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Primera edición: octubre de 2010

D.R. © Suprema Corte de Justicia de la NaciónAvenida José María Pino Suárez núm. 2Colonia Centro, Delegación CuauhtémocC.P. 06065, México D.F.

Prohibida su reproducción parcial o total por cualquier medio, sin autorización escritade los titulares de los derechos.

Impreso en MéxicoPrinted in Mexico

La investigación, redacción, edición y diseño de esta obra estuvieron a cargo de laDirección General de la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis dela Suprema Corte de Justicia de la Nación.

Sistema Bibliotecario de la Suprema Corte de Justicia de la NaciónCatalogación

México. Suprema Corte de Justicia de la NaciónSon inconstitucionales las normas penales que establecen multas fijas,

además de ser improcedente su interpretación conforme o integradora al analizarsu constitucionalidad / [investigación, redacción, edición y diseño a cargo de laDirección General de la Coordinación de Compilación y Sistematización deTesis de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Instituto de InvestigacionesJurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México ; investigador RafaelMárquez Piñero ; presentación Ministro Sergio A. Valls Hernández, MinistroArturo Zaldívar Lelo de Larrea, Ministro Guillermo I. Ortiz Mayagoitia]. — México: Suprema Corte de Justicia de la Nación, Dirección General de la Coordinaciónde Compilación y Sistematización de Tesis, 2010.

68 p. ; 22 cm. — (Decisiones relevantes de la Suprema Corte de Justiciade la Nación ; 50)

ISBN 978-607-468-258-8

1. Multa fija – Inconstitucionalidad – México 2. Sanción pecuniaria –Acción de inconstitucionalidad 3. Permisos – Sanidad vegetal – Legislación –Evolución 4. Multa excesiva – Comentarios 5. Multas – Invalidez 6. ConstituciónPolítica de los Estados Unidos Mexicanos, Artículo 22 7. Individualización de lapena I. México. Suprema Corte de Justicia de la Nación. Dirección General dela Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis II. UniversidadNacional Autónoma de México. Instituto de Investigaciones Jurídicas III. MárquezPiñero, Rafael, investigador IV. Valls Hernández, Sergio Armando, 1941- ,pról. V. Zaldívar Lelo de Larrea, Arturo, pról. VI. Ortiz Mayagoitia, GuillermoIberio, 1941- , pról. VII. t. VIII. S er.

POFOJ512.113M494s

SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN

INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICASDE LA UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO

SERIEDECISIONES RELEVANTES

DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN

MÉXICO 2010

SON INCONSTITUCIONALES LAS NORMAS PENALESQUE ESTABLECEN MULTAS FIJAS, ADEMÁS DE SERIMPROCEDENTE SU INTERPRETACIÓN CONFORME

O INTEGRADORA AL ANALIZARSU CONSTITUCIONALIDAD

SUPREMA CORSUPREMA CORSUPREMA CORSUPREMA CORSUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NATE DE JUSTICIA DE LA NATE DE JUSTICIA DE LA NATE DE JUSTICIA DE LA NATE DE JUSTICIA DE LA NACIÓNCIÓNCIÓNCIÓNCIÓN

Ministro Guillermo I. Ortiz MayagoitiaPresidente

PPPPPrimera Salarimera Salarimera Salarimera Salarimera SalaMinistro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea

Presidente

Ministro José Ramón Cossío DíazMinistra Olga Sánchez Cordero de García Villegas

Ministro Juan N. Silva Meza

Segunda SalaSegunda SalaSegunda SalaSegunda SalaSegunda SalaMinistro Sergio Salvador Aguirre Anguiano

Presidente

Ministro Luis María Aguilar MoralesMinistro José Fernando Franco González Salas

Ministra Margarita Beatriz Luna RamosMinistro Sergio A. Valls Hernández

Comité de PComité de PComité de PComité de PComité de Publicaciones, Comunicación Social,ublicaciones, Comunicación Social,ublicaciones, Comunicación Social,ublicaciones, Comunicación Social,ublicaciones, Comunicación Social,Difusión y RDifusión y RDifusión y RDifusión y RDifusión y Relaciones Institucionaleselaciones Institucionaleselaciones Institucionaleselaciones Institucionaleselaciones Institucionales

Ministro Guillermo I. Ortiz MayagoitiaMinistro Sergio A. Valls Hernández

Ministro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea

Comité EditorialComité EditorialComité EditorialComité EditorialComité EditorialMtro. Alfonso Oñate Laborde

Secretario Ejecutivo Jurídico Administrativo

Mtra. Cielito Bolívar GalindoDirectora General de la Coordinación deCompilación y Sistematización de Tesis

Lic. Gustavo Addad SantiagoDirector General de Difusión

Juez Juan José Franco LunaDirector General de Casas de la Cultura Jurídica

y Estudios Históricos

Dr. Salvador Cárdenas GutiérrezDirector de Análisis e Investigación Histórico Documental

INSTITUTINSTITUTINSTITUTINSTITUTINSTITUTO DE INVESTIGAO DE INVESTIGAO DE INVESTIGAO DE INVESTIGAO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS DE LACIONES JURÍDICAS DE LACIONES JURÍDICAS DE LACIONES JURÍDICAS DE LACIONES JURÍDICAS DE LAUNIVERSIDUNIVERSIDUNIVERSIDUNIVERSIDUNIVERSIDAD NAAD NAAD NAAD NAAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICOCIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICOCIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICOCIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICOCIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO

Héctor Fix-FierroDirector

Pedro Salazar UgarteSecretario Académico

Elvia Lucía Flores ÁvalosJefa del Departamento de Publicaciones

Rafael Márquez Piñero Investigador

PRESENTACIÓN

9

La Suprema Corte de Justicia de la Nación, como MáximaInstancia jurisdiccional y último intérprete de la Constitución

de la República, ha desempeñado un papel de suma impor-tancia resolviendo los asuntos sometidos a su consideración,con las consecuentes repercusiones jurídicas, sociales, econó-micas y políticas. Sus resoluciones no sólo tienen efectos sobrelas partes que intervienen en los asuntos de su conocimiento,sino además son de especial interés para la sociedad por larelevancia jurídica de estos fallos y los criterios que en ellosse sustentan.

Sin embargo, estas resoluciones no siempre son conoci-das, ni los criterios que en ellas se sustentan son bien com-prendidos. Esto se debe en parte al discurso altamente técnicoen que las ejecutorias son formuladas y que su difusión serealiza a través de obras sumamente especializadas. Por ello,este Alto Tribunal ha decidido que los criterios más relevantes

10 SON INCONSTITUCIONALES LAS NORMAS PENALES QUE ESTABLECEN MULTAS FIJAS...

sean difundidos a través de publicaciones redactadas enforma simple y llana.

Es así como se presenta la serie Decisiones Relevantes dela Suprema Corte de Justicia de la Nación, integrada pordiversos folletos sobre temas varios, abordados en las ejecu-torias pronunciadas por este Máximo Tribunal, de interés parael público en general.

En el marco del Convenio de Colaboración General quetiene celebrado la Suprema Corte con la Universidad Nacio-nal Autónoma de México para la organización y desarrollode actividades conjuntas de investigación, acciones científicasy culturales de interés para las partes y del Convenio Especí-fico de Colaboración para el Intercambio de Publicacionessuscrito por la Suprema Corte de Justicia de la Nación y elInstituto de Investigaciones Jurídicas, este último participaráen la elaboración de estos folletos con los comentarios desus investigadores.

Con esta serie de publicaciones, esperamos cumplir conel objetivo de que el público no especializado conozca el tra-bajo de este Máximo Tribunal.

Comité de Publicaciones, Comunicación Social,Difusión y Relaciones Institucionales

de la Suprema Corte de Justicia de la Nación

Ministro Sergio A. Valls HernándezMinistro Arturo Zaldívar Lelo de LarreaMinistro Guillermo I. Ortiz Mayagoitia

INTRODUCCIÓN

11

Las penas o sanciones que impone el Estado al infractor dela ley es materia permanente de estudio por los órganos

jurisdiccionales federales, dada la eventualidad de circunstan-cias en donde el gobernado, que se siente afectado por lasmúltiples disposiciones que las establecen, hace uso de diver-sos medios legales para impugnarlas.

En el caso de las multas, que se enmarcan de manera regu-lar en el ámbito del derecho administrativo, se han emitidodiversos criterios sobre su alcance, principalmente en lo quese refiere a las multas fijas.

Sin embargo, dichas sanciones también están incorpo-radas en la legislación penal, tanto en los códigos punitivosespecíficos, como en los apartados relativos a delitos de orde-namientos no estrictamente penales. Así, la Ley Federal de Sani-dad Vegetal establece diversos ilícitos en el caso de que seviolen algunas de sus disposiciones.


Sobre el anterior ordenamiento, y en particular respectoa su artículo 77, el Tribunal en Pleno de la Suprema Corte deJusticia de la Nación resolvió la acción de inconstitucionalidad157/2007; en ella se analizó una de las penas que establecedicho numeral, consistente en la sanción económica de 1,500días multa para quien se encuentre en la hipótesis delictivaque precisa, con el objeto de determinar si la multa es o noexcesiva.

Por la importancia del tema, en este número de la serieDecisiones Relevantes de la Suprema Corte de Justicia de laNación se presenta la síntesis de la ejecutoria que recayó adicha acción, en donde se resaltan los argumentos de losseñores Ministros integrantes del Tribunal en Pleno y el sentidode la resolución, así como los criterios jurisprudenciales queemanaron de la misma.

También se incorporan dos breves estudios: uno referido alas multas y, específicamente, a su tratamiento en el CódigoPenal Federal; y otro respecto a los antecedentes legislativosde la referida Ley Federal de Sanidad Vegetal, que muestrasu evolución y resalta el apartado punitivo que contiene.

En la parte final de esta publicación, se ubica el comen-tario del doctor Rafael Márquez Piñero, investigador del Insti-tuto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad NacionalAutónoma de México, documento que se incorpora en el marcodel Convenio General de Colaboración que tiene el Alto Tribu-nal con nuestra Máxima Casa de Estudios.

I. LA MULTA COMO PENA

El Diccionario de la Lengua Española define a la sanción—del latín sanctio-onis— como la "pena que la ley esta-

blece para el que la infringe"1 y a la pena —del latín poena—como "castigo impuesto por autoridad legítima al que ha co-metido un delito o falta".2

En nuestro país están reconocidos, a nivel constitucional,diversos tipos de sanciones, con excepción de la pena demuerte, y están proscritas aquellas que puedan traducirse entratos crueles o degradantes.

