proyecto principal de educación en américa latina y el...

BOLETIN 37Santiago, Chile, Agosto 1995

PROYECTOPRINCIPALDE EDUCACIONen América Latina y el Caribe

Sumario

Presentación 2

La reforma educativa en América Latina y el Caribe: un programa de acciónErnesto Schiefelbein 3

Los bachilleres uruguayos: quiénes son, qué aprendieron y qué opinanCEPAL. Montevideo 35

Factores condicionantes del nivel de escolarización de GuatemalaEmilio Rojas 53

Relaciones entre la educación formal y la no formal.Implicaciones para el entrenamiento docenteAli Hamadache 62

Aprendizaje abierto y a distanciaUNESCO 85

Publicaciones Orealc

BOLETIN 30, ¿¿¿¿¿¿ 1993 / Proyecto Principal de Educación

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Los resultados de un creciente número de investigaciones sobre la realidad educativa en nuestraregión permiten examinar con mayor precisión los problemas, su magnitud, causas y consecuencias,a la vez que hacen posible definir estrategias efectivas. Estos trabajos se transforman en referentesimprescindibles no sólo para aquellos que deben adoptar decisiones en el campo de la educaciónsino que para todos los actores sociales que participan en los procesos de desarrollo de cada país.Es oportuno disponer de estos resultados de investigaciones porque hay nuevas demandas sobre lossistemas de educación. El mandato de contribuir a un crecimiento económico que asegure mayorequidad –ya que no se ha logrado contener la pobreza y brindar suficientes oportunidades de empleo,por lo que han profundizado las desigualdades– ha hecho que la educación no sólo se transformeen un elemento clave del desarrollo sino que sea el instrumento fundamental de respuesta a esosrequerimientos. De allí la preocupación por el lento avance en materia de calidad de la educacióny sus efectos en altos niveles de repetición y bajo rendimiento escolar.El consenso que existe sobre la limitación del desarrollo de los países porque falta modernizar lossistemas educativos obliga a decisiones políticas que respondan a estas demandas. La globalidadde las relaciones internacionales y los rápidos cambios tecnológicos tornan urgente el mejorar losprocesos educacionales y facilita el logro de consensos estables y democráticos con la participaciónde todos los sectores sociales. Es por esto que el Proyecto Principal de Educación debe emplearsistemáticamente los resultados de las investigaciones y en el presente número de nuestro Boletínse ha seleccionado una muestra de artículos pertinentes.Ernesto Schiefelbein utiliza estudios recientes para describir el estado de la educación en la región,identificar problemas claves y sus causas posibles. Junto con analizar la necesidad de complementarel éxito en las áreas política, social y económica con una fuerza de trabajo que pueda adaptarse,crecer y mejorar se sugieren prioridades y estrategias para aumentar la calidad y eficienciaeducativa en los países de América Latina y el Caribe.La Oficina de la CEPAL en Uruguay alerta sobre las preocupantes carencias de los conocimientosestudiantiles en el segundo ciclo de enseñanza secundaria en ese país. Su estudio pone de manifiestoque la enseñanza prevista en los programas no es realizada por los profesores o que estos enfrentanobstáculos que dan como resultado final el que, en la práctica, no se cumplan.Por su parte, Emilio Rojas establece que la educación de los padres es una variable muy importanteen la escolarización de los hijos y el modelo usado para cuantificar esa relación en Guatemala esun aporte para el análisis de otras realidades regionales.La relación entre la educación formal y la informal en la formación de profesores es analizada porAli Hamadache. El autor examina las principales interrogantes que surgen al estudiar este tema: ¿esposible diseñar objetivos comunes para la formación de profesores primarios e instructores deanalfabetos adultos o post iletrados? ¿La educación no formal requiere una categoría especial demaestros o se pueden formar los profesores primarios para servir estos programas? ¿Es la creaciónde la categoría de maestros ‘multi propósitos’ concebibles o deseables?El aprendizaje abierto y a distancia en todos los niveles del sistema –desde primaria al nivelterciario– ha ido aumentando su potencial impacto con la nueva tecnología del mundo de lascomunicaciones. La sección de innovación e investigaciones educativas de la División de EducaciónSuperior de la UNESCO examina conceptualmente el tema, informa de las principales necesidadesglobales y regionales, identifica estrategias y áreas problemáticas y sugiere modalidades para lacooperación internacional en este campo.Incluimos antecedentes de la próxima reunión de Ministros de Educación de América Latina y elCaribe y las publicaciones OREALC.

Presentación

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La reforma educativa en América Latina y el Caribe: un programa de acción / Ernesto Schiefelbein

LA REFORMA EDUCATIVA EN AMERICA LATINAY EL CARIBE: UN PROGRAMA DE ACCION

Ernesto Schiefelbein*

Desde la década del 60, se observa un importante progreso en los países deAmérica Latina y el Caribe en la expansión del acceso a la educación y en lacantidad de jornadas de clases a las que se asiste en cada año escolar, pero no hahabido cambios en los procesos de la mayoría de las salas de clases. A pesar delos esfuerzos realizados por los gobiernos, la mayoría de los colegios públicos nohan podido brindar una educación adecuada en forma continua y existe pocainvestigación en la mayoría de las Universidades Latinoamericanas. Sin embargo,hay muchos proyectos exitosos que sugieren que pueden implementarse reformasefectivas de la calidad de la educación y la diferencia de la calidad de losestablecimientos de elite de cada país con la de los países desarrollados es muchomenor que con respecto a la de los establecimientos de zonas urbano-marginales orurales del mismo país.Los insumos básicos son una condición necesaria para el aprendizaje, pero noconstituyen el único requisito. Sin los insumos básicos habrá poco aprendizaje,pero el tenerlos no genera necesariamente los niveles de logros esperados.Además de estos insumos básicos, las actividades desarrolladas en la sala declases por el profesor son la condición clave, junto con la cantidad de tiempo deque dispongan los alumnos para aprender, los materiales para que ellos puedanrealizar su trabajo (papel, lápices, guías de aprendizaje, textos de estudio eincluso computadoras) y, por supuesto, los edificios.

Directores Ejecutivos o los países que ellos representan.Los comentarios de Kin Bing Wu, Donald Winkler,Eduardo Velez, Joseph Ramos, John Durston, RichardPelczar, Hans Fritzche, Ricardo Carciofo, Ana MaríaCorvalán, Carmen Luz Latorre, Pablo González,Rolando Sánchez, Juan Casassus, José Rivero, DavidSilva y Miguel Nuñez y la revisión de Andrea Cirillomejoraron de manera importante las primeras versio-nes del presente documento.

1 Ernesto Schiefelbein. Director de la OREALC.Informe preparado para la Conferencia Anual del Ban-co Mundial sobre Desarrollo en América Latina y elCaribe, Río de Janeiro, junio 12 y 13, 1995. Los resul-tados, interpretaciones y conclusiones que se presentanen este informe son de la entera responsabilidad delautor. No representan necesariamente los puntos devista de la UNESCO o del Banco Mundial, ni de sus

Un proceso de reforma se debería basar en unconsenso nacional, por lo que éste sería distin-to en cada país. Es necesario considerar trestipos de reforma en un proceso que permitaalcanzar un consenso social: discriminaciónpositiva en favor de los alumnos de escasosrecursos; uso de alternativas al modelo frontal,por lo menos durante parte del tiempo de cla-

se; y fortalecer la tradición de investigaciónempírica. En este documento se considerandoce estrategias interrelacionadas, que podríanser particularmente importantes en la mayoríade los países Latinoamericanos (aun cuandolas estrategias se tendrían que adaptar a cadarealidad específica).

Los países de América Latina y el Caribe

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BOLETIN 37, agosto 1995 / Proyecto Principal de Educación

que experimentan actualmente un rápido cre-cimiento económico, demandan recursos hu-manos mejor capacitados. Aunque estas de-mandas no se ven satisfechas todavía, existeevidencia suficiente para detectar las causasde este retardo y para sugerir un programa deacción efectivo. Sin embargo, el programa sedebe adaptar al consenso social que alcance encada país en cuanto al esfuerzo financiero y alas estrategias educativas específicas.

La primera parte de este documento analizala necesidad de complementar el éxito de lasáreas económica, social y política con una fuer-za laboral que se pueda adaptar, crecer y me-jorar. Para que la fuerza laboral cumpla conesas características, se requiere una mejor edu-cación. La segunda sección describe el estadode la educación en América Latina y el Caribey los problemas clave a que se enfrenta. En latercera parte se identifican algunas de las cau-sas que generan un pobre rendimiento educati-vo en los niños que no asisten a estableci-mientos de elite y se sugieren prioridades parasuperarlo. La cuarta parte propone una seriede estrategias sustantivas para mejorar la cali-dad y la eficiencia de la educación en los paí-ses de América Latina y el Caribe.

Desarrollo, tendencias, demandas y desafíos

Un nuevo modelo de desarrollo aplicado envarios países de la región ha generado un rápi-do desarrollo económico, pero la siguiente eta-pa está condicionada a contar con recursos hu-manos mejor capacitados (admitiendo que elimpacto de factores exógenos, tales como sú-bitas devaluaciones de grandes países, estánmás allá del análisis de un educador). El nue-vo modelo se basa en la apertura de las econo-mías nacionales a la competencia internacio-nal, inversiones con financiamiento internacio-nal, equilibrios macroeconómicos, desregula-ción de las economías y de los mercados labo-rales, transferencias tecnológicas (innovación)y, eventualmente, gobiernos democráticos yreducción de la desigualdad (CEPAL-UNES-CO, 1992; Banco Mundial, 1993; Birdsall et al,

1994). Este modelo de desarrollo ha llevado laactividad económica a nuevos niveles de cre-cimiento, competitividad y adaptabilidad alcambio e incertidumbre, pero también ha traí-do consigo nuevas demandas. Existe la necesi-dad de complementar el éxito económico, so-cial y político con una fuerza laboral suscepti-ble de adaptarse, crecer y superarse y, al mis-mo tiempo, se requiere mejorar la equidad yreducir la pobreza. Las zonas de libre comer-cio y las presiones para la integración econó-mica con países altamente desarrollados hacenque estas necesidades sean una prioridad paralos socios menos desarrollados, que se sientenbloqueados por los bajos niveles de producti-vidad laboral (cuadro 1).

En estos años del 90, muchos países de Amé-rica Latina y el Caribe han dejado atrás unadécada de crisis económica e incluso períodostodavía más largos de substitución de importa-ciones, déficit presupuestarios, inflación y go-biernos autoritarios y quieren aumentar su ca-pacidad de crecer y reducir la pobreza. Conuna tasa de crecimiento anual de 3.2%, lospaíses de América Latina y el Caribe constitu-yen actualmente la segunda región en térmi-nos de crecimiento en el mundo. Pero sus eco-nomías más abiertas ponen a las empresas lo-

Cuadro 1COMPARACION DE PRODUCTIVIDAD LABORAL(Indice dólar = 100, 1992)

AlimentoPaís Acero proce- Banca Telecoma

sado minorista

Argentina 30 52 19 55Brasil 44 29 31 89Colombia 15 36 30 101México 32 27 28 67Venezuela 29 29 25 85Promedio latino-americanob 37 34 29 80

Fuente: McKinsey, 1994.a Factor total de productividad observado para las

telecomunicaciones desajustado por diferencias decalidad.

b Valor asignado por el empleo.

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cales en competencia con sociedades y firmasde larga tradición en el desarrollo de los recur-sos humanos y que están ubicadas en paísescon mayor disponibilidad de gente en todoslos niveles (Coles, 1994). Los empresarios delsector privado están tratando de reclutar unafuerza laboral competitiva al nivel internacio-nal, capaz de adaptarse a los continuos cam-bios tecnológicos más que de dominar mate-rias específicas; de absorber continuamentenueva información, métodos e ideas; y de or-ganizar nuevas funciones y tareas. Pero la pro-ductividad sigue siendo baja (cuadro 2). Almismo tiempo, los partidos políticos y los ciu-dadanos están presionando a los gobiernos ymiembros del Congreso para obtener informa-ción y los niveles educativos necesarios paraparticipar en este nuevo contexto social, parafrenar el uso de drogas, el SIDA, enfrentar losproblemas del medio ambiente y aumentar elacceso a la paz, el compromiso cívico y lasolidaridad (Flores y Varela, 1994; Mayor,1994; BID et al, 1995). Todos los sectores –que en el pasado tenían visiones muy diferen-tes en torno al rol de la educación– concuer-dan actualmente en que se debe mejorar lacalidad de la educación (UNESCO, 1990).

Las demandas de una mejor calidad y distri-bución de la educación en la región de Améri-ca Latina y el Caribe se generan, también, porla influencia que ejerció la educación en los

éxitos económicos de los países del Este deAsia; por las recientes investigaciones sobrelos múltiples impactos positivos de la educa-ción; y por las comparaciones internacionalessobre niveles de aprendizaje. La reciente ex-periencia del Este de Asia demuestra que unamejor educación y la reducción de la desigual-dad contribuyó al crecimiento económico ycomo, a su vez, el crecimiento económico con-tribuyó a la inversión en educación (Birdsall et al,1994). También se ha mostrado que la tasa decrecimiento en 98 países está directamente rela-cionada, en el período 1960-1985, con el capitalhumano inicial (Barro, 1991). En los países per-tenecientes a la Organización de Cooperación yDesarrollo Económicos (OCDE), la mano deobra altamente calificada y los nuevos conoci-mientos aparecen muy relacionados con el cre-cimiento de la productividad (McMahon, 1984).Por su parte, el Informe sobre la CompetitividadMundial mostró que los aspectos relativamentemás débiles de los países de América Latina yel Caribe son sus recursos humanos (WorldEconomic Forum, 1994).

También influyen en la demanda por educa-ción los resultados de investigaciones donde sedemuestra que la educación, en particular la edu-cación básica, contribuye al crecimiento alincrementar la actividad laboral, al mejorar lasalud, al controlar la natalidad y al preparar a lapoblación para su total participación en la eco-

Cuadro 2EVOLUCION DE LA PRODUCTIVIDAD LABORAL(Indice dólar = 100)

Acero Alimento procesado TelecomPaís

1985 1989 1993 1987 1992 1985 1989 1993

Argentina 25 28 37 54 52 39 32.0 66Brasil 44 38 49 23 26 48 51.0 58Colombia 12 12 15 35 36 57 58.0 73México 26 21 37 24 27 58 58.0 72Venezuela 34 25 29 32 29 58 56.0 52

Fuente: McKinsey, 1994.Nota: Durante el período analizado las industrias norteamericanas aumentaron su productividad como sigue: acero

42% (1985-1989) y 27% (1989-1993); Telecomunicaciones: 19% (1985-1989) y 28% (1989-1993).

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educación contribuye a reforzar la instituciona-lidad democrática, a forjar la capacidad económi-ca nacional y a promover gobiernos justos. To-dos estos impactos de la educación se ven cadavez más reconocidos como elementos clave paraponer efectivamente en práctica políticas socia-les y económicas sanas. Finalmente, compara-ciones internacionales de logros educativos su-gieren la gran magnitud de los cambios a lograren la calidad de la educación en América Latinay el Caribe, la que obliga a un esfuerzo pormejorar rapidamente (cuadro 3). Por ejemplo,casi el 90% de los estudiantes de Finlandia tie-nen un rendimiento superior que el del 10% de

nomía y en la sociedad (Lockheed y Verspoor,1991). Por ejemplo, la educación de las niñastiene relación con el aumento de la edad prome-dio del matrimonio, con el uso de anticonceptivosy con el uso de sistemas preventivos para elcuidado de la salud, que disminuyen la inciden-cia de enfermedades, los días de incapacidadpara trabajar, los costos de atención médica olas incapacidades que limitan la actividad de laspersonas. Más aún, las tasas sociales de retornopara cada nivel educativo son superiores a lastasas de interés del mercado en la totalidad de laregión de América Latina y el Caribe (Psacharo-poulos, 1994; Birdsall, 1995). Por otra parte, la

Cuadro 3DISTRIBUCION DE LOS PUNTAJES DE RENDIMIENTO EN LECTURA POBLACION A(Nivel 9 años de edad)

Percentiles de distribuciónPaís Puntaje Error

promedio standar 5% 10% 25% 50% 75% 90% 95%

Alemania (Ex RFA) 502.6 3.2 357 387 437 489 556 613 645Alemania (Ex RDA) 498.0 4.7 350 380 433 483 549 609 643Bélgica (Francesa) 507.7 3.3 366 393 446 503 562 612 638Canadá 499.0 3.4 355 390 441 499 560 610 631Chipre 479.8 3.3 341 369 417 480 539 585 620Dinamarca 472.3 3.9 256 312 383 479 560 613 641Eslovenia 498.1 2.7 361 389 436 500 562 613 641España 504.3 2.9 366 396 448 507 566 615 643Estados Unidos 552.8 3.0 410 441 484 551 602 653 679Finlandia 577.4 3.4 436 470 524 578 627 677 695Francia 534.0 4.3 409 436 475 530 583 631 663Grecia 506.1 3.8 370 402 448 507 559 607 643Holanda 483.2 3.9 351 379 425 478 536 582 612Hong Kong 513.0 4.1 395 421 464 522 571 614 637Hungría 499.7 3.7 361 387 441 500 561 611 634Indonesia 381.3 3.2 293 311 338 375 422 474 508Irlanda 510.2 4.0 360 396 447 506 564 614 642Islandia 521.0 0.1 344 390 456 525 580 627 650Italia 533.7 4.5 374 413 471 533 587 634 667Nueva Zelandia 532.2 3.5 367 406 469 537 594 644 675Noruega 527.6 2.9 339 388 460 536 590 638 665Portugal 475.3 4.1 348 376 426 479 529 578 606Singapur 517.1 3.1 376 404 455 511 564 611 638Suecia 544.8 3.3 354 402 479 550 610 660 698Suiza 512.4 3.0 360 390 441 507 569 626 655Trinidad y Tabago 445.5 3.8 313 336 383 440 507 568 598Venezuela 369.3 4.0 218 275 331 375 422 469 495

Fuente: Scheicher, Andreas y Yip, Jean. “Indicators of between-school differences in reading achievement”. IEA, NewJersey, mayo 1994

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los mejores alumnos de Venezuela (Schleichery Yip, 1994).

Existe consenso en que un crecimiento eco-nómico sostenido está relacionado con la acu-mulación de nuevo conocimiento y con la ve-locidad del cambio tecnológico y, por consi-guiente, a cambios más frecuentes de empleoa lo largo de la vida (Banco Mundial 1994a;1994b). Las empresas privadas exitosas apren-den continuamente y se adaptan a través delesfuerzo de “todos” sus empleados (Montero,1995). Este contexto genera tres desafíos im-portantes para la educación: los trabajadoresdel futuro tendrán que ser capaces de adquirirrapidamente nuevas especializaciones, lo quehace más importantes las habilidades básicasadquiridas en la escuela primaria y secunda-ria; continuar expandiendo los conocimientos,que implica ampliar el rol de la educación su-perior y el de los estudios de postgrado; y ofre-cer oportunidades de recapacitación y de for-mación permanente que estén al alcance a lolargo de todas nuestras vidas laborales (BancoMundial 1994a; 1994b). Las habilidades bási-cas son los idiomas, las matemáticas y, cadavez más, la capacidad de comunicación porescrito, así como el desarrollo de la responsa-bilidad, creatividad y el trabajo en equipo(Kamii et al, 1994). La educación y la forma-ción consiste entonces en adquirir habilidadesque permitan aplicar principios de lógica o depensamiento científico, definir problemas, re-colectar datos, establecer hechos y extraer con-clusiones válidas.

Los nuevos estilos de gestión también requie-ren cambios en la enseñanza y en los procesosde aprendizaje. La atención prioritaria a las de-mandas de los clientes, el aprendizaje interactivo,el uso sistemático de la conversación para con-cretar negocios o acuerdos laborales, la seguri-dad de recibir a tiempo insumos de buena cali-dad, acatar las leyes y el cumplimiento de loscompromisos también requieren de una educa-ción nueva e innovadora (Montero, 1995).

En una región donde más de la mitad de lapoblación no puede comunicarse efectivamen-te a través de la escritura –la mitad inferior de

la distribución socioeconómica–, estos cambioseconómicos y políticos presentan un desafíosin precedente para los sistemas educativos.Responder a este desafío involucra un cambiocultural, especialmente de actitudes, de la po-blación y de sus dirigentes (Coles, 1994) yestá relacionado con las desigualdades de in-gresos, por lo que ambos aspectos se debenincluir en el análisis de los problemas y en eldiseño de estrategias. Pocos sistemas educati-vos están equipados para responder a esta nue-va misión. Por ello es que la reforma del siste-ma educativo en América Latina y el Cariberesulta indispensable para la cristalización delas oportunidades que el Siglo XXI le está ofre-ciendo a la región (CEPAL-UNESCO, 1992).Los gobiernos se han comprometido verbal-mente a llevar a cabo reformas educativas eincrementar la inversión en el capital humano.Ahora es el momento de poner en práctica re-formas efectivas.

El estado de la educación en AméricaLatina y el Caribe

Desde la década del 60 se observa un impor-tante progreso en los países de América Latinay el Caribe en cuanto a la expansión del acce-so a la educación y en el aumento del númerode días de clases que se asiste en cada añoescolar, pero no ha habido cambios de los pro-cesos de la mayoría de las clases. La mayoríade los colegios públicos (especialmente los queatienden a la mitad inferior de la distribuciónsocioeconómica) no ha podido brindar una edu-cación adecuada sobre una base sustentable yla productividad de la investigación en las uni-versidades latinoamericanas es baja. Sin em-bargo, hay muchos proyectos que han tenidoéxito para elevar la calidad de la educación, loque sugiere que se pueden llevar a cabo refor-mas efectivas.

Más niños que nunca antes están matricula-dos en el sistema educativo y el acceso a laeducación básica es practicamente universal(cuadro 4). El acceso a escuelas primarias pasóde 60% a comienzos de la década del 60 a

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más del 90% en la década del 90 (el cuadro 4muestra que el porcentaje del grupo de 6-11años de edad que está matriculado es de 87.5%,pero los matriculados del grupo de 9 años deedad están cerca del 95%). En promedio, losalumnos asisten más de seis años a la escuela,aun cuando sólo aprueben 4 grados. La desi-gualdad de ingresos no ha representado unadificultad para la inscripción en primaria, perosí para alcanzar grados más altos y nivelesmínimos de conocimiento que les permitancontinuar con la educación secundaria. La ma-trícula en la educación secundaria es actual-mente equivalente a los dos tercios del grupode población con la edad correspondiente(UNESCO, 1995). En América Latina y elCaribe, entre los años 1960 y 1990, las tasasde inscripción en educación superior aumenta-

ron de 6 a 25%. Varios países establecieronuna estructura global para la formación avan-zada, sin embargo, las investigaciones realiza-das por las universidades han tenido muy pocoimpacto en las economías (Banco Mundial,1994a).

Educación primaria y secundaria

A pesar del aumento de la matrícula y de losmúltiples intentos de realizar reformas, la cali-dad y la pertinencia de la educación que reci-ben los estudiantes son inadecuadas en las zo-nas urbano-marginales y rurales de la mayoríade los países de la región (Schiefelbein yTedesco, 1995). Además del crecimiento li-neal (más de lo mismo), los países han pro-mulgado reformas curriculares y provisiones

Cuadro 4AMERICA LATINA Y EL CARIBE. MATRICULAS Y TASAS DE ESCOLARIZACION ESTIMADAS

Tasa de crecimiento anual promedioNivel 1960 1970 1980 1990 1992

60-70 70-80 80-85 85-90 90-92

Educación PreescolarNúmero de alumnos 983 1 728 4 739 10 663 11 244 5.8 10.6 11.7 5.2 2.7Tasa de coberturaa 2.4 3.3 7.8 16.7 17.4

Educación primariaNúmero de alumnos 26 653 46 576 65 327 75 689 77 168 5.7 3.4 1.5 1.5 1.0Tasa neta de escolarizaciónpara el grupo de 6-11 añosb 57.7 71.0 82.9 87.1 87.5Tasa bruta de escolarizaciónc 72.7 90.7 104.5 106.7 106.3

Educación primariaNúmero de alumnos 4 085 8 107 16 967 22 376 23 155 7.1 7.7 3.9 1.7 1.7Tasa neta de escolarizaciónpara el grupo de 12-17 añosb 36.3 49.8 62.9 66.2 68.0Tasa bruta de escolarizaciónc 14.6 25.5 45.3 52.5 53.2

Educación superiorNúmero de alumnos 573 1 640 4 889 7 413 7 924 11.1 11.5 5.3 3.2 3.4Tasa neta de escolarizaciónpara el grupo de 18-23 años 5.7 11.6 24.1 26.9 25.4Tasa bruta de escolarización 3.0 6.3 13.6 17.1 17.7

Fuente: UNESCO. Statistical Yearbook 1994; CELADE.a Grupo de 0-5 años de edad.b Número de alumnos (independiente del grado que cursan) dividido por la población de ese grupo de edad.c Matrícula total del grado dividido por la población del grupo de edad.

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constitucionales en favor de presupuestos mí-nimos o educación gratuita; han emitido pro-gramas educativos por la radio y la televisióny realizado campañas de alfabetización de adul-tos; han agrupado escuelas en torno a un nú-cleo; han subvencionado proyectos elaboradospor los docentes de las escuelas; han integradoniños con dificultades de aprendizaje en lasescuelas regulares; han creado escuelas secun-darias; han formado profesores en servicio; handescentralizado las decisiones y modificado lasestructuras administrativas; y, más recientemen-te, han desarrollado programas de pruebas deevaluación (Oliveira, 1989). Sin embargo, lossistemas de pruebas objetivas han mostradoque los alumnos están aprendiendo apenas lamitad de los niveles esperados (que son alcan-zados por alumnos de buenas escuelas, espe-cialmente de las privadas) y que en el cuartogrado sólo la mitad de los alumnos logran en-tender lo que leen (Chile, 1995; Argentina,1994). Incluso la elite de los colegios privadossólo tiene un rendimiento cercano al promediode los países desarrollados (Luna y Wolfe,1993; Wolff et al, 1993).

Las comparaciones internacionales realiza-das por el IEA muestran que el nivel cognitivoalcanzado en Trinidad y Tabago y en Vene-

zuela –que son representativos de los mejoressistemas de la región de América Latina y elCaribe (Arancibia y Rosas, 1994)– está máscerca de los niveles de Africa que de los quedel Este de Asia (cuadro 5) y que existen se-rios problemas de equidad (Schleicher y Yip,1994). Aún en el caso de Chile, que ha mejo-rado muchos de sus insumos y ha implemen-tado efectivamente reformas estructurales, lospuntajes en la evaluación de los logros hanpermanecido constantes entre los años 1982-1990 en cada uno de los grupos socioeconómi-cos (cuadro 7).

Los bajos niveles de logros cognitivos, ladesigualdad y el aprendizaje pasivo que se ob-serva en América Latina y el Caribe represen-tan serios problemas para el crecimiento deacuerdo a la experiencia del Este de Asia(Birdsall et al, 1994; Banco Mundial, 1993).Tal como fuera detectado por el estudio delIEA, el nivel de los logros obtenidos por losestudiantes de escuelas públicas urbano-mar-ginales y de escuelas rurales primarias (espe-cialmente en áreas de población indígena talescomo Aymara, Guaraní, Quechua, Maya) songeneralmente la mitad de aquellos de estudian-tes con recursos (Wolff et al, 1993; ver cuadro7 para comparaciones detalladas).

Cuadro 5COMPARACION ENTRE EL ESTUDIO DE IEA Y EL DE OREALCSOBRE ALFABETIZACION EN LECTURA, 1992-1993

Estudio de IEA, 1992 Estudio de OREALC, 1992-1993a

Finlandia 569Estados Unidos 547Hong Kong 517Singapur 515 Argentina 361Ex Alemania Occidental 503 Bolivia 284España 504 Costa Rica 381Indonesia 394 Chile 366

Ecuador 303Trinidad y Tabago 451 República Dominicana 308Venezuela 383 Venezuela 383

Fuente: Elley, W. B. “How in the World do Students Read?”. International Association for the Evaluation of EducationalAchievement, 1992: Arancibia Violeta y Rosas, Ricardo. Medición de la calidad de la educación en AméricaLatina. Resultados de siete países de la Región. Vol III, REPLAD-UC. Santiago, Chile, 1994.

a El puntaje promedio de Venezuela en el estudio de OREALC (60.2) fue aumentado en 383/60.2 para expresarlo en laescala del estudio de IEA. Para cada uno de los otros seis países se usó el mismo coeficiente.

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Cuadro 6ESTUDIO PILOTO TIMSS DE RENDIMIENTO, 1992

Matemáticas CienciasPaís

1 2 3 4 1 2 3 4

América Latinay el Caribe Argentina 50 41 33 29 45 43 37 28 Colombia 66 32 27 35 47 29 36 37 Costa Rica 72 59 44 43 66 59 50 50 Rep. Dominicana 60 41 29 31 52 38 29 29 Venezuela 44 29 55 33 55 38 37 35

Otros países Promedio nacional Promedio nacional Tailandia 50 55 Estados Unidos 52 55

Fuente: Luna, E. y R. Wolfe “A feasibility report on the appraisal of mathematics and science education in Latin America”Mimeo. Technical Department, Latin America and the Caribbean Region. Banco Mundial,1991. Los puntajes deTailandia y de Estados Unidos provienen de: Garden, R. y Robitaille, D. 1989. “The IEA study of mathematics II:Contexts and outcomes of school mathematics”, Oxford: Pergamon; y D. Postlethwaite, T.N. y Wiley, D. 1992.“The IEA study of science II: science achievement in twenty-three countries”, Oxford, Pergamon.

Nota: 1. Escuelas privadas de elite2. Privadas clase baja y Públicas clase alta3. Públicas clase baja4. Públicas Rurales

Las escuelas públicas de menores recursostienen, también, un año escolar y un horariodiario más corto por lo que, en muchos casos,sólo se ofrece al alumno una oportunidad po-tencial de aprendizaje menor de 800 horasanuales (comparado con las 1200 o más horasofrecidas a estudiantes de buenas escuelas pri-vadas y que se aproximan al promedio de lospaíses desarrollados). Esta cantidad limitadade tiempo para aprender (cuadro 9) se debeusualmente al uso del espacio en dos turnos(un grupo diferente en cada turno) y a la faltade tiempo de los profesores, aun cuando estoúltimo dice relación con una mala distribuciónde los maestros de escuelas públicas, al menosen países en los que la relación estudiante/profesor es inferior a 30 (Oliveira, 1989;CEPAL-UNESCO, 1992). En las escuelas demenores recursos se desperdicia un importanteporcentaje del tiempo disponible para el apren-dizaje en actividades no productivas tales comopasar lista, obtener silencio (disciplina) e inte-

rrupciones (Filp, 1987). Existe especial pre-ocupación por las escuelas multigrado ya queellas representan entre una quinta y tres cuar-tas partes de la totalidad de las escuelas y losprofesores que les son asignados no han reci-bido ni formación especial ni material apro-piado para esta desafiante labor.

La desigualdad suele ser difícil de reducir,pero lo es más aun en América Latina y elCaribe porque la mayor parte de los que diri-gen el sistema público envían a sus hijos acolegios primarios y secundarios privados des-de donde pasan a universidades gratuitas. Enconsecuencia, sus hijos no se ven afectadospor los bajos rendimientos de las escuelas pú-blicas. Sin embargo, incluso los estudiantespertenecientes a los mejores colegios privadosque representan el 10% en los países latinoa-mericanos están teniendo un rendimiento si-milar al promedio de los países desarrollados(Wolff et al, 1993; cuadro 6).

Pero el mayor desafío para elevar la calidad

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Cuadro 7CHILE: RENDIMIENTO DE LOS ALUMNOS DE CUARTO GRADO EN ESPAÑOL, 1982-1988

Tipo escuela y Tamaño 1982 1988Nivel sociode la Muestra Puntaje Puntaje Por- Muestra Puntaje Puntaje Por-económico ciudad bruto (%) neto (%) centaje bruto (%) neto (%) centaje

Privadas-pagadas

Alto Capital 4 822 81.3 72.0 100 6 928 79.5 69.3 100Grande 1 961 80.7 71.0 100 3 613 80.1 70.2 100

Medio Capital 2 445 77.0 65.5 96 1 929 75.2 62.8 93Grande 3 693 75.2 62.8 92 2 448 73.7 60.6 90

Privadas-subsidiadas

Alto Capital 1 172 69.2 53.8 79 800 70.5 55.8 83Grande 1 304 74.7 62.1 91 1 802 76.3 64.5 96

0.0 0.0 0 Medio Capital 15 361 62.0 43.0 63 15 162 63.6 45.4 68

Grande 10 569 64.4 46.6 69 14 002 66.7 50.1 74

Bajo Capital 6 555 56.6 34.9 51 24 900 55.5 33.3 49Grande 2 081 54.0 31.0 46 12 114 54.1 31.2 46Resto 4 673 51.5 27.3 40 4 894 50.5 25.8 38

Cat D Capital 0 0.0 0.0 0 472 45.7 18.6 28Grande 0 0.0 0.0 0 865 45.1 17.7 26Resto 0 0.0 0.0 0 1 542 37.6 6.4 10

Municipal-subsidiada

Alto Capital 605 72.7 59.0 87 0 0.0 0.0 0Grande 1 382 67.6 51.4 76 0 0.0 0.0 0Resto 507 65.7 48.6 71 0 0.0 0.0 0

Medio Capital 19 749 58.5 37.8 56 5 053 60.8 41.2 61Grande 14 481 61.8 42.7 63 13 752 63.2 44.8 67Resto 40 340 58.2 37.3 55 1 640 58.1 37.2 55

Bajo Capital 25 049 54.0 31.0 46 32 072 50.8 26.2 39Grande 14 071 56.2 34.3 50 56 395 51.7 27.6 41Resto 33 042 51.1 26.7 39 33 690 46.1 19.2 28

Cat D Capital 0 0.0 0.0 0 196 49.2 23.8 35Grande 0 0.0 0.0 0 3 429 44.2 16.3 24Resto 0 0.0 0.0 0 9 071 42.6 13.9 21

Total 203 862 58.6 37.9 56 246 769 55.0 32.5 48

Fuente: Datos tabulados por SIMCE, marzo, 1985.Notas: Para calcular los puntajes netos se usa la ecuacion Pn=-0.5+3/2*Pb. Si Pb es 100 el Pn es 100. Si Pb es 33 el

Pn es 0;En “Resto” se incluye información de ciudades con menos de 20.000 habitantes.

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Cuadro 8COMPARACION PUNTAJES DE RENDIMIENTO CUARTO GRADO.PROMEDIO ESPAÑOL Y MATEMATICAS, PRUEBA NACIONAL DE CALIDAD, 1982-1994(Porcentaje de respuestas correctas)

1982 1988 1990 1992 1994

A. 5% Escuelas con mayores puntajes 77.49 75.83 80.87 87.63 86.80

B. 5% Escuelas con menores puntajes 48.35 43.41 40.45 46.45 49.12

C. Diferencia (A-B) 29.14 32.42 40.42 41.18 37.68

D. Porcentaje: 100*B/A 62.40 57.25 50.02 53.01 56.59

Fuente: 1982-1988, cuadro 7 e información del CPEIP y del SIMCE; 1990-1994, Mineduc, División de EducaciónGeneral, 1995 (publicado en El Mercurio, 14 de mayo, 1995, pág. E-20).

