais e do pagamento da demanda.

Recomendação 9: Ao MI: Demandar a elaboração e apresentação de programas ou

sugestões para induzir ao uso eficiente e racional dos recursos hídricos disponibilizados

pelo PISF.

Recomendação 10: Ao MI: Avaliar e, se for o caso, obter junto ao Conselho Gestor (art.

6°, inciso VI, do Decreto nº 5.995, de 19/12/2006) a prioridade deste para a implantação

e operação, o mais breve possível das cinco unidades geradoras de energia (PCH's)

previstas no projeto básico que integram o sistema adutor principal do eixo norte.

Recomendação 11: Ao MI: Adotar medidas jurídico-administrativas para postular a

isenção na cobrança de impostos federais e estaduais incidentes sobre a tarifa de energia

elétrica.


Falta de planejamento energético de longo prazo, devido à imprevisão do

cronograma de entregas

Fato

Ao se ponderar uma linha de ação mais viável para o início das operações do PISF,

atendendo as regras vigentes do setor elétrico, para a contratação da energia necessária a

operação do projeto, o trabalho registra que é prevista a possibilidade da Codevasf

adquirir contratos no Ambiente de Comercialização Livre (ACL) diretamente de

comercializadoras ou de empresas de geração que não sejam obrigadas a vender

exclusivamente nos leilões promovidos pelo governo federal.

Essa opção permitiria equacionar a necessidade obtenção da energia no curto prazo.

Contudo, a hidrologia crítica que persiste desde 2013 elevou os preços negociados no

mercado livre de energia, resultando em preços incompatíveis com o objetivo de buscar

baixo custo para o insumo energia elétrica. Nesse contexto, o Preço de Liquidação de

Diferenças (PLD) do mercado livre, tem limites inferior e superior estabelecidos pela

ANEEL, que estariam em processo de revisão.

Segundo a FGV, as mudanças propostas são de grande proporção, em particular no

sentido de reduzir o preço máximo de R$ 822/MWh para R$ 388/MWh, com potencial

para alterar substancialmente a dinâmica de comercialização de energia no ACL. Diante

dessas indefinições, o momento, de acordo com a fundação, não seria oportuno para a

contratação de longo prazo. Assim sendo, as estratégias para aquisição da energia no

mercado livre deveriam ser estabelecidas a partir de um ou dois cenários de perfil de

consumo, a serem definidos com base em previsão dos bombeamentos nos dois primeiros

anos de operação. Dada a conjuntura atual do setor elétrico, poderia ainda ser considerada

a contratação de um volume mínimo de energia (correspondente ao bombeamento

mínimo firme) para início das operações do PISF, postergando a decisão de contratação

do volume de energia complementar para o mês a mês da operação, quando se

confirmariam consumo e referências de preços. Assim, quando houvesse melhoria na




conjuntura de oferta de energia e consequente redução de preços, a Codevasf poderia

viabilizar contratos mais longos, com prazo de até 4 (quatro) anos de suprimento, por

exemplo.

Sobre o assunto, solicitou-se ao MI e à Codevasf que apresentassem, em detalhes, as

estratégias para aquisição da energia a curto prazo e os marcos previstos para a

viabilização de contratos mais longos, considerando que o modelo de contratação e

formas de aquisição disponíveis, atendendo às regras vigentes do setor elétrico, no

momento, mostram-se como uma linha de ação mais viável para o início das operações

do PISF.

De acordo com o MI, a aquisição de energia para o PISF, no momento, vem sendo

praticada pela operadora federal do PISF, com contrato de curto prazo nas condições

reinantes no mercado de energia, atualmente. Maiores detalhes, ainda requereriam

conclusão das discussões em curso.

