prestaciones ligadas a la incapacidad y estrategias ... · censo del nœmero de parados y se...

Agradezco la oportunidad de estaraquí, en Santander, y participar enun seminario entre cuyos objetivos

está el prevenir que los países de la OCDE nopresten la debida atención al abuso en rela-ción con las ayudas por discapacidad.

Comenzaré hablando de los datos de disca-pacidad en Noruega, Polonia y Suiza y comple-mentaré la información de estos tres paísescon datos fehacientes de los abusos. Tambiénhablaré de la revisión a la que hemos sometidola eficacia de las políticas en materia de disca-pacidad en Australia, Reino Unido, Luxem-burgo y España. Es decir, que dentro del mar-co de países de la OCDE nos centraremos enlos estudios realizados en estos 7 países.

Brevemente les doy una idea de lo quevamos a desarrollar a continuación. En pri-mer lugar pasaremos revista a los motivospor los que la enfermedad y la discapacidadse han convertido en motivo de preocupaciónpolítica en el área de la OCDE. A continua-ción veremos los resultados clave obtenidos araíz de esta preocupación y los desafíos queestos resultados suponen. Trataremos luegosobre las reformas llevadas a cabo centrándo-

nos en los países de la OCDE y el impacto quehan tenido en éstos. Finalmente me gustaríahacer mención de la política económica enrelación a los puntos previamente expuestos.

Comenzaremos por estos tres principalesfactores: en primer lugar, la recuperación eco-nómica relacionada con el paro. Se han reali-zado un gran número de estudios en los últi-mos 5-10 años y se puede observar que larecuperación económica se refleja en el des-censo del número de parados y se proyectahacia el incremento de la capacidad de traba-jo. Existen dos corrientes para realizar estosestudios. En primer lugar lo que llamaríamosel avance directo que muestra una caída en elvolumen de la población activa que propiciamás oportunidades de trabajo a personas dis-capacitadas. La segunda, de tipo indirecto,supone una intensificación de los efectos en loreferente al impacto sobre las condiciones desalud de trabajadores o empleados motivadospor diversos agentes o fenómenos. Teniendoesto en cuenta se está revisando el mercado detrabajo para delimitar y ensanchar un marcolaboral para las personas con discapacidad.

Si nos atenemos a los indicadores económi-cos, se registran datos que han derivado enuna cierta controversia. Observando la canti-dad de horas de trabajo, es decir, la escala de

287REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES

* Experto de la OCDE , París

Prestaciones ligadas a la incapacidady estrategias preventivasy de reintegración de la incapacidadlaboral: experiencia comparada

MICHAEL FÖRSTER*

intención de trabajo, los datos se han mante-nido bajo una cierta estabilidad por lo que nohan sido afectados por modificaciones econó-micas. Pero al mismo tiempo, según los datosrecabados por el Instituto Europeo de Salud yCondiciones Laborales, sí que se produjo unaumento en la capacidad de trabajo. Este Ins-tituto ha estado siguiendo estos datos alrede-dor de 20 años y es ahora cuando se ha perci-bido que la capacidad e intensidad de trabajovaría sus datos prácticamente cada semana,de igual manera sucede en lo relativo a laspolíticas de discapacidad.

A la vez, hay una serie de estudios que secentran en el trabajo en sí, o en la ausencia deéste, en términos de beneficios o rentas, demanera que personas que tienen varios traba-jos se enfrentan a mayores riesgos en relacióncon aquellas personas que tan sólo cuentancon un solo empleo, algo que sin duda los polí-ticos habrán de afrontar con urgencia. Por unlado están los requerimientos del mercadolaboral asociados al área de la discapacidad ypor otro se encuentran los requerimientos demayor importancia que están vinculados a lascondiciones sanitarias, que han de ser revisa-das aunque su balance de los últimos años seapositivo. Precisamente las condiciones sanita-rias tendrán que ser analizadas en el marcodel mercado laboral. Hay un número impor-tante de personas que han participado en pro-gramas de carácter social de empleo y se hapercibido una constante contratación de per-sonas con discapacidades en los últimos 40-50años. Personalmente estoy muy satisfechocon estos datos porque estoy convencido deque una discapacidad, o una expectativa devida determinada, no pueden interferir o cohi-bir el desarrollo de una vida misma.

Ahora bien, si se observan los indicadoresde las condiciones sanitarias o el estado desalud, éstos no se mueven. Ni se mueven niavanzan. Y a este hecho hemos de añadir elque estos indicadores estén regidos por laconsecución de ciertos objetivos que estándeterminados por la cantidad de ayudas opensiones por discapacidad. Pero estas ayu-

das por discapacidad no pueden ser explica-das de manera objetiva o a base de indicado-res sino que han de ser resueltas a otros nive-les, fundamentalmente políticos. Por otrolado habrá que considerar la medicalizaciónde las políticas de salud, que junto a las refor-mas en materia de protección y seguridadhan tenido y tienen un impacto visible en losesquemas de discapacidad en los países de laOCDE. Se han llevado a cabo reformas en lossistemas de pensiones públicas y en el desem-pleo con el objetivo de promover la reactiva-ción laboral. También se han realizado refor-mas en el aspecto social que tuvieron efectosen los esquemas sociales y que de algunamanera coadyuvaron a reactivar el sistema.

Todas las preocupaciones tomadas en laspensiones por discapacidad se están convir-tiendo en pautas a seguir ya que las reformasprevias que se llevaron a cabo en los países dela OCDE no tuvieron demasiado éxito y deahí ha surgido la necesidad de aconsejar aestos países.

