BEZPIECZEŃSTWO ENERGETYCZNE

Rozbieżne pojęcia?

Prof. nadzw. dr hab. Mirosław Pawełczyk Doktor habilitowany nauk prawnych, radca prawny, profesor nadzwyczajny w Katedrze

Publicznego Prawa Gospodarczego na Wydziale Prawa i Administracji UŚ, Prezes Zarządu Polskiej Fundacji Prawa Konkurencji i Regulacji Sektorowej w Warszawie

00-508 Warszawa, Al. Jerozolimskie 31/540-096 Katowice,ul..3-go Maja 10/2 tel. +48 22 629 23 23fax +48 22 827 10 06KRS 462136 REGON 146672841NIP 701-037-98-90www.iuspublicum.pl

II OGÓLNOPOLSKA KONFERENCJA NAUKOWA „BEZPIECZEŃSTWO, REGULACJA I KONKURENCJA NA RYNKU ENERGETYCZNYM”

Łódź, 26 kwietnia 2018 r.

Bezpieczeństwo energetyczne a zadanie konstytucyjne zapewniania bezpieczeństwa

Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojegoterytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela orazbezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego orazzapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonegorozwoju.

Art. 5 Konstytucji RP

Określa funkcje państwa, czyli zasadnicze kierunki i cele jego działania. Wymienienie tych funkcji jest rzeczą bardzo istotną, gdyż z nichwynikają konkretne kompetencje i zadania organów państwowych w ogóle, a przede wszystkim tych, które powołuje sama Konstytucja.

Ochrona niepodległości państwa i niepodzielności jego terytorium oraz zapewnienie bezpieczeństwa i nienaruszalności jego granic jest konstytucyjnym zadaniem Prezydenta RP, Rady Ministrów oraz wszelkich innych organów władzy publicznej

wyrok TK z 27 czerwca 2008 r., K 52/07

Jest to zadanie konstytucyjne – w świetle art. 5 Konstytucji RP zapewnienie bezpieczeństwa obywatelom stanowi przeciwdziałanie wszelkimzagrożeniom i zamachom, wymierzonym w funkcjonowanie obywateli, przebiegające w ramach prawa i z ich dobrą wolą, w duchu zaufaniado władz państwowych.

Kategoryzacja pojęcia bezpieczeństwa energetyczne

Rodzaje bezpieczeństwa w literaturze naukowej i publicystyce :

• bezpieczeństwo polityczne,

• bezpieczeństwo militarne,

• bezpieczeństwo ekonomiczne (dzielone następnie na surowcowe, finansowe, technologiczne, rolne, żywnościowe itp.),

• bezpieczeństwo społeczne,

• bezpieczeństwo kulturowe,

• bezpieczeństwo ideologiczne,

• bezpieczeństwo ekologiczne.

Bezpieczeństwo polityczne dotyczy pewności przetrwania i rozwoju systemu politycznego danego państwa bądź ugrupowań państw, a zatem stabilności społecznej oraz ustrojowej i wewnętrznej państw oraz ich ugrupowań, czyli suwerenności wewnętrznej, związanej z rzeczywistą kontrolą określonego terytorium przez legalne władze podmiotu polityki

Dwie koncepcje uznania bezpieczeństwa energetycznego jako odrębnej kategorii bezpieczeństwa w ujęciu przedmiotowym

Wyróżniamy dwie koncepcje odnośnie przyznawania bezpieczeństwu energetycznemu waloru odrębnej kategorii bezpieczeństwa w ujęciuprzedmiotowym:

I. Pojęcie bezpieczeństwa energetycznego należy uznawać jako element szeroko rozumianego bezpieczeństwa ekonomicznego względniebezpieczeństwa polityczno-strategicznego (geopolitycznego)

Brak jest podstaw do przyjmowania odrębności bezpieczeństwa energetycznego

II. Bezpieczeństwo energetyczne stanowi element bezpieczeństwa narodowego i powinno być analizowane zarówno pod kątempolitycznym, jak i ekonomicznym

Bezpieczeństwo energetyczne jest dobrem publicznym, niewłaściwie regulowanym przez rynek

PRZYJMOWANIE TAK KRĘPUJĄCEJ KATEGORYZACJI BEZPIECZEŃSTWA ENERGETYCZNEGO W RAMACH

BEZPIECZEŃSTWA JEST NIEUZASADNIONE!!!

Bezpieczeństwo energetyczne - kategoria pojęcia bezpieczeństwa ?

JEDNAKŻE należy uznać że …….Bezpieczeństwo ENERGETYCZNE STANOWI KATEGORIĘ ODRĘBNĄ W STOSUNKU DO KATEGORII

PRZEDMIOTOWEGO ROZUMIENIA BEZPIECZEŃSTWA, KTÓRE DOTYCHCZAS BYŁY ARTYKUŁOWANE W PIŚMIENNICTWIE PONIEWAŻ…..

Bezp. Energet. łączy szereg elementów wchodzących w skład bezpieczeństwa politycznego, ekologicznego ispołecznego, istotnych z punktu widzenia przedmiotu bezpieczeństwa energetycznego

Energia oraz surowce energetyczne są produktemstrategicznym, mającym realny wpływ na niemal wszystkieelementy prawidłowego funkcjonowania państwa

Są zatem determinantami działania organów państwa nietylko na polu gospodarczym, lecz również politycznym,ekologicznym i społecznym.

