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Mejora de los procedimientoscatastrales municipales


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PROGRAMA DE DEMOCRACIA

Calidad en la Gestión Pública

Proyecto“Mejora de los procedimientos catastrales municipales”

Equipo geAm

Dirección Ejecutiva Jorge Abbate

Coordinación de Programa Carmen Romero

Coordinación de Proyecto Jerónimo Morel Meyer

Colaboradores del Proyecto Oscar Vázquez Molas Diego Demestri

Blas Ocampos

Juan Carlos Boggino

Carlos Sosa

Asistente de Programa Zunilda Ortiz

Débora Aquino

Comunicación, edición Natalia Ruiz Díaz Medina

Hugo Casco

Corrección de estilo Sandra Bosch

Diseño Celeste Prieto

Ilustración Alexandra Vázquez

Setiembre, 2013

Asunción, Paraguay

“Esta publicación ha sido posible gracias alapoyo de la Agencia de los Estados Unidospara el Desarrollo Internacional (USAID). Losconceptos y opiniones expresadas en la mis-ma corresponden a los autores y no reflejannecesariamente el punto de vista de USAID nidel Gobierno de los Estados Unidos.”


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Hacia un serviciocatastral articulado

Mejora de los procedimientoscatastrales municipales


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Esta iniciativa fue posible gracias a las siguientes instituciones y personas

Servicio Nacional de Catastro (SNC)

Dirección del SNC

• José Tomas Villarejo

• Juan Carlos Ojeda

• Anatalia Aranda de Lopéz

Equipo Técnico del SNC

• Carlos Cáceres

• Santiago Coronel

• Liz Moreno

• Juan Carlos Fernández

• Miguel Ángel Totora

Equipo de Programa de Catastro Registral - PROCAR

• Rafael Poletti

• José Luis Benza

• Bernardo Bozzano


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Presentació ....................................................................9

Introducción ................................................................13El compromiso institucional ...............................................................................13

Objetivos comunes .............................................................................................14

Compartir la experiencia ....................................................................................15

La experiencia .............................................................17Punto de partida ................................................................................................17

Desafíos en el relacionamiento entre las instituciones .........................................18

Acciones en marcha .......................................................................................23

Los aprendizajes ........................................................31Buenas prácticas instaladas ...............................................................................31

Anexos ....................................................................35Siglas y acrónimos .....................................................37

Índice


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PresentaciónLa democracia en Paraguay, una expresiónque tiene mucho más de deseo que logrostangibles, fue el desafío que motivó a GestiónAmbiental (geAm) a movilizar su equipo deprofesionales para vincularse activamentecon las instituciones del Gobierno, conlas organizaciones de la sociedad civil ycon sectores empresariales que incidenen las políticas públicas, para trabajararticuladamente con ellas, logrando avanzaraceleradamente, y en los últimos años, haciala mejora sostenida y sostenible de la gestióngubernamental, lo que se ha traducido en

condiciones más adecuadas para una efectivagobernabilidad y gobernanza en el país.

Los vicios y herencias atávicas, presentes enel quehacer político del Paraguay, tienen a lacorrupción como uno de sus componentesprincipales. También al prebendarismoy al clientelismo político, algo que siguegenerando ruidos y vaivenes en los clamoresde la ciudadanía, destinataria final de laspolíticas públicas. La ingobernabilidad quegeneran dichos vicios tiene su amarre en laimpunidad que sigue reinando, la que setransforma en correa de transmisión de esa

herencia que pasa de Gobierno a Gobierno.Es común encontrar un funcionamiento encompartimentos estancos en la AdministraciónPública, la superposición de funciones y unadébil coordinación interinstitucional entre lasinstancias de Gobierno. A esto se le podríaañadir la poca consideración ciudadana altrabajo realizado por los servidores públicos,elemento que denota una falta de confianza de

la población en general hacia las institucionesde Gobierno. No puede soslayarse, asimismo,la propia desvalorización y frustración defuncionarios y funcionarias públicas, quienestienen pocas condiciones de mejora por lafalta de sistemas de promoción.

Estas condiciones y éste contexto, y en funcióna trabajos previos de cooperación desarrolladosen los años 2008 y 2009, llevaron al impulsodel Programa de Democracia “Calidad en laGestión Pública” (2010 – 2013), ejecutadopor Gestión Ambiental (geAm), con el apoyode la Agencia de los Estados Unidos para elDesarrollo Internacional (USAID).

Así, en conjunto con las instituciones deGobierno, y sobre la base de las respectivasprioridades y delineamientos de políticasinstitucionales, el Programa apuntó ala eficiencia y a la transparencia en lagestión gubernamental, como premisasorientadoras, y al desarrollo de instrumentosy herramientas que permitieran (en elmediano y largo plazo) una democraciacualitativamente distinta y mejorada enel país. Mediante la implementación dediferentes modalidades de colaboracióntécnica se posibilitaron y apoyaron lasmejoras en las instituciones públicas, através del desarrollo de capacidades enfuncionarios y funcionarias, promoviendonuevos enlaces entre las organizacionespúblicas y privadas.

Esta cooperación se sustentó en tres enfoquestransversales: gestión colaborativa, para lapromoción de la cultura de responsabilidad


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compartida entre la sociedad civil y el Estadopara la institucionalización de los cambios,y buenas prácticas de interacción entreorganizaciones no gubernamentales (ONGs),entidades públicas y ente cooperante;sostenibilidad, a través del desarrollo dela capacidad del funcionariado público yla adopción de nuevas técnicas, procesosy normas en las instituciones públicas; ygénero, para la instalación de prácticas quefavorezcan esta perspectiva en el contextoinstitucional público, como demostraciónde voluntad política para el cambio y

formulación de normas y acciones específicasde intervención con equidad de género.