A quien infringe determinadas normas se impone una pena,la cual podrá consistir en multa, clausura, suspensión de unpermiso, trabajo a favor de la comunidad o privación de lalibertad.

1 Real Academia Española, Diccionario de la Lengua Española, 21a. ed., Espasa-Calpe,Madrid, 2000, t. II, p. 1839.

2 Ibíd., p. 1565.

13


En derecho penal, la pena tiene los caracteres siguientes:3

a) Personalísima. Ante la comisión del delito, la pena seaplica al autor del mismo sin trascender a persona diversa.

b) Legalidad. Sólo se aplica una pena previamente esta-blecida en la ley, conforme al principio nullum crimen sinelege, nulla pena sine lege.

c) Proporcionalidad. La pena debe ser acorde con el delitocometido, así como con la particular capacidad de delinquirde cada individuo.

En el caso específico de la multa, ésta es la "pena pecunia-ria que se impone por una falta, exceso o delito, o por contra-venir a lo que con esta condición se ha pactado".4

Con la multa se afecta el patrimonio del infractor, quiendeberá pagar una cantidad de dinero establecida previamentepor el juzgador dentro de los límites mínimo y máximo señala-dos en la ley, considerando sus condiciones económicas, paralograr que el detrimento de su patrimonio sea proporcionaltanto para el que goza de grandes recursos económicos, comopara el que tiene un patrimonio pequeño.

En este sentido, se ha establecido el sistema consistenteen fijar el monto en un número determinado de días-multa,

3 PAVÓN VASCONCELOS, Francisco, Diccionario de Derecho Penal, 3a. ed., Ed. Porrúa,México, 2003, pp. 766 y ss.

4 Real Academia Española, op. cit., p. 1415.

15LA MULTA COMO PENA

esto es, bajo el cálculo de la percepción neta diaria del sujetosancionado al momento de ocurrir la infracción.

La multa tiene como ventaja el poder individualizarla paraque represente un verdadero sacrificio para el infractor y, almismo tiempo, no deshonra ni degrada como la pena quesanciona con privación de la libertad.

1. EVOLUCIÓN DE LA REGULACIÓN

CONSTITUCIONAL DE LAS MULTAS

En el texto original del artículo 22 de la Constitución Fede-ral de 1917, quedó plasmada la prohibición de diversas penasdentro del orden jurídico nacional, como son la mutilación,la infamia, las marcas y los azotes, los palos y el tormento decualquier especie, la multa excesiva, la confiscación de bienesy cualquier otra pena inusitada y trascendental.

Explícitamente señaló que la aplicación total o parcialde los bienes de una persona para el pago de la responsa-bilidad civil derivado de la comisión de un delito o para el pagode impuestos o multas, no constituía una confiscación debienes.

En cuanto a la pena de muerte, se prohibió aplicarla pordelitos políticos y, de manera expresa, señaló que sólo sepodía establecer en la legislación para el traidor a la Patriaen guerra extranjera, al parricida, al homicida con alevosía,premeditación y ventaja, al incendiario, plagiario, salteadorde caminos, pirata y a los reos de delitos graves del ordenmilitar.


El 28 de diciembre de 1982 se publicó en el Diario Oficialde la Federación la reforma al artículo en comento para seña-lar que el decomiso de los bienes en caso de enriquecimientoilícito, tampoco constituía confiscación.

El 3 de julio de 1996 se adicionó el artículo 22 constitu-cional para establecer que, además de los supuestos anterio-res, tampoco constituirían confiscación el decomiso de losbienes del sentenciado por delitos de delincuencia organi-zada, o el de aquéllos respecto de los cuales éste no acre-ditara la legítima procedencia de los mismos sobre los cualesse ostentara como dueño.

Posteriormente, el 8 de marzo de 1999, se adicionó unnuevo párrafo para disponer que cuando los bienes asegu-rados fuesen abandonados, éstos podrían ser aplicados afavor del Estado sin que constituyese confiscación; señaló, ade-más, los elementos fundamentales para realizar el proce-dimiento ante autoridad judicial para recuperar los bienesque se hubieran asegurado con motivo de una investigacióno proceso seguido por delitos de delincuencia organizada,al poner fin a dicha investigación o proceso sin que hubieseun pronunciamiento sobre los bienes asegurados.

A partir de 2005, por reforma al artículo 22 de la Consti-tución Federal, se prohibió la pena de muerte en nuestro país,sin excepción alguna.5

Por último, mediante reforma del 18 de junio de 2008,en el texto del artículo 22 constitucional se estableció que las

5 Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 9 de diciembre de 2005.


penas deben ser proporcionales al delito que sancionen y albien jurídico tutelado.

También se modificaron las reglas para la extinción dedominio para establecer que este procedimiento será juris-diccional y autónomo del de materia penal, donde únicamenteprocederá en los casos de delincuencia organizada, delitoscontra la salud, secuestro, robo de vehículos y trata de perso-nas. Además se previó que la regulación secundaria deberáestablecer los recursos conducentes a favor de las personasque se consideraran afectadas, para que acreditaran la legalprocedencia de sus bienes y el desconocimiento del uso ilícitoque se les dio.

2. REGULACIÓN DE LAS MULTAS EN

LA LEGISLACIÓN PENAL FEDERAL

El Código Penal Federal,6 en su artículo 24, establece que lamulta es una de las penas y medidas de seguridad impuestaspor la comisión de delitos del orden federal, y se encuentraregulada en el artículo 29 del mencionado ordenamientocomo una sanción pecuniaria.

Este código conceptualiza a la multa como el pago de unacantidad de dinero al Estado, fijada en días multa, sin quepueda exceder de mil días, excepto en los casos que la propialey señale; en este sentido, el día multa equivale a la percep-ción neta diaria del sentenciado al consumar el delito; para

6 Ibíd., el 14 de agosto de 1931.


fijarla se toman en cuenta todos sus ingresos, y el salario mínimodiario es el límite inferior del monto del día multa.7

Por otra parte, la misma ley señala que cuando el senten-ciado no pueda pagar la multa o solamente pueda cubrir unaparte, la autoridad judicial podrá sustituirla, en forma totalo parcial por prestación de trabajo en favor de la comunidad yde esta manera cada jornada de trabajo saldará un día multa.

También se puede imponer una multa para sustituir la penaprivativa de libertad, en los términos de los artículos 51, 52 y70 del Código Penal Federal, para lo cual se establece laequivalencia de un día multa por cada día de prisión.

Es importante señalar que el Estado puede exigir el pagode las multas mediante el procedimiento económico coactivo(artículo 29, párrafo sexto del Código Penal Federal).

Cabe mencionar que los delitos que sólo tengan comosanción una multa prescriben en un año, pero si además tie-nen pena privativa de libertad, prescriben conforme a lasreglas de esta última, de acuerdo con el artículo 104 delmencionado código.

Además, existe como sanción pecuniaria la denominadareparación del daño, la cual comprende la restitución de lacosa obtenida por el delito, y si no fuere posible, el pago desu precio, así como la indemnización del daño material y moral

7 Esta definición y el establecimiento de los días multa para cuantificarla, se realizaronmediante la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 13 de enero de 1984, lacual estipuló como máximo 500 días multa, y no fue sino hasta la reforma de 23 de agostode 2005 que se llegó al límite superior de 1000.


causado, incluido el pago de los tratamientos curativos nece-sarios para que la víctima recupere la salud, además del resar-cimiento de los perjuicios ocasionados (artículo 30 del CódigoPenal Federal).

Si la reparación del daño se origina por la realización deun delito, será considerada una pena pública y el MinisterioPúblico la exigirá de oficio, y en el caso de que se imputea un tercero, cobra el carácter de responsabilidad civil y podrátramitarse en esta vía cuando el representante social no hayaejercido acción penal (artículo 34 del Código Penal Federal).

El importe de la multa es para el Estado y el de la repara-ción del daño corresponde a la parte ofendida, sin embargo, siésta renuncia a ella, su importe se aplica al Estado, conformeal artículo 35 del ordenamiento penal en comento.

Además, la obligación de pagar las sanciones pecuniariasmencionadas es preferente con respecto a cualquier otra obli-gación personal contraída con posterioridad al delito, exceptolas referentes a alimentos y relaciones laborales.

II. LEY FEDERAL DE SANIDAD VEGETAL

En virtud de que este folleto atiende a la interpretaciónque la Suprema Corte de Justicia de la Nación hizo del

artículo 77 de la Ley Federal de Sanidad Vegetal, a continua-ción se presentan sus antecedentes legislativos a fin de tenerun panorama histórico de esta norma.

1. ANTECEDENTES NORMATIVOS

a) Ley de Plagas

La Ley de Plagas fue publicada en el Diario Oficial de la Fede-ración el 10 de diciembre de 1924, y tuvo por objeto regularlos procedimientos utilizados para prevenir, combatir y extin-guir las plagas y enfermedades de las plantas y animalesaprovechados en la agricultura y en la ganadería, así como lasmedidas conjuntas con autoridades y productores extranjeros

21


que tuvieran intercambio agrícola con México, para evitar lapropagación de plagas.

Este ordenamiento facultó al Ejecutivo Federal, a travésde la entonces Secretaría de Agricultura y Fomento, para esta-blecer las medidas de prevención, combate y extinción deplagas y enfermedades. Es importante destacar que en casosde gravedad extrema de una plaga o enfermedad agrícola opecuaria que pudiera afectar a la economía nacional, estaley autorizaba al Presidente de la República a asumir facul-tades discrecionales para prevenirlas y combatirlas.

Definía a la plaga como todo agente animal o vegetal queatacase plantas de cultivo, así como a los animales y vegetalesvinculados con la agricultura, causando su destrucción totalo parcial o disminuyendo su producción, con grave perjuicioeconómico.

La ley también estableció la posibilidad de formar comisio-nes nacionales o regionales para colaborar en la elaboraciónde las medidas que deberían tomarse frente a las plagas yvigilar su aplicación, así como la facultad de fijar las penascorrespondientes, señalando que los órganos competentespara aplicarlas serían los órganos jurisdiccionales federales, yen caso de multa correspondería al Ejecutivo Federal cobrar-las mediante el procedimiento económico-coactivo.

b) Ley de Sanidad Fitopecuaria de los Estados UnidosMexicanos8

Este ordenamiento también tuvo como objeto la prevencióny combate de plagas y enfermedades de los vegetales y

8 Diario Oficial…, op. cit., el 26 de septiembre de 1940.

23LEY FEDERAL DE SANIDAD VEGETAL

animales aprovechados en la economía rural del país, lo cualfue considerado de utilidad pública.