TEZA! Z UWAGI ZATEM NA ICH WIELOWYMIAROWOŚĆ ORAZ RANGĘ

ZACHOWANIE BEZPIECZEŃSTWA ENERGETYCZNEGO URASTA DO MIANA

RACJI STANU

Przegląd poglądów odnośnie rozumienia pojęcia bezpieczeństwa energetycznego w dyskursie naukowym i publicznym

Wzrost zainteresowania problematyką bezpieczeństwa energetycznego stanowi następstwo wzrostu znaczenia energii dla funkcjonowania społeczeństw (ze szczególnym uwzględnieniem gospodarki jako przejawu relacji gospodarczych zachodzących w ramach danej społeczności, względnie pomiędzy społecznościami).

Zapewnienie dostaw surowców energetycznych stanowiło niejednokrotnie rzeczywistą przyczynę konfliktów zbrojnych w XX wieku

Przykład:

▪ Zasadniczą przyczyną konfliktu pomiędzy Japonią a USA w 1941 r. było pozbawienie przez USA dostaw surowcówenergetycznych dla Japonii (ropa, węgiel)

▪ Zamach stanu w 1953 r. w Iranie przeprowadzony przez Secret Intelligence Service oraz Central Intelligence Agency w celuzniweczenia nacjonalizacji przemysłu naftowego przez premiera Mohammada Mossadeghiego.

EWOLUCJA STATUSU BEZPIECZEŃSTWA ENERGETYCZNEGO

Lata 70. i 80. XX wieku obejmował głównie ropę naftową, przy czym takie zakreślenie przedmiotu bezpieczeństwaenergetycznego związane było to z zaprzestaniem produkcji ropy naftowej przez Organizację Krajów EksportującychRopę Naftową (OPEC) w 1973 r., czego następstwem był tzw. pierwszy kryzys naftowy.

Dla państw importujących surowce energetyczne problem zapewnienia bezpieczeństwa ichdostaw stał się w konsekwencji problemem ekonomicznego bezpieczeństwa państwa

Kolejne kryzysy naftowe potwierdziły tę tendencję

Sam przedmiot badań dotyczących bezpieczeństwa energetycznego podlegał ewolucji, stosownie do źródeł energii będących podstawą do funkcjonowania gospodarki.

Obecnie przedmiot bezpieczeństwa energetycznego odnosi się również do gazu ziemnego, dostaw energii elektrycznej, jakrównież coraz częstszym jest obejmowanie przedmiotem badań z zakresu bezpieczeństwa energetycznego równieżodnawialnych źródeł energii.

Przegląd poglądów odnośnie rozumienia pojęcia bezpieczeństwa (w nauce i publicystyce)

Daniel Yergin:

„celem bezpieczeństwa energetycznego jest zapewnienie odpowiedniego i pewnego poziomu dostaw energii po rozsądnych cenach, w sposób, który nie zagraża podstawowym wartościom i celom państwowym” (D. Yergin, Energy security in the 1990s, Foreign Affairs 1988, nr 1, s. 111).

•Andrew Monaghan:

„bezpieczeństwo energetyczne jest utrzymywane poprzez strategiczne planowanie, nastawione na dywersyfikację paliw i zasobów oraz efektywność i elastyczność w sektorze energetycznym” (A. Monaghan, Russian Oil and EU Energy Security, Russian Series 05/65, Conflikt Studies Research Centre, 2005, s. 2).

•Baxendell:

„bezpieczeństwo dostaw energii” oznacza, że „energia dostępna jest w odpowiednich wielkościach, w odpowiednim czasie i w odpowiednim miejscu dla zapewnienia wzrostu, a także, iż produkowana jest ona w cenie, która nie ogranicza rozwoju gospodarczego i zapewnia możliwość tworzenia zapasów energii nie tylko na najbliższą przyszłość, ale również na dłuższe okresy” (P. Baxendell, Oil Companies and the Changing Energy Market (w:) The Energy Crisis Ten Years After, red. D. Hawdon, London 1984, s. 53–54).

•International Energy Agency:

„bezpieczeństwo energetyczne w praktyce najlepiej postrzegać jako problem zarządzania ryzykiem, którym jest ograniczenie do akceptowalnego poziomu ryzyka oraz skutków zakłóceń i niekorzystnego działania na długoterminowe trendy rynkowe. Bezpieczeństwo dostaw energii jest dobrem publicznym, jako że korzyść uzyskana z niego przez jednego konsumenta w żaden sposób nie zmniejsza korzyści wszystkich” (International Energy Agency, World Energy Outlook 2007, Paris 2007, s. 161).

•Stanowisko ONZ wyrażone w raporcie dotyczącym światowego rynku energii:

bezpieczeństwo energetyczne to: „dostępność energii w każdym czasie, w różnych formach, w wystarczającej ilości i po rozsądnej cenie dostępność energii w każdym czasie, w różnych formach, w wystarczającej ilości i po rozsądnej cenie” (World Energy Assessment: Energy and the Challenge of Sustainability, United Nations Development Programme, Nowy Jork 2000, s. 113).

•Komisja Europejska w ramach „Zielonej Księgi: Ku europejskiej strategii bezpieczeństwa energetycznego”:

zdefiniowano pojęcie bezpieczeństwa dostaw jako strategii, która polega na podjęciu działań służących zmniejszeniu ryzyka uzależnienia UE od zewnętrznych dostawców (Komisja Europejska, Green Paper: Towards a European strategy for security of energy supply, Brussels 2000).

