REFORMA DEL ESTADO,

ALTERNANCIA POLÍTICA Y TRANSICIÓN

A LA DEMOCRACIA EN MÉXICO

REFORMA DEL ESTADO,

ALTERNANCIA POLÍTICA Y TRANSICIÓN

A LA DEMOCRACIA EN MÉXICO

ROSENDO BOLÍVAR MEZA

Reforma del Estado, alternancia políticay transición a la democración en México Rosendo Bolívar Meza

Primera edición: 2013

D. R. © 2013Instituto Politécnico NacionalLuis Enrique Erro s/n Unidad Profesional “Adolfo López Mateos”Zacatenco, Deleg. Gustavo A. MaderoCP 07738, México, DF

Dirección de Publicaciones Tresguerras 27, Centro HistóricoDeleg. CuauhtémocCP 06040, México, DF

Universidad Obrera de México“Vicente Lombardo Toledano”San Ildefonso 72, Centro Histórico06020 México, DF

ISBN 978-607-414-386-7

Impreso en México / Printed in Mexicohttp://www.publicaciones.ipn.mx

Para Laura Patricia

El objetivo de este libro es analizar tres vertientes de lasuperestructura jurídica y política de México, desde la re-forma política de 1977 hasta la actualidad. Estas tres ver-tientes son la reforma del Estado, la alternancia política yla transición a la democracia, las cuales se encuentran en-trelazadas y, para consolidarse, deben avanzar de maneraacompañada. De éstas, la segunda (la alternancia) es la quemás ha avanzado en el ámbito de la Presidencia de la Repú-blica y se ha realizado en dos ocasiones, en 2000 y en 2012,mediante cambios de partido político en la jefatura delPoder Ejecutivo, siendo todavía insuficiente lo referentea realizar los cambios estructurales que conduzcan al paíshacia una mejor gobernabilidad (reforma del Estado) y ha-cia una democracia madura y consolidada (transición a lademocracia).

Es bien sabido que mediante una serie de reformas elEstado se adapta (y debe seguirse adaptando) a las noveda-des del entorno, es decir, se moderniza a través de innova-ciones, ya que procura conservar lo que funciona y trans-formar lo que es inoperante en un sistema político. De estamanera, preserva el espíritu de la ley fundacional, la partefilosófica y política que le da identidad, pero, a la vez, mo-

9

INTRODUCCIÓN

difica los procedimientos para la acción concreta y la inte-rrelación con los actores.

La reforma del Estado debe verse como un proceso com-plejo que persigue la liberalización económica, la reinven-ción de las diversas instituciones del Estado que facilitenprocesos políticos que garanticen la eficiencia, la respon-sabilidad y la participación democrática. Por ello se debeconcebir a la reforma del Estado como una salida frente alas insuficiencias del Estado, de la democracia y de la go-bernabilidad.1

Las reformas respecto del funcionamiento del Estado sepresentan de manera reiterada a lo largo de la historia, enrazón de que las sociedades no son estáticas y que sus nece-sidades varían con el paso del tiempo.

Aunque en las últimas décadas se han presentado inten-tos de distintos gobiernos emanados tanto del Partido Re-volucionario Institucional (PRI) como del Partido AcciónNacional (PAN), por aplicar la reforma del Estado con dis-tintos grados de profundización de los cambios, tanto eco-nómicos como políticos e institucionales, se han realizadomás bien modificaciones sectoriales coyunturales y no tan-to estructurales.

Es por ello que en el México actual, y ya con dos alter-nancias políticas expresadas en el cambio de partido go-bernante (en la primera —año 2000— el PRI pierde el poderpresidencial ante el PAN y en la segunda —año 2012— seda el fenómeno inverso), la reforma del Estado debe con-cebirse no sólo como un conjunto de políticas coyunturalesdel Estado para diseñar nuevos patrones en el desempe-

10

1José Antonio Rivas Leone, “Politología e ingeniería política”, en Estudios

Políticos, México, Facultad de Ciencias Políticas y Sociales-UNAM, 8ª época,núm. 2, mayo-agosto de 2004, p. 83.

ño de las instituciones, sino que debe implicar las reformasestructurales posibles y factibles acompañadas de un redi-seño de las instituciones y del marco normativo para su fun-cionamiento, con el propósito de que garanticen un funcio-namiento democrático de la sociedad, así como una mejorgobernabilidad.2

La reforma del Estado que se ha realizado en Méxicodista mucho de lo que se requiere. Sigue haciendo falta lareorganización o refuncionalización del Estado medianteun proceso de actualización de las instituciones políticas,económicas y legales.

Es por ello que se parte de la premisa de que la única al-ternativa viable en México (una vez que se ha dado unaalternancia política de ida y vuelta) para avanzar en la tran-sición a la democracia, es realizar seriamente una profundae integral reforma del Estado que haga que las leyes e insti-tuciones sean compatibles y generen un ambiente democrá-tico, ya que, como se pretende demostrar en este libro, enel lapso inconcluso de la transición a la democracia, queinició en 1977 y que para nosotros todavía no termina, loque adquirió mayor relevancia fueron las reformas políti-co-electorales, más que una reforma del Estado con todo loque ésta significa.

Para abordar esta problemática, en los capítulos que sepresentan en las siguientes páginas, se tratará lo referente acómo se comenzó a tratar y aplicar en México lo referentea la reforma del Estado y sus limitaciones; la alternanciapolítica como parte de la transición a la democracia; las le-yes electorales en el proceso de transición a la democra-

11

2Si se desea profundizar sobre democracia y gobernabilidad puede consul-

tarse Rosendo Bolívar Meza, Las insuficiencias de la democracia y los proble-

mas de la gobernabilidad, México, Universidad Obrera de México, 2011.

cia como la reforma política y electoral de 1977, el CódigoFederal Electoral de 1986, el Código Federal de Institucio-nes y Procedimientos Electorales de 1990 y sus sucesivasreformas hasta 1996. Se verá cómo en el México de la alter-nancia panista y pese al bono democrático del gobierno deVicente Fox (2000-2006), se mantuvo una incumplida re-forma del Estado que intentó retomarse en lo que se deno-minó como “La reforma del Estado 2007-2008”, a iniciosdel gobierno de Felipe Calderón (2006-2012), más bienpensando en subsanar los errores del desaseado y cuestio-nado proceso electoral de 2006 que en realizar cambios es-tructurales, quedándose fundamentalmente en reformas po-líticas y electorales, que fueron complementadas a finalesdel gobierno calderonista, pero dejando todavía varias insu-ficiencias.

Cabe señalar que la realización de este trabajo pudo serposible gracias al apoyo recibido por parte de la Secretaríade Investigación y Posgrado del Instituto Politécnico Na-cional, que registró y financió el proyecto “La reforma delEstado en México (1977-2012)”, clave SIP 20120583. Supublicación como libro es gracias a la generosidad de laUniversidad Obrera de México, particularmente de su cuer-po directivo, así como por la Dirección de Publicacionesdel Instituto Politécnico Nacional.

12

Por reforma del Estado se debe entender la posibilidad demodificar las características, estructura y funcionamientode las instituciones estatales y sus normas legales, para queoperen de mejor manera.

Desde principios de la pasada década de los setenta, enMéxico se inició una etapa de redefinición de las funcionesdel Estado, que puso énfasis en encontrar fórmulas paraterminar con el llamado capitalismo de Estado o Estadode bienestar, el cual fue un modelo económico que se im-plementó en el mundo a partir de la crisis económica inter-nacional de 1929 y que consistió en un proceso de “susti-tución de importaciones”, es decir, se pretendía producir encada país lo que se necesitaba para depender lo menos posi-ble del exterior, buscando el crecimiento económico “haciaadentro”, bajo la rectoría económica y social del Estado, elcual tendría bajo su control y propiedad sectores y empre-sas estratégicas de la producción.

A partir de esa década se iniciaron los intentos paradisminuir la función económica y social del Estado, so pre-texto de aminorar los efectos de la crisis económica que co-menzó a afectar a los países capitalistas del mundo. El re-sultado de esto fue la implementación de políticas públicasy sobre todo económicas, consistentes en redimensionar el

13

LA REFORMA DEL ESTADO Y SUS LIMITACIONES

aparato estatal, disminuyendo su papel en la economía, y enreformular la relación entre el Estado y la sociedad.

A principios de la pasada década de los ochenta, estaspropuestas comenzaron a ser hegemónicas y se convirtie-ron en un nuevo modelo económico conocido como neoli-beralismo, ideado por el economista norteamericano Mil-ton Friedman, que tiene como principal objetivo frenar laintervención del Estado en la economía; se pretende que elEstado se deshaga de las empresas bajo su control y lasvenda a la iniciativa privada sin regular las actividades eco-nómicas, dejándolas a la libre fuerza del mercado y de lasleyes de la oferta y la demanda.

Otros propósitos del modelo económico neoliberalfueron, a partir de entonces, romper las barreras proteccio-nistas de las economías nacionales para abrir las puertasdel país a la inversión y a los productos extranjeros, buscarel crecimiento económico “hacia afuera” incrementandolas exportaciones, eliminar el déficit presupuestal del Esta-do, así como limitar el gasto social que el gobierno realizaen educación, vivienda, seguridad social, atención médica,transporte, etcétera.

Este modelo económico surgió en Estados Unidos eInglaterra durante los gobiernos de Ronald Reagan y Mar-garet Thatcher, respectivamente, e inició su aplicación en elresto de los países capitalistas.3 En México comenzó a apli-carse en esa misma década y los cambios propuestos co-menzaron a denominarse como la “reforma del Estado”.

La reforma del Estado de los años ochenta se hizo másbien para buscar mejorar la calidad de la gestión estatal y

14

3Francisco Valdés Ugalde, “Concepto y estrategia de reforma del Estado”,

en Revista Mexicana de Sociología, México, Instituto de Investigaciones So-ciales-UNAM, a. LV, núm. 2, abril-junio de 1993, pp. 315-316.

fue encarada como parte de un movimiento de moderniza-ción de proyecciones globales que también se vinculaba alos procesos de redemocratización que algunos países vi-vían después de varios años de dictaduras y autoritarismo.Se comenzó a dar una mayor importancia a la atención a lacalidad de la gestión pública, al diseño y funcionamiento delas instituciones gubernamentales, al mejoramiento de laadministración pública y al manejo de las finanzas del Esta-do con la reorientación del gasto público.4 Todas estas mo-dificaciones al funcionamiento del aparato estatal comen-zaron a implementarse en México a partir de 1982.

La crisis mexicana que se comenzó a gestar desde losaños setenta, pero que se agravó en 1982 cuando se agota-ron las reservas del país en dólares por la baja de los pre-cios del petróleo, marcó el inicio del proceso de reestructu-ración económica y renegociación de la deuda externa. Eseaño, en medio de la crisis económica y producto de la re-composición de los cuadros dirigentes del PRI, entoncespartido hegemónico, encabezados por el presidente Miguelde la Madrid (y Carlos Salinas de Gortari, su secretario deProgramación y Presupuesto, que pasaría a ocupar la Presi-dencia de la República de 1988 a 1994), ascendió al poderun nuevo grupo conocido como “los tecnócratas”, integra-do por jóvenes economistas formados básicamente en uni-versidades norteamericanas e inglesas donde hicieron susestudios de posgrado bajo la influencia de la teoría neolibe-ral, pero que no tenían experiencia política porque no ha-bían ocupado anteriormente cargos públicos de representa-ción popular.

15

4Carlos M. Vilas, “El síndrome de Pantaleón: política y administración en

la reforma del Estado y la gestión de gobierno”, en Foro Internacional, México,El Colegio de México, vol. XLI, núm. 3, julio-septiembre de 2001, pp. 421-422.

Este grupo de tecnócratas comenzó a manejar la econo-mía de México desde entonces (aún con la alternancia polí-tica, pues mantienen el control de las instituciones econó-micas y financieras del país), y está convencido de que laforma de impulsar un crecimiento económico sostenido espor medio de una estrategia donde el sector privado y lavinculación de la economía con el mercado mundial tienenun papel central; idea que rompe con el modelo impulsadoen el país desde la década de los años veinte del siglo pasa-do, que consistió en buscar el crecimiento económico haciaadentro con la intervención del Estado en la economía, pro-yecto llamado nacionalismo económico o nacionalismo re-volucionario, defendido hasta los ochenta por la clase polí-tica mexicana que fue desplazada por los tecnócratas.

Además de los cambios en la esfera económica descritosanteriormente, a partir de la pasada década de los años se-tenta se comenzaron a llevar a cabo en México modifica-ciones en el ámbito político, concretamente en lo referentea la transformación de algunas instituciones y de los proce-sos electorales. A partir de ellas se dieron fenómenos quecambiaron el funcionamiento del sistema político. Estoscambios político-electorales fueron importantes, pero tam-bién insuficientes para ser considerados como una profundareforma del Estado que buscara la adecuación de las insti-tuciones a las nuevas condiciones de pluralidad y autono-mía de los poderes, y garantizara las decisiones de la ciuda-danía.

A pesar de los cambios económicos y políticos imple-mentados en México en las últimas décadas, aún no se halogrado un acuerdo integral que se asemeje a una profundae integral reforma del Estado. Lo que se ha obtenido sonacuerdos parciales sobre materias concretas como reformaselectorales y cambios en la función económica del Estado.

16

Parte de las razones que podrían explicar la imposibili-dad de un acuerdo integral radican en la concepción quecada presidente, cada gobierno y cada uno de los principa-les actores políticos han tenido sobre la reforma del Estado,sin que la hayan denominado con ese nombre.

Durante el gobierno de José López Portillo (1976-1982)se le concibió sólo como una reforma política, mientrasque en el de Miguel de la Madrid Hurtado (1982-1988) lofue como un reordenamiento económico.

Quizá la primera vez que en México se comenzó a ha-blar del término “reforma del Estado”, como un concepto ycomo un propósito gubernamental, fue en el gobierno deCarlos Salinas de Gortari (1988-1994),5 quien tuvo unavisión principalmente economicista basada en el neolibera-lismo, ya que la concibió más bien como una reforma eco-nómica y administrativa más que política, puesto que estaúltima sólo se concebía como democracia y equidad so-cial, sin pretender un nuevo entramado institucional real, nimodificar la estructura de relaciones de los poderes delEstado ni los principales mecanismos de constitución de laautoridad pública.6

En el gobierno de Ernesto Zedillo Ponce de León(1994-2000), a la reforma del Estado se le dio un enfoquefundamentalmente electoral y de continuidad en la visióneconomicista de Salinas y el neoliberalismo. El Ejecutivofederal y tres partidos con registro: el PRI, el PAN y el Parti-

17

5La expresión “reforma del Estado” sustituyó progresivamente a la de “mo-

dernización del Estado” que se utilizaba desde tiempo atrás. Esto con la idea deexpresar que no se trataba solamente de modernizar lo ya existente, sino dereformarlo. Francisco Valdés Ugalde, op. cit., pp. 324 y ss.

6El propio ex presidente publicó un artículo donde precisaba de esa manera

su concepción de la reforma del Estado. Carlos Salinas de Gortari, “Reforman-do al Estado”, en Nexos, México, núm. 148, abril de 1990, pp. 28-32.

do del Trabajo (PT) —con la excepción del Partido de laRevolución Democrática (PRD)—, acordaron y firmaron el15 de mayo de 1995 la Agenda para la Reforma del Estado,que incluía los siguientes temas:

1. Reforma electoral (derechos políticos, órganos yautoridades electorales, organización del procesoelectoral, competencia electoral, régimen de partidosy legalidad y representación).

2. Reforma de los poderes públicos (funciones constitu-cionales del Estado mexicano, división y relación en-tre los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial).

3. Federalismo y reforma del Distrito Federal.4. Comunicación y participación ciudadana.

El propósito de esta agenda, que no se concretó del todo,era el de reasignar atribuciones y funciones a los Poderes dela Unión mediante el recurso de las reformas constituciona-les en materia económica, política y social. Inclusive, alcomienzo de la LVII Legislatura, en septiembre de 1997,se decía que una de las tareas principales de la Cámara deDiputados sería la reforma del Estado.7

Antes del año 2000, en que se concretó la primera alter-nancia política en México cuando el PAN sustituye al PRI enel poder presidencial, tampoco se lograron acuerdos inte-grales que se asemejaran a una reforma del Estado integral,ya que lo que se obtuvo fueron sólo acuerdos parciales y co-yunturales sobre materias concretas.

18

7Arturo García Vázquez, La refundación del Estado mexicano a inicios del

siglo XXI, México, Colegio Nacional de Ciencias Políticas y AdministraciónPública A.C./Miguel Ángel Porrúa, 2001, pp. 65-69.

Vicente Fox Quesada (2000-2006), el presidente de laprimera alternancia política y a quien se le presentó la pro-puesta de reforma del Estado más avanzada por parte de undestacado grupo de políticos e intelectuales, fue incapaz ono tuvo interés por concretarla, o quizá la propuesta supera-ba las expectativas de los cambios que tenía la intención deimpulsar.

Felipe Calderón Hinojosa (2006-2012) dejó en manosdel Poder Legislativo la propuesta de una reforma del Esta-do que no se concretó del todo por falta de consenso, por lasdiferencias ideológicas y políticas naturales que existen en-tre los partidos políticos que lo conforman, ya que cada unode ellos tiene su visión propia de lo que debe ser una refor-ma de tal envergadura.

Por la cercanía temporal de estos dos casos, por ser losgobiernos de la primera alternancia política encabezadapor el PAN, donde se esperaba que se hicieran los cambiosque el PRI se resistió a hacer durante sus primeros 71años ininterrumpidos de gobierno, se volverá a ellos en losúltimos capítulos.

En el caso del gobierno de Enrique Peña Nieto (2012-2018), que encabeza la segunda alternancia política en Mé-xico con el retorno del PRI a la Presidencia de la Repúblicadespués de 12 años de gobiernos panistas, se adelanta quesu concepción acerca de la reforma del Estado irá en el sen-tido de reforzar la participación de la iniciativa privada enalgunos sectores de la economía como el energético; apo-yar una reforma laboral que no media entre el capital y eltrabajo, sino que es claramente una reforma patronal; mien-tras que en lo político podría ser en lo referente a leyes detransparencia, rendición de cuentas, reestructurar la admi-nistración pública y redimensionar el tamaño del Poder Le-gislativo.

19

A esto hay que agregar que ante el conservadurismo po-lítico prevaleciente en buena parte de la clase política, lospartidos políticos y los poderes fácticos y mediáticos, lehan temido a una reforma integral, por considerar que pu-dieran poner en peligro sus intereses, canonjías y privile-gios,8 por lo que no se vislumbra que en este sexenio se déla reforma del Estado que México requiere.

Hay tres causas centrales que ayudan a entender la faltade una profunda y completa reforma del Estado para pro-mover el desarrollo de México: a) la falta de claridad y con-senso sobre qué hacer; b) el atrincheramiento de grupos deinterés que bloquean reformas que los afectan, y c) la cre-ciente debilidad presidencial para empujar una agenda dereformas en un entorno de fragmentación democrática yde más actores con poder de veto o freno a la implementa-ción de las reformas.

De estas tres, quizá el obstáculo mayor lo constituyenlos grupos de interés o poderes fácticos (la Iglesia, los em-presarios, organizaciones sindicales, los medios de comu-nicación, el duopolio televisivo, etc.), que concentran enor-mes recursos económicos, legales y políticos para detener yposponer los cambios que se requieren.

Hay dos tipos de actores con capacidad de veto para unaeventual reforma del Estado. Por un lado se encuentran losactores “formales”, que están reconocidos en la Constitu-ción y que cuentan con atribuciones legales para bloquearreformas: el Congreso, que puede rechazar iniciativas deley del presidente; minorías dentro del propio Congresoque sumen los votos necesarios para impedir reformas

20

8Jaime Cárdenas Gracia, Transición política y reforma constitucional en

México, 2ª ed., México, Instituto de Investigaciones Jurídicas-UNAM, 2005,p. 199.

constitucionales y que requieren 66 por ciento de aproba-ción; las legislaturas de los estados que deben ratificarreformas a la Constitución aprobadas por el Congreso fede-ral; los tribunales que conceden amparos y detienen deci-siones administrativas y políticas que afectan garantíasindividuales; la Suprema Corte de Justicia de la Naciónque puede declarar inconstitucionales leyes aprobadas porel Congreso y, finalmente, el propio presidente de la Repú-blica que puede vetar leyes aprobadas por el Poder Legis-lativo.

El segundo tipo de actor con capacidad de veto es “infor-mal”, conocido también como “poder fáctico” porque care-ce de legitimación en la Constitución, pero dispone de losrecursos políticos y económicos para afectar los esfuerzosa favor de las reformas políticas y económicas mantenien-do sus privilegios. Se trata de sindicatos, corporativos em-presariales y clericales y aun políticos en lo individual,que por su peso político y económico pueden amenazar apartidos y otros actores políticos para detener iniciativasque los afecten.

Aunque resulte una paradoja, los partidos políticos quedicen buscar el cambio y la democratización son los que asu vez lo han frenado en aras de preservar sus prerrogativas.Aprueban las leyes que los regulan pero nunca han legisla-do en su contra. Como se verá más adelante, es hasta la re-forma política promulgada en 2012 cuando ya se permitenlas candidaturas independientes o sin partido,9 aunque éstastodavía no fueran reguladas en ese momento por medio deuna ley reglamentaria.

21

9Luis Carlos Ugalde, “Vetocracia”, en Nexos, México, núm. 418, octubre

de 2012, pp. 47-53.

Estas y otras razones explican parte de por qué no se haconcretado una profunda e integral reforma del Estado, queincluya transformaciones estructurales en los ámbitos eco-nómico, político y social de manera simultánea, tanto en elmarco legal como institucional, para hacer más funcionalal Estado. En cambio, lo que se ha dado de manera gra-dual, son una serie de modificaciones y transformacionespolíticas a partir de 1977 y económicas desde 1982, queaunque no se han circunscrito dentro de una reforma delEstado, la suma de todas ellas y vistas a la distancia han sig-nificado cambios relevantes pero aún insuficientes.

22

La transición a la democracia es el puente que se cruza parapasar de un régimen autoritario hacia uno democrático.Implica llegar a un nuevo pacto fundacional y en el trayectose van construyendo nuevas leyes, nuevas instituciones,nuevas formas de hacer política y nuevos actores políticos.Concluye una vez que se ha logrado la consolidación demo-crática en la que los actores políticos están satisfechos conla nueva estructura económica y con la superestructura jurí-dico-política, siempre y cuando brinden condiciones de go-bernabilidad, equidad, justicia y desarrollo.

El México actual se encuentra inmerso todavía en latransición a la democracia, ya que en buena medida se sigueaplicando el mismo marco constitucional diseñado desde1917. Persiste el sistema presidencialista aunque, eso sí, lafigura presidencial ya no goza de los poderes que le da-ban el control absoluto que tenía del Poder Legislativo fe-deral y del partido hegemónico o dominante, como lo fue elPRI y los partidos que lo antecedieron, durante los últimos71 años del siglo pasado. No hay todavía un proyecto viablepara la reforma del Estado ni para una nueva ConstituciónGeneral de la República donde se plasmen los acuerdos en-tre los partidos y todos los actores políticos, sociales y eco-nómicos sobre las nuevas reglas para el futuro.

23

LA ALTERNANCIA POLÍTICA COMO PARTE

DE LA TRANSICIÓN A LA DEMOCRACIA

Uno de los avances más significativos que ha tenido Mé-xico en el proceso de transición a la democracia, que seconsidera que inicia en 1977 con la reforma política y elec-toral de ese año, es que se ha dado la alternancia política,entendiendo por ésta que un partido sustituye a otro en elpoder. Este proceso fue de abajo hacia arriba y de la perife-ria al centro, ya que se inició en las presidencias municipa-les, siguió en las gubernaturas (por primera vez en 1989 enBaja California) y continuó a nivel presidencial en dos oca-siones (la primera en el 2000 y la segunda en el 2012). En elPoder Legislativo consistió en que a partir de 1979 se fueincrementando el número de legisladores de oposición alpartido gobernante, hasta que éste dejó de ser hegemóni-co, cuando a partir del año 2000 se presenta claramenteen México un sistema tripartidista conformado por el PRI, elPAN y el PRD, aunque hay además otros partidos emergen-tes pero todavía minoritarios.

La realización de elecciones limpias y la alternancia po-lítica parecen ser la solución a los problemas del autorita-rismo y un camino seguro hacia la democracia liberal, perono lo serán mientras sigan imperando la desconfianza, lacorrupción y la impunidad.

El valor fundamental de la alternancia política es que nosólo cambien las personas o los partidos en el poder, sinoque haya un cambio positivo en el funcionamiento de lasinstituciones de una democracia representativa. No es sóloun cambio de individuos, programas o ideologías, sino unamodificación en la distribución del poder acompañada deuna introducción de controles institucionales a la discrecióngubernamental, generar incentivos para hacer políticas pú-blicas más eficientes y equitativas, incitar a los políticos asatisfacer de manera más efectiva los intereses de sus repre-

24

sentantes y contribuir a disminuir la incertidumbre asociadaa cualquier proceso de transición.

Es probable que la democracia surja sin la alternancia, perono es posible que la democracia funcione sin la alternancia. Elverdadero valor de la rotación en la titularidad del PoderEjecutivo no tiene que ver con individuos, ni programas niideologías. Se trata simplemente de uno de los mecanismoscentrales para que las tuercas y tornillos de las institucionesdemocráticas se echen a andar. Al introducir una distribuciónmás competitiva y equitativa del poder, la alternancia qui-zás abra una enorme ventana de oportunidades para la verda-dera reforma del Estado. La alternancia, no hay duda, tambiénintroduce retos y peligros. Los peligros, sin embargo, se-rán menores en la medida en que el poder esté mejor distribui-do entre las distintas fuerzas políticas. A esto, precisamente,contribuye la alternancia.10

Para lograr que pudieran ser posibles los primeros go-biernos de alternancia en México, fue indispensable garan-tizar que hubiera condiciones para que estos gobiernos fue-ran electos democráticamente, mediante procedimientoslimpios y equitativos. Para ello se tuvo que recorrer un lar-go camino con el fin de tener reglas electorales que permi-tieran una competencia real y transparente, como sacarlelas manos al gobierno de la organización de las eleccio-nes, cortar el flujo de recursos públicos hacia el partidogobernante, crear organismos electorales ciudadanizados,darle confiabilidad a los instrumentos de los comicios(padrón electoral, listas, actas, urnas, información, creden-cial de elector infalsificable, mecanismos de impugnación,

25

10Guillermo Trejo, “¿Por qué el funcionamiento de la democracia requie-

re de la alternancia?”, en Nexos, núm. 270, México, junio de 2000, pp. 20-22.La cita corresponde a la p. 22.

etc.) y tener una dinámica creíble de los procesos electora-les. Junto con esto se realizaron diversas reformas electo-rales que en algunos casos han registrado avances consi-derables,11 pero aún insuficientes.

Si la alternancia política es la sustitución de un partidopor otro en el poder, la transición a la democracia es el ca-mino que se recorre para pasar de un sistema autoritario aun sistema democrático de gobierno, siendo un cambio pac-tado que permite evitar confrontaciones violentas.

La transición a la democracia no se limita a un resultadoelectoral ni a un cambio de gobierno. La transición es mu-cho más que eso. Es innegable que los asuntos electoralesson el punto de partida de la transición mexicana a la demo-cracia, aunque ésta va más allá de las cuestiones electora-les. El ejercicio de elecciones libres y transparentes facilitaque los valores en torno a la libertad del ser humano pros-peren y a la vez permitan su desarrollo integral. En el pla-no político, los procesos electorales democráticos otorganla legitimidad necesaria para que los gobernantes se desem-peñen con aceptación de la ciudadanía. Esto se logra demejor manera cuando en las elecciones pueden participartodos los partidos políticos que tienen representatividad einfluencia en la ciudadanía, cuando hay una competenciaequitativa entre los contendientes y cuando se respeta elresultado de las elecciones.

De acuerdo con Enrique Suárez-Iñiguez,12 la democraciaestá compuesta de tres fases claramente distinguibles: a) las

26

11Alberto Aziz Nassif y Jorge Alonso Sánchez, “Las primeras experiencias

de alternancia”, en Alberto Aziz Nassif (coord.), México al inicio del siglo XXI,México, CIESAS/Miguel Ángel Porrúa, 2003, p. 56.

12Enrique Suárez-Íñiguez, Enfoques sobre la democracia, México, Facul-

tad de Ciencias Políticas y Sociales-UNAM/Miguel Ángel Porrúa, 2003,pp. 154-156 y 162.

condiciones que deben existir para que pueda desarrollarseel proceso electoral de manera limpia y confiable; b) la rea-lización de las elecciones propiamente dichas, acompaña-das de un voto libre, secreto, universal, creíble y legítimo, yc) la manera en que funciona después de las elecciones: elgobierno democrático propiamente dicho, ya que hay go-biernos elegidos democráticamente, pero que no gobiernandemocráticamente.