Los ejes fundamentales de trabajo han sido:

• Promoción del Servicio Civil.• Evaluamos para Mejorar.• Apoyo a la Implementación del MECIP -

Modelo Estándar de Control Interno para lasInstituciones Públicas del Paraguay.

• Apoyo al Fortalecimiento de la Gestión deContratos.

• Promoción de las Buenas Prácticas en laGestión Pública.

• Apoyo a Gobiernos Locales en laImplementación del Servicio Civil.

• Mejora de los Procedimientos CatastralesMunicipales.

• Apoyo a la creación del Fondo de DesarrolloEconómico y Social para Gobernaciones yMunicipios.

• Promoción de la Alianza de Gobierno Abierto.• Apoyo al Equipo Nacional de Estrategia País.• Apoyo a Paraguay Debate.

El alcance de las intervenciones involucrócomo contrapartes a diversas institucionespúblicas. En muchos casos, la coordinacióny articulación entre las mismas fue el ejedel trabajo y, en otros, a través de estasinstituciones se llegó a otras, atendiendo alcarácter de ente rector. A continuación, secitan las principales entidades públicas conlas que trabajó el Programa:

• Secretaría de la Función Pública (SFP).• Secretaría Técnica de Planificación (STP).• Ministerio de Hacienda (MH).

- Subsecretaría de Estado de AdministraciónFinanciera (SSEAF). - Dirección General de Presupuesto.

- Subsecretaría de Estado de Tributación(SET).

- Unidad de Economía Social (UES).- Unidad de Departamentos y Municipios.- Servicio Nacional de Catastro (SNC).

• Gabinete Civil de la Presidencia de laRepública.

• Ministerio de Justicia y Trabajo (MJT).• Ministerio del Interior (MI).• Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social

(MSPBS).• Secretaría Nacional Anticorrupción (SENAC).• Dirección Nacional de Contrataciones Públicas

(DNCP).• Auditoría General del Poder Ejecutivo

(AGPE).• Unidad Técnica de Modernización de la

Administración Pública (UTMAP).• Municipalidad de Luque.


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Además de promover el desarrollo decapacidades en las instituciones públicas,el trabajo implicó también alianzas conorganizaciones de la sociedad civil: esfuerzosy expectativas compartidas para colaborar enforma conjunta en las diversas instituciones oiniciativas que proyectara el Programa. Estasfueron, principalmente:

• Centro de Análisis y Difusión de la EconomíaParaguaya (CADEP).

• Centro de Estudios Judiciales (CEJ).• Centro de Información y Recursos para el

Desarrollo (CIRD).• Centro de Políticas Públicas de la

Universidad Católica (CPP).• DECIDAMOS - Campaña por la expresión

ciudadana.• Desarrollo en Democracia (DENDE).• Instituto Desarrollo (ID).• Semillas para la Democracia (SPD).

También se valora como experiencia positivay de buena práctica durante el proceso, laalianza con otras cooperaciones, como fuela establecida con la Agencia Española deCooperación Internacional para el Desarrollo(AECID), el Banco Interamericano deDesarrollo (BID), el Programa de las NacionesUnidas para el Desarrollo (PNUD) y la UniónEuropea.

Durante los 3 años del Programa se “hizocamino al andar” pero, a diferencia de losversos, es preciso volver la vista atrás paraconocer y asumir que la tarea de cualificarla democracia en el país pasa por encontrara las instituciones y personas que puedanhacerse responsables y protagonistas delcambio, y trabajar con sus expectativas ycapacidades. Los resultados, que pronto senotan, constituyen la leña que aviva el fuegodel deseo de cambio.

El Programa tuvo en cuenta la réplica deexperiencias positivas en cada uno de susproyectos. Por ello, queda testimonio delos impactos positivos y socializamos laexperiencia con los documentos que sepresentan.

El camino está trazado y las voluntadesmovilizadas. Resta entonces promover,con más fuerza, la llevada a escala de lastransformaciones generadas y encontrar enlas demás instituciones la levadura que hagacrecer el deseo de una mejora en la gestiónpública, con destino a una ciudadanía mássatisfecha y conforme con los servicios queprestan las instituciones del Gobierno.


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SERVICIO NACIONALDE CATASTROEl compromiso institucional

El Servicio Nacional de Catastro (SNC),dependencia del Ministerio de Hacienda(MH), es la instancia encargada de mantenerel inventario de todos los inmuebles delpaís. Sus funciones están regidas por la LeyNº 109/91 Orgánica del MH y el DecretoNº 14.956/92. La Ley establece en su Art.

30: “El Servicio Nacional de Catastro seráuna repartición técnica que tendrá a sucargo el Catastro de los bienes inmueblesdel país. Deberá desarrollar, entre otras, las

siguientes funciones: mantener un registroactualizado de todos los bienes inmueblescon el avalúo de los mismos, individualizando

sus propietarios legales; suministrará a laSubsecretaría de Estado de Tributación lainformación necesaria para los fines de laadministración del impuesto inmobiliario

y todo otro antecedente requerido parafines tributarios; proporcionar información

técnica sobre Catastro a ministerios y otrasinstituciones públicas o cualquier otro enteautorizado legalmente”.

Complementariamente, las atribucionesdel SNC están establecidas en la LeyOrgánica Municipal (LOM) Nº 3.966/2010,considerando que el otro actor clave enel proceso de construcción del sistemade información catastral del país son lasMunicipalidades.

Delimitación de zonasurbanas.