A veces la reforma de las pensiones tieneclaramente consecuencias en los trabajospara discapacitados. Buen ejemplo de ellopuede ser Australia, donde en 1999 el aumen-to de las ayudas supuso un incremento del 60al 65% de la pensión mínima, lo que produjoun efecto inmediato sobre las pensiones pordiscapacidad. También ocurrió en Polonia,país en el que hubo una reforma radical en lasayudas por discapacidad en 1999 que trajocomo consecuencia, tal y como puede verse enla diapositiva, una caída de las ayudas y almismo tiempo un incremento en las pensio-nes por jubilación anticipada. En Luxembur-go también se llevó a cabo una reforma en lasayudas por discapacidad que provocó una caí-da de éstas, pero si se observase tan solo estedescenso se podría decir que la medida supu-so un éxito. Sin embargo, habría que ver elefecto provocado en los tres tipos de cate-gorías de trabajadores en paro existentes enLuxemburgo. Así que de hecho, esto no es loque yo llamaría una política de protecciónsocial sino mas bien una política de carrusel

ESTUDIOS

288 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES

social donde esta gente, que tiene una grancantidad de programas para la integración enmercados específicos, se tiene que posicionarentre programas y esto es algo a lo que laspolíticas deberían de prestar atención.

Bien, ahora me dispongo a presentarleslas consecuencias y detalles en cinco camposque son: en primer lugar la posible inclusióny exclusión de errores en los programas deayudas; en segundo, el impacto del envejeci-miento de la población; tercero, las cuestionesde inversiones; cuarto, las que se refieren acontratación y finalmente aunque no menosimportante, las fuentes financieras y los ries-gos de la pobreza.

LAS DIFERENTES NOCIONESDE DISCAPACIDAD

Primeramente me gustaría recalcar lo quees de hecho la discapacidad ya que a menudocuando hablas con gente, te topas con tresdiferentes nociones y por eso precisa ser acla-rado: el primer concepto es la de discapacidadautoevaluada en la cual un servicio encarga-do de preguntar a las personas sobre su con-dición de salud hace una comparación con laspersonas definidas como discapacitadas. Ensegundo lugar, la noción se refiere a aquellaspersonas que reciben una ayuda por discapa-cidad y la tercera es aquella en la que una dis-capacidad está amparada por un certificadolegal, un encuentro especial con una zona decontratación. Son tres muy diferentes gruposdentro de la población.

Para el primer grupo, aquellos que se auto-evalúan, existen observaciones armonizadascuya definición es la de «gente que padecealgún tipo de enfermedad crónica o de largaduración y que sufre limitaciones en sus acti-vidades cotidianas por estos problemas desalud durante al menos seis meses». Es la lla-mada definición armonizada y constituye ladefinición de la auto-evaluación de discapaci-dad que existe en países de la OCDE (Organi-zación para la Cooperación y Desarrollo Eco-

nómico) en un porcentaje de entre el 8- 9% yel 20-23% de la población trabajadora.

En este punto de la presentación tengo queaclarar que esta presentación en su totalidadesta centrada en la población trabajadora yno en hablar sobre enfermedades heredita-rias o discapacidades ni sobre la gente condiscapacidad.

Para obtener ayudas existen diversas defi-niciones y esto se puede extender desde unareducción del 25% en la capacidad de trabajocomo, por ejemplo en los contribuyentes, enuna reducción del 100% como ocurre por ejem-plo en Canadá. También están aquellos paísesque no cuentan con una definición para lacapacidad de trabajo sino para una capacidadde ganancias de manera que supondría unavariedad de segundo grado. Solo hay un 6% dela población trabajadora de la OCDE que reci-be ayudas por discapacidad.

Finalmente y más destacadas, se encuen-tran las definiciones de los certificados legalesen los cuales es corriente que se tome en cuen-ta, no solo las condiciones médicas sino tam-bién las condiciones sociales: por ejemplo elhecho de vivir en un área remota de economíadeficiente. De manera que es importante cono-cer de lo que realmente estamos hablando.

Si tomamos los dos primeros grupos deestos tres colectivos, es decir, el grupo deauto-evaluación y el que recibe las ayudas, sepuede observar una especie de complementa-ción entre ambos. Pero a continuación hayque decir que, en realidad, esto puede no seruna complementación sino un error de inclu-sión o de exclusión. En los gráficos que seacompañan como anexos se ven los posibleserrores de inclusión y exclusión (Ver anexos).

En los siete países examinados observa-mos que sus bases muestran de hecho la tota-lidad de estas dos definiciones. La primerasección de las barras en la gráfica muestra lapoblación de discapacitados que son autoeva-luados, la siguiente indica la población que

MICHAEL FÖRSTER


recibe ayuda y que son autoevaluados y lasección más oscuro nos muestra la poblaciónque recibe ayudas pero que no se autoevalúacomo discapacitada. Ésta, es una presenta-ción del total de manera que la parte supe-rior, en azul oscuro, supone una primera ideade error de inclusión y la otra nos muestra unporcentaje llevado a cabo entre las dosbarras, de manera que las personas discapa-citadas autoevaluadas en comparación alporcentaje de aquellos que obtienen ayudaspor discapacidad puede suponer un error deexclusión al no estar incluidos en el porcenta-je del sistema de ayudas. En primer lugar seobserva que el posible error de inclusión esmenor al de exclusión pero que existen gran-des variantes por países. Es mucho menor,por ejemplo, el error de inclusión en paísescomo España, Suiza o Reino Unido que enotros como en Noruega o Polonia.

Si lo que analizamos es el error de exclu-sión, observamos las estimaciones como unporcentaje en los campos de los cuatro paísesreunidos este año que giran en torno a un 70-80%. De manera que hay un 70-80% de laspersonas que se autoevalúan como discapaci-tadas y que no reciben ayudas por discapaci-dad. Y también puede verse que parte de estagente obtiene otras ayudas por paro, jubila-ción anticipada u asistencia social. Teniendoesto en cuenta, se obtiene un 66% de error deexclusión. Pero siempre se puede decir que lagente que no recibe estas ayudas y que es dis-capacitada puede ser de hecho contratada loque supone un buen resultado al no serrequerida ningún tipo de ayuda. Así que sireducimos la definición a esta gente también,la pregunta que surge es ¿quién es realmentediscapacitado y no recibe ayudas por discapa-cidad ni de ningún otro tipo y se encuentradesempleado? El resultado en porcentaje esel siguiente: el 11% en Australia y Reino Uni-do, un 16% en España y un 20% en Luxem-burgo. Se trata de gente que depende de susfamilias o está sola pero que no recibe ningúntipo de ingresos procedentes del trabajo ni delas Administraciones públicas.