Legislacyjne/historyczne ujęcie bezpieczeństwa energetycznego

Doktryna zarządzania bezpieczeństwem energetycznym:

Bezpieczeństwo energetyczne to zdolność do zaspokojenia w warunkach rynkowych popytu na energię pod względem ilościowym i jakościowym,po cenie wynikającej z równowagi popytu i podaży, przy zachowaniu warunków ochrony środowiska

(Ministerstwo Gospodarki i Pracy: Doktryna zarządzania bezpieczeństwem energetycznym, Warszawa, 23 lipca 2004 r.).

Polityka energetyczna Polski do roku 2030:

przez bezpieczeństwo dostaw paliw i energii rozumie się zapewnienie stabilnych dostaw paliw i energii na poziomie gwarantującym zaspokojeniepotrzeb krajowych i po akceptowanych przez gospodarkę i społeczeństwo cenach, przy założeniu optymalnego wykorzystania krajowych zasobówsurowców energetycznych oraz poprzez dywersyfikację źródeł i kierunków dostaw ropy naftowej, paliw ciekłych i gazowych

(Ministerstwo Gospodarki: Polityka energetyczna Polski do 2030 roku Załącznik do uchwały nr 202/2009 Rady Ministrów z dnia 10 listopada 2009 r.,

Obwieszczenie Ministra Gospodarki z dnia 21 grudnia 2009 r. w sprawie polityki energetycznej państwa do 2030 r., M. P. z 2010 r. Nr 2, poz. 11)

Do chwili obecnej nie weszła w życie Polityka energetyczna Polski do 2050 r., gdzie wprowadza się podobną definicję bezpieczeństwaenergetycznego, wskazując przy tym na działania na rzecz bezpieczeństwa energetycznego kraju, które obejmować mają w szczególności:dążenie do dywersyfikacji źródeł i kierunków dostaw nośników energii pierwotnej, zapewnienia odpowiedniego poziomu mocy wytwórczych orazdywersyfikacji struktury wytwarzania energii finalnej, efektywnego zagospodarowania rodzimych zasobów paliw stałych, w tym zabezpieczenia iochrony złóż strategicznych węgla kamiennego i brunatnego w planowaniu przestrzennym, tak aby zagwarantować możliwość ich wykorzystaniaw przyszłości, rozwój mechanizmów zwiększających efektywność wykorzystania energii poprzez zaktywizowanie odbiorców do zarządzaniapopytem w określonych sytuacjach po stronie popytowej rynku (DSM, ang. Demand Side Response), a także do utrzymania i rozwoju zdolnościprzesyłowych i dystrybucyjnych, jak również ochronę infrastruktury krytycznej – projekt Polityki energetycznej Polski do 2050 r.

Legislacyjne ujęcie bezpieczeństwa energetycznego

Strategia „Bezpieczeństwo Energetyczne i Środowisko - perspektywa do 2020 r.” (celem głównym Strategii „Bezpieczeństwo Energetyczne i Środowisko” jestzapewnienie wysokiej jakości życia obecnych i przyszłych pokoleń z uwzględnieniem ochrony środowiska oraz stworzenie warunków do zrównoważonegorozwoju nowoczesnego sektora energetycznego, zdolnego zapewnić Polsce bezpieczeństwo energetyczne oraz konkurencyjną i efektywną gospodarkę):

Pojęcie bezpieczeństwa energetycznego użyte w Strategii Bezpieczeństwo Energetyczne i Środowisko należy rozumieć nie tylko, jakozróżnicowanie źródeł dostaw nośników energii oraz zapewnienie pewności ich dostaw po akceptowalnej dla społeczeństwa i gospodarki cenie,ale także jako optymalne wykorzystanie krajowych zasobów surowców energetycznych, przy jednoczesnym zastosowaniu nowych technologii iaktywnym uczestnictwie w międzynarodowych inicjatywach dotyczących środowiska i energetyki, w których Polska powinna dążyć douwzględnienia w przygotowywanych rozwiązaniach specyfiki polskiej gospodarki, a w szczególności posiadanej bazy paliwowej.

(Uchwała nr 58 Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 2014 r. w sprawie przyjęcia Strategii „Bezpieczeństwo Energetyczne i Środowisko –perspektywa do 2020 r.”, M. P. z 2014 r. poz. 469)

NORMATYWNE ujęcie bezpieczeństwa energetycznego – de lege lata

Prawo energetyczne – art. 3 pkt. 16 PrEnerg:

BEZPIECZEŃSTWO ENERGETYCZNE - STAN GOSPODARKI UMOŻLIWIAJĄCY POKRYCIE BIEŻĄCEGO I PERSPEKTYWICZNEGO

ZAPOTRZEBOWANIA ODBIORCÓW NA PALIWA I ENERGIĘ W SPOSÓB TECHNICZNIE I EKONOMICZNIE UZASADNIONY, PRZY

ZACHOWANIU WYMAGAŃ OCHRONY ŚRODOWISKA

Ale również swoiste rozwinięcie tejże definicji:

Art. 3 pkt. 16 a PrEnerg:

bezpieczeństwo dostaw energii elektrycznej - zdolność systemu elektroenergetycznego do zapewnienia bezpieczeństwapracy sieci elektroenergetycznej oraz równoważenia dostaw energii elektrycznej z zapotrzebowaniem na tę energię