En su Art. 230, la LOM refiere al “Sistema deInformación Catastral: Las municipalidadesestablecerán un sistema de informacióncatastral de inmuebles. La elaboración,actualización continua y aprobación delcatastro es atribución de la Intendencia.El catastro deberá ajustarse a las normastécnicas que elabore el Servicio Nacionalde Catastro. A tales efectos, la Intendenciadeberá remitir la información catastral

generada al Servicio Nacional de Catastro,a fin de que este organismo verifique

el cumplimiento de los reglamentostécnicos previamente establecidos y dictela resolución pertinente. Sólo en casode desajuste con las normas técnicasvigentes, el Servicio Nacional de Catastro

podrá emitir observaciones y formular elrequerimiento pertinente a la Intendencia

para que introduzca las modificacionescorrespondientes y se ajuste a las normastécnicas. La resolución del Servicio Nacionalde Catastro deberá ser expedida dentrodel plazo de ciento ochenta días, a partir

de la fecha de la presentación realizada por la Intendencia. En caso contrario, seconsiderará que la información catastralno tiene reparos. La Intendencia aprobaráel catastro por Resolución. Copia de lamisma será remitida al Servicio Nacionalde Catastro para la incorporación dela información catastral al régimen decatastro nacional.”

Introducción


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Es así que el SNC, como instancia rectoradel sistema catastral, tiene las competenciaspara establecer los criterios y dictar lasnormas técnicas catastrales, a las que lasmunicipalidades deberán ajustarse tanto enlos procesos de elaboración, actualizacióncontinua y aprobación del catastro,como en los de delimitación de las áreasurbanas del municipio y de verificación delcumplimiento de los reglamentos técnicos.

Por su parte, las municipalidades sonagentes operativos en los procesos de

elaboración y actualización continuadel catastro inmobiliario. También lescorresponde la delimitación de las zonasurbanas del municipio, según los criteriostécnicos definidos por el SNC, y, la titulaciónde los bienes inmuebles sin dueños situadosen las zonas urbanas del municipio, entreotras funciones que también se vinculan ala reglamentación del SNC.

El sistema de relacionamiento entreel Servicio Nacional de Catastro y lasmunicipalidades se basa en los vínculos

generados en la gestión de catastrosinmobiliarios, en la delimitación de suszonas urbanas y en la titulación de parcelasmunicipales, aunque cada una de lasinstituciones debe actuar conforme a susrespectivas competencias funcionalesy ámbitos territoriales previstos en lasnormas.

Objetivos comunes

En este escenario se presenta unapropuesta de trabajo conjunto entre estasinstancias, con el propósito de mejorarlas condiciones de articulación en laprestación de servicios catastrales. Así, seplantea el proyecto conjunto de “Mejorade los procedimientos catastralesmunicipales” , bajo el liderazgo y lacoordinación del SNC, con la colaboracióndel Programa de Democracia “Calidad enla Gestión Pública”, ejecutado por GestiónAmbiental (geAm) con el apoyo de Agenciade los Estados Unidos para el DesarrolloInternacional (USAID).

Desde el Programa, se buscó fortalecer lacapacidad de gestión del Gobierno paraimplementar políticas públicas y programasefectivos, mediante reformas en lasinstituciones públicas, que favorecieranla gobernabilidad y la gobernanza enParaguay, promocionando mejoras en lagestión. Desde este propósito colaborativo,la iniciativa apuntó a la construcción de la

normativa requerida, a través de un procesoparticipativo con las municipalidades yel SNC, en el que participaron tanto losequipos técnicos como las autoridades. Sebuscaba instalar las capacidades requeridaspara aplicar la norma y estrechar elre lac ionamiento inte rins ti tuciona l,promoviendo la eficiencia en la prestacióndel servicio desde ambas instituciones.


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Trabajo de campo.

Compartir la experiencia

El propósito principal de esta sistematizaciónfue generar aprendizajes sobre laexperiencia, con el objetivo de replicar ydar continuidad a los avances. El proyectose planteó con la finalidad de promoverun esfuerzo colaborativo de interacciónen áreas clave entre niveles de gobierno(nacional y municipal) sobre un áreaespecífica. En síntesis, fue una experienciapiloto para mejorar la capacidad de gestióny prestación de servicios que buscaba

”fortalecer las capacidades de articulacióndel ente rector del sistema catastral, elServicio Nacional de Catastro, SNC, y lasmunicipalidades, en los procesos y servicioscatastrales”.

El Programa de Democracia “Calidad en laGestión Pública” formuló una propuestade colaboración al Servicio Nacional deCatastro, que se implementó en el periodode un año (2011-2012), aproximadamente.

En este marco, y considerando que lacadena de cambios consta de tres niveles(productos, efectos e impactos), lainiciativa contempló incidir hasta el nivelde productos (normas, guías) y efectos(personas informadas capacitadas).

La metodología aplicada en lasistematización fue la de análisis de laexperiencia. Se revisó tanto el propósitodel Proyecto, como las líneas de acciónemprendidas y los factores que favorecierono dificultaron la intervención. Cabe

destacar que no se integraron entrevistascon actores clave del proceso, pues estos(en su mayoría) se desvincularon del SNCa partir del cambio de autoridades, tantoen dicha institución como en el PoderEjecutivo en general.


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Punto de partida

Para impulsar un marco normativoespecífico, se elaboró y tomó comopunto de partida el siguiente cuadro queresume los alcances del relacionamientointergubernamental en la gestión delcatastro inmobiliario. Si bien ambasinstancias refieren sus funciones a través delas leyes vigentes, se requiere de un conjuntode normas específicas que las reglamente,

Actualización de los datoscatastrales de las parcelasurbanas.

teniendo en cuenta la calidad de enterector del Servicio Nacional de Catastro yel ámbito de acción de las municipalidades,según su Ley Orgánica, en la búsqueda de laarticulación y la coordinación. Como partede la intervención, se optó por delimitar eltrabajo en determinadas funciones.