Gobernar democráticamente no tiene que ver con quiéntiene el poder, sino a quién beneficia el poder. Gobernar de-mocráticamente es, entonces, gobernar en beneficio delpueblo. Si se toma en cuenta que la raíz etimológica dedemocracia viene de demos (pueblo) y de cracia (poder),entonces el demos debe estar por encima de la cracia o, sise prefiere, la cracia debe estar al servicio del demos.

La democracia no resuelve los problemas, sino que me-diante las elecciones, como parte integrante de la democra-cia, se elige a quienes los deben resolver. Trata no sólo decómo se elige un gobierno, sino de cómo se gobierna y,sobre todo, para quién se gobierna. La democracia sólopuede florecer dentro de un Estado de derecho y defiende laigualdad de oportunidades.

Implica alternancia en el poder; remoción pacífica de los go-bernantes; prohibición del mandato imperativo; transparenciaen el ejercicio del poder; descentralización, pluralismo razo-nable y amplia tolerancia; debate público frecuente y canalesde expresión de la voluntad general (además de elecciones)como el referéndum y el plebiscito.13

27

13Ibidem, pp. 170-171.

Una de las características principales de la democraciaes permitir reformas (como las electorales) sin violencia y,por consiguiente, poder remover pacíficamente a los gober-nantes cuando no cumplan bien con su función. Esto últimose hace mediante las elecciones. Si un gobierno no resul-ta bueno, los ciudadanos lo deben castigar eligiendo otraopción política, es decir, otro partido, en las siguientes elec-ciones, por lo que la alternancia en el poder es condiciónpara la democracia.

En el caso de México, entre 1929 y 1977, es decir, desdela creación del Partido Nacional Revolucionario (PNR) y sutransformación posterior en Partido de la Revolución Mexi-cana (PRM) en 1938 y la creación del PRI en 1946, y hasta1977, año de la promulgación de la Ley Federal de Organi-zaciones Políticas y Procesos Electorales (LFOPPE) y de lapuesta en práctica de la reforma política más importanteque se haya implementado en el país, el sistema políticomexicano se definió en ese momento y hasta el año 2000como de partido hegemónico, con su figura central: el PRI,el cual ejercía tanto el gobierno federal como los estatales yla mayor parte de los municipales, así como con ampliasmayorías tanto en la Cámara de Diputados federal y elSenado como en los congresos estatales, sin que hubiera al-ternancia política ni se cumplieran las condiciones de de-mocracia descritas anteriormente.

Los partidos de oposición que surgieron durante la épo-ca de hegemonía del PRI en la segunda mitad del siglo XX

se pueden dividir en tres bandos:

1. Los partidos satélites, como el Partido Auténtico dela Revolución Mexicana (PARM), creado en 1954, y elPartido Popular creado en 1948 y reestructurado en1960 para convertirse en Partido Popular Socialista

28

(PPS), que recibían pequeñas cuotas de poder y subsi-dios oficiales e inclusive se adherían a las candidatu-ras presidenciales del PRI, que por su poca representa-tividad perdieron su registro a fines del siglo XX porno obtener los votos necesarios para mantenerlo.

2. La llamada oposición leal, representada por el PAN

creado en 1939, oponiéndose a la intervención delEstado en la economía y al nacionalismo revolucio-nario.

3. La oposición extrainstitucional, representada funda-mentalmente por el Partido Comunista Mexicano(PCM), creado en 1919 y desaparecido como tal en1981 para dar paso a la creación de otros partidos deizquierda, que representaba una oposición real peroexcluida de los cauces y procedimientos electorales.Este partido se transformó y se unió con otras fuerzasde izquierda para dar paso a la creación del PartidoSocialista Unificado de México (PSUM) en 1981, con-tinuó el proceso de aglutinamiento de la izquierda enMéxico hasta dar paso a la creación del Partido Mexi-cano Socialista (PMS) en 1985, el cual cedió su regis-tro para crear el PRD en 1989.14

Cabe recordar que los años sesenta de la centuria pasadase caracterizaron por el surgimiento de movimientos socia-les de carácter urbano, que cuestionaron la eficacia del sis-tema político mexicano. El movimiento estudiantil-popularde 1968 fue uno de ellos y con éste se generaliza la crítica

29

14Para ampliar la información sobre el proceso de aglutinamiento de la iz-

quierda en México puede consultarse Rosendo Bolívar Meza, El Partido de la

Revolución Democrática: antecedentes, nacimiento, conformación, desarrollo

y problemas para la institucionalización de la izquierda partidaria moderna,México, IPN, 2005, pp. 27-92.

al autoritarismo del sistema político mexicano, ya que susdemandas hicieron evidente la falta de democracia y la ne-cesidad de realizar cambios políticos, puesto que estaba enduda la legitimidad democrática del régimen.

Los movimientos estudiantiles de los sesenta, que sesuscitaron simultáneamente en varios países del mundo,se caracterizaron porque los estudiantes buscaban mayorparticipación política y reformas académicas.

El movimiento estudiantil-popular de 1968 en Méxi-co, se presentó durante el gobierno de Gustavo Díaz Ordazy coincide con el agotamiento del modelo del “desarrolloestabilizador”, en que la economía mexicana comenzó a es-tancarse después de muchos años de crecimiento sostenido,así como por las manifestaciones de autoritarismo del gru-po gobernante. Se presentó sobre todo entre la clase mediay, en particular, en los estudiantes politécnicos y universita-rios, profesores e intelectuales, porque durante los añossesenta hubo una inadecuación del sistema institucional ypolítico para representar e incorporar las demandas de lossectores sociales, sobre todo de la clase media y de los egre-sados de las instituciones de educación superior.

El movimiento estudiantil-popular de 1968 fue de carác-ter político, ya que se demandó mayor participación políti-ca y mayor democratización en la vida política del país. Fueesencialmente un movimiento de sectores medios cuya ca-beza la formó el sector estudiantil.15

La respuesta del gobierno a las demandas de democrati-zación de aquella época fue mediante la represión, por

30

15Dos de los mejores estudios sobre el movimiento estudiantil-popular de

1968 y sus consecuencias son los de Sergio Zermeño, México: una democracia

utópica, México, Siglo XXI, 1983; y Sergio Aguayo Quezada, 1968: los archi-

vos de la violencia, México, Grijalbo, 1998.

lo que a partir de entonces surgieron algunos actores polí-ticos que más que la negociación buscaban la confrontacióncon el gobierno, como fue el caso de algunos movimientosguerrilleros que buscaron hacerse del poder mediante la víaarmada. En contraparte, se crearon nuevos partidos de iz-quierda y de derecha que buscaban llegar al poder median-te la lucha electoral. Sin embargo, muchas de estas luchasfracasaron al toparse con un partido hegemónico o domi-nante: el PRI y su gobierno, capaz de movilizar a grandessectores de la población y de dar respuesta satisfactoria aalgunas de las demandas sociales a través de políticas pú-blicas de beneficio social.

Una de las consecuencias del movimiento estudiantil-popular de 1968 fue la llamada “apertura democrática”, quecomo su nombre lo indica, consistió en que el grupo gober-nante buscó abrir espacios políticos y democráticos me-diante la creación de nuevos partidos políticos a quienesquisieran seguir el camino de la lucha electoral. Pero, quie-nes no participaron en este camino y buscaron la tomadel poder por la vía armada mediante la lucha guerrillera,fueron combatidos con la “guerra sucia” orquestada pordistintas corporaciones policíacas y militares del gobiernofederal, que exterminó físicamente a las guerrillas y contro-ló, por medio de la represión, a la disidencia política.

A principios de los años setenta, con la “apertura demo-crática” del gobierno de Luis Echeverría, surgieron nue-vos partidos políticos como el Partido Mexicano de los Tra-bajadores (PMT), el Partido Socialista de los Trabajadores(PST), el Partido Revolucionario de los Trabajadores (PRT)

y el Partido Demócrata Mexicano (PDM), que ampliaron lagama de opciones políticas en el país, aunque sin posibili-

31

dades reales de triunfo, pues el PRI seguía siendo hegemó-nico.16

Realmente, en todo este periodo las elecciones se reali-zaron con regularidad, pero en un esquema de competen-cia controlado por las instituciones del Estado, por lo quese convirtió en un ritual de renovación de los poderes fede-rales y locales, así como en espacios de negociación con di-versas fuerzas políticas, pero no en la arena donde se desa-rrollaba la verdadera lucha por el poder.

Había sectores de la población que no se sentían identi-ficados ni representados por los partidos políticos, por loque conformaron grupos guerrilleros por considerar que elcambio sólo se podría dar por la vía de las armas.

Gracias a la inteligencia política de Jesús Reyes Hero-les, secretario de Gobernación durante el gobierno de JoséLópez Portillo, se buscaron una serie de alternativas paraevitar que se generalizara la violencia y se pudiera caer enla ingobernabilidad. Por eso, en 1977 se aprobó la LFOPPE,que además de ser una reforma electoral, fue tambiénuna reforma política que logró atraer a los actores y a lospartidos políticos de oposición para acercarlos a la luchaelectoral y a la actividad parlamentaria. Esto no significó,de ninguna manera, un cambio de régimen político, yaque aunque gradualmente los partidos de oposición ve-nían ganando espacios en la Cámara de Diputados, en lofundamental el PRI seguía ocupando un lugar predominan-te en los tres poderes federales y en las gubernaturas de losestados.

32

16Daniel Ramos Torres, “Del gobierno y la oposición democrática en

México: el pacto institucional”, en Estudios Políticos, 4ª época, núm. 8, Méxi-co, Facultad de Ciencias Políticas y Sociales-UNAM, julio-septiembre de 1995,p. 16.

Es precisamente aquí donde se presenta lo que los “tran-sitólogos”17 consideran como el inicio de la transición a lademocracia, o lo que otros consideramos como el inicio dela construcción de la alternancia política, ya que la reformapolítico-electoral de 1977 logró que el espacio electoral seconvirtiera en el centro de la lucha por conquistar ciertosespacios de poder para una parte importante de las fuerzasde oposición, permitiendo que se desarrollaran viejos ynuevos partidos que todavía en ese momento no representa-ban un serio peligro para la hegemonía del PRI como parti-do gobernante.

Con la reforma política y electoral de 1977 se presentóun doble proceso: por un lado, se incrementó la legitimidaddel gobierno, ya que fue una apertura promovida desde elPoder Ejecutivo; y por el otro, el autoritarismo comenzóa debilitarse, ya que las demandas de participación políticase incrementaron, los partidos diferentes al PRI se volvieronmás competitivos y la importancia del voto aumentó.

Fue en 1977, con la aprobación y puesta en vigor de laLFOPPE, cuando al menos en el ámbito electoral se inicióla construcción de la alternancia política en México. Conesta reforma política y electoral se comenzó a sanear al sis-tema político mexicano, por medio de la flexibilización delEstado ante la sociedad civil, a partir de la incorporación delas minorías descontentas en partidos políticos registrados

33

17Sin que sea propiamente una corriente de politólogos o analistas políti-

cos, se denomina como “transitólogos” a aquellos estudiosos del sistema polí-tico mexicano o de los sistemas políticos comparados, que consideran que enMéxico se inició la transición a la democracia a partir de 1977, y que éstaconcluyó con el cambio de grupo y partido gobernante en el año 2000. Muchosde quienes consideraban que la transición a la democracia había concluidoese año, han matizado sus opiniones al considerar que, en realidad, la transicióna la democracia sigue en marcha y lo que se ha dado ha sido más bien la alter-nancia política.

o condicionados al resultado de las elecciones, por mediode lo cual buena parte de la lucha política manifestada porvías no institucionales pasó a manifestarse por medio delvoto electoral y por los debates parlamentarios, lograndocon esto el Estado la institucionalización de la oposición yel control del descontento.

La reforma política y electoral de 1977 fue una salidapolítica a la inconformidad de ciertos sectores de la socie-dad que no tenían acceso a la participación política. Surgiócomo respuesta a la falta de confianza y credibilidad en elsistema político mexicano, que se encontraba en crisis des-de 1968.

La burocracia política gobernante se valió de la refor-ma política y electoral de 1977 como vía para salvar yfortalecer el sistema. Para ello, tuvo que abrirse democráti-camente y dar espacio a la acción de las corrientes políticasopositoras. Con esto logró recuperar cierto consenso, credi-bilidad y legitimidad, ya que daba la apariencia de ser unrégimen democrático y pluralista.

Los cambios políticos impulsados por el propio grupogobernante y avalados por los partidos de oposición, brin-daron la posibilidad de promover reformas políticas y elec-torales que en lo general permitieron avanzar en la demo-cratización.

Se desarrolló un proceso en el cual los movimientos so-ciales y políticos dieron mucha importancia a las eleccionesy los partidos, hasta llegar a las elecciones de 1988, cuandoentró en crisis el sistema electoral y político por el alto ni-vel de competencia alcanzado por la oposición, en particu-lar por el Frente Democrático Nacional (FDN) que apoya-ba la candidatura de Cuauhtémoc Cárdenas Solórzano a laPresidencia de la República, quien obtuvo un alto porcenta-je de la votación y que seguramente logró más votos de los

34

que se le reconocieron oficialmente. La flexibilidad delsistema político le permitió reconstituirse, aún después delas elecciones presidenciales de 1988, tan cuestionadas ensu resultado, inclusive en el ámbito internacional.

Prácticamente durante las dos últimas décadas del sigloXX, se dieron pasos importantes para romper el sistema au-toritario, ya que los diferentes actores políticos empujaronhacia la realización de una serie de reformas electorales(como el Código Federal Electoral de 1986 y el Código Fe-deral de Instituciones y Procedimientos Electorales —Cofi-pe— de 1990, con sus sucesivas reformas hasta 1996), queposibilitaron la alternancia en el poder, iniciándose de laperiferia al centro, es decir, comienza en los municipios,continúa en los congresos locales y en el congreso federal,pasa por las gubernaturas, hasta llegar a la Presidencia de laRepública.18

Aunque el PRI logra conservar la mayoría en el PoderLegislativo federal hasta 1997, y la Presidencia de la Repú-blica hasta el año 2000 (pero la recupera en 2012), la vota-ción en su favor disminuyó elección tras elección, a gradotal de perder varias presidencias municipales, gubernaturasy espacios en el Poder Legislativo. Durante este lapso, mu-chas elecciones fueron fuertemente cuestionadas por faltade transparencia en los resultados y por la desigualdad enlas condiciones de la competencia. En todo este proceso, elPRI —como partido hegemónico y dominante— gradual-mente fue despojado de sus privilegios y, al mismo tiempo,

35

18Alberto Aziz Nassif y Jorge Alonso Sánchez, “Los poderes y las institu-

ciones”, en Alberto Aziz Nassif, op. cit., pp. 36-37.

los demás partidos fueron dejando de estar subordinados alsistema.19

En las elecciones presidenciales del año 2000, despuésde 71 años ininterrumpidos en el poder como PNR/PRM/PRI,este partido perdió la Presidencia de la República, peromantuvo la mayoría simple en la Cámara de Diputados,la mayoría de los congresos locales, la mayoría de las gu-bernaturas y la mayoría de las presidencias municipales delpaís, pudiendo regresar al poder presidencial en 2012, enmucho capitalizando la ingobernabilidad y la ineptitudde los dos gobiernos panistas encabezados por Vicente FoxQuesada (2000-2006) y Felipe Calderón Hinojosa (2006-2012).

El cambio de partido y de grupo gobernante cuando elPAN sustituyó al PRI en la silla presidencial fue una alter-nancia política insuficiente,20 ya que en esos 12 años no sehicieron las leyes ni se reformaron las instituciones como

36

19En todo este proceso, México transitó de un sistema de partido hegemóni-

co a un sistema plural de partidos, de elecciones sin competencia a eleccionesaltamente competidas. Se pasó de un espacio habitado casi por una sola fuerzapolítica (el PRI) a otro habitado por la diversidad política y por varios partidos.Se pasó de un poder presidencial casi omnipotente a un Poder Ejecutivo acota-do; de un Congreso subordinado en lo fundamental a la voluntad presidencial, aotro con pluralismo equilibrado. También en todo este proceso los partidos acu-dieron a elecciones y gracias a ellas se fueron fortaleciendo paulatinamente y, apartir de este fortalecimiento, lograron modificar el marco normativo e institu-cional en que transcurren las elecciones en México. José Woldenberg, La tran-

sición democrática en México, México, El Colegio de México, 2012, pp. 13-16.20

“Equivocadamente, los enamorados de la alternancia apostaron por unnuevo inquilino, en lugar de construir una casa nueva. Creyeron que la moder-nidad política de México era un asunto de personas, no de instituciones, que‘sacar al PRI de los Pinos’ era causa suficiente para que las cosas mejoraran. Yeste enfoque de la ‘transición a la democracia’ fue equivocado porque lo rele-vante no era cambiar de inquilino sino transformar el sistema clientelista, impu-ne y corrupto por uno democrático, liberal y con Estado de derecho.” Luis Car-los Ugalde, Por una democracia eficaz, México, Editorial Aguilar, 2012, p. 12.

el cambio democrático requería. Cambió el partido en elpoder con la llegada de un grupo gobernante distinto, perono necesariamente mejor que el anterior. Hubo alternan-cia en el poder, pero no necesariamente una democraciaacabada.21

Las leyes electorales que se implementaron en Méxicoa partir de 1977 y su aplicación en el sistema político mexi-cano durante la fase de la transición a la democracia aúninacabada, fueron facilitadoras de la alternancia política.

En 1977 se produce la más importante reforma política yelectoral, a la cual le siguieron dos reformas más electora-les que políticas, como el Código Federal Electoral de 1986y el Cofipe de 1990, con sus respectivas reformas y adicio-nes,22 que liberalizan paulatinamente el régimen político,amplían los espacios de participación de las fuerzas políti-cas opositoras y permiten el crecimiento de segmentos de lasociedad civil cada vez más críticos, que empiezan a utili-zar su voto como lo hacen todos los ciudadanos de los paí-ses democráticos.

Simultáneamente, se van construyendo o reorganizandopartidos políticos cada vez más aptos para la competenciaelectoral. Este prolongado proceso de reformas electoralessignificó avances y retrocesos en la consolidación de un sis-tema plural de partidos con instituciones capaces de garan-tizar la transparencia en la organización y calificación de

37

21La democracia no es algo terminado, definitivo, ni una panacea, ni se

limita sólo a los procesos electorales, sino que es algo que se construye diaria-mente y que incluye una diversidad de elementos. Por sí misma la democra-cia no resuelve los problemas. Aunque incluye libertades y elecciones no seagota en ellas. Enrique Suárez-Iñiguez, op. cit., pp. 151-152.

22El Cofipe es la única ley electoral que desde 1977 ha durado más de una

elección federal, ya que las leyes electorales que le antecedieron se modifica-ban muy frecuentemente.

las elecciones. En muchos sentidos, las constantes reformaselectorales fueron una de las maneras en que el PRI y elgobierno respondieron a las demandas y presiones de losgrupos sociales y los partidos de oposición, ya sea paraabrir espacios a la participación o para cerrarles el paso,evitando que ciertas fuerzas opositoras crecieran en impor-tancia, pudieran coaligarse o presentaran candidaturas co-munes, así como establecer la antidemocrática “cláusula degobernabilidad” para garantizar la mayoría en la Cámarade Diputados al partido con más votos, aunque éste no reba-sara el 50 por ciento del total de la votación.

En las siguientes páginas se verá cómo a partir de lareforma política y electoral de 1977 y con las sucesivas re-formas de 1986, 1990-1996 y las de 2007 y 2012 se diolugar al debilitamiento del partido hegemónico para pasaral poder compartido mediante un sistema prácticamentetripartidista, con elecciones competidas, pluralidad en larepresentación política y el ejercicio del gobierno y nuevaspropuestas para la competencia por el poder.

38

La reforma política y electoral de 1977 fue una razón deEstado, entendiendo por esto la búsqueda a toda costade preservar el Estado sin modificarlo sustancialmente. Lareforma política es un medio para conservar y fortalecer alEstado, ya que así como facilita la mayor participación dela ciudadanía en la cosa pública, también es un intento de laclase política para recuperar consenso y legitimidad.

La reforma política significó, por un lado, el inicio de laampliación de las libertades políticas y, consecuentemente,la mayor participación de la ciudadanía en la cosa pública.Por otro lado, consistió en el esfuerzo gubernamental porrecuperar el apoyo necesario para mantener la legitimidadde la representación política y renovar las formas de controlpolítico.23

Con el empleo de la fórmula “reformar para conservar”,el grupo gobernante, consciente del deterioro del sistemapolítico, de la falta de credibilidad, de las escasas bases delegitimidad y consenso en que se sostenía, buscó abrirse de-

39

LA REFORMA POLÍTICA Y ELECTORAL DE 1977

23Octavio Rodríguez Araujo, ponencia presentada ante la Comisión Fede-

ral Electoral el 28 de abril de 1977, en Reforma Política, México, Comisión Fe-deral Electoral, 1977, t. I, núm. 1, p. 20; y del mismo autor, La reforma política

y los partidos en México, México, Siglo XXI, 1992, pp. 49-50.

mocráticamente, reformando su sistema electoral y parti-dista para dar cabida a la oposición y a los grupos descon-tentos, a los que se ha dado en llamar “las minorías”, paraque éstas pudieran manifestarse por medio del sufragio o dela lucha parlamentaria.

Toda minoría política persigue —y en buena medida ésta essu justificación— convertirse en mayoría y así gobernar. Lasminorías tienen el derecho a transformarse en mayorías, perolos gobernantes están obligados a preservar el Estado con

todas sus legítimas facultades. De no asumir esta actitud, elEstado andaría al garete y las minorías, que pueden llegar aser mayorías, al serlo encontrarían meros residuos o despojosdel Estado. No puede estar en la lógica de las minorías que as-piran a gobernar intentar el desgarramiento del aparato esta-tal; no puede estar en la lógica de los gobernantes permitir eldesgarramiento del aparato estatal, pues, de hacerlo, no cum-plirían ni con las mayorías ni con las minorías y mucho me-nos con el propio Estado.24

Con esta reforma política —eficaz para el Estado—, selogró una mayor y mejor representación de las minorías pormedio de su participación en partidos políticos con acceso ala Cámara de Diputados mediante elecciones legislativas,se frenó el avance del descontento, salvando al Estado detoda posible fractura. Por medio de la reforma política, elgrupo gobernante cumplió con su razón de Estado, ya quedispuso de un arma para preservar, e incluso para ampliar,el poder estatal. Por ello, según Jesús Reyes Heroles, unode los principales ideólogos del PRI, “debe recurrirse a la

40

24Jesús Reyes Heroles. “Discurso pronunciado como representante del

Poder Ejecutivo federal ante la subcomisión relatora para la reforma política”,en Reforma Política, México, Comisión Federal Electoral, 1977, t. I, núm. 13,p. 357. Las cursivas son nuestras.

razón de Estado cuando los intereses objetivos —el princi-pal de los cuales es la sobrevivencia del propio Estado— lodemanden”.25

Toda reforma proviene del Estado, por lo tanto, no buscaun cambio demasiado profundo, ya que no está dispuesto aautodestruirse. Las reformas que se emprenden desde elEstado logran sanear lo que le está enfermando y que, porlo tanto, lo debilita; es por ello que, por medio de las refor-mas, el grupo en el poder busca la permanencia y el fortale-cimiento del Estado.

La reforma política provino del Estado; fue puesta enmarcha por sus ideólogos con el afán de salvar los tropiezosdel sistema político mexicano. La reforma política y electo-ral de 1977 —con la cual se inicia de hecho la construcciónde la alternancia política—, fue producto tanto de presionessociales como de una concesión del Estado, que le permitiócooptar y encauzar por la vía parlamentaria a los opositoresal sistema.

La reforma política y electoral de 1977 tuvo varios ante-cedentes. Al finalizar el gobierno de Manuel Ávila Cama-cho en 1946, se elaboró una ley electoral que establecía losrequisitos para el registro de los partidos nacionales: contarcon 30 mil afiliados en todo el país, en por lo menos las dosterceras partes de las entidades federativas y un mínimo demil afiliados por entidad. Tiempo después, en 1953, ya du-rante el gobierno de Adolfo Ruiz Cortines (1952-1958), sereformó la Constitución para establecer el derecho de votoa las mujeres y, un año después, se elaboró la Ley Electoralde 1954, que establecía que para que un partido político ob-tuviera su registro debería tener afiliados a un mínimo de

41

25Jesús Reyes Heroles, En busca de la razón de Estado, México, mimeo,

s/a/e, p. 48.

75 mil ciudadanos repartidos en por lo menos las dos terce-ras partes de los estados del país, con más de dos mil 500afiliados en cada uno de ellos.

Durante el gobierno de Adolfo López Mateos (1958-1964), se realizó una reforma electoral importante conocidacomo Ley Electoral de 1963, que consistió en la creación delos diputados de partido, que establecía que si un partidopolítico de oposición obtenía el 2.5 por ciento del total de lavotación, podía tener en la Cámara de Diputados cinco re-presentantes y por cada 0.5 por ciento extra de votación undiputado más, hasta un máximo total de 20. Lo anterior fuecon la finalidad de favorecer a los partidos políticos minori-tarios, para que tuvieran representación en la Cámara deDiputados. Esto permitió que a partir de 1964 el PAN, crea-do en 1939, el PP creado en 1948 y transformado en PPS en1960 y el PARM fundado en 1954, al cubrir el requisito mí-nimo de porcentaje de la votación, tuvieran sus propios di-putados.26

En los años sesenta del siglo XX, el grupo gobernanteconcentraba un gran poder. Sin embargo, en esa mismadécada aparecieron múltiples indicadores de que crecía lainconformidad y se exigían modificaciones al sistema polí-tico mexicano.

En esto influyó mucho el crecimiento de las ciudades yel auge de la educación superior, ya que en las ciudades na-

42

26La reforma electoral de 1963 tuvo una enorme importancia; el propio Re-

yes Heroles dijo, en algún discurso en la Comisión Federal Electoral, que la re-forma de 1977 se montaba sobre la de 1963, es decir, que era impensable la de1977 sin una reforma previa que agotara sus posibilidades. Esa reforma de prin-cipios de los sesenta fue especialmente valiosa porque inauguró la construcciónde espacios para la representación proporcional y, por tanto, para la pluralidad.Alonso Lujambio, “Peculiaridades de una transición”, en Gastón Luken Garzay Virgilio Muñoz, Escenarios de la transición en México, México, Grijalbo,2003, pp. 186-187.

cieron y se fortalecieron las fuerzas que cuestionaron el au-toritarismo. La Ciudad de México fue el ejemplo más clarode esto, pues fue aquí donde se realizó el movimiento de losmédicos ocurrido entre 1964 y 1965 y, sobre todo, el movi-miento estudiantil-popular de 1968.

En esa década también reapareció el viejo dilema de losgrupos opositores al sistema en lo referente a utilizar la op-ción política-pacífica para el cambio, o la opción violenta.La mayoría de los inconformes eligieron la primera opción,pese a que el grupo gobernante utilizaba la coerción física(la violencia) contra sus opositores y sus críticos, como su-cedió en 1968, cuando el movimiento estudiantil de ese añofue reprimido y sus líderes encarcelados.27

Es por ello que, como antecedente inmediato de la refor-ma política y electoral de 1977, con la que se establecieronlas bases legales para la construcción de la alternancia polí-tica en México, se encuentran la apertura democrática delgobierno de Luis Echeverría, las reformas electorales de1973 y el surgimiento de nuevos partidos políticos, comorespuesta al movimiento estudiantil-popular de 1968.

Es a partir de 1968 que se nota claramente el deterioroy la crisis por la que atravesaba el sistema político mexi-cano, al darse manifestaciones múltiples y complejas deguerrillas y terrorismo en Guerrero, Jalisco y Distrito Fede-ral; movimientos estudiantiles y conflictos universitariosen Michoacán, Puebla, Nuevo León, Sinaloa, Guerrero, Ve-racruz y Distrito Federal; movimientos de trabajadores a lo

43

27Sergio Aguayo Quezada, La transición en México. Una historia docu-

mental 1910-2010, México, Fondo de Cultura Económica/El Colegio de Méxi-co, 2010, p. 101. Como también afirma este autor en la página 145, en 1968salió a la superficie la esencia autoritaria del régimen y el entusiasmo que des-pertaba entre la juventud estudiantil los deseos de mayor democracia, que fue-ron reprimidos el 2 de octubre en la plaza de las Tres Culturas, en Tlatelolco.

largo del país en busca de mejores salarios, prestaciones yrepresentaciones sindicales auténticas, dentro de un proce-so creciente de “insurgencia obrera”; movimientos campe-sinos y de comunidades indígenas con ocupación de tierrasen numerosos estados de la República; tomas de presiden-cias municipales, palacios de gobierno y renuncias de va-rios gobernadores ante protestas por actos gubernamentaleso por resultados electorales no apegados a la decisión de losvotantes.28

La apertura democrática puesta en práctica como conse-cuencia del movimiento estudiantil-popular de 1968, con-sistió en una ley de amnistía de 1971, con la que quedaronlibres todos los presos políticos, inclusive los participantesen el movimiento de 1968. Incluyó la cooptación y el cuida-doso halago a los intelectuales críticos para atraerlos al sis-tema, el aumento al presupuesto de las instituciones públi-cas de educación superior, el consentimiento para que lamayoría de éstas se administrara en forma propia mediantela autonomía, mayor tolerancia a la información y comenta-rios periodísticos, con algunas excepciones, como el casodel periódico Excélsior en 1976 (cuya directiva encabezadapor Julio Scherer fue obligada a renunciar), crítica y auto-crítica del régimen y, en general, un intento de restablecerla comunicación entre el gobierno y los grupos disidentesque optaran por el camino de la política como medio paradirimir las diferencias y construir los consensos.