Notas: No se identifican especiales cambios en métodos, enseñanza, o infraestructura para el 5% de las mejoresescuelas (principalmente del sector privado), por lo que es posible presumir que las constantes son “overtime”;La estimación de 1982 y 1988 corresponde aproximadamente a los mejores (y peores) puntajes de lasescuelas cuya matrícula en conjunto significaba alrededor del 5% del número total de alumnos (en lugar del5% del número total de escuelas). Este cambio de unidad deberían considerarse para el análisis y conclusio-nes;Las pruebas nacionales de 1982 y 1988 pueden ser comparadas en términos absolutos, mientras que las de1990 a 1994 solamente pueden compararse en términos relativos (usando el promedio de los mejores y peorespuntajes).

del sistema público está dado por un círculovicioso perpetuado por factores sociales com-plejos que son resistentes a reformas. Se generaporque pocos de los estudiantes que se gradúande educación secundaria se interesan en la ca-rrera docente debido a la escasa satisfacción pro-fesional que ella ofrece, originada por los bajossalarios y por los bajos niveles de aprendizajede los alumnos. Por consiguiente, pocos profe-sores eligen enseñar movidos por su vocación yla mayoría termina haciéndolo porque no sonaceptados en carreras más prestigiosas. Esta for-ma negativa de seleccionar es particularmenteperjudicial ya que “enseñar es una forma com-pleja de trabajo que requiere elevados nivelesde conocimiento formal para ejercerla con éxi-to” (Rowan, 1994). La diferencia entre los nive-les de formación requeridos y los reales, tiendena hacer crecer artificialmente las demandas sa-lariales ya que todos los profesores suponen cum-plir con la formación necesaria para la docenciadado que no existen métodos efectivos para eva-luar su habilidad individual (Hatry et al, 1994).Las demandas salariales también se ven afecta-

das por el género y el horario ya que más de dostercios son mujeres y tienen horarios a tiempoparcial, pero el nivel salarial esperado es aquelcorrespondiente a un profesor hombre con hora-rio completo y buena formación, lo que sólopuede corresponder a una pequeña fracción deltotal. El problema del sistema público es aunmás serio ya que los mejores profesores tiendena irse a buenos colegios privados en donde lossalarios pueden llegar a ser 5 o 10 veces supe-riores. Por consiguiente, hay presiones perma-nentes por mejoras salariales en el sector públi-co. La presión incluye huelgas casi todos losaños, porque los profesores de escuelas públicas–como parte importante de los empleados públi-cos– están organizados en poderosos sindicatos,apoyados por congresales y líderes políticos yno pocas veces sus dirigentes son figuras loca-les importantes con un papel crítico en tiemposde elecciones. No obstante, los salarios no hanaumentado, las huelgas han erosionado los ni-veles del rendimiento escolar y los sindicatos nohan promovido mejoras de los métodos de ense-ñanza.

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Cuadro 9DISTRIBUCION DE ALUMNOS DE PRIMER GRADO POR DIAS DE ASISTENCIADURANTE EL AÑO ESCOLAR POR TIPO DE ESCUELA Y NIVEL URBANO

Número de asistenciasDependencia Departamento (en porcentaje de la matrícula) Matrícula

administrativa y área 0-110 111-130 131-150 151 y más

Matrícula primer gradoa

Públicas Montevideo 9.0 8.6 26.4 56.1 17 569Maldonado Urbano 8.6 5.4 16.3 69.7 1 525Total Urbano(Tres Dptos.) 9.3 7.3 22.2 61.2 9 198

Tacuarembó Rural 5.5 9.9 29.8 54.8 473Total Rural(Tres Dptos.) 7.5 7.7 27.4 57.4 1 592

Privadas Montevideo 1.7 2.4 23.9 72.0 6 309Interior 2.7 2.9 24.2 70.1 3 268Total 2.0 2.6 24.0 71.4 9 577

Matrícula totalb

Públicas Montevideo 5.3 4.8 20.8 69.1 99 614Maldonado Urbano 7.0 2.9 12.7 77.3 8 300Total Urbano(Tres Dptos.) 5.2 4.1 17.4 73.4 51 314

Tacuarembó Rural 6.6 6.9 27.9 58.6 2 806Total Rural(Tres Dptos.) 4.2 4.7 21.9 69.2 8 599

Privadas Montevideo 1.1 1.7 17.8 79.4 34 745Interior 1.3 1.8 18.3 75.6 17 319Total 1.2 1.7 18.0 79.1 52 064

Fuente: CEPAL. Oficina de Montevideo, sobre datos del “Resumen estadístico anual” de las escuelas públicas de losDepartamentos de Montevideo, Canelones, Maldonado y de la totalidad de las escuelas privadas (habilitadas yautorizadas) existentes en el país, del CEP-DIPE

a Incluye información sobre 591 escuelas públicas y 227 escuelas privadas.b Incluye información sobre 643 escuelas públicas y 227 escuelas privadas.

La mayoría de los profesores usa el métodode enseñanza “frontal” a la “totalidad de laclase” y no atiende las necesidades específi-cas de los estudiantes, con lo que sedistorsionan los objetivos educacionales cla-ves. Aproximadamente el 80% de los profe-sores secundarios chilenos dictan sus clases alos alumnos (Cox, 1995; CEPAL, 1995). Másaún, la enseñanza frontal implica: aceptaciónde la estructura educativa autoritaria; necesi-dad de aprender de memoria; una única res-puesta correcta y ninguna oportunidad de dis-

cutir respuestas divergentes; ausencia de dis-cusiones entre grupos de pares; falta de opor-tunidad de aprender a alcanzar consenso so-cial e imposibilidad de asociar el aprendizajecon el contexto local.

En resumen, mejorar la calidad de la educa-ción primaria y secundaria requiere de perso-nas mejor educadas pero, al mismo tiempo, elcambio debe ser introducido sin esperar quelos docentes dediquen tiempo adicional volun-tario ni que sea posible contratar reemplazan-tes mejor entrenados (Schiefelbein et al, 1994;

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Banco Mundial, 1994). Estas son condicionesdifíciles, pero que se han cumplido en unospocos proyectos exitosos que serán menciona-dos más adelante.

Educación superior e investigación.

El crecimiento masivo de la matrícula en laeducación superior y la reducción del gastopúblico estimuló la aparición de una crecientevariedad de instituciones de educación supe-rior y generó grandes diferencias en la calidadde sus graduados (Brunner et al, 1994). Dehecho, las universidades ya no son las únicasinstituciones que realizan investigación.

El tamaño del sistema universitario ha au-mentado y existen aproximadamente 8 millo-nes de estudiantes universitarios atendidos porun millón de docentes (cuadro 4). En un siste-ma tan masivo, los objetivos de los diversosactores ya no son homogeneos, las dimensio-nes del sistema de educación superior se ha-cen burocráticas y se debe tomar en cuenta laspresiones de los sindicatos de profesores y es-tudiantes (Schwartzman, 1993). Para el Estadoha sido insostenible financiar el rápido aumentode matrículas lo que ha provocado una caídade la calidad. El rendimiento de la educaciónsuperior también se ha visto afectado por la

baja sufrida en el nivel académico de los gra-duados de educación media ya que el rápidocrecimiento de las matrículas de este nivel im-plica un mayor acceso de la población menosprivilegiada.

Al mismo tiempo, el nivel académico es di-fícil de mantener cuando los recursos por estu-diante disminuyen (Winkler, 1990). Sólo 20%de la facultad tiene formación doctoral(Schiefelbein y Apablaza, 1993) y la mitad delos docentes tiene empleos suplementarios en-tre los cuales existe una importante propor-ción con “jornada-completa”. Más aún, la dis-tribución de la educación superior según losdistintos niveles socioeconómicos se mantienedesigual y la reducción de los recursos públi-cos por estudiante no ha mejorado dicha dis-tribución. La quinta parte de la población conmayores recursos recibe casi la mitad de lossubsidios públicos para la educación superior(cuadro 10), en tanto que la quinta parte demás escasos recursos recibe sólo el cincoporciento (Puryear y Brunner, 1994).

El crecimiento masivo de la matrícula obli-gó a los gobiernos a controlar el producto (enlugar del control tradicional del proceso) y ge-neró la aparición de una variedad de institu-ciones de educación superior. El control cui-dadoso de los procesos que se llevaba a cabo

Cuadro 10INCIDENCIA DEL GASTO PUBLICO PARA EDUCACION POR NIVEL EDUCATIVO Y DEINGRESO EN ALGUNOS PAISES DE AMERICA LATINA Y EL CARIBE(Porcentajes)

Educación primaria Educación superior

País 40% más 40% 20% más 40% más 40% 20% máspobres medios ricos pobres medios ricos

Argentina 57 32 11 17 45 38Brasil 15 80 5 ... ... 48Chile 59 32 9 17 32 52Costa Rica 57 35 8 15 42 43Rep. Dominicana 59 37 4 32 35 33Venezuela 45 39 16 23 43 34

Fuente: ECLAC/UNIDO Industry and Technology Division, con base en cifras de: WorldBank, Social Spending in Latin America: The Story of the ’80s, Report Nº 8450, WashingtonD.C., 18 diciembre 1990.

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do a reembolsar los costos de administraciónde las universidades y a aumentar gradualmentelos niveles de financiación.

Esfuerzos, financiamiento e innovaciones delos gobiernos.

El continuo interés de los países de AméricaLatina y el Caribe por la educación se reflejaen la cantidad de recursos destinados a la edu-cación y en la cantidad de proyectos exitososimplementados en la última década. Ha habi-do un gasto público en educación que se hamantenido relativamente alto a pesar del usoineficiente de estos recursos.

El gasto de los gobiernos de América Latinay el Caribe en educación fue de 3.7% del PNBen 1990 –lo que representa un porcentaje lige-ramente superior del PNB que el del Este deAsia (3.4%), pero inferior que el de Africa(4.7%), a pesar de que en términos de US dó-lares las relaciones son inversas– además del1.0% del PNB gastado por el sector privado(Banco Mundial, 1994b; CEPAL-UNESCO,1992). La crisis financiera del comienzo delos años 1980 redujo el gasto público en edu-cación en un 30%. Mas adelante se recuperanlos niveles de gasto en educación hasta los delos años 1980, pero siguen siendo muy infe-riores (en US dólares) a aquellos de los paísesdesarrollados. Desgraciadamente, el mayorfinanciamiento para la educación (al recuperarlos niveles de 1980) fue utilizado para reducirla proporción alumno/profesor en la educaciónprimaria desde 27 a 23 en la educación prima-ria, en lugar de aumentar los salarios de losprofesores, extender el horario diario, distri-buir materiales de aprendizaje o desarrollar lainvestigación y el entrenamiento de postgrado.

De acuerdo a los resultados de investigacio-nes internacionales, el reducir la proporciónestudiante/profesor y los salarios es una políti-ca que ha demostrado ser muy ineficaz; enrealidad las investigaciones sugieren políticasalternativas tales como aumentar tanto el nú-mero de alumnos por profesor (hasta un ciertonivel) como el nivel salarial en la medida que

cuando existían unas pocas instituciones deelite ha sido reemplazado por la atención a lacalidad de los graduados (Neave, 1988). Almismo tiempo, la creciente demanda social ylos cambios de las necesidades del mercadolaboral han promovido el desarrollo de univer-sidades privadas y de instituciones no-univer-sitarias. Los centros técnicos de dos años y losinstitutos profesionales de cuatro años ya es-tán operando en varios países. Estas nuevasinstituciones han equilibrado la naturaleza al-tamente politizada de las universidades públi-cas latinoamericanas o, por lo menos, han in-troducido flexibilidad en las políticas de edu-cación superior. Por otra parte, los alumnos ysus padres deberían tener acceso a una mayorcantidad de información pública pertinente paraque puedan adoptar decisiones racionales cuan-do escojan la institución y la carrera que lesconsumirá su tiempo y su dinero. La investi-gación está concentrada en unas pocas univer-sidades, pero también en un creciente númerode institutos de investigación tanto públicoscomo privados y en empresas. Ciertas univer-sidades selectas tienen un rol más importanteen la investigación en muchos países, pero esosesfuerzos se ven limitados por la falta de pro-fesores con formación doctoral y de incenti-vos, especialmente financieros. Existen muypocos mecanismos para apoyar programas doc-torales, proyectos de investigación y becas paradoctorados. Es difícil para los jóvenes investi-gadores planificar una carrera a largo plazoque les asegure un nivel de ingreso (y nivel devida) razonable que compense el costo de con-vertirse en investigador. En consecuencia,América Latina tiene una posición extremada-mente débil en la producción y uso de conoci-mientos. El porcentaje de PIB destinado a lainvestigación y al desarrollo es sólo una quin-ta parte de la proporción destinada por laOECD y apenas un tercio de la de las econo-mías recientemente industrializadas del Estede Asia (cuadro 11). No obstante, ahora estánaumentando los fondos para proyectos de in-vestigación que sean evaluados externamentey recientemente algunos países han comenza-

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de frustraciones puede ser incluso superior alcosto de atender a los repitentes.

La crisis financiera de comienzos de la déca-da del 80 también provocó un descenso en elgasto público en educación superior y en inves-tigación y desarrollo. Sin embargo, la falta derecursos adicionales para la expansión ha sidoun importante incentivo para que las universida-des públicas mejoren su eficiencia interna, paraque obtengan recursos provenientes de los pa-gos de los alumnos (en la medida que operanbuenos mecanismos de préstamos a estudiantes)o de la venta de servicios, o para contratar indi-

implique el mismo costo total. La ineficienciade los sistemas educativos de América Latinay el Caribe se refleja también en el importantenúmero de repitentes: 29% de los alumnos deeducación básica son repitentes. Anualmente,de los US$ 7.5 billones de gasto público eneducación primaria, US$ 2.5 billones (casi untercio) se gasta en los que repiten educaciónprimaria. Se observan cifras similares en edu-cación secundaria y superior (CEPAL-UNESCO, 1992; Wolff et al, 1993; Schiefel-bein, 1994). Sin embargo, el costo humano entérminos de tiempo perdido y de acumulación

Cuadro 11INDICADORES DE CIENCIAS Y TECNOLOGIA POR GRUPOS DE PAISES ESCOGIDOS(Diferentes años entre 1988 y 1990)

NuevasIndicador América Países economías Países Sur

Latinaa OECDb en desarrollo de EuropaAsia orientalc

Gastos per cápita (US$) en investigación y desarrollo 10 448 23 44Porcentaje del PIB destinado a investigación y desarrollo 0.5 2.5 1.4 1.0Gastos por ingeniero o científico en

investigación y desarrollo (US$) 34 858 141 861 50 160 60 647Ingenieros y científicos por 100.000 personas

económicamente activas 650 115 185 ...Graduados universitarios por 100.000 habitantese 156 592 478 191Porcentaje de graduados universitarios en ingeniería

y tecnología 19.5 15.6 19.6 17.5

Gastos en investigación y desarrollo según fuente (%)e. f

i) Sector Público 78.8 43.1 35.6 46.4ii) Sector empresarial 10.5 52.5 61.4 49.5iii) Fondos externos 3.4 0.4 2.9 3.9iv) Otros 7.3 4.0 0.1 0.2

Gastos en investigación y desarrollo según actividad (%)e. g

i) Investigación básica 20.9 14.1 21.1 19.0ii) Investigación aplicada 52.4 26.5 30.4 39.7iii) Desarrollo experimental 26.7 59.5 48.5 41.2

Fuente: ECLAC/UNIDO Industry and Technology Division, sobre la base de información oficial.

a Países de ALADI más Cuba.b No están incluidos: España, Grecia, Portugal, Turquía, Yugoeslavia.c Incluye Hong Kong, Corea, Singapore, Filipinas y Tailandia.d Están incluidos: España, Grecia, Portugal, Turquía, Yugoeslavia.e Información de mediados de la década de los ’80.f No está incluida Turquía.g Solamente están incluidos (en sus respectivas regiones): Argentina, Cuba, México y Venezuela; España y Portugal; y

el Grupo de los Siete, excepto Canadá.

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Cuadro 12AMERICA LATINA Y EL CARIBE: GASTOS EN INVESTIGACION Y DESARROLLO

Porcentaje del PIB Dólares per cápita

Subregión y país Inicio Fines Inicio Fines1980a 1980b 1980a 1980b

Países grandesArgentina 0.47 0.44 24.2 12.6Brasil 0.58 0.61 9.3 14.3Méxicoc 0.27 0.50 6.1 8.2

Países andinosBolivia 0.07 ... 1.1 ...Colombia 0.15 0.37 1.6 4.4Chile 0.41 0.63 8.6 10.6Ecuador 0.13 ... 1.5 ...Perú 0.30 0.22 3.7 2.4Venezuela 0.43 0.38 16.8 11.7

Otros países sudamericanosParaguay 0.12 ... 1.5 ...Uruguay 0.20 0.20 4.4 3.7

América Central y PanamáCosta Rica 0.16 0.26 2.2 4.1El Salvador 0.10 0.16 0.7 1.4Guatemala 0.22 0.50 2.1 3.7Honduras 0.10 ... 0.6 ...Nicaragua 0.10 ... 0.7 ...Panamá 0.18 ... 3.3 ...

CaribeCuba 0.72 0.93 19.8 23.0Jamaica 0.10 0.03 1.0 0.3Rep. Dominicana 0.35 ... 0.7 ...Trinidad y Tabago 0.10 0.08 4.4 5.1

Fuente: ECLAC/UNIDO Industry and Technology Division, sobre la base de información oficial; Francisco Sagasti yCecilia Cook “La ciencia y la tecnología en América Latina durante el decenio de los ochenta”, ComercioExterior, Vol. 37, Nº 12, diciembre 1987.

a Años varían entre 1978-1984.b Años varían entre 1984-1990.c La información de inicios de 1980 está estimada con base en los porcentajes de gastos en ciencia y tecnología.

viduos con experiencia en administración uni-versitaria más que en política partidaria (Riggs,1964). Al agregar estas nuevas fuentes definanciamiento, la “experiencia de unos pocospaíses en desarrollo, como Chile, indica que esposible lograr que el sistema de educación supe-rior crezca aun cuando el gasto público por es-tudiante disminuya” (Banco Mundial, 1994a).

Pero el aumento de la cobertura no significamejor calidad. El gasto en investigación y desa-rrollo permanece cerca de la mitad del uno porciento durante la década del 80, mientras queen las nuevas economías industrializadas delEste del Asia lo han aumentado y están actual-mente gastando tres veces más (cuadro 12).

A pesar del sombrío estado de la educación

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en América Latina y el Caribe, existe un ciertonúmero de programas y políticas exitosas quesugieren la existencia de un sólido potencialpara mejorarla (UNESCO, 1993b; CEPAL-UNESCO, 1992; Oliveira, 1989). Primero, haymuchos ejemplos de buenas escuelas y univer-sidades, dirigidas fundamentalmente por el sec-tor privado, que están orientadas hacia estu-diantes de la elite. Segundo, la formación téc-nico-vocacional en servicio ofrecida por insti-tuciones como SENAI (Brasil) y SENA (Co-lombia) y los programas de educación-dual hansido muy bien valorados por la industria pri-vada. En tercer lugar, la Escuela Nueva (Co-lombia) y el P-900 (Chile) han puesto en prác-tica cambios masivos en los procesos de lasescuelas primarias y secundarias –utilizandomateriales para el auto-aprendizaje como lohiciera Corea en la década del 60 con la aseso-ría de la Universidad Estatal de Florida– y exis-ten otros ejemplos tales como el uso masivode computadores y las Escuelas Líderes (Cos-ta Rica), el Programa Nacional de EducaciónBilingüe (PRONEBI, Guatemala), los Instruc-tores Comunitarios (México) y la ReformaAcadémica de Río Grande do Sul (Brasil). Unared nacional de información ha operado conéxito en Colombia (Toro, 1993) y en Argenti-na se ha puesto en práctica un currículo conun núcleo mínimo común de contenidos(Braslavsky, 1995).

En educación, la capacidad de investigacióny el uso de los resultados han sido estimuladosa través de la red regional de intercambioREDUC (Oliveira, 1989). Hay programas quebuscan aportar un financiamiento integral paraapoyar programas de graduados en conjuntocon investigación y becas para candidatos aldoctorado y proyectos de investigación eva-luados externamente. Finalmente, existen pro-gramas cooperativos regionales que han teni-do éxito en áreas clave tales como biología ybiotecnología (PNUD, 1995). La puesta enpráctica masiva de programas exitosos selec-cionados puede mejorar el nivel de los rendi-mientos y ayudar a la sociedad a incrementargradualmente los niveles de salarios los que

permitirían neutralizar, eventualmente, el cír-culo vicioso comentado en el subcapitulo Edu-cación primaria y secundaria.

Resumen

La descripción de la educación primaria y se-cundaria muestra que baja calidad y desigual-dad aparece asociada (entre otras) a seis cau-sas mutuamente relacionadas: (i) tiempo deaprendizaje insuficiente, (ii) falta de insumosbásicos entre los que se incluyen material deaprendizaje y profesores bien formados, (iii)selección deficiente de los futuros profesores,(iv) políticas en conflicto con los resultados delas investigaciones, (v) asignación negativa deinsumos para estudiantes pobres (incluyendoindígenas) y (vi) falta de incentivos para me-jorar la enseñanza. Los salarios bajos se po-drían incluir como la séptima causa que gene-ra la poca atracción que presenta la carreradocente, pero aumentar los sueldos tiene ahorasolamente un efecto a largo plazo. Las relacio-nes entre baja calidad, desigualdad y estas (yotras) causas son analizadas en la próxima sec-ción.

La descripción de la educación superior re-fleja la necesidad de fortalecer la tradición dela investigación; proveer salarios competitivospara la elite dedicada a la investigación; lanzarprogramas nacionales para la formación a ni-vel de doctorado; aumentar los fondos paraproyectos de investigación competitivos conevaluación externa; apoyar efectivas modali-dades de acreditación; y desarrollar sistemasde información que permitan reducir la incer-tidumbre producida por los efectos retardadosa largo plazo de la formación en educaciónsuperior.

Es necesario identificar cuidadosamente cau-sas e interrelaciones con el objeto de asignarprioridades y diseñar estrategias efectivas. Es-tas estrategias deberían considerar desarrollosrecientes que tienen el potencial para poderreformar efectivamente la educación (Brown,1994; Hatry et al, 1994; Slavin, 1991; Levin,1989). La parte financiera, como tal, no ha

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sido incluida aún como una causa (ya que enalgunos países los recursos necesarios para dis-poner de más tiempo e insumos básicos se pue-den lograr mediante la reasignación de recur-sos; mejorando la eficiencia; despidiendo a losprofesores “fantasmas”; o bien obteniendofinanciamiento del sector privado) ni como unproblema de asignación intrasectorial ya quelas tasas de retorno de todos los niveles educa-tivos son superiores a las tasas de interés delmercado (Birdsall, 1995). En la sección finalse examinará el financiamiento a fin de consi-derar tanto la factibilidad de implementar es-trategias para mejorar la calidad, como la for-ma de disminuir la desigualdad, de reducir lanaturaleza regresiva del gasto público en edu-cación y de elevar a largo plazo la calidadmediante salarios razonablemente altos o com-petitivos.

Causas del bajo rendimiento

Aunque es poco lo que se sabe sobre comollevar a cabo innovaciones efectivas en educa-ción, hay avances importantes en el análisis delos sistemas educativos que permiten identifi-car los principales factores responsables de labaja calidad y de la desigualdad y constatarque difieren de las creencias convencionales(Tedesco, 1994). Estas causas se deben discu-tir a nivel nacional para promover un consen-so y poner en práctica políticas educativas alargo plazo. Lo poco que se sabe acerca deinnovaciones efectivas se ilustra por una eva-luación de doce de las más importantes inno-vaciones realizadas en los Estados Unidos. Elanálisis indica que los resultados de la investi-gación no son concluyentes, sin embargo re-comienda enfatizar la instrucción centrada enel alumno –lo que no es algo nuevo en educa-ción– y su rol activo para construir el signifi-cado. También establece que el papel tradicio-nal del profesor, “de inculcar verdades y detransferir conocimientos” se debería eliminar,al menos durante parte del tiempo de la ense-ñanza (Ellis y Fouts, 1993).

El análisis de las condiciones necesarias y

suficientes para realizar procesos de aprendi-zaje efectivos puede ayudar a destruir mitos ycierta “sabiduría popular” o creencias conven-cionales. Una condición necesaria para apren-der son los insumos básicos, aunque no son laúnica condición. Sin insumos básicos habrápoco aprendizaje, pero ellos no siempre per-miten alcanzar los niveles esperados. Otros ele-mentos claves son: las actividades de los pro-fesores en la sala de clase, el tiempo que dis-ponen los alumnos para aprender; los materia-les de aprendizaje para realizar sus tareas (pa-pel, lápices, guías de aprendizaje y textos deestudio o computadores) y, por supuesto, losedificios (Banco Mundial, 1994b). Se deberíacontemplar la existencia de algunos progra-mas escolares de alimentación y salud paraalumnos desposeídos (aunque no son comen-tados en detalle en este caso, porque se debe-rían analizar en conjunto con las estrategias desalud). Sin embargo, según lo observado enEE.UU. y en Chile, la asignación de estos (yotros) insumos básicos con financiamiento ade-cuado no garantiza que en la sala de clase segenere el nivel de aprendizaje esperado (Chubby Hanushek, 1990; Tedesco, 1994). Por otraparte, la educación multigrado sin guías deaprendizaje será un fracaso. Sin estas guíasque complementan el proceso de aprendizaje,el nivel de aprendizaje será reducido.

Para generar aprendizaje tendrían que for-mar parte de la rutina diaria algunas activida-des específicas que están habitualmente ausen-tes de las salas de clase de los países de Amé-rica Latina y el Caribe. El aprendizaje se pro-duce cuando los alumnos discuten entre sí lastareas propuestas; cuando se dispone del tiem-po suficiente para aprender la tarea; cuando latarea se relaciona con su contexto o con susexpectativas; o cuando a los alumnos que nohan aprendido totalmente la tarea, se les eva-lúa con intención formativa (Brown, 1994;Kamii et al, 1994; Schiefelbein, 1991). Todasestas actividas son simples, pero requieren deprofesores con buena formación y comprome-tidos con su labor.

El que los repitentes en primer grado alcan-

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cen al 40% de los alumnos sólo se puede ex-plicar en términos de malas técnicas de ense-ñanza. En efecto, se ha detectado que muchasinstituciones que preparan profesores ofrecenuna formación teórica (gramática estructural,lingüística o modelos de aprendizaje), pero noproveen de estrategias específicas para ense-ñar. De hecho el problema es mucho más se-rio. Lamentablemente, los profesores latinoa-mericanos están formados en el modelo de en-señanza frontal: en este modelo, las leccionesconsisten en impartir instrucciones orales e in-formación adecuada al promedio de los estu-diantes a fin de que el grupo memorice y re-produzca el contenido en los exámenes y reci-ba una buena calificación. Este método es me-nos dañino en escuelas privadas o en universi-dades en donde los alumnos son similares enedades, cultura, apoyo familiar y motivacionesy en donde disponen de buen material paracada estudiante (también funciona masivamentecuando existen pequeñas diferencias en el gru-po de alumnos, como es el caso de los paísesdel Este de Asia). Sin embargo, el método fron-tal no funciona en clases en donde el profesortiene poca preparación, los materiales son es-casos y el grupo de estudiantes es heterogéneocomo es el caso de los alumnos primarios ysecundarios de áreas urbano-marginales o ru-rales de América Latina, o bien, particular-mente, cuando los estudiantes hablan en unidioma distinto del nacional y tienen impor-tantes diferencias de edad (cuadro 13). Por de-finición, todos los que quedan bajo el nivel del“estudiante promedio” (escogido subjetivamentepor el profesor para presentar su clase) even-tualmente repetirán. La educación frontal pa-reciera ser la principal causa de repetición (30%en la educación básica de los países de Améri-ca Latina) y la desigualdad: más de la mitadde los estudiantes que repiten están en la parteinferior de la distribución socioeconómica(Amadio, 1995; UNESCO, 1993).

La repetición de grados también hace crecerel abandono (Roderick, 1994; Gargiulo yCrouch, 1994), pero no influencia negativa-mente el problema de la conducta (Gottfredson

et al, 1994). Además, el modelo de enseñanzafrontal ha demostrado ser especialmentetraumático para los alumnos de primer grado(aunque vengan del nivel pre-escolar), ya queles costará sentarse inmóviles y silenciosos enlas hileras de bancos de las clases (Landesmany Ramey, 1994). En resumen, el estilo de en-señanza y el rol de los profesores que predo-mina en la enseñanza primaria y secundariason elementos clave del problema de la cali-dad y no de su solución (Tedesco, 1994). Elproblema crítico es cómo cambiar este estilolargamente arraigado en la tradición.

Modificar el rol tradicional del profesor ylos estilos podría requerir cambios en el con-texto social global. Es necesario comprenderestas relaciones para alcanzar el consenso na-cional que permita llevar a cabo una reformaeducativa a largo plazo. Los sistemas educa-cionales de los países de América Latina y elCaribe están arraigados en una sociedad queevolucionó a partir de una tradición colonial(Coles, 1994; Oliveira, 1989), lo cual contri-buye a que el mercado sea altamente imper-fecto y donde la extensión de la matrícula de-pende de la tendencia demográfica.

El legado colonial comprende la falta de in-centivos para mejorar y una estructura legalbasada en la forma en que la población debe-ría comportarse más que en cómo efectiva-mente se comporta (Riggs, 1964). Las imper-fecciones del mercado –tales como denomina-ciones demasiado generales de los tipos de edu-cación, efectos retardados a largo plazo, mo-nopolios geográficos, subsidios a la oferta odemasiadas reglamentaciones burocráticas– sereflejan en bajas inversiones en educación, asig-nación deficiente de los recursos y en el usode tecnología ineficiente (Schiefelbein, 1995).

Afortunadamente, la demanda de expansiónlineal en educación ha disminuido en gran partede los países de América Latina y el Caribe(cuadro 4) debido a la baja de las tasas decrecimiento demográfico (como una conse-cuencia importante de la educación primariauniversal), pero en ciertos países la demandase ha desplazado hacia los niveles siguientes.

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Cuadro 13MATRICULA TOTAL, POR EDAD Y GRADO EN AMERICA LATINA, SECTOR PUBLICO Y PRIVADO, 1988(En miles)

TasaEdad 1 2 3 4 5 6 I II III IV V VI Total Población escol.

(%)

6 y - 5 614.8 450.3 8.5 0.4 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 6 074.0 10 563.6 57.5 7 4 544.3 3 599.6 476.7 9.4 0.6 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 8 630.7 10 382.1 83.1 8 2 473.0 3 143.8 3 063.1 476.5 10.8 0.5 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 9 167.7 10 202.2 89.9 9 1 470.7 1 914.9 2 711.9 2 678.3 467.2 12.5 0.7 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 9 256.3 10 020.9 92.410 969.1 1 255.5 1 735.4 2 396.9 2 376.7 419.0 23.0 0.3 0.0 0.0 0.0 0.0 9 175.9 9 850.0 93.211 610.5 845.1 1 169.6 1 548.3 2 113.3 2 153.4 484.6 23.8 5.5 0.0 0.0 0.0 8 954.0 9 703.9 92.312 453.1 596.0 847.5 1 102.4 1 487.7 1 809.7 1 860.5 403.7 17.0 0.0 0.0 0.0 8 577.5 9 572.3 89.613 251.3 397.4 551.4 735.1 1 047.6 1 211.2 1 482.9 1 591.0 358.5 11.3 0.0 0.0 7 637.8 9 439.6 80.914 150.7 213.2 341.7 434.0 685.9 830.5 973.9 1 276.2 1 442.0 275.8 8.9 0.0 6 632.8 9 292.3 71.415 111.4 104.4 147.0 206.0 408.4 524.7 616.1 817.1 1 192.6 1 095.5 216.5 6.1 5 445.8 9 180.5 59.316 58.0 71.4 83.5 110.0 257.9 294.3 358.6 470.6 783.2 944.4 859.9 149.5 4 441.4 8 978.7 49.517 1.3 37.9 57.0 63.5 157.4 194.6 221.6 268.6 453.8 612.0 741.3 594.1 3 403.1 8 789.5 38.718 0.9 1.5 30.1 43.0 96.9 122.9 154.5 171.9 270.1 340.0 480.4 512.2 2 224.2 8 618.4 25.819 0.8 0.9 1.4 24.5 71.7 83.5 89.9 105.5 160.7 192.7 266.9 331.9 1 330.2 8 515.5 15.620 0.7 0.8 1.1 1.5 39.0 49.8 56.8 68.8 109.2 117.1 151.2 184.4 780.4 8 404.8 9.321 0.0 0.0 0.9 1.1 1.1 26.3 41.4 39.0 65.8 75.6 91.9 104.5 447.4 8 233.3 5.422 0.0 0.0 0.0 0.8 0.7 1.1 19.0 29.6 39.3 49.1 59.3 63.5 262.4 8 057.5 3.323 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.7 1.6 13.6 29.1 30.2 38.5 41.0 154.8 7 878.6 2.024 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.8 1.0 14.0 22.7 23.7 26.6 88.9 7 695.3 1.225 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.6 0.8 1.5 11.3 17.8 16.4 48.4 7 502.9 0.626+ 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 8.9 18.4 27.3 7 315.3 0.4

Total 16 710.612 632.711 227.0 9 831.6 9 222.8 7 734.5 6 386.7 5 281.5 4 942.4 3 777.5 2 965.2 2 048.6 92 761.1 188 197.3 49.3

Tasa neta de escolarización: 6 grados 85.3 12 grados 73.3Tasa bruta de escolarización: (7-12) 112.8 (7-18) 81.3

Fuente: UNESCO/OREALC, Encuesta SIRI, 1989.

La disminución de la presión hacia una mayorexpansión lineal de la educación libera recur-sos para mejorar los insumos. Sin embargo,una vez iniciado el círculo vicioso de la selec-ción negativa para ingresar a la carrera de pe-dagogía, es difícil romperlo. Aumentar el sala-rio de los profesores sólo mejorará la calidadde la educación en el largo plazo ya que elmismo personal seguirá enseñando (sin cam-bios en su formación y habilidad) y, hasta lafecha, ningún sistema de incentivos ha tenidoéxito (Hatry et al, 1994).

En resumen, puede ser necesario mejorar elcontexto social para llevar a cabo una reformaeducativa efectiva: por ejemplo, cambiar losincentivos y el contexto legal (por ejemplo,directores y profesores no deberían ser res-ponsables de los libros perdidos y dañados,porque esta responsabilidad hace que los li-bros permanezcan guardados en cajas o estan-tes en las oficinas de los directores), o bien, el

ofrecer información sobre el mercado educa-cional puede constituir una condición previapara una descentralización o procesos deprivatización serios; se podría brindar infor-mación más adecuada a los padres y alumnospara escoger correctamente dentro de las op-ciones educacionales. En todo caso, la estrate-gia será diferente según el país.

Para mejorar eficientemente la educación, esfundamental llevar a cabo una reforma cohe-rente y consensual. Cambios frecuentes e ina-propiados de estrategias –que resultan de losobjetivos personales de cada nuevo Ministrode Educación, en lugar de ser resultado de losacuerdos alcanzados entre todas las partesinvolucradas sobre la base de evaluaciones deproyectos anteriores o el resultado de investi-gaciones– han entorpecido la reforma e impe-dido el progreso (Tedesco, 1994). Junto a esteestilo inconsistente de reforma es importanterecordar que muchos de los planificadores y

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parte, es urgente fortalecer la investigación yel desarrollo, ya que se ha hecho tan poco enesta área (Winkler, 1990). Efectuar serias dis-cusiones de esos temas tomando en considera-ción las experiencias exitosas, podría ser unpaso positivo en la reforma de la educación yla investigación.