Servicio Nacional de Catastro Municipalidad

Elaboración y Actualización del Catastro - Delimitación Urbana

• Establecimiento de las Normas Técnicas parala elaboración y actualización del catastro y ladelimitación del área urbana del municipio.

• Establecimiento, actualización continua y apro-bación del catastro.

• Verificación y dictamen del cumplimiento delas Normas Técnicas.

• Registro en la Base de Datos del Catastronacional.

• Delimitación y aprobación de la delimitaciónurbana.

Titulación de Inmuebles sin Dueño – Loteo de Parcelas Municipales

• Asignación de Cuenta Corriente Catastral.

• Registro en la Base de Datos del Catastronacional.

• Titulación de inmuebles sin dueño en zonaurbana por medio de la mensura judicial.

• Certificado catastral para informe descriptivodel inmueble.

• Loteo o fraccionamiento de parcelas municipa-les para la transferencia o arrendamiento.

La experiencia


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Campaña de difusión.

El relacionamiento entre las dos institucionesse encuentra estrechamente ligado alas competencias de estas instancias degobierno y a los procedimientos aplicadosen el traspaso de la información catastral.Por esto, fue necesaria la revisión de losprocedimientos referentes a la generación dedicha información en las municipalidades, asícomo LA relacionada con la transferencia dela misma al SNC y su integración al catastronacional.

Para ello, se estudiaron las competencias

de estas instancias (según la normativalegal vigente) en la gestión catastral.Posteriormente, se obtuvo informaciónmediante talleres de diagnóstico, en losque participaron autoridades y funcionariosde ambas instituciones. De este modo, seidentificaron las funciones desarticuladasexistentes en el sistema de relacionamientointerinstitucional, planteándolas comodebilidades y, también, como desafíos.

Desafíos en el relacionamiento

entre las institucionesEl sistema de relacionamiento entre el ServicioNacional de Catastro y las municipalidades,en la gestión del catastro inmobiliario,presenta debilidades sustentadas en unmarco normativo que requiere mayorprofundización y regulación específica enprocedimientos, plazos y criterios, entreotros.

Para identificar estas debilidades, se estudiaronlas competencias de ambas instituciones enla gestión catastral y se realizaron talleres dediagnóstico con autoridades y funcionariosde ambas instituciones. Así, se identificaroncuatro áreas de desafíos y demandas deadecuación y mejora en el proceso dearticulación Servicio Nacional de Catastro-Municipalidades. A continuación, se presentala descripción respectiva.

Los procedimientos y sus normas para lageneración y transferencia de información: el

desafío para la mejora

La situación de la delimitación urbana

- La definición de qué es una zona urbana y, portanto, el establecimiento de la delimitaciónrespectiva en los distritos, no cuenta concriterios ni indicadores referenciales en lanormativa vigente. Los municipios carecenno sólo de criterios técnicos, sino que esgeneralizada la debilidad institucional encuanto a la disposición de capacidadestécnicas.

- Se dan reiterados ejemplos de incluir en ladelimitación urbana zonas con característicaseminentemente rurales simplemente conel objeto de incidir en el valor fiscal de estaparcelas y, por tanto en el monto del impuestoa tributar, generando de esta manera unasituación de inequidad tributaria (porque lasmismas tributan como urbanas y no cuentancon los servicios básicos urbanos).


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Capacitación a censistas.

Los procedimientosy sus normas parala generación ytransferencia deinformación: el desafíopara la mejora.

• La situación dela delimitaciónurbana.

Desafíos enel sistema de

relacionamientoentre las

instituciones

Las normas vigentes y elnuevo régimen legal (LeyOrgánica Municipal): lademanda de adecuaciónentre las partes.

• La captación ytransferenciade información

catastral:demanda deajustes enformatos yprocedimientos.

Las atribucionesde las institucionesresponsables de losprocesos catastrales:

asunción de roles.

La aplicación de lasnormativas: titulaciónde parcelas sin dueñoubicadas en zonasurbanas - más demandade adecuación.


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- Cuando existen dos o más zonas urbanasseparadas físicamente en el Municipio,no se establecen procedimientos paradelimitarlas (situación que se presentacon mucha frecuencia).

- La ciudadanía no está incluida en losprocesos de validación de la delimitaciónurbana.

- Los costos de la delimitación urbanason altos, debido a la exigenciaen la Resolución 60 del SNC sobre

materialización de la delimitación conmojones.

Efectos que generan estas situaciones:

- La mayoría de los municipios no cuentancon una delimitación urbana o la tienendesactualizada.

- La relación de parcela urbana o ruraly el valor fiscal sobre el que tributanson elementos sustanciales en cadamunicipio, pues esto define sus ingresos.Al carecer de delimitaciones y definicionesde lo urbano y lo rural, se enfrenta losiguiente: (i) definir las parcelas comourbanas sin contar con el sustento legal(ii) considerar las parcelas como ruralesy, por tanto, reducir significativamentela capacidad de ingresos municipales. Enla mayoría de los casos se opta por laprimera alternativa.

- Al no existir una delimitación urbana, laMunicipalidad tampoco tiene el derechode propiedad sobre las parcelas sin dueñosituadas en zonas con característicasurbanas, sino el INDERT. Esto hace queno haya una definición clara del área enla cual la Municipalidad está obligada abrindar los servicios básicos urbanos.

La captación y transferencia de informacióncatastral: demanda de ajustes en formatosy procedimientos

- El único método de formación yactualización catastral reglamentado esel levantamiento censal del área urbanatotal. No está regulado el levantamientocensal parcial.

- No está reglamentada la actualizacióncatastral por procedimientos internosmediante la utilización de documentaciónobrante en la Municipalidad, comopueden ser los planos de construcción,informes sobre pavimentación de vías,etc.

