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Propuesta de delimitación de funciones y
competencias de los tres niveles de gobierno
en los procesos clave del sector Agua y
Saneamiento
(Consultoría realizada para la Secretaría de Descentralización de la Presidencia del
Consejo de Ministros con el apoyo de la Cooperación Alemana al Desarrollo)
DOCUMENTO TÉCNICO INICIAL
Consultor: Jesús Vidalón Orellana
SEPTIEMBRE 2017
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I. Antecedentes y objetivos del informe
Este informe se enmarca en el apoyo que brinda el Programa de Buena Gobernanza de
Cooperación Alemana al Desarrollo GIZ, para la elaboración de productos que permitan
a la Secretaría de Descentralización avanzar en propuestas que mejoren la definición de
funciones y competencias en los principales procesos que conducen a la provisión de
servicio de saneamiento a los ciudadanos.
Los objetivos del servicio son realizar la revisión de las competencias y funciones en el
Sector Saneamiento, en particular en saneamiento rural, el análisis de la situación
actual y la propuesta de delimitación de las mismas en el marco del proceso de
descentralización en el Perú.
Han precedido a este informe el Plan de Trabajo y un informe de avance en el que se
realizó la identificación de las competencias y funciones referentes a la
descentralización a nivel gubernamental nacional, regional y local, las cuales fueron
validadas referencialmente a través de entrevistas con algunos representantes de los
diferentes niveles de Gobierno. Los principales elementos de dicho informe se incluyen
también en este informe final.
Durante las reuniones de Coordinación en la Secretaría de Descentralización de la
Presidencia del Consejo de Ministros se precisó el contenido de los entregables a
efectos de hacer más adecuada las presentaciones a efectuar por el Grupo de Trabajo
en el GORE Ejecutivo del 21 de agosto. En tal sentido se consideró conveniente que si
no se ratificaba la necesidad o posibilidad de cambiar competencias a nivel legal, se
incidiría en la identificación de los puntos críticos en cuanto a articulación territorial,
estableciendo para estos puntos críticos el diagnóstico, la fundamentación, los avances
logrados por el sector y la estrategia de solución. Asimismo se estableció un formato de
fichas para la presentación.
En este documento se resumen los avances anteriores y se presenta propuestas de
estrategia de solución para los puntos críticos identificados. Asimismo se incluye
matrices finales con recomendaciones sobre la distribución final de las competencias.
Los objetivos del informe son los siguientes:
1. Presentar el estado en que se encuentra el proceso de transferencia de
competencias en los tres niveles de gobierno.
2. Analizar el marco legal y las normas concernientes a las competencias de
cada nivel de gobierno en los procesos conducentes la generación de valor
público en el sector saneamiento.
3. Establecer una secuencia de fases Sucesivas (procesos y sub-procesos), de
acuerdo a la metodología establecida en los términos de referencia.
4. Resumir la distribución formal de responsabilidades específicas para los
procesos y subprocesos.
5. Detectar los principales problemas y cuellos botella en la provisión del servicio
de manera descentralizada.
6. Análisis detallado de cada uno de los puntos críticos identificados.
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7. Determinación de avances efectuados por el sector en cada uno de los puntos
críticos identificados.
8. Propuesta de estrategia de solución para cada uno de los puntos críticos
identificados.
9. Matrices con recomendaciones sobre la distribución final de las competencias.
II. Detalle de actividades realizadas
De acuerdo a los Términos de Referencia para la preparación de este documento se
han realizado las siguientes actividades:
1. Elaboración de Plan de Trabajo.
2. Acopio y análisis de normas y directivas, instrumentos de gestión,
documentación relevante publica y proporcionada por las entidades del Estado
y la cooperación internacional, entre otros.
3. Entrevistas puntuales a representantes de los tres niveles de Gobierno, las
mismas que han incluido a 6 representantes del Área Técnica Municipal de
centros poblados o comunidades del departamento de Ayacucho, 3
funcionarios de una Municipalidad Distrital del Departamento de Ayacucho, 3
representantes de Direcciones Regionales de Vivienda, Construcción y
Saneamiento (La Libertad, Ayacucho y Lima Provincias), entre otros.
4. Entrevistas y reuniones de trabajo con funcionarios de cooperación
internacional especializados en saneamiento rural (GiZ, COSUDE).
5. Visita a instalaciones de un Área Técnica Municipal.
6. Participación en mesa de trabajo con representantes de las Oficina de
Planificación y Presupuesto de los distintos Gobiernos Regionales del país.
7. Reuniones con funcionarios del Ministerio de Vivienda, Construcción y
Saneamiento, incluyendo el Programa Nacional de Saneamiento Rural,
SUNASS y otras entidades del Estado. (La lista total de personas entrevistadas
se muestra en el Anexo Nº1).
8. Reuniones de coordinación con funcionarios de la Secretaría de
Descentralización y Secretaría de Gestión Pública de la PCM, consultores que
realizan servicios similares para los sectores de Salud y Educación y
consultora encargada de la metodología e integración.
9. Reuniones finales de coordinación en la Secretaría de Descentralización de la
Presidencia del Consejo de Ministros.