Discutir los temas más conflictivos de la edu-cación haría que el público comprendiera queella puede ser mejorada sustancialmente y per-mitiría alcanzar el consenso social requeridopara establecer políticas a largo plazo (inclu-yendo aumentos salariales). Sin embargo, lospaíses carecen de los mecanismos necesariospara llevar a cabo esta discusión (Toro, 1994).Tales mecanismos implicarían, en el corto pla-zo, una pérdida de poder por parte de los par-tidos políticos, pero una ganancia neta en eljuego de la democracia: analizar seriamentelas causas de los problemas educacionales ylas estrategias para el cambio. Un análisis pro-fundo del sistema global podría disipar expli-caciones simples tales como “los gastos poralumno son demasiado bajos”, “el proceso deenseñanza-aprendizaje puede mejorar graciasa la creatividad de los profesores”, o “el mejo-ramiento puede depender exclusivamente delas demandas de la familia”.

En resumen, no se ha dedicado suficientetiempo a la identificación, la comprensión y ladefinición de los problemas clave de la educa-ción, en especial a los que se presentan en lasala de clase en los niveles de educación pri-maria y secundaria y a aquellos que se refie-ren a desarrollar la tradición de la investiga-ción empírica a nivel universitario. Ciertas opi-niones o conocimiento convencional han pre-valecido y se ha dedicado demasiado tiempo ala búsqueda de soluciones de problemas irre-levantes. En consecuencia, el diseño de unaestrategia efectiva para la reforma de la educa-ción debería comenzar por un análisis de quie-nes se ven afectados por la baja calidad obser-vada en los países de América Latina y el Ca-ribe así como caracterizar las causas y la se-cuencia de los (posibles) efectos de una refor-ma (en la mayoría de los casos reforma signi-

directivos de la educación mandan sus hijos aescuelas primarias y secundarias privadas enlugar de enviarlos al sistema público masivo,aunque luego continuan en universidades pú-blicas gratuitas a las que asisten menos del25% de los grupos de edades correspondiente(cuadro 4). De tal modo, los que toman deci-siones en el sistema público no se ven perso-nalmente afectados por el resultado de sus de-cisiones respecto del funcionamiento de lasescuelas públicas primarias y secundarias, sinoque unicamente por las decisiones relativas alnivel universitario, razón que explicaría que laeducación pública universitaria sea relativa-mente eficiente (Oliveira, 1989). Además, enAmérica Latina y el Caribe el planificador pro-medio no considera en su análisis los resulta-dos de investigaciones generales, lo que expli-caría el que se hayan implementado políticasinadecuadas durante la crisis económica de ladécada del 80; en esa época los países reduje-ron los salarios de los profesores porque sequería disminuir aun más la relación estudian-te-profesor a pesar de la gran reducción de losrecursos (Schiefelbein y Wolff, 1995).

No utilizar los resultados obtenidos en in-vestigaciones de buen nivel retardará cualquierproceso efectivo de descentralización. En unmomento en que se estima que existe una altatasa de retorno en todos los niveles de educa-ción, no debería ser difícil convencer al públi-co, a los congresales y funcionarios de los Mi-nisterios de Finanzas de la necesidad de reali-zar reformas basadas en resultados de investi-gaciones confiables (Birdsall, 1995; BancoMundial, 1994b; Psacharopoulos, 1994). Porotra parte, se pueden hacer importantes aho-rros disminuyendo la repetición al mejorar losniveles de los rendimientos a través de estrate-gias educacionales probadas que se pueden eje-cutar en forma masiva a bajo costo. Los resul-tados de las investigaciones también sugierenque, a nivel universitario, el sector privadocomparta el costo es una forma de generar re-cursos para la educación, de reducir la distri-bución regresiva de los subsidios y de aumen-tar la calidad en los niveles inferiores. Por otra

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fica cambios complejos graduales, en lugar desimples cambios drásticos). Aun cuando pare-ce que ya se ha intentado todo en la educaciónen los países de América Latina y el Caribe, lalucha efectiva por la refoma de calidad estásolamente por empezar.

Definiendo prioridades para realizarreformas a través de consensos

El proceso de reforma se debería basar en unconsenso nacional, por consiguiente será dife-rente en cada país. El consenso se puede al-canzar reuniendo un grupo representativo alque se distribuyen documentos pertinentes paraque analice los antecedentes del diagnóstico,los objetivos a largo plazo y las estrategias(Connell, 1994). El grupo debería incluir re-presentantes de las distintas tendencias políti-cas y religiosas, regiones geográficas, diversossectores de la actividad y de las partes intere-sadas en el sistema educativo, incluyendo diri-gentes de los profesores, de los alumnos y delos padres, ex-responsables de formular políti-cas, educadores de prestigio e investigadoresen educación, docentes en ejercicio, profesio-nales, legisladores y miembros especializadosde los partidos políticos. Hoy existe la posibi-lidad de que un grupo tan heterogéneo lleguea un consenso por haber un acuerdo en torno alas demandas educativas planteadas por eco-nomistas, dirigentes políticos y educadores. Dehecho, ha habido procesos de consenso en gru-pos representativos de países como Chile,Ecuador, México, República Dominicana, enlos que se utilizaron antiguos mecanismos deconsulta para definir políticas educativas(Tedesco, 1994; Oliveira, 1989).

Para alcanzar un consenso social se requie-re que en el transcurso del proceso se discutantres tipos de reformas apropiadas al estado y alas causas del bajo rendimiento en educaciónen los países de América Latina y el Caribe:(i) discriminación positiva en favor de los es-tudiantes más desposeidos (Oliveira, 1989); (ii)uso de modelos alternativos al modelo frontaldurante al menos parte de la hora de clases

(UNESCO, 1993) y (iii) fortalecimiento de latradición de investigación empírica (Winkler,1990: Banco Mundial, 1994a).

Eventualmente, el mismo grupo representa-tivo que logró un consenso o bien grupos detrabajo en asesoría técnica, deberán definir es-trategias específicas. Algunas estrategias reque-rirán recursos adicionales (por ej. alzas de suel-dos a largo plazo), pero otras sólo implicaránreasignaciones de recursos (por ej. utilizaciónde material de autoaprendizaje e instrucciónen grupo en vez de libros tradicionales de es-tudio), uso más eficiente de los recursos, ocambios legales y de procedimiento. A conti-nuación se consideran doce estrategiasinterrelacionadas (que pueden ser utilizadascomo elementos de verificación) que puedentener especial importancia en la mayor partede los países de América Latina y el Caribe (apesar de que las estrategias se deben diseñarpara la realidad específica de cada país) (Wolffet al, 1993; MEC et al, 1994).1. Extender el total anual de horas de aprendi-zaje para elevar los niveles de rendimiento. Alampliar los 160 días efectivos de clases a 200y las 4 horas diarias a 6 horas, la región debie-ra lograr un mínimo similar al de los paísesdesarrollados (unas 1200 horas anuales). Dehecho, muchos estudiantes rurales sólo tienen100 o 120 horas anuales y 3 horas diarias eneducación básica y secundaria, con un total de300 a 400 horas por año (ANEP-CEPAL,1990); (cuadro 9).

Por otro lado, el tiempo anual en los mejo-res colegios privados de cada país es similar altiempo total disponible en los países desarro-llados. El aumento de tiempo anual que se re-quiere ofrecer a los alumnos se puede finan-ciar parcialmente a través de reasignación derecursos o eliminando los profesores “fantas-ma”. Por ej. en la educación pública primariaen Chile en 1994, había 21 estudiantes porprofesor para medio día de clases. En escuelasque en dos clases paralelas tuvieran ese pro-medio, el horario diario se podría doblar si elprofesor de una clase trabajara en la mañanacon los 42 alumnos de las dos clases y el otro

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profesor con ese mismo grupo en la tarde. Estaextensión horaria debiera incrementar los lo-gros de acuerdo a las investigaciones disponi-bles (Lockheed y Verspoor, 1991; Schiefelbeiny Simmon, 1979) y se puede llevar a la prácticagradualmente. Inicialmente estos cambios bene-ficiarían a los estudiantes mas deprivados y even-tualmente podría alcanzar al sistema total.

Hay muchas maneras alternativas de asignarrecursos que dependen de la situación inicial.Por ejemplo, el tiempo se puede extender enun 50% y los salarios de los profesores elevaren un porcentaje similar sin aumentar el totalde recursos asignados a educación. En cam-bio, en países con más de 35 alumnos por pro-fesor (sin personal excesivo ni profesores “fan-tasmas” que pudieran ser transformados en pro-fesores reales) la extensión del tiempo de apren-dizaje implica un aumento sustancial en elfinanciamiento. Por ejemplo, una semana adi-cional representa un incremento del 2% en elcosto total del nivel correspondiente (y exten-der un horario de 4 horas diarias a 5 puedecostar un 20 a 25% más). Los incrementos detiempo se pueden negociar en el próximo con-venio salarial con los profesores, tal vez redu-ciendo el tiempo de vacaciones.2. Aun cuando los incentivos a los profesoresno han mejorado el rendimiento de los alum-nos (Hatry et al, 1994), la educación frontal sepuede transformar gradualmente en experien-cias de participación activa utilizando guías deestudio bien preparadas. La cantidad de tiem-po que la mayor parte de los maestros pasadando información e instrucción de rutina envoz alta se puede reducir diseñando, probandoy distribuyendo guías de aprendizaje personaly grupal (tales como los módulos o guías queCorea encargó preparar a la Universidad deFlorida en la década de los 60). Este tipo dematerial ha sido probado en varios países deAmérica Latina y el Caribe y en países desa-rrollados y ha demostrado ser de uso fácil paralos profesores con instrucción limitada (Arnold,1995; Castro, 1995).

En esos experimentos, los profesores no seintimidaron por las proposiciones de cambio

(como sucedió con las tradicionales reformasa los programas) debido a que el uso de dichomaterial no requiere de formación teórica pre-via o de una especial preparación profesional(Osses, 1995; Colbert et al, 1990; Schiefelbein,1991). Los maestros utilizan las guías durantealrededor de un tercio del tiempo de un apren-dizaje y cuanto más las usan los alumnos, másse preparan los profesores en el diseño eimplementación de un aprendizaje participativoy activo.

El manejo exitoso de este material –por me-dio de maestros que voluntariamente lo prue-ban– generalmente permite la divulgación gra-dual a las escuelas vecinas, donde otros profe-sores se enteran de la creciente satisfacciónprofesional de los profesores que lo usan (y delos mayores niveles de aprendizaje de los alum-nos).

Los materiales de autoaprendizaje tambiénayudan a reducir el tiempo que se pierde enlas clases en actividades que nada tienen quever con la enseñanza. Los profesores bilingüespueden adaptar facilmente el material a las ne-cesidades de grupos étnicos, dado que los mó-dulos debieran estimular el uso del contextolocal y de las tradiciones familiares.

Este tipo de material ayuda a los maestros aestar preparados para el futuro uso de compu-tadores en el proceso regular de aprendizaje ypuede, también muy fácilmente, adaptarse acomputadores interactivos. Aprender a leer yescribir puede ser mucho más fácil con el usode computadores, considerando que la triplerelación de signos, significado (o sonido) y ladestreza motriz que requiere la escritura, sereduce sólo a relacionar signo y significado(Ferreiro, 1993). Hay que notar que el apren-dizaje activo y participativo es especialmenteadecuado para ese 5% de los estudiantes quehoy asisten a escuelas normales, a pesar deque necesitan atención especial (UNESCO,1993; Scruggs y Mastropieri, 1994) y que pro-bablemente están perdiendo su tiempo y limi-tando al resto de la clase (Smelter et al, 1994;Baines et al, 1994).

El costo de producción de materiales de

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autoaprendizaje, personal y en grupo, es rela-tivamente bajo. De hecho las guías no repre-sentan un incremento del costo cuando sim-plemente reemplazan los libros de estudio tra-dicionales de distribución gratuita. Como mu-cho, las guías agregan un 2% al costo unitariocuando no es costumbre distribuir material gra-tuito a los estudiantes, o cuando el costo unita-rio sólo incluye el sueldo anual del maestro.El costo de los computadores (precio mayoris-ta menor de US$400) puede añadir un 3% alcosto unitario asumiendo un computador porcada 10 estudiantes y una duración promediode seis años.3. La educación preescolar se debe extenderpara preparar a los niños para la escuela pri-maria, especialmente a los alumnos urbano-marginales y rurales quienes tienen que pasarpor la terrible experiencia de entrar a un pri-mer grado en donde el sistema frontal de ense-ñanza les obliga a permanecer en silencio einmóviles (UNESCO, 1993).

El ingresar oportunamente (cosa que ahorapermite el menor crecimiento demográfico)junto con el mejoramiento de la calidad, tien-de a reducir el número de repitentes, particu-larmente en el primer grado y a mejorar laeficiencia del sistema (al tener buen tamañode clase en los grados superiores). Así, algu-nas escuelas pueden liberar espacio en los gra-dos iniciales para preescolares y generan un“círculo virtuoso” con el aprendizaje activo yparticipativo en educación primaria. Programasde TV como Plaza Sésamo (Sesame Street),capacitación de padres y campañas en mediosmasivos de difusión acerca de la estimulacióntemprana también se pueden utilizar para com-plementar (o substituir) la educación preesco-lar (CENECA, 1995).

La educación preescolar también se puedeproporcionar con la colaboración parcial de lamadre o de un familiar. Esta colaboración man-tiene un bajo costo de los proyectos preescola-res, similar al de la educación primaria por lomenos hasta que se alcance la educación pre-escolar universal (las clases de preescolar tien-den a tener pocos alumnos y el costo por uni-

dad puede ser fácilmente el doble del costopor unidad en la enseñanza primaria). Eventual-mente, la educación preescolar reducirá la re-petición en las escuelas primarias públicas(y liberará parte de la enorme cantidad de recur-sos que ahora se desperdician en la repetición)y también incrementará el número promediode grados cursados (cerrando la presente bre-cha entre los 6 años de escolaridad y los 4 gra-dos aprobados). Un incremento en la cobertu-ra de preescolar también involucra un aumen-to en los recursos para la educación, conside-rando que la oferta privada no se puede ampliara menos que se disponga de subsidios (porejemplo, pagos por niño-día de asistencia).4. Las experiencias de aprendizaje en las escue-las secundarias deberían estar vinculadas con lavida diaria y con el mundo del trabajo para com-plementar la introducción gradual de la educa-ción activa y participativa así como para facili-tar la transición al mercado de trabajo.

Las escuelas de educación secundaria debie-ran prestar particular atención a las habilida-des en comunicación, matemáticas y cienciasque son comunes a muchas oportunidades detrabajo o a la educación en un nivel superior.Se debe procurar, en forma activa, que partici-pe la comunidad empresarial del lugar, lasoportunidades de educación técnica dual y tam-bién las pasantías en empresas. Se deben alen-tar las oportunidades de trabajo (o incluso dejugar) con los computadores. De igual mane-ra, se debería desarrollar un análisis detalladode la enseñanza y aprendizaje de lenguas ex-tranjeras, incluyendo los pros y contras de unaspocas horas a la semana versus un tiempo mascorto de “inmersión” total en otro idioma, por-que hay presiones corporativas para continuarcon el horario actual.

Además de desarrollar la habilidad para ma-nejar idiomas simples de computador, hay jue-gos de roles (por ejemplo “Build a City” o“Construir una ciudad”) que estimulan la ha-bilidad para crear alternativas, tomar decisio-nes en situaciones de incertidumbre, progra-mar el uso de recursos, tener en cuenta rela-ciones complejas con problemas de desarrollo

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y del medio ambiente y de motivar a los parti-cipantes a que perseveren jugando largo tiem-po a esos juegos. La lucha contra las drogas yel Sida se puede beneficiar de las actividadesextracurriculares y de los programas para lajuventud ofrecidos en las escuelas secundariasy en las bibliotecas de la comunidad que fun-cionan conjuntamente o aún en la propia es-cuela secundaria. A pesar de que estas estrate-gias incluyen una redistribución substancial derecursos, también existe la necesidad de recur-sos adicionales (además de aquellos ya consi-derados en las estrategias 1 y 2 que cubrentiempo adicional, guías y computadores).5. El personal docente se debiera reasignar deacuerdo a cambios en la matrícula escolar y, almismo tiempo, se podría aumentar el númerode alumnos por clase (por ejemplo hasta 30 o40 alumnos) para incrementar los salarios. Loscambios en la matrícula escolar se suscitan porlos mayores niveles de actividad económica,los cuales incrementan la movilidad laboral ypor la reducción del número de repitentes es-pecialmente en los grados iniciales al mejorarla calidad de la educación. De esa manera sedebiera ampliar la matrícula en los grados su-periores y modificar la forma de pirámide dematrículas. Por consiguiente, el personal do-cente se debiera reasignar cada año para ajus-tarse a los cambios de la matrícula. La nego-ciación de los contratos del profesorado ten-dría que incluir una cierta flexibilidad de ladotación del personal docente, aunque se pue-da garantizar el empleo por el aumento delhorario diario (si fuera necesario).

La experiencia de Rio Grande do Sul, enBrasil, mostró que una mejor asignación deprofesores permitió que el sistema ampliarasus matrículas y, al mismo tiempo, incrementa-ra los salarios sin aumentar el presupuesto to-tal. La estrategia salarial a largo plazo se debevincular con una estrategia a mediano o cortoplazo para extender el tiempo de enseñanza (yfuncionar con un número razonable de estu-diantes por aula). Ambas estrategias debieranser consistentes en el tiempo. La estrategia delsalario a largo plazo incluye claramente, un

aumento sustancial en los recursos para edu-cación (CEPAL-UNESCO, 1992).6. La reforma educativa se debe poner en prác-tica tanto con la élite de buenos profesorescomo con los millones de aquellos con poca oninguna capacitación que trabajan actualmen-te en América Latina y el Caribe y que no sepuede reemplazar o capacitarse (dentro de lasreglas democráticas del juego).

Un 20% de los profesores en América Lati-na y el Caribe carecen de toda capacitaciónprofesional (UNESCO, 1992) y si se aceptaun nivel similar al de Alemania, sólo un 20%tendrá la formación adecuada (Arnold, 1995;Meyer, 1988; Diez Hochleitner, 1995). Ade-más, la mayor parte de los futuros profesoresse forman hoy con los métodos de enseñanzafrontal. Sin embargo, es posible mejorar la se-lección y capacitación de los futuros profeso-res y reformar gradualmente el tradicional mé-todo de enseñanza frontal.

Las investigaciones muestran que la capaci-tación formal y la capacitación en servicio delos profesores no ha aumentado el rendimien-to de los alumnos (Arancibia, 1994; Schiefel-bein y Simmons, 1984; ver también cuadro 7)y que los incentivos para los docentes no hanmejorado su desempeño (Hatry et al, 1994).Incluso los docentes conscientes de la necesi-dad de atender las necesidades de aprendizajede los alumnos desean hacer “avanzar su clasecomo grupo” a través del programa (Lash yKirkpatrick, 1994). Algunas investigacionesdemuestran que el interés de los docentes enla enseñanza (vocación medida, por ejemplo,por la prioridad que le asigna a llegar a sermaestro cuando ingresa por primera vez en laeducación superior) puede compensar bajosíndices en tests de rendimientos o malas califi-caciones o notas.

Se debieran realizar estudios de seguimientopara identificar el peso que convendría otorgaral “interés en enseñar” y a los “promedios aca-démicos o calificaciones de exámenes” paraelaborar un índice a ser usado como criteriode selección. Al mismo tiempo, la utilizaciónde guías para lograr experiencias de aprendi-

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zaje activas y participativas, junto con tallereslocales mensuales para que los maestrosintercambien comentarios sobre el uso de talesmateriales (o cualquier otra innovación que losprofesores deseen mostrar) debiera mejorar laenseñanza reemplazando los métodos fronta-les de enseñanza.

Finalmente, se deben incluir en la capacita-ción en servicio las mejores estrategias para laenseñanza de la lectura y de la escritura(UNESCO, 1993) y la tutoría debiera ser unaparte clave de los programas de formación do-cente (previa al ingreso al trabajo). En resu-men, habría que unir los mecanismos de selec-ción para elevar el compromiso y los incentivospara mejorar la capacitación en servicio a largoplazo de los maestros, con las nuevas técnicasde aprendizaje que crean cambios internos y quepermiten superar las deficiencias de capacita-ción del actual profesorado (Tedesco, 1994).Aunque la docencia es un elemento clave de lareforma educativa, esta estrategia implicareasignación de recursos (y la voluntad política)antes que nuevos fondos (a pesar de que la es-trategia de salarios a largo plazo debiera jugarun rol en obtener respaldo para el cambio).7. Se debiera reforzar la descentralización y laparticipación local considerando que la admi-nistración centralizada de la educación no hatenido éxito. Sin embargo, este proceso no pue-de bajo ningún concepto garantizar un incre-mento en la calidad de la educación; y en va-rios países se ha aplicado la descentralizaciónpor razones políticas, financieras o adminis-trativas y no por aspectos vinculados a la edu-cación. La evaluación de las experiencias dedescentralización en Chicago y Kentucky sonmuy alentadoras (David, 1994; Bryk et al,1994; Walberg y Niemec, 1994).

La descentralización en los países de Amé-rica Latina y el Caribe aún tiene que demos-trar que puede mejorar la calidad, a pesar deque una administración pobremente centrali-zada se puede beneficiar con este proceso(Malpica, 1994; Prawda, 1992; Winkler, 1991;Oliveira, 1989; Noah y Sherman, 1979).

En el caso de Chile, se descentralizaron las

decisiones, pero el subsidio por estudiante seestablece a un nivel central. Sin embargo, haymunicipios de un tamaño similar con burocra-cias muy diferentes (por ejemplo, Providenciacon 6 y Antofagasta con 74 personas).

Por otro lado, la cobertura de la demandaadicional mediante universidades privadas enBrasil, Colombia y Chile ha tenido mucho éxito(aun cuando las instituciones de mala calidadcon el tiempo van a la quiebra). La descentra-lización es un área donde hay que realizar es-tudios de seguimiento a fin de aprender de laexperiencia. La participación de la comunidades un elemento político atractivo, pero de difí-cil implementación en una sociedad clasista(será difícil para grupos de niveles socio-eco-nómicos bajos el jugar un rol efectivo o paralas regiones más deprivadas el lograr buenosrendimientos). El factor que hace de la des-centralización una política atractiva, hace tam-bién de su implementación una tarea difícil(Oliveira, 1989; Ogawa, 1994). Por ejemplo,la descentralización de 1980 en Argentina des-manteló el sistema estadístico y las normasjurídicas adecuadas sólo se aprobaron en 1993.La estrategia de descentralización comprendeprincipalmente la reasignación de recursos.8. Se debiera desarrollar más adelante másmediciones de calidad e información en la re-gión de América Latina y el Caribe para ayu-dar a controlar la calidad de la educación y susfactores causales, para informar a la opinionpública sobre los resultados claves en materiaeducativa, para construir un consenso social ypara incrementar la responsabilidad por el usode los recursos educativos (Puryear, 1995).Conviene evitar un análisis de correlación sim-ple entre inversión y los logros estudiantilespor ser engañoso, ya que el nivel logrado porlos estudiantes es una función compleja demuchos factores interrelacionados que inclu-ye: logros pasados, antecedentes socioeconó-micos, nivel de desarrollo urbano de la locali-dad y selección y entrada a la escuela al co-mienzo o a fines del año (o la aceptación obli-gatoria de todos los niños que demandan ma-trícula). Por ejemplo, los alumnos de las es-

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cuelas privadas normalmente tienen niveles derendimiento más altos que los de los estudian-tes de escuelas públicas. Pero la diferencia aveces se explica integramente por los distintosorigenes socioeconómico de los padres de losestudiantes, o por que las escuelas privadaspueden expulsar a los estudiantes con bajo ren-dimiento mientras que las escuelas públicastienen que aceptar a todos los candidatos.

Los responsables de adoptar decisiones po-líticas tienen que estar conscientes de que laspruebas nacionales se convierten, de hecho, enel programa real del sistema, por consiguienteellas deben reflejar los objetivos reales del sis-tema educativo y las destrezas intelectuales dealto nivel debieran remplazar a las tradiciona-les. El costo de tomar pruebas y el de los pro-gramas de información ascienden al 0.1% delcosto anual por estudiante y sus resultados sedebieran distribuir ampliamente a través de losmedios masivos de comunicación a los padresy otras partes interesadas para que tomen deci-siones razonadas y la sociedad en general pue-da pedir cuentas a las autoridades sobre el usode los recursos educativos.9. La producción y el uso de las conclusionesde la investigación educativa se deben subsidiarpara incrementar la eficiencia del sistema edu-cativo. La producción de investigación es par-te del desarrollo de la educación de postgrado,pero el uso de la investigación comprende elcontínuo desarrollo de la red de intercambioregional REDUC y el de las redes nacionales.Las conclusiones de la investigación disponi-ble se deben utilizar para diagnosticar los pro-blemas educativos a nivel nacional y local, paraidentificar causas y soluciones alternativas oproyectos exitosos y para el diseño de políti-cas. De otra forma, el pensamiento tradicionalcontinuará siendo la fuente principal de lasdecisiones que se toman en educación y, a suvez, crecerá la cantidad de ejemplos de políti-cas inapropiadas, como las mencionadas ante-riormente. Dado que los beneficios de la in-vestigación educativa no son propiedad de losinvestigadores, existe la necesidad de dar sub-sidios públicos para esta actividad. Un 1% del

presupuesto educativo se debiera asignar pormedio de financiación de proyectos con revi-sión externa.10. Los programas de educación de postgradose debieran expandir para estimular la investi-gación y para capacitar al futuro personal do-cente universitario. Menos de un 20% de losprofesores universitarios cuentan con una for-mación doctoral, por consiguiente, los alum-nos universitarios aprenden generalmente amemorizar una síntesis de libros anticuados.Este bajo nivel de formación se relaciona conlos bajos salarios de los profesores universita-rios y con las pocas oportunidades que tienende realizar estudios de postgrado a nivel na-cional o internacional.

Aun cuando los salarios de los profesoresuniversitarios han venido cayendo en términosreales y no se pueden aumentar substancialmen-te a todo el personal docente (en el corto pla-zo), es posible incrementar los de la pequeñaelite de investigadores de prestigio internacio-nal que podrían servir de docentes en los pro-gramas de graduados. Esta elite representa al-rededor del 10% del total de los docentes uni-versitarios. El costo de un programa que com-prenda subsidios de investigación para seme-jante grupo selecto (incluyendo los comple-mentos salariales requeridos) y adecuadas be-cas doctorales, debe estar cerca del 20% de lafinanciación pública de los programas univer-sitarios (de pre-grado). La expansión del nivelde pre-graduados se puede lograr normalmen-te por medio del sector privado si se dan sub-sidios (a través de bonos o de préstamos) a losestudiantes de escasos recursos económicos(Becker, 1995). El reintegro de los préstamosse debe limitar a un porcentaje máximo de losfuturos ingresos y a una cantidad máxima deaños.11. El financiamiento de la educación debieraaumentar con el tiempo (a pesar de las posi-bles economías debido a una mayor eficien-cia) principalmente en virtud de una estrategiade largo plazo para incrementar los salarios,preescolar, tiempo para aprender, programasde postgrado e investigación. Sin embargo, el

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sector privado debiera movilizar una parte ma-yor y la equidad de la distribución de los re-cursos también debiera crecer.

En respuesta a las altas tasas de retorno so-cial en todos los niveles educativos, elfinanciamiento público y privado de la educa-ción debiera incrementarse en los países deAmérica Latina y el Caribe (Oliveira, 1989;CEPAL-UNESCO, 1992; Banco Mundial,1994; UNESCO et al, 1994; Birdsall, 1995).Sin embargo, el financiamiento adicional debeestar relacionado con alguna evidencia clarade tendencias de mejoras educativas promi-sorias (no para dar “más de lo mismo”). Cuan-do la mitad de los estudiantes de cuarto gradono aprenden a “entender lo que leen” es difícilpara el Parlamento o para el Ministro de Fi-nanzas incrementar el flujo público de recur-sos hacia la educación a menos que se puedavislumbrar una mejora. La estrategia de refor-ma debiera contemplar estrategias educativasprobadas con éxito y comenzar con cambiosde bajo costo (Wolff et al, 1993). Tal como seconsideró en las diez estrategias previas, haymuchas posibilidades para mejorar la calidadde la educación a través de acuerdos paraincrementar los recursos para propósitos espe-cíficos. En una estrategia a largo plazo, el flu-jo de los recursos públicos debiera aumentargradualmente en la medida en que se observenprogresos en la educación (en lo posible, me-didos objetivamente) y dados a conocer a tra-vés de los medios de comunicación. Al mismotiempo se deben poner en práctica normas ju-rídicas para incrementar –en la medida de loposible– el costo compartido y la mejor utili-zación de la cooperación y el financiamientointernacional (McMeekin, 1995).12. El Ministerio de Educación tiene un nuevorol, en particular cuando el sistema educativoes descentralizado o privado (Tedesco, 1989).Se deben destacar cuatro tareas: (i) identificarprogramas promisorios, el financiamiento desu evaluación y la amplia distribución de susresultados; (ii) mecanismos de consulta que sedebe convocar para respaldar su trabajo y laposterior discusión y difusión de sus informes

a nivel local para alentar la participación depadres y profesores; (iii) financiar y supervi-sar el sistema de pruebas (a pesar de que sepueden implementar a través de universida-des, ONGs o grupos privados) y publicar losresultados; (iv) lanzar o fortalecer los meca-nismos de acreditación, especialmente para elnivel de educación superior; y (v) apoyar lainvestigación a través de grupos académicossemiautónomos y externos que evaluen elfinanciamiento de los proyectos. Consideran-do que estas son tareas intelectual y política-mente desafiantes, es indispensable una estra-tegia para el sector público que permita reclutardirigentes dinámicos, consultores de alto nively un desarrollo profesional continuo del sectordocente para asegurar el éxito.

Estas doce estrategias se presentan comopunto inicial para realizar discusiones en cadapaís y debieran asegurar la factibilidad de al-canzar los niveles necesarios de calidad. Estánrelacionadas mutuamente y, por ejemplo, lapresión para la expansión preescolar se redu-cirá cuando la enseñanza frontal se vearapidamente complementada con un aprendi-zaje activo y participativo, estimulado por eluso de guías probadas para los alumnos. Ladiscusión de estrategias específicas entre losdirigentes educativos de fuera del Gobierno,los responsables de políticas y los represen-tantes de todas las partes debiera permitir pre-parar un programa efectivo de acción (Toro,1994).

La reforma tendría que desarrollarse en eta-pas (como parte de una estrategia a largo pla-zo más que como un proceso drástico) consi-derando que la atención debe estar centrada enobjetivos seleccionados de cada fase (no todoslos problemas se pueden combatir al mismotiempo). No se pueden borrar la pobreza y ladeprivación socioeconómica que limitan el ni-vel de rendimientos estudiantiles a menos quese movilicen grandes recursos (Wells y Crain,1994). Para reducir la segregación los EUApusieron en práctica el “busing” (sistema porel cual se trasladaba en bus a estudiantes dedistintos orígenes raciales a la misma escuela

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con el propósito de integrarlos) y América La-tina y el Caribe también tiene niveles seme-jantes de segregación. En algunos países sedará mayor énfasis a la movilización de recur-sos privados. En otros el énfasis será dado acompensar a los estudiantes deprivados (privi-legiando el tratamiento preventivo más que elcurativo) o profesionalizando al docente. Encada país un conjunto adecuado de incentivosy un sistema de monitoreo cuidadoso se debie-ra poner en marcha (Castro, 1995). Sin embar-go, la serie de estrategias e incentivos paramejorar la calidad y eficiencia de la educacióndebiera eventualmente ser el objeto de un con-senso nacional en cada país de América Latinay el Caribe que desee ejecutar una política alargo plazo que efectivamente mejore el pro-ceso de aprendizaje en la clase.

Conclusiones

Las doce recomendaciones señaladas en la sec-ción anterior no son de igual importancia, peroestán muy relacionadas y apuntan a objetivoscomunes. A continuación se presenta una bre-ve descripción de las metas que se espera al-canzar mediante dichas recomendaciones.

La reforma educativa tiene que favorecer atodos los interesados. Existe la necesidad deuna reforma educativa substancial. Dado quehabrá muchas partes interesadas que se veránafectadas por dicha reforma y dado que losdocentes, en particular, jugarán un papel críti-co en su puesta en práctica, el proceso tieneque favorecer a todos los grupos importantesde interesados. El resultado debiera producirun consenso nacional respecto de las estrate-gias que se utilicen para elevar la calidad de laeducación, en especial la de los sectores demenores recursos.

Se le debe garantizar a cada niño una ca-nasta básica de insumos educativos, incluyen-do materiales para aprendizaje en grupo o in-dividual, textos de estudio y materiales y, másimportante aún, una cantidad mínima de horasde instrucción. Tanto el horario del día escolarcomo la duración del año escolar precisan ser

extendidas, cosa que tiene implicancias impor-tantes tanto para los salarios de los maestroscomo para la profesión docente.

Es necesario canalizar recursos extraordi-narios para los niños de las familas de bajosrecursos. Mejorar la distribución de ingresosen América Latina requerirá inversionessignificativamente más altas para los sectoresde menores recursos. Estas inversiones inclu-yen aumentar las posibilidades de acceder alnivel preescolar, subsidios para los almuerzosen la escuela y para materiales, los mejoresprofesores en lugar de los peores y extensiónde la jornada escolar.

Cambiar la didáctica de los docentes. Apar-te del estudiante, el docente es el insumo máscrítico para mejorar el proceso en clase y ele-var el aprendizaje en la escuela. La calidad yestilo de enseñanza deben mejorar y ello re-querirá de mejor capacitación, aprendizaje engrupo y elevar el prestigio de la carrera docen-te (que ahora es una carrera de último recur-so). Las mismas universidades y otros institu-tos de capacitación docente se deberán refor-mar, mientras que los salarios de los maestrosen el largo plazo tienen que elevarse para cap-tar y retener a los buenos maestros.

Mejorar la tradición de la investigación em-pírica. Al fortalecer los programas doctoralesy la investigación, debiera crecer gradualmen-te la capacidad de formación de la facultad yelevar la calidad de la educación superior. Hayque establecer arreglos institucionales paracrear una masa crítica para el uso de recursosescasos, para coordinar actividades con talen-tos nativos que están trabajando en el extran-jero, para obtener evaluadores de prestigio ypara retener talentos jóvenes en cada país.

La reforma educativa, el uso eficiente de losrecursos y el incremento del presupuesto pú-blico para educación se debieran vincular cla-ramente. La calidad de la escolaridad no sepuede mejorar de manera sostenida sin elevarel presupuesto educativo público y privado ysin mejorar la utilización de esos recursos. Porotro lado, para la mayor parte de los países dela región, el gasto público no debiera crecer si

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no existe una adecuada reforma a la educación.Políticas educativas basadas en buena in-

formación y buen análisis. Los responsablesde formular políticas educativas y los ejecuti-vos necesitan usar cada vez más datos y resul-tados de las investigaciones al elaborar políti-cas educativas. Los padres y maestros necesi-tan información sobre el comportamiento dela escuela en relación a otras, especialmenteen lo que se refiere a sistemas descentraliza-dos. La capacidad de las facultades universita-rias de producir y diseminar investigación edu-cativa de alta calidad debe ser fortalecida paracontar con información adecuada para el aná-lisis de políticas.