Art. 3 pkt. 16 b PrEnerg:

bezpieczeństwo pracy sieci elektroenergetycznej - nieprzerwaną pracę sieci elektroenergetycznej, a także spełnianiewymagań w zakresie parametrów jakościowych energii elektrycznej i standardów jakościowych obsługi odbiorców, w tymdopuszczalnych przerw w dostawach energii elektrycznej odbiorcom końcowym, w możliwych do przewidzenia warunkachpracy tej sieci

Legislacyjny dualizm bezpieczeństwa energetycznego

BEZPIECZEŃSTWO ENERGETYCZNE

bezpieczeństwo dostaw energii elektrycznej bezpieczeństwo pracy sieci elektroenergetycznej

Bezpieczeństwo energetyczne jako macierz

Czynniki determinujące poziom bezpieczeństwa energetycznego wykraczają daleko poza obszarfunkcjonowania gospodarki, zatem bezpieczeństwo energetyczne nie jest jedynie cechą stanugospodarki, lecz równocześnie wypadkową wielu zewnętrznych jej uwarunkowań jej funkcjonowania

Dla zrozumienia niezwykłych trudności związanych z podejmowanymi próbamidefiniowania pojęcia bezpieczeństwo energetyczne koniecznym jest wskazanie, żejakakolwiek ocena poziomu bezpieczeństwa energetycznego zależy od trzechparametrów:

✓ na czyj użytek dokonywana jest ocena (innymi słowy, z jakiego poziomu:Państwa, branży czy pojedynczego odbiorcy)

✓ jakiej formy zapotrzebowania na energię (jakiej potrzeby odbiorców) dotyczy

✓ dla jakiego horyzontu czasowego ma być dokonana?

można oczekiwać diametralnie odmiennychwniosków z oceny bezpieczeństwa energetycznegoodbiorców ciepła ogrzewanych z elektrociepłowniopalanej gazem ziemnym z lokalnego złoża,opracowanej na dwa okresy: pierwsza na okreskrótszy niż do wyczerpania się jego zasobów idruga na okres dłuższy, obejmujący sytuacjęzaistniałą po tym fakcie. Co więcej, potencjalnydramat tych odbiorców, katastrofalny w wymiarzelokalnym, może być niezauważalny w skali całejgospodarki

(T. Kowalak, Bezpieczeństwo energetyczne – zaklęcie, wytrych czy realna kategoria?, Biuletyn URE 2005, nr 6 (44), s. 17)

Bezpieczeństwo energetyczne pojmowana jako macierz

• dostęp do pierwotnych nośników energii na poziomie pozwalającym zaspokoić popyt, z uwzględnieniem technologii transportu nośników pierwotnych,

• technologie przemiany nośników pierwotnych w nośniki użytkowe,

• technologie długodystansowego transportu nośników użytkowych,

• technologie krótkodystansowego transportu nośników użytkowych,

• mechanizmy finansowania działalności i rozwoju sektorów energetycznych.

• Wskazane kategorie każdorazowo należy poddawać przy tym analizie:

• ekonomicznej – zdolności gospodarki do jej sfinansowania, łącznie z kosztami ograniczania skutków ekologicznych,

• ekologicznej – poziomu wpływu na środowisko w części nie poddającej się aktualnie wymiarowaniu ekonomicznemu,

• poziomu ryzyka wystąpienia zakłóceń, w tym zakłóceń związanych z zagrożeniem atakami terrorystycznymi,

• skali zagrożeń będących skutkiem zakłócenia,

• dostępności procedur eliminujących zakłócenia.

Elementy determinujące

poziom bezpieczeństwa energetycznego układają się w

łańcuch, którego poszczególne

ogniwa stanowią: Każda z tych kategorii podlega także indywidualnemu zróżnicowaniu,chociażby ze względu na specyfikę poszczególnych nośników, zarównoenergii pierwotnej, jak i nośników użytkowych oraz na horyzont czasowyanaliz.

Bezpieczeństwo energetyczne jako macierz (próba ujęcia)

BEZPIECZEŃSTWO ENERGETYCZNE

Struktura prostego łańcucha Wielowymiarowa macierz

Próby wycinkowego wykorzystywania pojęcia bezpieczeństwa energetycznego, bez stosownego komentarza –jakiego konkretnie aspektu dotyczy dane rozważanie, będą zawsze niekompletne – zatem wadliwe.

T. Kowalak, Bezpieczeństwo energetyczne – zaklęcie, wytrych czy realna kategoria?, Biuletyn URE 2005, nr 6 (44); M. Domagała,Bezpieczeństwo energetyczne. Aspekty administracyjno-prawne, Lublin 2008; M. Pawełczyk, Publicznoprawne obowiązkiprzedsiębiorstw energetycznych jako instrument zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego w Polsce, Toruń 2013.

Bezpieczeństwo energetyczne jako cel Prawa energetycznego

Art. 1 ust. 2 PrEnerg

Celem ustawy Pr.Energet. jest tworzenie warunków do zrównoważonego rozwoju kraju, zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego, oszczędnego i racjonalnego użytkowania paliw i energii, rozwoju konkurencji, przeciwdziałania negatywnym skutkom naturalnych monopoli, uwzględniania wymogów ochrony środowiska, zobowiązań

wynikających z umów międzynarodowych oraz równoważenia interesów przedsiębiorstw energetycznych i odbiorców paliw i energii.