Segundo a Codevasf, a estratégia para aquisição de energia elétrica no curto prazo

dependeria fundamentalmente dos volumes a serem contratados. Esses são informados

pelo MI e dependeriam do cronograma das obras. Em sua manifestação, a empresa declara

que foi realizada uma estimativa de consumo para os meses de julho a dezembro de 2015

e janeiro a dezembro de 2016 e então foi procedido um leilão público de compra de

energia elétrica. Nesse primeiro momento, a estratégia adotada teria sido a seguinte:

aquisição de 100% do consumo informado pelo MI para o período de julho a dezembro

de 2015 e de 10% para o período de janeiro a dezembro de 2016. Assim, em função da

incerteza no cronograma de obras e ao recurso orçamentário disponível neste momento

teria se optado por essa estratégia. Para os contratos de longo prazo, teria que se aguardar

até que ficasse mais bem delineado o cronograma com as entregas das estruturas e dos

trechos e com o início da etapa operacional. Também se deveria contar com o modelo de

Plano de Gestão Anual (que inclui as regras operacionais), ora em fase de concepção. Por

fim, prevê que, até o final do corrente ano, seria possível definir-se a estratégia mais

adequada.

Conforme exposto, verifica-se que a estratégia de aquisição de energia depende do perfil

de consumo, o que não é possível estabelecer devido à indefinição do cronograma de

entregas das estruturas e trechos.

##/Fato##

Causa

Incerteza quanto ao cronograma de obras e ao recurso orçamentário disponível, falta do

PGA, para a definição das regras operacionais, além de óbices impostos pelo MI, como:

nenhum comissionamento de EB’s elevatórias ainda ter sido realizado; assim como a

participação e acesso dos técnicos da operadora aos testes e ensaios nas instalações do

PISF tem sido evitado por parte das autoridades envolvidas.

##/Causa##









“É de extrema clareza para todos os agentes envolvidos na gestão do PISF que a

estratégia de aquisição de energia depende de projeções de médio e longo prazo

para o consumo.

Em nosso entendimento a inviabilidade de elaboração desta estratégia

isoladamente pela operadora federal é constatada pela falta de autonomia técnica,

administrativa, orçamentária e financeira, fazendo com que a Codevasf não possua

qualquer governança sobre a confiabilidade do cronograma de entregas das

estruturas e trechos.

Por outro lado, ainda que à operadora fosse facultado tal nível de envolvimento,

bem como dita governança, não há até o momento qualquer projeção de demandas

por parte dos estados usuários dos recursos hídricos.

Resta à operadora a continuidade das incessantes tentativas de obter do MI

cronogramas com alguma confiabilidade, malgrado todos os óbices que têm sido

impostos, a exemplo do fato de que nenhum comissionamento de EB’s elevatórias

ainda foi realizado de tal modo que, as curvas características reais de desempenho

das bombas não são conhecidas, assim como a participação e acesso dos técnicos

da operadora aos testes e ensaios nas instalações do PISF tem sido evitado por

parte das autoridades envolvidas.”



“O MI vai realizar estudo acerca da demanda água aduzida a ser apresentada pelos

Estados, quando tão somente, promoverá as diretrizes para a contratação de

energia a longo prazo, cabendo tal contração a Operadora do PISF.

O MI já esta promovendo o comissionamento das EBs elevatórias.

A Codevasf já encontra-se em campo e participando dos testes e ensaios,

conforme documento do MI que requereu sua presença nos referidos testes.”



A Codevasf declara, no mesmo sentido dos apontamentos da equipe de auditoria, que a

estratégia de aquisição de energia depende de projeções de médio e longo prazo para o

consumo.

Em seguida, alerta que, mesmo que houvesse cronograma de entregas das estruturas e

trechos confiável, não haveria, até aquele momento, qualquer projeção de demandas por

parte dos estados usuários dos recursos hídricos.

Por fim, afirma que óbices têm sido impostos, pelo MI, como: nenhum comissionamento

de EB’s elevatórias ainda ter sido realizado; assim como a participação e acesso dos

técnicos da operadora aos testes e ensaios nas instalações do PISF tem sido evitado por

parte das autoridades envolvidas.




Em sua manifestação, para que seja possível a definição de estratégia para a aquisição de

energia a longo prazo, o MI declara que vai realizar estudo acerca da demanda água

aduzida a ser apresentada pelos Estados.

Quanto à observação de que nenhum comissionamento de EB’s elevatórias teria sido

realizado, o MI afirma já estar promovendo esse comissionamento.