El Ministro de Educación debe jugar un rolclave en la reforma de la educación y paraaumentar su calidad. Entre las tareas impor-tantes hay que considerar mecanismos de con-sulta, la obtención de apoyo nacional para lareforma, identificación y evaluación de pro-gramas innovadores y asegurar que el desarro-llo y la labor de la escuela se divulgue amplia-mente entre los padres y maestros.

Por supuesto que el esfuerzo que cada paísdebe hacer para alcanzar estas metas será dife-rente considerando que el punto de partida decada cual es diferente. En consecuencia, la es-trategia de reforma se debe adaptar a las nece-sidades locales.

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Los bachilleres uruguayos: quiénes son, qué aprendieron y qué opinan / Cepal

LOS BACHILLERES URUGUAYOS: QUIENES SON, QUEAPRENDIERON Y QUE OPINAN

CEPAL* Montevideo

La evaluación de aprendizajes del estudiantado del Bachillerato Diversificado**,realizada a partir de la aplicación de pruebas de Matemática y Lengua, revela laexistencia de dos grandes tipos de problemas en el 2º Ciclo de EnseñanzaSecundaria del Uruguay: por una parte, pone de manifiesto las preocupantescarencias de los conocimientos estudiantiles que implican la incapacidad deoperar con instrumentos básicos y revela con claridad que los objetivos deenseñanza que definen los programas para 5º y 6º año no se están cumpliendo;por la otra, el cuadro de déficits muestra que la enseñanza prevista en losprogramas o no es realizada por los profesores o es llevada a cabo bajo unsinnúmero de formas diferentes y contradictorias, con el indeseado resultado deque, en la práctica, el programa no se cumple.

Los jóvenes asistieron voluntariamente a laspruebas y, por lo tanto, parece razonable pen-sar que entre quienes se autoexcluyeron, losconocimientos son aún más débiles que losregistrados en los tests.

La muestra aplicada es perfectamente repre-sentativa de la población estudiantil diurna delos liceos públicos y privados de Montevideoy de los públicos de las capitales departamen-tales del interior.

Los resultados de los tests, globalmente con-siderados, revelan conocimientos insuficientesentre quienes forman, de hecho, parte de laelite cultural del país, aspiran a realizar estu-dios superiores o a desempeñar ocupacionesque exigen capacidad de organización, gestióny dirección.

Un sector del orden del 25% manifestó defi-ciencias notorias. Ellos son los estudiantes queregistran como promedio una falta por renglónde escritura y, a la vez, son incapaces de resol-ver ejercicios de regla de tres propios de laaritmética que comienza a aprenderse en laescuela.

* Comisión Económica para América Latina y el Cari-be. Oficina de Montevideo. Conclusiones y Recomen-daciones de la Investigación “Los bachilleres urugua-yos: quiénes son, qué aprendieron y qué opinan.

** Para los estudiantes uruguayos, los últimos años deeducación secundaria constituyen la preparación parala universidad (jóvenes de 15-18 años de edad).

En relación con las condiciones de la enseñan-za evaluada y de los estudiantes participantesen esta investigación, brevemente, debe seña-larse que:

Se evaluó el último año de enseñanza delBachillerato Diversificado, en el último mes declases. O sea, los estudiantes evaluados cons-tituyen un grupo muy especial y privilegiadoen la sociedad uruguaya que, no sólo recibiólos nueve años de educación obligatoria, sinoque además gozó de tres cursos adicionales.Ellos representan en la matrícula inicial pocomás de un tercio de la población joven de larespectiva edad al tiempo que quienes hicie-ron las pruebas son alrededor de un cuarto dela generación.

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Otro sector (que comprende al 45% del to-tal) no llega a superar ni en matemáticas ni enlengua la mitad del puntaje de las pruebas,demostrando conocimientos insuficientes que–es bueno tener presente– fueron evaluadoscon cierta tolerancia porque era preferible equi-vocarse por menos exigencia que por mayor.

Respecto al sector de estudiantes deficientesresulta difícilmente comprensible que hubie-ran podido llegar al decimosegundo año deestudios. Su presencia en la matrícula muestraque los mecanismos de evaluación de conoci-mientos y de pasaje de curso adolecen de sus-tanciales desigualdades y que se carece de unparámetro estándar para evaluar.

Dado que la suma de estudiantes deficientese insuficientes comprende más de dos terciosdel total, cabe concluir que lo que efectiva-mente se enseña y se aprende en el sistemaeducativo está muy por debajo de lo que losplanes, programas de estudio e instructivos su-ponen debe ser alcanzado. Parecería que co-existen un currículo teórico con un currículopráctico, “oculta” que lejos de constituir unagarantía de homogeneización positiva de losaprendizajes, revela un funcionamiento dife-renciado en cada uno de los subsistemas, condecrecimiento de los conocimientos en formaproporcional a las diferencias socioculturalesde los estudiantes.

Niveles de calidad

Se distinguen claramente cuatro grandes nive-les de calidad educativa:

– El primero está formado por los colegios pri-vados de alto status social y académico, quetienen una tradición de cultura institucionalcentrada en el conocimiento; son también losestablecimientos que reciben jóvenes de ho-gares con alta cultura y con expectativas defi-nidas de buena calidad de enseñanza, con sucorrespondiente exigencia y buenos resulta-dos de aprendizaje. En este subsistema losaprendizajes de los estudiantes son superiores

a los encontrados en los restantes, aunque lapresencia de malos registros en condicionesestructurales tan favorables resultaría indica-tiva de problemas de currículo y de metodolo-gía de la enseñanza.

– El segundo está integrado también por cole-gios privados que, a diferencia de los prime-ros, carecen de tradición institucional y ponenel acento en la calidad de la infraestructura, elcontrol del comportamiento de los jóvenes, latransmisión de valores y la regularidad de lasprácticas docentes. Su clientela denota ungrupo social en ascenso, pero de menor educa-ción formal; los resultados académicos no sonsimilares a los anteriores sino cercanos a losregistrados en los liceos públicos.

– El tercero está representado por los estableci-mientos públicos capitalinos, que exhiben elmás bajo perfil sociocultural del estudiantado;las peores condiciones materiales y de socia-lización de los estudiantes están aquí; el cuer-po docente es el segundo en profesionalizaciónentre los antiguos profesores –luego de losliceos privados A– pero también es el sub-sistema que reclutó en los últimos cinco añosel menor porcentaje de profesores egresadosdel Instituto de Profesores Artigas lo queevidencia un deterioro acelerado del nivelacadémico. Paralelamente, aún manifiesta lasmayores exigencias en la evaluación –en rela-ción a los liceos públicos del Interior– y, todoello, redunda en más altas tasas de fracasosescolares de su alumnado.

– El cuarto lo integran los liceos de las capitalesdepartamentales con una matrícula más pola-rizada y presencia simultánea de estudiantesprovenientes de hogares altamente educadosy de otros con muy escaso capital educativo.Los niveles de formación profesional del cuer-po docente son extremadamente bajos y lostests, en muchos casos, revelan antes quedéficits de aprendizajes, carencias de ense-ñanza.Los problemas evidenciados en cuanto a ca-

lidad de la educación, si bien continúan expre-sando las determinantes socioculturales de ori-

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gen –de fuerte intensidad a nivel de la ense-ñanza primaria y con peso algo menor en elciclo básico de la educación media–, en el Ba-chillerato Diferenciado reflejan, por encima detodo, problemas de estructura y de desarrollode la educación secundaria.

Los estudiantes no saben que no saben. Esta“inconciencia feliz” indica que el sistema noha sido capaz de dar señales sobre la oposi-ción entre verdadero y falso, cultura e incultu-ra, conocimiento y desconocimiento, etc.. Estadesinformación va a generar, en una parte dela generación joven, una experiencia de fraca-so por la contradicción entre altas expectativasy conocimientos insuficientes. Pero tambiénpuede tener repercusiones impensadas en lasociedad por la presencia de una generaciónjoven con demandas incongruentes con sus ca-pacidades.

La enseñanza secundaria, globalmente con-siderada, manifiesta ciertos fenómenos quepodrían considerarse de “anomia”. En primertérmino, como los objetivos de enseñanza noson realistas, las prácticas no se correspondencon la teoría y el pasaje de grados no dependenecesariamente de lo aprendido, las discrepan-cias entre los planos del deber ser y de lasprácticas cotidianas erosionan la existencia deun sistema normativo; se ha perdido la nociónde qué es lo que se debe enseñar, cómo sedebe enseñar y cómo se asegura una evalua-ción que introduzca una cierta homogeneidaden el sistema.

En segundo lugar, un sistema social –en estecaso un sistema de enseñanza– supone una de-finición de los roles de quienes actúan en él ypautas para la interacción entre los distintosroles; los jóvenes no logran asumir en el ciclobásico el rol de estudiante, que implica disci-plinas de asistencia, estudio y relación con elconocimiento y cuando ingresan al Bachillera-to Diversificado se enfrentan conflictivamentea la instauración tardía de dichas normas. Porsu parte, la actividad docente está siendo ejer-cida, crecientemente, por personas que no es-tudiaron para desempeñar dicho rol, que no

fueron entrenadas ni orientadas acerca de lasignificación de la docencia y que, incluso,comprueban que se percibe igual remunera-ción siendo docente profesional titulado quebachiller. Esta percepción de situación anómicase agravó con la instauración del Ciclo BásicoUnico que, al intentar obtener máximas pro-mociones de grado, redujo sensiblemente lasexigencias académicas, con lo cual estudiar ono estudiar resulta indiferente para la obtenciónde la promoción y, como lógica consecuencia,para los profesores también pasó a ser no rele-vante enseñar o no enseñar.

Una situación de tan alta complejidad es dedifícil asignación causal. No obstante ello, a lolargo de este informe se enumeraron múltiplescausales que contribuyen a explicar por quélos estudiantes aprenden poco en el Bachille-rato Diversificado. Estos factores pueden ins-cribirse en dos grandes dimensiones: “ineficien-cias del actual sistema de enseñanza” e“inadecuación del propio sistema”. Respecto ala causalidad parece indispensable compren-der que algunas determinaciones provienen depolíticas o de la existencia de instituciones quetuvieron vigencia hace medio siglo y que si-guen pesando como patrón de organización dela educación.

También debe tenerse presente que los pro-blemas del sistema educativo secundario noson separables de los problemas que vivió lasociedad uruguaya que, desde la década del’60 a la fecha, ha registrado la crisis del mo-delo social, las confrontaciones, una etapa au-toritaria, la reconversión de su economía, ladifícil reiniciación democrática y la etapa deajuste económico reciente. En cuanto a lasorientaciones y recomendaciones sobre cómoabordar la transformación de la enseñanza se-cundaria, resulta oportuno recordar que, en losanteriores diagnósticos de la CEPAL, se for-mularon múltiples reflexiones sobre cambios aintroducir en la enseñanza primaria y en elciclo básico de la educación media. Dado quela educación constituye un proceso de desa-rrollo y complejidad creciente, tratándose de

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la enseñanza media y, más aún, de su cicloterminal no es pensable una transformación queomita la indispensable a introducir en las eta-pas precedentes. Finalmente, importa reiterar,una vez más, que los cambios educativos nose realizan en períodos breves ni constituyenuna Reforma que hace de una vez y para siem-pre.

Las sugerencias que se presentan a conti-nuación de la revisión de los principales facto-res identificados como críticos en la actual si-tuación, tienen por objetivo suscitar un debatesobre qué hacer a la par que contribuir a ladefinición de horizontes hacia los que deberíaorientarse el sistema educativo en una trans-formación de largo plazo.

Por último, todas las observaciones presen-tadas se sustentan en la convicción de que paraasumir una política de transformación de laeducación se requiere, ante todo, de una acti-tud de cambio al interior del sistema y de unesfuerzo sistemático de capacitación de todossus actores y de análisis desde una perspectivacrítica de la práctica educativa lo que significatener presente que el primer mandato de laeducación es educarse a sí misma.

Ineficiencias del actual sistema deenseñanza

En esta dimensión es posible destacar los si-guientes aspectos:

Las matrículas de la enseñanza secundariaen general y, en especial la del BachilleratoDiversificado registraron una verdadera explo-sión. En el período de redemocratización, elpaís asiste a un incremento que responde a lassiguientes fuerzas: una expansión horizontal,que cubre pequeñas ciudades y zonas rurales;una aún más alta participación del sexo feme-nino en la matrícula de los cursos terminales yuna incorporación de capas sociales de menornivel cultural y de status que, por primera vezen la historia familiar, acceden a la enseñanzasecundaria.

Esta expansión cuantitativa se produjo en

menos de una década sin que existieran o sehubieran preparado las condiciones materia-les, de concepción educativa y de recursos hu-manos docentes para asumirla. La consecuencianecesaria de esta falta de previsión fue que lamasificación de la matrícula derivó en una fuer-te caída de la calidad de la enseñanza impartida.

La recuperación de la calidad de la enseñan-za va a ser un proceso largo que reclamará,entre otras acciones, de la identificación de losproblemas culturales de las nuevas generacio-nes de educandos, la preparación de metodo-logías para lograr procesos de enseñanza-apren-dizaje exitosos y del establecimiento de políti-cas específicas de atención a aquellos sectoresde educandos de más bajo rendimiento. Elloimplica, además, asumir que el establecimien-to de grados y ciclos de enseñanza depende dela formación y planificación de recursos hu-manos y materiales sin los cuales la expansiónde la oferta se torna meramente ritual y puedeconducir al sistema a una crisis sin salida.

Este ciclo de expansión fue coincidente conlas consecuencias de la crisis del endeudamien-to internacional de Uruguay y, posteriormente,con un importante programa de ajuste fiscal.En este marco la disponibilidad de recursospor alumno matriculado disminuyó, a pesar dedeseos de gobernantes y partidos de incremen-tar los recursos destinados a la educación. Laslimitaciones financieras actuaron con efectosnegativos sobre la calidad de la enseñanza através de la restricción de inversiones en infra-estructura y equipamiento que no pudieronacompañar la expansión de la matrícula, lo queredundó en precariedad de las condicionesmateriales en las que se desarrolla el procesode enseñanza-aprendizaje; es importante tenerpresente que, ante un incremento de 50.000estudiantes, la mera construcción de aulas –aun promedio de 30 por aula– demanda más de1.600 nuevos salones de clase.

Ante estos datos parece impostergable unatoma de conciencia general respecto a la magni-tud del esfuerzo que entraña para el país –bajocualquier administración– cubrir locativamente

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las necesidades generadas por tan notable in-cremento de la matrícula. Resulta indispensa-ble planificar la inversión educativa para unperíodo decenal a aprobar como ley-marco porel Poder Legislativo y mantener la continui-dad de la política de construcciones, adquisi-ciones de equipos, elementos audiovisuales, li-bros, etc.. Una política de inversiones de estecalibre reclama de un acuerdo político nacio-nal.

Las limitaciones de recursos también tuvie-ron impacto negativo sobre la calidad docente,en la que intervienen otros factores que seránposteriormente analizados. Siendo el cuerpodocente de primaria y enseñanza media –indi-vidualmente considerado– el sector más volu-minoso de la Administración Pública, todo au-mento de las remuneraciones personales signi-ficaba un volumen de recursos muy considera-bles en momentos en que se intentaba reducirel déficit fiscal, fundamentalmente por la víade la congelación del gasto y no por la trans-formación estructural del Estado –incluyendobajo este concepto temas tales como el papelde las fuerzas armadas, la drástica reducciónde la dotación de personal administrativo delEstado mediante un proceso de capacitación ymodernización, etc.

El largo ciclo de descenso de los ingresosdocentes iniciado hace ya dos décadas bajo ladictadura militar ha tenido un efecto profundoy estructural en cuanto a la permanencia de laspersonas más capacitadas para el desempeñode dichas actividades: una parte del cuerpodocente con formación profesional en el Insti-tuto de Profesores Artigas o con títulos uni-versitarios desertó de la actividad docente enbúsqueda de otra mejor remunerada, otra parteutilizó el mecanismo de la jubilación como for-ma de reingresar al mercado de trabajo con otrasocupaciones, otros más redujeron al mínimo sushoras de clase en la enseñanza pública.

Las mismas razones ejercieron un pesodesestimulante en el reclutamiento de estudian-tes del Instituto de Profesores Artigas y en lafinalización de estudios profesorales tanto en

éste como en los Institutos de Formación Do-cente del Interior del país. El resultado es queen términos de volumen el egreso anual deprofesores titulados apenas alcanzaría, en elmejor de los casos, para cubrir las jubilacionesanuales. La consecuencia es que en los últi-mos cinco años el porcentaje de profesoresdiplomados ha descendido en forma muy con-siderable entre los ingresados como docentesde la enseñanza secundaria. Más aún, el reclu-tamiento se ha polarizado entre los privados Ay los liceos públicos de la capital, porque losprimeros reclutaron el 80% de sus nuevos efec-tivos con título profesional y los segundos ape-nas un 20%. En el presente estudio se demues-tra que un porcentaje muy considerable de quie-nes tienen como proyecto ingresar al Institutode Profesores Artigas o a los Institutos de For-mación Docente del Interior tuvo una mala per-formance en los tests aplicados por CEPAL.

Si el país no arbitra una recuperación pro-gresiva de los salarios docentes que esté vin-culada a la posesión de título docente, a lacapacitación profesional y a la posición jerár-quica en la carrera docente, las restantes medi-das serán inoperantes porque la clave de latransformación de la enseñanza es la calidadde la docencia y ésta no es lograble si se pre-tende que las remuneraciones de personas conquince o dieciséis años de estudios sean deltenor de quienes carecen de calificación.

Entre las ineficiencias del sistema tambiénpuede identificarse la permisividad del siste-ma de enseñanza y evaluación desarrollados apartir de la implementación del Ciclo BásicoUnico en 1986. Como fuera demostrado por laCEPAL en ¿Aprenden los estudiantes en elCiclo Básico de Educación Media?, se reduje-ron los días anuales de clase y de las horasdiarias de enseñanza a la par que se incremen-taron las asignaturas, con consecuencias alta-mente perniciosas en cuanto al aprendizaje.Asimismo, la estrategia de promoción estimu-lada que se aplicó por la vía de los cursos derecuperación y de pasaje con asignaturas ob-servadas implicó que, salvo graves problemas

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de conducta o inasistencias prolongadas, losestudiantes pasaran de curso e incluso com-pletaran el ciclo básico con bajísimas exigen-cias académicas. Las autoridades de la educa-ción emprendieron una serie de loables ajus-tes, luego de la presentación del informe men-cionado tendientes a implantar razonables exi-gencias en el pasaje de grado. No obstante, elsistema educativo secundario sigue impregna-do de una “fuga hacia adelante” en cuanto atrasladar a cursos superiores conocimientos ele-mentales y recién exigir a los estudiantes, par-cialmente, en el Bachillerato Diversificado.

El sistema de enseñanza debe eliminar lapermisividad, autoexigirse enseñar y reclamarrutinas de trabajo de parte de los estudiantespara que puedan constituir su “oficio” de estu-diantes y lograr la aprobación de los cursoscon los conocimientos adecuados.

Inadecuación del propio sistema

Además de las ineficiencias deben plantearseinterrogantes sobre la pertinencia del modelode educación secundaria en una etapa de ma-sificación.

Un primer aspecto a mencionar es el de lapervivencia de un modelo de educación de tipoartesanal cuando se ha producido una masifica-ción de estudiantes, docentes, cuerpos directi-vos y, en general, grupos vinculados a la ense-ñanza.

El modelo que viene de la antigua secciónsecundaria de la Universidad de la Repúblicay que continuó, de hecho, hasta nuestros días–a pesar de que formalmente rigió hasta el año1936– suponía una relación de tipo artesanalentre un docente especializado en una asigna-tura por la vía formal o autodidacta que, conun destaque intelectual considerable, se rela-cionaba con un grupo de estudiantes. En lamedida en que éstos fueron aumentando la pre-ocupación se centró en incrementar el númerode docentes, ampliando la misma organizaciónlo que implicó suponer que el país tenía a dis-posición un elevadísimo número de docentes

espontáneamente formados y de alto nivel. Estono es así ni en Uruguay ni en ningún otro país.La realidad es que el país se enfrenta al proble-ma de cómo generar y transmitir conocimien-tos en una escala masiva, lo que en EstadosUnidos se ha denominado la “fábrica de cono-cimientos”.

Una educación masiva debe tener dos obje-tivos fundamentales: lograr que todos sus pro-fesores hayan sido formados profesionalmentepara el ejercicio de su tarea y disponer de ob-jetivos, metas e instrumentos de enseñanza paracada una de las asignaturas en cada uno de losgrados –lo que supone fijar para todos los ni-veles las metas concretas de conocimientos aadquirir, los instructivos sobre las metodologíasapropiadas para lograrlo, las guías para quelos profesores enseñen cada punto, los manua-les que traten los temas con la precisión ade-cuada y se hallen disponibles en cantidadessuficientes para todos los alumnos así comolos recursos audiovisuales y computacionalespara un aprendizaje integral.

En el modelo elitista anterior –cuyo más no-torio exponente era el IAVA– dada la alta ca-lidad de los profesores no existía mayor pre-ocupación sobre la naturaleza del programa deestudio. Lo que importaba era lo que el estu-diante aprendía por contacto directo con la ca-lidad del profesor investigador o del profesorsecundario el que, a su vez, era catedráticouniversitario. Lo significativo entonces era eldesarrollo de la mente del alumno ante la ex-posición de conocimientos de un destacado pro-fesor y si éste sólo daba un tema del progra-ma, en último término tampoco era significati-vo, ya que la clave era cómo lo daba lo que setraducía, en términos de aprendizaje, en la com-prensión por parte de los alumnos de cómofuncionaba un modelo de análisis.

En ese esquema tampoco tenía lugar ni laevaluación del profesor ni la evaluación obje-tiva y común de los estudiantes del grado. Res-pecto al profesor se puede decir que muchosde ellos eran “inevaluables”: ¿quién hubierapodido arrogarse el derecho de evaluar alguno

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de aquellos eméritos profesores? Respecto a losestudiantes, dado que cada grupo se constituíaen un conjunto de discípulos de un maestro asemejanza del maestro medioeval, resultaba in-congruente subsumir las distintas enseñanzasde maestros en un cartabón común y, por ende,una prueba colectiva dejaba de tener sentido.

Aunque es obvio, es necesario repetir quehoy la enseñanza secundaria entre ambos ci-clos comprende a más de 200.000 estudiantesy a más de 10.000 profesores. No existen10.000 “maestros” formados espontáneamentey, lo que es peor, no existe ni siquiera el nú-mero indispensable de docentes formadosprofesionalmente para impartir las clases exis-tentes. Basta recordar que, a nivel nacional,las horas de clase cubiertas por profesoresdiplomados fluctúan entre un 16% en Mate-mática y un 57% en Historia, y ésto dicho conindependencia de cualquier juicio sobre la ca-lidad de formación de los profesores titulados.Más aún, la participación de los docentes contítulo profesional viene decreciendo en formaregular desde 1986 en adelante.

Formación masiva de educadores

El problema reviste una extrema gravedad enel caso de la enseñanza en el interior del país,donde el porcentaje de horas de clase atendi-das por diplomados decrece sensiblemente: noalcanza a un 7% en Matemática y la mayorcobertura se registra en Literatura con el 47%.

Los distintos mecanismos adoptados paraincrementar el número de profesores egresadosdel Instituto de Profesores Artigas o de losInstitutos de Formación Docente del interiorno han dado resultados apreciables, por lo queel país se enfrenta al terrible problema de unaeducación secundaria afectada por una produc-ción de profesores proporcionalmente decre-ciente y, por tanto, con una formación de losestudiantes que, aún suponiendo que mejora-ran los otros factores, será progresivamente demenor calidad.

Un modelo masivo de educación reclama de

una formación masiva de educadores. Para lo-grar una profesionalización equivalente a laque se alcanzó en la enseñanza primaria desdela década de 1930 se requerirían algunas con-diciones mínimas:– Un nivel de remuneración de los docentes lo

suficientemente satisfactorio como para queun sector de jóvenes, finalizada su educaciónmedia, considere como una opción económi-camente viable invertir cuatro años adiciona-les de formación para ser profesores. Estoimplica que el ingreso monetario a lograr seacomparable con el que se pueda obtener enotras ocupaciones que reclamen igualmentedieciséis años de estudios previos.

– Una oferta de servicios de formación de do-centes adecuadamente distribuida en el terri-torio nacional para que resulte accesible aquienes residan en las principales concentra-ciones urbanas del país, ya sea que aspiren aejercer profesionalmente en la misma región oa trasladarse.

– Una muy alta calidad de los servicios deformación docente, lo que incluye infraes-tructura, tecnología educativa moderna y cali-ficación especializada en el país o en el extran-jero de quienes se desempeñen comoformadores de formadores.

– Una mayor homogeneización de la profesióndocente, especialmente la orientada hacia elciclo básico, en el sentido de que el docentecubra un área del conocimiento y no unaespecialidad dentro de él. Los maestros sonprofesionales que pueden desempeñarse entreprimero y sexto año de las escuelas rurales yurbanas, mientras que los profesores son espe-cialistas en una de las veinte a treinta asigna-turas que se imparten en los distintos gradosde la enseñanza secundaria y, en algunoscasos, sus conocimientos resultan escasos paraafrontar los programas de la parte más espe-cializada de la disciplina respectiva que seenseña en el Bachillerato Diversificado: unaracionalización de las relaciones entre ofertaprofesional de docentes y demanda compar-timentada según áreas del país implicará

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necesariamente una redefinición del campodel conocimiento y también una redefiniciónde los horarios de labor del docente.

– El sistema de enseñanza por horas de clase esun modelo que corresponde al ejercicio uni-versitario en el cual un profesor altamenteespecializado en una disciplina o práctica pro-fesional enseña unas pocas horas a un alumnadomuy diferenciado; la atención de casi un cuar-to de millón de estudiantes secundarios esincompatible con un régimen de esta naturale-za y resulta así extraordinariamente difícilgenerar un ámbito ocupacional y una remune-ración satisfactoria si no existe un tipo decontratación de los docentes por jornada y nopor horas-cátedra, tal como es el sistema detrabajo de los maestros.Se requeriría, por tanto, formar profesores

para el ciclo básico que puedan enseñar Mate-mática, Lenguaje, Ciencias Sociales, CienciasNaturales y Físico-químicas e Inglés, creandouna nueva categoría de docentes que, al igualque los maestros, permanezcan un turno com-pleto en un establecimiento especializado enun ciclo de pocas asignaturas, que de continui-dad y profundidad al tipo de integración cog-nitiva que se realiza en la escuela y que seaconcebido como una etapa especializada parala educación y socialización de los adolescen-tes.

Urge, también, crear dos o más estableci-mientos de alta calidad, con apoyo internacio-nal, especializados en la formación de los do-centes secundarios, ubicados en ciudades delinterior y que actúen como polos de los yaexistentes Institutos de Formación Docente.

La conformación de un sistema de forma-ción docente acorde con esta necesidad de ca-lidad educativa implica, necesariamente, recu-perar la excelencia que definió el origen delInstituto de Profesores Artigas. No se trata deretrotraerse al pasado sino de concebir un nue-vo tipo de centro con alto apoyo en la investi-gación educativa, con importantes dotacionesde recursos audiovisuales y computacionalespara que las nuevas generaciones promuevan

el uso de los instrumentos de autoaprendizajey con un nuevo énfasis sobre el docente ac-tuando en un sistema global y no como unespecialista aislado. En la misma institucióndeberían establecerse dos grandes modalida-des de formación respetando la distinción en-tre docentes para ciclo básico y para bachille-rato, con los adecuados enlaces que permitanla movilidad entre ambas categorías.

La jerarquización del sistema de educaciónterciario requeriría de una instancia especiali-zada para dirigirlo que podría revestir la formade un Consejo, integrado por personalidadesprestigiosas en el ámbito educativo.

Ausencia de metas

La ausencia de metas de aprendizaje para cadauna de las grandes áreas del conocimiento tam-bién alude a la inadecuación del modelo. En elsistema elitista del IAVA, como ya fuera refe-rido, las metas de aprendizaje eran innecesa-rias y no habían condiciones para solicitar quelos distintos “maestros” trasmitieran los mis-mos contenidos y establecieran indicadorescomunes de aprendizaje. Inversamente, en elsistema de educación de masas que se caracte-riza por la intervención simultánea de millaresde docentes, aplicando programas desmesura-dos que incluyen temas disímiles, variados yde abordajes claramente diferenciados, un fun-cionamiento coherente se torna inviable si nose fija un conjunto de metas mínimas de ense-ñanza y aprendizaje a lograr por todos los do-centes y todos los alumnos. El sistema actualcarece de una definición de metas educativas aalcanzar y, más aún, los profesores son eva-luados por el “cumplimiento de los progra-mas” con independencia del aprendizaje pro-cesado por los alumnos en cada uno delos temas que comprende el respectivo pro-grama.

Así, por ejemplo, en los programas de Idio-ma Español del ciclo básico se preve la ense-ñanza de los distintos tipos de predicados perolos estudiantes finalizan la formación en la len-

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gua materna sin distinguir, en muchos casos,el sujeto del predicado. Si ésta fuera una delas principales metas de aprendizaje, los pro-fesores estarían realizando abundantes ejerci-cios para asegurar esta comprensión y no in-vertirían tiempo y esfuerzo en una revisión ace-lerada de las distintas categorías predicativas.

Para cada uno de los programas de cada asig-natura debieran determinarse las metas básicasde aprendizaje o, dicho en otros términos, iden-tificar aquellos conocimientos e informacio-nes que son de imprescindible aprendizaje paracontinuar desarrollando, posteriormente, lascompetencias de un educando. Una definiciónde este tipo no sólo aseguraría que los estu-diantes efectivamente dispusieran de los cono-cimientos indispensables sino que serviría paraidentificar los temas sobrantes y los faltantesen los actuales programas. Obviamente, a par-tir de los conocimientos básicos debe existiruna libertad de opción por parte de los docen-tes, la que no puede ser ejercida en desmedrode los derechos de los educandos a poseer lasbases culturales mínimas.

Otro elemento a considerar es el de la noexistencia de evaluaciones comunes y objeti-vas del sistema de enseñanza. Hasta la ejecu-ción de las pruebas solicitadas por el CODI-CEN a la CEPAL no existía ninguna infor-mación con representatividad válida acerca delo que los estudiantes aprenden en cada cur-so. Dicha ausencia ha impedido, hasta el mo-mento, conocer los núcleos débiles del siste-ma y, en consecuencia, proveer de apoyo téc-nico y material a docentes y estudiantes deregiones, establecimientos y asignaturas demenor performance académica. Las evalua-ciones comunes permiten la democratizacióndel sistema; actualmente algunas unidades en-señan y otras ejecutan ciertos ritos pero losque acuden a las aulas no son informados deque no están aprendiendo y, ciertamente, noes pensable un sistema democrático sin acce-so a la información –en especial, la relativa ala formación de las nuevas generaciones–. Lasevaluaciones también habilitan el estableci-

miento de un sistema con metas comunes deaprendizaje porque familias y docentes, co-nociendo qué es lo que se va a evaluar, sepreocuparán intensamente para que efectiva-mente se enseñen y aprendan los conocimien-tos evaluables.

Se deberían establecer pruebas nacionales,objetivas y periódicas de evaluación de apren-dizajes, aplicables a todos los estudiantes altérmino de la Enseñanza Primaria, del CicloBásico de Enseñanza Media y del BachilleratoDiversificado. La calificación en las mismasestablecería recomendaciones sobre capacidadpara continuar estudios o conveniencia de rea-lizar cursos de recuperación. A la luz de losresultados debería actuar un servicio de mejo-ramiento de la calidad que pueda apoyar contodos los recursos necesarios a aquellas unida-des de más bajo rendimiento para emprenderlas transformaciones necesarias.

Relación humanos con el espacio

Los currículos actúan igualmente, como un fac-tor coadyuvante para la inadecuación del mo-delo vigente. Se puede decir que pervive en laenseñanza secundaria los viejos currículospreuniversitarios y que la principal diferenciasurge de la ampliación del número de estable-cimientos y del volumen de la matrícula perono de la concepción de la misma. Al ciclobásico hoy asiste más del 80% de la poblaciónelegible y al Bachillerato Diversificado másdel 50% de la misma. Mientras tanto, las asig-naturas se han incrementado y los programas–más allá de los esfuerzos de adecuación rea-lizados– continúan obedeciendo a la misma ló-gica de clasificación del conocimiento propiade los estudios especializados.

Ello quiere decir que se siguen dictando dis-ciplinas como Historia, Geografía, EducaciónCívica, Sociología, etc. que son transferidas alos estudiantes como simplificaciones de loscampos específicos del saber universitario. Pue-de inversamente, plantearse que una enseñan-za común y básica para toda la población re-

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queriría de una presentación unitaria de la re-lación de los seres humanos con el espacio, enel tiempo y como creadores de valores, nor-mas e instituciones que organizan su vida y susinteracciones sociales a partir de determinadasbases materiales, científicas y tecnológicas.

Los currículos deberían atravesar un proce-so de modificación para no continuar reprodu-ciendo a nivel secundario la división del cono-cimiento que caracteriza el saber universitario.Así, por ejemplo, si el país piensa en una inte-gración con sus grandes vecinos podríareconsiderar el conocimiento que se brindará alas nuevas generaciones, partiendo de la no-ción de “espacio común” y enseñando –nocomo asignaturas separadas– la historia de lospaíses de la subregión, la geografía y los re-cursos naturales, la estructura económica y lasocial; el análisis de la comarca extendida po-dría tener como paralelo la observación de lasotras culturas, del desarrollo de otras regionesy su devenir. Esto requiere de experimenta-ción, de dosis importantes de innovación y deprocesos de integración y adquisición de co-nocimientos que sólo serían posibles a partirde concienzudos programas de capacitacióndocente y de creación de materiales de ense-ñanza.

Actualmente, bajo dependencia de la Ad-ministración Nacional de la Educación Públi-ca hay casi 360.000 educandos en la órbita deprimaria, casi 250.000 en la de secundaria,alrededor de 60.000 en la de la enseñanzatécnica y, como educación superior (Institutode Profesores Artigas e Institutos de Forma-ción Docente), aproximadamente 5.000 estu-diantes. Es obvio señalar que no existe nin-guna empresa ni servicio público que tenga asu cargo tal fracción de la población ni tam-poco que lleve a cabo sus servicios con unnúmero entre funcionarios docentes, adminis-trativos y de servicio del orden de las 50.000personas.

Para los estudiantes, la educación primaria yel primer ciclo de la enseñanza media formanparte de una común secuencia de formación

básica y obligatoria que se supuso constituiríaa fines del siglo XX lo que fuera la escuelaprimaria en sus comienzos. Sin embargo, so-bre este ciclo se superponen tres autoridadesadministrativas de tres Consejos que, finalmen-te, dependen, del mismo órgano directivo, elCODICEN de la ANEP. Pero éste, al definirorientaciones en el ciclo básico se encuentracon que en un sector del servicio existen maes-tros, escuelas de barrios, currículos integradosy, en el otro, compiten dos organizaciones quetienen objetivos diferenciados –como son laenseñanza técnica y la secundaria–, categoríasambas que no coinciden con la naturaleza dela enseñanza básica.