Para nosotros esto fue una sorpresa ya quenuestra expectativa era encontrar un mayornúmero de errores por exclusión en paísesanglosajones aunque esto es un balance posi-tivo y puede que tenga algo que ver con lasestructuras familiares de estos países. Sinembargo, sigue siendo un asunto importantea tener en cuenta por la política.

El segundo punto a analizar se refiere alenvejecimiento de la población: un grannumero de personas opina que las ayudas pordiscapacidad habrían aumentado simple-mente como resultado del envejecimiento dela población de manera que si existe unmayor porcentaje de gente mayor que seencuentra entre la población trabajadora,existe, consecuentemente, un mayor riesgode que haya más problemas de salud y queesto suponga automáticamente un aumentode la cantidad de ayudas por discapacidad.Pero esto solo es cierto hasta cierto punto. Sise mira 10 años atrás y se dice que se ha man-tenido constante el riesgo específico de ayu-das por discapacidad usando las proteccionesde población y después se mira al desarrolloactual de ayudas por discapacidad mostradoen la línea discontinua, de hecho, el envejeci-miento de la población contribuye al aumentode ayudas en los trabajos de discapacitados.Y eso es un hecho.

De esta forma, si observamos por ejemploSuiza, de acuerdo al envejecimiento, deberíahaber aumentado para unas 20.000 personas.Sin embargo el incremento ha sido de 80.000personas, es decir, que una cuarta parte delaumento se ha dado gracias al envejecimientoy las tres cuartas partes a otras razones comopuedan ser comportamientos o programas. Sitomamos Noruega, la demografía tiene unpapel más importante. En países como Polo-nia, los trabajos actuales descendieron cuandode hecho, el envejecimiento debería haberlosaumentado. Lo mismo ocurre en Luxemburgoy, en cierta forma, también en España. Así queel envejecimiento si provoca un impacto perono da explicación a todo. Tan solo una mínimaparte es causada por el desarrollo.

ESTUDIOS


INVERSIONES DE LA OCDE

El tercer punto a tratar son las inversionesque realiza la OCDE en programas de disca-pacidad, es decir, no solo en ayudas sino tam-bién en programas. Estas inversiones seencuentran en torno a un 2,5% en paísescomo España, Australia o Reino Unido quetiene un mismo nivel de gastos, Polonia y Sui-za que cuentan con un mayor nivel de gastosy Noruega, donde el nivel de gasto es inclusomayor. Pero poniendo estos datos en contextocon las inversiones del sector en paro y delmercado específico activo, se muestra que enla mayoría de países de la OCDE la media deinversión en discapacidad es un 1,5% másalta que las inversiones en el sector del paroaún cuando en los debates públicos y en losperiódicos un 80-90% de las discusiones secentren en proyectos y reformas para el paro.De hecho, en países como Noruega, las inver-siones en discapacidad son 3�5 y hasta 4 vecesmás altas que en el sector paro. España supo-ne una excepción dentro del contexto de lospaíses de la OCDE lo que puede que expliquesu política diferente a la de otros países.

El cuarto punto es la contratación de per-sonas discapacitadas dentro de la definiciónde personas discapacitadas autoevaluadas.Observando de nuevo los siete países inclui-dos en nuestro estudio hasta ahora puedeobservarse gran diversidad. Polonia (tornan-do a la gráfica) cuenta con el menor porcenta-je (un 18% de gente discapacitada con traba-jo); en Suiza y Luxemburgo asciende a un 50-60% y en España el porcentaje es de un 35%.Pero en el caso de España se ha de tener encuenta el gran avance que ha llevado a caboen los últimos 10 años ya que antes ocupabauna posición muy inferior. La conclusión a laque quiero llegar es que estos porcentajesabsolutos de contratación y los relativos decontratación, de manera que los porcentajesde contratación de las personas discapacita-das y los porcentajes referentes a la contrata-ción de personas no discapacitadas, se equi-paran y aquí lo que pueden ver es muy inte-

resante ya que hay una relación muy claraentre ambos. Esto significa que en paísesdonde hay un mayor porcentaje absoluto decontratación también existe un alto porcenta-je relativo. Es decir, la diferencia entre perso-nas discapacitadas y no discapacitadas vasiendo más pequeña conforme el resultadoabsoluto va mejorando de manera que es unaespecie de dinámica que resulta muy impor-tante apreciar.

Al mismo tiempo los desarrollos en el paro,particularmente en España, no son tan inspi-radores. Están mas diversificados de maneraque tienes por ejemplo una caída en el paro enAustralia en los últimos 5-10 años paraambos, discapacitados y no-discapacitados,igual que ocurre en Reino Unido y, por el con-trario, en Luxemburgo hay un aumento deparados para ambos. El caso especial deEspaña es que la disminución del número deparados ha sido tremenda en los últimos 10años pero solo en el caso de los no-discapaci-tados (se redujo a la mitad, de un 20% a un10%) y no fue notado por el sector de paradosdiscapacitados. En España las mejoras en lasituación del mercado específico en relación alos parados es básicamente beneficiosa parala gente no-discapacitada, un asunto que hade ser revisado.