Quanto ao comentário de que a participação e acesso dos técnicos da operadora aos testes

e ensaios nas instalações do PISF estaria sendo evitado por parte das autoridades

envolvidas, o MI assegura que a Codevasf já se encontraria em campo, participando dos

testes e ensaios, conforme documento do MI que requereu sua presença nos referidos

testes. Cabe ressaltar que esse citado documento não foi encaminhado à equipe de

auditoria.


Recomendações:

Recomendação 1: Ao MI: Apresentar estudo acerca da demanda água aduzida a ser

demandada pelos Estados.

Recomendação 2: Ao MI: Apresentar as diretrizes para a contratação de energia a longo

prazo para a operação e manutenção do PISF.

Recomendação 3: Ao MI: Realizar comissionamento de EB's elevatórias de tal modo que,

as curvas características reais de desempenho das bombas sejam conhecidas.

Recomendação 4: Ao MI: Garantir a participação e acesso dos técnicos da operadora aos

testes e ensaios nas instalações do PISF.

Recomendação 5: À Codevasf: Apresentar estratégia para aquisição de energia a longo

prazo para a operação e manutenção do PISF.


Falta de estudos quanto ao uso de autoprodução de energia

Fato

Ainda dentro da linha de ação de contratação da energia para o PISF dentro das regras

vigentes do setor elétrico, segundo a FGV, existe também a possibilidade de

autoprodução total ou parcial da energia a ser utilizada pelos consumidores livres. A

autoprodução poderia eventualmente viabilizar energia com custos inferiores aos

oferecidos no mercado livre atualmente, em especial a geração a partir de Pequenas

Centrais Hidrelétricas (PCH) que aproveitassem a própria infraestrutura do PISF

(barragens, tomada d’água, túnel adutor, válvulas dispersoras). Esse modelo, de acordo

com o trabalho, teria sido previsto no projeto executivo, porém teve implantação

postergada, de forma que a autoprodução com PCH’s não seria capaz de viabilizar energia

de baixo custo na fase inicial de operação do PISF.

Assim como a autoprodução a partir de PCH’s, a geração de parte da energia do PISF a

partir de outras fontes como térmica, eólica, solar, biomassa, entre outras, poderiam ser

estudadas, identificando a viabilidade técnica e econômica. Porém, de acordo com o




trabalho, no que diz respeito a obtenção de energia de baixo custo, essas fontes poderiam

não retornar os resultados esperados no curto prazo. Além de demandar investimentos

iniciais pesados, podem ter custos elevados ou limitações de disponibilidade de

combustível (caso de térmica a gás, por exemplo), entre outros fatores limitantes. A

energia solar seria um exemplo destas limitações uma vez que trata-se de tecnologia ainda

não disseminada no Brasil, em especial para atender ao consumo de maior porte como o

do PISF. De toda forma, seria recomendável reavaliar futuramente essas alternativas

como estratégia de longo prazo para atendimento parcial das necessidades de energia do

projeto.

Assim, foi solicitado ao MI e à Codevasf manifestarem-se quanto ao possível uso de

autoprodução parcial da energia por meio de fontes alternativas, como estratégia de longo

prazo para atendimento de parte das necessidades de energia do projeto.

Segundo o MI, a autoprodução, o suprimento e a aquisição de energia requer estudos e

isto também tem sido aventado nas discussões correntes dentro do tema sustentabilidade

operacional e financeira do PISF. O MI ressalta que a previsão de implantar PCH junto

ao PISF não seria do projeto executivo e sim do projeto básico. No projeto teria sido

recepcionada e julgada viável para os reservatórios Jati e Atalho.

Para a Codevasf, a utilização de autoprodução parcial como estratégia de longo prazo

apresenta-se como umas das opções a serem consideradas, muito embora se precise

verificar qual seria o impacto destes custos de operação e manutenção das novas

estruturas na tarifa final para os consumidores.

Infere-se pela posição da FGV que essas formas alternativas de energia seriam viáveis a

longo prazo. Por outro lado, o MI declara que a implantação de PCH, de acordo com o

projeto, seria viável para os reservatórios Jati e Atalho. De qualquer forma, torna-se clara

a necessidade de maiores estudos para se verificar e a possibilidade da execução de obras

visando a autoprodução de energia por meio de pequenas usinas hidrelétricas, bem como

de energias alternativas (eólica e solar).