Parece claro que la autoridad técnico-admi-nistrativa debe corresponder a un determinadociclo de enseñanza que se define por objeti-vos, funciones a cumplir y ciclo vital de loseducandos. Muchos países confiaron la exten-sión del ciclo básico a la misma jurisdicciónque atendía la primaria, otros optaron por crearuna específica para la educación de los adoles-centes mientras unos pocos, entre los que Uru-guay se inscribe, impusieron la organizaciónadministrativa del pasado sobre un nuevo mo-delo social y cultural de educación.

El ciclo básico parece requerir una autori-dad específica que atienda a sus particularida-des, que conciba la educación teniendo pre-sente la singular etapa biológica y afectiva delos educandos y que elabore una concepcióneducativa acorde con el mandato de obligato-riedad del ciclo. Los errores cometidos hastael momento, en parte, tienen su origen en dis-posiciones adoptadas por autoridades que ad-ministran simultáneamente etapas previas a losestudios superiores –caso de Enseñanza Se-cundaria– o que aspiran a vincular el ciclo a laenseñanza técnica manual –caso de la Univer-sidad del Trabajo–.

Mientras la enseñanza primaria tiene una es-tructura organizativa pensada para una educa-ción de masas y con cobertura en todo el terri-torio nacional y está organizada sobre la basede inspecciones departamentales y subinspec-

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ciones, en las otras dos ramas no existe ningu-na autoridad descentralizada y las funcionesinspectivas y de supervisión de establecimien-tos se ejercen desde Montevideo.

Gestión distanciada

El sistema de gestión de la educación mediatiende así a distanciarse de la gente y de losproblemas de la educación y corre fuertes ries-gos de aislar los procesos educativos y conuna tendencia burocrática arcaica. En las pla-zas de la mayor parte de las ciudades y pue-blos de Uruguay, hay una escuela primaria, unliceo y una escuela técnica y cada una de ellasresponde a concepciones, organización admi-nistrativa y ordenamiento normativo que ema-nan de diferentes autoridades.

Los educandos son los mismos pero, al pa-sar de 6º a 7º cambian de autoridad educativay de parámetros organizativos. Los profesoresparcialmente son los mismos y esta uniformi-dad presenta una tendencia creciente, desde quese nutren todos de una misma formaciónnormalista de base territorial, con presencia entodos los departamentos de la República.

La gestión de varios miles de establecimien-tos se realiza desde la capital y también enésta los problemas de toma de decisiones soncomplejísimos porque se adoptan en el Conse-jo respectivo y no a través de unidades con unalcance territorial limitado, unidades a las quepudieran acceder fácilmente directores, profe-sores y familias.

Buena parte de los débiles resultados acadé-micos son adjudicables a la ineficacia e inca-pacidad estructural de una maraña burocráticaque corta arbitrariamente el proceso educativoy que está ubicada a una significativa lejaníade los usuarios y actores de la educación. Aquítambién se manifiesta la supervivencia de unsistema educativo artesanal, cada vez más in-compatible con los requerimientos de cercaníaentre autoridades y ejecutantes de políticas. Seconfunden así las orientaciones, que deben sertécnicas y nacionales, con la gestión y admi-

nistración que debe ser de base local y comúnpara todos los niveles de educación.

En la gestión moderna se distingue el diseñoy la orientación técnica, los criterios de evalua-ción y todas las pautas normativas –que tienenque ver con la sustancia de una determinadaorganización– de la gestión operativa –que tie-ne que ver con la implementación día a día delas actividades–. La primera debe tener un ca-rácter técnico y nacional para lograr la inte-gración, asegurar la racionalidad técnica y acer-car el diseño al de los países más avanzadosen la materia. La segunda debe estar “cerca dela gente”, lo que implica que la autoridad concapacidad de decisión debe estar físicamentecerca y debe comprender no una organizaciónburocrática sino la totalidad del proceso edu-cativo a impartirse en una región. En el inte-rior del país, los educandos y los docentes soncomunes o se desplazan de una a otra institu-ción que hoy dependen de pesados trámitesante Consejos diferentes ubicados en Monte-video. Lo anterior implica que debería existiruna figura como la del Inspector Departamen-tal de Educación Primaria y Media –en Mon-tevideo la de varios Inspectores–, con depen-dencia de una División de Operaciones delCODICEN que tenga a su cargo la gestióncotidiana, desde la administración del perso-nal –incluyendo el docente– hasta el manteni-miento y ampliación de la infraestructura delos distintos servicios.

El sistema educativo está también alejadode la modernidad de las comunicaciones queimplican los medios audiovisuales y computa-cionales sin haber incorporado previamente lavinculación universal con el libro. La esenciadel modelo artesanal la constituía una relacióncara a cara entre el maestro y sus discípulos;éste poseía una porción importante del conoci-miento mundial existente en ese momento y, através de la palabra, comunicaba a los discípu-los esos conocimientos que no se podían en-contrar en volúmenes escasos o sólo accesi-bles en remotas bibliotecas.

Ese modelo es el que sigue definiendo al

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sistema de enseñanza secundaria a pesar deque los profesores ya no son los “maestros” yel conocimiento es adquirible no sólo en libros–cuyo valor económico en caso de un serviciode bibliotecas que atendieran un préstamo ge-neralizado sería una proporción pequeña delgasto público– sino también en una profusiónde medios audiovisuales como los videos o losprogramas computacionales –que conjugan pa-labra, símbolos, imágenes– e, incluso, otrosque agregan sonido y secuencia fílmica, comolos CD Rom.

En este trabajo se demostró que el másempobrecedor de los métodos de aprendizaje,el apunte, es el principal instrumento de pre-paración por parte de los alumnos de escritosy exámenes. Vale la pena recordar que sobre1654 estudiantes encuestados, un 6.2% no hizoo no estudió nada para el último escrito de laasignatura principal de su opción en sexto añoy que otro 43.2% estudió en apuntes, lo queindica que la mitad de los estudiantes no recu-rre a la lectura de un libro para preparar laprueba más importante de la asignatura princi-pal de su carrera.

Sistema de enseñanza v/s mediosaudiovisuales

Paralelamente y en los hechos, el sistema deenseñanza sigue librando un desconocido com-bate con los medios audiovisuales. En los li-ceos públicos de Montevideo habían 1452alumnos por equipo de video, en octubre de1992, y en los de capitales departamentales lacifra ascendía a 1686. Las magnitudes eranexactamente las mismas en cuanto a televiso-res. Por su parte, cuentan con videos la mitadde los hogares de los estudiantes del interior,casi dos tercios de los de los públicos de Mon-tevideo y cuatro quintos de los de los estu-diantes de liceos privados. No menos signifi-cativa es la disponibilidad de computadora enel hogar que, para toda la población secunda-ria, es de un 25%, fluctuando entre un mínimoen el interior, con una computadora en uno de

cada seis hogares, hasta los privados A, quedisponen de ella uno de cada dos casos. Por sulado, las autoridades de secundaria han insta-lado recientemente salas de computación enun número limitado de liceos, en una etapa decarácter experimental que aún no tiene por ob-jetivo el aprendizaje de la computación.

Un sistema de enseñanza acorde con una “fa-brica de conocimientos” incluye necesariamen-te el desarrollo del autoaprendizaje por la víade la comunicación directa del educando conun equipo emisor de informaciones, conoci-mientos y entretenimientos.

En el pasado la tecnología se encontraba úni-camente en los centros de enseñanza; allí esta-ban los libros, los laboratorios, las máquinasde física y también la exposición oral a cargode especialistas, principal vía para la transmi-sión de conocimientos.

En el presente, la computación, los progra-mas de video, los CD Rom –incluso elabora-dos internacionalmente por equipos de espe-cialistas que cuentan con el apoyo de infinitosmedios materiales y cognitivos– son las herra-mientas de un sistema tecnológico de trasmi-sión de conocimientos. La enseñanza de laGeografía puede realizarse con el ciclo inago-table de videos de la National Geographic, lade la Literatura con los estupendos CD Romque presentan las mejores versiones de las obrasde Shakespeare, las lecturas de los actores másdestacados y los comentarios de los especia-listas literarios más renombrados a la vez quese ubican las obras en el contexto históricocon las imágenes y la música pertinente. Laenseñanza del idioma inglés no sólo está mo-dificada por los laboratorios de audio sino quehoy día están disponibles vía computación, sor-prendentes programas de traducción de textoscompletos que incluso llegan a respetar el sen-tido de la frase. Similares iniciativas podríanrealizarse para apoyar la enseñanza de la geo-grafía, la economía, la historia, la cultura y laliteratura nacionales. Se trataría de movilizarlos excelentes recursos humanos que el paísdispone en cuanto a conocimientos específi-

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cos, interpretación de personajes, musicaliza-ción y filmación.

En resumen, el desafío es el de organizaruna enseñanza moderna con importantes dota-ciones de estas herramientas tecnológicas paraque los estudiantes, gozosamente, los vean ensus casas con sus familias y, en forma organi-zada, luego los analicen junto a sus profeso-res. La modalidad permitiría: ampliar el tiem-po de exposición cultural incorporando el tiem-po hogareño como proceso educativo; haceraccesible en todos los rincones del país losconocimientos de “frontera” del sistema inter-nacional; volver atrayente la enseñanza y re-forzar la labor de los profesores con el sosténde productos “estandarizados” y de calidadcomparable con la de los sistemas educativosmás exclusivos de los países más desarrolla-dos.

Se debería introducir en todo el sistema deenseñanza secundaria un importante conjuntode materiales educativos de la más alta cali-dad, creando las videotecas liceales que su-ministren a los educandos y sus familias pro-ductos culturales correspondientes a la for-mación de Geografía, Historia, Ciencias, etc.,los que tendrían que ir acompañados de ins-tructivos para la realización de análisis y ejer-cicios. Por otra parte, el país requiere realizarun enorme esfuerzo de incorporación de co-nocimientos en computación que, a los pre-cios actuales de los equipamientos y los pro-gramas, sería de fácil realización si se postulasu implementación para quienes llegan al fi-nal del ciclo básico. Por ejemplo, se podríaapelar a la colaboración de empresas y orga-nizaciones económicas que asuman labores deformación en computación, para los hijos yfamiliares de sus ocupados. Asimismo, las or-ganizaciones educativas, conjuntamente conlas organizaciones no gubernamentales, po-drían intervenir en la formación masiva ante-riormente indicada y en la específica de lacomputación como lenguaje de enseñanza,utilizando para ello las posibilidades que hoyofrecen las diferentes técnicas.

Contradicción intrínseca

El actual sistema educativo presenta una con-tradicción intrínseca. Su especialización es laproducción y, de manera fundamental, la trans-ferencia de conocimientos. Estos hoy tienenun período de vigencia limitada, lo que impli-ca que los profesores, especialmente en lasáreas científicas, pueden estar transmitiendoconocimientos obsoletos, del pasado, a jóve-nes, que son estudiantes en el presente y van aser ciudadanos activos en el siglo XXI. Enestas circunstancias podría decirse que un sis-tema de enseñanza carente de un departamen-to, sección o institución dedicado única y acti-vamente a la permanente actualización y capa-citación de los docentes es un sistemaanacrónico. Una vez más emerge la continui-dad de una concepción artesanal de la educa-ción.

En el pasado, los calificados maestros te-nían a título personal los contactos con el sis-tema académico universal y la frontera del co-nocimiento en éste se desplazaba lentamente,de forma tal que no era difícil realizar periódi-camente un esfuerzo de actualización.

En el presente, los profesores no tienen elnivel equivalente al de los antiguos maestros,en más de la mitad de los casos carecen detítulo profesional de nivel superior, sus ma-gras remuneraciones no les permiten, a veces,ni siquiera comprar revistas de difusión y suinformación sobre el sistema académico na-cional e internacional es claramente limitada.La vieja idea de establecer una partidapresupuestal para que los profesores comprenlibros ha pasado a ser una imagen testimonialdel sistema artesanal. De lo que hoy se trata esde lograr, ante todo, un sistema de informa-ción por la vía de la incorporación de las uni-dades del sistema educativo a una redcomputacional de información sobre desarro-llo de frontera de las disciplinas y sobre nue-vas tecnologías y metodologías de enseñanza.Pero estas fórmulas que son la base de un me-canismo regular de actualización son de difícil

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uso por quienes no tienen los conocimientosmínimos a partir de los cuales puedan aspirara la capacitación.

Resulta indispensable la creación de un vi-goroso sistema de capacitación que reúna des-de acciones de formación profesional intensi-va, durante un determinado período y en undeterminado lugar, hasta sistemas regulares deemisión de instructivos sobre la enseñanza depuntos específicos de las asignaturas, pasandopor una capacidad establecida de reunir, sinte-tizar y retransmitir los mejores análisis de lasrevistas y sistemas de comunicación informá-tica sobre educación. Se requeriría, además,de un programa especial dedicado a los actua-les docentes de establecimientos rurales y depequeños centros urbanos para los que no esposible pensar reemplazos por lo que debenser capacitados en servicio y validados paracontinuar manteniendo la enseñanza en esaslocalidades. Además, cabe recordar que, deacuerdo a la anterior recomendación, la imple-mentación de un sistema de apoyos audio-visuales e informáticos posibilitaría un gransalto en la calificación de dichos docentes yen la calidad de la enseñanza que recibiríanlos educandos.

Otro punto a considerar es el de la capaci-dad del sistema de autoevaluarse, evaluar asus funcionarios y docentes y orientar la ges-tión. Como fuera dicho, la gestión global esarcaica y fragmentada a través de tres Conse-jos, con normas y gestión propias, que fractu-ran el proceso educativo y obligan a gestionartodos los asuntos ante la capital nacional, in-cluyendo los aspectos mínimos. Una maquina-ria de tamaña proporción –la más grande delEstado uruguayo– carece de instancias de for-mación y capacitación del personal responsa-ble de la supervisión, la gestión y la adminis-tración. En el país no existe formación de es-pecialistas en Administración Educativa cuan-do existen terribles problemas de gestión quetiene un servicio que comprende alrededor de600.000 estudiantes y un altísimo número defuncionarios.

En el sistema no existe una capacidad insta-lada de elaborar proyectos, tanto de nivel micro–trátese de la unidad “escuela” o la unidad“mejoramiento de la lengua nacional”– comode nivel macro, comprendiendo por tal el de-sarrollo educativo de una región del país o eldesarrollo de un sector de actividad como es,por ejemplo, la formación de docentes. La ela-boración de proyectos supone la capacidad deanálisis del funcionamiento del sistema, la eva-luación en términos técnicos, administrativos,financieros, etc., y la capacidad de presentaruna nueva propuesta que se base en las carac-terísticas socioeconómicas de la región o de laclientela del servicio, en un conocimiento delmercado de empleo, pero también en el domi-nio de qué es la educación, cuál es el conoci-miento científico pertinente, cómo se lograpedagógicamente la transmisión, cómo se ela-bora una nueva propuesta y se evalúa anterespecto a su viabilidad, deseabilidad, costo,etc..

Formación y calificación

Tampoco se ha establecido una capacidad deformar y calificar cuadros técnicos dirigentesy medios para que sean capaces de gestionarun servicio de una magnitud tan gigantesca.La tendencia normal ha sido la de reclutar do-centes –que pueden tener en su especialidaduna altísima calificación– y asignarles a éstasactividades que requieren de conocimientosdistintos a los pedagógicos. El sistema ha prac-ticado una especie de incesto en la provisiónde los cargos dirigentes, lo que hace de él unaorganización antigua e intrínsecamenteineficiente desde el punto de vista de la mo-derna Teoría de la Administración.

La ANEP debería crear un Centro de For-mación de Técnicos en la Gestión Educativa,de ser posible con apoyo y alcance internacio-nal para formar, en primer término, a los ad-ministradores de una educación operativamentedescentralizada y, en general, al elenco direc-tivo de la gestión educativa. Paralelamente, se

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requeriría dotar a la totalidad del servicio deuna potencialidad estadístico-informática ycrear pautas y manuales que normativicen unagestión que comprende a cientos de miles deeducandos.

Tampoco puede olvidarse la debilidad deformación y entrenamiento para los cargos deDirección de liceos, e Inspección de estableci-mientos y de áreas académicas, especialmenteen lo que tiene que ver con la evaluación delogros de aprendizaje y con la política generalde formar a las nuevas generaciones en un con-junto de conocimientos, normas y valores. Lodicho es sin desmedro de anotar que en la Uni-versidad Católica existe un Postgrado en Ges-tión de Centros Educativos –del que aún nohay egresados– y en el ámbito público conti-núa la tradicional formación para Dirección eInspección Primaria que realiza el InstitutoMagisterial de Estudios Superiores con unaorientación marcadamente pedagógica. Respec-to a esta última debe señalarse que sólo seimparte en Montevideo y que no está previstoun sistema de traslados temporarios de docen-tes para que puedan realizar sus estudios supe-riores en la carrera.

Una de las consecuencias de este proceso esque los programas –que responden a iniciati-vas de las respectivas Inspecciones– son cons-trucciones referidas al deber ser académico dela disciplina en el ámbito universitario o en lateoría universal y, en muchos casos, carecende vinculación con la práctica de la enseñan-za. La mayor parte de los programas de laenseñanza secundaria no han sido pensadosdesde su viabilidad de ser enseñados y, menosaún, se ha practicado un sistema regular paraevaluar la aplicabilidad de los mismos en cuan-to a la capacidad de los alumnos de incorporarconceptos e informaciones y traducirlos enaprendizajes antes de transformarlos en gene-rales y obligatorios.

La Inspección de asignaturas en secundariaestá orientada de acuerdo a la concepciónartesanal, lo que implica que el inspector eva-lúa la dinámica de la clase, la vinculación de

lo expuesto con las distintas hipótesis del co-nocimiento, la regularidad de cumplimiento delprograma y las condiciones pedagógicas de eseprofesor-artesano. Como resultado de esas eva-luaciones se le asigna a cada profesor unpuntaje que tendrá importancia en su carreraulterior, pero tanto éste como el inspector des-conocen si los estudiantes pueden aprender loque se propone enseñárseles y si efectivamen-te lo aprenden. Es como si los cirujanos fueranevaluados sólo por las metodologías operatoriasy no se tuviera en cuenta la supervivencia delos pacientes, dato que no figuraría en el regis-tro de logros del cirujano.

Prueba de las afirmaciones anteriores lo cons-tituye la inexistencia de evaluaciones de cono-cimientos promovidas desde las Inspeccionespor liceos o por departamentos, al igual que lano proposición de pruebas de evaluaciones co-munes en los escritos o en los exámenes den-tro de un mismo liceo para asegurar un ciertoestándar común, incluso en disciplinasnetamente cuantificables como es el caso deMatemática.

La descentralización de la gestión, comoimplica una importante transferencia de deci-siones a los directores de establecimiento yrefuerza la función inspectiva como definidoray controladora de los niveles de calidad de laenseñanza, supone una formación especializa-da para ambos desempeños ya que deja de serválida la calificación en la asignatura. Tam-bién deben proveerse instructivos y orienta-ciones para el ejercicio de tan importantes fun-ciones.

Conocimientos científicos básicos

Como décima segunda observación sobreinadecuaciones del sistema debe mencionarsela organización académica del BachilleratoDiversificado. Este sigue manteniendo la ré-mora de un sexto año de carácter preuniversi-tario cuando, desde las propias facultades, losdecanos entrevistados para este Informe soncontestes en insistir que no quieren formación

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pre profesional sino formación en los conoci-mientos científicos básicos.

A más de medio siglo de la separación de laenseñanza secundaria de la Universidad siguenfuncionando opciones en Derecho, Economía,Medicina, Agronomía, Arquitectura e Ingenie-ría. La mera enumeración sería motivo de sor-presa en la educación secundaria de las socie-dades desarrolladas.

En cualquier caso se observa que si fuerapreuniversitario el año terminal de la Secun-daria, su actual organización, iría en desmedrode las carreras nuevas que se fueron creandoen la enseñanza superior como Sociología,Ciencia Política, Licenciaturas en Ciencias, etc.–las que, por extrañas razones, carecerían dela formación secundaria previa a las mismas,debiendo acomodarse a algunas de las opcio-nes existentes–. En cada una de éstas conti-núan figurando asignaturas que sólo tienen sen-tido como preparación para el estudio profe-sional –como sería el caso de Introducción alDerecho– y otras más provienen de etapas muyantiguas –como es la creencia de que el Italia-no es necesario para el estudio del Derecho yque, por tanto, su ubicación no es la de segun-da o tercera lengua en un programa general deenseñanza sino la de asignatura específica paraaquéllos que optan por Derecho–.

Esa organización académica muestra la fuerteinercia del sistema educativo ante los cambiosocurridos en la sociedad y en su propia matrí-cula. Una organización curricular que era lade un sistema de formación de élites –apenasel 5% de la población accedía al curso termi-nal de la secundaria de los años ’40– hapervivido cuando la tasa bruta de matrícula ensexto año es del orden del 40% y la tasa netadel orden del 30% de la población de la co-rrespondiente edad. Medio siglo después sóloel 5º año de estudios del antiguo “Preparato-rios” dejó de ser preuniversitario.

Vinculado con lo anterior pero apuntando aun problema de índole más general cabe pre-guntarse ¿cuál debe ser el contenido de unaenseñanza secundaria del 2º ciclo cuando

globalmente acceden a él la mitad de los jóve-nes del país? La organización actual obliga alos estudiantes a elegir en 5º año entre tresorientaciones –Humanístico, Biológico y Cien-tífico– y, al año siguiente, entre las seis opcio-nes anteriormente anotadas. El problema aplantearse es si todos los jóvenes de una so-ciedad deben formarse en estas orientaciones,si es legítimo obligar en una educación de ma-sas a que todo el mundo tenga que entrar porestos limitados andariveles y, finalmente, sino hay que respetar la progresiva diferencia-ción de actividades y de conocimientos quedefinen a una sociedad moderna. La actual con-cepción es marcadamente intelectualista y uni-versitaria y no está demostrado que todos losseres humanos tengan que tener la estructuramental adecuada a esa concepción ni que eldestino de toda la población sea realizar estu-dios universitarios.

El enorme desarrollo de la genética contem-poránea ha permitido sustituir tanto las con-cepciones darwinianas de una naturaleza queselecciona a los más fuertes como las teoríasque emparentan lo humano con las especiesinferiores y suponen la igualdad de los suje-tos. En virtud de los paquetes genéticos recibi-dos de ambos procreadores y del entrecruza-miento de ambos, cada criatura humana vi-viente no sólo tiene rasgos físicos específicossino también predisposiciones, capacidades in-telectuales, sensibilidades y percepciones alta-mente individualizadas. Esta especificidad decada ser humano explica el complejo proble-ma de las sociedades contemporáneas cuandose propone mantener ciertas normas y valorescomunes mientras, simultáneamente, se esti-mula la realización individual y se respetan lasopciones individuales de los millones de suje-tos que las componen. Inversamente, la educa-ción uruguaya parece continuar aplicando latradición de jacobinismo surgido con la revo-lución francesa que, básicamente, implica con-cebir a los seres humanos unos iguales a losotros y pensar que la autoridad educativa comorepresentativa de un “nos” colectivo –el pue-

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blo, la nación– tiene el derecho –y debe asu-mir el deber– de establecer un único patrón deformación personal.

Paralelamente, los jóvenes se aburren o noestán motivados en las clases de este modelode enseñanza secundaria. Por los mediosaudiovisuales tienen a su alcance la variedadde la información, la infinita riqueza de lasemociones y la pluralidad de categorías delconocimiento. Más aún, el desafío tecnológicoen los países desarrollados de las llamadas “au-topistas electrónicas” es crear un menú de op-ciones en cuanto informaciones, diálogos yentretenimientos que suponga que cada hogaren su pantalla tenga no menos de un millar deposibilidades.

Vinculación con el mundo del trabajo

Inversamente, en el país sigue vigente la con-cepción de que la enseñanza secundaria es unapreparación previa para el acceso a la culturaintelectual superior concebida como opuesta ala cultura de lo cotidiano y, fundamentalmen-te, a la cultura de las tecnologías modernas yde las ocupaciones de una sociedad diferen-ciada. Los jóvenes en cuanto tales reclamanpor la ausencia de vínculos entre la educacióny el mundo del trabajo y es importante recor-dar que la gran mayoría que inicia el segundociclo no continúa estudios terciarios.

No escapa al análisis la existencia de bachi-lleratos técnicos en la órbita del Consejo deEducación Técnico-Profesional que, a partir deuna reducida matrícula, experimenta un positi-vo crecimiento de ésta. En la realización deldiagnóstico solicitado por el CODICEN estu-vo excluida la investigación sobre el funciona-miento de las modalidades específicas (For-mación y Educación profesional, Cursos y Ba-chilleratos técnicos, Cursos especiales, etc.) deeste subsistema. A pesar de ello, se entiendeque no existe una competencia institucionalsino una complementación porque en los es-quemas de organización del trabajo en el sec-tor moderno de servicios la distinción entre lo

técnico y lo intelectual ha perdido sentido.Existen razones –a partir de los cambios tec-

nológicos y de la globalización económica ycultural– para pensar y para experimentar otrasformas de Bachillerato Diversificado que com-prendan especializaciones tales como Bachi-llerato en Tecnologías, en Informática, en Idio-mas, en Artes y Medios de ComunicaciónAudiovisual, Turismo y en MERCOSUR, sólopara citar algunas de las posibilidades. Existenjóvenes y, en general personas, con predispo-siciones lingüísticas extraordinarias y hay unanecesidad imperiosa de disponer en el país deindividuos con capacidad de manejo de mu-chos idiomas, lo que demandaría para prepa-rarlos de un bachillerato fuertemente concen-trado en el conocimiento de las lenguas y delas culturas respectivas. De igual forma, puedesuponerse que un país que ha asumido el cam-bio histórico de integrarse con su pequeña po-blación a dos grandes naciones –diez y cin-cuenta veces mayores que Uruguay– con evo-luciones históricas y culturales diferenciadas ycon organizaciones económicas y sociales dis-tintas, debería ofrecer simultáneamente un ba-chillerato en el que se enseñara la historia, laeconomía, la geografía, la cultura, etc., etc., deArgentina y Brasil.

También se puede abundar en las razones deun bachillerato fundado en la informática, enel que los distintos conocimientos sean apren-didos y procesados en el lenguaje informáticode forma tal que los estudiantes no sólo seancapaces de operar con la computación sino tam-bién de participar en la cultura vinculada aeste instrumental.

Las observaciones precedentes apuntan amostrar la riqueza de la variedad de tipos debachillerato que se podrían desarrollar y a pun-tualizar que hay dos riesgos a evitar cuando setrata de este nivel de enseñanza. Uno es laingenua creencia de que se pueden agregar al-gunas horas de clase sobre un determinadocampo del accionar humano o del conocimientotécnico y que con eso se logra la iniciación enel área respectiva; introducirse en un área, in-

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cluso en la condición de bachiller –de infor-mática, por ejemplo–, reclama de años de es-tudio y de un cuerpo especializado de docen-tes. El otro es la tendencia a asignarle a losprofesores actuales la capacidad de enseñar to-dos los conocimientos; si se trata de Turismo,por ejemplo, sería necesario contar con la co-operación sistemática de los empresarios y es-pecialistas que hacen Turismo, por lo menosen la etapa de formación de docentes para laasignatura y, en todos los casos, para asegurarprácticas profesionales en las empresas de larama.

Esta propuesta de pluralidad de bachillera-tos no debe ser asimilada a la creación de víasprivilegiadas hacia los estudios académicos ter-ciarios y otras terminales orientadas hacia elmercado de trabajo. Por el contrario, el su-puesto es el de la diversidad de las formas dedesarrollo cognitivo y la creencia que, algunasde las que están más cercanas a la experiencialaboral, aportan nuevos y valiosos enfoques,para la posterior continuación de estudios aca-démicos.

Educación y sociedad

La última observación a presentar en esta revi-sión de grandes temas sobre la inadecuacióndel actual modelo de enseñanza secundaria paraalcanzar las fronteras del conocimiento uni-versal y para contribuir al desarrollo a la so-ciedad uruguaya refiere a la vinculación entreeducación y principales actores de la sociedad.El futuro de Uruguay está intrínsecamente vin-culado a la pertinencia y competencia de sussistemas educativos porque las posibilidadesde su desarrollo, tanto en el MERCOSUR comoen los mercados internacionales, pasan nece-sariamente por lograr altas capacidades huma-nas que se puedan aplicar a un proceso depermanentes cambios como va a ser la carac-terística básica del siglo XXI. Por esta razón yporque la educación secundaria tiende haciauna universalización, el sistema educativo no

puede ser manejado exclusivamente desde laóptica de los profesores. Parecería indispensa-ble que el país analizara el futuro de la educa-ción con todos aquellos que están trabajandoen sus propios campos de especialidad siguien-do las fronteras del conocimiento científico yuniversal, con todos aquellos que tienen la ex-periencia de cómo es el mundo ocupacional ycuáles son sus requerimientos de conocimien-tos de base y de aptitudes y actitudes mentales–no de competencias profesionales estrictamen-te–, con todos los otros que se han especializa-do en el reclutamiento y capacitación para laocupación, con todos los que reflexionan so-bre los caminos de la ciencia o del arte, contodos los que pueden traer desde el exterioruna imagen de cuáles son las bases cognitivasactualmente valoradas.

Si para cambiar la educación sólo se dispu-siera de las perspectivas de quienes enseñanen ella, se podría afirmar que, en un procesode larga duración, la educación dejaría de re-novarse porque la función del sistema educati-vo es prioritariamente la trasmisión y no lageneración de nuevos conocimientos, de nue-vas tecnologías, de nuevas sensibilidades.

Lo anterior implica promover un amplio de-bate sobre el papel de la educación; auscultara los jóvenes sobre cuáles son sus demandas;convocar a agricultores usuarios de tecnolo-gías de avanzada, industriales que promuevenla exportación de productos uruguayos, técni-cos que innovan en la creación de productoscon alto contenido de inteligencia, dirigentesresponsables de la calidad del trabajo y de lavida de los trabajadores y a científicos nacio-nales y extranjeros, es decir, a todos los quebuscan un desarrollo en base a la inteligenciay a la dinámica del cambio permanente, a queaporten ideas sobre sus experiencias de ade-cuación e inadecuación de los egresados deenseñanza secundaria. Por encima de todo, setrata de transformar en prioridad nacional eltema de la educación.

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Factores condicionantes del nivel de escolarización de Guatemala / Emilio Rojas

FACTORES CONDICIONANTES DEL NIVEL DEESCOLARIZACIÓN DE GUATEMALA

Emilio Rojas*

En este trabajo se intenta precisar y evaluar la importancia relativa de los factoresque supuestamente condicionan el nivel de escolarización de los hijos.La relación entre los factores (variables) con el nivel de escolarización de los hijos,se determinó por el método de “regresión lineal múltiple” que permite definir laecuación correspondiente. La selección de las variables que pueden integrar laecuación, se hizo mediante tests de la linealidad de la relación de cada variable conla variable dependiente.La base estadística utilizada, son las últimas Encuestas de Hogares1 conrepresentatividad nacional realizadas en diversos países de América Latina. Se haestudiado cuáles son los determinantes del nivel de educación logrado por los niñosy jóvenes integrantes de la población en edad escolar de esos países. Hasta elmomento, se han procesado las encuestas correspondientes a El Salvador,Guatemala, Colombia y Chile. Se presenta en este documento el resumen del estudiopreliminar hecho para Guatemala.

Hipótesis básicas

La hipótesis central del estudio es: “El nivelde educación alcanzado por los hijos, es in-fluido por las características de su familia ypor las condiciones del entorno socio-econó-mico”.2

* Emilio Rojas. UNESCO/OREALC.Este estudio se ha elaborado, gracias el interés y res-paldo otorgado por la CEPAL, en especial por su Se-cretario Ejecutivo, Gert Rosenthal, quien ha hecho po-sible, el acceso a los bancos de datos de los países y elapoyo de la respectiva División de Estadísticas y Pro-yecciones, lo que ha significado disponer de excelen-tes registros de la información, con manuales y nor-mas bien especificadas y con asistencia técnica opor-tuna.

1 En este caso ver: “Guatemala, Encuesta Socio-Demo-gráfica (ENSD) 1986-1987”. CEPAL: División de Es-tadísticas y Proyecciones. Banco de Datos de Encues-tas de Hogares.

2 Las hipótesis del estudio siguen las orientaciones de laTeoría del Capital Humano. Ver: “El capital humano.

Un análisis Teórico y Empírico referido fundamental-mente a la Educación”. Gary S. Becker. Edición enespañol, Alianza Editorial, S.A., Madrid, 1983.

3 Es necesario notar que el método utilizado para definirla ecuación de regresión, se basa a su vez en el “méto-do de ajuste de los mínimos cuadrados”, por lo tanto,la ecuación se satisface con los valores medios de lasvariables o características de las familias del universoinvestigado, ella representa entonces, las característi-cas promedio de este universo y constituye en conse-cuencia, un modelo del mismo.

Entre las características familiares,3 las másimportantes serían:

1. El nivel educacional de los padres,2. Los ingresos familiares,3. El número de hijos,4. La raza,5. La presencia o ausencia de uno de los dos

padres.En cuanto a las condiciones del entorno so-

cio-económico (en el estudio de Guatemala no

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fue posible disponer de esta información), lasmás relevantes serían:

1. Nivel de la oferta de servicios educacio-nales,

2. Nivel de la oferta de servicios de salud.Se estima asimismo, como variables de gran

importancia en la obtención de un determina-do nivel educacional, características individua-les de los hijos tales como, la inteligencia (CI),las aptitudes y el sexo.

Se considera además, que las hipótesis enu-meradas, probablemente no son las únicas queexplican el nivel educacional o logro educati-vo alcanzado por los hijos, las que no cubri-rían, por ejemplo, factores provenientes delSistema Educacional mismo, el que dependien-do de su calidad, sería un elemento altamentecondicionante.

Variables principales

Las variables utilizadas en las ecuaciones sonlas siguientes:

EDPAM, suma de los años escolares apro-bados por ambos padres,

XINCAPH, ingreso familiar per cápita. In-gresos totales de la familia divididos por elnúmero total de sus miembros.

HIRES, número total de los hijos residentesen el hogar,

RAZA, Indígena = 1; No indígena = 2.PADRES, un padre = 1; dos padres = 2.SEXO, Hombre = 1; Mujer = 2.Se definieron además dos variables auxilia-

res:HSUMA, suma total de los años escolares

aprobados por los hijos de 7 a 24 años,HSUME, suma total de las edades escolares

de los hijos de 7 a 24 años de edad.La definición de la variable dependiente es

la que sigue:XEDHI, razón o cuociente entre HSUMA y

HSUME. Logro educativo por unidad de tiem-po. Convencionalmente, Logro educativo.

Finalmente, se definió una variable deestratificación:

XPROED, período de escolarización poten-

cial promedio, cuociente entre el valor deHSUME de cada familia y el número de hijosen edad escolar de esa familia.