10. Elaboración de Informe
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III. Identificación de las competencias y funciones objeto de revisión
III.1 Estado del Proceso de Transferencia de Competencias y desarrollo de matrices
de competencias
Las tablas III.1 y III.2 muestran las competencias de las municipalidades distritales y
provinciales en materia de saneamiento, las mismas que están establecidas en el
artículo 80 de la Ley Orgánica de Municipalidades - LOM. La responsabilidad por la
provisión de los servicios de saneamiento –que se entiende como una responsabilidad
por asegurar que se preste el servicio adecuadamente, más que una provisión directa-
es de las municipalidades distritales y, subsidiariamente, de las municipalidades
provinciales.
Tabla III.1 Competencias en saneamiento municipalidades distritales
Tabla III.2 Competencias en saneamiento municipalidades distritales
La tabla III.3 muestra las competencias en saneamiento de los gobiernos regionales
establecidas en la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales – LOGR. Los gobiernos
regionales participan apoyando técnica y financieramente a los gobiernos locales,
brindando asistencia técnica y estableciendo planes de nivel regional. Como se indica
en la tabla, la transferencia de funciones del Gobierno Nacional a los Gobiernos
Regionales, en materia de servicios de saneamiento, se concluyó en el año 2011,
quedando pendiente únicamente la Municipalidad Metropolitana de Lima. Esta
transferencia se trabaja de manera independiente a través de una Comisión Bipartita.
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Tabla III.3 Competencias en saneamiento municipalidades distritales
Por otro lado, de acuerdo a lo establecido en la Resolución Ministerial 097-2012-PCM,
se realizaron avances en las propuestas de matrices de delimitación de competencias
y distribución de funciones del MVCS (Tablas 1 - Matriz, 2 – Subdivisión de
Competencias y 3- Resultados y referencias normativas), con posterioridad a la
aprobación de la Ley de Organización y Funciones del MVCS (2014) y la aprobación
de la Ley de Modernización de los Servicios de Saneamiento (2013). Estas fueron
observadas por PCM y finalmente no fueron aprobadas.
La promulgación del Decreto Legislativo 1280, Ley Marco de la Gestión y Prestación
de los Servicios de Saneamiento, en el año 2016, hace que hayan quedado
desactualizadas. Para el desarrollo de este servicio no se usa la metodología de
desarrollo de matrices establecida por la R.M. 097-2012-PCM puesto que muchas de
las funciones en análisis están establecidas en normas con rango menor al de ley, que
es el rango que utilizan estas matrices.
III.2 Análisis Normativo Sectorial
En los últimos años, incluyendo el primer año de la presente gestión gubernamental,
se han producido cambios importantes en la normatividad del sector saneamiento, la
que había permanecido sin variaciones estructurales en los 20 años previos. Dentro
de estos cambios destacan la Ley de Modernización de los Servicios de Saneamiento
promulgada en el año 2013 y la Ley Marco de la Gestión y Prestación de los Servicios
de Saneamiento, del 28 de diciembre 2016.
Marco Normativo Básico
El marco normativo sectorial está conformado actualmente por tres elementos básicos:
La Ley Marco de la Gestión y Prestación de los Servicios de Saneamiento,
aprobada mediante Decreto Legislativo 1280 del 28 de diciembre 2016 y su
reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2017-VIVIENDA, del 23 de
junio de 2017.
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La Ley Marco desarrolla de manera explícita las competencias de los tres
niveles de gobierno en materia de saneamiento. En efecto, el Artículo 4 de
dicha ley establece lo siguiente:
“Artículo 4.- Rol del Estado en materia de los servicios de saneamiento
4.1. Corresponde al Estado asegurar la prestación eficiente, sostenible y de
calidad de los servicios de saneamiento desde el ejercicio de sus
competencias y niveles de gobierno y en beneficio prioritario de la población.
4.2. El Estado, a través de sus entidades competentes, regula la prestación,
vigila, supervisa y fiscaliza la calidad de la prestación de los servicios de
saneamiento, ejerce potestad sancionadora y promueve y ejecuta la política del
Estado en materia de gestión y administración de la prestación de los servicios
de saneamiento.
4.3. Los gobiernos regionales y los gobiernos locales, sus autoridades y
representantes, de acuerdo a la Ley N° 27867, Ley Orgánica de Gobiernos
Regionales, la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, la presente
Ley, su reglamento y las normas sectoriales, son responsables de asegurar la
prestación eficiente de los servicios de saneamiento usando los medios
institucionales, económicos y financieros que lo garanticen”.
Asimismo, desarrolla las competencias específicas del Ente rector (artículo 5),
los gobiernos regionales (Artículo 9) y los gobiernos locales (Artículo 10).
La Política Nacional de Saneamiento, aprobada mediante Decreto Supremo
Nº 007-2017-VIVIENDA, del 29 de marzo del 2017.
Documento que establece como objetivo principal “Alcanzar el acceso
universal, sostenible y de calidad a los servicios de saneamiento, asimismo
establece 6 ejes de política en los que se debe trabajar para alcanzar el ojetivo
principal.
El gráfico Nº III-1 muestra estos ejes.
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Gráfico III.1 Objetivo Principal y Ejes de la Política Nacional de Saneamiento
El Plan Nacional de Saneamiento 2017 – 2021, aprobado mediante Decreto
Supremo N° 018-2017-VIVIENDA, del 23 de junio de 2017.