Estableció la obligación de las personas dedicadas a laexplotación de vegetales y animales de dar aviso a las autori-dades sanitarias de cualquier indicio de plaga o enfermedad.También señaló que todas las personas debían cooperar paraprevenir y combatir las plagas y enfermedades.

Respecto al transporte de productos vegetales y animalesdentro del territorio nacional, mencionaba que sólo podría reali-zarse con la guía o permiso sanitario correspondiente; y porlo que hacía a la importación y exportación de aquéllos,determinaba que serían objeto de regulación por los regla-mentos especiales emitidos por la entonces Secretaría de Agricul-tura y Fomento, cuya aplicación correspondió a las aduanas.

Ante el incumplimiento de las disposiciones de la ley encomento, se establecieron multas de $5.00 a $10,000.00,que las aplicaba y determinaba para cada caso concreto laentonces Secretaría de Agricultura y Fomento.

c) Ley Vitivinícola9

Esta ley tuvo como objetivo regular en todo el país la produc-ción vitivinícola y su comercio, específicamente lo relacionadoal cultivo de la uva —zonas vitivinícolas y control de plagas—y control de calidad de los vinos y los subproductos comoorujo,10 alcohol de vino, mostos, semifermentados, vinagresy piquetas.

9 Ibid., el 25 de marzo de 1943.10 Aguardiente obtenido de la destilación del bagazo de la uva.


También estableció el Consejo Nacional Vitivinícola, paraaplicar las disposiciones de la ley y su reglamento.

Por último, es importante señalar que la ley estableció quelas infracciones a sus disposiciones se castigarían con multade $10.00 a $5,000.00 conforme lo estableciera su regla-mento a cada supuesto.

d) Ley de Sanidad Fitopecuaria de los Estados UnidosMexicanos11

Este ordenamiento tuvo como objeto la protección y conserva-ción —desde su producción, cría, reproducción y siembra— delos vegetales y animales contra las plagas y enfermedades, asícomo el control sanitario en el transporte de sus productos,subproductos y todo tipo de sustancias, materiales, aparatosy equipos utilizables en animales y vegetales, tanto en el terri-torio nacional como en la importación y exportación de losmismos.

Destaca que por primera vez esta ley incluía en su títuloséptimo, un capítulo relativo a las infracciones y delitos porviolaciones a la misma, a sus reglamentos y a las demás dispo-siciones que emanaran de ella.

Como sanciones administrativas estableció las siguientes:multa, cancelación de autorización o permiso, decomiso, clau-sura temporal o definitiva pudiendo ser total o parcial, y arrestohasta por 36 horas.

11 Diario Oficial…, op. cit., el 13 de diciembre de 1974 y que abrogó la Ley de SanidadFitopecuaria de los Estados Unidos Mexicanos y la Ley de Plagas.


Se facultó a la entonces Secretaría de Agricultura y Gana-dería para la imposición de las sanciones administrativas y losparticulares contaban con el recurso de inconformidad contrala resolución que la impusiera.

También se introdujeron tipos penales específicos en estamateria como los delitos de contrabando de animales y vege-tales, la elaboración y distribución de plaguicidas sin permisoy la fabricación o expendio de productos adulterados.

2. LEY FEDERAL DE SANIDAD VEGETAL12

Esta ley tiene por objeto regular la sanidad vegetal así comola aplicación, verificación y certificación de los sistemas dereducción de riesgos de contaminación física, química y micro-biológica en la producción primaria de vegetales.

Mediante la sanidad vegetal se busca prevenir la introduc-ción de plagas que afectan a los vegetales así como su dise-minación, con la aplicación de las medidas fitosanitariasestablecidas por la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desa-rrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA). En este sentido,también se busca reducir los riesgos de contaminación delos vegetales por agentes físicos, químicos o microbiológicos,a través de la aplicación de Buenas Prácticas Agrícolas13 y eluso y manejo adecuados de insumos utilizados en el controlde plagas.14

12 Diario Oficial…, op. cit., el 5 de enero de 1994 que abrogó la Ley de Sanidad Fitope-cuaria de los Estados Unidos Mexicanos y la Ley Vitivinícola, publicadas en el mismo Diario el13 de diciembre de 1974 y el 25 de marzo de 1943, respectivamente.

13 Buenas Prácticas Agrícolas (BPA’s): Conjunto de medidas higiénico-sanitarias mínimasque se realizan en el sitio de producción primaria de vegetales, para asegurar que se minimizala posibilidad de contaminación física, química y microbiológica de un vegetal o productofresco (Artículo 5o. de la Ley Federal de Sanidad Vegetal).

14 Ley Federal de Sanidad Vegetal, artículo 2o.


Con esta ley se crea el Consejo Nacional Consultivo Fito-sanitario (CONACOFI) como órgano de apoyo de la Secre-taría de Agricultura para la formulación, desarrollo y evaluaciónde las medidas fitosanitarias, el cual está integrado por repre-sentantes de la Secretaría de Agricultura, de las dependenciasy entidades federales vinculadas con la sanidad vegetal y porrepresentantes de organizaciones de productores agrícolas yforestales, de organizaciones académicas, científicas y gre-miales, así como de personas del sector social o privado dereconocido prestigio en la materia.15

Por otra parte, esta ley señala que cualquier ciudadanopuede denunciar ante la Secretaría de Agricultura cualquieracto u omisión que atente contra la sanidad vegetal o la con-taminación en la producción primaria de vegetales y la condi-ción fitosanitaria.16

En este sentido, se encuentran previstas diversas sancionespor infracciones administrativas ante el incumplimiento de loestablecido en la propia ley o de los lineamientos emanadosde autoridad competente en la materia, como lo señalado enlas normas oficiales mexicanas que garantizan la sanidadvegetal y previenen la contaminación en la producción de vege-tales; por movilizar, importar o exportar vegetales y sus deriva-dos sin contar con los certificados necesarios; en este caso laresponsabilidad recae tanto en el que realiza estos actos comoen el agente aduanal respectivo; por importar productos queno cumplen con las disposiciones fitosanitarias y no regresar-las a su país de origen o, en su caso, por no destruir la mer-cancía o no solicitar la cuarentena de la misma.

15 Ibid., 16, 17 y 18.16 Ibid., 63.


Las sanciones por infracciones administrativas son impues-tas por la propia Secretaría de Agricultura y consisten en laimposición de una multa, la clausura del establecimiento y/ola suspensión temporal o definitiva de permisos, de acuerdoa la gravedad de la infracción, los daños y perjuicios causa-dos, al igual que los antecedentes, circunstancias personalesy situación socioeconómica del infractor, previa audiencia alinteresado.17

Por otra parte, con fundamento en el Reglamento de laSecretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pescay Alimentación (SAGARPA) se crea el Servicio Nacional deSanidad Inocuidad y Calidad Agroalimentaria (SENASICA)como un órgano desconcentrado de la SAGARPA, orientadoa realizar acciones de orden sanitario para proteger los recur-sos agrícolas, acuícolas y pecuarios, de plagas y enfermeda-des de importancia cuarentenaria y económica, así comoregular y promover la aplicación y certificación de los sistemasde reducción de riesgos de contaminación de los alimentos yla calidad agroalimentaria de éstos, para facilitar el comercionacional e internacional de bienes de origen vegetal y animal,el cual tiene dentro de sus atribuciones, el aplicar y vigilar elcumplimiento de las disposiciones en materia de sanidad vege-tal y sanidad animal e imponer las sanciones respectivas.18

Contra las resoluciones dictadas por la Secretaría de Agri-cultura se podrá interponer el recurso de revisión dentrodel término de15 días hábiles siguientes a la fecha de su

17 Ibid., 70.18 Artículo 49 del Reglamento Interior de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo

Rural, Pesca y Alimentación, publicado en el Diario Oficial el 10 de julio de 2001.


notificación en los términos y condiciones establecidos en laLey Federal de Procedimiento Administrativo.19

Por otra parte, la ley establece en los artículos 73 a 77,diversos supuestos constitutivos de delito, cuya sanciónconsiste en pena privativa de libertad y multa, y deberá ser laautoridad jurisdiccional la que lleve el procedimiento penalrespectivo.

Los supuestos son los siguientes:

Artículo 73. Al que ingrese al territorio nacional o movilicedentro del mismo, vegetales, sus productos o subproductos,vehículos de transporte, maquinaria, materiales, equi-pos, agentes patogénicos, cuando los mismos ocasioneno puedan ocasionar daños a la agricultura nacional, sincontar con la documentación fitosanitaria, se le impondrála pena de cuatro a diez años de prisión y multa de hastamil días de salario mínimo.

(ADICIONADO, D.O.F. 26 DE JULIO DE 2007)Artículo 74. Al que evada un Punto de Verificación Internao Internacional, teniendo la obligación de ser inspeccionadoen el mismo, al ingresar o movilizar en el territorio nacio-nal, vegetales, sus productos o subproductos, vehículosde transporte, maquinaria, materiales, equipos, agentespatogénicos, se le impondrá la pena de dos a siete añosde prisión y multa hasta mil días de salario mínimo.

(ADICIONADO, D.O.F. 26 DE JULIO DE 2007)Artículo 75. Se sancionará con la penalidad de dos a sieteaños de prisión y multa de hasta mil días de salario mínimo,

19 Ley Federal de Sanidad Vegetal…, 71.


sin perjuicio de las sanciones administrativas a las que sehiciera acreedor:

I. Al que expida, emita o suscriba certificados en materiafitosanitaria y de sistemas de reducción de riesgos de conta-minación durante la producción primaria de vegetales ycondición fitosanitaria de los mismos, sin verificar que losvegetales, sus productos o subproductos, vehículos de trans-porte, maquinaria, materiales, equipos, agentes patogé-nicos, cumplan con los requerimientos exigidos por lanormatividad correspondiente; y

II. Al que permita o autorice por cualquier medio, el ingresoo movilización dentro del territorio nacional de vegetales,sus productos o subproductos vehículos de transporte, ma-quinaria, materiales, equipos, agentes patogénicos, queno cumplan con los requisitos exigidos por la normatividadrespectiva.

(ADICIONADO, D.O.F. 26 DE JULIO DE 2007)Artículo 76.- Al que sin tener la autorización o certificaciónde la autoridad competente, ordene o ejecute cualquieractividad en materia fitosanitaria, se le impondrá la penade dos a siete años de prisión y multa de hasta mil díasmulta (sic).