Sin embargo, a pesar de lo anterior, no se frenaron deltodo las diferencias entre los estudiantes y el gobierno, yaque continuaron algunos movimientos estudiantiles en dis-tintas universidades del país. El caso más importante poste-

44

28Pablo González Casanova, El Estado y los partidos políticos en México,

2ª ed., México, Era, 1982, p. 73.

rior a 1968 fue la represión estudiantil del 10 de junio de1971, conocida como “jueves de Corpus”, en que duranteuna marcha en la que participaban estudiantes de diversasinstituciones educativas de la Ciudad de México, encabeza-dos por algunos de los exlíderes estudiantiles del movi-miento de 1968 que acababan de obtener su libertad, fueronreprimidos y asesinados por un grupo paramilitar llamado“los Halcones”. Esta marcha se realizaba en apoyo a losestudiantes de la Universidad Autónoma de Nuevo León,quienes se oponían a la nueva ley orgánica de su insti-tución, realizando paros y manifestaciones, por lo que larespuesta del gobierno fue poner como rector de esa univer-sidad a un militar.

Producto de la represión al movimiento estudiantil del10 de junio de 1971, el regente de la Ciudad de México,Alfonso Martínez Domínguez, así como el jefe de la poli-cía, Rafael Curiel, renunciaron a sus cargos. Al igual queen el movimiento de 1968, no se supo tampoco el númeroreal de muertos.

La respuesta del gobierno hacia los movimientos estu-diantiles de esa época fue la represión y el encarcelamientode algunos de sus participantes, lo que trajo como conse-cuencia que algunos consideraran que los canales de diálo-go con el gobierno estaban cerrados, por lo que parte deellos organizaron grupos guerrilleros urbanos como la LigaComunista 23 de Septiembre, que durante la década de losaños setenta realizó secuestros, robos y enfrentamientos ar-mados contra el ejército y la policía. El gobierno de LuisEcheverría respondió con la fuerza, por lo que se imple-mentó lo que se conoce como “guerra sucia”, consistente enterminar a toda costa con los grupos guerrilleros. Algunosde sus integrantes fueron desaparecidos o encarcelados en

45

prisiones clandestinas, y otros más fueron asesinados o mu-rieron en condiciones inexplicables.

Con los grupos sociales opositores pero no radicales, elgobierno de Echeverría fue más tolerante, ya que con ellosaplicó la apertura democrática y favoreció la creación denuevos partidos políticos, por lo que se formaron variosgrupos políticos y organizaciones de oposición, en su ma-yoría de izquierda pero de diferentes corrientes, y un parti-do de derecha, demasiado conservador, como lo fue el Par-tido Demócrata Mexicano (PDM), que retomó buena partedel sinarquismo mexicano, pero no tuvo éxito electoral ydesapareció al poco tiempo de su creación.

De la fusión de varios grupos trotskistas, algunos concerca de veinte años de antigüedad, se constituyó el PartidoRevolucionario de los Trabajadores (PRT), el cual se convir-tió en la sección mexicana de la IV Internacional. Del Co-mité Nacional de Auscultación y Organización (CNAO) sedesprendieron dos partidos: el PMT y el PST. De éste se des-prendió el Movimiento de Organización Socialista (MOS),que después se convirtió en el Partido Socialista Revolucio-nario (PSR), de corta vida. De una escisión importante delPPS se formó el Partido Popular Socialista Mayoritario, quese transformaría más tarde en el Partido del Pueblo Mexica-no (PPM). Una mención aparte corresponde al PCM, creadodesde 1919 y con muchos años de clandestinidad y de serun partido sin registro, el cual obtuvo producto de la refor-ma política de 1977.29

El fomento directo o indirecto para la creación y forma-ción de nuevos partidos políticos por parte del grupo gober-nante, fue para abrir nuevas vías electorales e incrementar

46

29Octavio Rodríguez Araujo, La reforma política y los partidos en Méxi-

co…, pp. 52-53.

la participación electoral de los ciudadanos, buscando queéstos, por medio del pluripartidismo, se acercaran a las ur-nas. La creación de nuevos partidos contribuyó a evitar lalucha violenta por el poder, a institucionalizar la oposicióny controlar el descontento, buscando que éste pasara a ma-nifestarse en las urnas. Con la creación de nuevos partidospolíticos a principios de los años setenta, aunados a los yaexistentes: PRI, PAN, PPS, PARM y PCM, se abrieron e incre-mentaron nuevas vías de participación con la contribuciónelectoral de los ciudadanos, y se amplió el pluralismo y elpluripartidismo, en los que a partir de entonces el electora-do comenzó a tener más opciones políticas para mediante elvoto elegir la de su preferencia.

La apertura democrática también buscó la democratiza-ción sindical, intentando acabar con el “charrismo” sindicaloficial,30 llegándose a auspiciar el surgimiento de nuevoslíderes sindicales y organizaciones sindicales autónomas.En un primer momento, el gobierno de Echeverría fomentóla democratización sindical y el sindicalismo independien-te, como el de Tendencia Democrática del Sindicato Únicode Trabajadores Electricistas de la República Mexicana(SUTERM), al frente de la cual se encontraba Rafael Galván.Pero se dio marcha atrás a esto ante el temor de que la claseobrera rebasara los instrumentos de sujeción y control sin-dical. La apertura democrática se tradujo entonces en una

47

30Se conoce como “charrismo” sindical a un mecanismo de control en que

la empresa y/o el gobierno imponen en los sindicatos dirigentes afines a las po-líticas oficiales y que no representan los intereses de los trabajadores. Se llamaasí porque el primer dirigente sindical con estas características, impuesto en elsindicato ferrocarrilero en 1948, fue Jesús Díaz de León, a quien apodaban“el charro”, por su afición a la charrería. A partir de ese momento, a todo diri-gente sindical impuesto y que no velara por los intereses de los trabajadores leapodaban “el charro”; de ahí surgió el término de “charrismo” sindical comouna forma de control de las organizaciones obreras.

estrategia de control, ya que al ser el Estado más permisivo,logró mediatizar las demandas de los sectores de la socie-dad.

Dentro de esta apertura democrática también se dio laelaboración de la Ley Electoral de 1973, la cual estable-cía el derecho de voto a los ciudadanos a partir de los 18años (antes era a los 21). Se retomó de la Ley Electoral de1963 la figura de los diputados de partido y con la refor-ma electoral de 1973 disminuyó el límite mínimo de por-centaje de votación nacional para diputados de partido, pa-sando de 2.5 a 1.5 por ciento el porcentaje total para queun partido de oposición obtuviera cinco diputados hasta unmáximo de 25 por partido, respetando que con cada 0.5por ciento de más en las votaciones se podía contar con undiputado adicional. Los diputados de partido, una vez de-signados, tenían el mismo rango y carácter que los que lle-gaban al cargo por haber obtenido la mayoría de votos ensus respectivos distritos electorales.

Las reformas electorales de 1963 y 1973 se proponíanotorgar representación a las minorías, fijando un mínimo yun máximo de representatividad. El mínimo obedecía a lanecesidad de impedir que el sistema degenerara en una inú-til e inconveniente proliferación de pequeños partidos queno representaran corrientes de opinión realmente aprecia-bles por el número de quienes las sustentaban, ya que comoobjetivo básico de estas reformas estaba el que dentro de larepresentación popular estuvieran representadas las mino-rías, siempre y cuando tuvieran un mínimo de significaciónciudadana.

El máximo de 25 diputados fijado a los partidos mino-ritarios —incluidos en este número los que hubieran triun-fado por mayoría en los distritos— se imponía “para con-servar como sólida base del sistema el principio de la

48

mayoría”.31 Al referirse a la reforma electoral de 1973, LuisEcheverría establecía que

La reforma electoral busca incorporar a un mayor número deciudadanos y fuerzas sociales al proceso político institucio-nal. Su propósito es ampliar la representatividad del poderpúblico, consolidar en el plano legal las nuevas tendencias dela democracia mexicana, alentar la participación de las mino-rías y, en general, lograr que todas las manifestaciones ten-gan expresión en los órganos representativos de la voluntadpopular.32

El régimen terminó reconociendo la pluralidad políticaexistente en los años setenta. Fue por ello que la reformapolítica y electoral de 1977 obedeció a la necesidad de fle-xibilizar al Estado y disminuir la brecha entre éste y la so-ciedad civil. Dio respuesta a la necesidad de democratizarel sistema político evitando, por un lado, su encerramien-to y, por el otro, incorporando a los grupos disidentes queno tenían acceso a la participación política, para dar unaimagen plural y, por tanto, recuperar legitimidad y consen-so a través de la participación legal de la oposición. Con lareforma política se intentó —y en gran medida se logró—evitar el estallido abierto y violento del conflicto.

Según cifras de la Comisión Económica para AméricaLatina (CEPAL), la tasa de crecimiento económico cayóde 7.6 por ciento en 1973, a 5.9 por ciento en 1974, a 4.2por ciento en 1975 y a 1.9 por ciento en 1976. El deteriorode la economía mexicana se conjugaba con el desgaste delsistema político, cuya legitimidad disminuía en forma

49

31Javier Patiño Camarena, Análisis de la reforma política, México, UNAM,

1980, pp. 92-93.32

Ibidem, p. 56.

igualmente espectacular. Un programa reformista era inevi-table si la burocracia gobernante quería detener una tenden-cia que probablemente conduciría a su propio desplaza-miento.33

Ese programa reformista, con el que el grupo gobernantedio salida a la crisis política, fue precisamente la reformapolítica y electoral de 1977. Jesús Reyes Heroles, secretariode Gobernación de los primeros años del gobierno de JoséLópez Portillo, y principal protagonista de esta reforma,fue quien concibió la necesidad de ampliar las posibili-dades de la representación política, de tal manera que sepudiera captar en los órganos de representación el compli-cado mosaico ideológico nacional de una corriente mayo-ritaria —en este caso el PRI—, y pequeñas corrientes que,difiriendo en mucho de la mayoría, formaran parte de lanación.34

Para tal efecto pronunció un discurso que por su impor-tancia se citan las partes sustantivas. En él plantea el porquéde la necesidad de realizar estas reformas, en cuya partecentral señaló lo siguiente:

México se enfrenta a una situación económica difícil. Elgobierno no ha tratado de encubrir este hecho ni las medidasa que él obliga; con esfuerzos constantes, con racionaliza-ción de acciones públicas, sociales y privadas y con decisio-nes oportunas, saldremos de esta crisis, dado que contamoscon recursos naturales y, sobre todo, con recursos institucio-nales que lo garantizan.

50

33Carlos Pereyra, “Estado y sociedad”, en Pablo González Casanova y

Enrique Florescano (coords.), México hoy, 7ª ed., México, Siglo XXI, 1983,p. 300.

34Silvia Gómez Tagle, “La transición mexicana”, en Coyuntura, núm. 100,

México, octubre-noviembre de 2000, p. 10.

Según Reyes Heroles, para salir de esta crisis al Estadosólo le quedaban dos caminos: encerrarse en sí mismo ycaer en el totalitarismo, o abrirse políticamente para evitarel estallido político.

Partiendo de esta situación difícil, hay quienes pretendenun endurecimiento del gobierno, que lo conduciría a la rigi-dez. Tal rigidez impediría la adaptación de nuestro sistemapolítico a nuevas tendencias y a nuevas realidades; supondríaignorarlas y desdeñarlas. El sistema, encerrado en sí mis-mo, prescindiría de lo que está afuera en el cuadro social yreduciría su ámbito de acción al empleo de medidas coacti-vas, sin ton ni son, canalizando al fortalecimiento de la autori-dad material del Estado recursos que demandan necesidadeseconómicas y sociales. Es la prédica de un autoritarismo sinfreno ni barreras.

Fue por ello que el grupo gobernante optó por la aperturapolítica, buscando la unidad democrática de mayorías y mi-norías, respetando la pluralidad de ideas:

Endurecernos y caer en la rigidez —decía Reyes Heroles— esexponernos al fácil rompimiento del orden estatal y del or-den político nacional. Frente a esta pretensión, el presidenteLópez Portillo está empeñado en que el Estado ensanche lasposibilidades de la representación política, de tal manera quese pueda captar en los órganos de representación el complica-do mosaico ideológico nacional de una corriente mayoritaria,y pequeñas corrientes que, difiriendo en mucho de la mayori-taria, forman parte de la nación.

La unidad democrática supone que la mayoría prescindade medios encaminados a constreñir a las minorías e impedir-les que puedan convertirse en mayorías; pero también suponeel acatamiento de las minorías a la voluntad mayoritaria y surenuncia a medios violentos, trastocadores del derecho.

51

Quiere esto decir que el gobierno de México sabrá intro-ducir reformas políticas que faciliten la unidad democráti-ca del pueblo, abarcando la pluralidad de ideas e intereses quelo configuran. Mayorías y minorías constituyen el todo nacio-nal, y el respeto entre ellas, su convivencia pacífica dentro dela ley, es base firme del desarrollo, del imperio de las liberta-des y de las posibilidades de progreso social.

En su mismo discurso, Reyes Heroles dijo que la refor-ma política establecía la posición del gobierno federal porevitar el autoritarismo y la anarquía, por medio de ejercer laautoridad con apego al derecho.

Algunos, ante enfrentamientos ideológicos, desearían quesurgiera la autoridad sin derecho, la que comprime y actúa sinnorma que la proceda. Por otro lado, están los que recurriendoa las vías de hecho, violentas o atentatorias de derechos, de-searían que en México se diera el triste caso del derecho sinautoridad. En contra de unos y otros, la posición del gobiernofederal es bien clara: ni autoridad sin derecho, ni derecho sinautoridad.

La autoridad fundada en la ley, apoyada en ella, aplicán-dola, es más que suficiente para impedir que los conflictos deideas puedan degenerar en conflictos de hecho, en violencia,sin sanción para los responsables. El derecho con autoridady la autoridad precisamente con derecho garantizan que la in-tolerancia no se erija en sistema, que los conflictos no se con-viertan en antagonismos irreductibles, que las contradiccio-nes no nos lleven a una sociedad antagónica en sus bases yesencia.35

52

35Jesús Reyes Heroles, “Discurso pronunciado en Chilpancingo, Guerrero,

el 1 de abril de 1977”, en Reforma Política, gaceta informativa de la ComisiónFederal Electoral, México, abril-agosto de 1977, t. I, pp. XI-XII.

Es obvio que la reforma política y electoral de 1977 obe-deció a la necesidad de reajustar el sistema político mexica-no, tratando de detener, al mismo tiempo, el peligro de uncambio no controlado; buscaba con esto fortalecer al Esta-do poniendo en práctica la fórmula ya mencionada de “re-formar para preservar”.

Por tal motivo, para fortalecer el modelo estatal de cam-bio controlado, era menester disminuir la brecha entre elEstado y la sociedad civil, abrir nuevas vías para que aquéllograra una base de consenso y legitimidad mayores, sinromper, por supuesto, su estructura de control vertical, cen-trada en el sistema de partido oficial dominante. Sólo así seabriría una alternativa a la violencia, la anarquía y su inevi-table contraparte: el autoritarismo.36

Para ello, el Estado comenzó a flexibilizarse ante lasociedad civil para recuperar consenso y legitimidad, elimi-nar las tensiones acumuladas en los conflictos anteriores,recuperar la soberanía nacional perdida ante el embateimperialista, reconstruir vínculos con los sectores distan-ciados, devolverle al Estado la iniciativa en la política eco-nómica, atender la agricultura, formular medidas de ordenredistributivo y, en fin, salvar los restos del proyecto de de-sarrollo nacional e independiente.37

La reforma política también fue, en buena medida, la víapor la que el grupo gobernante intentó consolidar el efecti-vo funcionamiento del sistema político mexicano. Ampliarlos reducidos márgenes de democracia le permitió institu-cionalizar en gran medida el conflicto social y dar espaciolegal a las corrientes políticas opositoras. Con esto se logró

53

36Luis Villoro, “La reforma política y las perspectivas de democracia”, en

Pablo González Casanova y Enrique Florescano (coords.), op. cit., p. 354.37

Carlos Pereyra, op. cit., pp. 297 y 303-304.

una mayor flexibilidad del sistema y, al mismo tiempo, ma-yor solidez.

A pesar de la crisis económica prevaleciente en los añossetenta, no se suscitaron conflictos o crisis políticas seriasdebido al funcionamiento y la implementación de la refor-ma política y electoral de 1977, que dio espacio legal a laacción de los partidos políticos opositores e incorporó a losgrupos disidentes que no tenían acceso a la participaciónpolítica, como fue el caso de los movimientos guerrillerosque proliferaron desde los sesenta y principios de los seten-ta. Para ello, en 1977 se estableció una segunda ley de am-nistía, esta vez dirigida a los grupos guerrilleros, para quedejaran el camino de las armas y se incorporaran a la parti-cipación política partidista.

La reforma política contó entre sus propósitos recuperarla legitimidad y la credibilidad en el sistema político, “en-cauzando” a la oposición por el camino de la institucionali-dad, dando espacios para que el descontento se manifestaraen el ámbito electoral y parlamentario.

Con la reforma política se buscó el perfeccionamientode las instituciones vigentes en tres aspectos esenciales:a) la institucionalización de las diversas corrientes de opi-nión existentes en el país, por medio de organizacionespolíticas eficientes y adecuadamente integradas a los proce-sos de toma de decisión; b) la reestructuración de los órga-nos de representación popular para que reflejaran de mejormanera la composición plural de la sociedad que represen-taban, y c) el funcionamiento más democrático de los pro-cesos electorales abiertos a la acción de un mayor númerode partidos.

Por ello se buscaba la apertura del sistema político, tantocualitativa como cuantitativamente. Cualitativamente, pormedio de la mejor comprensión normativa de la función

54

que desempeñaban los partidos en la integración del perfilpolítico del país, ya que eran éstos los que debían recoger yhacer operantes las demandas difusas de la población pormedio de su racionalización en torno a las ideologías ycriterios políticos de todo tipo, que debían concurrir a laformación de la voluntad política del pueblo. Cuantitativa-mente, la reforma política debería traducirse en mejoressistemas para llevar la voz de los partidos al seno de los ór-ganos colegiados —Cámara de Diputados, congresos loca-les y ayuntamientos—, a fin de que influyeran en la tomade decisiones en exacta proporción al número de votos queavalaran sus ideologías.

Para llevar la voz de los partidos a la Cámara de Dipu-tados, era necesario hacer una serie de reformas electoralesy a diferentes artículos constitucionales,38 para facilitar elregistro de los nuevos partidos políticos. Todo esto desem-bocaría también en la elaboración y promulgación de laLFOPPE, aprobada por el Congreso el 27 de diciembre de1977. A partir de ese momento se reconocía a los partidospolíticos como entidades de interés público, con derecho aluso de los medios de comunicación y libertad en la mani-festación de sus ideas.

La ley facilitaría el registro de los partidos condicionadoal resultado de las elecciones, y otorgaba a los partidos re-gistrados prestaciones y garantías para la difusión de susideas. La reforma aceptaba el agrupamiento de fuerzas so-ciales disidentes en organizaciones comprometidas a respe-tar el juego político conforme a ciertas reglas: legitimabainterlocutores válidos y responsables y admitía que éstosfueran, parcialmente al menos, independientes del régimen.Con ello intentaba transformar algunos grupos importantes

55

38Javier Patiño Camarena, op. cit., pp. 17-19.

de presión en partidos registrados que canalizaran sus de-mandas al campo electoral.39

En su aspecto electoral, la reforma de 1977 amplió eltamaño de la Cámara de Diputados, pasando de 300 a 400diputados federales, de los cuales 300 eran de mayoría rela-tiva (como lo es hasta ahora), es decir, un diputado por cadauno de los 300 distritos electorales en que se dividía y sedivide el país desde entonces, y 100 diputados de represen-tación proporcional (llamados también plurinominales) re-partidos entre los partidos de oposición que hubieran obte-nido el 1.5 por ciento o más del total de la votación. En estaley se mantenía que por cada 1.5 por ciento de la votaciónque obtuviera un partido en las elecciones tendría cincodiputados de representación proporcional, y por cada 0.5por ciento extra de votación un diputado más hasta un má-ximo de 25. Se contemplaba también la pérdida del registropara el partido que no alcanzara el 1.5 por ciento de la vota-ción nacional.

La LFOPPE establecía el régimen electoral mixto, que fueretomado por todas las leyes electorales que le siguieron.Combinaba el sistema mayoritario y el de representaciónproporcional. En el primero, cada elector vota por uno delos candidatos a diputados para su distrito; en el segundo,vota por alguna de las listas de candidatos propuestas porcada uno de los partidos y en cada una de las regiones o cir-cunscripciones en que se divide el país para tal efecto. En elsistema de representación proporcional, las curules se re-parten entre los candidatos que participan en el procesoelectoral, en proporción al número de votos obtenidos encada región.

56

39Luis Villoro, op. cit., p. 355.

Con base en la LFOPPE, cada partido político podía serregistrado con carácter definitivo, sujeto al resultado delas elecciones. También se crearon las asociaciones políti-cas como paso previo a la conformación de los partidos, de-biéndose cubrir para cada uno de los casos diferentes requi-sitos.

Los requisitos para el registro definitivo de los partidospolíticos eran los siguientes:

1. Afiliación. Contar con tres mil afiliados en cadauna de la mitad de las entidades federativas, o 300afiliados en cada uno de la mitad de los distritos elec-torales uninominales, así como un total nacional deafiliados no menor a 65 mil ciudadanos.

2. Documentos. Contar con declaración de principios,programa de acción y estatutos.

3. Organización. Haber celebrado asamblea nacionalconstitutiva, asamblea estatal en cada uno de los esta-dos y asamblea distrital en cada distrito electoral.

4. Órganos. Contar con asamblea nacional, un comiténacional que tuviera la representación del partido yun comité por entidad federativa y por distrito electo-ral.

Los requisitos para el registro de los partidos condicio-nado al resultado de las elecciones eran los siguientes:

1. Afiliación. El partido con registro condicionado al re-sultado de las elecciones obtendría el registro defini-tivo si lograba al menos el 1.5 por ciento del total dela votación.

2. Documentos. Contar con declaración de principios,programa de acción y estatutos.

57

3. Organización. Probar que representaba una corrienteideológica, haber realizado una actividad políticapermanente durante los cuatro años anteriores a la so-licitud de registro, o haber funcionado como asocia-ción política nacional un año antes de la convocatoriapara el registro.

4. Órganos. Haber realizado una asamblea nacional,contar con un comité nacional que tuviera la repre-sentación del partido, y contar con un comité en lasentidades federativas o en los distritos electoralesdonde tuviera presencia.

Los requisitos para el registro de las asociaciones políti-cas nacionales eran los siguientes:

1. Afiliación. Contar con un mínimo de cinco mil aso-ciados en el país.

2. Documentos. Presentar lineamientos ideológicos ynormas para la organización interna.

3. Organización. Haber efectuado actividades políticasdurante los dos años anteriores a la fecha de solicitudde registro, así como haber difundido su ideología.

4. Órganos. Contar con un órgano directivo de carácternacional, así como delegaciones en cuando menosdiez entidades de la República.40

Esta ley se estrenó en las elecciones federales inter-medias de 1979, donde por primera vez en la historia deMéxico los ciudadanos tuvieron nueve distintas opcionespolíticas por las cuales votar, que fueron los ya existentesPRI, PAN, PPS y PARM, los creados a principios de la década

58

40Javier Patiño Camarena, op. cit., p. 355.

de los setenta y que participaron por primera vez en elec-ciones como PMT, PST, PRT y PDM, así como el PCM, creadodesde 1919, pero que obtuvo su registro hasta 1979. Conbase en esta ley y por medio de estas elecciones, varios par-tidos de oposición tuvieron en la legislatura comprendidade 1979 a 1982 a sus primeros legisladores en la Cámara deDiputados.

En 1981 obtuvo su registro definitivo el PSUM, el cual seconformó por una fusión de varios partidos y organizacio-nes políticas como el PCM (que desapareció para ceder suregistro al nuevo partido), el Movimiento Acción Popular(MAP), el PPM, el PSR, y el Movimiento de Acción y UnidadSocialista (MAUS). Ese mismo año también obtuvieron suregistro definitivo (que después perderían) el PDM y el PST.Partidos con registro condicionado al resultado de las elec-ciones fueron el PRT y el Partido Social Demócrata (PSD),que acababa de ser creado. Entre las asociaciones políticasnacionales que se encontraban registradas estaban la Co-rriente Socialista (CS), el Movimiento Revolucionario delPueblo (MRP), la Liga Obrera Marxista (LOM) y otras.

De acuerdo con la LFOPPE, los partidos con registro con-dicionado sólo podían participar en elecciones federales,pero no en las municipales ni en las estatales. Por otra parte,aunque con voz, carecían de voto en la Comisión FederalElectoral, organismo dependiente de la Secretaría de Go-bernación y encargado de realizar todo el proceso electoral,y en cuyas manos estaba el otorgar o cancelar el registro delos partidos y de las asociaciones políticas.41

Aquí se presentaba un vacío legal, ya que si un partidoo asociación política perdía su registro ante la ComisiónFederal Electoral, podía apelar ante la Suprema Corte de

59

41Luis Villoro, op. cit., p. 357.

Justicia de la Nación, la cual en realidad no se conformabacomo la máxima autoridad en materia electoral. Su funciónera simplemente verificar los planteamientos que formularael partido o asociación política reclamante, y determinar siexistían violaciones en el desarrollo del proceso electoral oen la calificación de las elecciones. Las resoluciones emiti-das por la corte tenían solamente carácter declarativo y, enconsecuencia, no convalidaban ni anulaban la calificaciónhecha por los colegios electorales.

El objetivo de este sistema parecía más bien ser el deevitar la indebida injerencia del Poder Judicial en el Legis-lativo. Este punto fue uno de los más controvertidos de lareforma política y electoral de 1977, por cuanto se involu-craba en cuestiones políticas a un poder eminentementejurídico sin que contara con atribuciones políticas reales.42

A pesar de que la Comisión Federal Electoral presenta-ba a partir de 1977 una composición más equilibrada queantes, en ese momento continuaba teniendo un número ma-yor de representantes del PRI y del gobierno (el Secretariode Gobernación —que era su presidente—, un representan-te de la Cámara de Diputados y otro del Senado que erandel PRI por ser el partido mayoritario, y un representante delPRI como partido), mientras que cada partido con registrocontaba con un solo representante.

En conclusión, la de 1977 fue no sólo una reforma elec-toral, sino también política. A partir de entonces y de mane-ra gradual, comenzaron a existir partidos políticos en plu-ral, distintos y auténticos, que acudían a las elecciones.

Como dijera José Woldenberg, a partir de 1977 el rol delos partidos políticos que contienden en las elecciones esque en ciertos comicios ganan algunas posiciones legislati-

60

42Javier Patiño Camarena, op. cit., p. 20.

vas y en otros conquistan posiciones de gobierno; de ahípromueven reformas que les dan más derechos, segurida-des y prerrogativas. Los partidos, fortalecidos, participanen nuevas elecciones donde se hacen de más posiciones ylanzan un nuevo ciclo de exigencias y reformas electoralesque encontró en cada reforma electoral, que se convierte enel pivote para una nueva fase del cambio.43

A partir de 1977 se inicia y se configura la estructura delcambio y del camino hacia una dirección democratizadora,pero todavía insuficiente y no consolidada, facilitadora dela alternancia política y acompañada del fortalecimientode los partidos políticos con presencia electoral, capaces deentablar negociaciones y participar en la realización de re-formas electorales, pero ya no de reformas políticas sustan-ciales como lo fue la de 1977. Poco a poco, varias corrien-tes políticas que no participaban en actividades electoralesse van incorporando a ellas, construyendo nuevas alternati-vas o fortaleciendo las ya existentes.

61

43José Woldenberg, La construcción de la democracia, México, Editorial

Plaza Janés, 2002, p. 22.

Con el propósito de acrecentar la credibilidad en los parti-dos políticos, aminorar las dudas sobre la transparencia delos procesos electorales y buscar la participación ciudadanaen las elecciones, se realizaron cambios constitucionales yse elaboraron nuevas leyes electorales para subsanar lasinsuficiencias de la ley electoral de 1977 —que se mantuvovigente nueve años—, a la vez de consolidar algunos de susavances más significativos.