El Plan proyecta alcanzar el Objetivo Principal, en el ámbito urbano, el año 2021, y en el ámbito rural, el año 2030, además plantea objetivos específicos y metas para cada eje. En cuanto a los requerimientos de inversión establece una demanda de inversión de 49,500 millones de soles. Por el lado de la oferta plantea que ésta incluiría:
Presupuesto del MVCS.
Gobiernos Regionales y Locales.
Empresas Prestadoras de Servicios de Saneamiento Públicas.
Cofinanciamiento en contratos APP.
Operaciones de endeudamiento concertadas o por concertar.
Otras Normas relevantes
Adicionalmente, se ha revisado normatividad relacionada con funciones y competencias como los instrumentos de gestión y otros:
Ley Nº 30156, Ley de Organización y Funciones del MVCS, del 8 de enero
de 2014, y Decreto Supremo Nº 010-2014-VIVIENDA, que aprueba el
Reglamento de Organización y Funciones del MVCS. En el gráfico III.2 se
muestra la estructura orgánica, en la parte correspondiente al sub-sector
saneamiento.
Alcanzar el acceso universal
sostenible y de calidad a los servicios de saneamiento
Acceso de Población a los servicios de saneamiento
Sostenibilidad Financiera
Fortalecimiento de los Prestadores
Optimización de las soluciones técnicas
Valoración de los Servicios de Saneamiento
Articulación de Actores
Objetivo Principal de la Política
Ejes de Política
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Figura III.2 Estructura Orgánica MVCS – Saneamiento
Resolución Ministerial Nº 080-2017-VIVIENDA que aprueba el “Plan Anual de
Transferencia de Competencias Sectoriales a los Gobiernos Regionales y
Locales del Año 2017” del MVCS del 1 de marzo de 2017.
Resolución Ministerial Nº106-2017-VIVIENDA que aprueba el Manual de
Operaciones del Programa Nacional de Saneamiento Urbano, del 22 de
marzo del 2017 y Resolución Ministerial Nº013-2017-VIVIENDA que aprueba el
Manual de Operaciones del Programa Nacional de Saneamiento Rural, del
13 de enero de 2017, modificada por Resolución Ministerial 235-2017-
VIVIENDA del 19 de junio de 2017.
El Manual de Operaciones de PNSR establece una estructura orgánica que en
cuanto a los órganos de línea incluye una Unidad Técnica de Proyectos, una
Unidad Técnica de Gestión Territorial y una Unidad de Mejora de la Prestación.
La Unidad Técnica de Proyectos tiene un área de estudios, un área de
ejecución de proyectos y un área de proyectos especiales. El desarrollo de
estudios y de ejecución de obras se realiza principalmente por delegación de
los Gobiernos Locales mediante convenios o cuando existe financiamiento de
la banca multinacional o la cooperación internacional que así lo requiera.
La Unidad Técnica de Gestión Territorial es responsable de proveer los
servicios de asistencia técnica y educación sanitaria. La Unidad Técnica de
Gestión Territorial incluye 24 Áreas de Gestión Territorial, instancias
desconcentradas responsables de coordinar, ejecutar y controlar en el ámbito
territorial asignado: i) la admisibilidad de las solicitudes de transferencias de
los gobiernos locales y regionales; ii) la evaluación de la calidad de sus
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expedientes técnicos; iii) la emisión de conformidad técnica para el
financiamiento; iii) asistencia técnica y monitoreo de la labor de fortalecimiento
de capacidades de gobiernos regionales y locales para la mejora de la
prestación del servicio.
El personal de las Áreas de Gestión Territorial se instala físicamente en los
Centros de Atención al Ciudadano, oficinas desconcentrada del Ministerio de
Vivienda, Construcción y Saneamiento a nivel nacional. El siguiente gráfico
muestra de manera esquemática los órganos de línea del PNSR.
Gráfico III.3 Órganos de Línea del PNSR
Resolución Ministerial Nº165-2016-VIVIENDA que aprueba los “Modelos
Operacionales de Producto y Actividades, y la Tipología de Proyectos del
Programa Presupuestal 0083: Programa Nacional de Saneamiento Rural”
del 14 de julio de 2016.
Ley Nº 29332 y modificatorias, referidas al Programa de Incentivos a la
Mejora de la Gestión Municipal, que incluye metas relativas al sector
saneamiento.
RM 258-2017-VIVIENDA, 07/07/2017, que crea la Plataforma de Registro,
Evaluación y Seguimiento de Expedientes Técnicos - PRESET.
Ley 30114, Ley de Presupuesto Público para el Año Fiscal 2014, Octogésimo
Cuarta Disposición Complementaria, que crea el Fondo de Estímulo al
Desempeño y Decreto Supremo 001-2014-MIDIS, que aprueba su reglamento.
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III.3 Definición de Procesos a Considerar
En aplicación de la metodología establecida para el servicio, se ha definido productos
finales que el Estado debe poner al servicio de la sociedad en el sector saneamiento y
se ha realizado el análisis de los procesos y sub procesos requeridos para garantizar
dichos productos, como punto de partida para determinar, analizar y optimizar el
esquema de responsabilidades institucionales en saneamiento rural.
En la figura III.4 se pueden observar el producto final, las cadenas y los procesos
principales. El producto final establecido en acuerdo con la coordinación de la
consultoría es “Viviendas con servicios de saneamiento de calidad y sostenibles”. Para
llegar a este producto se han definido dos cadenas: “Construcción de Infraestructura” y
“Operación y Mantenimiento”, esta última como constructo metodológico que engloba
todas las actividades post-construcción y que en términos prácticos abarca toda la
prestación del servicio.