(ADICIONADO, D.O.F. 26 DE JULIO DE 2007)Artículo 77. Al que ostente que un vegetal, sus productoso subproductos o actividad relacionada con sistemas dereducción de riesgos de contaminación durante la pro-ducción primaria de vegetales, cuenta con la certificaciónde la autoridad competente, sin comprobarlo, se le impon-drá una pena de dos a siete años de prisión y multa de milquinientos días multa (sic).


La multa establecida en el último de los numerales citadosfue materia de la acción de inconstitucionalidad planteadaante el Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia dela Nación que se analiza en el capítulo siguiente.

III. ACCIÓN DEINCONSTITUCIONALIDAD 157/2007

1. ANTECEDENTES

El 27 de agosto de 2007, el procurador general de laRepública, promovió acción de inconstitucionalidad en

la que solicitó la invalidez del artículo 77 de la Ley Federalde Sanidad Vegetal,20 por infringir el primer párrafo delartículo 22 de la Constitución Federal.

El 29 de agosto de 2007, el Presidente de la SupremaCorte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar elexpediente relativo a la acción de inconstitucionalidad bajoel número 157/2007 y, por razón de turno, designó comoinstructor al Ministro Genaro David Góngora Pimentel.

En la misma fecha, el Ministro instructor admitió dichaacción de inconstitucionalidad y ordenó dar vista al órgano

20 Contenido en el Decreto publicado en el Diario Oficial, de 26 de julio de 2007.

31


legislativo que emitió la norma impugnada y al Presidente dela República que la promulgó, para que rindieran sus respecti-vos informes.

2. CONCEPTOS DE INVALIDEZ

El promovente manifestó, en síntesis, los siguientes conceptosde invalidez:

a) Que la potestad punitiva del Estado se manifiesta enel momento en el que el Juez de la causa impone una pena ouna medida de seguridad, al momento de dictar sentenciadefinitiva.

b) Que el artículo 22 constitucional al prohibir el estable-cimiento de multas fijas, obliga al Congreso de la Unión queal legislar en materia penal, establezca un parámetro con unmínimo y un máximo en la cuantía de la multa o sanción,rango dentro del cual la autoridad judicial habrá de fijarla,previa valoración de lo dispuesto por los artículos 51 y 52 delCódigo Penal Federal.

c) Que la sanción contemplada en el artículo 77 de la LeyFederal de Sanidad Vegetal, consistente en una multa equiva-lente a 1,500 días multa, contraviene la garantía consagradapor el numeral 22, primer párrafo, de la Constitución Fede-ral, porque no otorga al Juez penal un parámetro mínimo ymáximo, que le permita determinar el monto de la sanciónpecuniaria.21

21 El promovente hace valer la tesis jurisprudencial número 1a./J. 51/2003, de rubro:"MULTAS FISCALES. EL ARTÍCULO 77, FRACCIÓN I, INCISO C), DEL CÓDIGO FISCAL DELA FEDERACIÓN, AL NO FIJAR LOS MÁRGENES MÍNIMO Y MÁXIMO EN SU DETERMINA-CIÓN, VIOLA EL ARTÍCULO 22 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL (LEGISLACIÓN VIGENTEHASTA EL 31 DE DICIEMBRE DE 2000)"; IUS: 183252.

33ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 157/2007

d) Que la norma impugnada al establecer una multa fija,impide al Juez determinar la sanción a imponer de acuerdoa lo dispuesto por los artículos 51 y 52 del Código Penal Fede-ral, en el sentido de valorar la magnitud del daño causado albien jurídico o del peligro a que hubiere sido expuesto, lascircunstancias de tiempo, lugar, modo u ocasión del hechorealizado, la forma y grado de intervención del agente en lacomisión del delito, así como su edad, educación, ilustra-ción, costumbres, condición social y económica, y también losmotivos que lo impulsaron a delinquir, entre otras.22

3. INFORME DE LA CÁMARA DE DIPUTADOS

La Cámara de Diputados, al rendir su informe, en resumenmanifestó:

a) Que en el procedimiento legislativo por el cual se expi-dió el artículo 77 de la Ley Federal de Sanidad Vegetal, sehabían cumplido todos los requisitos formales y procesales pre-vistos en los artículos 71, 72 y 73 constitucionales.

b) Que el accionante no formuló argumento alguno paraatacar la invalidez del tipo penal en su totalidad, por lo queel Alto Tribunal debía analizar únicamente la constitucionali-dad de la porción normativa que establecía: "…y multa de milquinientos días multa".

c) Que la multa establecida en el artículo 77 impugnado,no resulta violatoria del artículo 22 de la Constitución Federal,

22 Cita como ilustrativa la tesis de jurisprudencia P./J. 9/95 de rubro: "MULTA EXCESIVA.CONCEPTO DE", así como la tesis aislada de rubro: "MULTAS EXCESIVAS, QUE DEBENENTENDERSE POR TALES"; IUS: 200347 y 322499, respectivamente.


pues su fin último es salvaguardar a la sociedad, además deque cumple con las características de la pena, al ser intimida-toria, ejemplar, correctiva, eliminatoria y justa.

d) Que el contenido de la norma impugnada garantizapara el público usuario consumir vegetales legítimamentecosechados y comestibles, por tanto, también se salvaguardala agricultura, la salud, el derecho a disfrutar de un medioambiente digno en el que se pueden desarrollar las capacida-des e inclusive el derecho a la vida, y que esos bienes jurídicosson altos en comparación con la citada multa.

e) Que la multa contenida en el artículo 77 de la Ley Federalde Sanidad Vegetal no es excesiva o fija, pues las personasque podían hacerse acreedoras a ella, son todas aquellas quetuvieran viveros, huertos, empacadoras, almacenes, aserra-deros, plantaciones, patios de concentración y cualquier otroestablecimiento donde se desarrollan o prestan actividadeso servicios fitosanitarios, lo cual implica que el sujeto activodel delito, para realizar las conductas delictivas, debe contarcon recursos económicos.

f) Que además, el artículo 29 del Código Penal Federalprevé que cuando el sujeto sentenciado no tuviera la posibili-dad económica de pagar la multa que se le hubiere impuesto,esta última podía ser sustituida por trabajo en favor de lacomunidad.23

23 El órgano legislativo sustentó lo anterior en la tesis aislada número I.7o.A.271 A,de rubro: "MULTAS. NO SON INCONSTITUCIONALES LAS LEYES QUE LAS PREVÉN, SI SUMONTO EXCEDE LA CAPACIDAD ECONÓMICA DE UN CONTRIBUYENTE EN PARTICULAR";IUS: 182367.


4. INFORME DE LA CÁMARA DE SENADORES

En síntesis, la Cámara de Senadores señaló:

a) Que los conceptos de invalidez formulados por el pro-curador eran insuficientes e infundados para declarar la inva-lidez total del precepto impugnado.

b) Que la norma impugnada era producto de una facultadlegislativa, la cual se había realizado a través de valoracionesy desvaloraciones tanto de los bienes jurídicos como de las con-ductas que atentaban contra ellas.

c) Que el artículo 77 de la Ley Federal de Sanidad Vegetalprevé un tipo penal válido y acorde a los principios constitucio-nales, ya que establece la conducta antijurídica con precisión,sin vaguedad, ambigüedad, confusión ni contradicción, asícomo dos tipos de sanciones, una corporal y otra pecuniariadeterminadas en forma clara y precisa, por lo que el gober-nado conoce con certeza la pena aplicable.

d) Que en el caso de la sanción corporal está previsto unmínimo y un máximo a fin de ser aplicada con estricta objeti-vidad y justicia. Si bien contiene una multa fija, este hecho noimpide al gobernado conocer con certeza la pena aplicable.

e) Que el texto constitucional no proscribe en alguna partela existencia de multas fijas, pues lo que el artículo 22 de laConstitución Federal prohíbe son las penas inusitadas, inhuma-nas, crueles, infamantes y excesivas; y que en este sentido, unamulta es excesiva, sólo si existe un desequilibrio en la condicióneconómica del penado, o que sea notoriamente despropor-cionada con el valor del "negocio que se cometió".


f) Que la mencionada multa tiene como único objetivosalvaguardar la sanidad vegetal, mantener el equilibrioecológico y reducir los riesgos de contaminación, al protegerasí la producción primaria de vegetales consumibles por elhombre. Por lo tanto responde a las necesidades sociales.

g) Que la multa establecida no es del todo fija, pues elprecepto impugnado es el único dentro del capítulo V de laLey Federal de Sanidad Vegetal que en el establecimiento demultas no emplea la preposición "hasta", por lo que dicho pre-cepto debe interpretarse a partir de la premisa de que ellegislador respeta la Constitución. Por tanto, el artículo 77 com-batido debe interpretarse de forma sistemática y conforme,en el sentido de que la multa prevista equivale de 1 a 1,500días, pues este parámetro constituye el mínimo más benéficoal sujeto activo del delito.24

5. INFORME DE LA AUTORIDAD PROMULGADORA

DE LA NORMA IMPUGNADA

El Poder Ejecutivo Federal, a través de su Consejero Jurídico,manifestó que su actuación había estado ajustada al marcojurídico; como prueba de ello precisó que los actos que se leatribuían respecto de la sanción, promulgación y publica-ción de la norma impugnada, tienen fundamento en el ar-tículo 89 de la Constitución Política de los Estados UnidosMexicanos.

24 Que dicha interpretación es posible en atención a la tesis aislada número I.3o.P.1 P, derubro: "JURISPRUDENCIA EN MATERIA PENAL. INTERPRETACIÓN DE LA LEY CON EFECTOSEXTENSIVOS Y DE EXCEPCIÓN"; IUS: 202130.


6. CONSIDERACIONES Y RESOLUCIÓNDEL PLENO DE LA SUPREMA CORTE

DE JUSTICIA DE LA NACIÓN

a) Competencia, oportunidad de la acción y legitimacióndel promovente

El Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Naciónse reconoció competente para resolver la acción de inconstitu-cionalidad, de conformidad con lo dispuesto por los artículos105, fracción II, inciso c) de la Constitución Política de los Esta-dos Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánicadel Poder Judicial de la Federación, toda vez que se planteóla posible contradicción entre el artículo 77 de la Ley Federalde Sanidad Vegetal y la Constitución Política de los EstadosUnidos Mexicanos.

Asimismo, expresó que la presentación de la acción deinconstitucionalidad había sido oportuna, puesto que la normaimpugnada se publicó en el Diario Oficial de la Federaciónel 26 de julio de 2007, y el artículo 60 de la Ley Reglamentariade las Fracciones I y II del Artículo 105 de la ConstituciónPolítica de los Estados Unidos Mexicanos prevé un plazo de30 días para promover dicha acción, el cual había corrido apartir del día siguiente a la fecha de publicación, por lo quehabía vencido el sábado 25 de agosto, pero que por ser inhábil,la demanda podía presentarse el primer día hábil siguiente;en este caso el lunes 27 del mismo mes, lo que así ocurrió.