El punto final a tratar son los recursos ylos riesgos de pobreza, tema de gran impor-tancia ya que lo que lo que pretendemos no essolamente una integración a nivel social yeconómica sino la integración de personascon problemas de salud dentro del mercadolaboral específico. En primer lugar hay queanalizar únicamente los datos de las ayudasen los cuales se observa lo adecuados, (aun-que algunos emplearían el término «genero-sos») que son los sistemas de ayudas princi-pales o regulares. Y también hay que ver losporcentajes de sustitución netos de maneraque una persona con trabajo a tiempo com-pleto realizando un trabajo de discapacidadtendría un porcentaje de ganancias. Se hadestacado también como marca en el gráficola diferencia a la hora de producir ganancias

MICHAEL FÖRSTER


de sustitución netas. Primero se ve que losdos primeros países anglosajones tienen unapolítica de objetivos claros de manera queofrecen un alto 80% correlativo de gananciasde sustitución a gente que se encuentra pordebajo de la media de salarios. España es uncaso totalmente diferente ya que tiene unadistribución lineal de manera que sean lasque sean tus ganancias se sigue obteniendo elmismo porcentaje que es escasamente un60%. Luxemburgo parece hacer una combina-ción de estos dos sistemas al tener porcenta-jes de sustitución muy altos en la escala infe-rior pero después continua hasta el 75-80%.Estos son sistemas constantes pero lo impor-tante es mirar no solo los sistemas regularesde discapacidad ya que, por ejemplo, en Espa-ña estos niveles son el total permanente delos sistemas de incapacidad, es decir, de per-sonas con incapacidades en las ocupacioneshabituales.

Si se miran los pagos adicionales, como porejemplo en Reino Unido donde existe el subsi-dio por discapacidad (Disability Living Allo-wance) que es independiente de la situaciónde ayudas que la persona tenga, esta especiede certificado legal una vez obtenido permiteacceder a este subsidio, hecho que incremen-ta el porcentaje de sustitución en un 15-20%.Es un dato a tener en cuenta ya que un 40-42% de los beneficiarios de ayudas británicaspor discapacidad recibe también este subsi-dio y ello cambia los resultados.

En España, si se tienen en cuenta las ayu-das totales por discapacidad para aquelloscon una ocupación, se observa más del 100%sobre el total de los porcentajes de gananciasvariantes y que alrededor del 40% de benefi-ciarios en España mueven el beneficiovariante. Debería mencionar también, aun-que no se encuentra en los gráficos, que enEspaña se cuenta con el suplemento paramayores de 55 años y esto incrementaría alnivel de un 70-80%. De manera que las dife-rencias entre países son bastante importan-tes a la hora de dar ganancias de sustituciónnetas.

Es bastante difícil traducir cómo esto tor-na a ganancias ya que las ayudas tan solosuponen un elemento de las mismas. Las per-sonas discapacitadas pueden tener, por unlado, ganancias y también obtener otras através de los miembros de su familia. Sucedeque el total adaptado de las ganancias de unafamilia con miembros discapacitados suponetan solo dos tercios de personas no discapaci-tadas en Australia pero aumenta a un 90% enSuiza y Noruega. Es decir, en Australia y enReino Unido es bastante mas bajo que en elresto de países incluyendo a España por loque deberíamos preguntarnos si estos dostercios son un éxito o un asunto a tratar.

Esta cuestión debe ponerse en consonan-cia con los grupos de población que están enriesgo. Si se observan las ganancias depadres solteros en la OCDE, se observa unnivel ganancial del 55-65% de la poblacióntrabajadora, es decir, un porcentaje mas bajoque el de personas discapacitadas. Si se ana-lizan también las ganancias de la poblaciónpor encima de los 75 años, el panorama esbastante parecido por lo que se podría decirque los ancianos cuentan con el mismo nivelde ganancias y está por debajo al de personasdiscapacitadas. Pero esta estimación no tieneen cuenta desventajas particulares relaciona-das con problemas físicos o de salud de laspersonas discapacitadas y tampoco las medi-das de ganancias tradicionales.

Ahora bien, ¿cómo se traducen estos bajosporcentajes en riesgo de pobreza? Aquíencontramos diversos e interesantes patro-nes. La base se encuentra en los porcentajesde pobreza. En el estándar europeo una cues-tión que se observa inmediatamente es queaquellos países que tienen los niveles depobreza más bajos para personas con disca-pacidad, Luxemburgo y Noruega, no hacendiferenciación entre personas discapacitadasy no-discapacitadas en términos de riesgo depobreza. Se da de nuevo la misma situaciónque con la contratación, de manera que sonlos países que obtienen mejores resultadospara personas discapacitadas. Por ello los

ESTUDIOS


programas no deberían centrarse tan solo enpersonas discapacitadas sino en la totalidadde la población.

Por otro lado, los países con más riesgo deíndice de pobreza son Australia, España yReino Unido donde existe una gran diferenciaentre la población trabajadora y la poblaciónde discapacitados. En España y Reino Unidoencontramos el mismo 60% por debajo de lamedia de la pobreza para la población disca-pacitada. Pero en España para la clase traba-jadora el porcentaje es mucho más bajo queen Reino Unido. Esto puede ser motivado por-que las ganancias están menos distribuidasentre personas discapacitadas, lo que creauna situación de desigualdad que se da enmayor medida en España que en Reino Uni-do. En el gráfico, la primera barra nos mues-tra el total de personas por debajo del 60% dela media en sueldos mínimos y la barra azulmuestra a las personas por debajo del 50%.Se ve que en Reino Unido mucha gente seencuentra entre el 50-60% y que en España siuna persona discapacitada se encuentra pordebajo de la línea de pobreza, tendrá masposibilidades de estar por debajo de la líneamas baja de pobreza. Ello significa que hayuna mayor desigualdad en España para laspersonas con discapacidad.