Los modelos

Se calcularon cuatro modelos de regresión li-neal múltiple. El primero corresponde a unmodelo global basado en todos los datos de lamuestra, vale decir, un modelo a nivel nacio-nal. Para elaborar los tres siguientes, se orde-naron todas las familias de la muestra de acuer-do a la antigüedad del matrimonio, partiendode la hipótesis que las características y las de-mandas a que están sometidas las familias cam-bian a través del tiempo. El indicador de laantigüedad del matrimonio, es en este caso,“el período de escolarización potencial prome-dio” (XPROED), que depende a su vez, de “laedad promedio de los hijos de la familia”. Lasfamilias así ordenadas se subdividieron en tresestratos sucesivos que representan las princi-pales etapas por las que pasan una familia du-rante la edad escolar de los hijos (7 a 24 años).Los estratos son: (2 a 5.4 años), (5.5 a 8.5años) y (8.6 y más años). De acuerdo a estosestratos los modelos se denominaron, FamiliasJóvenes, Familias Medianas y Familias Mayo-res. Las ecuaciones representativas de los mo-delos y los indicadores comentados antes, seresumen en los Cuadros A al D .

Análisis e interpretación

El análisis de los cuatro cuadros (A al D), per-mite establecer lo siguiente:

1.- Los tres modelos estratificados explicanmás que el modelo a nivel nacional, 42%, 46%y 44% versus 39%. El modelo con el nivel deexplicación más alto, es el correspondiente alas Familias Medianas, además es el que tieneel máximo de variables explicativas (5). Loanterior no es extraño ya que dentro de suintervalo de validez (5.5 a 8.5) se encuentra elvalor medio de XPROED (7.22), así como losvalores medios de todas las variables intervi-

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d) Probabilidad hipótesis nula (significación)0.00000.00000.00000.0000

d) Probabilidad hipótesis nula (significación)0.00000.00000.0000

d) Probabilidad hipótesis nula (significación)0.00000.00000.00000.00010.0143

Cuadro A

Conjunto: Nivel nacional

a) Ecuación:XEDHI = 0.24 + 0.03 EDPAM + 0.13 RAZA-0.08 PADRES + 0.00017 XINCAPH.

b) R2 = 0.385 = 39%

c) Aporte a la explicación por variableEDPAM 0.33903 88.1%RAZA 0.03421 8.9%PADRES 0.00924 2.4%XINCAPH 0.00252 0.6%Total 0.38500 100.0%

Cuadro B

Subconjunto: Familias jóvenes

a) EcuaciónXEDHI = 0.32 + 0.03 EDPAM + 0.12 RAZA - 0.12 PADRES.

b) R2 = 0.41546 = 42%

c) Aporte a la explicación por variableEDPAM 0.37680 90.7%RAZA 0.02704 6.5%PADRES 0.01162 2.8%Total 0.41546 100.0%

Cuadro C

Subconjunto: Familias medianas

a) Ecuación:XEDHI = 0.37 + 0.03 EDPAM + 0.11 RAZA - 0.02 HIRES - 0.07 PADRES + 0.00027 XINCAPH.

b) R2 = 0.45988 = 46%

c) Aporte a la explicación por variableEDPAM 0.39651 86.2%RAZA 0.03106 6.8%HIRES 0.02392 5.2%PADRES 0.00615 1.3%XINCAPH 0.00224 0.5%

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Cuadro D

Subconjunto: Familias mayores

a) EcuaciónXEDHI = 0.12 + 0.02 EDPAM + 0.16 RAZA + 0.00012 XINCAPH - 0.04 PADRES.

b) R2 = 0.43742 = 44%

c) Aporte a la explicación por variableEDPAM 0.36716 83.9%RAZA 0.06315 14.5%XINCAPH 0.00440 1.0%PADRES 0.00271 0.6%Total 0.43742 100.0%

nientes. Por otra parte, los modelos estratifica-dos, por representar universos con menos ca-sos, en alguna medida son menos heterogéneos,lo que explicaría su mejor nivel de ajuste ypor lo tanto los R2’s más altos. Finalmente, losporcentajes de explicación se consideran exce-lentes si se tiene en cuenta que las variables delos modelos pertenecen a un solo grupo decausales explicativas de la escolarización, lascaracterísticas familiares. No se ha dispuestode las variables individuales, ni de las del me-dio socio-económico, ni tampoco de aquellaspertenecientes al Sistema Escolar. Aun cuan-do no conocemos el poder explicativo de estosgrupos, el hecho que un grupo por sí solo,explique más de 1/3 de la variación total de lavariable dependiente, como es el caso del mo-delo a nivel nacional con 39%, nos aseguraríaun nivel razonable de explicación.

2.- De acuerdo al punto d) de cada cuadro,la significación de todos los modelos y de cadavariable en particular, es excelente. Obsérveseque la probabilidad más alta para la hipótesisnula es de 1.43% que corresponde a la varia-ble XINCAPH del Cuadro C. Esto significaque esa variable (el ingreso familiar per cápita)tiene 98.57% de probabilidad de que existarelación lineal entre ella y la variable depen-diente y por lo tanto, es muy significativa encuanto a su capacidad de explicación del mo-delo lineal. El resto de los modelos y de las

variables tiene probabilidades más altas aún.3.- El análisis de las ecuaciones propiamen-

te tal, nos permite comprobar que el signo detodas las variables se mantiene igual cualquie-ra sea el estrato de que se trate. Es decir, elsentido de la relación se mantiene ya sea en elnivel nacional o en cualquiera de los otrosmodelos. Para un análisis tipo de esta caracte-rística tomaremos el modelo de las FamiliasMedianas.

De acuerdo a los signos de esta ecuación, ellogro educativo XEDHI, dependería positiva-mente de la educación de los dos padresEDPAM, de la RAZA y del ingreso familiarper cápita XINCAPH, y, negativamente delnúmero de hijos residentes en el hogar HIRESy de la presencia de los padres, PADRES.

Esto significa que, en promedio y conside-rando todas las familias del estrato analizado,a mayor educación de ambos padres se verifi-ca mayor logro educativo de los hijos; que elser no indígena se relaciona sistemáticamentecon mayor logro educativo; que a mayor nú-mero de hijos residentes se verifica menor lo-gro educativo; que la presencia de ambos pa-dres significa menor logro educativo que cuan-do esta presente uno solo, y finalmente, que amayor ingreso familiar per cápita, correspon-de mayor logro educativo.

Veremos a continuación algunas hipótesisexplicativa de estas conclusiones.

d) Probabilidad hipótesis nula (significación)0.00000.00000.00030.0035

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4.- La variable EDPAM. La relación positi-va de esta variable con el logro educativo através de todos los modelos confirma la teoríay el sentido común. De acuerdo al punto c) delos modelos, es lejos, la variable con mayorpoder explicativo, el que va del 90.7% en elmodelo de las Familias Menores al 83.9% enlas Familias Mayores, declinación que de pasoestaría reflejando los crecientes grados de au-tonomía de los hijos a medida que aumenta suedad. En todo caso estos valores son muy ele-vados y confirman que esta variable, es la va-riable estratégica en el problema de la educa-ción de los hijos.

5.- La variable RAZA. Importante en el casode Guatemala que tenía más o menos el 40%de la población que se declaraba indígena, enla época que se levantó la encuesta. Es la se-gunda variable en importancia explicativa enlos cuatro modelos. Llama la atención que supeso explicativo aumenta con la antigüedaddel matrimonio y con el incremento del nivelde educación (6.5%, 6.8% y 14.5%), lo queestaría mostrando que ella es más excluyente amedida que se sube en el nivel educacional,como lo confirma el análisis marginal que semuestra más adelante.

6.- La variable HIRES. Es la tercera varia-ble en importancia explicativa en el modelo delas Familias Medianas y no aparece en ningúnotro por falta de significación. A fin de expli-carnos el comportamiento de esta variable, vea-mos qué sucede en los otros modelos. Obser-vamos que en las “familias jóvenes” la varia-ble no es significativa y no integra el modelo.El promedio de hijos por familia es de 3.9. Enlas “familias medianas” forma parte del mode-lo en una posición importante. Su capacidadexplicativa está sobre la de PADRES y la deXINCAPH y muy cercana a la de RAZA. Tie-ne además una significación óptima. En esteestrato el número de hijos por familia es ma-yor que en el anterior, alcanzando a 4.3. Enlas “familias mayores” nuevamente pierde sig-nificación y no forma parte del modelo. Elpromedio de hijos por familia baja a 3.1. Estainformación sugiere que en las “familias jóve-

nes”, en las que predominan los niños peque-ños, cuyas edades y necesidades de cuidadono permiten otro destino alternativo que el co-legio, su número no sería un factor limitantede la escolaridad.4 No obstante, cuando su edady su número aumentan (familias medianas) ytanto sus posibilidades de colaboración en ac-tividades productivas como sus consumos sonmayores, es difícil mantener a todos los hijosestudiando, debiendo algunos de ellos dismi-nuir su asistencia y por ende su escolaridad.En este caso el número de hijos sería un factorlimitante como lo muestra el modelo respecti-vo lo que confirmaría la correspondiente hipó-tesis. Finalmente al aumentar más aun la edad,el número de hijos residentes disminuye puescomienzan a emigrar del hogar generalmentepor razones de trabajo, dejando de tener pon-deración como factor limitante. Así lo mostra-ría el modelo correspondiente a las “familiasmayores” en las cuales la variable HIRES notiene significación.

7.- La variable PADRES. Esta variable ocu-pa entre el 3º y 4º lugar en cuanto a su capaci-dad explicativa, la que va de 2.8% en las Fa-milias Jóvenes a 0.6% en las Familias Mayo-res. No obstante, el hecho más importante essu signo negativo, lo que en principio aparececontradictorio. Sin embargo, esto no es así.Cuando existe un solo padre (la madre o elpadre) éste, generalmente, debe trabajar y nopuede hacerse cargo del cuidado de los hijospor lo que los envía al colegio antes y másasiduamente que cuando están los dos padrespresentes. Lo anotado se traduce sistemática-mente en que los hijos de las familias con unsolo padre tiene mayor logro educativo quelos hijos de las familias con los dos padrespresentes. No obstante, este hecho no siemprees así, su peso explicativo decreciente así lo

4 Al respecto debe notarse en relación a los primerosaños de enseñanza básica que al parecer la oferta deeste servicio estaría muy cerca de satisfacer plenamen-te la demanda en los países de la región. Esto explica-ría en parte, que el número de hijos haya perdido suimportancia como factor limitante.

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muestra, lo que estaría indicando que sí es im-portante en los primeros años de la educaciónde los hijos, pero que a medida que se prolon-ga la permanencia en el colegio y se requierenmás recursos, este factor pierde importancia.Este matiz no se percibe si se analiza sólovalores promedios. En el estudio de El Salva-dor se comprobó que la escolaridad promediode los hijos con dos padres era de 4.4 años yla de los hijos con un solo padre 5.8 años. Lavariable siempre tuvo signo negativo igual queen Guatemala, de manera que la confiabilidadde este resultado no admite dudas.

8.- La variable XINCAPH. Es en general, lavariable con menor capacidad explicativa, laque sube de 0% en las Familias Jóvenes a 1%en las Familias Mayores, lo que nos estaríaseñalando que poco aporta a la explicación dela escolarización. Nuevamente, esto es en prin-cipio contradictorio. Es muy probable que estabaja capacidad explicativa se deba a la defi-ciente calidad de la información que sobre ellase puede recolectar en una encuesta de hoga-res. Sin embargo, observando en detalle la in-formación anterior, vemos que en las familiasjóvenes no aparece como variable explicativaporque no es significativa, no tiene relaciónlineal con el logro educativo (probabilidad dela hipótesis nula superior al 32%) y por lotanto, no aporta nada a la explicación del fe-nómeno analizado. En las familias medianasaparece con 0.5% de capacidad explicativa ycuando se aumenta más aun la edad de loshijos (familias mayores), su valor se duplicaalcanzando a 1%. Lo anterior es bastante co-herente con la realidad. Desde el punto de vis-ta del costo de la educación primaria, en espe-cial de los primeros años, ya se informó queen todos los países de la región, parece haber-se generalizado su gratuidad. A medida que sesube en el nivel de escolarización esto ya nosería así, requiriéndose paulatinamente más in-gresos para mantener a los hijos en el sistemaescolar. Es así como en las familias mayores,la variable XINCAPH deja de ser la última yocupa un lugar de mayor importancia relativaque PADRES.

La otra razón que explicaría el bajo pesoexplicativo de la variable sería su falta de va-riabilidad y su bajo valor absoluto.

Nos referimos a lo que sucede en el caso delos matrimonios jóvenes y de bajos ingresosque son la gran mayoría. La información dis-ponible muestra que la media del ingreso fa-miliar per cápita, en ese estrato, era aproxima-damente 42 quetzales mensuales, es decir, 14dólares. La mediana era 24 quetzales. Esto sig-nifica que el 50% de los matrimonios teníanun ingreso familiar per cápita comprendidoentre 0 y 24 quetzales, la media eran diezquetzales. De manera que los bajos ingresosson una característica generalizada que con-vierten a la variable en una verdadera constan-te, lo que explica su falta de significación eneste estrato.

9.- La variable SEXO. La consideración deesta variable requirió de un procedimiento es-pecial para analizar su influencia sobre el Lo-gro Educativo. Debido a que el sexo es unacaracterística individual no fue posible consi-derarla en los modelos anteriores, cuya unidadde análisis en la familia y en los que se inves-tiga la relación de ésta con todos los hijos, nocon uno solo. Con este propósito se recalcula-ron los modelos pero con una unidad de análi-sis individual, el hijo.

Los resultados de esta prueba fueron los si-guientes:

El sentido de las relaciones y la conforma-ción por variables de los nuevos modelos esidéntica a la establecida a nivel familiar. Loscoeficientes de regresión parcial de ambosmodelos (se comparan los de nivel nacional)son notablemente similares, lo que en general,confirma la forma y la intensidad de las rela-ciones ya establecidas. El sentido de las rela-ciones entre sexo y logro educativo es negati-vo en todo el intervalo de validez de los mo-delos, lo que significa, considerando la codifi-cación adoptada (Hombre = 1; Mujer = 2) queel ser mujer equivale a menor logro educativo.Esta conclusión confirma la existencia de va-lores que consideran que el rol principal de lamujer es la mantención del hogar familiar y la

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crianza de los hijos, otorgándole prioridad edu-cacional al hombre a fin de prepararlo para laactividad laboral.

La capacidad explicativa y el efecto margi-nal de la variable SEXO en el contexto indivi-dual, no son comparables con los de las demásvariables en los modelos a nivel familiar, demodo que es difícil establecer cuánto aportaríaesta variable en términos del R2 o del efectomarginal en el modelo familiar. Lo único quepodemos decir en este sentido, es que en elnivel nacional del modelo a nivel hijo, su ca-pacidad explicativa es la más baja de todas lasvariables, lo que llevado al modelo familiar,significaría menos del 0.6%, es decir, su capa-cidad explicativa es probablemente escasa. Encuanto a su efecto marginal (que analizaremosa continuación), resultó más importante quelos de HIRES y XINCAPH y se sitúa inme-diatamente debajo de EDPAM. Esto es, un ran-go de menos de 6% y más de 0.4%, en elmodelo familiar. El valor exacto en el modelodel hijo, fue de 2.5%, lo que nos da una buenaidea del impacto de la variable SEXO en elmodelo familiar si hubiese sido posible incor-porarla a éste.

Análisis marginal

La ecuación de los modelos, por ser una fun-ción del mejor ajuste, se satisface por el valormedio de todas las variables comprometidas enél. De manera que al reemplazar cada variablepor su valor medio se obtiene el valor medio dela variable dependiente, para ese subconjunto.En cada análisis se supone que el contexto per-

manece invariable (variables, intercepto y coefi-cientes) salvo la variable independiente, cuyoimpacto marginal se desea investigar. A esta, apartir de su valor medio, se le aumenta o dismi-nuye el valor en una unidad. Se recalcula laecuación con este nuevo valor y se mide el im-pacto marginal producido en la variable depen-diente. Así es posible conocer el potencial detodas las variables como factor de cambio. En elCuadro E se presenta el efecto marginal de cadavariable independiente, como porcentaje sobreel valor medio de la variable dependiente, paralos cuatro modelos.

En el Cuadro E vemos que la variable conmayor impacto marginal es RAZA. Sus valo-res muestran la gran diferencia que hay entreel nivel educacional de los hijos de los indíge-nas y el de los no indígenas y que ésta seincrementa a medida que se sube en el niveleducacional, partiendo de la base que este últi-mo, es mayor a medida que aumenta la edaddel matrimonio. Efectivamente, a nivel nacio-nal la diferencia entre el nivel educativo de losno indígenas con el de los indígenas, es del35% en favor de los primeros y en las familiasmayores, esta diferencia aumenta a 48%.

La segunda variable en importancia en el efec-to marginal, es la presencia de uno o los dospadres (PADRES). Alcanza su mayor valor enlas familias jóvenes (-22%) como ya se habíaseñalado. En los dos estratos mayores la dife-rencia se atenúa ya que probablemente sólo setrata de un efecto de arrastre pero que terminacon un importante 8%. Tomando las familiasjóvenes como ejemplo, diremos que según elmodelo, la diferencia entre los hijos de familias

Cuadro EEFECTO MARGINAL

Variables Niv. Nac. Fam. Jóvenes Fam. Medianas Fam. Mayores

EDPAM 6.0% 7.0% 6.0% 5.0%RAZA 35.0% 33.0% 28.0% 48.0%PADRES -16.0% -22.0% -12.0% -8.0%HIRES – – – – -4.0% – –XINCAPH 0.4% – – 0.6% 0.4%

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con dos padres es un logro educativo 22% másbajo que los hijos de familias con un padre.

La siguiente variable en importancia es lasuma de los niveles de educación de los pa-dres (EDPAM), con un efecto marginal pro-medio del 6% que se mantiene durante toda laedad escolar aunque con una leve tendenciadecreciente. Diremos en este caso que las fa-milias con un año adicional en la educación delos padres tienen hijos con logro educativo 6%más alto.

El efecto marginal de HIRES se pudo calcu-lar solamente para las familias medianas. Lamencionada relación muestra que el aumentode un hijo está asociado, en promedio, con unmayor nivel educacional del 4%. Este sería enconsecuencia, el impacto marginal de la fe-cundidad sobre la educación de los hijos en lacomunidad guatemalteca.5

Finalmente observamos que la variableXINCAPH, tiene un bajo efecto marginal entodos los estratos, a pesar de haberse obtenidoincrementando la variable en un 20%. No obs-tante, la relación es positiva y se manifiesta cla-ramente en los dos estratos mayores aunque conefecto marginal inferior al 1%. Todo hace supo-ner entonces, que la variable XINCAPH en ge-neral, está subvaluada, lo que atenúa su impor-tancia relativa en el modelo, luego estos resulta-dos deben ser tomados con precaución.6

Conclusiones

Sin perjuicio de la cautela y el sentido comúncon que se deben acoger los resultados esta-dísticos en general, aparentemente debemosreconocer que el disponer de los modelos pre-sentados en este documento, significa, –dentrode los límites que permite la técnica utilizaday en los intervalos de validez de cada uno deellos–, disponer de una verdadera ley de com-portamiento del fenómeno estudiado. Debemosagregar que esta ley es válida sólo para esacomunidad.

Asimismo, la coherencia, tanto de la estruc-tura de los modelos y de sus signos como laimportancia relativa de los distintos parámetros,en relación a la teoría y el sentido común, nodejan dudas sobre la bondad de los resultados.

Por otra parte, creemos que el incorporar alárea cuantitativa temas como “la influencia delas características familiares sobre el nivel edu-cativo de los hijos”, es un aporte neto.

En relación a los resultados mismos del aná-lisis, hay que destacar el establecimiento deque la educación de los padres es lejos la va-riable más importante en la escolarización delos hijos y el hecho de que se haya logradocuantificar esa importancia. Hay que destacarademás en ese mismo orden de ideas, que enGuatemala, cada año adicional en el nivel deeducación de los padres significa un 6% deincremento del logro educativo de los hijos;que el ser no indígena significa, en promedio,35% más de logro educativo y que en los ni-veles medio y superiores esta diferencia alcan-za al 48%; que los hijos de las familias en quehay un solo padre presente, tienen un logroeducativo 22% más alto que aquellas en queestán los dos, probablemente porque asistenmás al colegio en busca de cuidado y protec-ción; que cada hijo adicional significa, en pro-medio, 4% menos en el logro educativo de loshijos; que la pertenencia al sexo femenino estárelacionada con aproximadamente 2.5% me-nos de escolaridad que el sexo masculino, yfinalmente, que los ingresos siguen siendo unfactor condicionante del logro educativo, no

5 En el estudio de El Salvador el impacto de esta varia-ble es mucho más importante ya que alcanza al 12.7%del valor medio de la variable dependiente. Recuérde-se que la fecundidad en El Salvador es más elevadaque en Guatemala lo que probablemente explica estadiferencia.

6 Al respecto, debe tenerse en cuenta que, el efecto delingreso no sólo se manifiesta en el nivel de vida fami-liar, como se le está midiendo (principalmente) conuna pregunta global como la que se hace en las en-cuestas de hogares. En relación directa con la educa-ción, –que es precisamente lo que intentamos medirahora–, el ingreso se manifiesta en la posibilidad depagar o no pagar por mejor educación. Intuimos que elmercado de la calidad educacional está enormementesegmentado y que quienes desean acceder a mejor edu-cación, están pagando proporcionalmente por ella. Con-tar con mayor información sobre este tema contribui-ría a clarificar el rol de esta variable en el modelo.

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obstante que en los primeros años de básica, lagratuidad generalizada ha logrado reducir suefecto discriminatorio. Lo anterior permite con-cluir a su vez que, si nos interesa mejorar elnivel educacional, en el caso analizado, debe-mos orientar la política hacia la elevación dela escolaridad indígena, atenuando su gran efec-to excluyente; debemos motivar a las familiascon dos padres (la gran mayoría) a mejorar laasistencia de sus hijos al colegio, enfatizando

el rol de guardería infantil de éste, en los pri-meros años de la enseñanza básica; apoyarefectivamente las políticas de reducción de lafecundidad y favorecer los valores que apoyanla igualdad educacional entre el hombre y lamujer, acciones que en conjunto, además de suefecto directo, reforzarían el círculo causal quea través de la elevación de la educación de am-bos padres, incentiva de acuerdo al modelo, laelevación del nivel educacional de los hijos.

WWW Y NUEVAS DIRECCIONES DEL CORREO ELECTRONICO

1. Se encuentra disponible nuestro servicio WWW (World Wide Web) para acceso a informacióndistribuida por la UNESCO a través de la dirección

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2. La OREALC, Santiago de Chile y sus Redes (REPLAD, REDALF, PICPEMCE, SIRI), puedeser accesada mediante el correo electrónico a través de dos casilleros electrónicos INTERNET.El primero se encuentra conectado con la sede en la oficina de la UNESCO en París. Sudirección es:

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RELACIONES ENTRE LA EDUCACION FORMAL Y LA NOFORMAL. IMPLICACIONES PARA EL ENTRENAMIENTODOCENTE

Ali Hamadache*

La educación escolar y la alfabetización de adultos representan dos componentesde una misma acción de proveer educación para todos. Varios países ya handescubierto y se han beneficiado de este enfoque dual a la implementación de suspolíticas educacionales, diseñadas para asegurar el ejercicio del derecho a laeducación para todos. Fue la adopción experimental de este innovador enfoquepor varios países distintos lo que condujo al concepto de una “estrategiaintegrada” para la introducción general de educación primaria y alfabetización deadultos. Algunos países han formulado políticas educativas en las que, aun cuandoesta clase de relación no es planificada explícitamente, permiten enfoquesparalelos o convergentes. Sin embargo, pocos de ellos han deducido lasconclusiones necesarias en términos de formación docente.

* Ali Hamadache. Universidad de West Indies. Docu-mento de trabajo preparado para el taller sobre la rela-ción de la educación formal y no formal. Implicacionespara el entrenamiento docente, organizado por la Ofi-cina de la UNESCO en Kingston (noviembre 1994).

Por lo tanto, surgen dudas respecto de la vali-dez de este concepto de integración, que enmuchos casos no refleja políticas o estrategiasnacionales, actualmente caracterizadas por sugran diversidad. A pesar de los esfuerzos delos Estados Miembros, la implementación deun enfoque integrado se ha encontrado con másdificultades de las previstas por los planifica-dores y los diseñadores de políticas.

El reconocimiento de las interrelaciones en-tre la educación primaria y la alfabetizaciónde gente joven y adultos fue observada tantemprano como en 1951 por la décimo cuartasesión de la Conferencia Internacional sobreEducación, cuya Recomendación Nº 32 esta-bleció que es importante que “en comunidadesdónde el analfabetismo es prevalente, los pla-

nes para la cabal aplicación de la educaciónobligatoria deben ser acompañados por planespara la educación fundamental de adultos.”

El enfoque integrado fue formulado más ex-plícitamente por la Comisión Internacional so-bre el Desarrollo de la Educación, convocadapor la UNESCO en 1971-1972, la que estable-ció en su informe que: “La educación de adul-tos adquiere importancia especial en el gradoen que puede ser decisiva para el éxito de lasactividades escolares de los no adultos. Por-que la educación primaria de los niños –unobjetivo primordial– no puede ser disociadadel nivel educativo de sus padres. La genera-ción en crecimiento no puede ser entrenadacorrectamente en un ambiente de analfabetis-mo... Nunca debemos plantear la educación deadultos contra la educación de niños y jóve-nes: el concepto de educación global o paratodos va más allá de la apariencia de una con-tradicción, haciendo posible que dos extremossean reclutados, paralela y simultáneamente,para el servicio de objetivos educacionales co-munes, en el más amplio sentido. Se despren-

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Relaciones entre la educación formal y la no formal. Implicaciones para el entrenamiento docente / Ali Hamadache

de que la educación de adultos no puede se-guir siendo un sector de actividad marginal enninguna sociedad y debe dársele su propio ycorrecto lugar en las políticas y presupuestoseducativos. Esto significa que la educación es-colar y extra escolar deben estar estrechamen-te relacionadas.” (Faure, 1972, p. 205).

Si el concepto de educación global es desa-rrollado, ya sea enfocado a niños, jóvenes oadultos, es percibido implícitamente como unsistema integrado cuyos componentes son co-herentes e interconectados. La planificación deldesarrollo coordinado de la educación escolary extra escolar favorece la integración en elgrado en que no se limita a la erradicación delanalfabetismo, sino que es considerada dentrodel contexto de educación permanente y losproyectos educacionales se dirigen no sólo apromover el acceso al aprendizaje sino tam-bién a tener éxito en la escuela (UNESCO,1988).

La tendencia hacia la integración tambiénrefleja la crecientemente urgente necesidad, conla crisis económica mundial como telón de fon-do, de asegurar el pleno despliegue de todoslos recursos financieros, humanos y materialesdisponibles. Más aun, es reconocido que laefectividad de las políticas educacionales (ysu planificación) depende de su integraciónexitosa en la planificación general del desarro-llo económico, social y cultural. En muchospaíses en desarrollo, la prioridad clave para eldesarrollo humano es la lucha contra la pobre-za y a menudo la lucha por la supervivencia.El propósito es lograr un desarrollo sustentablebasado en la utilización racional de los recur-sos, con la debida consideración a los aspectosculturales. La educación es simplemente elmedio para lograr esa meta. Esto es una indi-cación clara que la integración no es un fin ensí misma, sino una dirección estratégica dirigi-da a una mayor eficacia en la provisión deeducación para todos y un enfoque unificadoque incluye dos componentes complementa-rios, reflejados en el tema de la ConferenciaMundial sobre Educación para Todos(Jomtiem, 1990).

En vista de las dificultades encontradas enla aplicación efectiva de la idea de un enfoqueintegrado, puede ser válido considerar si el pro-blema principal no está más bien en satisfacernecesidades básicas de aprendizaje (y, en con-secuencia, en la clase de profesor capaz dedispensar el conocimiento relevante). ¿No sontales necesidades educacionales determinadas,o no deberían ser determinadas, por las priori-dades del desarrollo? De ahí la necesidad dedefinir necesidades educativas de capacitaciónque tomen en cuenta, en la preparación eimplementación de currículos, de un núcleocomún de aprendizaje básico, habilidades fun-damentales, know-how y valores esenciales querepresentan un consenso (nacional o regional)cuya adquisición es considerada indispensablepara todos los miembros de una sociedad dada(UNESCO, 1991). Esta visión más amplia delpapel de la educación formal y no formal en eldesarrollo socioeconómico y el cambio socialfue realzada en la Declaración de Jomtiem yreforzada en el Informe del Simposio de Lis-boa sobre Logro de Exitos en la Escuela. “Ase-gurar el éxito de todos significa primero y an-tes que nada transformar las metas de los sis-temas de educación.” También significa avan-zar hacia estrategias de capacitación consecuen-tes con los diferentes actores y agentes, inclu-yendo a los profesores, involucrados en el tra-bajo del desarrollo, llevando por ende inevita-blemente a cambios en los objetivos, conteni-do curricular y métodos de entrenamiento deprofesores y sus educadores.

La aparición del concepto de educación noformal

El concepto de educación no formal emergióhace unos 30 años, aunque la preocupaciónque lo originó existía desde mucho antes. Fueen los años 1960 y particularmente en los 1970,que se centró más atención en la educación noformal. Estudios e investigaciones en la mate-ria abundan, aunque la literatura tiende a con-centrarse en la educación de adultos y espe-cialmente en la educación permanente, en vez

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de en enfoques innovadores fuera del sistemade educación formal diseñados para darle ac-ceso al aprendizaje a niños que no lo tienen.

Para un mejor entendimiento de la aparicióndel sector no formal, debe tenerse presente al-gunas observaciones.

La escuela ya no es el único lugar dondeocurre el aprendizaje y ya no puede pretenderasumir por sí sola la función educacional en lasociedad. Más aún, el aprendizaje involucratal variedad de factores que es imposible con-cebirlo dentro de los confines de un sistemaúnico organizado y supervisado por una auto-ridad central. La educación ya no es la exclu-siva responsabilidad de consejos nacionales deeducación, sino que también de otros serviciose instituciones, incluyendo aquellas activas enel campo del desarrollo.

Educación y aprendizaje ya no son conside-rados como sinónimos de “escolaridad,” auncuando muchos padres continúan equiparandoeducación con escuela obsesionados con el di-ploma que la escuela se presume que otorgacomo un pasaporte al empleo, que ahora escada vez más hipotético. El igualar aprendiza-je con la educación formal permanece firme-mente anclado en la mente de muchos padres,pero como ellos han sido forzados a reconocerel fracaso del sistema en el que han puestotodas sus esperanzas, su insatisfacción con –ysu crítica de– los sistemas de educación exis-tentes se ha transformado en una fuerte mareay objeto de serias preocupaciones.

Para empezar, fueron las carencias y defi-ciencias del sistema escolar tradicional las quegatillaron el creciente interés en formas de edu-cación extra escolares que actúen como suple-mento o aun sustituto, de la escolaridad for-mal. Este interés es comprensible dadas lasventajas que la educación no formal puede ofre-cer al desarrollo socioeconómico y/o socio cul-tural, particularmente cuando se enfrenta conel desilucionador desempeño de un sistema es-colar cuyo componente educativo –académi-camente ambicioso– no es ni práctico ni espe-cífico; no tiene relevancia en la vida diaria delos alumnos y sus costos son altos, lo que li-

mita su expansión. Son estas limitaciones cuan-titativas y las deficiencias cualitativas de laeducación formal las que han hecho buscarsoluciones en actividades fuera de la escuela(Furter, 1984, p. 5).

Influenciada por el concepto de educaciónpermanente la extensión de estos enfoques a laeducación proporciona marcos de referencia,capacitando la toma de decisiones a largo pla-zo que van a diversificar las funciones, tareasy contribuciones de los sistemas educativos,de acuerdo a las diferentes formas instituciona-les adoptadas aunque, al nivel nacional, estaperspectiva raramente va más allá de una eta-pa teórica debido a la falta de condiciones apro-piadas (Furter, 1984, p. 7).

Algunas definiciones: formal, no formal,informal

En la Clasificación Internacional Estándar deEducación, el término “educación” es definidocomo “comunicación organizada y sostenidadiseñada para producir aprendizaje.” Esto re-fleja un punto de vista institucional, el cual esrestrictivo y excluye cualquier cosa hecha enuna escala relativamente grande para ampliarel acceso a la educación. Es una definiciónque le concede poca importancia a las formasespontáneas, extra escolares, de aprendizaje.

Hoy nadie disputa el hecho de que la gentecontinúa aprendiendo de sus experiencias y soncapaces de absorber y acumular conocimientoe ideas, a menudo pasivamente, observandoprogramas de televisión, visitando museos,observando a sus padres, a grupos de pares, aamigos, etc.

Este tipo de aprendizaje es adquirido al azar,por supuesto, y así no siempre cae dentro delcampo del educador y aun menos del planifi-cador. Se piensa en la educación con más fre-cuencia como una secuencia de experienciasde aprendizaje, preparadas anticipadamente porpersonal calificado para el benéficio de losalumnos.

Al ampliar esta definición, “educación” po-dría llegar a incluir cualquier cosa dirigida ha-

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cia producir cambios en las actitudes y mode-los de conducta de los individuos, dado quepara que este cambio ocurra, ellos tienen quenecesariamente haber adquirido nuevos cono-cimientos, destrezas y habilidades. Los propo-nentes de esta definición más amplia del pro-ceso educacional llegan tan lejos como paraargumentar que el aprendizaje espontáneo, ex-tra escolar –que es difuso, amplio y rico enpotencial creativo–, es tan merecedor de finan-ciamiento público como lo es la educación for-mal tradicional, que hasta aquí ha gozado deun virtual monopolio en este respecto.

Todos los procesos de aprendizaje caen ne-cesariamente en una u otra de las siguientestres categorías.

Aprendizaje al “azar”, (o suplementario, in-cidental, difuso, espontáneo, informal ...) queincluye actividades educativas no estructuradas(Evans, 1981).

En el aprendizaje “al azar,” la educación esun proceso de osmosis entre el estudiante ysu ambiente. Ha sido establecido que la mayo-ría del conocimiento y destrezas que un indi-viduo acumula a lo largo de su vida es adqui-rido en un ambiente no estructurado, por me-dio precisamente de este tipo de educación.Esto se aplica al aprendizaje del idioma pro-pio, valores culturales, actitudes y creenciasgenerales y los modelos de conducta de unasociedad determinada, que son transmitidos porla familia, iglesias, asociaciones, miembros pro-minentes de la sociedad, la comunicación so-cial, los medios de masas, los museos, lospublicistas, juegos y cualquier otra institucióncultural.

En gran medida, tal educación es obtenidapor medio de una combinación de observa-ción, imitación y emulación de miembros es-pecíficos de la sociedad. Por ejemplo, trans-misiones de radio o televisión para el públicoen general pueden, en alguna medida, estarorientadas a instruir pero pueden o no encon-trar auditores o espectadores que están dispues-tos y sean capaces de aprender con el mensajey ponerlo en práctica. Lo mismo puede decir-se de la gente joven que pueden observar a

artesanos con el propósito expreso de apren-der una destreza (hay intención de parte delalumno, pero no del profesor).

Varios aspectos del aprendizaje “al azar”deben ser tomados en cuenta en la capacita-ción de profesores: el uso de idiomas nacio-nales y/o lenguas maternas que actúan comovehículos en esta forma de aprendizaje, asícomo modelos y valores que a menudo sondiferentes de aquellos inculcados por la edu-cación formal; la relación del aprendizaje for-mal con trabajo productivo o socialmente útil;la coordinación de actividades escolares conoportunidades de aprendizaje e infraestructu-ras socio educacionales y culturales que yaexisten en las comunidades locales y la cana-lización de influencias ejercidas por los me-dios, etc.