##/Fato##

Causa

Falta de iniciativa por parte do MI.

##/Causa##






“Reitero as medidas a) e d) propostas na resposta ao item 1.1.1.24.”



“Está em curso uma proposta para um estudo de Viabilidade Técnica, Econômica

e Ambiental, com o objetivo de determinar o potencial de uso de fontes de energias

alternativas agregadas ao PISF, em desenvolvimento pelo INTERAGUAS.”






A Codevasf não trouxe novas informações.

Por sua vez, o MI afirma que estaria em curso uma proposta para um estudo de

Viabilidade Técnica, Econômica e Ambiental, com o objetivo de determinar o potencial

de uso de fontes de energias alternativas agregadas ao PISF, em desenvolvimento pelo

INTERAGUAS. Vale relatar que não foi encaminhado nenhum documento sobre o

assunto, mas sua resposta demonstra concordância quanto a relevância do tema.


Recomendações:

Recomendação 1: Ao MI: Realizar estudos sobre a possibilidade da execução de obras

visando à autoprodução de energia por meio de pequenas usinas hidrelétricas, bem como

de energias alternativas (eólica e solar), inclusive quanto à possibilidade de se obter

recursos.


Falta de estudos e definição quanto à venda de vazões para consumidores

autorizados ou independentes

Fato

Segundo a FGV, a proposta de diretrizes regulatórias em discussão entre a ANA, MI e

Codevasf contempla a possibilidade de venda de vazões do PISF para consumidores

autorizados ou independentes.

Segundo a proposta, consumidores autorizados seriam usuários do PISF que utilizariam

a parcela de vazão firme – considerada no PGA como reservada aos Estados – e pagariam

diretamente a operadora federal pelos preços regulados. Os valores pagos pelo

consumidor autorizado seriam abatidos dos valores a serem pagos pela respectiva

operadora estadual.

Consumidores independentes, por sua vez, seriam usuários do PISF que consumissem um

volume superior a 130.000 m3/mês (correspondente a uma vazão contínua superior a 50

L/s). Esses consumidores deveriam assinar contrato de serviços de adução de água bruta

com a operadora federal e os volumes contratados não seriam contabilizados dentro dos

volumes previstos para as operadoras estaduais.

Um consumidor autorizado ou independente, portanto, poderia ser uma indústria existente

nas localidades abrangidas pelo PISF ou que venham a se instalar em função da garantia

hídrica na região. Um exemplo são empresas de construção civil que necessitam de água

para realização de empreendimentos de médio e grande portes.

Assim, haveria duas principais vantagens na venda da água do PISF para esses

consumidores. A primeira vantagem seria a possibilidade dos consumidores remunerarem

um valor maior pelo uso da água (em comparação com os serviços de abastecimento

público, uso prioritário a ser atendido pelo empreendimento). A segunda vantagem, por




sua vez, seria a possibilidade de cobrar uma tarifa menor aos Estados, considerando que

existam outras fontes de receita para custear a operação e manutenção do PISF.

Dessa forma, a partir do início da operação do empreendimento, haveria a possibilidade

da operadora federal estruturar estratégias para atrair potenciais consumidores e vender

parcela da vazão de água não utilizada pelos Estados ou de eventual aumento da vazão

outorgada pela ANA.

Portanto, solicitou-se do MI e da Codevasf, manifestação sobre o exposto, informando a

situação atual da discussão entre a ANA, MI e Codevasf, sobre a proposta de diretrizes

regulatórias que contemplaria a possibilidade de venda de vazões do PISF para

consumidores autorizados ou independentes.