LAS REFORMAS Y SUS RESULTADOS

Hay que abordar las reformas y sus resul-tados. Lo haré en dos apartados. En primerlugar abordaré los resultados de las reformasy, de una forma más general, la filosofía deesos cambios. Esto se clasifica a su vez en dostítulos: el primero se refiere al mayor cierre enlos accesos a los proyectos de discapacidad�no solo en los siete países en los que se ha lle-vado a cabo el estudio, sino también en el res-to de países de la OCDE� y el tratamiento desu consecución llevando a cabo diversas medi-das y reformas (algunos países reduciendo losporcentajes de ayudas, otros aumentando elcierre en los procedimientos de cálculo entre

otras medidas). El otro título se refiere alaumento de atención que ha recibido la inte-gración a la hora de contratar creando progra-mas de rehabilitación, aumentando los deactivación y también intentando dar más res-ponsabilidades a los trabajadores.

En otro gráfico hemos delineado el nivel deinterés que se da a las compensaciones,tomando por compensaciones la cantidad deayudas y la relativa verticalidad de las mis-mas, muy importante también ya que algunospaíses tienen programas generalizados yotros solo lo vinculan a las ganancias por loque todo lo relacionado con acceso a ayudas semuestra en relación a todo aquello referente alos programas operativos, programas de mer-cado especifico, integración laboral y rehabili-tación. El resultado que se obtiene, si se obser-va la gráfica entre los años 1995 y 2000, esuna pequeña reducción de las ayudas.

En los tres primeros países en los quehemos llevado a cabo el estudio en el últimoaño, Polonia, Suiza y Noruega, se ve que elmovimiento se realiza en la gráfica siemprehacia la parte superior izquierda y que ocurrelo mismo en los cuatro países que acabamosde analizar (Reino Unido, Luxemburgo,España y Australia). Esto es una observaciónque conlleva que todo dependa de la finalidadde los planes de acción nacionales y de los cre-adores de estos planes de acción referentes apersonas con discapacidad. Aun así, hay paí-ses que requieren recomendaciones paramoverse y otros con una mayor protección eintegración social. Por ello, y ya que esta inte-gración laboral ha cobrado tanta importan-cia, no hablaré de ayudas por el momentosino sobre estas medidas de integración labo-ral y de los países que dependen de los varia-dos planes de acción.

LAS POLÍTICAS INCENTIVADORAS

Si se observan estas políticas dirigidas atrabajadores y empleados, se ve que lo que lamayoría de países trata de hacer es aumentar

MICHAEL FÖRSTER


los incentivos o la, llamémosle, motivación ala hora de iniciar un trabajo, lo cual puedehacerse de diversas maneras. Hay países des-conocedores del hecho de que se pueden intro-ducir ganancias ignorando que hay formas demantener parte de las ayudas aún cuando secomienza un trabajo. En algunos países si secomienza a trabajar cobrando a 10 euros lahora, se pierden todas las ayudas por lo queno es algo alentador a la hora de comenzar atrabajar ya que pierdes beneficios. Se puedenintroducir ayudas parciales en países dondeesto sucede y ajustarlos y, por supuesto, cen-trarse nuevamente en posicionamiento yrehabilitación. Me gustaría centrarme prime-ro en esta medida de incentivos y, aunque aalgunos no les guste, lo presentaré como unefectivo porcentaje de impuestos, lo que supo-ne un cálculo de la cantidad de euros quepierde una persona discapacitada al comen-zar a trabajar, ya sea por medio de impuestoso por ayudas. En el gráfico se muestra la can-tidad de dinero que se pierde en Europa alcomenzar un trabajo en este porcentaje denúmero de horas de manera que 20 horas sontrabajos de media jornada y 40 horas trabajosa tiempo completo. Los patrones son muydiferentes. En España, por ejemplo, una per-sona con ganancias dentro de la media queobtiene ayudas por discapacidad y decideaceptar la oferta de un trabajo a tiempo par-cial perderá tan solo el 20% de estas nuevasganancias, es decir un quinto, mientras queen Australia y en Luxemburgo perderá entorno al 40-50% , casi al mitad de estas nue-vas ganancias. Y en Reino Unido esto sesitúa en torno al 75% (tres cuartos) ya queestas ganancias se pierden por pago deimpuestos y la pérdida de las ayudas por dis-capacidad. Estos porcentajes disminuyen enlas personas con familia y salarios mínimos.Mucha gente habla en relación a los porcen-tajes de impuestos de manera defectiva, nopiensan en ello como algo efectivo sino que secentran en periodos de tiempo largos dentrode sus carreras y de cómo el trabajo que ini-cien ahora será remunerado en 5 o 10 años.Opino que se piensa en estos términos pero

que no se ve el papel que esto puede tomar enel futuro.

En España, que tiene los niveles de por-centaje de impuestos más bajos, la gananciaes más alta que en Reino Unido donde es másbaja porque los porcentajes de impuestosejercen una influencia decisiva.

Observando a los empleadores tan soloquería hacer referencia a la cuota de contra-tación ya que en España existe un sistema decontratación por cuota aunque no sea dema-siado efectivo. Mucha gente se pregunta si lacuota de contratación es una manera exitosade incrementar la cantidad de contrataciónentre las personas discapacitadas y la res-puesta es que de hecho no tiene relación. Lospaíses con cuota de contratación �que sereflejan en gris en la diapositiva� y los que notienen la cuota �en azul� tienen los mismosniveles altos de contratación sin que la cuotasuponga un cambio. De manera que son dehecho los planes de acción lo importante. Loúnico que hemos visto es que la contrataciónpara gente severamente discapacitada se damás en países que cuentan con esta cuota.

Entramos ahora en el análisis de losmuchos nuevos programas de evaluación quehemos encontrado dentro de los países de laOCDE. En Australia, por ejemplo, donde losprogramas de discapacidad se integran connormalidad en los programas de empleo ydesempleo, lo que significa que ha de existiruna nueva comprensión de evaluación decapacidad de trabajo, lo que resulta innova-dor con respecto a otros países es que estaevaluación de capacidad de trabajo tiene dosfunciones. Por un lado, el original estableci-miento de la capacidad de trabajo y, por otro,es que identifica las barreras o limitacionesde trabajo y produce servicios de contrataciónen la localidad, condado o ciudad y la gentetiene la opción de elegir su proveedor dentrode este tipo de evaluación comprensiva aun-que de esto se han derivado algunos proble-mas.