- No está regulado el procedimiento para laactualización de datos específicos, comose requiere cuando se producen cambiosde pavimentación de las vías o de sub-zonas urbanas. Estos cambios afectana varias parcelas de manera simultáneay están referidos exclusivamente a unatributo, que es el objeto del cambio.


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- La normativa vigente no diferenciaentre datos esenciales y atributos. Losdatos esenciales son aquellos que nopueden variar durante toda la existencialegal de la parcela, salvo orden judicial(datos geométricos del terreno, códigocatastral) y los atributos son los datos quepueden variar (superficie y categoría de laconstrucción, tipo de pavimentación de lavía da acceso a la parcela...). Solamenteestos últimos pueden ser actualizados.Al no realizar esta diferenciación, las

municipalidades pretenden variar datosesenciales en la Base de Datos Nacional,simplemente con la medición de la parcelarealizada en el levantamiento censal.

- No se diferencian los inmueblessegún tipologías (unidad inmobiliaria/ conjunto inmobiliario). Las fichas yplanillas catastrales están diseñadasexclusivamente para el registro dedatos de unidades inmobiliarias yno para el registro de los datos deconjuntos inmobiliarios, tipologías que

aparecen con frecuencia (viviendastipo dúplex, barrios cerrados...). Portanto, la normativa presenta muchaslimitaciones y vacíos que no posibilitana las municipalidades una actualizacióncontinua y la transferencia periódica dela información catastral al SNC para elregistro en la Base de Datos Nacional.

Las normas vigentes y el nuevo régimenlegal (Ley Orgánica Municipal): lademanda de adecuación entre las partes.

La Ley Orgánica Municipal, sancionada en el2010 introdujo una serie de modificacionesque afectan a los procedimientos aplicadospara la gestión del catastro.

- Se otorga al SNC la potestad dedictaminar por resolución las normastécnicas a las que deberán adecuarse losproyectos de delimitación y, a través de

dictamen favorable del SNC, se remitepara posterior sanción por ordenanza.Esto implica una simplificación de losprocedimientos que permitiría unaproyección más a corto plazo de laprevisión del crecimiento urbano y, ala vez, la posibilidad de presentar laspropuestas de ampliación con mayorfrecuencia.

- Desde la presentación por parte de laIntendencia, se establece un plazo de 60días para la expedición de la resoluciónde aprobación por parte del SNC,motivando en caso contrario una sanciónficta. Para la aprobación del catastro,también se establece un plazo – en estecaso de 180 días – para que el SNCexpida la resolución correspondiente.

Exposición pública deresultados.


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El establecimiento de los plazos ameritano sólo la revisión de los mecanismos defiscalización y el examen de los trabajos,sino también los formatos y momentos depresentación que deberán ser atendidos enla redacción de los procedimientos.

- Con la posibilidad de elaborar el catastrode manera parcial se abaratarían loscostos, ya que las municipalidadespodrían programar la ejecución de loslevantamientos catastrales por etapas.Por otro lado, permitiría la actualización

de datos (pavimentación de calles,construcciones nuevas) de maneraparcial. Estas consideraciones deberánser tenidas en cuenta en la redacción delos procedimientos e instructivos.

Las atribuciones de las institucionesresponsables de los procesos catastrales:asunción de roles.

- Las municipalidades no asumen laresponsabilidad del Servicio Nacional deCatastro como el ente rector y responsablede mantener el registro actualizado detodos los bienes inmuebles. Es por estoque no consideran necesario el vínculopara el traspaso continuo de la informacióncatastral. En muchos casos, las decisionesde ampliación indiscriminada de aéreasurbanas o la fijación del valor fiscal delas parcelas, para el posterior cobro delimpuesto inmobiliario, son tomadas sin lanecesaria y legal vinculación con el SNC.

- La inadecuada comunicación entre losniveles de gobierno hace que datosexistentes en las municipalidades no lleguenal SNC, generándose una desactualizaciónde la información contenida en la Basede Datos Nacional y una dispersión de lainformación catastral.

La aplicación de las normativas. Titulaciónde parcelas sin dueño ubicadas en zonasurbanas: más demanda de adecuación.

La condición para que se dé la titulación

de parcelas sin dueño ubicadas en zonasurbanas es realizar una mensura judicial. Así,el SNC podría asignarle un código catastral ylos registros públicos, una matrícula.

El procedimiento utilizado actualmentepor las municipalidades es una mensura

judicial para cada lote, lo cual resultamuy costoso y limita la posibilidad de latitulación de los inmuebles. Es por ello quelas municipalidades no pueden incorporarestas parcelas sin título al patrimonio debienes municipales como bienes de dominioprivado, lo que quiere decir que hay unatenencia irregular de parcelas por parte dela municipalidad, pues carece del título depropiedad de las mismas.

Este hecho imposibilita a la municipalidad avenderlas o transferirlas y ubica a muchasmunicipalidades en una situación deilegalidad por arrendar parcelas (y obtenerrentas) que legalmente no le pertenecen.

Fraccionamiento o loteo.Párcelas sin títulos

(para declararlas

dominio municipal)

Párcelas que ya

tienen títulos(a ser excluídas

de la mensura)


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Acciones en marcha

El propósito de la intervención fuefortalecer las capacidades de articulaciónentre el Servicio Nacional de Catastro y lasmunicipalidades para lograr una mayorefectividad en la gestión catastral. Para ello,se trazaron cuatro líneas de acción con baseen el diagnóstico y los productos a alcanzar.

Estas cuatro líneas de acción respondenal diagnóstico participativo y documentalrealizado para ofrecer productos concretos

para las demandas identificadas y realizarun trabajo de interconexión de cada línea.