Katalog celów ustawy pełni istotną rolę przy interpretacji jejposzczególnych uregulowań i może być traktowany jako przejawswoistej wykładni autentycznej oficjalnej przepisów PrEnerg, a zatemprzejaw intencji prawodawcy związanej z uchwaleniem tego aktunormatywnego

Użycie sformułowania „swoista wykładniaautentyczna oficjalna” nie jest przypadkowe,ponieważ co do zasady wykładnia autentyczna wiążesię z dokonywaniem interpretacji przez twórcędanego przepisu post factum – gdy akt normatywny,w skład którego dany przepis wchodzi, wszedł wżycie. W tym przypadku mamy do czynienia zestosunkowo rzadkim przypadkiem, gdy już w ramachdanego aktu normatywnego prawodawca określapewne zamierzenia, które mają być osiągane wwyniku stosowania ustawy, co może być traktowanejako wykładnia autentyczna.

Jednakże bardziej zasadnym wydaje się traktowanie ujętych w ust. 2 celów, jako dyrektywy interpretacyjnej (mieszczącejsię w ramach szeroko rozumianej wykładni, czy też jak określają ją to niektórzy przedstawiciele doktryny - dyrektywywykładni, o charakterze celowościowym), bowiem prawodawca wskazuje kierunek dokonywania wykładni poszczególnychprzepisów PrEnerg, sam takiej wykładni nie dokonując

Bezpieczeństwo energetyczne jako cel Prawa energetycznego – czy jest kolizja z innymi celami PrEnerg?

Cele PrEnerg zgodnie z art. 1 ust. 2 PrEnerg:

tworzenie warunków do zrównoważonego rozwoju krajuzapewnienie bezpieczeństwa energetycznego

oszczędne i racjonalne użytkowanie paliw i energii

rozwój konkurencji

przeciwdziałanie negatywnym skutkom naturalnych monopoli

uwzględnienie wymogów ochrony środowiska

równoważenie interesów przedsiębiorstw energetycznych i odbiorców paliw i energii

problematyka formalnej równorzędności celów ustawy i związana z tym nieodłączna konkurencjatychże celów – sprowadzająca się do tego ….RYZYKO? - intensywniejsze skoncentrowanie się najednym celu może osłabiać realizację drugiego

Czy jest kolizja bezpieczeństwa energetycznego z innymi celami PrEnerg wg doktryny ?

nie istnieje jednolity mechanizm rozwiązywania takich ewentualnych kolizji celów. Sytuacje tego rodzaju powinny być

rozstrzygane ad casum, dla każdego przypadku z osobna. Należy przy tym pamiętać, iż stosując ustawę nie można

całkowicie pominąć jakiegokolwiek z celów zawartych w art. 1 ust. 2 PrEnU.

A. Walaszek – Pyzioł, W. Pyzioł, Prawo energetyczne. Komentarz, Warszawa 1999

niektóre cele mają wspólny mianownik. Nie można np. przeciwdziałać negatywnym skutkom monopoli naturalnych,

nie zachowując jednocześnie w polu widzenia rozwoju konkurencji czy też ochrony interesów odbiorców.

I. Muszyński, Ustawa – Prawo energetyczne, Warszawa 2000.

WNIOSEK !Dostrzec można wewnętrzną sprzeczność, ponieważ z jednej strony mowa jest o równorzędności celów PrEnerg,z drugiej zaś rozważa się wzajemne ważenie „ad casum” stosowania celów konkurencyjnych. Tym samym, można pokusić sięo stwierdzenie, że dochodzi tutaj do pewnego impasu interpretacyjnego, który wiąże się z opieraniem się wyłącznie naliteralnym brzmieniu PrEnerg.

Próba nowego spojrzenia na ewentualny konflikt celów ustawy PrEnerg

Metodą umożliwiającą na nowe spojrzenie na to zagadnienie jest przeanalizowanie nie tyle skutków w postaci finalnegotekstu prawnego (w tej mierze przede wszystkim art. 1 ust. 2 PrEnerg), lecz przyczyny związanej z intencją ustawodawcy,którego emanację stanowi brzmienie przepisu art. 1 ust. 2 PrEnerg.

W doktrynie zwraca się krytyczną uwagę, że w procesie wykładni sięga się zbyt rzadko do

materiałów przygotowawczych, mimo że zwykle dostarczają one istotnych argumentów, co do

tego jak rozumieć przepisy prawne. Z kolei w orzecznictwie podkreśla się, że chociaż intencje czy

wola ustawodawcy nie mogą przesądzać o treści wyinterpretowanej z uchwalonego przepisu

normy prawnej, to nie powinno się od tych motywów abstrahować.Wyrok SN z dnia 11 kwietnia 2008 r., III CZP 130/2007.

Por. również wyrok SN z dnia 16 stycznia 2007 r., IV CSK 290/2007; postanowienie SN z dnia 25 maja 2001 r., WA 15/2001.

Oprócz szeroko wykorzystywanych aktów normatywnych, orzeczeń sądowych, doktryny prawniczej i samej praktykiprawniczej nie mniejsze znaczenie dla ustalenia treści przepisów prawnych (procesu interpretacji tekstu prawnego) mająrównież materiały przygotowawcze, którymi są w szczególności wszelkiego rodzaju sprawozdania z obrad organówstanowiących normy (Parlament RP), komisji legislacyjnych oraz różnego rodzaju ciał i instytucji biorących udział wprzygotowaniu lub ustanowieniu danego aktu normatywnego.