Educación no formal (o extra escolar), queincluye todas las formas de instrucción pro-movidas conscientemente por el profesor y elalumno, siendo la “situación de aprendizaje”buscada por ambas partes (emisor y receptor).Coombs y sus colaboradores propusieron unadefinición de educación no formal que ha sidoampliamente aceptada: “Cualquiera actividadeducacional organizada fuera del sistema for-mal establecido ... cuyo propósito es servir aclientelas identificables y objetivos de apren-dizaje”, (Coombs et al., 1973). Esta definicióntiene la ventaja de establecer las característi-cas principales de la educación no formal. Con-siste en actividades tales como:– organizadas y estructuradas (de otro modo

serían clasificadas como informales);– diseñadas para un grupo meta identificable;– organizadas para lograr un conjunto específi-

co de objetivos de aprendizaje;– no institucionalizadas, llevadas a cabo fuera

del sistema educacional establecido y orienta-das a estudiantes que no están oficialmentematriculados en la escuela (aún si en algunoscasos el aprendizaje tiene lugar en un estable-cimiento escolar).

Educación formal (escolar), que se diferenciade la educación no formal en que es impartidaen instituciones (escuelas) por docentes con

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contratos permanentes dentro del marco de uncurrículo determinado. Este tipo de educaciónse caracteriza por su uniformidad y una ciertarigidez, con estructuras verticales y horizonta-les (clases agrupadas por edad y ciclos jerár-quicos) y criterios de admisión de aplicaciónuniversal. Esta educación se diseña para seruniversal, secuencial, estandarizada einstitucionalizada y garantizar una cierta me-dida de continuidad (al menos para aquellosque no son excluidos del sistema).

La frontera entre la educación formal y lano formal no siempre está claramente estable-cida y no existe un consenso real sobre la dife-rencia entre ambos subsistemas: se dan aspec-tos no formales en las estructuras de aprendiza-je formal, tales como el uso de no profesiona-les como profesores, enseñanza a distancia, laparticipación de los padres o miembros de lacomunidad en el proceso educativo o en la ad-ministración escolar, la incorporación de tra-bajo productivo a la escuela y otros de esaíndole.

Del mismo modo, se han realizado experi-mentos fuera de la escuela usando distintosmétodos y a diferentes velocidades que las usa-das en escuelas tradicionales, pero cuyo obje-tivo es enseñar el mismo currículo que el em-pleado en el sector formal. Esta interelación,lejos de ser dañina, puede ser altamente bene-ficiosa cuando ambos lados pueden tomar ideas“prestadas” del otro. En este artículo, los tér-minos educación no formal y aprendizaje ex-tra escolar se emplean indistintamente, con elmismo significado, en el entendimiento que elconcepto puede ser aplicado igualmente a adul-tos que a niños y cubre todas las situacionesposibles de aprendizaje y autoinstrucción, conuna forma más o menos estructurada y ubi-cada en el borde o fuera del sistema escolar(aun si tales actividades se llevan a cabo enedificios escolares del sistema formal). No obs-tante, cualquiera sea la terminología usada, lacompleja relación entre la educación formal yla no formal subsiste y todavía no hay unadefinición clara e inequívoca de ambos con-ceptos.

Desarrollo de los métodos y ámbito de laeducación básica

Enfoques no formales como un sistemaalternativo

En muchos países, acciones emprendidas enfavor de la provisión universal de educaciónprimaria, especialmente a través de la exten-sión y refuerzo del sistema escolar formal, nohan producido los resultados esperados. Másaún, el propósito principal de tales acciones seha centrado frecuentemente en la provisión deescolaridad, sin cambiar enfoques convencio-nales sobre el currículo y métodos de enseñan-za. Además, entre los niños dentro del sistemaescolar, hay muchos que lo abandonan en unaetapa inicial, antes de adquirir las habilidadesbásicas de lectoescritura, su garantía de futuroempleo. Esta situación ha llevado inevitable-mente a la introducción de métodos no forma-les, con el propósito de agrandar, suplementary a veces mejorar iniciativas tomadas dentrodel marco del sistema formal.

En áreas donde no hay escuelas, los progra-mas de educación básica no formal han logra-do remediar mucho esta situación. Están orien-tados a niños para quienes se ha hecho unainadecuada provisión de educación y para adul-tos que no han tenido acceso al aprendizaje.Para aquellos que nunca han asistido a la es-cuela, estos programas proveen habilidadesbásicas de aprendizaje, capacitándoles para uti-lizar más provechosamente servicios técnicosen el campo de la agricultura y la salud y am-pliando su acceso a todo otro sector dondetales capacidades se consideran un prerequisito.Son de particular importancia en regiones don-de la economía es aún subdesarrollada y lasautoridades competentes (salud pública, aguapotable, agricultura, ganadería, artesanía) to-davía no han sido capaces de emprender ac-ciones apropiadas, debido a la falta de agentesy representantes técnicos. El propósito de laeducación básica no formal es mejorar las con-diciones de vida de las personas y acelerar eldesarrollo de los pueblos que habitan las re-

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giones más pobres, especialmente en áreas ru-rales o en las afueras de grandes ciudades, quese caracterizan por la falta, generalizada y cró-nica, de las necesidades básicas y una limitadaparticipación en la vida de su sociedad.

No puede dudarse que las demandas de de-mocratización, acceso igualitario a la educa-ción y a las oportunidades de tener éxito enla escuela requieren que los niños en todoslos lugares tengan garantizada una educaciónapropiada, estándar, formal. Sin embargo, da-das las condiciones de extrema pobreza que amenudo prevalecen en los países en desarro-llo, donde hay comunidades sin servicios so-ciales básicos, la educación debe indudable-mente ir más allá del nivel de la mera ins-trucción. La educación no formal puede ha-cerlo. Ejemplos de enfoques no formales a laeducación básica cubren un amplio rango deestructuras y prácticas, desde grandes progra-mas a nivel nacional, con el respaldo y apoyodel gobierno, a modestos programas comuni-tarios puestos en marcha dentro de un barrio,una aldea o una comunidad por voluntarios opor organizaciones no gubernamentales.

Los programas de educación básica no for-mal dirigidos a niños adolescentes o adultosestán principalmente orientados a las siguien-tes categorías:– niños que nunca han asistido a la escuela;– niños que abandonaron la escuela temprana-

mente;– grupos específicos (nómades, refugiados, gru-

pos aislados, etc.);– adultos que no han tenido acceso a la escuela

primaria o que han retrocedido al analfabetis-mo;

– adultos ya alfabetizados o que han asistido a laescuela previamente.

Estos programas requieren diferentes tipos deprofesores:– profesores de adultos pagados a tiempo com-

pleto –generalmente miembros de una organi-zación nacional de alfabetismo, un departa-mento de educación de adultos o de desarrollocomunitario, trabajando a tiempo completocon salarios normales;

– funcionarios de agencias de gobierno, ya encontacto con la población: contratados paraparticipar en el programa como profesores(después de un entrenamiento adecuado) comoparte de sus deberes oficiales; contratados pa-ra participar en el programa como profesores(después de un entrenamiento adecuado) enadición a sus deberes oficiales, con pago adi-cional por sobre tiempo; funcionarios queofrecen sus servicios del mismo modo queotros ciudadanos y que reciben la misma re-muneración, si alguna, que reciben tales vo-luntarios;

– profesores de enseñanza básica del sistemaeducacional formal: cuyos deberes oficialesincluyen la educación de adultos a tiempoparcial; que reciben pago de horas extra comoeducadores de adultos (o de niños no matricu-lados en la escuela); que ofrecen sus serviciosdel mismo modo que otros ciudadanos queenseñan adultos y que reciben la misma remu-neración que tales voluntarios. Estos docentesdel sector formal pueden o no haber recibidoentrenamiento específico en métodos de edu-cación no formal;

– ciudadanos alfabetizados, o recientementealfabetizados, que raras veces han recibido elentrenamiento apropiado;

– escolares, estudiantes, pensionados o miem-bros del clero que ofrecen sus servicios paraun programa específico de una duración deter-minada;

– miembros de organizaciones no gubernamen-tales ofreciendo servicios voluntarios dentrodel marco de sus organizaciones;

– miembros de las fuerzas armadas o aquellosreclutados para servicios especiales de alfabe-tización en lugar del servicio militar.

Todas estas categorías de profesores requie-ren entrenamiento inicial o en ejercicio, si vana desempeñar su labor eficientemente dentrodel marco de un sistema no formal. Muchospaíses ofrecen cursos cortos de entrenamien-to en ejercicio para darle a los estudianteshabilidades mínimas y/o técnicas elementalesde transmisión del conocimiento, pero muypocos ofrecen entrenamiento completo ante-

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rior al ejercicio; aún menos proveen entrena-miento básico, lo que es común a varias deestas categorías.

Coordinación y enlace de la educaciónescolar y el aprendizaje extra escolar

Con frecuencia las autoridades de gobierno co-nocen poco respecto de proyectos de educaciónno formal, especialmente si están organizadospor organizaciones no gubernamentales o aso-ciaciones locales. Estas últimas usualmente noaceptan la intervención gubernamental. Ya queestos experimentos son poco conocidos, no sonválidos oficialmente; esto hace difícil planifi-carlos o coordinarlos. A menudo las autoridadesno están dispuestas a hacerlo en ningún caso, yaque la gestión de un subsistema de esta natura-leza no está sujeta a los reglamentos y procedi-mientos tradicionales de la planificación y ad-ministración educacional.

A pesar de esto, las agencias de planifica-ción tienen la responsabilidad primordial deexaminar los problemas de enlazar las estruc-turas formales y las no formales. Enlazar dossubsistemas, de los cuales uno es unificado,homogéneo, centralizado y jerárquico y el otromultipropósito, diversificado, descentralizadoy autosuficiente, es sin duda difícil.

Pero la coordinación es necesaria, sino porotra razón que evitar duplicaciones y malgas-tar recursos. Puede operar a través de:– estructuras verticales, administrativas y jerár-

quicas, que proporcionan una complementa-riedad beneficiosa entre la acción unificadadel Estado y las iniciativas populares;

– estructuras horizontales, locales y participato-rias, que proveen coordinación entre los dife-rentes participantes, particularmente entre lossectores público y privado (mayormente aso-ciaciones) y entre actividades del ministerionacional de educación o servicios oficiales yproyectos educacionales dirigidos por otrosagentes socio culturales o de desarrollosocioeconómico;

– redes, tales como centros de recursos o centrosde apoyo que son accesibles a todos los parti-

cipantes en actividades educacionales en unárea determinada.

Uno de los campos donde esta clase de coor-dinación ha tenido más éxito se refiere a losnúcleos comunes de entrenamiento para las di-ferentes categorías de agentes involucrados enprocesos educacionales formales o no formales.Esta tendencia, que toma en cuenta los proble-mas de desarrollo específicos a un determinadoambiente social y cultural y busca la participa-ción de una diversidad de actores en el procesoeducativo, no es nuevo. Lo atestigua el manualde sugerencias para el uso de todos aquellos,docentes y otros, que se dedican a la escuelabásica (Manual de sugerencias para la conside-ración de docentes y otros dedicados a la escue-la básica), publicado por el Ministerio de Edu-cación del Reino Unido y resumido en “Educa-ción fundamental, terreno común de toda la gen-te” (UNESCO, 1947). En ese tiempo, tambiénse aclaró que estos diferentes agentes al nivellocal y nacional tenían necesidad de un núcleode entrenamiento común.

Entre 1948 y 1958, fueron iniciados progra-mas de acción comunitaria y educación multi-propósito, de amplio rango e integrada, querequirieron equipos educacionales multidisci-plinarios, con la participación de miembros dela comunidad, padres y especialistas en desa-rrollo, junto a docentes.

Detenido transitoriamente en 1958, el expe-rimento se reanudó en 1971/1972 a instigaciónde la Comisión Internacional de Desarrollo dela Educación, que reintrodujo el concepto deeducación básica. Este concepto tenía la ven-taja de ser un enfoque basado en la complemen-tariedad de aspectos intra escolares y extraes-colares de un proceso de educación fundamen-tal visto como el requisito educacional míni-mo para satisfacer las necesidades de una co-munidad y también de servir como punto departida para la educación permanente. La ideafue vuelta a tomar en los 1980, bajo la premisade que tal vez es posible identificar ciertoscomponentes comunes del entrenamiento, paradistintas categorías de personal, que correspon-den a tareas profesionales específicas o califi-

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caciones dictadas por la política educacionalescolar como un todo.

Si es generalmente reconocido que la de-manda de educación no puede ser satisfechaactualmente debido a las limitaciones y a losrecursos insuficientes de los sistemas institucio-nales en existencia, entonces los establecimien-tos escolares deben ser puestos a disposiciónde tanta gente como sea posible. Como se se-ñaló en el informe “Aprendiendo a Ser”(p.183), “La educación debe dejar de estar con-finada dentro de las paredes de la escuela. Todaclase de instituciones existentes, ya sean dise-ñadas para la enseñanza o no …deben ser uti-lizadas para propósitos educativos…”.

El enlace de actividades educacionales paraniños y adultos proporciona una respuesta efec-tiva a las necesidades económicas y socio cul-turales de los individuos al mismo tiempo querefuerza objetivos de desarrollo. El uso de edifi-cios y equipos del sistema escolar formal paraactividades extra escolares para adultos y jóve-nes no matriculados en una escuela, o excluidosde la educación primaria, convierte a la escuelaen un centro de aprendizaje basado en la comu-nidad abierto tanto a niños como a adultos. Esteenfoque es actualmente utilizado en un númerode países, aunque en muchas formas distintas.También deben mencionarse los experimentosen los cuales los niños alternan actividades es-colares con trabajo productivo extra escolar enla comunidad local, a menudo en conjuncióncon programas de desarrollo.

Edificios escolares y docentes son los dosfactores determinantes en el costo de la educa-ción. Los edificios escolares existentes puedenser usados (y aumentar la eficiencia de la in-versión) a través de actividades educacionalesno formales llevadas a cabo fuera del horarioy los días escolares normales. La educaciónno formal también puede ser ofrecida en otrosedificios sin incurrir en costos (por ejemplo,mezquitas, iglesias, pagodas, bodegas, casasparticulares, etc.). Otro factor de enlace de ac-tividades escolares y extraescolares es el em-pleo multipropósito de los docentes, con o sinremuneración suplementaria por los cursos de

educación de adultos. Con este objetivo, algu-nos países han incorporado una introducción ala educación de adultos a sus programas deformación inicial de docentes, dando particu-lar atención a las necesidades de las poblacio-nes rurales. Este es el caso de la universidadpara profesores primarios de Bunumbu, en Sie-rra Leona. En la República Unida de Tanzania,la educación de adultos es, del mismo modo,parte integral de los deberes del docente y eldirector es responsable de organizar y realizarcursos de alfabetización. En India, las institu-ciones de formación de docentes preparan asus egresados para enseñar niños, adultos yjóvenes desempleados.

La participación directa en el proceso edu-cacional de los miembros de la comunidad, yasea agentes de producción económica –funcio-narios de salud, extensionistas agrícolas u otrosagentes de desarrollo– o maestros artesanos yagricultores experimentados, representa otro en-lace de actividades entre los dos subsistemasal tiempo que sirve para abrir la escuela a lacomunidad.

Las contribuciones de la UNESCO en esterespecto son significativas, e incluyen variosestudios realizados al principio de los 1980,por ejemplo en Benin, Togo, Sierra Leona,México, Estados Unidos y Perú, así como lostrabajos de organizaciones docentes como laWCOTP y la IFFTU sobre “las funciones y elentrenamiento de personal no docente que con-tribuye a la educación escolar”; simposios so-bre este tema también se han realizado en Afri-ca, Asia, América Latina y Europa. Aun así,los proyectos experimentales que utilizan losrecursos humanos disponibles en la comuni-dad son escasos y distantes entre si. Existenmuchos más proyectos de escuela primaria noformal (por ejemplo en Asia) que requierenlos servicios de docentes reclutados en la co-munidad local, a menudo como voluntarios.

El enlace puede también extenderse a la pro-ducción conjunta de materiales de enseñanzamultipropósito para el sector formal y el no for-mal, por ejemplo cuando idiomas nacionales ylenguas maternas son incorporados en ambos

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sistemas: diarios y bibliotecas rurales, folletosde lectura para programas de post alfabetiza-ción, el uso de documentos de agencias de co-municación y entidades de desarrollo, la utiliza-ción óptima de establecimientos de imprenta yredes de distribución, transmisiones radiales es-colares combinadas, etc. Mientras que la ten-dencia es hacia la producción de materiales conun contenido funcional, muchos países no tie-nen otra ayuda que los textos escolares existen-tes disponibles en las escuelas primarias.

Las cambiantes funciones y papel delprofesor

Factores que contribuyen al cambio

El papel del profesor ha evolucionado debidoa los cambios sociales y políticos en cada so-ciedad, que impone nuevas demandas al siste-ma educacional como un todo en términos demetas y objetivos educacionales y de conteni-dos y métodos de la enseñanza. Las principa-les demandas son las siguientes:

La democratización de la educación, que con-duce al rápido crecimiento de servicios educati-vos en todo el mundo y proporciona escolaridada un grupo de pupilos más heterogéneo que an-tes, de ambientes socioeconómicos muy diver-sos. La escuela ya no es, por lo tanto, elitista oselectiva. Los docentes se han tenido que fami-liarizar con diferentes sistemas de referenciasculturales y sociales, para poder identificar ne-cesidades y motivaciones y adaptar prácticaspedagógicas y de organización a nuevos contex-tos y situaciones de aprendizaje. Además, la ex-tensión de la educación primaria obligatoria enmuchos países ha alargado el período desde cua-tro y seis años a ocho y 10 años, con frecuenciaincorporando los niveles primarios existentes yla primera etapa de la escuela secundaria y aun,en algunos casos, cursos preescolares. Esto hallevado a una revisión de las especialidades do-centes, ya que el rango de estudiantes que asis-ten a la escuela es mucho más amplio que ante-riormente.

La explosión del conocimiento, con un cre-

ciente volumen de conocimientos aplicados –particularmente científicos y tecnológicos– suobsolescencia periódica y la materialización denuevas áreas del conocimiento (ambiental,poblacional, drogadicción y prevención, etc.).Esto amerita la actualización del currículo es-colar, con énfasis en desarrollar el deseo deaprender y la habilidad de adquirir conocimien-to independientemente. Aprender a aprenderllega a ser al menos tan importante como loque es aprendido. Esta perspectiva de educa-ción permanente proporciona el marco másadecuado para la incorporación, dentro de laestructura de los sistemas escolares, de formasde aprendizaje escolar y extra escolar. Estaorientación cambiará radicalmente los princi-pios mismos en los cuales se basa el currículoy enfatizará métodos y técnicas pedagógicasmás adaptados al individuo, más tiempo dedi-cado al trabajo en equipo y un cambio en larelación profesor/alumno. En este enfoque di-rigido al estudiante se acentúa la adquisiciónde medios con los cuales el individuo puedeconstituir su propio cuerpo de conocimiento,más bien que a través de la transmisión pasivay unilateral de datos preestablecidos.

El desarrollo de técnicas modernas dediseminación de la información –por la pren-sa, la radio y sobre todo la televisión– quetiende a afectar la relación profesor/alumno.El profesor se enfrenta a jóvenes que estánmejor informados, más críticos y de actitudesmenos conservadoras, por lo tanto más abier-tos, pero más exigentes. El profesor, por lotanto, ya no es la única fuente de conocimien-to, el que ahora es adquirido de muchas fuen-tes distintas que forman lo que se ha llamado“actividades extraescolares”.1 Claramente, la

1 El término “actividades extraescolares” se refiere a pre-siones educacionales a las que el niño es sometido:presiones no formales que no están necesariamente di-rigidas a él y de las cuales el no siempre está cons-ciente, como no lo están sus padres o profesores, talescomo el ambiente social, la prensa, la televisión, elambiente religioso y urbano, el juego, y otras similares(Moeckli, 1980).

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escuela ya no es el único lugar donde se edu-can los niños, aun si la familia descarga suresponsabilidad en ella cada vez más a medidaque su ámbito se desarrolla. Aunque no enforma explícita, estas presiones educacionalesexternas ejercidas por las “actividadesextraescolares” son el vehículo para modelosculturales altamente significativos que la es-cuela debe tomar en cuenta. En consecuencia,la formación de docentes debe tener en consi-deración el hecho que la escuela ya no es eltemplo de todo aprendizaje y la única fuentede conocimiento. La escuela debe estar abiertaa actividades extraescolares, concebidas comoactividades educacionales complementarias,con la necesaria adaptación de sus estructuras,currículo y métodos. Este enfoque es amplia-mente reconocido, pero surgen dificultades ensu práctica debido principalmente a:– la naturaleza estandarizadora y uniformadora

de un sistema escolar ‘dividido entre estatarea de igualización que la sociedad leasigna y la tendencia hacia desarrollar apti-tudes individuales’ (Moeckli, 1980), asícomo la importancia que se le otorga a unsistema de evaluación y diplomas otorga-dos en reconocimiento de habilidadesmedibles, excluyendo componentes subje-tivos no cuantificables, especialmente lacapacidad creativa personal;

– la reticencia de parte de la docencia a acep-tar influencias externas, particularmente siinvolucran la participación de no docentesen el proceso educativo;

– la sobre centralización del desarrollocurricular que no toma en cuenta la diversi-dad de los ambientes culturales.

La introducción de actividades “no escolares”en los programas de formación docente pro-mueve métodos pedagógicos que desarrollanun sentido de la individualidad e iniciativa degrupo y alientan la expresión creativa de laidentidad cultural de cada alumno. La vida dia-ria es traída así a la escuela, un enfoque querequiere que el profesor sea mucho más unlíder de grupo y organizador del aprendizajeque el transmisor de conocimiento.

Implicaciones para las políticas decapacitación y el currículo

Políticas para el cambio

Políticas nacionales de formación docente, unaparte integral de toda estrategia educacionalgeneral, debe proporcionar más que una res-puesta simple al tema de la oferta y la deman-da. Deben ofrecer un rango de opciones paradefinir objetivos, organizar sistemas de entre-namiento y para la contratación y niveles edu-cativos de futuros docentes, etc. Pero, más im-portante, es en términos del contenido delcurrículo que se debe determinar el papel delos futuros profesores. Su formación debe serredirigida para prepararlos a ser educadoresigualmente capaces de participar en diferentesactividades extraescolares y escolares tantocomo de trabajar al lado de personal de otrossectores que contribuyen al proceso educacio-nal general; debe también promover la apertu-ra de la escuela a la comunidad.

Debe preparar a los profesores para estastareas teóricamente y en la práctica, con énfa-sis en un tipo de formación orientada al cam-bio, lo que les dará las habilidades para adap-tarse al continuo cambio social. Esta no es unaempresa fácil, ya que el papel del profesor estácambiando más rápidamente que el contenidodel currículo planificado. Desafortunadamen-te, tiene que admitirse que pocos sistemas deformación docente son capaces de responder alas nuevas necesidades de contratación o a losmétodos de enseñanza empleados en tales ins-tituciones. Pocos ofrecen cursos de estudio alnivel del perfil profesional que se requiere silos docentes van a ser agentes de cambio.

La integración de la formación inicial y enejercicio

Es cierto que a largo plazo el perfeccionamientode la formación inicial conducirá a mejoresniveles de docencia, pero en el corto plazoesto sólo puede ser logrado por medio de ca-pacitación adicional a los profesores en ejerci-

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cio. Aun así, tal capacitación tendría que servista como una extensión de la formación ini-cial y no como una operación sola y asilada.Algunos países si reconocen la necesidad deprogramas de capacitación de docentes que in-cluyen una etapa inicial y una etapa comple-mentaria (en ejercicio), considerada de igualimportancia. Sin embargo existen algunosejemplos donde, teoría aparte, capacitación ini-cial y en servicio son parte de un sistema inte-grado. Este enfoque, aun siendo ampliamenteaceptado, está lejos de ser generalmente apli-cado, aun cuando la formación inicial y la ca-pacitación en ejercicio están bajo la responsa-bilidad de la misma autoridad.

La capacitación en ejercicio es considerada,en la mayoría de los casos, una rama separada,muy distinta a la formación adquirida en laformación inicial en universidades para profe-sores. La integración podría ser más probablesi la capacitación en ejercicio es confiada aestablecimientos de capacitación inicial, de esemodo transformándolos en institucionesmultifuncionales. En todo caso, la integraciónes un prerequisito para todo enlace efectivoentre educación escolar y extraescolar, la in-corporación de actividades extraescolares enla educación de docentes y la aplicación demétodos no formales de enseñanza a la educa-ción primaria.

La importancia de identificar las necesidadesde capacitación con anticipación

El enfoque convencional, basado en proyec-ciones cuantitativas de números de alumnosen edad escolar y número de profesores poralumno como un medio de estimar el númerode profesores necesarios para un sistema dadoo un período específico, no toma en cuentalas necesidades cualitativas y las demandascuya identificación está necesariamente enla-zada con un diagnóstico general de lossubsistemas educacionales, formales y no for-males. Hacer eso requeriría acceso a una pers-pectiva general de la tasa de analfabetismode la población meta –niños y adultos– y la

evolución predecible de esta tasa para todoslos grupos etarios en vez de consultar estadís-ticas separadas respecto de matrícula escolary alfabetización.

Esta perspectiva general de “estudiantes”actuales y potenciales es el único enfoque vá-lido para la formulación de estrategias alterna-tivas para la provisión de educación básica yla identificación de las necesidades de capaci-tación del personal docente involucrado en laeducación de jóvenes y adultos, en la perspec-tiva de una integración más cabal de la educa-ción formal y no formal a nivel de el aprendi-zaje elemental. Debe destacarse que en estaetapa del diagnóstico –que precede a la identi-ficación de necesidades de capacitación– elproblema principal es la disponibilidad de ladata necesaria sobre actividades no formales ysus características diferenciadoras. De aquí lanecesidad de un enfoque descentralizado queinvolucre la estrecha cooperación de todos losparticipantes y actores en el proceso educati-vo, ya sea individualmente (los beneficiariospotenciales como promotores de acciones edu-cacionales, padres, gestores de políticas y fun-cionarios administrativos, técnicos, etc.) o co-lectivamente (autoridades locales, sindicatos yasociaciones profesionales, organizaciones nogubernamentales, grupos cooperativos, asocia-ciones culturales, etc.).

También es importante definir los procedi-mientos de planificación conjunta y participa-ción. “La cantidad y el perfil profesional delpersonal de diferentes categorías y los objeti-vos y el currículo de la formación inicial y lacapacitación en ejercicio que les será dado pue-den ser determinados sólo sobre la base demetas de la política educacional; las necesida-des educacionales y las demandas de la pobla-ción meta como un todo (grupos etarios deambos sexos) que tienen que recibir una edu-cación elemental cuyos objetivos y currículodeben definirse en el contexto de estudios aser realizados a varios niveles de la sociedaden referencia y con la participación de los gru-pos y los individuos involucrados...” (Pauvert,1986, p. 126).

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El problema permanente sigue siendo como,en el contexto de un país dado, identificar lasdistintas poblaciones meta a ser alcanzada pormedio de un curso de acción diversificado peroconsecuente, incluyendo objetivos específicos,procesos, estructuras, programas y actividadesa ser formuladas sobre la base de necesidadesidentificadas (Pauvert). Desde la partida, laidentificación supone dificultades respecto deniveles de investigación, especialmente porquelos estudios en este campo son usualmente teó-ricos y consisten de hipótesis taxonómicas einvestigaciones. Este es un campo para la in-vestigación operacional.

Hacia nuevos papeles para los docentes

En la preparación de los docentes para el nue-vo papel que representaran en un sistema co-ordinado de educación formal y no formal, esimportante recordar que el éxito en el campode educación escolar y de adultos depende engran medida de la habilidad del educador paraestablecer una buena relación con sus pupilos,del mismo modo que un doctor con sus pa-cientes. Es este enfoque orientado al estudian-te el que debe dictar el perfil profesional delos docentes. Esto significa que su principalfunción –la transmisión de conocimiento orga-nizado– llega a ser relativamente menos im-portante, como también su autoridad tradicio-nal sobre los estudiantes (así se quejen amar-gamente algunos veteranos nostálgicos).

Más aun, el énfasis se pone tanto en la cola-boración con los padres, miembros de la co-munidad y personal docente no profesionalcomo en la cooperación entre los mismos do-centes. Se da prioridad a la organización delaprendizaje y al liderazgo de grupo (tanto gru-pos escolares como de clases de adultos). Conestos propósitos a la vista, es vital desarrollarla personalidad del profesor para que acepte ybusque el cambio, aprenda a aprender por símismo y esté constantemente preocupado decontinuar sus propios estudios. Esto tambiénsignifica que los procedimientos tradicionalespara la selección de profesores en formación

debe ser revisado y que su contratación tieneque tomar en cuenta las aptitudes potencialesque ayudan a desarrollar iniciativa y creativi-dad, así como habilidades interpersonales. Ladefinición de un perfil previo a la formaciónes tan importante como su equivalente postformación.

Las demandas y limitaciones de expandirlas funciones del profesor

La enseñanza de niños y adultos: lanecesidad de docentes multipropósito

Las características especiales de laeducación de adultos

Las actividades de educación de adultos sonentorpecidas con frecuencia por el hecho deque los profesores y líderes de grupo a menu-do no tienen las capacidades y/o habilidadesnecesarias requeridas para la enseñanza deadultos. El reconocimiento de las aspiracionesy actitudes peculiares de un grupo dado deadultos en una situación de aprendizaje, con-ciencia de la atención que debe prestarse a suexperiencia previa y la adaptación del currículoa las distintas prácticas socio-vocacionales yambientes socio-culturales, son todas partes deun enfoque de enseñanza específicamenteorientado a adultos. La educación de adultosdebe ser percibida como más que una merasegunda oportunidad de escolaridad, centradaen los mismos objetivos, currículos y métodosde enseñanza que aquellos empleados en laeducación primaria, especialmente si se esperaque el aprendizaje adquirido logre cambios enpatrones individuales de conducta y contribu-ya al desarrollo comunitario.

Se debe prestar particular atención a los an-tecedentes sociológicos, psicológicos y cultu-rales de los estudiantes, al intercambio de ex-periencia e información y al diálogo. Un adul-to tiene su propio extenso capital de impresio-nes, pensamientos, opiniones y experiencias,tanto de índole positiva como negativa. Estaes la materia prima de toda experiencia educa-

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cional a la que se agrega información. El pa-pel del educador es básicamente ayudar al es-tudiante a llegar a estar consciente de las dife-rentes facetas de su personalidad y de moldearsu experiencia vital. Esta es la única forma deevitar que la educación de adultos llegue a serun proceso unidireccional y de asegurar que sebase en una forma de intercambio, aun si aque-llos involucrados no necesariamente estén enun pie de igualdad. La educación de adultosdebe estar fundamentada en el principio de res-peto mutuo, un concepto que debe ser aplica-do a toda forma de educación, incluyendo laescolar. Debemos evitar claramente aquello queP. Freire ha llamado el “concepto bancario”de la educación en el cual (para continuar conla analogía) los estudiantes reciben “fondos”depositados por los profesores. “En el concep-to bancario de la educación, el conocimientoes un don otorgado por aquellos que se consi-deran a si mismos sabios a quienes ellos con-sideran ignorantes” (Freire, 1977).

¿Qué clase de profesores se necesita para laeducación extraescolar?

Para la educación de adultos y aun la educa-ción no formal de niños, existen dos opcionesprincipales para el reclutamiento de profeso-res; ya sea emplear docentes profesionales,usualmente profesores primarios en ejercicio,o contratar instructores especializados que ha-yan recibido una capacitación específica en estecampo. Está claro que sin entrenamiento pre-vio, ni un profesor primario puede enseñarle aadultos eficientemente, ni un profesor de edu-cación de adultos puede instruir a niños (comopuede suceder en el caso de programas no for-males dirigidos a niños fuera del sistema esco-lar). El enfoque adoptado en la educación deadultos es radicalmente diferente del emplea-do con los niños. La utilización de profesoresprimarios implica problemas no sólo en térmi-nos de habilidades y conocimientos técnicosespecíficos a áreas particulares sino también ymás importante, respecto de la renovación delas prácticas tradicionales de enseñanza. Del

mismo modo, sin entrenamiento previo en des-trezas de comunicación, el especialista(extensionista agrícola o consultor, funciona-rio de salud, trabajador social, etc.) o líder degrupo local (promotor de desarrollo comunita-rio, voluntarios de asociaciones locales u or-ganizaciones no gubernamentales, miembros dela comunidad, etc.) están expuestos a experi-mentar dificultades en el proceso de aprendi-zaje y la transmisión de conocimiento, espe-cialmente en la enseñanza de herramientasesenciales de aprendizaje –lectura, escritura yaritmética– donde, cualquiera sea el enfoqueadoptado, se deben observar los principios bá-sicos del aprendizaje.

Debido a la diversidad socio-vocacional delos diferentes grupos en los programas de edu-cación de adultos, el currículo que se ofrezcadebe ser correspondientemente variado y to-mar en cuenta la experiencia anterior de losestudiantes con el fin de llenar las lagunas ensus conocimientos, en relación a las metas yobjetivos del programa en referencia. El pro-pósito es identificar los problemas que presen-tará lo que se esperará de ellos en una situa-ción de aprendizaje, como la base para desa-rrollar capacitación complementaria orientadaa la diferencia entre lo que necesitan saber ylo que ya saben. Otro factor crucial es la natu-raleza de la relación establecida entre profesory estudiantes basada en la confianza mutua,creando un ambiente que lleve al aprendizaje.Existen, por lo tanto, escasas dudas que el me-jor educador es el que está familiarizado conlos antecedentes socio-culturales de sus alum-nos y es en gran medida parte de el, en supapel de líder de grupo capacitado. Durante sucapacitación, el debe participar activamente encontinuar su propia educación, rechazando lanoción de ser sólo el beneficiario pasivo delos cursos a que asiste.

Capacitación de profesores primarios enactividades extraescolares

Los docentes del sector formal sin duda cons-tituyen el grueso de los educadores de adultos.

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Algunos de ellos (una minoría) trabaja jorna-das completas en tanto que otros lo hacen atiempo parcial. Están menos representados enotras formas de educación de adultos, talescomo desarrollo comunitario, extensión agrí-cola o programas de salud, programas de edu-cación en población y el ambiente… La prin-cipal motivación de los docentes que se dedi-can a la educación de adultos es todavía elbono que reciben como resultado. Ellos estánprincipalmente involucrados en lo que se co-noce como la “educación en la escuela” deadultos, especialmente capacitación en alfabe-tización y post alfabetización. A veces se lesculpa por el componente “formal” de tales pro-gramas, para los cuales raras veces son capa-citados adecuadamente. De ahí la necesidadde redirigir su entrenamiento hacia un papelmás multifuncional, capacitándoles para actuarcomo educadores “multipropósito” fuera de laescuela.

¿Profesores multipropósito? ¿Bajo quecondiciones?

Dado el nivel actual de desarrollo en los paí-ses del Tercer Mundo, no hay otra alternativaque recurrir a docentes “tradicionales”, sin cuyaparticipación la educación no formal sería vir-tualmente imposible debido a la falta de recur-sos humanos y financieros. Las tareas involu-cradas en actividades no formales significanuna carga de trabajo más pesada para los pro-fesores de las aldeas, de quienes –particular-mente en áreas rurales– se espera que ayudena otras entidades públicas y privadas en la rea-lización de censos, encuestas, etc. De hecho,en tales áreas ellos son prácticamente las úni-cas personas capaces de cumplir esas tareas,las que frecuentemente llevan a cabo gratuita-mente.