Para el desarrollo se estableció como metodología de trabajo compartir lasexperiencias técnicas con el equipo deprofesionales del SNC y el equipo técnicode especialistas del Programa y, sobreesto, construir las bases para realizar elmismo proceso con las municipalidades.La gestión colaborativa, entendida como elaporte dinámico desde las partes, ha sidoel énfasis en la modalidad de trabajo, con

el espíritu de instalar capacidades técnicas(tanto procedimentales como de contenidoespecífico) y sentar las bases para laregulación y reglamentación de las nuevasprácticas.

Así, la dinámica de “aprender haciendo”fue también una modalidad constantepues la definición y elaboración denormas técnicas ya se verificaban en suvalidez e implementación en el procesode capacitación y entrenamiento atécnicos del Servicio. También en eltrabajo de terreno en prueba con algunasMunicipalidades y en la capacitación afuncionarios/as de estas instituciones. Esto,a su vez, retroalimentaba los contenidospara la elaboración de guías didácticas

e instructivos de las normas técnicas quefacilitaran su comprensión y aplicación.

A continuación, se refleja lo que fue laimplementación de cada línea de accióndefinida, la elaboración de los productosesperados y los efectos logrados:

Este diagnóstico

participativo

y documental

permitió formular

los alcances de

la propuesta de

colaboración

y perfilar el

Proyecto

“Mejora de los

procedimientos

catastrales

municipales”.

Procedimientos internos.


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Hacia el desarrollo de normas técnicas paraprocesos catastrales municipales

La tarea se inició con la recopilación,ordenamiento, revisión y evaluación dela información referente a los procesoscatastrales municipales. El proceso dereordenamiento, revisión y evaluación dela información existente (resoluciones delSNC, análisis de documentos del proyectoPROCAR, leyes etc.) ofrecen productosconcretos para las demandas de identificarvacíos, incongruencias y contradiccionesen los procedimientos y normas existentes.

Esto fue la base para elaborar el diagnósticoy definir los alcances del Proyecto. El estudiode expedientes catastrales municipales yla revisión de la documentación catastralpresentada al SNC por las municipalidades(tomando como casos de análisis a

las Municipalidades de Yhú, Yatytay yMbaracayú) constituyeron pasos para:

- Analizar si la documentación se ajustabaa los requisitos solicitados por el SNCtanto en su forma de presentación(instancia administrativa) como en lacalidad de los datos consignados en ellos(instancia técnica).

LINEAS DE ACCIÓN PRODUCTOS

Desarrollo de normas técnicas paraprocesos catastrales municipalidades.

Normas técnicas catastrales elaboradas.

Capacitación a Técnicos del SNC en lasnormas técnicas.

Técnicos del SNC capacitados en elmanejo de las normas técnicas.

Elaboración de Instructivos / Guíasdidácticas catastrales para las

municipalidades.

Guías didácticas para municipalidades

elaboradas.

Programa de información a autoridades ycapacitación a técnicos municipales.

Autoridades informadas y técnicosmunicipales capacitados.


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- Identificar aspectos y requerimientos quepodrían simplificarse y estandarizarse (sinperder por ello el rigor técnico) y facilitarla integración de dicha información en labase de datos del SNC.

Estos estudios sirvieron de base para laelaboración de las normas técnicas delos procesos catastrales municipales:

• Delimitación de las Zonas UrbanasMunicipales y las Formalidades para suAprobación por parte del SNC;

• Actualización de los datoscatastrales, con incidencia en ladeterminación del valor fiscal de lasparcelas urbanas y

• Procedimientos para la Titulación deInmuebles sin Dueño ubicados en laszonas urbanas de los municipios, demanera a ser inventariados como Bienesdel Dominio Privado Municipal;

• Procedimientos para el Loteo oFraccionamiento y para la Trans-ferencia de Parcelas Municipales.

Estas normas fueron establecidas comoprioritarias porque (I.) implicaban laintervención del SNC como ente rectordel sistema catastral (con atribuciones deestablecer el marco técnico y normativode dichos procedimientos); (II.) porque sedesarrollan en el ámbito municipal, en el cuálestas normas tienen competencia ejecutiva,

Loteo de regularización.

y (III.) porque tienen una alta incidencia enla recaudación tributaria municipal o en laregularización de la tenencia de los bienesinmuebles, lo que constituye un alicientepara su implementación.

Existe una necesidad de contar connormativas y procedimientos concriterios técnicos definidos, unificadosy concordantes con el nuevo régimenlegal dispuesto por la Ley Nº 3.966/2010“Orgánica Municipal”, que permitan alGobierno nacional y a los Gobiernos localescoordinar esfuerzos en estos ámbitos decompetencias compartidas para mejorar lacapacidad de gestión y servicios catastrales

Instalación de capacidades en el SNC

En el marco de esta línea de acción fueronrealizados cursos-talleres de capacitacióndirigidos al personal técnico del SNC. Lostemas abordados cubrieron los aspectostécnicos y legales del catastro municipal,con el fin de mejorar y facilitar la gestióncatastral entre el SNC y las municipalidades:

Catastro Nacional y Catastro Municipal

• Áreas urbanas y procedimientos para sudelimitación.

• Definición de zona urbana.

• Valor fiscal y procedimientos deactualización de datos que determinanel valor fiscal de las parcelas.


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procedimientos catastrales vigentes, y

• La presentación de esbozos de lasnormas catastrales propuestas:

- Delimitación de zonas urbanas- Actualización de los datos catastrales

de las parcelas urbanas,- Titulación de Inmuebles sin dueñosde

las zonas urbanas;- Loteo o Fraccionamiento y Transfe-

rencia de Parcelas Municipales.