El Alto Tribunal también aceptó la legitimación del promo-vente, toda vez que el que suscribió la acción de inconstitu-cionalidad fue el procurador general de la República, calidad


que acreditó con copia de su nombramiento, el cual deconformidad con la normatividad aplicable,25 tiene facultadesde ejercerla en contra de leyes de carácter federal, y como eneste caso se planteaba la inconstitucionalidad de un artículode la Ley Federal de Sanidad Vegetal, ordenamiento de carác-ter federal, el servidor público mencionado contaba con lalegitimación necesaria para hacerlo.26

b) Causas de improcedencia

Las autoridades emisora y promulgadora de la norma impug-nada, no adujeron causas de improcedencia o motivos desobreseimiento, ni el Alto Tribunal advirtió que alguna de ellasestuviera presente, por lo que procedió al análisis de los con-ceptos de invalidez.

c) Estudio de fondo

El promovente afirmó que el artículo 77 de la Ley Federal deSanidad Vegetal, contravenía lo dispuesto por el artículo 22de la Constitución Federal, al prever una multa fija.

25 El artículo 105, fracción II, inciso c), constitucional, establece: "ARTÍCULO 105. La SupremaCorte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señala la ley reglamentaria, delos asuntos siguientes:

(...) II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posiblecontradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.

Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturalessiguientes a la fecha de publicación de la norma, por:

(...) c) El Procurador General de la República, en contra de leyes de carácter federal, estataly del Distrito Federal, así como de tratados internacionales celebrados por el Estado Mexi-cano; (...)".

26 Apoya la conclusión anterior, la jurisprudencia P./J. 98/2001, de rubro: "ACCIÓN DEINCONSTITUCIONALIDAD. EL PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA TIENE LEGITIMA-CIÓN PARA IMPUGNAR MEDIANTE ELLA, LEYES FEDERALES, LOCALES O DEL DISTRITO FEDE-RAL, ASÍ COMO TRATADOS INTERNACIONALES"; IUS: 188899.


El precepto impugnado textualmente señala:

Artículo 77. Al que ostente que un vegetal, sus productoso subproductos o actividad relacionada con sistemas dereducción de riesgos de contaminación durante la pro-ducción primaria de vegetales, cuenta con la certificaciónde la autoridad competente, sin comprobarlo, se le impondráuna pena de dos a siete años de prisión y multa de milquinientos días multa.

Esta norma, se encuentra en el Capítulo V de dicha Ley,denominado "De los delitos" y establece un tipo penal, cuyasanción incluye pena de prisión y multa.

Por su parte, el artículo 22 de la Constitución Federalseñala:

Artículo 22.- Quedan prohibidas las penas de muerte, demutilación, de infamia, la marca, los azotes, los palos, eltormento de cualquier especie, la multa excesiva, la confis-cación de bienes y cualesquiera otras penas inusitadas ytrascendentales. Toda pena deberá ser proporcional al delitoque sancione y al bien jurídico afectado. (…)"

La norma transcrita prohíbe, entre otras penas, la multaexcesiva, lo que significa, por una parte, que deberá serequilibrada con relación al bien jurídico tutelado y, por otra,que el legislador deberá determinar un parámetro mínimo yuno máximo respecto a ese tipo de sanción, para dar margenal juzgador de considerar entre otros, dos factores sustancialespara individualizar las sanciones, a saber, la gravedad delilícito y el grado de culpabilidad del agente, con cuya valoraciónse podrá imponer una menor o mayor sanción pecuniaria.


El Alto Tribunal consideró razonable el criterio anterior con-forme a la teoría positiva de la pena, según la cual la finalidadde toda sanción es tanto la prevención general, que se dirigea quienes no delinquieron para evitar que lo hagan en fun-ción a la gravedad del hecho cometido, como una prevenciónespecial, que se dirige a quien delinquió para que no lo reitere,en función al riesgo de reincidencia en dicha persona.

En esos términos, el Tribunal en Pleno concluyó que, enel plano legislativo una multa será excesiva y, por tanto, incons-titucional, en dos supuestos: primero, cuando se fijen pará-metros que en sí mismos entrañen un exceso, como en elcaso de que la pena mínima sea desproporcionada con rela-ción al bien jurídico que se tutela, o bien que el parámetromáximo en relación al mínimo implique la necesaria imposi-ción de una multa excesiva cuando no se establezca una culpa-bilidad mínima; y segundo, aun cuando los parámetros no fueranen sí mismos excesivos, no concedan al juzgador arbitrio algunopara analizar la gravedad del ilícito y el grado de culpabi-lidad del agente, a fin de que conforme a cada caso particularpueda imponer la multa en atención a esos factores.

Así, una multa será excesiva cuando no permita al juzga-dor analizar la gravedad del ilícito, de acuerdo a las circuns-tancias exteriores de ejecución, la naturaleza de la accióndesplegada, los medios para cometerlo, la magnitud o elpeligro al bien tutelado, las circunstancias de tiempo, modo,lugar y ocasión del hecho realizado, la forma y grado de inter-vención del agente en su comisión, entre otros factores deindividualización de sanciones, así como el grado de culpabili-dad del agente, conforme a su edad, educación, costumbresy condiciones sociales, económicas y culturales, entre otras.


El Alto Tribunal afirmó que en caso contrario, si se esta-blecieran multas fijas que se aplicaran a todos los sujetos porigual, de manera invariable e inflexible, traería como conse-cuencia el exceso autoritario y un tratamiento desproporcio-nado a los autores del delito.

En relación con el tema de multas fijas, el Tribunal en Plenorecordó haber establecido en forma reiterada su inconstitu-cionalidad, criterio que había sido plasmado en diversas tesisjurisprudenciales.27 Y si bien éstas se refieren a materia admi-nistrativa, son aplicables en lo toral por mayoría de razón, pueseste principio de proscripción de las multas fijas por conside-rarse excesivas fue extraído de la materia penal y se habíahecho extensivo a otras ramas del derecho en las que tambiénse materializa el poder sancionador del Estado, como se adviertede la tesis de jurisprudencia P./J. 7/9528 que señala:

MULTA EXCESIVA PREVISTA POR EL ARTÍCULO 22 CONSTI-TUCIONAL. NO ES EXCLUSIVAMENTE PENAL. Es inexactoque la ‘multa excesiva’, incluida como una de las penasprohibidas por el artículo 22 constitucional, deba enten-derse limitada al ámbito penal y, por tanto, que sólo operela prohibición cuando se aplica por la comisión de ilícitospenales. Por lo contrario, la interpretación extensiva delprecepto constitucional mencionado permite deducir quesi prohíbe la ‘multa excesiva’ como sanción dentro del derecho

27 Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo II, julio de 1995,p. 19, tesis P./J. 10/95; IUS: 200349, de rubro: "MULTAS FIJAS. LAS LEYES QUE LAS ESTA-BLECEN SON INCONSTITUCIONALES."; "MULTAS. LAS LEYES QUE LAS ESTABLECEN ENPORCENTAJES DETERMINADOS ENTRE UN MÍNIMO Y UN MÁXIMO, NO SON INCONSTI-TUCIONALES", Ibíd., Tomo X, noviembre de 1999, p. 31, tesis: P./J. 102/99; IUS: 192858,y "MULTAS. NO TIENEN EL CARÁCTER DE FIJAS LAS ESTABLECIDAS EN PRECEPTOS QUEPREVÉN UNA SANCIÓN MÍNIMA Y UNA MÁXIMA", Ibid., Tomo XI, marzo de 2000, p. 59,tesis P./J. 17/2000; IUS:192195.


represivo, que es el más drástico y radical dentro de lasconductas prohibidas normativamente, por extensión y ma-yoría de razón debe estimarse que también está prohibidatratándose de ilícitos administrativos y fiscales, pues la mul-ta no es una sanción que sólo pueda aplicarse en lo penal,sino que es común en otras ramas del derecho, por lo quepara superar criterios de exclusividad penal que contraríanla naturaleza de las sanciones, debe decretarse que lasmultas son prohibidas, bajo mandato constitucional, cuandoson excesivas, independientemente del campo normativoen que se produzcan.

El Alto Tribunal señaló que el artículo 77 de la Ley Federalde Sanidad Vegetal establece que la autoridad judicial san-cionará con una multa o sanción específica, a quienes realicenlas conductas descritas, por consiguiente, prevé una multa fija,con lo cual efectivamente vulnera el artículo 22 constitucional,toda vez que no permite al juzgador analizar la gravedad delilícito, de acuerdo a las circunstancias exteriores de ejecución,la naturaleza de la acción desplegada, los medios para come-terlo, la magnitud o peligro al bien tutelado, las circunstanciasde tiempo, modo, lugar y ocasión del hecho realizado, la formay grado de intervención del agente en su comisión y aquellosfactores de individualización de sanciones, así como el gradode culpabilidad del agente, conforme a sus circunstanciasparticulares.

Agregó que lo argumentado por el Congreso de la Uniónen el sentido de que el fin de la multa prevista es salvaguardara la sociedad a través de la sanidad vegetal y mantener elequilibrio ecológico, no justifica vulnerar la prohibición cons-titucional, pues si bien las sanciones de índole penal cumplencon una finalidad social, las mismas deben ajustarse al TextoFundamental.


También rechazó lo expresado por la Cámara de Diputadosrespecto a que la multa contenida en el precepto impugnadono es excesiva o fija, pues las personas que podían llegar ahacerse acreedoras a la sanción, para realizar las conductasdelictivas, debían contar con recursos económicos suficientes,o que en caso de no tenerlos, podía sustituirse por trabajo afavor de la comunidad, en atención a que la multa previstano permite al juzgador determinar su monto de acuerdo a lascircunstancias personales del sujeto activo del delito, así comode la gravedad del hecho punible.

El Alto Tribunal respondió al argumento expuesto por elSenado de la República en el sentido de que debía hacerseuna interpretación sistemática del precepto y conforme con laConstitución a efecto de incorporar en la parte correspon-diente a la sanción pecuniaria la expresión "hasta", supuestoen el cual ya no se trataría de una multa fija.