La sociedad mexicana y los partidos políticos continua-ron planteando demandas democráticas. En la pasada dé-cada de los años ochenta, el partido de derecha con másaños de fundado, el PAN, comenzó a tener avances electora-les considerables, sobre todo en los estados del norte delpaís. El caso más evidente fue Chihuahua, donde en 1986existieron serias dudas de que el PRI hubiera ganado la gu-bernatura.44

En 1986 se elaboró una nueva legislación electoral lla-mada Código Federal Electoral, que aunque sustituyó a laLFOPPE de 1977, retomó muchos aspectos de ella. Se aplicó

63

EL CÓDIGO FEDERAL ELECTORAL DE 1986

44Una versión de este proceso electoral se puede consultar en Francisco Ba-

rrio Terrazas, “Yo soy un desobediente civil”, en Gastón Luken Garza y Virgi-lio Muñoz, op. cit., pp. 153-161.

por primera vez en las elecciones federales de 1988. En estanueva ley electoral se incrementó el número total de dipu-tados federales de 400 a 500, manteniéndose en 300 el nú-mero de distritos electorales, por lo que el número de dipu-tados plurinominales o de representación proporcional pasóde 100 a 200; el reparto de éstos últimos también beneficia-ría al partido que hubiera obtenido el primer lugar de la vo-tación, sin que en ningún caso el partido ganador pudieraexceder el 70 por ciento del total de legisladores en la Cá-mara de Diputados, es decir, 350 diputados. También se es-tableció renovar el Senado cada tres años por mitades, du-rando los senadores en su encargo seis años (salvo de 1988a 1991, cuando la mitad de ellos duraría sólo esos tres años,aunque esto después se eliminó), y se creó el Tribunal de loContencioso Electoral para resolver las quejas en materiaelectoral.

Para que un partido tuviera derecho a obtener diputadosde representación proporcional, debía obtener por lo me-nos el 1.5 por ciento del total de la votación emitida en cadauna de las cinco circunscripciones en que se dividió al país.Con relación al registro de los partidos, se mantuvieron losmismos mínimos de afiliados establecidos en la ley de 1977(65 mil), aunque se suprimió la figura del registro de lospartidos condicionado al resultado de las elecciones.

Uno de los aspectos centrales del Código FederalElectoral de 1986 es que se pretendía la igualdad de condi-ciones en la competencia electoral, particularmente en lorelativo al acceso a los medios de comunicación y al finan-ciamiento público a los partidos. En este sentido, se esta-bleció como criterio otorgar a todos los partidos políticosnacionales un tiempo igual gratuito en radio y televisión, ycada partido podría libremente contratar tiempos adiciona-les de acuerdo con los recursos con que contara. Se estable-

64

ció el predominio del financiamiento público a los partidos—el que otorga el gobierno federal, sobre el privado—; elfinanciamiento a cada partido se otorgaba con base en el re-sultado que hubiera obtenido en la elección federal anterior.

Un cambio muy importante respecto a la ley de 1977 fueque en el Código Federal Electoral de 1986 se eliminaba elrecurso de reclamación por problemas electorales ante laSuprema Corte de Justicia de la Nación, por su ineficacia;en su lugar, esto se haría ante el Tribunal de lo ContenciosoElectoral, creado como un organismo autónomo de carácteradministrativo facultado para resolver los recursos en mate-ria electoral, cuyas resoluciones sólo podían ser modifica-das por la Cámara de Diputados.45

En 1987, 1988 y 1990 se llevaron a cabo negociacionesentre los diferentes partidos políticos para realizar modifi-caciones en materia electoral. Entre los cambios más im-portantes a la Constitución General de la República y alCódigo Federal Electoral de 1986, destacaron los siguien-tes: 1) reforma al artículo 35, que consistía en prohibirla militancia forzosa y corporativa en los partidos políti-cos; 2) se incrementó el número total de senadores de 64a 128 y se dispuso que se elegiría a la mitad del Senadocada tres años, y 3) se creó la Asamblea de Representantesdel Distrito Federal a partir de 1988, que después se conver-tiría en la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, comolo es ahora, con funciones muy similares a las de una Cá-mara de Diputados local.46

65

45Carlos Sirvent, “Reformas electorales y representación política en Méxi-

co, 1910-2000”, en Carlos Sirvent (coord.), Partidos políticos y procesos elec-

torales en México, México, Miguel Ángel Porrúa/Facultad de Ciencias Políti-cas y Sociales-UNAM, 2002, pp.73-78.

46Ibidem, pp. 242-245.

El asunto más polémico fue el de la llamada “cláusula degobernabilidad”, en la que el PAN y el PRI votaron a favorde que con el 35 por ciento de los votos obtenidos en unaelección federal, un partido político pudiera obtener elnúmero de lugares suficientes para garantizar el 50 porciento más uno de las posiciones en la Cámara de Dipu-tados, y por cada punto porcentual extra ese partido obtu-viera dos diputados más, lo cual fue considerado como anti-democrático por los demás partidos políticos. Se determinóque ningún partido podría contar con más de 350 diputadosy aquel que obtuviera por lo menos el 1.5 por ciento de lavotación y que participara en por lo menos 200 distritoselectorales, tendría derecho a que se le otorgaran diputadosplurinominales.

Dentro del ambiente político de esta época, en 1986surgieron dentro del PRI demandas de democratización in-terna, como hacer de manera abierta y democrática la de-signación de su candidato a la Presidencia de la República,así como cambios en el rumbo del gobierno y de la políticaeconómica para defender el proyecto del nacionalismo re-volucionario con la rectoría del Estado en la economía,oponiéndose al modelo neoliberal que se había comenzadoa aplicar desde 1982.

En este proceso y con estos objetivos se creó la Corrien-te Democrática del PRI, encabezada por Cuauhtémoc Cár-denas Solórzano y Porfirio Muñoz Ledo, quienes al no lo-grar la democratización del PRI rompieron con este partidoy manifestaron abiertamente su interés por participar en lacontienda electoral de 1988 a través de la postulación queen su favor hicieron diversos partidos de oposición al PRI.Cabe resaltar que en torno a la candidatura presidencial

66

de Cuauhtémoc Cárdenas se realizó una gran movilizaciónsocial.47

Las elecciones federales de 1988 para presidente de laRepública, diputados y senadores fueron muy concurridasy participativas. Contendieron cinco candidatos a la Presi-dencia, representando a las fuerzas políticas más importan-tes de la época.

Cuauhtémoc Cárdenas fue el candidato del Frente De-mocrático Nacional (FDN), integrado por la CorrienteDemocrática, el Partido Mexicano Socialista (PMS) —crea-do en 1987 al fusionarse el PSUM con el PMT—, el PPS, elPARM y el Partido del Frente Cardenista de ReconstrucciónNacional (PFCRN). Manuel J. Clouthier fue el candidato delPAN, Gumersindo Magaña del PDM, Rosario Ibarra de Pie-dra del PRT y Carlos Salinas de Gortari del PRI.

Existió un amplio cuestionamiento a la legalidad y legi-timidad de todo el proceso electoral de 1988 y de su califi-cación. El más grave fue el de la explicación de la “caídadel sistema” de cómputo de los resultados electorales,48 loque hizo evidente la imperfección de la Ley Electoral de1986. Salinas y Cárdenas anunciaron cada uno su triunfo,mientras Clouthier pidió la anulación de las elecciones y

67

47Luis Javier Garrido, La ruptura: la Corriente Democrática del PRI, Méxi-

co, Grijalbo, 1993, pp. 224; María Xelhuantzi López, “La Corriente Democráti-ca: de la legitimidad y de las alianzas (junio de 1985 a julio de 1987)”, en Estu-

dios Políticos, México, Facultad de Ciencias Políticas y Sociales-UNAM, nuevaépoca, vol. 7, núm. 2, abril-junio de 1988, pp. 19-34; así como Raúl BenítezManaut, “México, 1982-1988. Los conflictos políticos en la crisis”; en Estudios

Políticos, México, Facultad de Ciencias Políticas y Sociales-UNAM, nueva épo-ca, vol. 7, núm. 2, abril-junio de 1988, pp. 13-15.

48Manuel Bartlett Díaz, en ese entonces secretario de Gobernación, negó

rotundamente que “la caída del sistema” haya sido intencional y expuso su ver-sión, la versión oficial, de este proceso electoral en Manuel Bartlett Díaz, “DeEuropa al error de Camacho y Salinas”, en Gastón Luken Garza y Virgilio Mu-ñoz, op. cit., pp. 239-257.

Rosario Ibarra de Piedra reconoció la victoria de Cárdenas.Al final, Salinas obtuvo una cuestionada ventaja sobre Cár-denas, su principal contendiente, y con el voto en contra detoda la oposición en la Cámara de Diputados, en ese mo-mento órgano calificador de las elecciones presidenciales,asumió la Presidencia de la República para el periodo1988-1994 en medio de una gran duda respecto a la limpie-za del proceso electoral y de un gran cuestionamiento a quesiguiera siendo el propio gobierno el que preparara y reali-zara las elecciones y la Cámara de Diputados las calificara.

Estas elecciones de 1988 arrojaron una composición to-talmente diferente de la Cámara de Diputados, ya que porprimera vez el PRI no sería mayoría absoluta (66 por cientode los diputados), ni podría aprobar por sí solo las reformasconstitucionales. La composición del Senado cambió, yaque también y por primera vez, cuatro candidatos de oposi-ción, los senadores por el Distrito Federal y Michoacán,miembros del FDN, llegarían al Senado.

Ante las condiciones de irregularidad electoral presentesen los comicios presidenciales del 6 de julio de 1988, unode los primeros compromisos del gobierno de Salinas deGortari y uno de los reclamos más fuertes de los partidospolíticos de oposición, fue reformar la Constitución en ma-teria electoral.

A partir de 1988, al ampliarse la gama de opciones polí-ticas, México comenzaría a ser un país políticamente nuevoen muchos sentidos. Para capitalizar los logros electoralesde la izquierda y mantenerse unidos en busca de un proyec-to alternativo y democratizador, a propuesta de Cuauhté-moc Cárdenas, en 1989 se creó un nuevo partido políticointegrado por antiguos militantes del PRI agrupados en laCorriente Democrática, así como del PMS y otras organiza-ciones sociales y políticas, quienes al fusionarse dieron ori-

68

gen al PRD. A partir de este momento se consolidaron tresfuerzas político-electorales importantes: PRI, PAN y PRD.

Si bien es cierto continuó el predominio del PRI comopartido mayoritario y hegemónico, en buena medidacomo producto de las reformas políticas y electorales, sur-gió una oposición más competitiva, a grado tal que por pri-mera vez, después de 60 años, durante el sexenio de CarlosSalinas de Gortari se inició la alternancia política en los go-biernos estatales, ya que llegaron a las gubernaturas de al-gunos estados de la República candidatos que no eran delPRI, como es el caso de los panistas Ernesto Ruffo Appel enBaja California, Francisco Barrio Terrazas en Chihuahua yCarlos Medina Plascencia como gobernador interino deGuanajuato, así como la influencia del PRD en el DistritoFederal y Michoacán, principalmente, donde contaba conun buen número de legisladores locales. A pesar de ello, lasirregularidades electorales y las protestas poselectorales,con tintes de violencia, serían la tónica del gobierno de Car-los Salinas de Gortari.

Un elemento importante fue que en el sexenio salinistahubo 17 gobiernos interinos, es decir, de gobernadores queno concluyeron su mandato de seis años y fueron sustitui-dos por otros, o porque llegaron al poder no por eleccionessino mediante el nombramiento de los poderes legislativosestatales, sin haber mediado una elección para ello.

69

Ante el desaseado proceso electoral de 1988, que habíadejado inconformes tanto a la oposición de izquierda comoa la de derecha encabezada por el PAN (aunque despuéssu dirigencia negoció con el gobierno de Salinas la profun-dización de las reformas neoliberales y espacios en las gu-bernaturas para sus candidatos, a lo que se llamó “concerta-cesiones”), y como resultado de varias reformas necesariasen su momento, se creó una nueva ley electoral que sustitu-yó al Código Federal Electoral de 1986, la de menor dura-ción, pues sólo tuvo una vigencia de cuatro años y sólo seaplicó en las elecciones federales de 1988.

La nueva ley electoral, llamada Código Federal de Insti-tuciones y Procedimientos Electorales (Cofipe), fue apro-bada en 1990 con los votos a favor de todos los diputa-dos del PRI y la mayoría del PAN, con la excepción de 26 deéstos agrupados en el Foro Democrático y Doctrinario,quienes votaron en contra y romperían posteriormente coneste partido por considerar que se alejaba de los principiosque le dieron origen y por no estar de acuerdo con el acerca-miento que su dirigencia estaba teniendo con el gobierno deSalinas. Todos los diputados del PRD y los independientestambién votaron en contra. Esta ley electoral —que ha teni-do modificaciones importantes— ha sido la de mayor dura-

71

EL CÓDIGO FEDERAL DE INSTITUCIONES Y

PROCEDIMIENTOS ELECTORALES DE 1990

Y SUS SUCESIVAS REFORMAS HASTA 1996

ción, se mantiene hasta el momento actual y se pretende seala definitiva.

Entre los aspectos más importantes del Cofipe en suversión de 1990 destacan la ampliación de los derechos delos partidos políticos; nuevo mecanismo de financiamientopara los partidos con base en el número de votos obtenidosen la última elección federal en que hayan participado; asícomo imparcialidad de los órganos electorales encargadosde preparar, realizar, vigilar y calificar el proceso electo-ral. Se estipula la creación del Instituto Federal Electoral(IFE), como encargado de preparar, organizar y calificar laselecciones, en sustitución de la Comisión Federal Electo-ral, dándosele patrimonio y personalidad jurídica propia,aunque todavía no se concebía como una entidad autóno-ma, ya que el secretario de Gobernación era quien la enca-bezaba.

Pertenece al IFE el Registro Federal de Electores, encar-gado de formar y mantener un padrón electoral confiabley expedir la credencial de elector con fotografía y el reco-nocimiento de su validez como documento de identidadoficial. Se crearon los consejeros magistrados y el TribunalFederal Electoral como máxima autoridad en materia elec-toral, para sancionar los delitos electorales, los cuales pasa-ron a ser tipificados en el Código Penal Federal.

Se establece que todo partido político que participeen elecciones federales deberá lograr al menos el 1.5 porciento del total de la votación para obtener cinco diputadosde representación proporcional y para no perder su registro.Se recrea la figura de asociación política bajo el nombre deagrupación política.

Durante el segundo semestre de 1993, el Congreso de laUnión reformó el artículo 82 constitucional, estableciendoque, a partir del año 2000, podría aspirar a la Presidencia de

72

la República un mexicano por nacimiento, hijo de padresmexicanos, sin importar que alguno de ellos fuera de origenextranjero, pero naturalizado mexicano con al menos 20años de residencia en el país. Esta disposición entró en vi-gor el 31 de diciembre de 1999. Antes de dicha reforma, elcandidato presidencial debía ser mexicano por nacimiento ehijo de padres mexicanos también por nacimiento. Con estareforma se abrió la posibilidad de que muchos mexicanoshijos de padre o madre de origen extranjero, pero nacionali-zados mexicanos, pudieran acceder al cargo presidencial,como fue el caso de Vicente Fox Quesada en el año 2000.

Entre 1993 y 1994, todavía durante el gobierno de Car-los Salinas de Gortari, se hicieron reformas al Cofipe paracrear la figura de los observadores nacionales para laselecciones, así como los consejeros ciudadanos —en susti-tución de los consejeros magistrados—, que se incorpora-ron al Consejo General del IFE, integrado también en esemomento por representantes de los poderes Ejecutivo y Le-gislativo. Se eliminó la autocalificación electoral de losdiputados y de los senadores a partir de la elección fede-ral de 1994. Se reformó además el Código Penal para in-cluir un capítulo que sancionara delitos electorales comolos siguientes: presionar a los electores el día de la votaciónpara inducir el voto por algún partido en especial, obstacu-lizar el desarrollo de las elecciones, pagar votos con dinero,introducir o robar votos de las urnas, alterar los resultadosde las elecciones, atentar contra el secreto del voto y otros.Para ello se creó la Fiscalía Especial para Delitos Electora-les. Una modificación importante es que se eliminó la“cláusula de gobernabilidad”. Dentro de esta serie de refor-mas se aprobó que el partido con registro definitivo que noobtuviera el 1.5 por ciento de la votación en dos eleccionesfederales consecutivas perdería sus derechos y prerrogati-

73

vas; al mismo tiempo, se determinó que en ningún caso unpartido político podría contar con más de 315 diputados porambos principios: representación proporcional y mayoríarelativa.

En 1996, ya siendo presidente Ernesto Zedillo Poncede León (1994-2000), quien ganó las elecciones comocandidato del PRI,49 se reformó nuevamente el Cofipe parabuscar la mayor equidad entre los partidos, un financia-miento transparente para ellos, la autonomía del IFE sin laparticipación del Poder Ejecutivo y conformado por nueveconsejeros electorales designados por la Cámara de Dipu-tados, afiliación libre e individual a los partidos políticos,creación de un sistema para garantizar la posibilidad delvoto de los mexicanos residentes en el extranjero, el Tribu-nal Federal Electoral pasó a formar parte del Poder JudicialFederal, denominándose a partir de entonces Tribunal Elec-toral del Poder Judicial de la Federación; equidad en el usode los tiempos y espacios de los medios de comunicaciónpara la propaganda de los partidos políticos, quedó en 300el número máximo de diputados tanto uninominales comode representación proporcional que podría tener un partido,se estableció ya no en 1.5 sino en 2 por ciento el porcentajemínimo de votos para que un partido pueda mantener su re-gistro y representantes en la Cámara de Diputados.

Con esta ley electoral se establece que para conformarun partido político se requiere contar con al menos el 0.26por ciento del padrón de electores, realizar 20 asambleasestatales con la asistencia mínima de tres mil militantes, ode 200 asambleas distritales con al menos la asistencia de

74

49Cabe recordar que Zedillo fue el candidato sustituto del PRI a la Presiden-

cia de la República, una vez que Luis Donaldo Colosio, su candidato inicial,fuera asesinado en marzo de 1994 en plena campaña.

300 participantes. Se requiere también elaborar declaraciónde principios, programa de acción y estatutos.

Respecto al Senado, en 1993 se incluyó una reforma alCofipe para introducir la representación proporcional. Enese momento la fórmula que se aplicaba consistía en au-mentar a cuatro el número de senadores por entidad federa-tiva, tres para el partido que hubiera obtenido la mayoría yuno para la primera minoría, es decir, para el partido que enla votación hubiera obtenido el segundo lugar. De esta ma-nera, el Senado quedó compuesto por 128 senadores en lu-gar de los 64 existentes anteriormente. Sin embargo, comoen realidad el sistema no era realmente proporcional, en1996 se llevó a cabo una nueva reforma que incorporó elsistema de representación proporcional para el 25 por cien-to de los senadores, quedando de la siguiente manera: dossenadores de mayoría, uno de primera minoría y para todala República 32 de representación proporcional a través deuna lista nacional votada en una sola circunscripción pluri-nominal nacional. De igual manera, desapareció la renova-ción del Senado por mitades, por lo que a partir del año2000 se realizaría la elección de la totalidad de los 128 se-nadores por un periodo de seis años, que coincidiría con losseis años de gobierno presidencial.50

Dentro de las modificaciones al Cofipe destacó la refor-ma política del Distrito Federal, la cual señalaba que para1997 se elegiría por primera vez al jefe de gobierno del Dis-trito Federal y en el año 2000 a los jefes delegacionales, asícomo la ampliación de facultades a la Asamblea Legislati-

75

50Para ampliar la información sobre el Senado se puede consultar: Rosendo

Bolívar Meza, “El Senado mexicano: estructura, conformación y funciona-miento”, en Con-Ciencia Política, México, El Colegio de Veracruz, núm. 19,julio-diciembre de 2011, pp. 9-22.

va del Distrito Federal para ejercer funciones casi iguales alas de un congreso local.

Se conservó el financiamiento público sobre el privadopara los partidos políticos, entregando el 30 por ciento enforma igualitaria entre todos los partidos, y el 70 por cientorestante de manera proporcional al porcentaje de vota-ción alcanzado por cada partido en la elección federal ante-rior en que hubieran participado; se limitaron las aportacio-nes de los simpatizantes de un partido a máximo un 10por ciento del financiamiento público obtenido, así como seestablecieron límites a las aportaciones en dinero que reali-zara cada persona física y topes máximos de gastos de cam-paña.

Se estableció que el día de la jornada electoral y durantetres días anteriores no se permitirían actos de campaña, ydurante ocho días previos a la elección quedaba prohibidodifundir resultados de encuestas y sondeos de opinión sobrepreferencias electorales.51

Durante los primeros años de aplicación del Cofipe sepresentaron acontecimientos relevantes. En 1994 se vivióen México un proceso electoral muy importante, pues pesea la creencia de una transición democrática y pluralidad en-tre los partidos políticos, el PRI, con su candidato ErnestoZedillo Ponce de León, continuó como el partido dominan-te, mientras que el PAN, con su candidato Diego Fernándezde Cevallos, y el PRD, que lanzó la candidatura de Cuauhté-moc Cárdenas (quien contendió por segunda ocasión), sesituaron como la segunda y tercera fuerzas electorales, res-pectivamente. Participó además un partido minoritario y de

76

51Carlos Sirvent, “Reformas electorales y representación política en Méxi-

co”…, pp. 81-116.

reciente creación: el Partido del Trabajo (PT), que apoyóla candidatura de Cecilia Soto.

Estos cuatro partidos políticos, por el resultado electoralobtenido, alcanzaron representación en el Poder Legislati-vo. No sucedió lo mismo con otros partidos que tambiénparticiparon en las elecciones de 1994, como el PARM, elPFCRN, el PPS, la alianza del Partido Demócrata Mexicanocon la Unión Nacional Opositora y el Partido Verde Ecolo-gista de México, que por no haber obtenido ninguno deellos el mínimo de la votación requerida en el Cofipe, se lessuspendió provisionalmente el registro y no alcanzaron re-presentación en el Poder Legislativo.

Cabe destacar que los candidatos del PRI, PAN y PRD rea-lizaron un debate televisivo que provocó gran expectación,por ser una cuestión novedosa en el país y que se retomó enlas siguientes contiendas presidenciales.

A pesar de los avances mencionados, persistieron cier-tos vicios que empañaron el proceso electoral, como la des-igualdad en los gastos de las campañas electorales y enlos tiempos que los medios de comunicación otorgarona los diferentes partidos, ya que favorecían al PRI.

Ernesto Zedillo Ponce de León se convirtió en el triunfa-dor en las elecciones presidenciales de ese año, por lo quegobernó México de 1994 a 2000. Después del 21 de agostode 1994, día en que se realizó la jornada electoral, Méxicose quedó con un modelo de oposición política real. Un últi-mo factor que contribuyó a darle cierta legitimidad a esaselecciones fue la amplia participación de organizacionesciviles en favor de la democracia electoral, las cuales vigi-laron el desarrollo del proceso y dieron a conocer los resul-tados de la elección mediante encuestas y conteos rápidosel mismo día de la elección.

77

Un elemento que no debe quedar de lado fue que conla apertura política expresada en la reforma política y elec-toral de 1977, la votación en favor del PRI comenzó a dis-minuir, mientras que avanzaba la de la oposición, tanto dederecha como de izquierda. En la única elección federal enque se presentaría una recuperación del PRI fue en la de1991, durante el gobierno de Carlos Salinas de Gortari,aunque los resultados de esta elección fueron cuestiona-dos por la oposición, la cual consideraba que en muchos ca-sos las instituciones electorales seguían favoreciendo alPRI. De ahí en adelante la votación en favor de este partidoseguiría a la baja, hasta perder el Distrito Federal en 1997en favor del PRD, y la Presidencia de la República en el2000 ante la Alianza por el Cambio, integrada por el PAN yel Partido Verde Ecologista de México (PVEM).

Con el resultado electoral de 2000 —no cuestionado porningún partido, ni siquiera por los perdedores del PRI—, seconsumó la primera alternancia política en la Presidenciade la República, que fue tan sólo una parte de la transicióna la democracia, no su culminación, como muchos conside-raron, y se consolida un sistema plural de partidos, teniendopor lo menos tres grandes partidos políticos: PRI, PAN yPRD.52

Como bien lo ha señalado José Woldenberg, los cambiospolíticos se desarrollaron de la periferia al centro y de abajohacia arriba.53 La alternancia en el poder no puede entender-se en una sola elección: la de 2000, sino que es la historia decientos de procesos que con los triunfos de la oposición pri-

78

52Amalia García Medina, “La ruta de la transición”, en Coyuntura, Méxi-

co, núm. 100, octubre-noviembre de 2000, p. 15; y Silvia Gómez Tagle, op. cit.,pp. 9-10.

53José Woldenberg, La construcción de la democracia…, pp. 24-25.

mero en las presidencias municipales y en los congresos lo-cales, y después en las gubernaturas de los estados, hastallegar a la Presidencia de la República, hicieron desapare-cer el sistema de partido hegemónico con una cultura políti-ca autoritaria para abrir las puertas a la democratización.

Por la vía electoral México entró a un régimen políticodistinto y de carácter democrático. Antes se tenía un siste-ma de partido hegemónico; a partir del año 2000 se tiene unrégimen pluripartidista y competitivo. Antes había un pre-sidencialismo con enormes capacidades constitucionales ymetaconstitucionales; a partir del año 2000 existe un presi-dencialismo acotado. Antes había una subordinación delos poderes Legislativo y Judicial al Ejecutivo; a partir delaño 2000 los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial sonindependientes. Antes el federalismo era formal y el centra-lismo real; a partir del año 2000, los diferentes nivelesde gobierno también multiplican sus grados de autonomíay operan por sí mismos. Antes las elecciones se realizabanprácticamente sin competencia o en condiciones desigua-les; a partir del año 2000 las elecciones son altamentecompetidas, aunque en algunos casos siguen siendo cues-tionadas.

79

El resultado de las elecciones del 2 de julio de 2000, con lasque se inició la primera alternancia presidencial, no sólocambió la composición del poder político en México, sinoque también modificó de manera radical el curso del debatesobre la transición mexicana a la democracia. De un ladoestaban los que daban por concluida la transición a la de-mocracia con la derrota electoral del PRI, que perdió la Pre-sidencia de la República después de haberla mantenido du-rante 71 años ininterrumpidos, mientras que del otro ladoestábamos los que considerábamos que la transición sólohabía avanzado con la alternancia en el poder a partir deltriunfo electoral de Vicente Fox Quesada y la Alianza porel Cambio,54 conformada por el PAN y el PVEM, por lo queencabezó el primer gobierno de la alternancia política enMéxico de 2000 a 2006, sin que esto significara una transi-ción concluida o una consolidación democrática.

Con el resultado de las elecciones del 2 de julio de 2000se originó la alternancia política; sin duda alguna la partemás importante de la transición, ya que el PRI dejó de ocu-par la Presidencia de la República y su lugar lo ocupó un

81

MÉXICO 2000-2006: EL PRIMER GOBIERNO

DE LA ALTERNANCIA POLÍTICA Y

LA INCUMPLIDA REFORMA DEL ESTADO

54Rosendo Bolívar Meza, La construcción de la alternancia política en

México, 2ª ed., México, IPN, 2006, pp. 225.

presidente electo propuesto por otro partido, en este caso elPAN y el PVEM, su aliado para esa coyuntura.

Sin embargo, el gobierno de Vicente Fox (autodenomi-nado como el “gobierno del cambio”) no cumplió del todosus promesas de campaña cuando éste fue candidato, nirealizó el cambio prometido, en parte porque no pudo o nose atrevió a ello, y también en parte por los problemas pro-pios a los que se enfrenta un gobierno de alternancia, comoidealizar las promesas de la democracia y luego entrar enel ciclo de la gran decepción, las resistencias al cambio, asícomo reclamos de la opinión pública y de la ciudadanía porlas promesas incumplidas.

La transición de un régimen autoritario a uno democráti-co no puede consumarse plenamente con únicamente la lle-gada al poder de un gobierno electo mediante procedimien-tos electorales pacíficos y legales, aunque ese gobiernoprovenga de un partido de oposición. Esto es, la alternanciapolítica no hace milagros, sino que, por el contrario, en oca-siones puede generar nuevos problemas. Un gobierno de al-ternancia llega precedido de una serie de expectativas decambio que difícilmente puede cumplir por razones diver-sas, como problemas fiscales para tener suficientes recur-sos para realizar los planes y programas prometidos, laresistencia al cambio por parte de los desplazados del po-der, los largos tiempos de aprendizaje que tiene que invertirel nuevo grupo gobernante para ejercer sus funciones, entreotros. Los gobiernos producto de la alternancia tambiénse vuelven blancos del ataque y de la vigilancia del partidoque perdió el poder y de los otros partidos que no ganaronlas elecciones.

La alternancia genera una nueva cultura política —o almenos así debería de ser—, en donde el voto ciudadano sevuelve importante como instrumento de opinión y de pre-

82

sión. Las relaciones de un gobierno producto de la alternan-cia entran en un vínculo de contrapeso con los otros pode-res (Legislativo y Judicial) y con otros factores reales depoder como los medios de comunicación, los partidos polí-ticos, los gobiernos estatales de oposición al gobierno fede-ral, que son electos por la ciudadanía pero perteneciendo apartidos diferentes, por mencionar algunos casos.