La dinámica consistió en que los propiostécnicos y profesionales del SNC,acompañados por especialistas delPrograma, exposiciones y presentaciones,dieran lugar al debate y fomentaran unretorno desde los municipalistas sobre lasnuevas normas técnicas a implementar.

Se realizaron en total 9 talleres regionales, enlos que participaron 168 municipalidades.

Los avances logrados en el proceso,desafíos para su consolidación

Todo lo que se llevó a cabo se valora comouna experiencia altamente positiva, conavances sustantivos y con tareas pendientesy necesarias que garanticen la sostenibilidadreal y la evaluación de la aplicación de lasnuevas normas para la mejora de los servicioscatastrales.

Sistema de titulación demuebles sin dueño.

Igualmente, es necesaria la verificación deque las relaciones intergubernamentales(municipalidades - Servicio Nacional deCatastro) mejoran a través de una articulaciónpropositiva que garantiza la eficiencia ytransparencia en la gestión. Esto deberáser evaluado luego de experimentar por untiempo considerable las nuevas capacidadesy relaciones establecidas.

El diseño de la intervención, si bien seorganizó en 4 líneas de acción, produjoun efecto conjunto en el objetivo inicial

planteado: mejorar la articulación entrelos niveles de gobierno involucrados en losservicios catastrales. El proceso de trabajo,de poco más de un año, generó efectosinmediatos que se exponen y resumencomo logros y, a su vez, se plantean lasacciones complementarias necesarias parasu sostenibilidad:


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Avances Acciones para la consolidación

Las normas técnicas sobre los procesos catastralesfueron elaboradas con sus respectivos formatosde RESOLUCIÓN. Se elaboraron 4 normas, bajo 2MODELOS DE RESOLUCIÓN:

1. Normas técnicas para la DELIMITACIÓN DE

LAS ZONAS URBANAS MUNICIPALES y lasformalidades para su aprobación por parte delSNC.

2. Normas técnicas para la ACTUALIZACIÓN DELOS DATOS CATASTRALES, con incidencia enla determinación del valor fiscal de las parcelasurbanas.

La norma técnica de Delimitación de ZonasUrbanas fue formalizada y aprobada a través dela Resolución Nº 49/ 2012. Las demás normas, sibien se han aplicado o tienen un marco regulatorioa través de la ley (como referencia), necesitan serreafirmadas y protocolizadas para que su aplicaciónsea constante y no arbitraria.

3. Procedimientos para la TITULACIÓN DEINMUEBLES SIN DUEÑO, ubicados en laszonas urbanas de los municipios.

4. Procedimientos para el LOTEO OFRACCIONAMIENTO Y LA TRANSFERENCIADE PARCELAS MUNICIPALES.

Consolidar el parcelariopreexistente o unaredistribución adecuada alas condiciones establecidasen las leyes, en lo referentea dimensiones mínimas decalles y lotes.


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Las capacidades del SNC se han fortalecido en lasnormas técnicas específicas, y en conocimientos yactitudes que viabilicen el mejor relacionamientointergubernamental para la articulación de losdistintos niveles de gobierno en los procesos técnicos.

Esto, a través de los 2 cursos de capacitación en loscuales se entrenaron a 10 técnicos del SNC y 7 jefesde departamento.

El entrenamiento del funcionariado del Serviciose considera fructífero, pero queda el desafíode garantizar la instalación de capacidades antelos cambios internos del funcionariado, seaéste nombrado o contratado. Un programa de

capacitación y actualización técnica permanentedebería ser parte del SNC.

Las Guías Didácticas para municipalidades fueronelaboradas en contenido y edición gráfica. Estasguías son materiales de carácter pedagógico,diseñados con un lenguaje y formato amigable conel objeto de hacer más comprensible las normastécnicas catastrales.

• Guía para la Delimitación de las ÁreasUrbanas Municipales.

• Guía para la Actualización de los datoscatastrales de las parcelas urbanas.

• Guía para la Titulación de Inmuebles sindueño ubicados en las zonas urbanas ypara el Loteo o Fraccionamiento de ParcelasMunicipales.

El proceso de trabajo, si bien fue positivo, se viotrasversalizado por los cambios de autoridades,primero a nivel de Dirección, luego a nivel del PoderEjecutivo, lo que en general ralentizó el procesoen su última fase. Así como quedaron pendientela protocolización y formalización de las normastécnicas a través de Resoluciones, tampoco lasGuías Didácticas completaron el ciclo para la cualfueron generadas: no se procedió a la impresión

y su posterior distribución, acciones que hubieranabierto la posibilidad de ampliar y hacer constanteel entrenamiento y la formación del personal técnicomunicipal.

Para garantizar la continuidad será relevantecompletar el proceso operativo de contar conmateriales de capacitación desde el Servicio hacialas Municipalidades.

El proceso de sensibilización y formación desdeel SNC hacia las municipalidades se concretizóa través de 9 talleres regionales de información

y capacitación implementados exitosamente, enlos cuales participaron representantes de 168municipalidades, con 329 técnicos municipalescapacitados y 162 autoridades (intendencias yconcejalías) informadas. Complementariamente,49 profesionales independientes o de institucionesafines fueron también entrenados e informados de lasnuevas normas técnicas, además de compartir sobrelos conceptos, reglamentaciones y procesos generalesde los servicios catastrales y sobre la articulación entreambos niveles de gobierno.

Estas actividades contaron con el aporte significativode los propios técnicos y profesionales del SNC,tanto en su organización y convocatoria, como en eldesarrollo de contenidos, poniendo en práctica suspropios procesos de formación.