Puntualizó que si bien al realizar el análisis de constituciona-lidad de normas generales era factible tratar de preservar lasnormas de tal forma que cuando respecto de ellas pudierancaber varias interpretaciones, debía elegirse la que resultaraconforme con el texto fundamental. En este caso, no se trataríade un pronunciamiento interpretativo, sino integrador, puespara poder reconocer la validez de la norma impugnada seríamenester adherir al texto legislativo un postulado no previsto.

Afirmó que en este tipo de sentencias, las integradoras oaditivas, el juzgador llena los vacíos dejados por el legisla-dor, pero precisó que si bien era factible que la SupremaCorte de Justicia de la Nación emita pronunciamientos deese tipo en otras materias, de ninguna manera podía hacerlo


en materia penal, en atención a las particularidades del prin-cipio de legalidad en esta rama jurídica, caracterizado porlo siguiente:

• La reserva de ley, que obliga a que los delitos sean esta-blecidos en una ley material y formalmente emitida.

• La prohibición de aplicación retroactiva de la ley enperjuicio de persona alguna, como por ejemploaquellas leyes que crean delitos o aumentan penas.

• El principio de tipicidad o taxatividad, según el cual,las conductas punibles deben estar previstas en leyde forma clara, limitada e inequívoca, sin reenvío aparámetros extra-legales, lo cual implica la imposibili-dad de imponer penas por analogía o por mayoría derazón, así como la prohibición de tipos penales ambiguos.

De acuerdo a lo anterior, el respeto al principio de legali-dad en materia de imposición de penas obliga al legisladora estructurar de manera clara los elementos del tipo penal, adelimitar su alcance de acuerdo a los bienes tutelados, a de-terminar con precisión las condiciones particulares y espe-ciales del sujeto responsable; así como a establecer con todaclaridad las penas que deben aplicarse en cada caso.

Aunado a lo anterior, el Alto Tribunal se refirió al alcancedel artículo 29 del Código Penal Federal aplicable a los delitosdel orden federal en términos de los preceptos 1o. y 6o. delpropio ordenamiento.29

28 Ibid., Tomo II, julio de 1995, p. 18, tesis P./J. 7/95; IUS:200348.29 "Artículo 1o. Este Código se aplicará en toda la República para los delitos del orden

federal.


El citado artículo 29, párrafo tercero, establece lo siguiente:

La sanción pecuniaria comprende la multa y la reparacióndel daño.

(…)

Para los efectos de este Código, el límite inferior del díamulta será el equivalente al salario mínimo diario vigenteen el lugar donde se consumó el delito. Por lo que toca aldelito continuado, se atenderá al salario mínimo vigente enel momento consumativo de la última conducta. Para elpermanente, se considerará el salario mínimo en vigoren el momento en que cesó la consumación.

(…)

El Alto Tribunal expresó que la norma transcrita, entre otrasreglas, establece que el día multa corresponde a los ingresosnetos diarios que obtenga el sentenciado; pero, en aque-llos casos en que sus ingresos netos fuesen inferiores al salariomínimo, o no se pudieran determinar, se tomará en cuenta esteúltimo; por tanto, lo que este precepto prevé es la mecánicapara determinar la cantidad de dinero que comprenderá cadadía multa, pero no establece una regla general en relacióncon el quantum mínimo de la multa, como parte de la san-ción pecuniaria por la comisión de un delito.

Artículo 6o. Cuando se cometa un delito no previsto en este Código, pero sí en una leyespecial o en un tratado internacional de observancia obligatoria en México, se aplicaránéstos, tomando en cuenta las disposiciones del Libro Primero del presente Código y, en sucaso, las conducentes del Libro Segundo. Cuando una misma materia aparezca reguladapor diversas disposiciones, la especial prevalecerá sobre la general".


En consecuencia, expresó que del contenido del artículode referencia tampoco podía interpretarse que ante la falta deprevisión de un mínimo debiera entenderse que el límite infe-rior fuera de un día de salario mínimo vigente. Por tanto, lanorma impugnada si es violatoria del artículo 22 de la Cons-titución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Finalmente el Tribunal en Pleno señaló que en la acciónde inconstitucionalidad, únicamente se habían formuladoconceptos de invalidez respecto a la porción normativa enque se establece una multa fija y no obstante que en accionesde inconstitucionalidad estaba obligado a suplir la deficien-cia de la queja,30 no había advertido que el tipo penal y lapena corporal pudieran ser inconstitucionales, por lo que sólose pronunció sobre la última parte del precepto analizadoque establece una multa fija, sin que esto debiera entendersecomo un reconocimiento de validez de la primera parte delartículo.

Por tanto, declaró la invalidez del artículo 77 de la LeyFederal de Sanidad Vegetal, únicamente en la porción norma-tiva que dice: "…y multa de mil quinientos días multa", porser violatorio de los normas constitucionales señaladas.

30 Ley Reglamentaria del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados UnidosMexicanos: "Artículo 71. Al dictar sentencia, la Suprema Corte de Justicia de la Nacióndeberá corregir los errores que advierta en la cita de los preceptos invocados y suplirá losconceptos de invalidez planteados en la demanda. La Suprema Corte de Justicia de la Naciónpodrá fundar su declaratoria de inconstitucionalidad en la violación de cualquier preceptoconstitucional, haya o no sido invocado en el escrito inicial. Las sentencias que dicte laSuprema Corte de Justicia de la Nación sobre la no conformidad de leyes electorales a la Cons-titución, sólo podrán referirse a la violación de los preceptos expresamente señalados en elescrito inicial."


d) Efectos

El Alto Tribunal determinó que de conformidad con el artículo105, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal,31 la inva-lidez decretada respecto del artículo 77 de la Ley Federal deSanidad Vegetal, en la porción normativa anteriormente seña-lada, por tratarse de una norma en materia penal, debía surtirefectos retroactivos al 26 de julio de 2007, fecha en que lamisma fue publicada en el Diario Oficial de la Federación.

En esos términos se resolvió en sesión de 20 de octubrede 2008, por unanimidad de 8 votos de los señores MinistrosAguirre Anguiano, Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco GonzálezSalas, Valls Hernández, Sánchez Cordero de García Villegas,Silva Meza y Presidente en funciones Góngora Pimentel. Con laausencia justificada de los señores Ministros Presidente GuillermoI. Ortiz Mayagoitia, José de Jesús Gudiño Pelayo y MarianoAzuela Güitrón.

7. TESIS DERIVADAS DE LA RESOLUCIÓN

La resolución de la acción de inconstitucionalidad 157/2007,generó los criterios plasmados en las tesis de jurisprudenciaP./J. 32/200932 y P./J. 33/200933 publicadas en el SemanarioJudicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, TomoXXIX, abril de 2009, páginas 1123 y 1124, respectivamente,que señalan:

31 "Artículo 105. (…) La declaración de invalidez de las resoluciones a que se refieren lasfracciones I y II de este artículo no tendrá efectos retroactivos, salvo en materia penal, en laque regirán los principios generales y disposiciones legales aplicables de esta materia (…)".

32 IUS: 167447.33 IUS: 167445.


MULTAS FIJAS. LAS NORMAS PENALES QUE LAS ESTA-BLECEN SON INCONSTITUCIONALES.—El artículo 22de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanosprohíbe, entre otras penas, la multa excesiva, lo cual imponeal legislador la obligación de que al establecer los tipospenales y las sanciones correspondientes, en concreto lasmultas, determine un parámetro mínimo y uno máximo que,por un lado, por sí no signifique una multa excesiva enrelación con el bien jurídico tutelado y, por otro, dé margenal juzgador para considerar factores sustanciales para indi-vidualizar las sanciones, tales como la gravedad del ilícitoy el grado de culpabilidad del agente, a fin de que esté enaptitud de imponer una menor o mayor sanción pecuniariadependiendo de tales aspectos. Lo anterior resulta razona-ble si se toma en cuenta que la finalidad de toda sancióntiende a: 1) Una prevención general, dirigida a quienesno delinquieron para que no lo hagan, a través de unadisuasión en la sociedad; y 2) Una prevención especial,destinada a quien delinquió para que no reincida, de ma-nera que sea posible alcanzar su resocialización. Así, unamulta será excesiva cuando no permita al juzgador analizarla gravedad del ilícito de acuerdo con las circunstanciasexteriores de ejecución, la naturaleza de la acción desple-gada, los medios para cometerlo, la magnitud o el peligroal bien tutelado, las circunstancias de tiempo, modo, lugary ocasión del hecho realizado, la forma y grado de interven-ción del agente en su comisión, entre otros factores de indivi-dualización de sanciones, así como el grado de culpabilidaddel activo conforme a su edad, educación, costumbres ycondiciones sociales, económicas y culturales, entre otras.En ese sentido, el establecimiento de normas penales quecontengan multas fijas que se apliquen a todos los sujetospor igual, de manera invariable e inflexible son inconstitu-cionales, en tanto traen como consecuencia el exceso auto-ritario y un tratamiento desproporcionado a quienescometan el ilícito.


NORMAS PENALES. AL ANALIZAR SU CONSTITUCIO-NALIDAD NO PROCEDE REALIZAR UNA INTERPRETA-CIÓN CONFORME O INTEGRADORA.—Si bien es ciertoque al realizar el análisis de constitucionalidad de disposi-ciones generales es factible que la Suprema Corte de Jus-ticia de la Nación acuda a la interpretación conforme, eincluso emita resoluciones integradoras a efecto de corregirlas omisiones que generan la inconstitucionalidad, tambiénlo es que el empleo de dichas prácticas interpretativas esinadmisible en materia penal, en atención a las particu-laridades del principio de legalidad en esta rama jurídica,como son: a) Reserva de ley, por virtud del cual los delitossólo pueden establecerse en una ley formal y material;b) La prohibición de aplicación retroactiva de la ley enperjuicio de alguna persona (verbigracia, leyes que creandelitos o aumenten penas); y, c) El principio de tipicidad otaxatividad, según el cual las conductas punibles debenestar previstas en ley de forma clara, limitada e inequívoca,sin reenvío a parámetros extralegales, y que implica la impo-sibilidad de imponer penas por analogía o por mayoríade razón, y la prohibición de tipos penales ambiguos. Ade-más, la determinación que haga el legislador al emitir lanorma constituye la esencia del respeto al principio de legali-dad en materia de imposición de penas, pues acorde conlos aspectos que abarca dicho principio aquél está obli-gado a estructurar de manera clara los elementos del tipopenal, delimitando su alcance de acuerdo a los bienestutelados, imponiendo la determinación del sujeto respon-sable y de sus condiciones particulares y especiales, asícomo a establecer con toda claridad las penas que debenaplicarse en cada caso.