El detalle de cada cadena y los sub-procesos identificados se muestran en las figuras
III.5 y III.6.
De acuerdo a lo establecido en los términos de referencia, para cada una de las dos
cadenas las responsabilidades específicas que constituyen cadenas y llevan a un
producto incluirían: “el diseño de la política o la prioridad en función de objetivos /
resultados. b. La elaboración de protocolos o documentos técnicos sobre las
características del servicio c. El planeamiento de los servicios a proporcionar o mejorar
y su presupuesto (éste último debe incorporar las especificaciones técnicas que han
sido elaboradas, eventualmente, en otro nivel de gobierno), además de la gestión de
financiamiento d. La ejecución. e. La supervisión o monitoreo que permite saber que se
cumplieron los lineamientos técnicos y la evaluación de logro de resultados o de
cumplimiento de objetivos que permita los aprendizajes necesarios para alimentar el
rediseño de políticas. Por su naturaleza, el sector saneamiento requerirá que este
abordaje metodológico se realice de manera independiente tanto para el sector urbano
como para el sector rural y abarque encadenamientos relacionados tanto con la
provisión de infraestructura como la operación y mantenimiento a fin de garantizar
servicios de calidad y sostenibles”.
POLITICA PROTOCOLOS PLANEAMIENTO EJECUCIONMONITOREO Y EVALUACION
POLITICA PROTOCOLOS PLANEAMIENTO EJECUCIONMONITOREO Y EVALUACION
«Operación y Mantenimiento»
(Prestación)
Construcción de Infraestructura Viviendas con
Servicios de Saneamiento de calidad y sostenibles
Gráfico No. III.4 Procesos
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POLITICA PROTOCOLOS PLANEAMIENTO EJECUCIONMONITOREO Y EVALUACION
Construcción de Infraestructura
FINANCIA-MIENTO
ESTUDIOS OBRAS
RECTORIA Y POLITICAS
NACIONALES
POLÍTICAS REGIONALES
NACIONALES REGIONALES INVESTIGACION
LOCAL REGIONAL NACIONAL
GESTION FINANCIAM.
DEF. CRITERIOS PRIORIZ.
SUPERV. OBRAS
MONITOREO TRANSFERENC.
MONIT. POLITICAS
Gráfico No. III.5 Cadena de Valor Construcción e Infraestructura
13
POLITICA PROTOCOLOS PLANEAMIENTO EJECUCIONMONITOREO Y EVALUACION
Operación y Mantenimiento
RECTORIA Y POLITICAS
NACIONALES
POLÍTICAS REGIONALES
METODOLOGIA Y CONTENIDOS
CAPACIT.
METODOLOGIA Y CONTENIDOS
EDUC. SANITARIA
PROTOCOLO ABAST. CLORO Y SIST. CLORACION
LOCAL REGIONAL NACIONAL
DEF. CRITERIOS PRIORIZ.
RESP. POR PRESTACION
PRESTACIONFORTALEC.
CAPACIDADES
MONITOREO METAS Y
CRITERIOS
SUPERV. SERVICIO Y CAL
.AGUA
SUPERVISION POR
REGULADOR
Gráfico No. III.6 Cadena de Valor Operación y Mantenimiento
III.4 Distribución Formal de Responsabilidades Específicas
Para cada una de las cadenas se ha determinado responsabilidades específicas
relacionadas con los subprocesos para los diferentes niveles de gobierno, y teniendo en
cuenta lo establecido en el marco legal revisado, lo que se muestra en las tablas III.4 a
III.15. Estas tablas incluyen para cada caso las responsabilidades específicas, la
distribución formal de estas actividades entre los niveles de gobierno y las entidades, los
instrumentos a través de los cuales se ejerce estas responsabilidades y las normas
legales que asignan las funciones y competencias.
Asimismo se ha identificado las duplicidades y vacíos y comentarios relacionados con la
distribución real de actividades.
1. Construcción e Infraestructura
1.1) Políticas Construcción de Infraestructura
Tabla III.4 Distribución de Responsabilidades - Políticas Construcción e Infraestructura
1.2) Protocolos Construcción de Infraestructura
Tabla III.5 Distribución de Responsabilidades Protocolos Construcción e Infraestructura
15
1.3) Planeamiento Construcción de Infraestructura
Tabla III.6 Distribución de Responsabilidades Planeamiento Construcción e Infraestructura
1.4) Ejecución construcción e infraestructura
1.4.1 Financiamiento
Tabla III.7 Distribución de Responsabilidades Financiamiento Ejecución
1.4.2 Estudios
16
Tabla III.8 Distribución de Responsabilidades Estudios Ejecución
1.4.3 Obras
Tabla III.9 Distribución de Responsabilidades Obras Ejecución
1.4.4 Monitoreo y Supervisión
Tabla III.10 Distribución de Responsabilidades Monitoreo y Supervisión Ejecución
2. Operación y mantenimiento (Prestación del Servicio)
2.1) Políticas Operación y Mantenimiento
Tabla III.11 Políticas Operación y Mantenimiento
2.2) Protocolos Operación y Mantenimiento
Tabla III.12 Protocolos Operación y Mantenimiento
18
2.3) Planeamiento Operación y Mantenimiento
Tabla III.13 Planeamiento Operación y Mantenimiento
2.4) Ejecución Operación y Mantenimiento
Tabla III.14 Ejecución Operación y Mantenimiento
19
2.5) Monitoreo y Supervisión Operación y Mantenimiento
Tabla III.15 Monitoreo y Supervisión Operación y Mantenimiento
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III.5 Principales aspectos relacionados con funciones y competencias en
saneamiento rural por fortalecer o revisar
En general, durante el análisis se ha identificado los siguientes aspectos a revisar
debido a la existencia de vacíos, duplicidades, dificultades de articulación territorial,
dificultades de coordinación o debilidades estructurales en el proceso:
a) Planes y políticas a nivel regional escasos e incipientes, que determinan un vacío en
el niel de gobierno intermedio.