ESTUDIOS


En Polonia también se ha dado un nuevoprocedimiento de evaluación y ha ocurrido dela misma manera que en España: el examenmedico se realiza ahora exclusivamente pormédicos del del seguro social, lo que supone labase para las decisiones sobre las ayudas.Esto ha ayudado a disminuir en Polonia laspérdidas pero, tal y como he mostrado antes,no ha ayudado a aumentar las contratacio-nes.

Ha surgido también un nuevo modelo deadministración en las agencias y he encontra-do tres diferentes en Noruega donde hancomenzado a surgir las oficinas de contrata-ción y seguros sociales en todas las regiones.Son las llamadas Administraciones del Tra-bajo y Ayuda Pública (Employment & Wellfa-re Admon.) en las que una persona con pro-blemas de salud, discapacidad, enfermedad oen paro, entra a una de estas oficinas y se leasiste en base a la complejidad de su casoademás de recibir recomendaciones. Estoserá totalmente posible en el plazo de dosaños y requerirá bastantes costes pero no seespera que ayude mejor a la gente.

En Reino Unido es distinto ya que estasentidades ya habían surgido y han avanzadoahora un paso más hacia la asesoría de loscasos individualizada en lo que llaman Ofici-nas de Trabajo-central (Job centre job offices),dirigidas también a toda la población trabaja-dora y que se encargan de cualquier problemavinculado al trabajo. La novedad es que sedispone de un asesor individualizado. Enotros países si se tiene un problema de disca-pacidad se va a una oficina de gente discapa-citada en paro o a la asistencia social y si seva una segunda vez se encargará del proble-ma una persona diferente, mientras que conesta nueva medida en Reino Unido se tiene elmismo asesor hasta el momento en el que elproblema se resuelve. También requiere unalto coste, pero es prometedora.

Australia tomó otra vía creando estos ser-vicios basándose en los resultados de lasganancias lo que significa que las ganancias

no dependen tan solo del asesoramiento sinode si la persona obtiene el trabajo o no. Esdecir, que en Australia un asesor de trabajono cobra hasta que la persona a la que haatendido obtiene un empleo y cobra en mayoro menor medida dependiendo del tiempo quesuponga el empleo obtenido por el sujeto ase-sorado.

Luxemburgo también tomó otras medidasy para situarlo en contexto explicare que enLuxemburgo tuvo en los 90 un gran aumentoen trabajos para discapacitados y tenía un tri-bunal para las resoluciones que decidió hacerefectivo el respeto de las leyes que había escri-tas. Ello significó que tan solo la gente con tra-bajos de discapacidad podía tener el derecho aser discapacitada ya que no existía el sistemade discapacidad parcial en Luxemburgo. Seprodujo a un enorme aumento de paro y ahoralo que está tratando de hacer el actual gobier-no de Luxemburgo es negociar un nuevo pro-cedimiento de re-estacionamiento. Por unlado, supone instalar un sistema de re-esta-cionamiento interno y pagar bastante dineroa contratantes y empleados de manera que lagente se estacionara de nuevo en ámbitointerno en la misma empresa, en el mismopuesto laboral, o en otro diferente, trabajandomenos horas y la diferencia salarial la paga elsector público. Además el trabajador obtieneun incentivo porque la cuota se reduce y lossubsidios de trabajo disminuyen. Aún así tansolo un tercio de la gente pudo ser establecidacomo interna en Luxemburgo. Por otro lado,cuentan con el procedimiento de re-estaciona-miento externo para el resto de personas, enel cual estas personas son registradas en unaoficina de contratación y acceden a una ayudapor espera de manera que suben al nivel deobtención de ayudas por discapacidad estandotan solo si están dispuestos a comenzar a tra-bajar. Hasta ahora el re-estacionamientointerno ha tenido buenos resultados y ha sidoeficaz en un tercio de los casos pero el procedi-miento de re-estacionamiento externo fracasóaunque es aún pronto para decirlo con seguri-dad ya que fue introducido hace tan solo 2

MICHAEL FÖRSTER


años, aunque simplemente ha creado unanueva categoría de parados en Luxemburgo yesto ha de ser revisado por el gobierno.

EJEMPLOS PRÁCTICOS

Finalmente, cuento con dos ejemplos deejemplos prácticos para los incentivos finan-cieros de trabajo. En Reino Unido existe unincentivo muy bajo para que la gente discapa-citada comenzara a trabajar con motivo de losaltos impuestos. Lo que trata de hacer ahorael gobierno británico desde hace muy poco�comenzó este año�, es un crédito de impues-tos con un precio de 14 libras a la semana sincondiciones ni restricciones de ningún tipoque se paga durante 2 años añadiéndose a lasganancias que obtienen las personas. Recibeel nombre de «Crédito de impuestos de vueltaal trabajo» (Return to work tax credit) y hasido actualmente enviado a la población detodo el país.

En España me gustaría mencionar un pro-grama que no tuvo gran impacto ya que tansolo atañía a una minoría de personas peroque aún así marca un ejemplo en buenasprácticas: son las ayudas a los discapacitadosno contribuyentes. Hasta 1997 las personasdiscapacitadas no obtenían ayudas cuandocomenzaban a trabajar y perdían la ayuda deno contribuyentes pero en el 97 esta genteobtuvo, al menos, la posibilidad de volver arecibir estas ayudas si el trabajo no resultabao se dejaba de realizar y en el 2005 esta gentepudo ganar entre un 1 y un 1�5 veces más deIPREM añadido a la ayuda de no-contribu-yente que se da en 5.000 beneficiarios de los20.000 casos. Puesto en datos puede ser másrevelador. En el gráfico, lo azul oscuro marcael porcentaje efectivo de impuestos y lo que sepierde al comenzar a trabajar. La pérdida esmuy alta. Sucede algo parecido con aquellosque reciben asistencia social y en España eslo que se ha mantenido. A lo que hemos llega-do es que estas medidas podrían darse en

mejor y mayor medida permitiendo el aumen-to de las ganancias de ese 1�5 a un 2 deIPREM con una reducción menor de los por-centajes. Es un porcentaje pequeño pero queatañe a 5.000 personas, lo que supone unejemplo a tener en cuenta.