IV. CONCLUSIONES

51

1. La multa es una sanción pecuniaria que consiste en elpago de una cantidad de dinero al Estado por infringiruna norma y cuando se establece como pena por la comi-sión de un delito, es considerada como multa penal.

2. En materia penal, la multa tiene dos finalidades:

a) Prevención general. Efecto disuasivo en la poblaciónpara que no realicen el ilícito.

b) Prevención especial. Dirigida al sujeto que realizó eldelito para evitar que reincida, y pueda reincorporarsea la sociedad.

3. Para establecer la multa, el legislador debe tomar enconsideración determinados parámetros establecidosen la Constitución Federal y en la legislación.


4. El artículo 22 de la Constitución Política de los EstadosUnidos Mexicanos prohíbe las multas excesivas.

5. Las multas establecidas en la legislación deben tenerun mínimo y un máximo para que no sean excesivas, enrelación con el bien jurídico tutelado y permita al juzgadorindividualizar la pena.

6. La Suprema Corte de Justicia de la Nación establecióque en materia penal la multa es excesiva cuando no per-mite al juzgador individualizarla a partir de ponderar lagravedad del ilícito así como diversos factores en su comi-sión y también de acuerdo a las características propiasdel sujeto activo.

7. Las multas fijas son aquellas que se aplican a todos lossujetos por igual, lo cual conlleva a un exceso de la autori-dad y un tratamiento desproporcionado a los que cometenun ilícito, que resulta contrario de la Constitución Federal,como es el caso del artículo 77 de la Ley Federal de Sani-dad Vegetal.

8. La Suprema Corte de Justicia de la Nación determinóque al analizar la constitucionalidad de las normas pena-les, no se puede acudir a la interpretación conforme o aemitir resoluciones integradoras, para suplir las omisioneslegislativas, en atención a las características particula-res del principio de legalidad aplicables en esta materia,que son:

a) Reserva de leyb) Irretroactividad de la ley en perjuicio de persona

alguna, yc) Principio de tipicidad o taxatividad

53CONCLUSIONES

En este sentido, el legislador está obligado a estructurarcon claridad los elementos del tipo penal, las condicionesparticulares y especiales del sujeto responsable, así como laspenas aplicables en cada caso, por lo que la multa fija esta-blecida como sanción por la realización del ilícito tipificadoen el artículo 77 de la Ley de Sanidad Vegetal resulta inconsti-tucional por ser excesiva.

V. COMENTARIO DEL INSTITUTO DEINVESTIGACIONES JURÍDICAS

DE LA UNIVERSIDAD NACIONALAUTÓNOMA DE MÉXICO A LA ACCIÓN

DE INCONSTITUCIONALIDAD 157/2007

55

La problemática planteada en cuanto a la inconstitucio-nalidad de la multa prevista en el artículo 77 de la Ley

Federal de Sanidad Vegetal y conforme a los principios consti-tucionales no representa una ambigüedad, una confusión niuna contradicción por lo que al ser la norma clara y precisano debe declararse inconstitucional.

Conviene precisar que el artículo 77 de la Ley Federal deSanidad Vegetal se ajusta a las exigencias constitucionales,ya que en el mismo se establecen dos tipos de sanciones: unacorporal y otra pecuniaria, las cuales no vulneran el principiode legalidad al estar determinadas, en forma clara y precisa,por lo que el gobernado conoce con certeza la pena aplicable.

Dr. Rafael Márquez Piñero*

* Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad NacionalAutónoma de México.


Que por lo que se refiere a la sanción corporal, ésta nocontraviene algún precepto constitucional, toda vez que existeun mínimo y un máximo a fin de ser aplicada con estricta obje-tividad y justicia.

Que el hecho de que el artículo combatido contenga unamulta fija, no significa que el legislador haya dejado de esta-blecer los elementos necesarios que permitan al gobernadoconocer con certeza la pena aplicable, ya que el actuante seencuentra en todo momento en posibilidad de conocer el montoa que asciende la multa.

Que el texto constitucional no proscribe en ninguna partela existencia de multas fijas, pues lo que el artículo 22 de laConstitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prohíbeson las penas inusitadas, inhumanas, crueles, infamantes yexcesivas.

Que una multa es excesiva sólo si existe un desequilibrioen la condición económica del penado, o que sea notoria-mente desproporcionada con el valor del "negocio que secometió". Que es aplicable a lo anterior, la tesis aislada derubro: "MULTAS. CUANDO NO SON EXCESIVAS".1

Que la multa contenida en el artículo 77 de la Ley Federalde Sanidad Vegetal tiene como único objetivo salvaguardar lasanidad vegetal, mantener el equilibrio ecológico y reducirlos riesgos de contaminación, protegiendo así la producciónprimaria de vegetales que pueden ser consumidos por elhombre.

1 Semanario…, Séptima Época, Volumen 23, séptima parte, p. 85; IUS: 246270.

57COMENTARIO DEL INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS DE LA UNAM

Por su parte, el artículo 22 de la Constitución Política delos Estados Unidos Mexicanos en su primer párrafo diceliteralmente:

Artículo 22. Quedan prohibidas las penas de muerte, demutilación, de infamia, la marca, los azotes, los palos, eltormento de cualquier especie, la multa excesiva, la con-fiscación de bienes y cualesquiera otras penas inusitadasy trascendentales. Toda pena deberá ser proporcional aldelito que sancione y al bien jurídico afectado.

Conviene afirmar que en la acción de inconstitucionali-dad, las autoridades emisoras y promulgadoras de la normaimpugnada, no adujeron causas de improcedencia o motivosde sobreseimiento. Ni el alto tribunal advirtió la actualiza-ción de algunas de ellas, por lo que procedió al análisis delos conceptos de invalidez.

Conviene señalar que el artículo 77 de la Ley Federal deSanidad Vegetal, parece contravenir lo dispuesto por el artículo22 de la Constitución Federal, al prever una multa fija, así eltexto literal es del tenor siguiente:

Artículo 77. Al que ostente que un vegetal, sus productoso subproductos o actividad relacionada con sistemas dereducción de riesgos de contaminación durante la produc-ción primaria de vegetales, cuenta con la certificación dela autoridad competente, sin comprobarlo, se le impondráuna pena de dos a siete años de prisión y multa de mil qui-nientos días multa.

Esta norma es de naturaleza penal en tanto que se en-cuentra en el Capítulo V de la Ley Federal de Sanidad Vegetal


denominada "De los Delitos" y establece un tipo respecto delcual impone una pena de dos a siete años de prisión a quiencometa la conducta descrita y multa de mil quinientos díasde salario multa. El artículo 22 de la Constitución prohíbe,entre otras penas, la multa excesiva, lo cual impone una obliga-ción al legislador al momento de establecer los tipos penalesy las sanciones correspondientes en concreto respecto a lamulta, que deberá determinar un parámetro mínimo y uno máxi-mo que, por un lado, por sí no signifiquen una multa excesivaen relación al bien jurídicamente tutelado, y por otra parte,tales parámetros deberán dar margen al juzgador para quepueda considerar entre otros, dos factores sustanciales paraindividualizar las sanciones, a saber, gravedad del ilícito ygrado de culpabilidad del agente, y que se encuentre en apti-tud de imponer una menor o mayor sanción pecuniaria depen-diendo de tales aspectos.

Tal criterio resulta razonable si se toma en cuenta que lafinalidad de toda sanción, conforme a la teoría positiva dela pena, tiende a: 1) Una prevención general, que se dirigea quienes no delinquieron para que no lo hagan, en función ala gravedad del hecho cometido, a través de una disuasiónen la sociedad para que no se delinca y reforzando el ordenjurídico; y 2) Una prevención especial, que se dirige aquien delinquió para que no lo reitere, en función al riesgode reincidencia en dicha persona, de manera que sea posiblealcanzar la resocialización del sujeto.

En esos términos, puede concluirse que por lo que toca ala ley, una multa será considerada excesiva y, por tanto, inconsti-tucional en dos supuestos: primero, cuando se fijen paráme-tros que en sí mismos entrañen un exceso, como en el caso


de que la pena mínima sea desproporcionada en relación albien jurídico que se tutela, o bien que el parámetro máximoen relación al mínimo implique la necesaria imposición deuna multa excesiva cuando no se establezca una culpabilidadmínima; y segundo, cuando no siendo en sí mismos excesivoslos parámetros mínimo y máximo no concedan al juzgadorarbitrio alguno para que analice la gravedad del ilícito y elgrado de culpabilidad del agente, con la finalidad de queconforme a cada caso particular pueda imponer la multa enatención a esos factores.

Así, una multa será excesiva cuando no permita al juzga-dor analizar la gravedad del ilícito, conforme a las circuns-tancias exteriores de ejecución, la naturaleza de la accióndesplegada, los medios para cometerlo, la magnitud o elpeligro, las circunstancias de tiempo, modo, lugar y ocasióndel hecho realizado, la forma y grado de intervención delagente en su comisión, entre otros factores de individualiza-ción de sanciones, así como el grado de culpabilidad delagente, conforme a su edad, educación, costumbre y condi-ciones sociales, económicas y culturales, entre otras. De locontrario, el establecimiento de multas fijas que se apliquena todos los sujetos por igual, de manera invariable e inflexible,trae como consecuencia el exceso autoritario y un tratamientodesproporcionado a los agentes del ilícito.

En principio, la lógica o el sentido común nos impone lanecesidad de que las sanciones contengan un grado mínimode sanción y un grado máximo ante la presencia de un hechoilícito, para poder variarla cuando se adviertan circunstanciasagravantes o atenuantes de dicho ilícito, hecho que no puededarse si se establece una multa fija a un hecho determinado.


La sanción debe ser aplicada al infractor de la ley, de ma-nera tal que ésta sea en retribución al hecho ilícito y, que con-curran condiciones objetivas y subjetivas para poder establecerla multa recíprocamente al acto realizado; esto es, atendiendoa las circunstancias particulares del ilícito. Afirmando así quecada multa debiera establecerse de manera singularizada ala infracción incurrida, evitando así que se cometan arbitrarie-dades en el ejercicio de la potestad sancionadora.

En este sentido, es evidente que si las multas legalmenteestablecidas proceden abstractamente a relacionar un deter-minado tipo de infracción con una determinada clase de san-ción (multa), el margen de apreciación de la autoridad decisoriadebiera ser valorada en su conjunto para así establecer lamulta en retribución a su infracción.

No cabe duda que de esta manera, el margen de aprecia-ción originará diversos criterios de graduación sancionadoraacorde con las exigencias derivadas del principio de propor-cionalidad. Conjugando entonces los principios de tipicidady proporcionalidad.