Después de la alternancia política del año 2000 en Mé-xico, la transición a la democracia entró en una fase de es-tancamiento en la que aún se encuentra, ya que no hubola capacidad ni la voluntad política del gobierno federal en-cabezado por Vicente Fox para impulsar la reforma delEstado necesaria para consolidar un nuevo régimen demo-crático.

La alternancia política en la Presidencia de la Repúblicano garantizó por sí misma la reforma del Estado, lo que ma-nifestó la incapacidad del gobierno de Fox para darle con-gruencia al proyecto de cambio que lo llevó al poder. Porello, después de la alternancia política del año 2000, el grandesafío para México fue y sigue siendo realizar la reformadel Estado, en lo cual generalmente coinciden casi todos losactores políticos, aunque no todos están de acuerdo en quéreformas realizar y para qué forma de Estado.

Producto de la alternancia política y los avances demo-cráticos que con ella se presentaron con el triunfo electoralde Vicente Fox, éste le encomendó a Porfirio Muñoz Ledola misión de coordinar los trabajos para la reforma del Esta-do, como uno de los aspectos más relevantes para impulsaruna siguiente fase de la transición a la democracia despuésde la alternancia, y realizar la modernización y el rediseñodel país que Fox se comprometió a impulsar desde que fuecandidato y luego como presidente electo, mediante la revi-sión de la administración pública y el mantenimiento y for-

83

talecimiento de la gobernabilidad, y no sólo como el des-mantelamiento del sector público de la economía y el“adelgazamiento” del gobierno, de sus órganos e institucio-nes, o sólo mediante la mejora del marco electoral, como sehizo en gobiernos anteriores, sino que la propuesta de refor-ma del Estado del primer gobierno de la alternancia políticadecía pretender una revisión del conjunto del marco institu-cional y jurídico.

Sin embargo, aunque la reforma del Estado jugó unpapel fundamental en la agenda de la transición del gobier-no de Fox, no se avanzó lo suficiente, ya que por diversasrazones, ni el Poder Ejecutivo promovió o presentó al Po-der Legislativo todas las reformas que se necesitaban paraello, ni los legisladores aprobaron las iniciativas de ley enesa dirección.

Es por ello que la única alternativa viable en Méxicopara consolidar la alternancia política y avanzar en la tran-sición a la democracia, era y sigue siendo realizar seria-mente una profunda e integral reforma del Estado, que hagaque nuestras leyes e instituciones sean compatibles y gene-ren un ambiente democrático,55 meta que en el caso del go-bierno de Vicente Fox quedó incumplida.

Es necesario considerar que la alternancia política, en-tendida como el cambio en el grupo gobernante en que unpartido sustituye a otro en el poder mediante elecciones,como se dio por primera vez en el año 2000 con la llegadaal poder presidencial por parte de Vicente Fox, es sólo parteimportante de la transición, ya que a partir de entoncescambian las condiciones de la competencia entre los parti-

84

55César Cansino, El desafío democrático: la transformación del Estado

en el México postautoritario, México, Cuadernos de Metapolítica/Centro deEstudios de Política Comparada A.C., 2004, pp. 32 y 44-45.

dos. Es más, un partido sustituye en el poder a otro, peroesto no significa necesariamente que cambie la estructurageneral e institucional del Estado, ni que éste se reforme.

De ahí que la reforma del Estado sea esencial en todatransición a la democracia. Se requiere de controles y rendi-ción de cuentas en el ejercicio del poder56 y no sólo de susti-tuir a unos gobernantes por otros.

En la democracia, la alternancia política no significa porsí misma transición ni consolidación democrática. Un ver-dadero sistema democrático ofrece y permite, mediante lacompetencia electoral, la renovación del grupo que gobier-na, de las elites políticas, de los partidos y hasta de los pro-yectos de nación, sin que esto signifique llegar a rupturasinstitucionales. Cuando existe un régimen democrático, laalternancia en el poder entre un partido y otro no significapor sí misma transición (si no hay un cambio de régimenpolítico y se mantiene el mismo sistema político), perocuando esto sucede en regímenes políticos no del todo de-mocráticos —como en el caso mexicano—, el cambio degrupo gobernante puede tener más importancia.

La primera alternancia política en México, realizadaen el año 2000, cuando se dio la sustitución del PRI por elPAN en la Presidencia de la República, debió servir parainiciar la transformación del antiguo aparato de domina-ción, sustentado muchas veces en una amplia red de com-plicidades que durante los años de la hegemonía y el do-minio priista prevaleció en México. Por ello, la alternanciaen la Presidencia de la República debió servir para avan-zar y profundizar hacia la plena democratización del podery la sociedad, y sentar las bases para una reforma del Esta-

85

56Víctor Flores Olea, Entre la idea y la mirada, ¿qué democracia para Mé-

xico?, México, Océano, 1997, p. 239.

do que incluyera los cambios estructurales que tanto insti-do que incluyera los cambios estructurales que tanto insti-tucionalmente como legalmente se necesitaban y siguen ne-cesitándose.

La alternancia del año 2000 en la Presidencia de laRepública se hizo sin mediar un proyecto de gobierno queincluyera las reformas económicas, sociales y políticas paraconsolidar la democracia y lograr una mejor gobernabili-dad.

Más aún, el voto del año 2000 cambió mínimamente larealidad del poder (hubo un redimensionamiento y una nue-va relación entre los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judi-cial y se presentó un presidencialismo acotado), no se trans-formó la estructura política, pues no hubo un cambio delrégimen político. El sistema político mexicano práctica-mente se mantuvo intacto y el marco legal sólo sufrió algu-nas adecuaciones.

Este señalamiento es muy importante, porque pese a laalternancia política, durante el gobierno de Vicente Fox seseguía viviendo con casi las mismas instituciones y con si-milares modos de hacer las cosas como en la era priista, apesar de que el poder se había dispersado. Ya sin el PRI,la Presidencia de la República resultaba ser muy débil entérminos constitucionales, por lo que era necesario recons-truir la eficacia de la acción gubernamental y restaurar lacapacidad del sistema en la toma de decisiones y emprenderacciones en un marco de rendición de cuentas y con pesos ycontrapesos efectivos.57

Si bien es cierto la alternancia política realizada en elaño 2000 era una necesidad para el proceso de democratiza-ción del país, a lo largo del gobierno de Vicente Fox y sobre

86

57Luis Rubio, “Democracia efectiva + gobierno ineficaz = democracia ine-

ficaz”, en Nexos, México, núm. 293, mayo de 2002, pp. 51-52.

todo cuando éste concluyó en 2006, era evidente que lamera alternancia era una condición necesaria, pero no sufi-ciente para acelerar los cambios políticos y económicos queel país sigue necesitando.

A pesar de que la reforma del Estado debe jugar un papelfundamental en la agenda de la transición a la democracia,durante sus seis años de gobierno, en muy contadas ocasio-nes Vicente Fox entendió la transición como producto dela alternancia y como un cambio en las reglas del régimeno del Estado, salvo quizá en su discurso pronunciado el 5de febrero de 2001, aniversario de la promulgación de laConstitución de 1917, donde habló de la necesidad de im-plementar una nueva arquitectura constitucional58 que deri-vara en la elaboración de una nueva constitución, propuestaque después fue dejada en el olvido.

Una vez que ganó las elecciones presidenciales en el2000 y se le declaró presidente electo, Vicente Fox dijotener un compromiso con la reforma del Estado. Fue cuan-do le encomendó al entonces diputado con licencia y excandidato presidencial, Porfirio Muñoz Ledo, la misión decoordinar los trabajos de la Comisión de Estudios para laReforma del Estado, instalada para iniciar sus funciones el21 de agosto de ese año, la cual se concibió primordial-mente como una instancia de reflexión y estudios y no denegociación o redacción de textos jurídicos. Esta comisiónfue plural y estuvo integrada por más de cien personalida-des provenientes de las diferentes corrientes de opinión, lospartidos políticos, las instituciones, las empresas, los movi-mientos sociales, académicos e intelectuales, todos ellos atítulo individual e interesados en el devenir del país, quie-nes centraron su atención en el diagnóstico, análisis y pro-

87

58Jaime Cárdenas Gracia, op. cit., p. 205.

puesta sobre la administración pública y el mantenimientoy fortalecimiento de la gobernabilidad en el corto plazo, asícomo en la concepción de nuevos modelos institucionales,en el mediano y largo plazo, donde los actores políticos ysociales pudieran operar en un marco de gobernabilidad de-mocrática.59

Esta agenda para la reforma del Estado no partió de cero,sino de la base de diversos documentos como las propues-tas de campaña de los candidatos a la Presidencia de laRepública en el año 2000, entre las que se encontraban lasdel propio Vicente Fox; la Agenda de la Reforma del Es-tado de mayo de 1995 acordada, pero no aplicada, entre elEjecutivo y varios de los partidos políticos nacionales aprincipios del gobierno de Ernesto Zedillo; las propuestasde reformas constitucionales presentadas al Congreso de laUnión por los diferentes partidos y estudios como la En-cuesta de Reformas Constitucionales realizada por la Co-misión de Estudios Legislativos de la Cámara de Dipu-tados, que recibió más de 730 ponencias que propusieronreformar 122 artículos de la Constitución. También se exa-minaron y retomaron algunos aspectos de los procesos detransición a la democracia en otros países.

Los puntos de la agenda para la reforma del Estado sediscutieron en seis mesas de trabajo, en las que se aborda-

88

59Hay que destacar que esta Comisión de Estudios para la Reforma del

Estado entendió que el proceso de reforma del Estado ya no debería ser como sele presentó e identificó anteriormente, es decir, como el desmantelamiento delsector público de la economía y el adelgazamiento del Estado, de sus órganos einstituciones, como se dio durante los gobiernos de Miguel de la Madrid Hurta-do (1982-1988) y Carlos Salinas de Gortari (1988-1994); tampoco una serie demodificaciones al proceso electoral y a algunos aspectos del marco institucio-nal, como en el gobierno de Ernesto Zedillo Ponce de León (1994-2000), tal ycomo se reseñó en el primer capítulo.

ron una gran cantidad de temas y propuestas. Las más im-portantes fueron las siguientes:

La mesa I: “Derechos humanos y libertades públicas”,trató lo referente a la supremacía y carácter universal de losderechos humanos; juicio de amparo; atención a regionesaltamente conflictivas; reformas al sistema de procuraciónde justicia; reformas a las leyes y procedimientos penales;libertad de conciencia y libertad religiosa; combate a todaforma de discriminación; equidad de género; derecho a laeducación pública, laica y gratuita; derecho al empleo y alsalario justo; derechos sociales básicos; derechos ambien-tales; carácter pluricultural del Estado; así como derechosde los trabajadores migrantes.

La mesa II: “Objetivos económicos y sociales del Esta-do”, abordó el desarrollo industrial; desarrollo regional; re-forma fiscal; la creación de un órgano descentralizado derecaudación; banca central; inventario de los recursos natu-rales, la creación de un consejo de Estado de desarrollosustentable; coordinación federativa en materia ambiental;justicia ambiental; política energética sustentable; el aguacomo un medio estratégico para el desarrollo y materia deseguridad nacional; transición laboral pactada; formas de-mocráticas de gobernabilidad laboral; recuperación del po-der adquisitivo del salario; promoción de empleos producti-vos; compromisos constitucionales en materia educativa;sistema nacional de educación superior; descentralizacióny pluralidad educativa; educación inicial; educación mediasuperior; investigación científica y tecnológica; políticacultural; rectoría del Estado; así como monopolios y comi-sión de competencia económica.

En la mesa III: “Representación política y democraciaparticipativa”. Los temas tratados fueron los referentes ala participación ciudadana; democracia directa; revocación

89

de mandato y decisiones administrativas; federalización dela materia electoral; cultura política democrática; fiscaliza-ción sobre el ingreso y gasto de los partidos políticos; losderechos políticos como garantías individuales; segundavuelta en la elección para los cargos de ejecutivos federal ylocales; reelección de legisladores; redimensionamiento delCongreso; voto y representación de los ciudadanos mexica-nos en el extranjero; representación por género; candidatu-ras independientes; ajuste y homologación de los calenda-rios electorales; no favorecer con programas o publicidadgubernamental a partidos políticos; fiscalía electoral autó-noma y causales de nulidad de una elección; alianzas, coali-ciones y candidaturas comunes; tiempo en los medios decomunicación; uso de los colores de la bandera nacio-nal; marco jurídico de las organizaciones de la sociedad ci-vil; derecho a la información y libertad de expresión; leygeneral de archivos; legislar los medios: radio y televisión;autonomía del Instituto Nacional de Estadística, Geografíae Informática (Inegi); además de una revisión integral de laConstitución.

Los temas abordados en la mesa IV: “Forma de gobiernoy organización de los poderes públicos”, fueron sobre siste-ma de equilibrio del poder; facultades reglamentarias delpresidente; servicio público de carrera; modernización dela administración pública; reforma de las fuerzas armadasnacionales; responsabilidad de los servidores públicos; atri-buciones de las cámaras del Congreso; reelección inme-diata de diputados y senadores; cuestionamientos de loslegisladores a los servidores públicos; facultades de investi-gación de las comisiones legislativas; reglas para la presen-tación, discusión y aprobación del presupuesto; ampliaciónde los periodos de sesiones del Congreso de la Unión; órga-nos autónomos: su responsabilidad ante el Congreso; comi-

90

sión de la verdad y régimen de transparencia; justicia cons-titucional; tribunales administrativos; procuraduría socialnacional; además del referendo.

En la mesa V: “Federalismo, descentralización y autono-mías”, se discutieron temas referentes a la redistribuciónde facultades a los gobiernos locales; carácter compensato-rio del sistema federal; estructura hacendaria de la federa-ción; régimen de competencias y función judicial; órdenesintermedios de gobierno y asociación horizontal; Constitu-ción del Distrito Federal; traslado de los poderes federa-les; autonomía de los pueblos indios; legitimidad y poderciudadano; participación ciudadana; competencias de losmunicipios; agenda de la reforma municipal; redefinicióndel poder municipal; nuevos municipios; reforma de lossistemas electorales municipales; soberanía municipal; asícomo territorio insular.

En la mesa VI: “Constitución y globalidad”, se tratólo referente a migración y política exterior; democratiza-ción de los organismos internacionales; desarrollo nacionaly cooperación internacional; soberanía, no intervención yresponsabilidad global; celebración y aplicación de trata-dos en materia económica y comercial; México frente a laglobalidad; el Estado mexicano en la era del ciberespacio;relaciones México-Estados Unidos; cooperación y coordi-nación fronteriza; comunidad latinoamericana de naciones;celebración de tratados y su incorporación al derecho inter-no; revisión de la Ley para la Celebración de Tratados; de-recho de extradición; jerarquía de los tratados; renuncia ala inmunidad de jurisdicción y ejecución; derechos de losmexicanos en el extranjero; interés nacional y política exte-rior; recuperación de la función coordinadora de la canci-llería; facultades y límites de la actividad internacionalde los estados de la federación; facultades de la Cámara de

91

Diputados y del Senado en materia de política exterior; or-ganismo intersecretarial responsable del desarrollo y apro-vechamiento de las zonas marítimas mexicanas; propuestapara incluir un nuevo capítulo constitucional en materia depolítica exterior; además de la creación de un consejo na-cional de política exterior.60

El conjunto de estas reformas propuestas se centrababásicamente en tres grandes coordenadas que eran: a) la re-lación entre los órganos del poder; b) la relación de éstoscon la sociedad, y c) la consolidación de una cultura de lalegalidad.

Como principales aspectos a tratar de esta amplia agen-da para la reforma del Estado, cuyas conclusiones y pro-puestas se dieron a conocer y se entregaron en propia manoal entonces presidente electo Vicente Fox Quesada, el 22de noviembre de 2000, en el Museo Nacional de Antropo-logía e Historia, en la Ciudad de México, por parte de Porfi-rio Muñoz Ledo, el responsable de la Comisión de Estudiospara la Reforma del Estado, destacaron como puntos priori-tarios analizar lo referente a la modificación o elaboraciónde una nueva Constitución, incorporar a México al mundoglobalizado, acotar las funciones del Poder Ejecutivo y for-talecer los poderes Legislativo y Judicial, implementar me-canismos de rendición de cuentas, combate a la corrupción,implantar un auténtico federalismo, modernizar las fuerzasarmadas, municipio libre, democracia representativa y par-ticipación política, fortalecimiento de los órganos electora-les y regular las campañas electorales.

Esta agenda para la reforma del Estado tuvo un proble-ma de origen, ya que presentó una amplia gama de temas de

92

60Porfirio Muñoz Ledo (coord.), Comisión de Estudios para la Reforma del

Estado. Conclusiones y propuestas, México, UNAM, 2001, pp. 7-11, 17-19 y 29.

diversa importancia que podían hacer que se dejara a unlado lo fundamental, ya que, si bien es cierto que de lospuntos anteriormente señalados muchos de ellos eran pararealmente reformar el Estado, otros eran políticas públicasa incluir en el plan de gobierno que se podían aplicar comoprogramas de acción.

Los temas realmente importantes por tener que ver conel ámbito estatal y su funcionamiento fueron pocos, cuyamodificación tendría consecuencias mayores e implicaríahacer reformas constitucionales. Faltó poner más énfasisen la gobernabilidad, es decir, ver qué tipo de régimen polí-tico implementar para garantizar una gobernabilidad demo-crática y no sólo intentar desmontar los pilares del controlautoritario que se habían utilizado en el régimen priista an-terior al año 2000, introduciendo algunos pequeños reequi-librios a la relación entre los poderes de la Unión y su nue-vo rol. Lo mismo faltó para ver el caso del régimen departidos políticos más conveniente para el México de la al-ternancia política.

Una vez que como presidente electo Vicente Fox anun-ció su compromiso con la reforma del Estado y al inicio desu mandato se realizaran los Foros para la Revisión Integralde la Constitución, la realidad fue que se avanzó muy poco,ya que ni el Ejecutivo promovió los acuerdos y las leyes ne-cesarias para concretar la reforma del Estado, ni el Congre-so aprobó las iniciativas de ley en esa dirección.

Ninguna de las grandes iniciativas, líneas estratégicas oreformas estructurales comprometidas por Vicente Fox ensu toma de posesión arrojaron los frutos esperados, ni pasa-ron al terreno de los hechos.

La llamada “ley indígena”, aunque fue aprobada por lossenadores de los tres principales partidos políticos (PRI,

93

PAN y PRD), continuó dejando huecos importantes sobre de-rechos y cultura de los pueblos originarios.

La libertad de expresión y el sistema informativo, aun-que tuvieron avances, siguieron distando de ser democráti-cos, plurales y en beneficio colectivo.

El combate a la pobreza y el asistencialismo por sub-sidiariedad con el Programa Oportunidades,61 así como lapromoción de la igualdad social, siguieron su curso conligeros retoques respecto al enfoque asistencialista que ins-tauró el salinismo y continuó el zedillismo.

La transformación del sistema educativo dejó algunasasignaturas pendientes que hicieron que no se cumplieradel todo con el llamado Compromiso Social por la Calidadde la Educación.

La reforma económica para garantizar el crecimientocon estabilidad no fue suficiente para generar los empleosque la población en edad productiva requería. Consecuen-cia de ello fue y sigue siendo la migración de millonesde mexicanos de diversos estratos y condiciones socialeshacia Estados Unidos, en busca de mejores condiciones devida.

La descentralización de facultades y recursos de la fede-ración para revitalizar a los estados y los municipios tam-poco se concretó.

94

61La pieza central de la política social foxista fue el Programa de Desarrollo

Humano Oportunidades, mejor conocido como el Programa Oportunidades,vinculado con aspectos de desarrollo social, salud y educación que proporcio-naba a las familias beneficiarias apoyos en dinero (becas educativas y ayu-da para la adquisición de útiles escolares) y en especie (despensas y materialesde construcción). Pese a sus insuficiencias, este programa también se aplicó enel gobierno de Felipe Calderón Hinojosa (2006-2012) y, con ciertas varian-tes, el de Enrique Peña Nieto (2012-2018) pretende mantenerlo.

La inseguridad, el crimen, la impunidad y la corrupciónen el sistema de impartición de justicia fueron enfrentadoscon paliativos y acciones poco trascendentes.

La reforma hacendaria conocida como “nueva haciendapública distributiva”, que ocupaba un lugar central, estraté-gico y prioritario en la agenda de Fox, destinada a fortale-cer las finanzas públicas ampliando la recaudación fiscalmediante el cobro del Impuesto al Valor Agregado (IVA) enalimentos, medicinas, colegiaturas y libros, fue rechazadaen el Poder Legislativo por las oposiciones del PRI y delPRD, por lo que se frustró.

La reforma laboral y el proyecto de reformas a la LeyFederal del Trabajo se quedó como una iniciativa trunca, yaque ni modernizaba cabalmente las relaciones productivasni promovía la efectiva democratización de los sindicatos.

La reforma eléctrica y sus consecuentes reformas a laConstitución para abrir mayores espacios a la iniciativa pri-vada para la generación y venta de electricidad, se topó conla oposición de una parte de los legisladores del PRI y prác-ticamente de todos los del PRD y los demás partidos de iz-quierda, así como de sindicatos y un sector importante de laciudadanía.

Lo mismo pasó con el llamado de Vicente Fox a revisaríntegramente la Constitución (el 5 de febrero de 2001, in-tención que sólo se mantuvo durante un año por su escasacapacidad de convocatoria), con el Acuerdo Político para elDesarrollo Nacional (conocido también como el Pacto parala Transición, la Gobernabilidad y la Estabilidad), firmadoen octubre de 2001 por el presidente de la República y losdirigentes de los ocho partidos políticos con representa-ción en el Congreso. Por supuesto que la misma suerte co-rrió la Mesa para la Reforma del Estado encabezada porPorfirio Muñoz Ledo, cuyos resolutivos y propuestas segu-

95

ramente quedaron en algún archivero de la Secretaría deGobernación o de la Oficina de la Presidencia de la Repú-blica.

De esto se deriva que el autodenominado “gobierno delcambio” no haya podido o no haya estado capacitado paraformular una agenda precisa, puntual, acotada a lo posible ylo deseable, que refrendara su compromiso de actualizar elentramado institucional y legal.

Una de las iniciativas más importantes aprobada en elsexenio foxista, que respondió a las exigencias de un nuevodiseño institucional, es más bien producto del esfuerzo dela sociedad civil. Se trata de la Ley Federal de Transpa-rencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental,la cual representó un primer paso para hacer efectivo elderecho ciudadano a la información pública y acotar losmárgenes de la simulación, el patrimonialismo y la secre-cía. Sin embargo, aunque es un avance importante, no re-suelve del todo el asunto de la “rendición de cuentas” en latarea del gobierno, ya que el presidente y sus secretarioscontaron con la más amplia discrecionalidad para “infor-mar” lo que mejor les convenía.62

El pacto para la transición, la reforma integral que con-solidara las instituciones democráticas y un nuevo acuerdosocial que sustituyera el arreglo corporativo y clientelar delrégimen priista no tuvieron tiempo ni lugar en el gobiernode Vicente Fox. Pese a ello, el llamado “gobierno del cam-bio” tampoco fue un sexenio completamente perdido. No sepresentaron signos graves de ingobernabilidad que desbor-daran la capacidad de respuesta institucional.

96

62Alfonso Zárate, et al., Fox: los días perdidos, México, Océano, 2004,

pp. 21-23, 188-191 y 427-431.

¿Por qué entonces no se concretaron muchas de las pro-puestas que Fox planteó durante su campaña presidencial,como presidente electo y en sus primeros años de gobierno?

Algunas posibles respuestas son que ni él, ni su gobier-no, ni su partido estaban realmente inmersos en una políti-ca de grandes cambios, sobre todo si se toma en cuentaque desde sus inicios el PAN ha apostado siempre por elgradualismo y no tanto por los cambios radicales, razón porla cual, al no contar con el apoyo total de su partido y de loslegisladores panistas, Fox se desistió de los cambios ofreci-dos. En el caso de las propuestas para la reforma del Estadoque le presentó Porfirio Muñoz Ledo, puede ser que ante lamagnitud de las transformaciones sugeridas, las cuales im-plicaban un cambio de régimen político y una nueva Cons-titución, éstas hayan sido muy superiores a las que Fox seproponía emprender en su sexenio.

Otro aspecto importante a tomar en consideración es laserie de dificultades a que se enfrentó el gobierno de Vicen-te Fox para concretar acuerdos importantes con las fuerzaspolíticas prácticamente durante todo su sexenio. Para estodebe mencionarse la composición de las fuerzas en el Con-greso.

Entre 2000 y 2003 el partido de Fox, el PAN, tuvo el 41por ciento de los diputados y el 36 por ciento en la de sena-dores, es decir, no tenía mayoría, por lo que estaba obligadoa negociar con otra u otras fuerzas políticas. Inició su go-bierno en 2000 con 25 estados gobernados por partidos deoposición, tanto del PRI como del PRD. Esto reflejaba unadispersión del poder político, donde el gobierno federaltenía responsabilidades compartidas con una imperiosa ne-cesidad de negociar todas sus reformas con la oposición.

La pluralidad en el Congreso tendía necesariamente aacrecentar la deliberación y la discusión de las iniciativas,

97

lo cual afectó también los tiempos legislativos al no llegar-se a acuerdos en los plazos debidos. Aunado a esto, porparte del Ejecutivo hubo falta de capacidad para la negocia-ción y el cabildeo con los legisladores, aún con los del PAN,el propio partido del presidente, por lo que se frenó la con-creción de acuerdos.63

Un elemento adicional tiene que ver con el inicio antici-pado de la contienda presidencial desde 2004 y los enredosde Fox en este proceso, impulsando primero la candidatu-ra de su esposa, Marta Sahagún, después intentando impe-dir la del jefe de Gobierno del Distrito Federal, Andrés Ma-nuel López Obrador, del PRD, mediante su desafuero, parafinalmente incurrir en la ilegalidad de, aprovechando su in-vestidura presidencial, impulsar la candidatura de FelipeCalderón Hinojosa, del PAN, entrometerse negativamente yponer en riesgo la elección y sus resultados, como lo reco-noció el propio Tribunal Electoral del Poder Judicial de laFederación, órgano calificador de dichas elecciones. Estoinfluyó para que, en la segunda mitad de su sexenio, Foxdejara definitivamente de impulsar las medidas que al me-nos como intención trató de aplicar al inicio de su gobierno.

Parte de esto lo sintetiza muy bien Lorenzo Meyer, paraquien

Una vez que el nuevo equipo se acomodó en la Presidencia,anunció numerosas reformas. Sin embargo, una combinaciónde impericia, resistencia y falta de voluntad, hizo perder elimpulso del cambio. Debió ser en algún momento de 2002 o2003, cuando los flamantes ocupantes de Los Pinos decidie-ron que su verdadero proyecto transexenal no debía ser el

98

63Secretaría de Gobernación, Los nuevos retos de la gobernabilidad demo-

crática, México, Colección Editorial del Gobierno del Cambio/Fondo de Cultu-ra Económica, 2005, pp. 25-35.

cambio sustantivo, sino que los esfuerzos del gobierno, enunión con algunos de los poderes de facto, deberían dirigirsea algo más factible y redituable a nivel personal, de grupo eideológico: […] preservar el poder del gobierno federal den-tro del círculo panista (y de sus numerosos aliados priistas) y,sobre todo, de los grandes intereses económicos que simpati-zaban y sostenían a dicho círculo.64

En el primer gobierno de la alternancia política en Méxi-co, encabezado por Vicente Fox, no se avanzó lo suficienteen cuestión de gobernabilidad y de consolidación democrá-tica por la falta de una reforma del Estado que hiciera máseficiente el manejo de las instituciones, con leyes más ade-cuadas. Aunque tampoco se lograron concretar las llama-das reformas estructurales que se propuso desde que eracandidato a la presidencia: reforma fiscal, reforma energé-tica (eléctrica y petrolera) y reforma laboral, se aprobaronvarias leyes y reglamentos que hicieron que la administra-ción pública del autodenominado “gobierno del cambio” nose estancara.

En un recuento de Eduardo Sojo Garza-Aldape65 comojefe de la Oficina de la Presidencia para las Política Públi-cas y coordinador del gabinete económico del gobierno deVicente Fox, se enlistan una serie de reformas constitucio-nales, legales, financieras y nuevas leyes que fueron apro-badas por el Congreso de la Unión entre 2000 y 2006.

Se realizaron reformas constitucionales en materia dederechos y cultura indígena; municipio y cultura indígena;educación, con preescolar obligatoria; turismo; seguridadnacional; calendario de entrega del paquete económico; do-

99

64Lorenzo Meyer, El espejismo democrático, México, Océano, 2007, p. 24.

65Eduardo Sojo Garza-Aldape, De la alternancia al desarrollo, México,

Fondo de Cultura Económica, 2005, pp. 106-113.

ble nacionalidad; ampliación del segundo periodo de sesio-nes del Congreso; corte penal internacional, y voto de losmexicanos en el extranjero.