Em sua manifestação, o MI considera um aspecto importante e interessante, dado seu

potencial impacto na sustentabilidade do PISF. Segundo o ministério, os termos

"consumidores autorizados ou independentes" são conceitos não ainda adotados no

"léxico PISF", consistindo num conceito ainda em desenvolvimento aventado nos estudos

em curso. Assim, a adoção destes conceitos, passa, primeiramente, pela sua recepção no

âmbito da outorga emitida em prol do PISF. Tendo sido já posta essa possibilidade, de

forma incipiente, desencadeou-se a discussão sobre o assunto, mas que requereria ainda

estudos, análise e discussão, notadamente, com o órgão licenciador hídrico.

Para a Codevasf, a possibilidade de venda de vazões do PISF para consumidores

autorizados ou independentes, conforme mencionado no Produto 3 da FGV, de fato foi

objeto de discussão envolvendo a ANA, o MI e a Codevasf, havendo consenso favorável,

tendo em vista os benefícios suscitados. Contudo, segundo a empresa pública, esse seria

um assunto típico a ser aprofundado no âmbito do Conselho Gestor, que deverá se

pronunciar formalmente a respeito, respeitadas as atribuições atinentes da ANA.

Por todo o exposto, conclui-se que é consenso que a venda de vazões do PISF para

consumidores autorizados ou independentes poderia ter um relevante impacto na

sustentabilidade do PISF, considerando que se poderia cobrar uma tarifa menor dos

Estados já que existiriam outras fontes de receita para custear a operação e manutenção

do PISF.

##/Fato##

Causa

Falta de desfecho e encaminhamento nas discussões sobre a venda de vazões para

consumidores.

##/Causa##






“O texto da CGU reproduz, com fidelidade, o estado da arte sobre o tema. A

expectativa é a de que a ANA o regulamente.”






“A SIH/MI juntamente com os órgãos que se representam no Grupo de Trabalho

Interinstitucional, já está desenvolvendo estudos acerca do acesso dos

consumidores independentes, carecendo apenas de regulamentação por parte da

ANA.”



Não há novas informações da Codevasf a serem analisadas.

Quanto ao MI, é informado que, juntamente com os órgãos que se representam no Grupo

de Trabalho Interinstitucional, já estariam sendo desenvolvidos estudos acerca do acesso

dos consumidores independentes, carecendo apenas de regulamentação por parte da

ANA.

De fato, ao ser verificar a Ajuda-Memória da 6ª Reunião do Grupo de Trabalho, Portaria

Ministerial nº3, de 14/08/2015, datada de 14/03/2016, é constatado que foi estabelecido

subgrupo composto pela ANA (Coordenador), MPOG/SPI, MI/SIH e Codevasf para

tratar das “Regras de Uso da Água do PISF pelo Consumidor Independente”.

Como resultado dos estudos promovidos, o GTI (Grupo de Trabalho Interministerial)

acordou por unanimidade o disposto a seguir.

“Consumidores independentes são aqueles cujo consumo individualizado pode ser

considerado elevado e que eventualmente demandem conexão direta às

infraestruturas do PISF.

Será previsto a possibilidade de existência dessa categoria de consumidor.

Não será para abastecimento humano.

Terá que ter um “porte mínimo” que justifique como Consumidor Independente -

CI.

Condicionado à existência de disponibilidade hídrica (pedido de aumento da

vazão outorgada ao PISF ou por “desistência” de parcela de sua água pelo Estado.)

Obs: Por conta disso, a água a ser fornecida ao CI não está necessariamente

incluída na vazão outorgada e na repartição de vazões entre os Estados. Se

houver aquela “desistência” (o que é quase impossivel), ai sim haveria

necessidade de autorização da Operadora Estadual e estaria incialmente incluída

na repartição entre os Estados.

Tarifa será, no mínimo, superior ao custo incremental que esse CI traz para o

projeto.

O benefício decorrente do CI será apropriado aos Estados.

A tarifa é paga diretamente do CI para a Operadora FEDERAL. (O CI não se

relaciona com a Operadora Estadual). “

Além desse assunto, foram discutidos de forma produtiva: a Operação dos eixos

complementares; pequenos consumidores; abastecimento das comunidades definidas na

licença ambiental; modelo de sustentabilidade (tarifas e fluxo de pagamentos e garantias);

recuperação e delegação da operação e manutenção dos reservatórios já existentes que

mantém relação com PISF; Sustentabilidade dos perímetros irrigados do DNOCS.