Para terminar expondré seis elementos dereforma:

El primero es evitar la «medicalización» entodas las fases porque cuando se crean nue-vas ayudas ajustadas, lo cual es bueno paramotivar a la hora de comenzar atrabajar, secorre el riesgo de atraer a gente con proble-mas médicos y es algo que hay que tener encuenta.

En segundo lugar, hay que desligar el apo-yo por discapacidad de la capacidad y situa-ción de trabajo. Las ayudas económicas hande ser una herramienta en el trabajo paracubrir los costes extra generados por la disca-pacidad y las desventajas.

Tercero, es importante asegurar que eltrabajo sea algo económica y financieramenteatractivo y sostenible, no solo en el plazo deun año sino en términos de carrera profesio-nal.

En cuarto lugar, el hecho de que la contra-tación es un asunto de obligaciones mutuasque atañe a empresario, empleado y a laadministración pública, hay que insistir enque esta última es la responsable de encon-trar soluciones y debe ser responsabilizadade los posibles problemas.

Quinto, aumentar vigorosamente la indi-vidualización de los casos creando apoyos a lagente discapacitada hechos a medida.

Sexto, y no por ello menos importante,monitorizar los resultados observando siem-pre los efectos obtenidos a raíz de las refor-mas.

Gracias.

ESTUDIOS


MICHAEL FÖRSTER


ANEXOS

ESTUDIOS


CAMBIOS EN LAS NECESIDADES DEL MERCADODE TRABAJO: SALUD, TRABAJO Y DESEMPLEO

Pérdida de una buena posición

MICHAEL FÖRSTER


REFORMAS EN OTROS PLANES DE PROTECCIÓNSOCIAL Y SU IMPACTO SOBRE LOS PLANES

DE SUBSIDIOS POR DISCAPACIDAD

EJEMPLOS DE INTERACCIÓN ENTRE LAS REFORMASEN DISCAPACIDAD Y OTROS PLANES DE SUBSIDIOS

:

ESTUDIOS


RECIENTES TRABAJOS DE LA OCDE SOBRE EL TEMA

RESULTADOS CLAVE EN CINCO CAMPOS

MICHAEL FÖRSTER


QUÉ CONDUCE A LA DISCAP ACIDADNOCIONES Y DEFINICIONES DE DISCAPACIDAD

LA DEFINICIÓN DE DISCAPACIDAD A EFECT OS DEL SUBSIDIO VARÍAMUCHO ENTRE PAÍSES

33% de reducción en capacidad de trabajo (habitual) o cualquier ocupación ("total-absoluta")

Fuente: OECD (2003, 2006 y 2007, de próxima publicación)

Certificado legal de discapacidad

ESTUDIOS


ERRORES DE INCLUSIÓN Y EXCLUSIÓN EN LOS PLANESDE SUBSIDIOS DE DISCAPACIDAD

DIFERENTES ESTIMACIONES DE LOS ERRORESDE EXCLUSIÓN

MICHAEL FÖRSTER


EL IMPACTO DEL ENVEJECIMIENTO DE LA POBLACIÓN:BUSCANDO ANTECEDENTES

EL IMPACTO DEL ENVEJECIMIENTO DE LA POBLACIÓN:LOS PRÓXIMOS 40 AÑOS

ESTUDIOS


TASA DE DEPENDENCIA DE LOS SUBSIDIOSEN ALGUNOS PAÍSES

GASTO PÚBLICO DESTINADO A LA DISCAP ACIDADY DESEMPLEO EN RELACIÓN PORCENTUAL CON EL PIB

MICHAEL FÖRSTER


NIVELES BAJOS DE EMPLEO ENTRE LAS PERSONASCON DISCAPACIDAD

EL DESEMPLEO ENTRE LOS DISCAP ACITADOSSIGUE SIENDO ALTO

ESTUDIOS


MENORES RECURSOS Y MAYORES RIESGOS DE POBREZAENTRE LAS PERSONAS CON DISCAPACIDAD

LAS PERSONAS CON DISCAPACIDADTIENEN MENORES RENTAS

Rentas de los discapacitados en relación con los no discapacitados en 2004

Australia United Poland Spain Luxembourg Switzerland NorwayKingdom

MICHAEL FÖRSTER


...Y MAYOR RIESGO DE POBREZA EN PAÍSESDE POR SÍ EMPOBRECIDOS

UN CAMBIO GENERALIZADO EN LA "FILOSOFÍA" DE LAS POLÍTICASDE DISCAPACIDAD: PERO SON MUY DIFERENTES EL ACERCAMIENT OY LA IMPLEMENTACIÓN DE LAS MISMAS EN LOS DIVERSOS P AÍSES