b) Planificación desordenada, por demanda y con intervención de todos los niveles de
gobierno. En proceso de mejora luego de diagnóstico a nivel nacional de los
sistemas de saneamiento.
c) Protocolos para capacitación, gestión y operación en saneamiento rural en proceso
de conclusión, estando pendiente su distribución e implantación. Poco desarrollo de
la función de adaptación de protocolos a la realidad regional, a pesar que está
adecuadamente establecida en los modelos operacionales del PPR 083.
d) Desorden en el financiamiento de inversiones, inclusive con participación de fondos
diversos del gobierno central, para los cuales no se cumplen procesos uniformes de
selección, priorización y revisión de estudios previamente al financiamiento. En
proceso de mejora con el procedimiento de programación multianual en los tres
niveles de gobierno que está desarrollando el MVCS en el marco de las normas de
Invierte.pe.
e) Ejecución de estudios y obras con participación desordenada de. los tres niveles de
gobierno.
f) Ejecución de proyectos de Rehabilitación, Operación y Mantenimiento por
FONCODES sin adecuada coordinación ni planificación y con deficiencias
reportadas en procesos y tecnología. En proceso de mejora en focalización con
Agua +. Debe revisarse decisión de sustituir núcleos departamentales por núcleos
comunales por probables dificultades con JASS:
g) Debilidad estructural de las ATM que en muchos casos no se abastecen en recursos
humanos, logísticos y financieros y en capacidades para realizar las tareas bajo su
responsabilidad en centros poblados y comunidades cuyo número y problemas
desborda a las ATM. Capacitación insuficiente y afectada por alta rotación. Este es
un problema crítico que genera deficiencias e inestabilidad en el sistema.
h) Falta de recursos humanos, logísticos y financieros en las Direcciones Regionales
de Vivienda, Construcción y Saneamiento las cuales tienen poca capacidad
operativa y baja presencia en el territorio. Dificultades en asignación de recursos.
También en ejecución por no ser Unidades Ejecutoras.
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i) Dificultades de comunicación y coordinación entre Direcciones Regionales de
Vivienda, Construcción y Saneamiento y Centros de Atención al Ciudadano, las
mismas que se han venido superando en varias regiones del país.
j) Programas de incentivos exitosos en el corto plazo pero sin sostenibilidad. Recursos
no son aplicados a saneamiento y esfuerzos y recursos humanos se diluyen con
posterioridad a logro de metas.
k) Deficiencias en la supervisión de la prestación y de la calidad del agua.
IV. Análisis Detallado de Puntos Críticos y Propuesta de Estrategia de Solución
El análisis de los principales aspectos relacionados con funciones o competencias por
fortalecer se ha realizado identificando 7 puntos críticos relacionados con los aspectos
establecidos en la sección anterior.
Para cada uno de los puntos críticos se ha considerado lo siguiente: i) Diagnóstico
resumen del punto crítico identificado, ii) Fundamentación (estableciendo si hay una
duplicidad, un vació, incertidumbre o algún aspecto por fortalecer, iii) Avances
realizados por el sector respecto al punto crítico determinado y; iv) estrategia, que
muestra uno o varios cursos de acción sugeridos, que deben ser analizados con mayor
profundidad con participación de todas las entidades pertinentes para su
implementación.
Los resultados del análisis se presentan en las siguientes fichas.
1. Involucramiento de Gobiernos Regionales y Establecimiento de Metas y Objetivos Regionales de Saneamiento
Resulta indispensable el compromiso del nivel intermedio para lograr mayor efectividad en las acciones de saneamiento rural en todo el
territorio. El análisis se muestra en la ficha siguiente:
23
2. Programación Multianual de Inversiones para cierre efectivo de brechas en saneamiento rural
La Programación desordenada de Inversiones genera ineficiencia, corrupción y bajo impacto en cierre de brechas. El Ministerio está
trabajando en un mecanismo de programación multianual de inversiones que incluye un espacio de consenso a nivel de cada ámbito
regional que determine una programación única y definitiva.
La encuesta diagnóstico realizada y que está avanzada a más del 99% en el territorio nacional servirá de gran utilidad para este propósito.
Figura No. IV.1 Utilidad de la Encuesta-Diagnóstico para la Programación Multianual
ELABORACION Y FUENTE: PNSR
24
El análisis se muestra en la ficha siguiente.
25
3. Estudios de Pre-inversión y Expedientes Técnicos adecuados y con proceso eficiente de formulación y aprobación
En este tema se ha logrado avances con la promulgación de la R.M. 265-2017-VIVIENDA.