Se hicieron nuevas leyes para el Instituto Nacional de lasMujeres; responsabilidades administrativas de los servido-res públicos; en ciencia y tecnología; transparencia y acce-so a la información pública gubernamental; derechos de laspersonas adultas mayores; sistemas de ahorro para el retiro;la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la Repúbli-ca; derechos lingüísticos de los pueblos indígenas; servicioprofesional de carrera en la administración pública fede-ral; comisión nacional para el desarrollo de los pueblos in-dígenas; prevenir y eliminar la discriminación; desarrollosocial; fomento a las actividades realizadas por las organi-zaciones de la sociedad civil; aguas nacionales; de bienesnacionales; registro público vehicular; asistencia social;aprobación de tratados internacionales en materia económi-ca; responsabilidad patrimonial del Estado, así como cáma-ras empresariales y confederaciones.

También se emprendieron reformas legales mediante laemisión o actualización de leyes y ordenamientos en mate-ria de administración pública federal; premios, estímulos yrecompensas civiles; del Poder Judicial de la Federación;de planeación; de salud; protección al consumidor; ordena-mientos penales para el combate al crimen organizado y ala delincuencia organizada; de protección civil, y del Segu-ro Social.

Se hicieron también nuevas leyes en materia financieracomo la Ley Orgánica del Banco del Ahorro Nacional yServicios Financieros; Ley de Ahorro y Crédito Popular;Ley de Sociedades de Inversión; Ley Orgánica de NacionalHipotecaria; Ley para Regular las Sociedades de Informa-

100

ción Crediticia; Ley Federal de Instituciones de Finanzas, yLey Orgánica de Financiera Rural.

En cuanto a reformas financieras, destacan la Ley deInstituciones de Crédito; Ley para Regular las Agrupa-ciones Financieras; Ley del Mercado de Valores; Ley dela Comisión Nacional Bancaria y de Valores; Ley Generalde Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros;Ley de Instituciones de Crédito; Leyes Orgánicas de Na-cional Financiera, Banco de Desarrollo Rural, Banco Me-xicano de Comercio Exterior, Banco Nacional de Obras yServicios y el Banco del Ejército; Ley de los Sistemas deAhorro para el Retiro; Ley del Sistema de Pagos; Ley Ge-neral de Títulos y Operaciones de Crédito; Código de Co-mercio; Ley de Instituciones de Crédito; Ley del Mercadode Valores; Ley General de Instituciones y Sociedades Mu-tualistas de Seguros, y Ley de Instituciones de Crédito.

Todas estas fueron las reformas secundarias implemen-tadas durante el gobierno de Vicente Fox, muchas de ellas—casi el 80 por ciento— fueron iniciativas enviadas por elpresidente al Poder Legislativo para su discusión y aproba-ción, pero por su relevancia y trascendencia distaron muchode ser una reforma del Estado.

Como asignaturas pendientes del gobierno de VicenteFox para transitar a un verdadero sistema democrático y go-bernable, quedaron las siguientes:

1. La revisión del sistema de pesos y contrapesos quesupone el sistema republicano de división de poderes,mediante el diseño de un régimen presidencial demo-crático que equilibre la fuerza necesaria del PoderEjecutivo con un Legislativo plural y la vigilanciaactiva del Poder Judicial como garante de la constitu-cionalidad y la vigencia del Estado de derecho.

101

2. La formulación de mecanismos que garanticen laoportuna rendición de cuentas del Ejecutivo y sussecretarios ante el Congreso y ante la sociedad.

3. Una reglamentación rigurosa de los informes presi-denciales que especifique qué se informa, cómo ycon qué parámetros.

4. Los nuevos vínculos del Ejecutivo federal con lospoderes estatales mediante un nuevo federalismo.

5. La reforma del congreso bicamaral que mejore losmecanismos de enlace y trabajo conjunto, el replan-teamiento de facultades únicas y compartidas, elnúmero y la representatividad de sus integrantes,la adecuación de los principios de elección (mayoríarelativa y representación proporcional) a las nuevascondiciones políticas del país, la profesionalizacióny continuidad del trabajo legislativo mediante laposibilidad de la reelección inmediata de diputadosy senadores, recuperar el sentido y la razón de ser delSenado como representación territorial del pacto fe-deral, así como puntualizar los derechos, deberes yobligaciones de los legisladores.

6. Reducir el costo de la democracia.7. Crear el Estado de Anáhuac y dar plenos derechos

políticos a los habitantes de la Ciudad de México.8. Consolidar una política de Estado en materia de de-

rechos humanos.9. Consolidar y profundizar las estrategias de buen go-

bierno para hacer gobernable la democracia.10. Incrementar y mejorar los mecanismos de participa-

ción ciudadana, educación política y cultura cívica.66

102

66Alfonso Zárate, et al., op. cit., pp. 422-424.

Pese al alto capital político con que se inició el gobier-no de Vicente Fox, éste no estuvo a la altura de las circuns-tancias, ni tuvo la capacidad o la voluntad política parallevar a cabo las reformas que el país necesitaba y sigue ne-cesitando.

En el año 2000 debió haber empezado la consolida-ción democrática a partir de la alternancia política. Sinembargo, ni Vicente Fox ni sus colaboradores estuvieron ala altura de su responsabilidad histórica y dañaron el proce-so de consolidación democrática desde su etapa inicialpor la falta de visión y de grandeza tanto del jefe del PoderEjecutivo como de su gabinete, la mayoría formados en elmundo de la gran empresa privada y carentes de experien-cia política.

Pese a provenir del PAN, un partido diferente al quegobernó México durante 71 años (el PRI), el gobierno deFox no hizo lo suficiente para generar un nuevo marcolegal, sino que más bien garantizó la permanencia decasi todo lo anterior, desde las personas que ocuparon va-rios cargos públicos hasta las instituciones y, sobre todo,los mismos patrones de cultura política.

El cambio no llegó, al menos no en la forma en que seprometió: la actividad económica siguió casi igual, la es-tructura social siguió siendo muy desequilibrada, el marcolegal tuvo cambios menores y la estructura institucionalmantuvo en muchos casos su ineficacia.67

La estrategia que siguieron Vicente Fox y sus opera-dores para lograr los acuerdos legislativos y políticos ne-cesarios no fue la adecuada, pues se privilegió la impo-sición mediática sobre la negociación política. Esta fallaestratégica es otro de los aspectos que ayudan a explicar el

103

67Lorenzo Meyer, op. cit., pp. 13 y 195.

fracaso de ese gobierno para sacar adelante gran parte desus reformas, al menos las más importantes, que fueron lasllamadas reformas estructurales y la propia reforma delEstado.

104

El 13 de febrero de 2007, a escasos tres meses de iniciadoel gobierno de Felipe Calderón Hinojosa (2006-2012), quefue producto de un cuestionado proceso electoral en 2006,el Senado de la República aprobó por unanimidad reali-zar los trabajos para emitir la Ley para la Reforma del Esta-do (uno de los proyectos que quedaron pendientes en elsexenio de Vicente Fox), ordenamiento que buscaría, en unplazo de un año, se concertaran los cambios legislativosnecesarios para transformar el sistema político y las institu-ciones, entre ellas el Instituto Federal Electoral (IFE) y elTribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación(TEPJF), para evitar que se llegara a un escenario de con-frontación como el que dejaron las elecciones del 2 de juliode 2006.

Esta ley, enviada ese mismo día para su revisión a laCámara de Diputados, obligaba al Congreso de la Unióna llegar a acuerdos entre todas las fuerzas políticas para rea-lizar las iniciativas necesarias en seis rubros fundamentalesque eran:

1. Régimen de Estado y gobierno.2. Democracia y sistema electoral.3. Federalismo.

105

LA REFORMA DEL ESTADO 2007-2008

4. Reforma judicial.5. Reforma hacendaria.6. Garantías sociales.

La concreción de estas propuestas podría implicarcambios sustantivos a la Constitución y a la legislaciónsecundaria, para adecuar y vigorizar un nuevo Estado socialy de derecho del país, así como adaptar las instituciones ala realidad.

Entre las instituciones sociales que requerían una revi-sión a fondo se encontraban los partidos políticos, los cua-les apenas empezaban a asumir su función real, ya que enel pasado estuvieron sometidos al gobierno como su instru-mento, o fueron ámbitos de oposición, en ocasiones máscomo grupos de presión que como verdaderos partidos.

Un mes después de que el Senado de la República leenviara la minuta sobre la reforma del Estado, la Cámarade Diputados, en su sesión del 20 de marzo de 2007, apro-bó en lo general la Ley para la Reforma del Estado, cuyoobjetivo sería configurar los mecanismos para realizar elanálisis, negociación y construcción de acuerdos para laconcreción del proceso de reforma del Estado.

Esta ley estipulaba que la Comisión Ejecutiva estaríaintegrada alternadamente por los presidentes de las mesasdirectivas de ambas cámaras (por periodos de seis meses),los coordinadores de cada grupo parlamentario en ambascámaras y las presidencias de las comisiones de la Reformadel Estado también de ambas cámaras, quienes a su vezfungirían como vicepresidentes de la Comisión Ejecutiva.Existiría un representante suplente por cada uno de los titu-lares. Podrían participar representantes de los poderes Eje-cutivo y Judicial, además de los presidentes de los partidos

106

políticos, quienes sólo tendrían derecho de voz, pero no devoto.

Dentro de esta Comisión Ejecutiva se conformó unaSubcomisión Redactora, la cual se encargaría de elabo-rar iniciativas de ley que se derivaran del acuerdo políticoalcanzado. Estaría integrada por los presidentes de lascomisiones competentes y hasta por ocho especialistas enmateria de derecho constitucional, ciencia política y ramasafines.

También se instalaría una Subcomisión de Consulta Pú-blica, que recabaría y analizaría la información derivadade los foros y consultas realizadas, relativas a los temaspara la reforma del Estado.

La ley preveía que las decisiones de la Comisión Ejecu-tiva deberían estar avaladas por el máximo número de susmiembros, buscando que los acuerdos se tomaran por con-senso.

Según lo acordado por la Cámara de Diputados, las eta-pas que seguiría el proceso de negociación y construcciónde acuerdos para la reforma del Estado serían: presenta-ción de propuestas, consulta pública, negociación y cons-trucción de acuerdos, redacción de proyectos y aprobación,así como firma y presentación de iniciativas.

Se fijó un año de plazo para consumar la reforma delEstado, a partir de la aprobación del proyecto en ambas cá-maras y de su publicación como Ley para la Reforma delEstado, en el Diario Oficial de la Federación.

Esta ley fue publicada el 13 de abril de 2007 y a partir deesa fecha el Congreso de la Unión tendría doce meses paraaprobar los cambios constitucionales y las leyes secunda-rias necesarias sobre temas fundamentales para reformar alEstado y garantizar la gobernabilidad del país, particular-

107

mente para que hubiera nuevas reglas para el proceso elec-toral federal de 2009.

El arranque de los trabajos de la Comisión Especial deNegociación y Construcción de Acuerdos para la Reformadel Estado, del Congreso de la Unión, que tuvo como sedeel Palacio de Minería, en la Ciudad de México, se realizó el25 de abril de 2007, con representantes de los tres pode-res de la Unión, pero sin la presencia del presidente FelipeCalderón, quien no sentía como suya la iniciativa. Tambiénasistieron representantes de todos los partidos políticos ylos gobernadores de los estados.

En la sesión del 7 de mayo se aprobaron los nombra-mientos de Porfirio Muñoz Ledo, María Amparo Casar,Diego Valadés y Jorge Alcocer como consejeros de la pre-sidencia de esta comisión. Su tarea consistiría en haceraportaciones y brindar asesoría sobre los diversos temas dela agenda.

Aunque se preveía que un año era muy poco tiempopara concretar una reforma del Estado, esta propuesta teníauna ventaja sobre la anterior, la que se le presentó a Vicen-te Fox en el año 2000: la propuesta de 2007 emanaba delPoder Legislativo, concretamente del Senado, y contabacon el consenso de todos los partidos políticos.

Las propuestas de los partidos

En su propuesta para la reforma del Estado, conformadapor 32 puntos divididos en seis grandes temas, el FrenteAmplio Progresista (conformado por legisladores del PRD,del PT y de Convergencia), a través del coordinador para lareforma del Estado, Porfirio Muñoz Ledo, propuso comopunto de arranque amplias modificaciones a la democracia,

108

al sistema electoral y a la justicia mediante los siguientestópicos fundamentales:

1. Austeridad y equidad en las elecciones.2. Una gobernabilidad democrática.3. Acceso efectivo a la justicia.4. Descentralizar el poder.5. Contra la desigualdad.6. Una nueva Constitución.

Dentro de los cambios concretos que se propuso, resalta-ba incluir en la Constitución el carácter de México comouna república participativa, con el objeto de que se pasarade una democracia electoral a una que incluyera a la so-ciedad. Por lo tanto, sugería establecer en la Carta Magnalas figuras de democracia participativa, plebiscito, refe-réndum, consulta popular, iniciativa popular, contraloríaciudadana y revocación del mandato, sin perder de vistauna nueva ley general de participación ciudadana que per-mitiera aplicar sus contenidos.

Un tema central se refería a la protección constitucionalde los derechos políticos y la preservación de las garantíasfundamentales de los ciudadanos que aseguraran su partici-pación en todos los órdenes de la vida pública. Se planteabaevitar el uso de la ley penal como mecanismo para anular oimpedir el ejercicio de los derechos políticos de los ciuda-danos.

En el apartado de gobernabilidad democrática, se pro-puso fomentar la parlamentarización del sistema políti-co mexicano mediante el fortalecimiento del Congreso,de sus facultades de investigación y de las competencias desus comisiones.

109

En la propuesta se presentó un apartado sobre austeri-dad y equidad en las elecciones, se planteó la prohibiciónabsoluta del uso comercial de la radio y la televisión parafines políticos y electorales; distribución equitativa de lostiempos oficiales de los partidos y candidatos, así como lareducción consecuente del monto de las prerrogativas; re-forma constitucional y legal en materia de radio y televi-sión que democratizara los medios y garantizara el derechoa la información; además de la proscripción de financia-miento privado para los partidos políticos y los candidatos.

También se planteaba la regulación de las precampañas,de los programas sociales y la propaganda gubernamentalen periodos electorales; implantar el voto universal y direc-to de los ciudadanos mexicanos en el extranjero y su repre-sentación en el Congreso; creación de un instituto nacionalde elecciones y de participación ciudadana, investido de au-toridad, imparcialidad y vocación federativa (que sustituye-ra al IFE y a sus consejeros); plena garantía constitucionalal sufragio, con la revisión del contencioso electoral y auto-nomía de los tribunales y fiscalías comiciales; reducciónde los topes y gastos de campaña, y adopción de urnas elec-trónicas.

Respecto al acceso efectivo a la justicia, propuso la crea-ción de un tribunal constitucional autónomo que dirimieralas controversias y las acciones de inconstitucionalidad, asícomo instaurar la autonomía del Ministerio Público y ciu-dadanizar la justicia por medio de los juicios orales, la repa-ración del daño y el fortalecimiento de los mecanismos derendición de cuentas, así como combatir la desigualdad.

El Frente Amplio Progresista también propuso fomentarla producción agropecuaria y pesquera, revisar los serviciosde salud y los regímenes de seguridad social, una reformalaboral que garantizara el salario mínimo y el ingreso de los

110

trabajadores, la participación social en el sistema educativoy consagrar el derecho al disfrute de los bienes de la cultura.

Para descentralizar el poder, el Frente Amplio Progresis-ta recomendó la revisión del régimen de competenciasy del sistema fiscal de la federación, la genuina divisiónde poderes y democratización de los gobiernos locales, laexpedición de una Constitución del Distrito Federal que leotorgara estatuto pleno de entidad federativa, así como ga-rantizar la autonomía de los pueblos indígenas y el caráctermultiétnico y pluricultural de la nación.

Aunque el Frente Amplio Progresista presentó la pro-puesta más completa, los aspectos arriba señalados eran paraesta organización sólo el mínimo necesario o punto de par-tida para emprender una profunda reforma del Estado quedesembocara en una nueva Constitución, la cual tendríaque entrar en vigor en 2010, año del bicentenario de la In-dependencia y del centenario de la Revolución mexicana.

Por su parte y según lo acordado, los demás partidospresentaron también sus propuestas sobre la reforma delEstado el 25 de mayo de 2007, día en que se realizó el en-cuentro de trabajo de la Comisión Ejecutiva de Negocia-ción y Construcción de Acuerdos para la Reforma del Esta-do, del Congreso de la Unión, realizada en el Senado. Conla excepción del PAN, todos los partidos coincidieron en lanecesidad de acotar la figura presidencial y sus funciones,renovar los poderes Legislativo y Judicial y en la urgen-cia de establecer una nueva normatividad electoral que per-mitiera la equidad y la transparencia en los comicios eimpidiera un escenario similar al que se dio el 2 de juliode 2006.

El PRI, los partidos integrantes del Frente Amplio Pro-gresista (PRD, PT y Convergencia) y el PVEM coincidieronen proponer la creación de un instituto nacional de eleccio-

111

nes que sustituyera al IFE, planteando claramente —sobretodo PRD y PRI—, que la reforma electoral pasaba por lasalida de los consejeros del IFE, por su cuestionada partici-pación en el proceso electoral de 2006.

Con matices, todos los partidos opositores planteabanreducir los tiempos y costos de las campañas y privilegiar eluso de los tiempos oficiales en medios electrónicos, perotambién cada partido hizo sus planteamientos en lo indivi-dual.

Por ejemplo, el PRD presentó a través de Leonel CotaMontaño, su dirigente nacional en ese momento, más de300 propuestas que implicaban modificar 87 artículos de laConstitución y crear una nueva Ley Federal de Radio y Te-levisión.

Algunas de las principales propuestas del PRI, presenta-das por su dirigente nacional, Beatriz Paredes Rangel, plan-teaban nuevas reglas para la nulidad de elecciones, eliminarla causal abstracta y establecer con toda precisión en la leyelectoral la hipótesis que justificara el recuento de votosy los procedimientos debidos para su realización. Se refiriótambién a la necesidad de fortalecer y modernizar la institu-ción presidencial, a fin de avanzar hacia un Ejecutivo fuer-te, que contara con el apoyo de un jefe de gabinete, con elpropósito de modernizar el presidencialismo mexicano yconsolidar la figura del presidente como jefe de Estado.Esta última figura la contemplaban también el PRD, el PT yConvergencia.

Por parte del PAN, su secretario general, José Espina, ex-presó que la reforma del Estado exigía necesariamente po-deres públicos fuertes, por lo que se requería perfeccionarel sistema de gobierno presidencialista y lograr la corres-pondencia de facultades y responsabilidades entre el Ejecu-tivo y el Legislativo. Propuso dar prioridad a las iniciativas

112

de ley del Ejecutivo en cuanto a su dictaminación, modifi-car el formato del informe presidencial y eliminar el requi-sito de que el presidente solicitara permiso al Legislativoen caso de viajar al extranjero, cuando se tratara de menosde siete días de ausencia.

Convergencia fue el único partido que planteó la reelec-ción del presidente de la República como parte de sus pro-puestas de reforma electoral. Propuso reducir el periodo delEjecutivo federal de seis a cuatro años y a partir de ahí lareelección por un periodo de cuatro años más, igual quecomo se hace en Estados Unidos, con un presidente que pu-diera continuar en el cargo por otro cuatrienio si ganara lareelección.

Además, la Suprema Corte de Justicia de la Nación,como integrante del Poder Judicial, también presentó suspropuestas en torno a la reforma del Estado, entre las quedestacaba reformar el artículo 105 constitucional, para eli-minar el requisito de mayoría calificada en la resolución deacciones de inconstitucionalidad. También planteó dismi-nuir el porcentaje de legisladores requerido para presentardicho recurso de 33 a 25 por ciento.

En esta sesión se acordó realizar entre junio y julio de2007 una consulta pública para enriquecer estas y otras pro-puestas sobre la reforma del Estado.

Los foros de consulta para enriquecer

y legitimar las propuestas

Para garantizar que ninguno de los tres principales parti-dos (PRI, PAN y PRD) se desentendiera de los resultados delos foros para la consulta pública, éstos se hicieron respon-sables de su organización y escucharían las propuestas deciudadanos, académicos y organizaciones sociales.

113

Los senadores y diputados del PRD se encargaron de laconsulta sobre el tema de las garantías sociales. El grupoparlamentario del PAN tuvo esta responsabilidad con losforos sobre régimen de gobierno y federalismo. La organi-zación de los foros para la consulta sobre la reforma electo-ral y la reforma del Poder Judicial corrió por cuenta de loslegisladores del PRI.

Entre el 24 de junio y el 4 de julio de 2007 se llevaron acabo cinco foros temáticos abiertos a la ciudadanía, dondese trataron los cinco temas fundamentales planteados en laLey para la Reforma del Estado. Como resultado de estaetapa de consulta pública se expusieron 31 conferenciasmagistrales impartidas por integrantes de los ámbitos aca-démico y político, y se presentaron un total de 770 propues-tas ciudadanas mediante diversas ponencias.

El foro sobre federalismo se llevó a cabo en el InstitutoCultural Cabañas de Guadalajara, Jalisco, el 25 de junio. Sepresentaron 73 ponencias ciudadanas que destacaron la ne-cesidad de fortalecer el municipio y la delimitación puntualde las facultades de los tres niveles de gobierno, así como lanaturaleza jurídico-política del Distrito Federal.

El 26 de junio se realizó el foro correspondiente al temade régimen de Estado y gobierno en el Teatro de la Repúbli-ca, en la ciudad de Querétaro. Aquí se presentaron 125 pro-puestas ciudadanas que expresaron la urgencia de redefi-nir las relaciones entre los Poderes de la Unión, replantearel funcionamiento del régimen presidencialista, permitir lareelección de los legisladores, así como perfeccionar losmecanismos de acercamiento de la ciudadanía con las insti-tuciones de gobierno.

La reforma al Poder Judicial se discutió en el Aula Mag-na del Colegio Civil de la Universidad Autónoma de NuevoLeón, en la ciudad de Monterrey, los días 28 y 29 de junio.

114

En las 131 ponencias registradas los ciudadanos participan-tes manifestaron su preocupación ante la falta de certidum-bre y confianza en los procesos judiciales, propugnaron porun combate eficaz al crimen organizado, el fortalecimientode los poderes judiciales locales y la unificación de la legis-lación penal para todas las entidades y la federación.

Los días 2 y 3 de julio se realizó en el Centro de Conven-ciones de Acapulco, Guerrero, el foro relativo al tema degarantías sociales. Se registraron 239 ponencias, las cualescoincidieron en que el objetivo de la reforma del Estado de-bería ser garantizar una vida digna a los mexicanos y redu-cir la desigualdad de ingresos entre ellos.

El quinto y último foro tuvo verificativo en el WorldTrade Center de Veracruz, los días 3 y 4 de julio, donde setrató el tema de democracia y sistema electoral. Se pre-sentaron un total de 208 ponencias ciudadanas que apunta-ron hacia el fortalecimiento del IFE, la reducción de lostiempos de campaña, la regulación de las precampañaselectorales y la representación proporcional en el PoderLegislativo, entre otros temas.

De manera complementaria, durante varias semanas sereunieron por más de 30 ocasiones en el quinto piso de laTorre del Caballito, donde se encuentran algunas ofici-nas del Senado, representantes de los partidos, para inter-cambiar puntos de vista y construir acuerdos en materiaelectoral.

Los acuerdos para la reforma del Estado

Los primeros consensos sobre la reforma del Estado dadosa conocer por la Comisión Ejecutiva de Negociación yConstrucción de Acuerdos para la Reforma del Estado, el30 de agosto de 2007, y presentados un día después a la Co-

115

misión Permanente del Congreso de la Unión, para que éstalos turnara a las comisiones respectivas para su dictamen,comenzaron a darse sobre cambios constitucionales en ma-teria electoral mediante un proyecto de decreto que se dis-cutió inicialmente en el Senado. Después se envió para surevisión y aprobación a la Cámara de Diputados, y de ahí seenvió a los congresos estatales para su aprobación.

Esta propuesta fue considerada como una reforma elec-toral de nueva generación y continuación de las de 1977,1986 y 1990-1996. Contemplaba la modificación de nueveartículos constitucionales: 6, 41, 85, 97, 99, 108, 116, 122 y134.

Entre los puntos más importantes que incluyó la pro-puesta, se encuentra prohibir a las agrupaciones gremia-les utilizar su estructura corporativa para conformar nuevospartidos políticos, en clara alusión a lo que había hecho elSindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE)

al crear el Partido Nueva Alianza (PANAL).Para no repetir los excesos de la elección presidencial

de 2006, se incluyó rechazar el uso de “propaganda ycampañas negativas” que calumnien y descalifiquen a per-sonas, instituciones o partidos. También se estableció laprohibición de que terceras personas o instituciones puedancomprar tiempo en radio y televisión para denostar o apo-yar candidatos, como fue el caso de la cúpula empresarialmexicana.

Planteaba la sustitución escalonada de los consejeroselectorales para que, antes de la elección federal interme-dia de 2009, los consejeros electorales nombrados en 2003culminaran su función al frente del IFE. Sobre esto se inclu-yó también ampliar de siete a nueve años el periodo de en-cargo de los consejeros electorales y de los ministros delTEPJF, y se planteó que ninguno de ellos podría ser reelecto

116

ni ocupar cargos en los poderes públicos en cuya elecciónhayan participado en los dos años siguientes a la conclu-sión de su mandato.68 En el caso del consejero presidente,éste duraría en su encargo seis años y podría ser reelectouna sola vez.

Todos los consejeros serían electos por el voto de las dosterceras partes de los miembros presentes de la Cámara deDiputados, a propuesta de los grupos parlamentarios, pre-via realización de una amplia consulta a la sociedad.

Además, se planteó otorgar facultades al IFE para quepudiera sancionar a partidos, agrupaciones, personas físicaso morales que infringieran las disposiciones legales. Conello se aludía a la falta de herramientas que argumentó elIFE para no poder sancionar a los empresarios que contrata-ron publicidad para atacar a un candidato presidencial en2006.

También incluyó la reducción de los costos y plazos decampaña al establecer que su duración para presidente de laRepública sería de 90 días y para senadores y diputadosfederales sería de 45 días. Fijó tiempos y financiamiento lí-mite para los procesos internos de los partidos y para lascampañas.

Se crearía una contraloría interna del IFE para revisar losingresos y egresos del organismo. El contralor interno seríadesignado por las dos terceras partes de los integrantes de laCámara de Diputados, a propuesta de instituciones públicasde educación superior, el cual duraría seis años en el cargoy podría ser reelecto por una sola vez, además de estar ads-

117

68Esta propuesta de reforma constitucional en materia electoral venía

acompañada de un acuerdo del PRI, PAN y PRD sobre el retiro de los consejerosdel IFE, así como de los magistrados del TEPJF, aunque no había un consenso so-bre la forma en que serían removidos, por lo que se buscaba un mecanismo quecausara los menores problemas legales.

crito administrativamente a la presidencia del Consejo Ge-neral del instituto electoral.

El secreto bancario, fiduciario y fiscal no se aplicaría enlos procesos de fiscalización de las finanzas de los partidospolíticos, que estaría a cargo de un órgano técnico del Con-sejo General del IFE.

El financiamiento público para la obtención del voto du-rante el año en que se eligiera presidente de la República,senadores y diputados federales, equivaldría al 50 por cien-to de las prerrogativas que correspondan a los partidos poractividades ordinarias; cuando sólo se eligieran diputadosen las elecciones intermedias equivaldrá a 30 por ciento.Con esto disminuirá en 3 mil 308 millones de pesos el fi-nanciamiento a los partidos, con lo que bajaría considera-blemente el multimillonario gasto destinado a los spots.

También se contempló la prohibición expresa para quelos partidos políticos contrataran publicidad en los medioselectrónicos de comunicación, de tal manera que su propa-ganda fuera difundida únicamente en los tiempos oficialesde forma gratuita, y sería el IFE el que distribuyera los espa-cios (30 por ciento del tiempo igualitario entre todos lospartidos y el 70 por ciento proporcional a sus votos de laelección federal anterior). Esto para impedir que los actoresajenos al proceso electoral incidieran en las campañas y ensus resultados mediante los medios de comunicación.

Con base en lo anterior, los partidos políticos tendríanderecho a 48 minutos diarios en televisión y radio a par-tir del inicio de las precampañas y hasta el día de la jornadaelectoral, que serían distribuidos de dos y hasta tres minu-tos por cada hora de transmisión en cada estación de radio ycanal de televisión, a lo cual se opusieron ferozmente losconcesionarios de la radio y la televisión (sobre todo elduopolio televisivo conformado por Televisa y TV Azteca)

118

por afectar sus intereses económicos, disfrazando estocomo un atentado a la libertad de expresión y señalandoque los tres principales partidos promotores de esta refor-ma: PRI, PAN y PRD “estaban conduciendo a México a lapartidocracia”.

Se señaló además que en la reforma legal se precisa-rían los motivos por los que se podría declarar la nulidad deuna elección.

Otro aspecto que se contempló fue lo referente a que elderecho a la información sería garantizado por el Estado,así como el derecho de réplica.