Bezpieczeństwo energetyczne jako cel Prawa energetycznego – w ujęciu historycznym

Rządowy projekt ustawy Prawo energetyczne (Druk sejmowy nr 1290 z dnia 2 października 1995 r.):

Już na wstępie tego uzasadnienia pojawia się stwierdzenie, że wprowadzenie nowej ustawy (PrEnerg)stanowi konsekwencję zmian, jakie zachodzą w gospodarce narodowej, które w sektorzeenergetycznym mają na celu:

zwiększenie efektywności działania przemysłu energetycznego,

zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju w warunkach gospodarki rynkowej,

sprostanie zwiększającym się krajowym i międzynarodowym wymaganiom ochrony środowiska.

Dalej w uzasadnieniu pojawiło się wyrażenie, że „Państwo będzie musiało zapewnić bezpieczeństwoenergetyczne kraju przy zmienionej roli organów państwowych, polegającej na ograniczeniu funkcjiwłaścicielskich państwa oraz dostosowaniu funkcji politycznych i regulacyjnych do nowych warunkówgospodarki rynkowej”.

Zatem zasadniczymi celami ustawy było (i jest nadal) zapewnianie bezpieczeństwa energetycznego kraju, przyuwzględnieniu ochrony środowiska naturalnego oraz zwiększenie efektywności działania przemysłu. Realizacja tychżecelów dokonywać się ma z poszanowaniem mechanizmów gospodarki rynkowej, a zatem uwzględnianiem interesuprywatnego i ważeniem go z interesem publicznym, będącym zasadniczym przedmiotem zainteresowania państwa

Historyczne ujęcie ewentualnej kolizji celów PrEnerg

Dalsze prace legislacyjne nad Rządowym projekt ustawy Prawo energetyczne (Druk sejmowy nr 1290 z dnia 2 października1995 r.):

Obecnie obowiązująca ustawa z 1984 r. o gospodarce energetycznej nie odpowiada potrzebom regulacji wgospodarce rynkowej. Konieczność zmiany prawa energetycznego wywoływały również inne potrzeby:zwiększenie efektywności działania przemysłu energetycznego, zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego

kraju czy sprostanie zwiększającym się krajowym i międzynarodowym wymogom ochrony środowiska

Z wystąpienia posła na Sejm RP Stanisława Kowolika na 69 posiedzenia Sejmu II kadencji w dniu 10 stycznia 1996 r. - Zapis stenograficzny posiedzenia

Priorytetem założeń jest zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju przy uzasadnionych społecznie cenachenergii i minimalnych szkodach dla środowiska (…) Na bezpieczeństwo energetyczne kraju wpływa przedewszystkim zapewnienie dostaw energii pierwotnej i energii elektrycznej (…) Wprowadzenie mechanizmówrynkowych w sektorze energetycznym wszędzie tam, gdzie jest to możliwe, stworzenie warunków, które zachęcąkapitał prywatny (również zagraniczny) do inwestowania w tym sektorze, w tym odpowiedniej polityki cenowej,która chroni zarówno interes konsumentów, jak i inwestorów, przejrzystość i stabilność regulacji prawnychjednakowych dla podmiotów o różnych formach organizacyjnych i stosunkach własności - wszystko to powinnoumożliwić zwiększenie efektywności tego przemysłu, a co za tym idzie - całej polskiej gospodarki

Z wystąpienia ówczesnego Minister Przemysłu i Handlu Klemens Ścierski na 69 posiedzenia Sejmu II kadencji w dniu 10 stycznia 1996 r. - Zapis stenograficzny posiedzenia

cd. Historycznego ujęcia kolicji celów PrEnerget z bezpieczeństwem energetycznym

Dalsze prace legislacyjne nad Rządowym projekt ustawy Prawo energetyczne (Druk sejmowy nr 1290 z dnia 2 października1995 r.):

Jednym z niewątpliwie najistotniejszych problemów społeczno-gospodarczego rozwoju kraju jest zabezpieczenieenergetyczne, tj. zapewnienie właściwych dostaw energii i paliw na potrzeby gospodarki krajowej, jak również napotrzeby społeczeństwa. Choć dzisiaj wydaje się, że problem ten nie jest pierwszoplanowy, to należy pamiętać, żejeszcze nie tak dawno wskutek braku dostaw energii i paliw występowały liczne przypadki strat gospodarczych, atakże uciążliwości dla społeczeństwa. Najdroższa jest zawsze bowiem energia nie dostarczona. To, że dzisiaj niema problemów z zapewnieniem odpowiednich dostaw energii elektrycznej i cieplnej na potrzeby przemysłu orazgospodarki komunalnej, nie jest wynikiem rozwoju energetyki zawodowej, jej przeobrażeń jakościowych, alewłaściwie skutkiem niewykorzystania będącego do dyspozycji potencjału gospodarczego i wspaniałomyślnościaury w ostatnich latach. Możliwości energetyki zawodowej są dzisiaj mniejsze niż w przeszłości, a energetyki

cieplnej ciągle ograniczone

Z wystąpienia posła na Sejm RP Tadeusza Bilińskiego na 69 posiedzenia Sejmu II kadencji w dniu 10 stycznia 1996 r. - Zapis stenograficzny posiedzenia

Bezpieczeństwo energetyczne jako cel Prawa energetycznego – kolizja z innymi celami PrEnerg?