ESTUDIOS


EL DISEÑO POLÍTICO DIFIERE ENTRE PAÍSES: TIPOLOGÍADE LAS POLÍTICAS DE DISCAP ACIDAD EN LOS PAÍSES

DE LA OCDE ALREDEDOR DEL AÑO 2000

SE HAN LLEVADO A CABO AMPLIAS MODIFICACIONES:CAMBIOS EN LA TIPOLOGÍA DE LAS POLÍTICAS DE DISCAP ACIDAD

ENTRE 1985 Y 2007

MICHAEL FÖRSTER


POLÍTICAS GUBERNAMENT ALES PARALA PROMOCIÓN DEL EMPLEO ENTRE

LOS DISCAPACITADOS. LOS PAÍSES CONFÍANEN UNA MEZCLA DE DIFERENTES MEDIDAS POLÍTICAS

PROMOCIONAR EL EMPLEO PUEDE SER CARO: EL ABANDONODEL SUBSIDIO Y LA CUESTIÓN FISCAL

retorno al trabajo, jornada semanal y sueldo medio

Fuente: OCDE (2007)

retorno al trabajo, jornada semanal y sueldo mínimo

ESTUDIOS


...Y PUEDE CONDUCIR A UNA MAYOR O MENOR PARTICIPACIÓNEN EL EMPLEO DE LOS SUBSIDIADOS POR INCAP ACIDAD

POLÍTICAS GUBERNAMENT ALES DE PROMOCIÓNDEL EMPLEO ENTRE LAS PERSONAS

CON DISCAPACIDAD. LOS PAÍSES CONFÍANEN UNA MEZCLA DE MEDIDAS POLÍTICAS

MICHAEL FÖRSTER


TASAS DE EMPLEO ENTRE LAS PERSONAS CON DISCAP ACIDADEN PAÍSES CON Y SIN CUOTA DE EMPLEO

EJEMPLOS DE BUENAS PRÁCTICAS (1):INTERVENCIÓN AVANZADA

Pros y contras: ayuda a minorar los procedimientos de largaduración. Pero corre el riesgo de medicalización y criba de losclientes

ESTUDIOS


EJEMPLOS DE BUENAS PRÁCTICAS (2)NUEVOS PROCEDIMIENTOS DE VALORACIÓN

• Australia:

– Contexto: la corriente principal engloba la discapacidad en las políticas de empleo

– Nueva completa valoración de la capacidad de trabajo, rol dual:

I: establecer la capacidad de trabajo (Instrumentos de clasificación de los buscadores de empleo)

II: Identificar las barreras para trabajar y comunicarlas al proveedor de servicios

– Pros y contras: combina valoración y análisis. Pero tiene una cobertura insuficiente

• Polonia:

– Contexto: corriente generalizada hacia subsidios temporales

– El examen médico corre exclusivamente a cargo de los titulares de la Seguridad Socialpública, las decisiones sobre los subsidios se toman en base a su diagnóstico

– Para los certificados legales se considera la opinión de equipos de análisis y se tomanen consideración segundos diagnósticos

– Pros y contras: reduce la afluencia pero no fomenta el empleo

EJEMPLOS DE BUENAS PRÁCTICAS (3):MEJORAS EN LA TRAMIT ACIÓN

MICHAEL FÖRSTER


• Reorganización (Luxemburgo)

– Contexto: acceso al subsidio de discapacidad cerrado de hecho para las personascon discapacidad parcial, 1997 (decisión judicial)

– Exhaustivos controles médicos

– Reorganización interna aprovechando el trabajo a tiempo parcial, con incentivos fi-nancieros para trabajador y empresario (pagos compensatorios, etc). Afecta a untercio de los casos

– Reorganización externa aprovechando el registro en las oficinas de empleo (conalgunos incentivos); susceptible de cursar derecho a un subsidio o pensión des-pués de una espera de 1-2 años. Afecta a dos tercios de los casos

– Pros y contras: la reorganización interna ofrece interesantes resultados, pero lapredominante reorganización externa ha dado lugar a una nueva categoría: el"desempleado discapacitado"

EJEMPLOS DE BUENAS PRÁCTICAS (4): NUEV AS FORMASDE TRATAR LA CAP ACIDAD PARCIAL PARA EL TRABAJO

CADA VEZ MÁS COMPENSACIONES FINANCIERASPARA RETOMAR EL TRABAJO

• Reino Unido:

– Criterios de discapacidad en los créditos del impuesto sobre el trabajo(16 horas en vez de 30)

– Nuevo crédito fiscal para el retorno al trabajo, actualmente en fasede implementación

• España:

– Contexto: cambios para los beneficiarios de subsidios de discapacidadde carácter no contributivo. Hasta 1997 al retomar el trabajo se perdíael subsidio

– 1997: introducción de normativa vinculante ilimitada. 2005: introducciónde criterios de renta hasta 1 y 1,5 veces el nivel del SMI

– Actualmente, 5.000 de 200.000 beneficiarios hacen uso de esta iniciativa

ESTUDIOS


CAMBIOS EN LA MEDIA DEL TRA TO FISCALA LAS PERSONAS QUE RECIBEN SUBSIDIOS DE DISCAP ACIDAD

DE CARÁCTER NO CONTRIBUTIVO EN ESPAÑA

LA ECONOMÍA POLÍTICA DE LA REFORMA

• Política de consenso: con los interlocutores sociales y las organizaciones no gu-

bernamentales

• Consenso versus enfoques de afinidad

– consenso entre todos los actores clave

– aprender de la reforma de las pensiones y del subsidio de desempleo

• Ejemplos: acuerdos tripartitos en la mayoría de los países

• Noruega: promoción del "acuerdo para un plan conjunto sobre empleo", estable-

cimiento de centros locales de empleo

• Importancia del apoyo público (referéndum en Suiza)

MICHAEL FÖRSTER


SE NECESITA UNA REFORMA MÁS AMBICIOSATRANSFORMAR EL SISTEMA DE SUBSIDIO DE DISCAP ACIDAD

EN UN PROGRAMA DE APOYO ORIENTADO AL MERCADODE TRABAJO

• evitar la "medicalización" y el abuso del subsidio de discapacidad: hacer delos beneficios en metálico una herramienta flexible (en el trabajo) que cubralos costes extra de la discapacidad y las desigualdades del mercado de trabajo

• asegurar que el trabajo para las personas con discapacidad sea sostenible yatractivo financieramente

• implementar un esquema de obligaciones mutuas entre los actores implicados:empresarios, trabajadores, Administración pública

• reforzar individualizadamente las ayudas destinadas a conseguir y mantener unempleo

prestaciones ligadas a la incapacidad y estrategias ... · censo del nœmero de parados y se...

Documents