Esta propuesta de reformas constitucionales en materiaelectoral constituyó un avance, pero también dejó algunascosas importantes que podrían ser retomadas por las leyessecundarias. Dentro de las lagunas que presentó esta pro-puesta electoral se encontraron el no ocuparse de la demo-cracia interna de los partidos. No contempló las candidatu-ras ciudadanas al señalar que la única vía de acceso al poderpúblico eran los partidos políticos. No se manejó una víareconocida a los ciudadanos para impugnar por ellos mis-mos los resultados electorales y no se reforzaron los mediosde impugnación electorales para ampliar los supuestos deljuicio para la protección de los derechos político-electora-les de los ciudadanos.

En algunos sentidos, esta fue una reforma partidocráticaporque no consideró mecanismos de democracia participa-tiva, tales como la iniciativa legislativa popular, el refe-réndum, la revocación del mandato, la acción popular deinconstitucionalidad de las leyes electorales, el presupuestoparticipativo electoral, etc. Por lo tanto, es una reformapensada por los partidos en aras de salvaguardar sus intere-ses y sin conceder a los ciudadanos un ápice de interven-ción efectiva en los asuntos públicos. Otra prueba de ello es

119

que los ciudadanos no tendrían intervención alguna en ladesignación de los consejeros electorales del IFE y, de nue-vo, se designarían por cuotas de los partidos.

Respecto a la vida interna del IFE, la propuesta debilita-ba la ciudadanización de la institución al traspasar las fa-cultades de fiscalización a los partidos, de una comisión delConsejo General a un órgano técnico, y se le imponía uncontralor general desde la Cámara de Diputados.

Aprobada en el Congreso de la Unión, la reforma consti-tucional en materia electoral, una vez que según la Cons-titución la mitad más uno de los congresos locales hicieronlo propio (de hecho la única legislatura local que se opusoa estas reformas constitucionales en materia electoral fuela de Coahuila), la Comisión Ejecutiva de Negociación yConstrucción de Acuerdos para la Reforma del Estado,del Congreso de la Unión, continuó sus funciones comoinstancia encargada de las mesas de discusión para la refor-ma del Estado. Entró a la segunda etapa de trabajos, estavez con el análisis del apartado sobre régimen de Estado ygobierno.

Con el propósito de crear un nuevo andamiaje del siste-ma político mexicano, así como de avanzar en el rediseñode las instituciones, los legisladores buscarían darle cauce aotros temas que también se relacionaran con la reformaelectoral, como la reelección de diputados federales y loca-les, senadores y presidentes municipales; la posible crea-ción de un jefe de gabinete; la instauración de figuras dedemocracia directa como referéndum, plebiscito, consultapopular y revocación del mandato, y un nuevo formato delinforme presidencial, entre otros puntos.

En la sesión de la Comisión Ejecutiva para la Negocia-ción y Construcción de Acuerdos para la Reforma del Esta-do, del Congreso de la Unión, realizada el 26 de septiembre

120

de 2007 en las instalaciones del Senado de la República,también se presentó una propuesta de reforma constitucio-nal en materia de derechos humanos, cuya paternidad sedebe al senador panista Santiago Creel Miranda, la cualfue aprobada por unanimidad.

Esta propuesta fue en el sentido de asumir en México elpleno respeto y la promoción de los derechos humanosen el ámbito constitucional, es decir, reconocer, respetar ypromover los derechos universales inherentes a la dignidaddel ser humano.

Una vez que se publicó en el Diario Oficial de la Federa-ción el decreto de reforma constitucional en materia electo-ral, el 13 de noviembre de 2007, con las modificaciones alos artículos 6, 41, 85, 99, 108, 116 y 122, la adición del ar-tículo 134 y la derogación de un párrafo del artículo 97 dela Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,se dio potestad legal al IFE para contratar los tiempos y es-pacios en los medios de comunicación privados en tiemposde elección y renovar al Consejo General del propio IFE.

A partir de esa fecha los congresos de los estados ten-drían como máximo un año para modificar sus leyes electo-rales con objeto de empatarlas con la reforma publicada enel decreto, y la Cámara de Diputados contaría con 30 díasnaturales para culminar el proceso de elección del presiden-te del IFE y dos consejeros más. En ese lapso se tendríanque modificar 19 leyes secundarias.

El procedimiento y la convocatoria para la elección delnuevo presidente del IFE y dos consejeros más se dio me-diante un acuerdo cupular entre las principales fuerzas polí-ticas de la Cámara de Diputados, las que propusieron losnombres de los candidatos.

Con esta reforma constitucional en materia electoral,ningún gobernante, incluido el presidente de la República,

121

podrá publicitar las obras de gobierno con imagen, voz o lo-gotipos que implicaran promoción personalizada.

El 11 de diciembre de 2007, el Congreso de la Uniónconcluyó la aprobación de las reformas al Código Federalde Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe), conla modificación de 113 artículos de la ley electoral, con lavotación a favor de los legisladores del PRI, del PAN, delPVEM, de la mayoría del PRD (42 de sus diputados votaronen contra) y la oposición de los partidos minoritarios comoNueva Alianza, Convergencia, PT y Alternativa Socialde-mócrata, por considerar que se limitaban sus derechos paraformar coaliciones y se limitaba su posibilidad de subsis-tencia como fuerzas políticas, ya que para mantener suregistro deberían garantizar por sí mismos la obtencióncomo mínimo del 2 por ciento del total de la votación.

Un mes después de haber sido aprobadas por el Congre-so, se publicaron en el Diario Oficial de la Federaciónlas reformas al Cofipe que entraron en vigor a partir del15 de enero de 2008. Con ello se iniciaron los cambios es-tructurales en el IFE, como la desaparición de la Comisiónde Fiscalización para dar paso a una unidad especializada;la conformación de un nuevo órgano de contraloría y laampliación del área de radio y televisión para asumir lasnuevas responsabilidades en la materia. Esto implicaríamodificar entre 24 y 34 ordenamientos que marcan el fun-cionamiento del IFE.

Entre los reglamentos a modificar destacaron los si-guientes: sesiones del Consejo General, comisiones de ra-dio y televisión, estatuto del Servicio Profesional Electoral,fiscalización de partidos políticos, transparencia y acceso ala información, presentación de informes de gastos de cam-paña y precampañas, procedimientos de liquidación de par-tidos políticos, cómputos distritales, registro de candidatos

122

y de coaliciones, contraloría y Registro Federal de Electo-res, entre otros. Con estas reformas también se modificó elesquema para definir el financiamiento de los partidos polí-ticos.

Después de haberse elaborado la reforma constitucionalen materia electoral, que implicó una serie de modificacio-nes a las leyes electorales y a otras tantas normas secunda-rias, hubo ciertas discrepancias entre los partidos políticospara ponerse de acuerdo sobre las personas que se encarga-rían de llevar adelante y materializar ese nuevo modeloelectoral, concretamente para designar al consejero presi-dente del IFE y dos consejeros más.

Después de un intenso proceso de vetos y descalificacio-nes de aspirantes a presidir los destinos del IFE por parte delos tres principales partidos políticos: PRI, PAN y PRD, dosmeses después de los plazos para tal fin, el 7 de febrero de2008 la Cámara de Diputados puso punto final al azarosorelevo de la tercera parte de los consejeros del IFE, al elegirpor unanimidad entre los coordinadores de las ocho banca-das y por mayoría de votos de los legisladores (algunos di-putados del PRD votaron en contra),69 a tres personajes debajo perfil como Leonardo Valdés Zurita para presidir elmáximo órgano electoral, y a Benito Nacif y Marco Anto-

123

69Algunas de las razones por las cuales un sector de legisladores del PRD,

sobre todo los agrupados en la corriente Izquierda Democrática Nacional, seopuso a la candidatura de Leonardo Valdés para presidir el IFE, quien fue yernode Heberto Castillo y militó en el Partido Mexicano de los Trabajadores y en elPartido Mexicano Socialista, ambos antecesores del PRD, es que cuando estepersonaje fue consejero del Instituto Electoral del Distrito Federal, votó en con-tra de admitir que Andrés Manuel López Obrador cumplía el requisito de resi-dencia en el Distrito Federal para poder contender por la jefatura de gobierno,además de que posteriormente fue asesor de Felipe Calderón cuando éste coor-dinó entre 2000 y 2003 al grupo parlamentario del PAN. Álvaro Delgado, “ElIFE: todo estaba arreglado…”, en Proceso, México, núm. 1632, 10 de febrerode 2008, pp. 18-19.

nio Baños Martínez como nuevos consejeros, quienes susti-tuyeron a Luis Carlos Ugalde, quien ya había renunciado endiciembre de 2007, y a Alejandra Latapí y Rodrigo Mora-les, respectivamente.

Los legisladores también acordaron que los consejerosdel IFE: Andrés Albo Márquez, María Teresa GonzálezLuna y Lourdes López Flores concluirían sus funciones enagosto de 2008, y que los consejeros en funciones VirgilioAndrade, Marco Antonio Gómez Alcantar y Arturo Sán-chez Gutiérrez continuaran en su encargo hasta el 30 de oc-tubre de 2010.

Otra parte de la reforma del Estado fue lo referente ala reforma constitucional en materia de justicia penal y se-guridad pública, aprobada en febrero de 2008, con la cualse pretendía dar certeza jurídica a los ciudadanos respetan-do sus derechos, dotando de más y mejores herramientas alEstado mexicano para combatir la delincuencia y los abu-sos por parte de las autoridades.

Para ello se implementaron diversos mecanismos de im-partición de justicia como los siguientes:

1. Juicios orales bajo los principios de continuidad e in-mediatez para dar mayor celeridad a los procesos dejusticia.

2. Defensoría de oficio de calidad, para garantizar el de-recho a una defensa pública adecuada.

3. Todo acusado será considerado inocente hasta quese demuestre lo contrario, en el marco de un procesoequitativo y de respeto a los derechos ciudadanos.

4. Mediante políticas públicas se promovería la reinser-ción social de los procesados.

5. Creación de una base de datos de antecedentes pe-nales para que nadie (civil o policía) se diera de alta

124

para laborar en instituciones de seguridad pública sinser debidamente certificado.

6. La prisión preventiva sólo se aplicaría cuando otrasmedidas no fueran suficientes para garantizar la com-parecencia del inculpado en el juicio.

7. El Ministerio Público garantizaría la protección a lasvíctimas, ofendidos, testigos y en general a todos lossujetos que intervinieran en el proceso penal.

En el caso de la autoridad judicial, a petición del Minis-terio Público y tratándose de delitos de delincuencia orga-nizada, podría decretar el arraigo de una persona, con lasmodalidades de lugar y tiempo que la ley señale. Por delin-cuencia organizada se entiende una organización de hechode tres o más personas, para cometer delitos en forma per-manente o reiterada.

A pesar de que se prevé que las comunicaciones priva-das son inviolables y la ley sancionará cualquier acto queatente contra la libertad y confidencialidad de las mismas,habrá una excepción cuando las conversaciones sean apor-tadas de forma voluntaria por alguno de los particulares queparticipen en ellas.

A los internos de reclusorios que requieran de medidasespeciales de seguridad y que tengan que ver con delin-cuencia organizada, se les destinará a centros especiales.

De último momento, y a pesar de los apretados tiemposy algunos desacuerdos en los trabajos para la reforma delEstado, el pleno de la Cámara de Diputados aceleró la apro-bación del dictamen que reformaba los artículos 20, 23 y 34de la Ley Orgánica del Congreso General de la República,a fin de que este cuerpo legislativo pudiera erigirse en co-legio electoral y designar a un presidente interino cuandollegado el 1 de diciembre del año de la elección presiden-

125

cial no existiera declaración de validez de la elección o nose presentara el presidente electo a tomar posesión de su en-cargo.

Estos cambios también incluyeron la facultad de losdiputados para expedir la convocatoria para la elección delcontralor general del IFE y la designación de algunos con-sejeros electorales. Lo primero se concretó en el periodoordinario que terminó en abril de 2008; lo segundo siguiósu curso con el registro de candidatos a consejeros y la se-lección de éstos se hizo en el periodo extraordinario convo-cado por la Junta de Coordinación Política para desahogarlos temas pendientes.

Las últimas reformas realizadas por el Poder Legislativoen el periodo ordinario de sesiones que concluyó el 30 deabril de 2008, fueron las realizadas al artículo 69 constitu-cional por la Cámara de Diputados, con lo que se eliminabala presencia física del Ejecutivo en el Congreso de la Unióny la emisión de un mensaje el 1 de septiembre, por lo quesólo se obligaba al presidente de la República a enviar uninforme por escrito del estado que guardara la administra-ción pública.

Sin embargo, esta reforma constitucional faltó ser ratifi-cada para su implementación por el Senado y por al menos16 de los 31 congresos locales, lo cual no se realizó en elplazo de un año acordado por el Congreso de la Unión pararealizar la reforma del Estado, plazo que había vencidoen abril de 2008, ni tampoco en el periodo ordinario de se-siones.

De igual manera, el pleno de la Cámara de Diputadosaprobó otra reforma constitucional al artículo 116, parafijar en 30 años la edad mínima para ser gobernador deun estado, aunque se dejó abierta la posibilidad de que losestados pudieran incluso establecer una edad menor como

126

requisito para aspirar a ser titular de una gubernatura. La re-forma aprobada precisaba lo siguiente:

Sólo podrá ser gobernador constitucional de un estado unciudadano mexicano por nacimiento y nativo de él, o con re-sidencia efectiva no menor de cinco años, inmediatamenteanteriores al día de los comicios y tener 30 años cumplidos eldía de la elección, o menos, si así lo establece la ConstituciónPolítica de la entidad federativa.

Para concretar esta reforma, las legislaturas de los esta-dos tendrían que efectuar las adecuaciones que correspon-dieran a sus constituciones locales, así como a su legisla-ción secundaria en un plazo máximo de 30 días naturalescontados a partir del inicio de la vigencia del decreto, por loque la reforma constitucional fue turnada a los congresosestatales para su ratificación.

Por todos los pendientes que quedaron, se realizó un pe-riodo extraordinario de sesiones en ambas cámaras del Po-der Legislativo, los días 19 y 20 de junio de 2008.

La Cámara de Diputados continuó el blindaje de los pro-cesos electorales, y para garantizar la plena transparenciaen el manejo de los recursos que se destinan a las campa-ñas, eliminó el llamado secreto bancario, fiduciario y fiscal,para que el IFE pudiera fiscalizar a plenitud a los partidospolíticos. Para ello, se aprobaron las reformas al artículo 69del Código Fiscal de la Federación y a la fracción IX delartículo 117 de la Ley de Instituciones de Crédito.

Estas modificaciones legales se debieron a que en la re-forma constitucional de 2007 y en los cambios al códigoelectoral se ordenó la creación de un órgano técnico del IFE,denominado Unidad de Fiscalización de los Recursos delos Partidos Políticos, el cual a partir de entonces sería elresponsable de auditar las finanzas de los partidos, estaría

127

dotado de autonomía de gestión y no se vería limitado porlos secretos bancario, fiduciario ni el fiscal para el cumpli-miento de sus funciones.

Por lo que hace a las autoridades del sector bancario y fi-nanciero, éstas se verían obligadas a atender y resolver, enun plazo máximo de 30 días hábiles, los requerimientos deinformación que en esas materias les presentara la unidadfiscalizadora del IFE.

Además, los diputados federales aprobaron nuevos yexpeditos mecanismos contemplados en las leyes Orgáni-ca del Poder Judicial de la Federación y General del Siste-ma de Medios de Impugnación en Materia Electoral, parala impugnación de los comicios, cuando éstos resultaranirregulares, de manera que las salas regionales del TEPJF

trabajaran en forma permanente y resolvieran los conflictosen forma ágil, ya que desde 1991 las salas regionales del tri-bunal electoral habían tenido el carácter de temporales, confuncionamiento y atribuciones sólo durante los procesoselectorales federales.

Uno de los puntos relevantes de este periodo extraordi-nario en la Cámara de Diputados era el referente al nombra-miento de tres consejeros del IFE, resultando electos paratal efecto y por el consenso de todos los partidos políticos(con la excepción del Partido Alternativa Socialdemócrata,actualmente desaparecido por no obtener el mínimo de vo-tación que contempla el Cofipe, que cuestionó que no seeligieran al menos a dos mujeres): María Macarita Elizon-do Gasperín, Alfredo Figueroa Hernández y FranciscoJavier Guerrero, quienes rendirían la protesta de ley el 15de agosto de 2008 y durarían en el cargo hasta el 30 de oc-tubre de 2013.

También la Cámara de Diputados estableció las causasde nulidad de una elección presidencial, así como de dipu-

128

tados y senadores, mediante las reformas al artículo 78 dela Ley General del Sistema de Medios de Impugnación enMateria Electoral, cuando ocurran irregularidades en el 25por ciento de las casillas o más, o que no se hubiese instala-do ese porcentaje de casillas en territorio nacional, se reba-sen los topes de campaña, se presente el uso indebido derecursos públicos a favor o en contra de un partido o candi-dato o se incurra en violaciones que sean determinantes enel resultado de las elecciones. Dichas irregularidades debe-rán estar plenamente probadas y acreditadas. Aunque asíquedó aprobada esta modificación por los diputados, alser enviada para su ratificación al Senado, este órgano le-gislativo eliminó algunas de las causas de nulidad de unaelección.

Por su parte, en el Senado de la República se aprobó ter-minar con el “día del presidente”, luego de que todos lospartidos avalaron el dictamen para que el jefe del Ejecutivoya no asistiera al Congreso de la Unión el 1 de septiembrede cada año y sólo entregara su informe de gobierno por es-crito. Junto con esto se contemplaba que el Congreso de laUnión pudiera plantear la “pregunta parlamentaria” al jefedel Ejecutivo para solicitar la ampliación de la informa-ción, precisión o rectificación de datos que aparecieran enel informe. Como complemento a esto, los legisladores po-drían solicitar la comparecencia de los funcionarios públi-cos que fueran convocados a efecto de analizar y discutir elcontenido del informe de gobierno, pero con el agregado deque los funcionarios citados lo harían previa protesta de de-cir verdad. Con estas modificaciones se ganó un espacioque mejora la capacidad de control del Congreso respec-to de las actividades del Poder Ejecutivo.

Con la modificación de los artículos 71, 72 y 78 consti-tucionales se eliminó el llamado “veto de bolsillo”, que

129

ejercía el Ejecutivo con leyes y decretos aprobados en elCongreso, pero que no hacía efectivos ni hacía entrar en vi-gor al no publicarlos en el Diario Oficial de la Federación.Esta propuesta todavía tendría que ser ratificada por la Cá-mara de Diputados para el siguiente periodo ordinario desesiones.

Una modificación importante es que se planteaba dar alEjecutivo la posibilidad de presentar dos iniciativas de leypreferentes por cada periodo legislativo ordinario, las cua-les tendría que dictaminar el Poder Legislativo en el perio-do en que le fueron enviadas, independientemente de si lasaprobaba o no.

También se dio trámite favorable para que el presidentepudiera ausentarse del país hasta por siete días sin requerirel permiso del Legislativo, una vez que fue modificado elartículo 88 de la Constitución.

Con estos nuevos instrumentos, el Poder Legislativo fi-nalmente dio forma a la controvertida reforma constitu-cional en materia electoral. Sin embargo, aunque ya habíaconsenso para ello, los senadores del PRI y del PAN frenaronla discusión y aprobación de dos reformas fundamentales ala reglamentación secundaria en materia electoral.

Y es que el compromiso original de ambas cámaras fueel de avalar las modificaciones a la Ley Federal de Radio yTelevisión, la cual especificaba las sanciones a las que seharían acreedores los concesionarios de los medios electró-nicos que violaran las disposiciones electorales sobre pro-paganda política, y que además contemplaba el retiro deconcesiones en caso de violaciones graves a la norma.

Además, legisladores del PRI y del PAN habían dado suvisto bueno a la minuta que ya se había aprobado en la Cá-mara de Diputados a la Ley General del Sistema de Mediosde Impugnación en Materia Electoral, que contemplaba la

130

posibilidad de que el rebasar los topes de campaña y eldesvío de recursos públicos fueran causales para anular laelección de presidente de la República, de diputados y desenadores.

Sin embargo, los coordinadores de las bancadas de am-bos partidos en el Senado argumentaron que esas modifica-ciones aprobadas por los diputados estaban mal redactadasy, al final, echaron abajo estos proyectos, para luego justifi-car que serían discutidos en el siguiente periodo ordinariode sesiones, de septiembre de 2008, aunque en caso deaprobarse ya no entrarían en vigor en los comicios federalesintermedios de 2009.

Si bien es cierto se presentaron avances importantescomo ya dimos cuenta, la reforma del Estado 2007-2008tuvo la característica de haber sido hecha por los partidospolíticos por y para las instituciones políticas, y no tomóen cuenta las aspiraciones y necesidades de la sociedad ode los individuos que la componen. Ejemplos de ello haymuchos.

La reforma electoral fortaleció a los partidos políticosy limitó el poder de las televisoras y de la radio, pero no re-conoció aún mecanismos de participación ciudadana. Lareforma judicial fortaleció las atribuciones del ministeriopúblico frente a la delincuencia, pero no profundizaba enlos instrumentos de acceso a la justicia, que es lo que másimporta a la sociedad. La reforma propuso fortalecer losacuerdos entre los partidos y darle gobernabilidad al siste-ma político, pero no fue diseñada para fortalecer los meca-nismos ciudadanos de fiscalización y rendición de cuentasde los gobernantes a los gobernados.

En esta reforma del Estado quedaron fuera aspectos im-portantes como garantías jurídicas y mecanismos de protec-ción constitucional a los derechos sociales; mecanismos

131

amplios de democracia participativa como las candidaturasciudadanas, democracia interna partidista, la revocacióndel mandato o la iniciativa legislativa popular; nuevos me-canismos de defensa constitucional; reformas judicialespara ampliar las vías de acceso a la justicia; así como ins-trumentos eficaces de rendición de cuentas controlados porla población.

La Comisión Ejecutiva de Negociación y Construcciónde Acuerdos para la Reforma del Estado del Congreso de laUnión, llegó a su fin en abril de 2008. Se creó para negociarla llamada reforma del Estado y establecer la forma jurídicade convertir los acuerdos que se lograran en reformas cons-titucionales.

Pese a que hubo avances en materia de régimen de Esta-do y de gobierno, democracia y sistema electoral, federalis-mo, reforma del Poder Judicial y garantías sociales (enunos casos más que en otros), todo esto para elevar la efi-ciencia ejecutiva y legislativa del sistema político mexica-no, también quedaron algunas cosas sin atenderse como eltipo de desarrollo para el país, resolver las desigualdadessociales, mantener la cohesión y la convivencia social.

Con esta llamada reforma del Estado 2007-2008, se im-puso una vez más la lógica del poder, ya que sus resultadosse encaminaron principalmente hacia la negociación de otrareforma electoral que posibilitara llegar a las siguienteselecciones federales con menos conflictos.70

Es por ello que lo más significativo de esta reforma delEstado se presentó en la reforma electoral, que cambió las

132

70Héctor Zamitiz Gamboa, “La reforma del Estado: eje de preocupaciones

nacionales en la democracia y para la gobernabilidad de México”, en Estudios

Políticos, México, Facultad de Ciencias Políticas y Sociales-UNAM, 9ª época,núm. 17, mayo-agosto de 2009, pp. 149-150.

reglas de la competencia entre los partidos políticos paraacceder al poder, afectó a los partidos pequeños en su posi-bilidad de participar en coaliciones, ya que deberían justifi-car por sí solos un mínimo del 2 por ciento de la votaciónen una elección para mantener su registro; acortó los tiem-pos de campaña; controló la participación de la radio y latelevisión en las contiendas electorales e intentó diseñar losmecanismos para evitar que el dinero las dominara.

133

Como complemento a la denominada Reforma del Estado2007-2008, y para subsanar algunas de sus insuficiencias,en la segunda mitad del mandato de Felipe Calderón Hino-josa, el presidente promovió una serie de reformas políticasa partir de 2009, algunas de las cuales terminaron siendoaprobadas por el Poder Legislativo hasta 2012, con cier-tas diferencias con respecto a las presentadas por el Ejecuti-vo, las cuales fortalecieron el presidencialismo mexicanoal darle más facultades a este poder, permitiendo subsanaro corregir en buena parte los elementos que provocaron elconflicto postelectoral de 2006.

La iniciativa de reformas políticas del jefe del Ejecutivofue enviada al Legislativo para su discusión, análisis y ensu caso aprobación, el 15 de diciembre de 2009, tras criticarlas reformas políticas que se habían realizado en los últi-mos años y que a su juicio no habían logrado gobiernos máseficaces. Su propuesta decía buscar que el poder se some-tiera de manera más clara y contundente a los electores yque fuera el ciudadano el que premiara el buen desempeñoo castigara el ejercicio irresponsable o insensible del poder.

Sus propuestas, muchas de las cuales no fueron aproba-das, se agrupaban en distintos aspectos que contemplabanla elección consecutiva de autoridades municipales, elec-

135

LOS CAMBIOS POLÍTICOS DE FINES

DEL GOBIERNO CALDERONISTA

ción consecutiva de legisladores, nueva conformación delas Cámaras del Congreso de la Unión, elevar el porcentajemínimo de votación para mantener el registro como partidopolítico, iniciativa ciudadana, candidaturas independientes,segunda vuelta en la elección presidencial, facultad de ini-ciativa de ley por parte de la Suprema Corte de Justicia dela Nación, iniciativa preferente del presidente y referéndumpara reformas constitucionales, así como veto parcial de le-yes y del Presupuesto de Egresos de la Federación.

Para algunos estas iniciativas buscaban acabar con el de-bilitamiento del poder presidencial que comenzó a darse apartir de la alternancia política de 2000, cuando el presiden-te perdió algunas de sus facultades constitucionales y meta-constitucionales; mientras que para otros lo que se buscabaera empoderar más el presidencialismo y hacer más funcio-nal el sistema, cuyo pluralismo había resultado hostil a lamodernización de México y propiciado un alejamiento pro-gresivo entre la ciudadanía, la política y los políticos.71

La propuesta de reforma política de Felipe Calderón fuerecibida con diversos cuestionamientos por parte de los le-gisladores, fundamentalmente de los de oposición al PAN,por lo que tardaron casi tres años en dictaminarla y sacarsu propia propuesta, en algunos sentidos distinta a la envia-da por el presidente.

Las reformas aprobadas por el Congreso de la Unión yque fueron publicadas en el Diario Oficial el 9 de agosto de2012, se expresan mediante un decreto por el que se refor-man y adicionan diversas disposiciones de la Constitución

136

71Héctor Zamitiz Gamboa, “Encuentro y superposición de agendas: la re-

forma política aprobada por el Senado en 2011”, en Estudios Políticos, México,Facultad de Ciencias Políticas y Sociales-UNAM, núm. 25, enero-abril de 2012,pp. 55-88.

Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia políti-ca. Con estas reformas, que incluyen la modificación de 14artículos de la Constitución, se logró que el presidente de laRepública tuviera más facultades que sus antecesores.

Una de esas facultades fue la de presentar hasta dos ini-ciativas preferentes el día de la apertura de cada periodo or-dinario de sesiones, y que éstas fueran votadas en cada cá-mara en un plazo máximo de treinta días naturales. Se tratade una figura que serviría para darle mayor dinamismo ainiciativas importantes y que no se quedaran en la “conge-ladora legislativa”. Sería un mecanismo que incentivaría laresponsabilidad, al obligar a los legisladores a definirse enun plazo breve sobre ciertos temas. Las iniciativas prefe-rentes deberían tratar sobre temas relacionados con algunaley, pero no podrían tratar sobre reformas constitucionales.

Se contempla que si el presidente no puede tomar pose-sión de su cargo en el Congreso de la Unión el día 1 de di-ciembre del año electoral (cada seis años), podrá rendirprotesta fuera del Congreso en caso de que haya algúnimpedimento para hacerlo en ese recinto, pudiendo llevar-lo a cabo ante los titulares de las mesas directivas de lasdos cámaras, ante el presidente de la Suprema Corte de Jus-ticia de la Nación o ante la Comisión Permanente del Con-greso de la Unión.72

Otra reforma se refiere al mecanismo de sustitución pre-sidencial en situaciones de excepción. Consiste en que sipara el inicio del sexenio no hubiera presidente electo, yafuera por invalidación de la elección o por muerte o incapa-

137

72Cabe recordar que esto se hizo en respuesta a la accidentada toma de pro-

testa de Felipe Calderón el 1 de diciembre de 2006, producto del cuestionadoproceso electoral de ese año. Esto llevó a que a partir de entonces el informepresidencial se rindiera solamente por escrito, sin la asistencia del presidente alrecinto legislativo.

cidad de éste, sería el titular del Senado quien ocuparía elcargo de jefe del Ejecutivo federal en calidad de interino, yse mantendría en ese cargo hasta que el Congreso de laUnión expida la convocatoria y se elija nuevo mandatario.

En la ausencia temporal del presidente (si solicita licen-cia por enfermedad u otra causa hasta por 60 días), asumirála titularidad del Ejecutivo de manera provisional el secre-tario de Gobernación. Si la ausencia ocurriera en los dosprimeros años de su encargo, el Congreso se constituirá enColegio Electoral, nombrará por mayoría de votos a un pre-sidente interino y convocará a elecciones para que se cum-pla con el periodo respectivo, en un plazo de siete a nuevemeses, según el artículo 84 de la Constitución.