26
4. Fortalecimiento y Empoderamiento de las Direcciones Regionales de Vivienda, Construcción y Saneamiento
Respecto de este problema la conclusión de las guías señaladas en el PP 0083 es un avance importante para el trabajo a desarrollar. Las
figuras siguientes muestran la distribución de responsabilidades generales en el PP 0083 y los avances en la elaboración de las guías.
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Figura No. IV.2 Responsabilidades en Cascada PP 0083
ELABORACION Y FUENTE: PNSR
28
Figura No. IV.3 Avances específicos PNSR en Guias
ELABORACION Y FUENTE: PNSR
29
5. Fortalecimiento de las ATM y de la supervisión de la prestación
El cuadro siguiente muestra el número de ATM y JASS por departamentos. Un promedio estimado de atención (capacitación, supervisión)
de sistemas por cada ATM es de 20, existiendo ATM que atienden a más de 100 JASS.
Cuadro No. IV.1 Estadísticas de JASS por Departamento
FUENTE: Diagnóstico PNSR al junio 2017. ELABORACION: PNSR
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La ficha siguiente muestra el análisis y recomendaciones.
6. Avanzar hacia un esquema financieramente equilibrado y luego sostenible de operación
Uno de los aspectos críticos es la falta de equilibrio económico en la prestación, en particular en zonas de menores recursos. Lo anterior
plantea la necesidad de incorporar algún esquema de subsidio, pero a la vez evolucionar a corto plazo hacia un esquema sostenible.
32
7. Intervenciones de rehabilitación, operación y mantenimiento efectivas y sostenibles
Otro de las debilidades reportadas son las intervenciones en rehabilitación, operación y mantenimiento. El análisis se muestra a
continuación.
33
Al respecto como se ve en la figura siguiente, el PP 0083 ha previsto la inclusiòn de la actividad de mantenimiento de los sistemas, asignando
la responsabilidad al nivel local.
Figura No. IV.4 Responsabilidades en Cascada PP 0083
ELABORACION Y FUENTE: PNSR
V. Matrices con recomendaciones sobre competencias
Se presenta a continuación matrices que incluyen la recomendación final de
asignación de responsabilidades y competencias, así como breves referencias a las
capacidades existentes, aspecto que debe analizarse para definir el plazo de cambio
de responsabilidades y competencias y el proceso de transición.
Las matrices incluyen las responsabilidades específicas, generalmente a nivel de sub-
proceso, el nivel de Gobierno y la entidad o dependencia que debería ser competente,
el ámbito de responsabilidad, los instrumentos que existen o en su caso debería
generarse y un breve comentario sobre las capacidades. Esta sección no puede ser
leída de manera independiente de la sección IV. Es necesario revisar las fichas de
análisis y recomendaciones de esa sección.
V.1 Construcción e Infraestructura
1. Políticas en Construcción de Infraestructura
El Gobierno Nacional ejerce la rectoría y establece las políticas nacionales a través
del MVCS. Los instrumentos están definidos y existen capacidades.
Es necesario que se establezcan políticas regionales y se implementen
instrumentos como los planes regionales de saneamiento o como mínimo se
establezcan metas regionales, consistentes con las nacionales. Se necesita el
involucramiento de los gobiernos regionales y la asignación de recursos pues las
capacidades son limitadas por falta de priorización.
Lo indicado se presenta en la tabla V.1.
35
Tabla V.1 Políticas en Construcción e Infraestructura
2. Protocolos en Construcción de Infraestructura
El MVCS, a través del PNSR está desarrollando adecuadamente los protocolos,
como la Guía de Opciones Tecnológicas aprobada mediante R.M. 265-2017-
VIVIENDA. Se demuestra que existen capacidades aunque el impacto se verá en
los próximos meses porque la producción de instrumentos es reciente..
Los Gobiernos Regionales deberían asumir el desarrollo de protocolos para
selección y/o adaptación de la tecnología a la realidad que afrontan. Sin embargo o
han podido hacerlo y esto ha sido asumido transitoriamente por el PNSR.
Tabla V.2 Protocolos en Construcción e Infraestructura
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3. Planeamiento en Construcción de Infraestructura
Siendo el saneamiento rural de responsabilidad local, el planeamiento debería
ejecutarse a este nivel. No obstante, siendo las capacidades y los recursos para
las inversiones insuficientes se requiere la participación de los niveles de gobierno
regional y nacional.
El MVCS está promoviendo en el marco de las normas de Invierte.pe el desarrollo
de un Programa Multianual de Inversiones “concertado”. Sobre la base de los
resultados del diagnóstico se trabajaría la identificación de los proyectos requeridos
para cerrar las brechas a nivel local y estas se concertarían a nivel regional pero
con participación del Gobierno Nacional. De esta forma aunque cada nivel de
gobierno tendría un Plan Multianual de Inversiones, en conjunto incluirían los
mismos proyectos y la misma priorización, distribuyéndose los proyectos
básicamente por el nivel de gobierno que asume el financiamiento. Esta es una
forma adecuada de abordar el tema de la planificación, que está unida al
financiamiento, en tanto los niveles locales no tengan todos los recursos y
capacidades.