Com efeito, foram acordadas posições e feitos encaminhamentos, tornando-se o grupo

instância relevante para discussão dos temas relativos a operação e manutenção do PISF,

como forma de preparação para as reuniões do Conselho Gestor.


Recomendações:

Recomendação 1: À Codevasf: Realizar estudos, análises e discussões com os órgãos

competentes no sentido de aprovar ou não um modelo de venda de vazões do PISF para

consumidores autorizados ou independentes, de forma a diminuir a tarifa dos Estados.

Recomendação 2: Ao MI: Realizar estudos, análises e discussões com os órgãos

competentes no sentido de aprovar ou não um modelo de venda de vazões do PISF para

consumidores autorizados ou independentes, de forma a diminuir a tarifa dos Estados.


Indefinição quanto a forma e método utilizados para prestação de serviços de

operação e manutenção

Fato

De acordo com a FGV, na fase inicial de operação, em que construção, pré-operação e

operação estarão ocorrendo simultaneamente na obra, e em que ainda persistirão

incertezas quanto aos serviços a serem prestados, a terceirização dos serviços deve seguir

o regime da Lei nº 8.666/93. Até porque, trata-se de contratação que não exige uma

modelagem sofisticada que demanda um tempo relevante.

Entretanto, ultrapassada essa fase inicial de operação, a fundação sugere contratar a

prestação de serviços terceirizados de operação e manutenção da infraestrutura do PISF

por meio de modelos de concessão que privilegiem a visão de médio e longo prazos.

Nesse caso, sugere analisar a possibilidade de transição de um modelo de contratações de

serviços continuados previstos na Lei nº 8.666/93 para uma modalidade de Concessão ou

Parceria Público Privada (PPP).

Segundo ela, no caso de uma concessão/PPP existiria maior flexibilidade na gestão e

potencial de inovação, trazendo para a gestão do PISF as vantagens da iniciativa privada,

mas preservando o interesse público através da regulação por contrato entre a Codevasf

e o concessionário. O ente privado teria a possibilidade de definir seus processos de

trabalho para promover ganhos de eficiência, sendo remunerado pelo desempenho

alcançado. Outra vantagem apresentada por esse modelo seria a possibilidade dos

usuários (Estados receptores e outros) pagarem diretamente ao concessionário a cobrança

da água transposta, evitando que os recursos transitem pelo Tesouro Nacional onde

estariam sujeitos a contingenciamentos e às restrições para aplicação de recursos

públicos.

Com base na análise emitida pela FGV, foi solicitado que o MI e a Codevasf se

manifestassem quanto aos benefícios e desvantagens, bem como as providências que, se

for o caso, tomariam, para a transição de um modelo de contratações de serviços

continuados previstos na Lei nº 8.666/93 para uma modalidade de Concessão ou PPP.




Segundo o MI, não há incerteza quanto aos serviços a serem prestados, e sim quanto à

forma e ao método utilizados para prestá-los. A sugestão apresentada no segundo

parágrafo deste item é uma das formas legalmente possíveis para consumação da

prestação do serviço. Ocorre que falar das vantagens e desvantagens da adoção dos

métodos e formas possíveis e legais para prestação de serviços do tipo em tela requer um

estudo e um consequente relatório fundamentado e consubstanciado. Com efeito,

qualquer tentativa de tratar o assunto sem discussão apropriada seria temerário e em nada

contribuiria ou enriqueceria para a sustentabilidade e melhoria futura do PISF. Assim, o

ministério prefere não adentrar e nem iniciar aqui tal tratativa por não ter ainda

posicionamento amadurecido, pela sua importância, pertinência e pelos potenciais

resultados decorrentes.

Para a Codevasf, por orientação do MI, está decidido que, na fase inicial de operação do

PISF, a terceirização dos serviços seguirá o regime da lei nº 8.666/93. A equipe da

Codevasf encarregada de coordenar a elaboração da proposta do modelo de gestão do

PISF entende como adequada, face às notáveis vantagens descritas pela FGV, a cogitação

de evoluir-se, numa segunda fase, para a contratação de tais serviços na modalidade de

Concessão ou PPP. No entanto, tal definição carece de decisão governamental superior,

o que inibe a Codevasf de tomar qualquer iniciativa por conta própria.