Dalsze prace legislacyjne nad Rządowym projekt ustawy Prawo energetyczne (Druk sejmowy nr 1290 z dnia 2 października1995 r.) – swoista synteza szeregu dalszych wystąpień, które pozostawały zgodne odnośnie doniosłości prawnej i treściprojektu PrEnerg:

Funkcjonowanie gospodarki kraju jest niemożliwe bez prawidłowo działającego sektora paliw i energii. Dlategogłównym celem rządu jest popieranie jego rozwoju i ustalenie reguł działania rynku energetycznego. Nie jest tozadanie łatwe, bo, jak stwierdził wcześniej minister Ścierski, dotąd nie ma prostej reguły rozwiązywaniaproblemów związanych z energią. Nie istnieje też żaden ogólny model regulacji uznawany za najlepszy iuniwersalny. Dlatego każde państwo musi znaleźć punkt równowagi między wypracowaniem systemuzapewnienia bezpieczeństwa dostaw energii, rozwojem gospodarczym i ochroną środowiska. Ważne jest więcbranie pod uwagę polskich uwarunkowań, celów i potrzeb przy porównywaniu systemów regulacji istniejących winnych krajach. Według Międzynarodowej Agencji Energii rządy nie powinny ingerować w funkcjonowanie źródełenergii tam, gdzie istnieje światowy rynek. Nie wszystko jednak można pozostawić do swobodnej regulacji przezsam rynek, gdyż w wielu przypadkach występują monopole naturalne, związane zwłaszcza z infrastrukturąterytorialną sieci energetycznych. Tutaj w celu wymuszenia sprawności działania przedsiębiorstw energetycznychoraz uzyskania wymaganej jakości dostaw, oszczędnego i racjonalnego użytkowania energii i paliw, musimy

systemem regulacji zastąpić działanie mechanizmów rynkowych

Z wystąpienia posła na Sejm RP Alojzego Gąsiorczyka na 69 posiedzenia Sejmu II kadencji w dniu 10 stycznia 1996 r. - Zapis stenograficzny posiedzenia

Bezpieczeństwo energetyczne jako cel Prawa energetycznego – kolizja z innymi celami PrEnerg?

W doktrynie spotkać się można z poglądem, zgodnie z którym centralną rolę pośród celów PrEnU stanowi zasada tworzeniawarunków do zrównoważonego rozwoju kraju. Wydaje się, że jest to opinia nie do końca właściwa.

Zależność między zasadą zrównoważonego rozwoju i bezpieczeństwem energetycznym pokazuje definicjabezpieczeństwa energetycznego funkcjonująca w ramach art. 3 pkt. 16 PrEnerg oraz w Polityceenergetycznej Polski do 2030 r., zobowiązująca do takiego gospodarowania zapotrzebowaniem na surowceenergetyczne, by zminimalizować negatywne oddziaływanie sektora energii na środowisko i warunki życiaspołeczeństwa

Pojawia się pytanie:Czy fakt, że ochrona środowiska naturalnego stanowi, oprócz bezpieczeństwa energetycznego, jeden zcelów zrównoważonego rozwoju, nie ogranicza rozwoju sektora energetycznego i osiąganie przezniego korzyści ekonomicznych?

Bezpieczeństwo energetyczne jako cel Prawa energetycznego – prymat pośród celów Prawa energetycznego

Otóż należy stwierdzić, że nie, ponieważ bezsprzecznie najważniejszym elementem każdej opracowanejdefinicji pojęcia zrównoważonego rozwoju jest sam rozwój rozumiany przede wszystkim rozwójgospodarczy. Uzasadnia to tezę, że brak postępu i wzrostu gospodarczego wyłącza stosowanie ideizrównoważonego rozwoju, gdyż w takiej sytuacji nie spełniłaby ona swojego podstawowego celu, jakim jestciągłe dążenie do poprawy panujących warunków gospodarczych .

Nie można zatem, co jest nader częste w wypowiedziach natemat zrównoważonego rozwoju, pominąć kluczowego w tejmierze faktu, że zrównoważony rozwój nie może wpływać nazmniejszenie tempa wzrostu gospodarczego czy powstawaniezagrożeń ekonomicznych i społecznych

Prymat bezpieczeństwa energetycznego pośród celów Prawa energetycznego

Podstawowym celem PrEnerget jest zapewnianie bezpieczeństwa energetycznego kraju

!!!!!! Bezpieczeństwa energetycznego nie można pochopnie traktować jako bytu oderwanego odpozostałych celów ustawy – wbrew pozorom niemożliwym jest zapewnianie właściwego bezpieczeństwaenergetycznego bez respektowania pozostałych celów ustawy, ponieważ, pojęcie bezpieczeństwaenergetycznego stanowi swoistą macierz, obejmującą swoim zakresem również funkcjonowanie regułwolnego rynku w ramach sektora energetycznego, który podlega wyłącznie określonym działaniomregulacyjnym ze strony państwa (zbliżonym do koncepcji państwa minimalnego interwencyjnego, któreniwelować ma zjawiska o charakterze dyskryminującym bądź patologicznym, zachodzące na rynku) orazpojęcie zrównoważonego, ale jednak rozwoju, który ma się dokonywać w sposób niwelujący zbędneniekorzystne oddziaływanie na środowisko!!!!.

Bezpieczeństwo energetyczne jako cel Prawa energetycznego – prymat pośród celów Prawa energetycznegoZNACZENIE PRAKTYCZNE

Możliwość przyznawania pewnego prymatu bezpieczeństwu energetycznemu wobec

pozostałych celów PrEnerg, na czele z ochroną środowiska naturalnego (zawartą w ramach

pojęcia zrównoważonego rozwoju) ma istotne znaczenie praktyczne wobec stojących obecnie

przed Polską zagrożeniami w kwestii bezpieczeństwa energetycznego.