Tabla V.3 Planeamiento en Construcción e Infraestructura
4. Ejecución en Construcción de Infraestructura
Todas las responsabilidades de ejecución de estudios y obras deben ser locales,
debiendo presupuestarse los recursos a ese nivel. Teniendo en cuenta la cantidad
de obras paralizadas el Gobierno Nacional ha considerado transitoriamente
mantener el esquema de incluir los recursos a nivel nacional (PNSR) y efectuar
transferencias con actividades previas de control a nivel de estudios o expedientes.
37
Tabla V.4 Ejecución en Construcción e Infraestructura
5. Monitoreo y Supervisión en Construcción de Infraestructura
Las actividades de supervisión y monitoreo de las inversiones, a nivel de obras
debe ser asumida también íntegramente por el nivel local.
A nivel nacional se puede mantener responsabilidades relacionadas con el
monitoreo de las transferencias que efectúan y de las políticas y del Plan Nacional.
Y a nivel regional responsabilidades similares cuando se produzca el mayor
involucramiento del Gobierno Regional.
Tabla V.5 Monitoreo en Construcción e Infraestructura
38
V.2 Operación y mantenimiento
Es necesario tener presente que el término “operación y mantenimiento” está siendo
utilizado metodológicamente en un sentido amplio y que involucra todas las
actividades posteriores a la puesta en servicio de la infraestructura. Es decir involucra
no solo la operación y el mantenimiento propiamente dichos, sino toda la gestión y
prestación del servicio.
1. Políticas en Operación y Mantenimiento
El Gobierno Nacional ejerce la rectoría y establece las políticas nacionales a través del
MVCS. Los instrumentos están definidos sin embargo tienen énfasis urbano. Es
necesario revisar la política general referida a la operación y mantenimiento en
saneamiento rural, tanto desde la perspectiva de las intervenciones para rehabilitación,
operación y mantenimiento, como sobre la efectividad de la propia prestación. En el
primer caso parece poco apropiado que las intervenciones sean planificadas y
ejecutadas por entidades del nivel nacional. Y en cuanto a las responsabilidades
propias sobre la prestación del servicio y el fortalecimiento de capacidades a los
actores, aunque éstas están claramente establecidas en el PP0083, hay eslabones
muy débiles en la cadena.
Tabla V.6 Políticas en Operación y mantenimiento
39
2. Protocolos en Operación y mantenimiento
Como se ha indicado, las competencias en general, y en particular sobre los
protocolos, están definidas en los modelos operacionales del PP 0083. No obstante,
transitoriamente, el PNSR está asumiendo también las tareas correspondientes al
nivel regional. Los instrumentos (guías, manuales, protocolos etc.) están bien
desarrollados Se requiere principalmente reforzar capacidades aplicando los
protocolos que se han establecido para dicho fin.
Tabla V.7 Protocolos en Operación y mantenimiento
3. Planeamiento en Operación y Mantenimiento
El planteamiento de las actividades de la prestación y de las actividades relacionadas
con la operación propiamente dicha debe ser una responsabilidad eminentemente
local. Sin embargo, el planeamiento de las intervenciones mayores de mantenimiento
y operación está siendo efectuado a nivel nacional (FONCODES por demanda).
Aunque esto podría mejorar a través de la focalización del programa Agua +, es
conveniente programar una transición tendiente a asignar la responsabilidad al nivel
que corresponda, que es idealmente el del Área Técnica Municipal, fortalecida y con
recursos humanos y económicos, que debería asumir la planificación de las
actividades tipo ROMAS-DIT y de las propias actividades relacionadas con la
prestación.
Así, debería realizarse a nivel local la priorización de centros poblados, el
planeamiento de la capacitación para las JASS y el planeamiento de las actividades de
educación sanitaria. Actualmente existe escasez de recursos y poca capacidad de las
ATM por baja prioridad de Alcaldes, salvo en forma temporal por incentivos, cuyos
recursos no van a ATM.
40
A nivel nacional, el PNSR debe realizar un planeamiento general de las actividades del
PP0083 (POA), incluyendo la programación de la capacitación a entidades de ámbito
regional. A nivel regional, la DRVCS, debe planificar las actividades de capacitación
en las ATM así como la adecuación de materiales y su distribución.
Tabla V.8 Planeamiento en Operación y mantenimiento
4. Ejecución en Operación y Mantenimiento
La responsabilidad por la operación y mantenimiento y por la prestación de los
servicios debe realizarse a nivel local. Sin embargo, el enfoque debe cambiarse. Las
ATM realizan directamente la ejecución de programas de capacitación y asistencia
técnica, sin tener recursos ni capacidades suficientes y existiendo una fuerte
discontinuidad. Se propone, en la sección IV, que la capacitación y asistencia técnica
sean tercerizadas creando la figura de los “prestadores de asistencia técnica rural”,
que podrían atender a varios sistemas y varias ATM, y más bien fortalecer en las ATM
las capacidades de administración y supervisión de esta asistencia técnica y de la
prestación a cargo de las organizaciones comunales. Gradualmente, los prestadores
de asistencia técnica podrían evolucionar a prestadores del servicio. El reto continúa
siendo resolver el desequilibrio económico del sistema, lo que se planifica a través de
una retribución complementaria, pero buscando al menos en el mediano plazo
sostenibilidad financiera. De acuerdo a lo sugerido por algunas entidades,
principalmente SUNASS, esto pasa por evaluaciones de capacidad y disponibilidad de
pago, acciones para mejorar esta disponibilidad, así como por la asociación del
saneamiento rural a proyectos multisectoriales, proyectos productivos y de servicios
eco sistémicos.