Desde las municipalidades, si bien participaron

representantes de más de 160, Paraguay cuenta conmás de 230 municipalidades constituidas, lo quesignifica que se requiere ampliar tanto el fortalecimientotécnico como el conceptual del proceso catastral paramejorar el servicio. No se trata solo de ampliar encobertura y cantidad, sino de establecer programasde información y entrenamiento para la actualización,teniendo en cuenta la renovación de autoridades ylos cambios internos de las personas (funcionariado)responsables del servicio catastral. Este elemento esmás sensible que en el nivel central porque los recursosdestinados al desarrollo del personal técnico sonlimitados y no se garantizan en muchos municipios

pequeños y medianos.


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Buenas prácticas instaladas

A través de esta reflexión sobre la expe-riencia, se generan aprendizajes que nospermiten identificar buenas prácticas quepueden ser replicadas. En este proceso sepueden destacar las siguientes:

Enfoque de la planificación e intervención

Una experiencia de aprendizaje fue la im-portancia del enfoque utilizado en la pla-nificación para intervenir en sistemas com-

plejos. Este enfoque se caracterizó por• Identificar un tema clave en el sistema

de relaciones y, a partir de ahí, definirlos alcances de la propuesta, formuladacomo Proyecto de “Mejora de los proce-dimientos catastrales municipales”;

• Analizarlo con un enfoque integrador,sistémico, identificando aquellos facto-res que inciden sobre el tema clave, y

• Abordar la intervención considerando lasinterrelaciones existentes para que los

cambios tengan sustentabilidad.En el sistema de relaciones entre el SNC y lasmunicipalidades en la gestión catastral, lasnormas técnicas que regulan los procesoscatastrales municipales fueron seleccionadascomo un tema generador. Presentaban defi-ciencias que dificultaban tanto la captaciónde información como el flujo de la informa-ción catastral entre los niveles de gobierno.

Por un lado, porque implicaban la interven-ción del SNC como ente rector del sistemacatastral (lo que significa que tiene atribu-ciones de establecer las normas técnicasque regulan los procesos catastrales y decontrolar su cumplimiento). Por otro lado,porque regulan procesos catastrales que sedesarrollan en el ámbito municipal, sobrelos cuales las municipalidades tienen com-petencia ejecutiva. Y, finalmente, porqueson relevantes para las municipalidades, yaque tienen una alta incidencia en la recau-

dación tributaria municipal o en la regulari-zación de la tenencia de los bienes inmue-bles, lo que constituye un aliciente para suimplementación.

El análisis y el abordaje con un enfoque sis-témico implicó que el personal de la SNCresponsable de verificar y controlar el cum-plimiento de las normas técnicas por par-te de las municipalidades, esté capacitadopara hacerlo y que las autoridades y téc-nicos municipales (cuya gestión debe estarregida por las mismas), las comprendan

para que se dé una correcta aplicación.Equipo multidisciplinario

La conformación del equipo técnico multi-disciplinario, integrado por un geógrafo,unplanificador urbano, un arquitecto y unabogado posibilitó abordar la solución alos problemas con una visión más holís-tica, enriquecida por los aportes de cada

Los aprendizajes Sistema de presentación dedocumentación al SNC.


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disciplina, trasmitiendo ese enfoque al SNCcomo valor agregado. De aquí se despren-de la preocupación de que el Servicio debegarantizar no sólo la complementariedaddel trabajo multidisciplinario, sino el entre-namiento permanente y constante, dada lademanda de actualización de contenidos.Esto, para garantizar que los cambios in-ternos que se produzcan no interrumpan elnormal funcionamiento y no se retrocedaen las mejoras logradas.

Metodología de la capacitación

La metodología interactiva empleada enlas capacitaciones -tanto para técnicos delSNC como para autoridades y técnicos delas municipalidades- permitió establecerespacios de consulta y retroalimentacióncon los participantes, que proporcionaroninsumos significativos al proceso de elabo-ración de las normas técnicas del proyecto.

El desafío del SNC como ente rector es elde contar con un programa permanente deformación para técnicos municipales, que

permita el normal y permanente funciona-miento de los servicios catastrales y su ac-tualización constante.

Factores externos del contexto

Los sucesivos cambios en la Dirección delSNC durante la etapa final del proyecto(cuatro cambios de dirección y un cambiode Gobierno no previsto) repercutieron enque la norma técnica para la actualizaciónde datos catastrales que incide en el avalúofiscal de las parcelas urbanas, no cuentecon un sustento legal para su aplicación.También incidió en que el cierre del ciclode las Guías Didácticas se viera interrumpi-do. Como aprendizaje general se vio que laestrategia para la sostenibilidad debe con-templar posibles cambios políticos.


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Anexos


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Anexo 1

Cuadro de Resumen de participaciónen talleres por regiones

Lugar Fecha Grupo Meta Nº de Participantes

Municipalidades de lossiguientes departamentos

MunicipalidadesPersonas

H M Total

Encarnación 26/04/11 Itapúa 28 50 18 68

San Lorenzo 01/06/11Central, Cordillera, Paraguarí y

Villa Hayes32 68 21 89

Pilar 17/06/11 Ñeembucú 15 53 22 75

Santa Rosadel Aguaray

14/07/11San Pedro, Concepción,Amambay y Canindeyú

25 66 16 82

Cnel. Oviedo 26/08/11 Caaguazú, Guairá y Cordillera 26 48 34 82

Concepción 28/09/11 Concepción y Alto Paraguay 10 31 6 37

Caazapá 06/10/11 Caazapá 10 29 19 48

Paraguarí 04/11/11 Paraguarí 13 20 11 31

Santa RosaMisiones

23/11/11 Misiones 9 22 6 28

38 15

Total 9 168 7 3 540


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Siglas y acrónimos

SNC Servicio Nacional de Catastro

DAU Delimitación de Áreas Urbanas

LOM Ley Orgánica Municipal

PROCAR Programa de Catastro Registral


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prodecimiento catrastral

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