En un sistema constitucional como el nuestro, de faculta-des específicamente otorgadas a las autoridades, de maneraque sólo puedan hacer lo que la ley les permita, se debeestimar que las autoridades, para actuar con competenciaen los términos del artículo 16 constitucional al causar perjui-cios o molestias a los particulares, deben actuar con faculta-des legales que les hayan sido otorgadas en una Constitucióno en alguna ley.

En el caso de multas y sanciones se está en facultadespara imponer sanciones, así como las sanciones mismas y las


hipótesis en que proceda su ejecución, deben estar expresa yexplícitamente enunciadas en la ley, sin que se puedan ampliarfacultades, ni sanciones, ni hipótesis de infracción.

Ahora bien, para la imposición de multas las autoridadesno debieran apoyarse en conceptos genéricos, ni en razo-namientos generales susceptibles de ser aplicados a cualquiercausante, porque los mismos no permiten establecer con preci-sión la gravedad de la conducta observada, pues no se inclu-yen razonamientos comparativos que permitan delinear laimportancia de las infracciones.

Resulta interesante que en materia sancionadora, ademásdel deber de motivación se extiende también a la determina-ción del juicio que conduce a demostrar la proporcionalidadde la sanción impuesta, dado que, como es sabido, la motiva-ción se erige en uno de los más significativos requisitos extrín-secos de la proporcionalidad.

No es suficiente, pues, con motivar o fundamentar en laresolución sancionadora, la culpabilidad del responsable dela falta, evidenciando la acreditación de los hechos constituti-vos del ilícito y la participación de aquél en los mismos. Se haceimprescindible también que la sanción (multa) se adecue alas exigencias del principio de proporcionalidad, lo cual única-mente puede lograrse mediante la oportuna motivación de loselementos o circunstancias atenuantes o agravantes tomadasen consideración para calcular el monto de la sanción y, en elcaso de una multa fija, no puede darse esto de la maneramás eficaz posible y conforme a derecho.

En este sentido, una multa será excesiva cuando no per-mita al juzgador analizar la gravedad del ilícito de acuerdo a


las circunstancias exteriores de ejecución, la naturaleza de laacción desplegada, los medios para cometerlo, la magnitudo la gravedad al peligro tutelado, las circunstancias de tiempo,modo, lugar y ocasión del hecho realizado, la forma y grado deintervención del agente en su comisión, entre otros factoresde individualización, costumbres y condiciones sociales, eco-nómicas y culturales, entre otras.

De lo contrario, el establecimiento de multas fijas que seapliquen a todos los sujetos por igual, de manera invariable,e inflexible, tiene como consecuencia el exceso autoritario yun tratamiento desproporcionado del ilícito.

Como se deduce de lo que hemos venido refiriendo, lanorma impugnada establece que la autoridad judicial sancio-nará con una multa o sanción específica, a quienes realicenlas conductas descritas.

Por consiguiente, al establecer el artículo 77 de la Ley Fede-ral de Sanidad Vegetal, multa o sanción de montos especí-ficos, es decir, prever una multa fija efectivamente vulnera elartículo 22 constitucional, toda vez que no permite al juzgadoranalizar la gravedad del ilícito de conformidad a las circuns-tancias exteriores de la acción. La naturaleza de la accióndesplegada, los medios para cometer la magnitud o peligroal bien tutelado, las circunstancias de tiempo, modo, lugar yocasión del hecho realizado, la forma y grado de intervenciónen su comisión y aquellos factores de individualización de san-ciones, así como el grado de culpabilidad del agente, deconformidad con sus circunstancias individuales.

El concepto de pena o de sanción no es, en la teoríageneral del derecho, del dominio exclusivo del derecho penal.


Tanto en las áreas civil, mercantil, procesal, como en la admi-nistrativa surge el concepto de ilícito y, con él, el de la sanción.Desde que Feuerbach formulara su teoría según la cual lassanciones de policía son más que penas de desobedienciaque alcanzan al contraventor, no a causa de su acción u omi-sión naturalmente punible, sino por el incumplimiento de lasdisposiciones u órdenes de la autoridad gubernativa, en tantoque el delincuente sea acreedor a la pena por su conductaen sí y por sí ilícita, han sido muchas las formulaciones que sehan realizado en búsqueda de una distinción cualitativa entrepena y sanción administrativa.

Algunos autores han hecho girar el centro de gravedadde la diferenciación en torno a la estigmatización social intrín-seca a la sanción penal (Stratenwerth, Dolsini) que provocaun reproche ético moral y un valor de intimidación ausente enla aplicación de la sanción administrativa, otros, en cambio,han incidido en la finalidad de prevención general y especialo reeducativa propia de la sanción penal (Polaino). No obstantetal postura no resulta ni mucho menos unánime porque nohan faltado quienes piensen que tanto la sanción penal comola administrativa cumplen esas funciones de sanción (GómezOrvaneja) radicalizando sus posiciones en el sentido de afirmarque en ambas confluyen unos objetivos homogéneos: casti-gar la conducta de un sujeto que ha infringido el ordenamientojurídico.

Conforme a una tercera corriente de opinión, finalmenteel contraste entre las manifestaciones represivas se encontraríaen el fundamento con arreglo al cual se impone cada unade ellas. De esta manera, para Rodríguez Mourullo """""la sanciónserá administrativa si se impone en virtud de las facultades


correctivas o disciplinarias de la Administración…. Será penasi se impone en virtud del ius puniendi que corresponde alEstado-comunidad".

Aun siendo ciertamente aceptables los criterios enumera-dos, de ellos no parece deducirse un claro contraste ontoló-gico entre pena y sanción administrativa (los autores en comentocategóricamente lo afirman, basándose en las S.S.T.S 3a.3a. 14.6.89 y 4.7.89, 3a. 6a. 11.11.9.1). Es por ello que sehan ido abandonando uno tras otro, en la idea de que lasfronteras que separan ambas categorías son principalmentede carácter formal. En esta tesitura, se alude a la distintaautoridad pública que las decreta, a la inmediata ejecutividadde la sanción administrativa, o a distinciones tan poco admi-sibles como la que se sustenta en que en tanto la pena generaantecedentes penales, la sanción administrativa no los produce.

No obstante, tampoco en virtud de criterios formales puedellegarse a una distinción sustancial de las sanciones penalesy administrativas. Por ello también se han barajado paráme-tros de índole cuantitativo dado que la sanción penal implicauna mayor gravedad que la administrativa, de tal maneraque de acuerdo con los principios de subsidiariedad del dere-cho penal y proporcionalidad de la sanción, si la finalidadperseguida con la primera puede lograrse a través de la se-gunda, se impone la utilización de esta última (Padovani).

Tal criterio lo ha sostenido, entre otros, el profesor CerezoMir, al afirmar que "la pena o las sanciones del llamado dere-cho penal administrativo encontrarán justificación únicamenteen su proporción a la gravedad de la infracción y en su necesi-dad, como la pena del derecho penal criminal….Entre las


penas y las sanciones administrativas existen únicamente dife-rencias cuantitativas". No obstante tal y como señala el TEDH(Tribunal Europeo de Derechos Humanos) en el tantas vecescitado caso Öztürk, de suma importancia para la materia ala que nos venimos refiriendo, "la relativa suavidad de la penaa la que se arriesga el infractor no afecta a la intrínseca natu-raleza penal de la infracción administrativa", y ello, en resumen,es consecuencia del fracaso de las teorías que han intentadosu separación sustancial, y de la inadecuación de una legis-lación que para nada fomenta la distinción cuantitativa. Igual-mente acontecía respecto de los tipos de ilícitos: la elecciónentre sanción penal y sanción administrativa es fruto de unavaloración legislativa contingente e histórica (Baratti) y buenaprueba de ello la proporciona el apartado segundo del artículo34 del Nuevo Código Penal Español de 1995, que niega lacondición de verdaderas penas a "las multas y demás correc-ciones que, en uso de atribuciones gubernativas o disciplinarias,impongan los superiores a sus subordinados o administrados".

ÍNDICE

67

PRESENTACIÓN ............................................................... 9

INTRODUCCIÓN ............................................................. 11

I. LA MULTA COMO PENA.......................................... 131. EVOLUCIÓN DE LA REGULACIÓN CONSTITUCIONAL

DE LAS MULTAS .......................................................... 152. REGULACIÓN DE LAS MULTAS EN LA LEGISLACIÓN

PENAL FEDERAL .......................................................... 17

II. LEY FEDERAL DE SANIDAD VEGETAL ...................... 211. ANTECEDENTES NORMATIVOS .................................. 21

a) Ley de Plagas ......................................................... 21b) Ley de Sanidad Fitopecuaria de los Estados

Unidos Mexicanos .................................................. 22c) Ley Vitivinícola ....................................................... 23d) Ley de Sanidad Fitopecuaria de los Estados

Unidos Mexicanos .................................................. 242. LEY FEDERAL DE SANIDAD VEGETAL .......................... 25


III. ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 157/2007 .. 311. ANTECEDENTES ......................................................... 312. CONCEPTOS DE INVALIDEZ ...................................... 323. INFORME DE LA CÁMARA DE DIPUTADOS ................. 334. INFORME DE LA CÁMARA DE SENADORES ................ 355. INFORME DE LA AUTORIDAD PROMULGADORA

DE LA NORMA IMPUGNADA ...................................... 366. CONSIDERACIONES Y RESOLUCIÓN DEL PLENO DE

LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN ..... 37a) Competencia, oportunidad de la acción y legitimación

del promovente ...................................................... 37b) Causas de improcedencia ...................................... 38c) Estudio de fondo .................................................... 38d) Efectos ................................................................... 47

7. TESIS DERIVADAS DE LA RESOLUCIÓN ...................... 47

IV. CONCLUSIONES .................................................... 51

V. COMENTARIO DEL INSTITUTO DE INVESTIGACIONESJURÍDICAS DE LA UNIVERSIDAD NACIONALAUTÓNOMA DE MÉXICO A LA ACCIÓN DEINCONSTITUCIONALIDAD 157/2007 .................... 55

Esta obra se terminó de imprimir y en-cuadernar en noviembre de 2010 en lostalleres de Servicios Promocionales, calleAlfredo Chavero núm. 91, Colonia Obre-ra, Delegación Cuauhtémoc, C.P. 06800,México, D.F. Se utilizaron tipos Futura Lt Bty Futura Md Bt en 7, 10, 11 y 13 puntos.La edición consta de 4,000 ejempla-res impresos en papel bond de 75 grs.

primera edición: octubre de 2010 - suprema corte de ... · piñero, rafael, investigador iv. valls...

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