Quien ocupe provisionalmente la Presidencia de la Re-pública no podrá remover o designar a los secretarios deEstado ni al Procurador General de la República, sin autori-zación previa de la Cámara de Senadores.

Cuando la falta absoluta del presidente ocurriera enlos cuatro últimos años del periodo respectivo, el Congre-so de la Unión se conformará como Colegio Electoral ydesignará a un presidente sustituto que deberá concluir elperiodo.

El ciudadano que haya desempeñado el cargo de presi-dente de la República producto de elecciones o con el ca-rácter de interino o sustituto, o que hubiera asumido provi-sionalmente la titularidad del Ejecutivo Federal, en ningúncaso y por ningún motivo podrá volver a desempeñar esepuesto.

En aras del equilibrio de poderes se contempla la ratifi-cación por parte del Senado de nombramientos que hagael presidente en casos como el procurador general de la Re-pública; diplomáticos (embajadores y cónsules); emplea-dos superiores de Hacienda; integrantes de órganos cole-

138

giados encargados de la regulación en materia de teleco-municaciones, energía y competencia económica; ademásde jefes superiores del Ejército, Armada y Fuerza AéreaNacionales.

La reforma política de fines del sexenio calderonista es-tablece la figura de las candidaturas independientes, termi-nando con el monopolio de las postulaciones a cargos deelección popular sólo por parte de los partidos políticos.Tales candidaturas comenzarían a operar a partir de la elec-ción intermedia de 2015 para diputados federales, al igualque a nivel local para elegir gobernadores, diputados loca-les y presidentes municipales.

Aunque esta reforma política contempla las candidatu-ras independientes, al término del gobierno calderonista noestaba definida en una ley reglamentaria la forma en quese aterrizaría este mandato constitucional, sobre todo en loreferente a las prerrogativas económicas y el acceso a losmedios de comunicación por parte de los candidatos inde-pendientes.

También se añade lo referente a la consulta popular y lasiniciativas legislativas ciudadanas, las cuales son herra-mientas que fomentan la participación política y permitenuna toma de decisiones más abierta, de modo que no seansólo los políticos los que se ocupen de la elaboración de le-yes, con lo que se abren más espacios para una democraciaparticipativa y ya no sólo electiva.

La consulta popular podrá ser convocada sobre decisio-nes trascendentes que tengan impacto nacional. La convo-catoria a una consulta popular pueden formularla tanto elpresidente de la República como el 33 por ciento o más delos integrantes de cualquiera de las cámaras del Congresode la Unión, o bien los ciudadanos, cuando se reúnan las fir-mas del 2 por ciento o más de la lista nominal de electores y

139

esto sea verificado por el IFE. Para que el resultado de unaconsulta obligue a su cumplimiento, deberá haber una parti-cipación de cuando menos el 40 por ciento de los integran-tes de la lista de electores. Las consultas deben realizarse eldía de la jornada electoral federal y serán calificadas pre-viamente por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, afin de evitar la consulta de temas que vayan en contra dela Constitución. El IFE tendrá a su cargo, en forma direc-ta, la organización, el desarrollo, el cómputo y la declara-ción de resultados de la consulta.

Mediante la iniciativa legislativa popular los ciudada-nos podrán proponer leyes cuando se reúnan las firmas del0.25 por ciento del listado nominal de electores. Estas ini-ciativas deberán ser analizadas a través de un trámite legis-lativo preferente.73

Si bien es cierto que hubo avances importantes, en estareforma política hizo falta retomar el tema de la reelec-ción de legisladores y presidentes municipales, la ratifi-cación del gabinete, las nuevas reglas del federalismo, lasegunda vuelta electoral como un instrumento que facilita-ría la construcción de gobierno y daría mayor certidumbrea los procesos electorales, abrir las puertas al Poder Judi-cial para presentar iniciativas de ley, así como la reduccióndel número de diputados y senadores plurinominales, quees otro imperativo.

Como se ha visto hasta aquí, las leyes electorales se hanido perfeccionando, aunque no siempre se ha garantizadoni facilitado la realización de elecciones limpias, legalesy creíbles como sucedió en 2006 y 2012. Por ello, la expe-riencia de estas elecciones nos enseñan que se requiere ha-

140

73Miguel Carbonell, “Las novedades de la reforma política”, en Este País,

México, núm. 257, septiembre de 2012, pp. 31-33.

cer nuevas reformas electorales que permitan mayores con-troles en el gasto de los partidos políticos, pasando por lasfiguras de la democracia directa, hasta quitar los candadospara formar coaliciones, cambiar las reglas y los requisi-tos para evitar la proliferación de partidos concebidos comonegocios familiares y, en algunos casos, sin representacióne influencia política real, y cuidar que no haya regresionesen los espacios ganados ni en la forma de hacer política.

Los cambios políticos de fines del gobierno de FelipeCalderón fueron insuficientes sobre cómo garantizar la plu-ralidad, la gobernabilidad, la rendición de cuentas, la efi-cacia parlamentaria y la nueva representatividad parlamen-taria. Es decir, dejó pendiente una reforma política o unaserie de reformas de “nueva generación”, en donde la com-petitividad dejara de ser el centro de atención, para in-cluir otros aspectos que ayudaran a consolidar una mejordemocracia como la segunda vuelta en las elecciones pre-sidenciales, la mejor regulación de las precampañas y lascontiendas internas en los partidos, supervisar mejor la rea-lización de las campañas electorales, flexibilizar las coali-ciones partidistas y garantizar la equidad en las condicionesde la competencia, aspectos que esperemos sean contem-plados por el gobierno de la segunda alternancia política ydel retorno del PRI a la Presidencia de la República, encabe-zado por Enrique Peña Nieto (2012-2018).

141

Con base en lo expuesto en este libro, podemos hacer tresconclusiones:

1. Sobre la reforma del Estado. La reforma del Estadoes un proceso complejo que persigue la liberalización eco-nómica, además de que implica la reinvención de las diver-sas instituciones del Estado, que faciliten procesos políticosdemocráticos que garanticen la eficiencia, la responsabi-lidad y la participación democrática. Aunque hubo diver-sos intentos de aplicar la reforma del Estado en los contex-tos políticos de pasados gobiernos, al menos hasta 2012, loque se han logrado son más bien modificaciones sectorialescoyunturales y no tanto estructurales.

Aunque las instituciones del Estado hayan modificadosu funcionamiento, esto ha sido en muchas ocasiones demanera parcial, coyuntural y aislada, por lo que hace faltahacerlo de manera completa, estructural y global, y en estojuega un papel muy importante la reforma del Estado, lacual es imprescindible para hacerlo más funcional.

No hay un diseño final ni un camino último para la refor-ma del Estado, ya que las sociedades y sus instituciones es-tán en constante transformación, por lo que deben estar enrevisión y adaptación.

143

CONCLUSIONES

Hay que ver también a la reforma del Estado como unarazón de Estado en el sentido de transformarlo para preser-varlo, no como un debe ser, sino como lo mediatamenteposible en aras de garantizar la gobernabilidad y evitar con-vertirlo en un Estado fallido, como se le ubicó en el gobier-no de Felipe Calderón.

El éxito de las reformas económicas y políticas comoparte de la reforma del Estado, exige una adecuada estrate-gia de gestión política, a fin de construir las mayorías legis-lativas necesarias que permitan convertir las iniciativas decambio en nuevas normas y procedimientos, en institucio-nes renovadas.

Es por ello que en el México del siglo XXI la reforma delEstado debe implicar reformas estructurales acompañadasde un rediseño de las instituciones y del marco normativopara su funcionamiento, que haga que sean compatiblesy generen un ambiente democrático, con el propósito deque garanticen, a su vez, un funcionamiento democráti-co de la sociedad, así como una mejor gobernabilidad, en-tendida ésta como gobernar con eficacia y eficiencia.

La realización de la reforma del Estado en el México ac-tual, independientemente de qué partido gobierne, siguesiendo una necesidad imperiosa. Sin ésta, aunque hayahabido una doble alternancia política (la de 2000 y la de2012), no podrá haber la consolidación de la democraciani la sustentación de la gobernabilidad.

2. Sobre la alternancia política. Antes de la primeraalternancia política, la del año 2000, muchos considera-ban que la derrota política del PRI al perder la Presidenciade la República se acompañaría de una crisis institucio-nal. No ocurrió así porque como tal, este partido no perdiótodo y, por lo tanto, no desapareció, simplemente dejó deser hegemónico, ya que siguió manteniendo el poder en la

144

mayoría de los estados y municipios, así como buena par-te de las gubernaturas, las diputaciones federales y las sena-durías.

Como bien lo señala John M. Ackerman,74 se equivoca-ron aquellos que imaginaban que con la derrota electo-ral del régimen del partido de Estado en las elecciones pre-sidenciales de 2000 se desembocaría de manera automáticaen una convivencia política más democrática y una gestióngubernamental más eficaz. Durante los últimos 12 añosde gobiernos panistas (2000-2012), el nuevo régimen ysus dos gobiernos no pudieron o simplemente no quisierondesterrar las principales inercias constitucionales y prácti-cas sociales del pasado autoritario.

Coincidiendo también con Guillermo Fabela Quiño-nes, “luego de dos sexenios de alternancia, el país com-probó que no hubo cambios de fondo de un partido a otro,porque ambos obedecen a los mismos intereses de clase ysus objetivos no difieren en lo sustancial: tanto el PRI comoel PAN persiguen el fortalecimiento de la oligarquía, no eldel Estado de bienestar”.75

Aun con la doble alternancia en el poder presidencial(la de 2000 y la de 2012), sigue haciendo falta una renovadaarquitectura legal para México, que derive en un régimenpolítico con una democracia más funcional, que termine de-finitivamente con los resabios autoritarios y los estilos dehacer política del viejo régimen construido por el PRI.

145

74John M. Ackerman, “Prólogo” en Hugo Sánchez Gudiño y Gonzalo Fa-

rrera Bravo (coords.), Partidos políticos y sucesión presidencial en México

2012, México, UNAM/Miguel Ángel Porrúa, 2012, p. 5.75

Guillermo Fabela Quiñones, “El fracaso de la alternancia: sin democraciano hay futuro”, en Trabajadores, México, Revista de la Universidad Obrera deMéxico, a. 16, núm. 93, noviembre-diciembre de 2012, p. 17.

El gran problema es que el PRI regresa al poder presiden-cial prácticamente sin haber cambiado. Durante los dos se-xenios en que fue oposición a nivel federal (2000-2006 y2006-2012), no realizó un debate interno que modificara suorganización ni que redefiniera su ideología o su programa.Se concretó a mantener y reforzar sus tres vertientes decontrol político: la propiamente burocrática (manejar el PRI

nacional y las candidaturas federales); la de los estados,donde tenía una fuerte presencia y mantenía el poder en va-rios de ellos; así como su relación con las corporaciones,sin renovarse realmente.

Con la segunda alternancia política en México a travésdel retorno del PRI al poder presidencial en 2012, se deberádar también una alternancia al interior de ese partido encuanto a los liderazgos, los grupos que lo dirijan y el pro-yecto que impulsen.

Enrique Peña Nieto y su grupo cometerán un gran errorsi gobiernan con la mentalidad, los esquemas y los atavis-mos de cuando el PRI era el partido hegemónico.

3. Sobre la transición a la democracia. La democra-cia mexicana sigue siendo pobre en resultados, ya que nobasta sólo con hacer elecciones, competir y ganar o perder;también se necesita saber gobernar en democracia. No es lomismo el acceso al poder que el ejercicio del poder. Siguehaciendo falta alcanzar un ejercicio del poder adecuado,eficaz y que ofrezca resultados.76

Una de las razones principales del poco éxito de la tran-sición mexicana a la democracia ha sido la falta de transfor-mación de los partidos políticos, principal institución res-

146

76Eduardo Robledo Rincón, “El factor tiempo: entre el acceso al poder y

el ejercicio del poder”; en Este País, México, núm. 257, septiembre de 2012,p. 16.

ponsable de la articulación y representación de los interesese inquietudes ciudadanas en un contexto democrático, yaque no han sabido aprovechar el nuevo clima de mayorcompetencia política para acercarse a la población, demo-cratizar sus procedimientos internos y rendir cuentas a laciudadanía.77

La transición democrática mexicana sufrió una graveherida a consecuencia de la forma en que se realizaron yse calificaron las elecciones presidenciales de 200678 y, encierta medida, también en cómo se realizaron las de 2012.Tuvo una regresión, dio una vuelta en U,79 porque sobrevi-vieron piezas fundamentales de un autoritarismo que semoderniza y porque la democracia funciona sólo parabeneficio de unos cuantos, por lo que aun con los avancesobtenidos hay una transición estancada y una democraciahasta ahora fallida, por lo que la democracia mexicana si-gue siendo imperfecta y estando en una fase de construc-ción.

La democracia mexicana podría estar sometida a meno-res presiones y, sobre todo, podría producir mejores resul-tados, si los actores políticos se pusieran de acuerdo en unconjunto de reformas que les permitiera hacer su trabajo demanera más eficiente y expedita.

Basta revisar la amplia bibliografía que se presenta acontinuación, para ver que por lo menos en las últimas tresdécadas ha sido mucho lo que se ha discutido sobre la refor-ma del Estado y la transición a la democracia, sobre todo enla coyuntura de la alternancia política. Lo que hace falta

147

77John Ackerman, op. cit., p. 6.

78Roger Bartra, La fractura mexicana. Izquierda y derecha en la transición

democrática, México, Debate, 2009, p. 9.79

Sergio Aguayo Quezada, Vuelta en U. Guía para entender y reactivar la

democracia estancada, México, Taurus, 2010, pp. 16, 18 y 24.

ahora es pasar de la etapa reflexiva a la etapa de presenta-ción de propuestas legislativas, que generen un nuevo mar-co legal e institucional que sustente las reformas estructura-les que el país requiere.

148

CD Convergencia por la Democracia.CEPAL Comisión Económica para América Latina.CNAO Comité Nacional de Auscultación y

Organización.COFIPE Código Federal de Instituciones y

Procedimientos Electorales.FDN Frente Democrático Nacional.IFE Instituto Federal Electoral.LFOPPE Ley Federal de Organizaciones Políticas y

Procesos Electorales.MAUS Movimiento de Acción y Unidad Socialista.MOS Movimiento de Organización Social.PAN Partido Acción Nacional.PANAL Partido Nueva Alianza.PARM Partido Auténtico de la Revolución Mexicana.PCM Partido Comunista Mexicano.PDM Partido Demócrata Mexicano.PFCRN Partido del Frente Cardenista de

Reconstrucción Nacional.PMS Partido Mexicano Socialista.PMT Partido Mexicano de los Trabajadores.PNR Partido Nacional Revolucionario.PPM Partido del Pueblo Mexicano.

149

SIGLAS

PPS Partido Popular Socialista.PRD Partido de la Revolución Democrática.PRI Partido Revolucionario Institucional.PRM Partido de la Revolución Mexicana.PRT Partido Revolucionario de los Trabajadores.PSR Partido Socialista Revolucionario.PST Partido Socialista de los Trabajadores.PSUM Partido Socialista Unificado de México.PT Partido del Trabajo.PVEM Partido Verde Ecologista de México.

150

Ackerman, John, “Prólogo”, en Hugo Sánchez Gudiñoy Gonzalo Farrera Bravo (coords.), Partidos políticos y

sucesión presidencial en México 2012, México, UNAM/Miguel Ángel Porrúa, 2012.

Aguayo Quezada, Sergio, 1968: los archivos de la violen-

cia, México, Grijalbo, 1998.—————, La transición en México. Una historia docu-

mental 1910-2010, México, Fondo de Cultura Económi-ca/El Colegio de México, 2010.

—————, Vuelta en U. Guía para entender y reactivar

la democracia estancada, México, Taurus, 2010.Aziz Nassif, Alberto (coord.), México al inicio del siglo

XXI, México, CIESAS/Miguel Ángel Porrúa, 2003.Bartlett Díaz, Manuel, “De Europa al error de Camacho y

Salinas”, en Gastón Luken Garza y Virgilio Muñoz,Escenarios de la transición en México, México, Grijal-bo, 2003.

Barrio Terrazas, Francisco, “Yo soy un desobediente civil”,en Gastón Luken Garza y Virgilio Muñoz, Escenarios

de la transición en México, México, Grijalbo, 2003.Bartra, Roger, La fractura mexicana. Izquierda y derecha

en la transición democrática, México, Debate, 2009.

151

FUENTES CONSULTADAS

Beltrones Rivera, Manlio Fabio, “Reflexiones en torno ala reforma del Estado”, en El Cotidiano, México, UAM-Azcapotzalco, núm. 144, julio-agosto de 2007.

Benítez Manaut, Raúl, “México 1982-1988. Los conflictospolíticos en la crisis”; en Estudios Políticos, México, Fa-cultad de Ciencias Políticas y Sociales/UNAM, nuevaépoca, vol. 7, núm. 2, abril-junio de 1988.

Bolívar Meza, Rosendo, El Partido de la Revolución De-

mocrática: antecedentes, nacimiento, conformación,

desarrollo y problemas para la institucionalización de

la izquierda partidaria moderna, México, IPN, 2005.—————, El primer gobierno de la alternancia política

en México: saldos y retrocesos, 2ª ed., México, IPN,2009.

—————, “El Senado mexicano: estructura, conforma-ción y funcionamiento”, en Con-Ciencia Política, Mé-xico, El Colegio de Veracruz, núm. 19, julio-diciembrede 2011.

—————, La construcción de la alternancia política

en México, 2ª ed., México, IPN, 2006.—————, Las insuficiencias de la democracia y los pro-

blemas de la gobernabilidad, México, UniversidadObrera de México, 2011.

—————, “Los límites de una expresión independienteen el partido de Estado”; en Estudios Políticos, México,Facultad de Ciencias Políticas y Sociales-UNAM, núm.3, abril-junio de 1994.

Camacho Solís, Manuel, La encrucijada, México, Océano,2001.

Camou, Antonio (coordinador), Los desafíos de la gober-

nabilidad, México, FLACSO/Instituto de InvestigacionesSociales-UNAM/Plaza y Valdés, 2001.

152

Cansino, César, El desafío democrático: la transformación

del Estado en el México postautoritario, México, Cua-dernos de Metapolítica/Centro de Estudios de PolíticaComparada A.C., 2004.

Carbonell, Miguel, “Las novedades de la reforma política”,en Este País, México, núm. 257, septiembre de 2012.

Cárdenas Gracia, Jaime, Transición política y reforma

constitucional en México, 2ª ed., México, Instituto deInvestigaciones Jurídicas-UNAM, 2005.

Crespo, José Antonio, “La reforma electoral pendiente”, enPolítica y Gobierno, México, Centro de Investigación yDocencia Económica, vol. VII, núm. 2, segundo semes-tre de 2000.

Delgado, Álvaro, “El IFE: todo estaba arreglado…”, enProceso, México, núm. 1632, 10 de febrero de 2008.

Fabela Quiñones, Guillermo, “El fracaso de la alternancia:sin democracia no hay futuro”, en Trabajadores, Méxi-co, Revista de la Universidad Obrera de México, año 16,núm. 93, noviembre-diciembre de 2012.

Flores Olea, Víctor, Entre la idea y la mirada ¿qué demo-

cracia para México?, México, Océano, 1997.Fukuyama, Francis, “Más allá de la democracia”, en Nexos,

México, núm. 293, mayo de 2002.García Medina, Amalia, “La ruta de la transición”, en

Coyuntura, México, núm. 100, octubre-noviembre de2000.

García Montaño, Jorge, El malestar de la democracia en

México, México, Plaza y Valdés, 2004.García Vázquez, Arturo, La refundación del Estado mexi-

cano a inicios del siglo XXI, México, Colegio Nacionalde Ciencias Políticas y Administración Pública A.C./Mi-guel Ángel Porrúa, 2001.

153

Garrido, Luis Javier, La ruptura. La corriente democrática

del PRI, México, Grijalbo, 1993.Gómez Tagle, Silvia, “La transición mexicana”, en Coyun-

tura, México, núm. 100, octubre-noviembre de 2000.González Casanova, Pablo, El Estado y los partidos políti-

cos en México, México, Era, 1983.González Casanova, Pablo y Enrique Florescano (coords.),

México hoy, México, Siglo XXI, 1982.Hernández Avendaño, Juan Luis y Aldo Muñoz Armen-

ta (coords.), Democracia reprobada: la elección presi-

dencial de 2006, México, BUAP/Universidad Iberoame-ricana de Puebla/Universidad Iberoamericana Ciudad deMéxico, 2010.

Jiménez Ruiz, Francisco Javier, “¿Reforma del Estado o re-forma política en México? La racionalidad de los juga-dores”; en Revista Elites y Democracia, México, a. I,núm. 1, 2011.

Lechner, Norbert, René Millán y Francisco Valdés Ugalde(coords.), Reforma del Estado y coordinación social,México, UNAM/Plaza y Valdés, 2005.

Lujambio, Alonso, “Peculiaridades de una transición”, enLuken Garza, Gastón y Virgilio Muñoz, Escenarios de

la transición en México, México, Grijalbo, 2003.Luken Garza, Gastón y Virgilio Muñoz, Escenarios de la

transición en México, México, Grijalbo, 2003.Magallón Martínez, Sara, “El Instituto Federal Electo-

ral: autonomía política y financiera de una instituciónen transición 1991-2000”, en Estudios Políticos, Méxi-co, Facultad de Ciencias Políticas y Sociales-UNAM,núm. 34, septiembre-diciembre de 2003.

Merino, Mauricio, La transición votada, México, Fondo deCultura Económica, 2003.

154

Meyer, Lorenzo, El espejismo democrático, México, Océa-no, 2007.

Montemayor Seguy, Rogelio, El cambio que no llegó, Mé-xico, Diana, 2005.

Morales-Paulín, Carlos A., Transición, alternancia y refor-

ma del Estado, México, Porrúa, 2007.Muñoz Ledo, Porfirio (coord.), Comisión de Estudios para

la Reforma del Estado. Conclusiones y propuestas, Mé-xico, UNAM, 2001.

Patiño Camarena, Javier, Análisis de la reforma política,México, UNAM, 1980.

Pereyra, Carlos, “Estado y sociedad”, en Pablo GonzálezCasanova y Enrique Florescano (coords.), México hoy,7ª ed., México, Siglo XXI, 1983.

Ramos Torres, Daniel, “Del gobierno y la oposición demo-crática en México: el pacto institucional”, en Estu-

dios Políticos, México, Facultad de Ciencias Políticas ySociales-UNAM, 4ª época, núm. 8, julio-septiembre de1995.

Raphael de la Madrid, Ricardo, “La reforma del Estado,again”, en Nexos, México, núm. 276, diciembre de2000.

Reveles Vázquez, Francisco (coord.), El nuevo sistema po-

lítico mexicano: los poderes de la Unión, México,UNAM/Gernika, 2007.

Reyes Heroles, Jesús, “Discurso pronunciado como repre-sentante del poder ejecutivo ante la subcomisión relatorapara la reforma política”, en Reforma política, t. I, Méxi-co, Comisión Federal Electoral, 1977.

—————, “Discurso pronunciado en Chilpancingo,Gro., el 1 de abril de 1977”, en Reforma Política, t. I,México, Comisión Federal Electoral, 1977.

155

—————, En busca de la razón de Estado, México, mi-meo, s/a/e.

Rivas Leone, José Antonio, “Politología e ingeniería polí-tica”, en Estudios Políticos, México, Facultad de Cien-cias Políticas y Sociales-UNAM, núm. 2, mayo-agosto de2004.

Robledo Rincón, Eduardo, “El factor tiempo: entre el ac-ceso al poder y el ejercicio del poder”; en Este País,México, núm. 257, septiembre de 2012.

Rodríguez Araujo, Octavio, La reforma política y los parti-

dos en México, México, Siglo XXI, 1992.—————, “Los partidos políticos en México, origen y

desarrollo”, en Sirvent, Carlos (coord.), Partidos políti-

cos y procesos electorales en México, México, Facultadde Ciencias Políticas y Sociales-UNAM/Miguel ÁngelPorrúa, 2002.

—————, “Ponencia presentada ante la Comisión Fede-ral Electoral el 28 de abril de 1977”, en Reforma Políti-

ca, México, Comisión Federal Electoral, t. I, núm. 1,1977.

Rubio, Luis, “Democracia efectiva + gobierno ineficaz =democracia ineficaz”, en Nexos, México, núm. 293,mayo de 2002.

Salazar Rojas, Jesús, La transición mexicana: realidad y

utopía, México, Plaza y Valdés, 2002.Salinas de Gortari, Carlos, “Reformando al Estado”, en Ne-

xos, México, núm. 148, abril de 1990.Secretaría de Gobernación, Los nuevos retos de la goberna-

bilidad democrática, México, Colección Editorial delGobierno del Cambio/Fondo de Cultura Económica,2005.

Sirvent, Carlos, “Ponencia presentada ante la Comisión Fe-deral Electoral el 28 de abril de 1977”, en Reforma Polí-

156

tica, México, Comisión Federal Electoral, t. I, núm. 1,1977.

——————, Partidos políticos y procesos electorales

en México, México, Facultad de Ciencias Políticas y So-ciales-UNAM/Miguel Ángel Porrúa, 2002.

Sojo Garza-Aldape, Eduardo, De la alternancia al desarro-

llo, México, Fondo de Cultura Económica, 2005.Suárez-Iñiguez, Enrique (coord.), Enfoques sobre la demo-

cracia, México, Facultad de Ciencias Políticas y Socia-les-UNAM/Miguel Ángel Porrúa, 2003.

Trejo, Guillermo, “¿Por qué el funcionamiento de la demo-cracia requiere de la alternancia?”, en Nexos, México,núm. 270, junio de 2000.

Ugalde, Luis Carlos, Por una democracia eficaz, México,Editorial Aguilar, 2012.

—————, “Vetocracia”, en Nexos, México, núm. 418,octubre de 2012.

Valdés Ugalde, Francisco, “Concepto y estrategia de re-forma del Estado”, en Revista Mexicana de Sociología,México, Instituto de Investigaciones Sociales-UNAM,a. LV, núm. 2, abril-junio de 1993.

Vilas, Carlos M., “El síndrome de Pantaleón: política y ad-ministración en la reforma del Estado y la gestión de go-bierno”, en Foro Internacional, México, El Colegio deMéxico, vol. XLI, núm. 3, julio-septiembre de 2001.

Villoro, Luis, “La reforma política y las perspectivas de de-mocracia”, en Pablo González Casanova y Enrique Flo-rescano (coords.), México hoy, 7ª ed., México, SigloXXI, 1983.

Woldenberg, José, La construcción de la democracia, Mé-xico, Plaza & Janés, 2002.

—————, La transición democrática en México, Méxi-co, El Colegio de México, 2012.

157

Xelhuantzi López, María, “La Corriente Democrática: dela legitimidad y de las alianzas (junio de 1985 a juliode 1987)”, en Estudios Políticos, México, Facultad deCiencias Políticas y Sociales-UNAM, nueva época, vol.7, núm. 2, abril-junio de 1988.

Zamitiz Gamboa, Héctor, “Encuentro y superposición deagendas: la reforma política aprobada por el Senado en2011”, en Estudios Políticos, México, Facultad de Cien-cias Políticas y Sociales-UNAM, 9ª época, núm. 25, ene-ro-abril de 2012.

—————, “La reforma del Estado: eje de preocupacio-nes nacionales en la democracia y para la gobernabilidadde México”, en Estudios Políticos, México, Facultad deCiencias Políticas y Sociales-UNAM, 9ª época, núm. 17,mayo-agosto de 2009.

Zárate, Alfonso, et al., Fox: los días perdidos, México,Océano, 2004.

Zermeño, Sergio, México: una democracia utópica, Méxi-co, Siglo XXI, 1983.

158

Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

La reforma del Estado y sus limitaciones . . . . . . . 13

La alternancia política como partede la transición a la democracia . . . . . . . . . . 23

La reforma política y electoral de 1977 . . . . . . . . 39

El Código Federal Electoral de 1986 . . . . . . . . . 63

El Código Federal de Instituciones yProcedimientos Electorales de 1990y sus sucesivas reformas hasta 1996 . . . . . . . . 71

México 2000-2006: el primer gobiernode la alternancia política y la incumplidareforma del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . 81

La reforma del Estado 2007-2008 . . . . . . . . . . . 105

Los cambios políticos de finesdel gobierno calderonista . . . . . . . . . . . . . . 135

Conclusiones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143

Siglas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149

Fuentes consultadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151

ÍNDICE

Reforma del Estado, alternancia políticay transición a la democración en México

Rosendo Bolívar Meza

Impreso en los Talleres Gráficos de la Dirección de Publicaciones del Instituto Politécnico Nacional

Tresguerras 27, Centro Histórico, Deleg. Cuauhtémoc, CP 06040 México, DF Agosto de 2013. Edición 1000 ejemplares.