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Tabla V.9 Ejecución en Operación y mantenimiento
5. Monitoreo y Supervisión en Operación y Mantenimiento
Como ha sido indicado, las ATM deberían realizan la supervisión del cumplimiento de
metas y de la calidad del servicio. En general, las capacidades requeridas se
encuentran por desarrollar y fortalecer.
La SUNASS se incorporará también, gradualmente a esta tarea, para ejercer, de una
manera que sea razonable y apropiada para el ámbito rural, sus funciones de
verificación del cumplimiento de las obligaciones técnicas y contractuales.
A nivel regional la DRVCS, debe supervisar el cumplimiento de las metas y calidad de
la capacitación y la DIRESA la calidad del agua.
Y a nivel nacional realizar principalmente el monitoreo del cumplimiento del Plan
Nacional de Saneamiento.
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Tabla V.10 Monitoreo y Supervisión en Operación y mantenimiento
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VI. Conclusiones
a) Relacionadas con el Servicio de Saneamiento Rural
Se presentan de manera detallada en las fichas de la sección IV, que se recomienda
revisar.
El Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento y, en particular, el Programa
Nacional de Saneamiento Rural han realizado grandes avances en políticas,
protocolos (desarrollados y empezando su implantación), y en general en acciones
orientadas a alcanzar el objetivo de servicios de saneamiento de calidad y
sostenibles para toda la población rural y en la articulación territorial para el
desarrollo de dichas actividades.
En cuanto a la construcción de infraestructura, los avances en línea de base
(encuesta de diagnóstico) para las inversiones, en criterios de priorización, y el
enfoque coordinado para la Programación Multianual, actualmente en desarrollo,
tendrán impacto en la efectividad de la construcción de infraestructura en los
próximos años.
Por otro lado, el PP 0083 es uno de los mejor desarrollados a nivel del Estado
Peruano y está en proceso de consolidación la articulación territorial diseñada para
este programa.
No obstante, dada la magnitud y complejidad de la tarea se requiere adoptar algunas
medidas como el reforzamiento de dos instancias fundamentales en la cadena de
responsabilidades señaladas en el PP0083: Las Direcciones/Gerencias Regionales
de Vivienda, Construcción y Saneamiento y las Áreas Técnicas Municipales de los
GLs en su relación dinámica con los operadores comunitarios.
En cuanto a las Direcciones Regionales de Vivienda, Construcción y Saneamiento,
se requiere mayor apoyo, asignación presupuestal y empoderamiento de los
Gobiernos Regionales, los que deben involucrarse y comprometerse con el logro de
las metas en saneamiento en su ámbito de influencia. Los esquemas de incentivos a
través del Fondo del Estímulo al Desempeño generan un impacto pero no tendrán
carácter permanente.
En cuanto a las ATM, que no están siendo efectivas en sus tareas de capacitación y
supervisión en todo su ámbito de influencia, existe una fuerte asimetría entre los
recursos y capacidades que se requiere y los disponibles. Una alternativa para
superarla es la tercerización, creando la figura de prestadores de asistencia técnica.
No obstante, la principal debilidad estructural es el desequilibrio económico en la
prestación que debe atacarse impulsando la educación sanitaria para incrementar la
valoración del servicio y, cuando sea determinado luego de estudios de capacidad de
pago, incluyendo esquemas de subsidio. Estos deben alcanzar en el futuro
sostenibilidad, vía su conexión a proyectos o programas productivos, servicios eco-
sistémicos, programas de reducción de vulnerabilidad y gestión de riesgos y otros,
con mecanismos de transferencias condicionadas.
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Estas conclusiones han sido obtenidas a nivel preliminar sobre la base de reuniones
y entrevistas a funcionarios de los diferentes niveles de gobierno y a expertos. En el
caso de los niveles sub-nacionales la muestra se ha restringido a 3 gobiernos
regionales y a un número significativo de representantes de ATM y Municipalidades
distritales pero provenientes de una sola provincia del departamento de Ayacucho.
Aunque se ha logrado captar gran parte de la problemática que determina cursos de
acción, podrían necesitar ser validadas con un trabajo más participativo y una
muestra más representativa.
En tal sentido, puede considerarse un insumo para un trabajo más profundo que
debería desarrollarse involucrando a los funcionarios de alto nivel del GORE
EJECUTIVO que conforman el Grupo de Trabajo en su planificación y en la
determinación del procedimiento a seguir.
b) Relacionadas con las funciones y competencias de los tres niveles de gobierno
La metodología utilizada ha sido efectiva para detectar duplicidades, cuellos de
botella, vacíos e indefiniciones en las responsabilidades específicas. Ha permitido
demostrar que las normas actuales que rigen el desarrollo de matrices y
competencias y que se desarrollan teniendo en cuenta únicamente las que están
determinadas con normas con rango de ley, no es adecuada para analizar la
problemática que con frecuencia se da a nivel de responsabilidades específicas que
pueden estar normadas de reglamentos o directivas o incluso no estar normadas.
El análisis de procesos, que ya se usa en algunos sectores, resulta más efectivo, y
puede extenderse a otros sectores por la ventaja de facilitar la identificación de
puntos críticos y brindar una perspectiva general, soluciones eficientes, y economías
en la prestación de servicios públicos con intervención de los diferentes niveles de
gobierno.