Em síntese, a Codevasf entende que, numa segunda fase, seria vantajosa a contratação de

serviços na modalidade de Concessão ou PPP. Por sua vez, o MI admite que falar das

vantagens e desvantagens da adoção dos métodos e formas possíveis e legais para

prestação de serviços do tipo em tela requereria um estudo e um consequente relatório

fundamentado e consubstanciado, o que parece ser a decisão mais acertada a se tomar.

##/Fato##

Causa

Falta de desfecho e encaminhamento nas discussões sobre a forma e método utilizados

para prestação de serviços de operação e manutenção.

##/Causa##






“Não há propriamente uma contradição entre o MI e a CODEVASF nesse tópico.

Independentemente da apreciação tendencialmente favorável da equipe técnica da

CODEVASF à modalidade de Concessão ou PPP, é patente para a empresa que

tal decisão, ademais de estar afeta à esfera superior de decisão, não pode prescindir

de estudos aprofundados. Nesse sentido, louve-se a posição acauteladora do MI.”



“Já foram iniciados no âmbito da SIH/MI estudos referentes à possibilidade de se

conceder a O&M do PISF à iniciativa privada por meio de modalidade como:

Concessão ou Parceria Público Privada.”






Observa-se que é consenso a necessidade de estudos mais aprofundados sobre esse tema.

O MI, inclusive, declara já terem sido iniciados estudos referentes à possibilidade de se

conceder a O&M do PISF à iniciativa privada por meio das modalidades citadas.


Recomendações:

Recomendação 1: À Codevasf:. Apresentar uma proposta, fundamentada, de método e

forma legal que poderiam ser adotados para a prestação dos serviços de operação e

manutenção do PISF.

Recomendação 2: Ao MI: Apresentar relatório técnico-jurídico contendo estudo

fundamentando as vantagens e desvantagens da adoção de prestação de serviços na

modalidade de Concessão ou Parceria Público Privada.

III – CONCLUSÃO

Em face dos exames realizados, somos de opinião que a Unidade Gestora deve adotar

medidas corretivas com vistas a elidirem os pontos ressalvados nos itens:

1.1.1.4. Cronograma de marcos desatualizado;

1.1.1.5. Descontinuidade do acompanhamento do cronograma retroativo;

1.1.1.6. Fragilidades nas ações e entregas definidas para entidades não

participantes das oficinas;

1.1.1.7. Falta de Plano de Gestão de Riscos;

1.1.1.12. Indefinição do fluxo de aprovação do PGA;

1.1.1.13. Falta de formalização do Plano Diretor de Gestão (PDG);

1.1.1.14. Risco de baixa representatividade do Conselho Gestor;

1.1.1.15. Falta de formalização do suporte técnico da ANA;

1.1.1.17. Inadequação de procedimentos regulatórios;

1.1.1.18. Indefinição de responsabilidades quanto às dimensões de gestão de recursos

hídricos e desenvolvimento regional;

1.1.1.19. Falta de instrumento de gestão, com a definição de metas, meios e

incentivos;

1.1.1.20. Falta de mecanismos de controle que permitam o gerenciamento adaptativo;

1.1.1.22. Falta de garantia do uso da arrecadação da cobrança na operação e

manutenção do PISF, comprometendo a sustentabilidade do PISF;

1.1.1.24. Falta de conhecimento especializado no mercado de energia;

1.1.1.25. Falta de planejamento energético de longo prazo, devido à imprevisão do

cronograma de entregas;

1.1.1.26. Falta de estudos quanto ao uso de autoprodução de energia;

1.1.1.27. Falta de estudos e definição quanto à venda de vazões para consumidores

autorizados ou independentes; e

1.1.1.28. Indefinição quanto a forma e método utilizados para prestação de serviços

de operação e manutenção.




Brasília/DF, 09 de agosto de 2016.


presidÊncia da repÚblica controladoria-geral da … · construção do modelo para gestão do...

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