Bezpieczeństwo energetyczne jako cel Prawa energetycznego – prymat pośród celów Prawa energetycznegoDALSZE UZASADNIENIE PRYMATU + cd. ZNACZENIA PRAKTYCZNEGO

Polska w jeszcze długiej perspektywie w sferze energetyki będzie skazana na węgiel.

W obszarze gazu i ropy naftowej skazani jesteśmy na import, zwłaszcza po fiasku mocarstwowych planów dotyczących produkcji energii z własnych złóż łupków. ……co więcej dominującą pozycję w imporcie węglowodorów, mimo prowadzonych od lat działań dywersyfikacyjnych, zajmuje wciąż Rosja.

Zatem…..

• Najważniejszym celem polskiej polityki w zakresie bezpieczeństwa energetycznego powinno być zmniejszanie zależności energetycznej od Rosji – szczególnie w obszarze gazu, w drugiej kolejności – ropy naftowej.

• Wzmocnienie bezpieczeństwa energetycznego Polski wzmocni w obszarze gazu i ropy dywersyfikacja nie tylko dostawców, ale też tras dostaw oraz źródeł surowca.

• Konieczna jest rozbudowa infrastruktury: dalszy rozwój Gazoportu w Świnoujściu, Naftoportu w Gdańsku oraz ich transportowego zaplecza (Korytarz Północ-Południe, Rurociąg Pomorski), rozbudowa sieci elektroenergetycznych i gazowych, w tym połączeń z państwami sąsiednimi, szczególnie na kierunkach zachodnim i południowym.

• Polska nie powinna także popierać ani tym bardziej realizować projektów infrastrukturalnych, które pozwalają Rosji ominąć Ukrainę jako państwo tranzytowe.

• Znaczące zwiększenie potencjału importowego poprzez m.in. budowę kolejnych interkonektorów będzie miało też przełożenie finansowe. Wielość opcji do wyboru da możliwość lepszego wariantu cenowego, wzmocni też pozycję negocjacyjną wobec Rosji.

• Bezpieczeństwo energetyczne to również uzyskanie takich cen surowców, aby te stymulowały, a nie hamowały rozwój gospodarczy Polski.

•Polska powinna wspierać integrację unijnego rynku gazu oraz jego liberalizację przy pozostawieniu strategicznych decyzji państwom członkowskim. Należy wspierać wszelkie projekty dywersyfikacyjne w UE, z dużym naciskiem na rozbudowę połączeń z Azerbejdżanem.

•Ze względu na strategiczny charakter tego sektora gospodarki i jego wrażliwość na wrogie działania państwo powinno zachować kontrolę nad najważniejszymi firmami-producentami, operatorami systemów przesyłowych, a także przeciwdziałać tym komercyjnym działaniom firm prywatnych, które nie wpisują się w strategię dywersyfikacyjną, a nawet jej szkodzą.

•W polityce klimatyczno-energetycznej należy bronić interesów polskich, w tym utrzymania dominującej pozycji węgla, ze względu na bezpieczeństwo energetyczne i dobro gospodarki.

•Obrona polskiego węgla jest koniecznością wobec odległej perspektywy uruchomienia sektora atomowego. W tym obszarze wciąż brak jest skonkretyzowanych działań, a wiecznie zmieniające się terminy muszą niepokoić.

Cd. Przy wciąż obowiązującym kontrakcie jamalskim, należy rozbudowywać możliwości

importowe z innych kierunków. Gazoport, nowe gazociągi i

interkonektory, rewers fizyczny i wirtualny, rozbudowa podziemnych

magazynów – to wszystko się do tego przyczynia.

Mając na uwadze przytoczone kwestie możność przyznawania „pierwszeństwa” bezpieczeństwa energetycznego wstosunku do pozostałych celów PrEnerg może stanowić „prawny fundament” dla podtrzymywania obecnych starań państwazmierzających do zabezpieczenia interesu publicznego związanego z bezpieczeństwem energetycznym, jak również dladalszych działań w tym obszarze.

W wyroku z dnia 10 lipca 1984 r. w sprawie C-72/83 Campus Oil Limited i in. v. Minister for Industry and Energy i in., Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej uznał priorytet bezpieczeństwa energetycznego jako elementu bezpieczeństwa publicznego państwa.

W przywołanym wyroku TSUE stwierdził, że zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego państwa może obejmować ograniczenie swobód traktatowych, pod warunkiem jego dopuszczalności w świetle obowiązującego prawa.

Postulaty de lege ferenda

Dla uniknięcia jakichkolwiek wątpliwości związanych z koniecznością prowadzenia wykładni tekstu prawnego (jak zaprezentowano) konieczne jest doprecyzowanie brzmienia PrEnerg, na czele z art. 1 ust. 2 PrEnerg, gdzie dokona się właściwego umiejscowienia zagadnienia bezpieczeństwa energetycznego, jako kluczowego z punktu widzenia całokształtu aktów prawnych, tyczących się szeroko rozumianego sektora energetycznego

Należy dokonać gruntownego przeglądu i ewentualnych zmian dotychczasowego instrumentarium prawnego, zawierającego się w ramach pojęcia regulacja (w rozumieniu art. 3 pkt. 15 PrEnerg), pod kątem jego skuteczności w zapewnianiu bezpieczeństwa energetycznego Polski.

Podsumowanie

Dziękuję za uwagę

Prof. Nadzw. dr hab. Mirosław Pawełczyk