El problema, entonces, es asegurar la parti-cipación efectiva de los docentes en activida-des de la educación no formal, dadas sus obli-gaciones profesionales y compromisos fami-liares. Actualmente existe el acuerdo generali-zado que los profesores deben ser liberados, al

menos parcialmente, de sus deberes dentro delsistema formal para permitirles desempeñarestas tareas adicionales, logrando un equilibriojusto entre sus actividades intraescolares yextraescolares.

El cambiante papel de los profesores y laextensión de sus funciones y tareas requiereque su horario sea revisado. Hay un conflictoentre todo lo que se espera que ellos hagan yel tiempo de que disponen para llevar a caboestas nuevas tareas, especialmente si ademásdeben mantenerse al día con la creciente ma-rea de nuevos desarrollos y perfeccionar suscalificaciones profesionales.

Todo examen del papel de los profesoresdebe también tomar en cuenta sus condicionesde trabajo, particularmente debido a que ladocencia ofrece oportunidades de promociónmás limitadas que profesiones comparables enotros sectores de la economía. Más aun, debeponerse a disposición de los profesores los re-cursos necesarios para permitirles resolver susproblemas profesionales y encontrar modos decontinuar su perfeccionamiento.

Docentes; un nuevo perfil

Mientras que el papel del profesor en la edu-cación formal es crear situaciones educaciona-les y condiciones de aprendizaje de acuerdocon el currículo existente, en el sector no for-mal su tarea será concentrarse en experienciasreales, analizándola con sus alumnos e incor-porándola a su material de enseñanza, lo queconducirá a la adquisición de nuevo conoci-miento (el punto de partida y la base para es-tos análisis puede ser, por ejemplo, la descrip-ción de una situación particular experimentadapor uno de los estudiantes, una transmisión deradio o una discusión de grupo sobre un pro-blema común, etc.). Como ya ha sido mencio-nado, la capacitación de docentes para el pa-pel dual de profesor de escuela primaria y delíder de grupo para estudiantes adultos estálejos de ser una realidad en la mayoría de lospaíses del Tercer Mundo, a pesar de los limi-tados proyectos experimentales que se han rea-

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lizado en algunos de ellos. Sin embargo, eseentrenamiento es esencial y debe empezar conlos profesores primarios, ya que pocos paísestienen actualmente los recursos humanos y fi-nancieros para emplear a dos profesores –unode escuela primaria y un educador no formal–en cada aldea.

Dado que existen pocos profesores entrena-dos en educación extraescolar y los presupues-tos nacionales no permiten el establecimientode un nuevo cuerpo de educadores paralelo altradicional, debe proveerse capacitación a losprofesores en ejercicio y en formación dentrodel sistema formal, ya sea en instituciones decapacitación previa al ejercicio, a través decursos prácticos de capacitación en ejercicio oaun en las universidades. Con este propósito,por lo tanto, el currículo y los métodos em-pleados en las instituciones de capacitacióndeben ser revisados para que puedan prepararmejor a los docentes para este papel dual. ¿Esaquí donde está realmente la solución? Uno nopuede evitar preguntarse las razones de las di-ficultades que se enfrentan al tratar de poneren práctica esta fórmula. Una solución posiblees la recomendada en el borrador del Plan deMediano Plazo 1973-1978 de la UNESCO, quellama a crear “instituciones multipropósito ...para capacitar docentes y administradores, per-sonas que trabajarán dentro del sistema educa-cional y personas que se dedicarán a los dis-tintos aspectos de la educación extraescolar”.Porter2 también se refiere a esta innovacióninstitucional en su descripción de “el campopara las instituciones particularmente interesa-das en la capacitación interprofesional de do-centes, trabajadores sociales y comunitarios,oficiales de salud y sindicalistas que trabajenjuntos”.

La capacitación de docentes, futuros y enejercicio, debe enfocarse principalmente en:– una introducción a la metodología utilizada en

las ciencias sociales y el análisis práctico de

contextos y ambientes sociales, especialmen-te técnicas de conducir encuestas socio-edu-cacionales, monografías, etc.;

– la teoría y práctica del desarrollo comunitario;– habilidades de comunicación y técnicas de

liderazgo de grupos (de niños y adultos);– técnicas y métodos de educación activa para

niños y adultos en situaciones de aprendizaje;– técnicas de autoinstruccción y la producción

de tarjetas de enseñanza;– técnicas de dinámica de grupos (teoría y prác-

tica);– la metodología de la enseñanza de la lectura,

escritura y aritmética y las técnicas de apren-dizaje específicas requeridas por niños y adul-tos;

– el uso interdisciplinario de nuevos contenidoseducacionales;

– una introducción a la sicología, educación deadultos y la sicología del aprendizaje;

– los principios básicos de la planificación delcurrículo (dependiendo del objetivo conside-rado y las etapas intermedias que se requierenpara lograrlo);

– la conducción de actividades culturales en laescuela y la comunidad;

– técnicas de evaluación y autoevaluación.La intención de los principios enumerados esque sólo se tomen como una guía general ydeben ser adaptados a cada situación específi-ca y a las características del grupo de estudian-tes (niños o adultos). Son un llamado a méto-dos de enseñanza más flexibles y diversificadosque den prioridad a la adquisición de métodosy técnicas sobre la información dura, llaman aalternar actividades teóricas y prácticas y seconcentran en desarrollar las habilidadescreativas de los alumnos y su sentido de ini-ciativa, dándole prioridad a modos de pensarantes que al aprender de memoria.

El énfasis de este enfoque a la capacitaciónde docentes en la educación formal y no formalacarrea nuevas responsabilidades para los profe-sores. También involucra la determinación delas habilidades y conocimientos a ser adquiridosal cumplir estas nuevas tareas. Del mismo modo,indica la clase de relación y confianza que debe

2 James Porter, “The changing role of the teacher”, Pa-rís, UNESCO/Geneva, IBE, 1978.

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existir entre el profesor/educador y sus pupilos(niños o adultos), padres y miembros de la co-munidad y procedimientos para la cooperacióncon otros agentes locales, líderes de grupo ytodos los otros “participantes” en el proceso edu-cativo en general. Aparece el siguiente perfil(provisional y no necesariamente completo):A nivel de capacidades de enseñanza:– la habilidad de transmitir el conocimiento

propio efectivamente y evaluar la asimilaciónde los alumnos;

– conocer y entender todas las complejas facetasde la personalidad del estudiante, niño o adul-to (nociones de sicología individual, desarro-llo cognocitivo y afectivo);

– conocimiento de los factores involucrados enel proceso de aprendizaje, entendimiento ymemoria;

– conocimiento de técnicas de enseñanza activay de como aplicarlas en una clase de niños ycon estudiantes adultos;

– la habilidad de preparar y desarrollar planesde estudio y experiencias de aprendizaje paraun grupo específico de estudiantes;

– empleo de todos los métodos disponibles parahacer el trabajo escolar accesible al estudian-te, en particular técnicas de “movilización”para asegurar la participación del alumno yllamar y mantener su atención; y la habilidadde encontrar las soluciones y situaciones másmotivadoras;

– la habilidad de organizar tanto el aprendizajeindividual como en trabajo de grupo;

– entendimiento de como desarrollar un enfo-que multidisciplinario y experiencia en estesentido.

A nivel de capacidades y aptitudes generales– la habilidad de formular y llevar a cabo ins-

trucciones independientemente y continuarlos propios estudios;

– un conocimiento de los problemas del desa-rrollo, especialmente a nivel local, así comolos temas más importantes a los que se enfren-ta el mundo actual (economía básica, medioambiente, tendencias poblacionales, el im-pacto en el desarrollo efectuado por indivi-duos y grupos...);

– estar motivado, interesado y comprometido yser respetado por sus alumnos (niños o adul-tos);

– una buena relación con individuos y grupos;– la habilidad de comunicarse en el idioma

hablado por los estudiantes y de dar explica-ciones claras y simples;

– la habilidad de aplicar métodos científicos ensituaciones específicas.

A nivel de organizar el proceso del aprendizaje– la habilidad de organizar el empleo del tiem-

po, espacio y recursos necesarios para el pro-ceso de aprendizaje;

– la habilidad de analizar una situación real entérminos concretos, determinar sus compo-nentes clave, identificar problemas inherentesy obstrucciones y proponer soluciones apro-piadas al medio y las características de losalumnos;

– la habilidad de entender y evaluar informa-ción socio-cultural local, conducir encuestasy analizar los resultados;

– la habilidad de utilizar y tomar partido deconocimientos y destrezas previamente ad-quiridas por los participantes en contextoseducacionales específicos;

– la habilidad de analizar las necesidades de unmedio ambiente específico, por ejemplo en-tender necesidades y reconocer aquellas queno son expresadas;

– aptitud para el trabajo de equipo (con colegasdocentes, otros especialistas o líderes de gru-po) y habilidad para organizarlo a la luz delgrupo meta de que se trate (niños, jóvenes oadultos);

– la habilidad de preparar y desarrollar mate-rial de enseñanza para situaciones de aprendi-zaje;

– la habilidad de desarrollar y utilizar las herra-mientas necesarias para la evaluación y laautoevaluación;

– la habilidad de investigar y emplear la infor-mación documental y data requerida para lapreparación de clases.

Si las universidades de capacitación inicial ylos centros de capacitación en ejercicio van aentrenar con éxito a los profesores como orga-

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nizadores de actividades de grupo (en clase enla escuela o con adultos), el énfasis debe po-nerse en:

a) Técnicas de liderazgo de grupos, que tie-nen el doble propósito de involucrar a ambosdocentes en formación y en ejercicio en el pro-ceso de su propia capacitación, al tiempo quetambién los pone en contacto con un modelode relación de enseñanza que experimentaranen el futuro. El liderazgo de grupo enlaza eltrabajo individual y colectivo y representa unaforma de instrucción en la cual adultos y niñospueden expresarse a sí mismos, comunicarse yparticipar libremente. Esto implica una apertu-ra a las opiniones de otros, respeto mutuo y lavoluntad de aceptar intercambios y confronta-ciones de ideas y puntos de vista. Sólo es efec-tivo, sin embargo, si se aplica como parte deun proyecto específico llevado a cabo de acuer-do a un procedimiento organizado.

b) Alternar teoría y práctica. En esto consis-te el juego constante entre experiencias realesy las implicaciones que aplican (observacio-nes grabadas, solución de problemas, poten-ciales adiciones teóricas y formulación de so-luciones), que conducen a contribuciones prác-ticas adicionales, seguidas de reflexiones teó-ricas continuas. La alternación puede tener lu-gar con frecuencia (cada lección, por ejemplo)o en un horizonte de tiempo más amplio (esta-bleciendo un equilibrio entre trabajo prácticoy aprendizaje teórico).

c) Autoinstrucción, concebida como un fin ycomo un medio. Como un fin, refleja la pre-ocupación por abrir la formación inicial a laeducación subsecuente, cultural y profesional,de los docentes en ejercicio. Su propósito es laadquisición de actitudes y aptitudes que favo-recen la autonomía intelectual, exactamente unaconciencia de las necesidades propias y la or-ganización de métodos de trabajo para satisfa-cerlas. Como un medio, permite capacitaciónen el trabajo independiente y crear la capacita-ción individual propia. Implica práctica en ana-lizar las necesidades propias, autoprogramarel trabajo y la investigación y uso de informa-ción. Este enfoque está bien adaptado a méto-

dos de alternación y es validado adicionalmentepor el enfoque basado en el trabajo productivo.

d) Trabajo productivo. Aquí los docentes enformación desarrollan productos o servicios,por ejemplo ayudas para la enseñanza el apo-yo al autoaprendizaje (materiales educativos,plataformas de observación, pruebas de eva-luación, encuestas, monografías, secuencias deenseñanza, etc.). Para que tengan algún valoreducacional, estos productos, aun si todavíade naturaleza experimental, deben ser diseña-dos para su utilización real. Tales actividades–similares a aquellas desarrolladas en talleresde seminarios– son la contrapartida natural deejercicios “académicos” diseñados para traba-jos prácticos ad hoc, cuyo propósito es ayudara asimilar conocimiento y habilidades e infor-mar a los profesores respecto de la efectividadde su transmisión.

Educación no formal

En el contexto de la coordinación de la educa-ción primaria y la alfabetización de jóvenes yadultos y en vistas a una integración relativa-mente mayor de la educación formal y no for-mal con actividades sociales y culturales pro-ductivas, es necesario evitar una dispersión delos esfuerzos y optimizar el uso de todos losrecursos humanos disponibles e involucradosen el proceso educativo; o al menos deben to-marse medidas para asegurar una mayor co-operación entre los diversos especialistas y ac-tores que trabajan en el campo de la educaciónpara el desarrollo. Además, si ellos van a ha-blar el mismo lenguaje, debe dárseles la capa-citación necesaria para permitirles adoptar in-novaciones educacionales que les preocupan atodos en campos multidisciplinarios tales comoeducación en población, el medio ambiente, lacomunicación, el entendimiento internacionaly el enlace entre trabajo productivo y la edu-cación (Pauvert, 1985).

Este tipo de capacitación común debería alen-tar el deseo de participación conjunta en eldesarrollo de equipos multidisciplinarios, entodos los niveles de la sociedad. Es una conse-

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Situación 1(en la escuela)

Situación 2(en la escuela)

Situación 3(en el trabajo)

Situación 4(en el trabajo)

Alumnos y profesores seconcentran en trabajos teó-ricos.

Trabajadores prácticos par-ticipan con el profesor en lacapacitación de los alumnos.

Los profesores participancon trabajadores prácticos endarle seguimiento a las acti-vidades de los alumnos ensus diversos lugares de tra-bajo.

Los alumnos y los trabaja-dores prácticos se concentranen la eficiencia productiva.

Existe el peligro de que larelación con el mundo realsea reducida a ilustracioneselegidas por su convenien-cia. Las aplicaciones de lateoría corren el riesgo deser artificiales o mal diri-gidas.

Esta es la primera formade confrontación (posible-mente contradictoria) entrela lógica de la produccióny la lógica de la transmi-sión. Las ilustraciones setornan en situaciones rea-les. Pero debido a que lostrabajadores prácticos “vie-nen a la escuela” existe elpeligro de que ellos tam-bién sean atrapados en lalógica del proceso educa-tivo.

Esta es la segunda formade confrontación. El “caso”es dejado de lado y se exa-mina la situación real. Peroexiste el peligro de que losprofesores tengan algunasdificultades en participaren estas situaciones, a me-nos que tengan experien-cia como trabajadoresprácticos.

Existe el peligro de que larelación al aprendizaje teó-rico sea reducida a instruc-ción malamente estructu-rada y provista casualmen-te. Los alumnos puedenestar tan impresionados porla habilidad de los trabaja-dores prácticos que no lesharán preguntas.

Los docentes continúan sien-do “monodisciplinarios” (elprofesor se centra en el con-tenido de su propia materia)

La tendencia ‘monodisci-plinaria’ continúa. Sin embar-go, los trabajadores prácticostraen enfoques muy diferen-tes a los diversos problemas.

La tendencia “multidisci-plinaria” se desarrolla. Unproblema práctico que surgeen su medio natural puedeinvolucrar un número de dis-ciplinas sin ningún lazo entreellas.

Existe el peligro de que la ten-dencia “multisciplinaria” con-duzca a la “indisciplina” inte-lectual. El propósito de estejuego de palabras es llamar laatención a la circulaciónindiscriminada de conoci-miento en medio de la activi-dad productiva, sin ningunapreocupación por la capacita-ción intelectual. En otras pa-labras, el enfoque multidisci-plinario se rompe y se trans-forma en “indisciplina”.

Alternación: situaciones de capacitación complementaria

Fuente: Schwartz, B. “Problemas y prospectos de la alternación” en “Aprendiendo y trabajando”, París, UNESCO, 1979,p. 113.

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cuencia natural del concepto general de edu-cación (formal y no formal), enlazado su pa-pel en un enfoque integrado al desarrollo. Esposible definir las habilidades comunes míni-mas requeridas por todo el personal involucradoen actividades educativas formales y no for-males, las que a su vez son componentes deactividades multidisciplinarias y que conver-gen hacia el mismo objetivo, en el contextodel desarrollo.

La introducción de núcleos comunes de ca-pacitación inevitablemente destaca la necesi-dad de consistencia y armonización de los ti-pos de capacitación dados o a ser dados a per-sonal docente con funciones diferentes. La ne-cesidad de una mayor integración de los tiposde capacitación a ser dados a los diferentesactores y agentes comprometidos en la educa-ción formal y no formal no es nada nuevo,pero debe ser reconocido que este principio noes ampliamente aplicado en la práctica, a pe-sar de los muchos estudios realizados en estecampo y los esfuerzos hechos para identificarcomponentes de la capacitación comunes a lasdistintas categorías de personal (Pauvert, 1983).Como resultado de dos consultas y tres talle-res, se estudió un enfoque al establecimientode núcleos comunes primero a nivel teórico yluego examinado a la luz de una situación ge-neral compleja (el Sahel). Más tarde fue apli-cado experimentalmente en actividades prácti-cas.

Conclusiones y prospectos

Es generalmente aceptado que las estrategiasde formación docente deben estar basadas enuna visión general, lo que provee la única so-lución para satisfacer nuevas necesidades eneste campo y que no es eficiente ni un gastoeficaz acercarse a los diversos aspectos de talcapacitación de una manera descoordinada ycompartamentalizada. También es reconocidoque los profesores deben ser capacitados paraser educadores/líderes de grupo, capaces deenseñar a niños tanto como adultos, en la es-cuela y fuera de la escuela y que su educación

previa al ejercicio no es un fin en si misma yno puede ser considerada separadamente de lacapacitación de sus supervisores y formadores.

No puede haber duda sobre la relevancia detales principios. Han sido el tema de muchasrecomendaciones de conferencias regionales deMinistros de Educación y de Ministros res-ponsables de la Planificación Económica enlos Estados Miembros, así como en varias se-siones de la Conferencia General de laUNESCO, la Conferencia Internacional deEducación y, más recientemente la Conferen-cia Mundial sobre Educación para Todos(Jomtiem, Tailandia, marzo de 1990). Modosde llevar a la práctica estos principios tambiénhan sido discutidos en detalle en numerosostalleres y seminarios regionales, subregionalesy nacionales y han sido el tema de muchosestudios y proyectos de investigación en apo-yo de los cuales la contribución de la UNESCOha sido invaluable, especialmente en países endesarrollo, a través de su acción operativa y suprograma regular.

Debemos ahora reconocer que la necesariacomplementariedad entre capacitación inicialy en ejercicio, el enfoque basado en resolverproblemas, la necesidad de proporcionar unacapacitación común a los distintos agentes delproceso educacional, el valor operativo de lacapacitación integrada para diversas categoríasde personal y la idea de equipos multidiscipli-narios ya no son innovaciones. ¿Por qué, en-tonces, les es tan difícil a las políticas de capa-citación tenerlos en cuenta? ¿Por qué son tantímidos los esfuerzos para poner las palabrasen acción? ¿Por qué hay tal discrepancia entrelas recomendaciones formuladas y la situaciónreal que se encuentra en las instituciones decapacitación? El hecho es que, no obstanteformulaciones verbales y declaraciones de in-tención, la respuesta ya no está en la elecciónde una política en particular, sino en la “vo-luntad política” para actuar, en la decisión deavanzar de la etapa de diseño de políticas a lade ejecutar estrategias.

Durante las últimas décadas, estos enfoques ysus subyacentes teorías metodológicas han sido

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puestas a prueba repetidamente en situacionesconcretas. Las actividades adoptadas, conside-radas innovativas en su tiempo por muchos Es-tados Miembros, aparentemente no han tenidoel efecto deseado en los sistemas de capacita-ción o en el funcionamiento de instituciones decapacitación y aun menos en la práctica diariade los docentes. Rara vez se han deducido lasconclusiones obvias, aun cuando el resultado hasido positivo y muy poca gente ha dado el pasode aplicar a todo un país –o región– los hallaz-gos de proyectos pilotos o experimentales lleva-dos a cabo en una escala geográficamente limi-tada. Cabe la pregunta, por lo tanto, de si esdeseable o realista pensar en otros procedimien-tos en este campo, ya que los resultados de talesesfuerzos tanto por los Estados Miembros comopor la UNESCO no han sido cabalmente explo-tados.

De los problemas y preguntas examinadas eneste artículo, pueden identificarse dos caminosde enfoques distintos a los que conviene dar ladebida consideración a nivel nacional e interna-cional y aun en términos institucionales:

Primero, no hay duda que una evalua-ción cabal y objetiva de lo que ha sido hechoen los últimos 20 años de cooperación interna-cional y regional es necesaria para analizar enel terreno la clase de obstáculos y limitacionesencontrados en cada situación específica en eldesarrollo de estos principios. Estos hallazgospodrían entonces ponerse a disposición de fu-turas conferencias nacionales o regionales so-bre los problemas involucrados en y estrate-gias realistas para la capacitación de agentesllamados a participar en, la educación básica,formal y no formal.

El segundo enfoque se refiere a las ca-rencias que aun se observan en la circulaciónde información y documentación, ya sea entrela UNESCO y los Estados Miembros o entrelos mismos Estados Miembros. Esta es la con-clusión del estudio de los experimentos e in-novaciones en la capacitación inicial y en ejer-cicio de profesores primarios entre 1960 y1985, que además establece que las visitas alos centros de documentación en establecimien-tos en los años sesentas con el respaldo de laUNESCO revelan que las herramientasmetodológicas producidas por talleres de ca-pacitación o seminarios no están disponibles ono son utilizados. La ejecución y aplicaciónextendida de lineamientos recomendados a ni-vel internacional parecen encontrar numerososobstáculos. Estas dificultades son a menudo elresultado de la inadecuada diseminación de tex-tos y métodos usados con éxito en el contextolimitado de proyectos piloto en institucionesaisladas o en seminarios sin continuidad. Estafalta de continuidad en la circulación de infor-mación es, con frecuencia, aparentemente unade las causas que contribuyen a la inadecuadageneralización de las innovaciones. Se necesi-tan, por lo tanto, serias reflexiones sobre ma-neras de promover y alentar el intercambio deinformación entre Estados Miembros, institu-ciones de capacitación, establecimientos deenseñanza y centros de investigación. Debendefinirse medidas prácticas para permitir lapuesta en práctica efectiva de recomendacio-nes relativas a la diseminación de informacióny documentación relevante, adoptada por lasconferencias internacionales y las reunionesregionales organizadas por la UNESCO.

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SEPTIMA CONFERENCIA REGIONAL DE MINISTROS DE EDUCACION

La UNESCO ha iniciado la preparación de la Séptima Conferencia Regional de Ministros de Educación deAmérica Latina y el Caribe (MINEDLAC VII). La colaboración de los Estados Miembros y de las institucionesrelacionadas asegura identificar nuevamente estrategias exitosas para cumplir cabalmente con los objetivosdel Proyecto Principal de Educación para América Latina y el Caribe (PROMEDLAC VI) y definir las nuevasactividades que se consideren pertinentes.

Gracias a la generosa invitación del Gobierno de Jamaica, MINEDLAC VII se realizará en Kingston, acomienzos de mayo de 1996. La Reunión tendrá una duración de cinco (5) días laborales.

La UNESCO está elaborando la lista de invitaciones a esta cita y, de acuerdo a las normas habituales, lainvitación oficial a los Ministros de Educación de América Latina y el Caribe se hará en diciembre de 1995 si la28a. Sesión de la Conferencia General de la UNESCO autoriza la convocatoria que se proponga paraMINEDLAC VII.

La UNESCO estudia asimismo las modalidades de participación de las Agencias especializadas de la ONU,Organizaciones Inter-Regionales, Intergubernamentales y No Gubernamentales, Fundaciones, Institutos, Or-ganizaciones Sociales y Estados Miembros de otras regiones cuya contribución al desarrollo de la educaciónha sido ampliamente reconocida en América Latina y el Caribe, ligadas al temario de la Reunión.

Se examinó en París con los Delegados Permanentes de los Estados Miembros que forman la MesaDirectiva de PROMEDLAC, las posibles alternativas para organizar la Reunión. Parecería que la fórmula másadecuada es Grupos de Trabajo, Mesas Redondas con Sesiones Plenarias en las que se toman decisiones.

Por lo que toca a la Agenda, junto con los temas de la calidad y la pertinencia de la educación básica, comolo han sugerido los representantes gubernamentales ante la UNESCO en París, es posible incluir otros tópicosque relacionen los sistemas educativos en sus niveles secundario y superior, con las necesidades del desarro-llo en la región latinoamericana y del Caribe.

El Gobierno de Jamaica y la Oficina de la UNESCO en Kingston constituyeron un Comité que se ocupa delos aspectos organizativos de la Reunión.

La UNESCO, por su parte, espera la Resolución que adopte la Conferencia General en relación a MINEDLACVII. Para mayores detalles sobre esta Reunión, les invitamos a examinar el “Proyecto de Programa y Presu-puesto para 1996-1997, párrafo 01122”. Entretanto, se ha elaborado el documento sobre las Invitaciones queexaminará el Consejo Ejecutivo en su 147a. Reunión para posterior decisión de la Conferencia General.Además de los Estados Miembros de América Latina y el Caribe, el documento incluye a los MiembrosAsociados y Territorios de la Región latinoamericana y del Caribe; las Agencias especializadas de la ONU;otros Estados Miembros de la UNESCO así como las Organizaciones Intergubernamentales y No Guberna-mentales, Agencias, Instituciones y Fundaciones que cooperan con el desarrollo de la educación en la regiónlatinoamericana y del Caribe.

Una misión de reconocimiento de la UNESCO viajará a Kingston a mediados de septiembre de 1995. Suobjeto es estudiar con las autoridades nacionales el lugar, las instalaciones y equipos necesarios, la fecha dela Reunión así como los arreglos diplomáticos que un evento de esta naturaleza entraña. Con respecto allugar, parecería que el lugar más apropiado lo constituye el “Jamaica Government Conference Centre”,ubicado en el centro de Kingston. En cuanto a la fecha, la Reunión podría realizarse del 13 al 17 de mayo de1996 ó, eventualmente, del 20 al 25 de mayo del mismo año.

Respondiendo a una sugerencia de OREALC, y como contribución a MINEDLAC VII, la CEPAL ha expresa-do su interés en elaborar un documento técnico sobre los desafíos que plantea a la educación el desarrolloeconómico y sustentable.

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Aprendizaje abierto y a distancia / UNESCO

APRENDIZAJE ABIERTO Y A DISTANCIA

División de Educación Superior. UNESCO*

El aprendizaje abierto y a distancia es hoy día uno de los sectores educativos y decapacitación que crece más rápido en el mundo. El impacto potencial delaprendizaje abierto y a distancia en todos los sistemas de entrega de educación,del nivel primario al terciario, ha sido realzado en gran medida por el avance enlas tecnologías de información y comunicación que liberan cada vez más a losestudiantes de las limitaciones de espacio y tiempo. El objetivo de este artículo esrevisar el aprendizaje abierto y a distancia en el contexto de sus desafíos ypotenciales, examinar sus conceptos y componentes principales, delinear lastendencias regionales y globales actuales, identificar estrategias así como áreascon problemas y sugerir modalidades para la cooperación internacional y, dentrode ella, el papel de la UNESCO.

Se deduce de la naturaleza del aprendizajeabierto y a distancia –que es un método dispo-nible básicamente para todos– que este artícu-lo se dirige a un amplio rango de individuos,asociaciones, instituciones, ONGs, ejecutivosde los gobiernos y organizaciones interguberna-mentales, incluyendo a la UNESCO como laagencia especializada de las Naciones Unidascon el mandato de proveer educación para to-dos. Si este artículo puede enriquecer las dis-cusiones sobre aprendizaje abierto y a distan-cia, servir como una guía para aquellos intere-sados en su potencial e inspirar la cooperaciónnacional, regional e internacional, habrá cum-plido su propósito.

Desafíos y potencial

Durante las dos últimas décadas el mundo hasido testigo de un considerable crecimiento eneducación y capacitación. Pero el mundo sufretodavía desigualdades intolerables tanto a ni-

vel internacional como dentro de los estados.Muchos países están luchando contra el acce-so limitado de los niños y los jóvenes a laeducación y capacitación y al mismo tiempotienen que satisfacer las necesidades básicasde las generaciones mayores. Baja calidad yfalta de relevancia es una preocupación enmuchos países. El problema de financiar unaprovisión adecuada de educación y capacita-ción está en la raíz de estos problemas. Algu-nas de las tendencias que afectan la educacióny capacitación en la mayoría de los países son:reformas estructurales de la educación y la so-ciedad; diversificación de la base de recursos,privatizaciones, etc.; el rápido desarrollo de latecnología de la información y la comunica-ción; el avance hacia una economía intensivaen conocimiento y la creciente integración einterdependencia de la economía mundial.

El potencial del aprendizaje abierto y a dis-tancia en relación a algunos de los problemasde la educación y capacitación en el mundo dehoy debe ser considerado desde distintas pers-pectivas.

Para el estudiante significa la liberación delas limitaciones de tiempo y lugar, lo que con-* Sección para la investigación e innovación educativa.

División de Educación Superior UNESCO.

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lleva las ventajas de mayor acceso y flexibili-dad, así como la combinación trabajo y educa-ción. También puede significar enriquecimientoy mayor calidad y un enfoque orientado al es-tudiante con posibilidad de nuevas modalida-des de interacción.

Para los empleadores, ofrece una enseñanzay desarrollo profesional de alta calidad y unautilización eficiente del dinero en los lugaresde trabajo. Permite incrementar habilidades, au-mentar la productividad y el desarrollo de unanueva cultura de aprendizaje. Además, signifi-ca compartir los costos del tiempo de capaci-tación y una mayor movilidad del capacitación.

Para los gobiernos, las razones principales paraponer en práctica el aprendizaje abierto y a dis-tancia son su potencial de aumentar la capaci-dad de los sistemas de educación y capacita-ción, alcanzar a grupos específicos con accesolimitado a la educación y capacitación conven-cionales, apoyar y realzar la calidad y relevanciade las estructuras educacionales existentes, lo-grar una inversión más efectiva en educación ycapacitación, y promover la innovación y lasoportunidades de aprendizaje permanente.

Conceptos y componentes

Mientras que la educación a distancia designavarias formas de enseñanza y aprendizajemediatos, caracterizados por la dispersión enel tiempo y/o espacio de los estudiantes y susprofesores durante todo o parte del programade estudios, el aprendizaje abierto indica unacierta filosofía que denota acceso y entradaabierta a las oportunidades de aprendizaje.

Aunque no hay lazos conceptuales directosentre ambos, a menudo los dos conceptos sonusados para describir tipos similares de provi-sión educativa, compartiendo una inspiracióncomún de acceso al aprendizaje y flexibilidaden los métodos de aprendizaje. Bajo la etique-ta de aprendizaje abierto y a distancia, esteartículo se referirá a todo el rango de formasrelacionadas de enseñanza y aprendizaje, den-tro de la educación y de la capacitación formaly no formal.

La educación a distancia y la educación con-vencional son etiquetas que cubren un ampliorango de métodos y variaciones. Muy a menu-do, también se combinan métodos de ambasformas. Esto significa que aunque haya unadistinción clara en teoría, la distinción entreeducación a distancia y educación convencio-nal en la práctica dista mucho de ser clara. Porlo tanto, no conviene considerar educación adistancia aislada de otras formas.

Los sistemas de aprendizaje a distancia tie-nen varios componentes y es importante estarconsciente de elementos tales como misión,programas y currículo, estrategias y técnicasde enseñanza/aprendizaje, materiales y recur-sos de aprendizaje, comunicación, interacción,apoyo a nivel local, sistema de entrega, estu-diantes y tutores, personal contratado y otrosexpertos, gestión y administración, edificios yequipos, y evaluación.

El aprendizaje abierto y a distancia, comocualquier otro enfoque o método, no es unapanacea. Hay historias de éxitos y de fracasos,y muchos sistemas de aprendizaje abierto y adistancia están luchando con un rango de pro-blemas y barreras frente a una ejecución efec-tiva y exitosa. Algunos de los obstáculos yproblemas más comunes son: infraestructuratecnológica inadecuada, deficiencias de plani-ficación y programación, falta de recursos hu-manos y de expertos, recursos económicos ina-decuados, falta de reconocimiento de la equi-valencia educacional, y negligencia respectode las condiciones del aprendizaje y los aspec-tos culturales.

El aprendizaje abierto y a distancia es utili-zado a veces para niños y jóvenes de edadescolar que no pueden asistir a escuelas regu-lares, o para apoyar la enseñanza en las escue-las, tanto a nivel primario como secundario.Sin embargo, la mayoría de los cursos y pro-gramas con equivalencia escolar están orienta-dos hacia la población adulta. En los países endesarrollo, la educación a distancia con equi-valencia escolar es tal vez el único modo rea-lista de expandir las oportunidades educacio-nales a la población adulta. En los países desa-

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rrollados, todavía existe una necesidad de estetipo de programas para quienes no participa-ron del sistema convencional. Sistemas tercia-rios de aprendizaje abierto y a distancia tam-bién están proporcionando oportunidades edu-cacionales que son equivalentes a la educa-ción universitaria convencional.

Tanto instituciones públicas como privadashan hecho importantes contribuciones al desa-rrollo de la industria y el comercio. Hay mu-chos ejemplos de programas de educación vo-cacional y profesional. Además de estudios co-merciales y capacitación de técnicos, se puedemencionar capacitación agrícola y para la ad-ministración pública y los servicios de saludcomo sectores importantes. La capacitación dedocentes es un área particularmente importan-te. Esto incluye tanto capacitación inicial paracalificaciones formales, capacitación suplemen-tario en el ejercicio para perfeccionamientosformales, y programas regulares de capacita-ción en tópicos y materias particulares. Mu-chos ejemplos, en especial en los países endesarrollo, muestran que la capacitación dedocentes a distancia puede llegar a grandesgrupos de profesores y tener un profundo im-pacto en el desarrollo de sistemas nacionalesde educación.

La educación no formal y el desarrollo comu-nitario son otros sectores donde se usa el apren-dizaje abierto y a distancia. Se informa frecuen-temente que programas de educación a distanciaalcanzan números importantes de mujeres, tam-bién en sociedades donde ellas no tienen igual-dad de oportunidades de participación en for-mas convencionales de educación y capacita-ción. El aprendizaje abierto y a distancia se prestatambién a la enseñanza de muchos de los com-plejos temas del mundo moderno, en los cualesla contribución de una variedad de disciplinases necesaria. También hay un amplio rango deproyectos que involucran a miles de niños yjóvenes en edad escolar en el área de la comuni-cación electrónica intercultural. Algunos de es-tos son muy buenos ejemplos de como promo-ver el entendimiento internacional a través defronteras raciales y culturales.

El aprendizaje abierto y a distancia tiene elpotencial de generar nuevos modelos de ense-ñanza y aprendizaje. Relacionado como estácon el progreso en la tecnología de la informa-ción y la comunicación, también está conecta-da con el desarrollo de nuevas necesidades deaprendizaje y nuevos modelos de acceso a lainformación y a su utilización. El aprendizajeabierto y a distancia puede, por lo tanto, con-ducir a innovaciones en la educación mayori-taria y puede aún tener efectos más allá delcampo de la educación en si misma.

Tendencias actuales en aprendizaje abiertoy a distancia

Hay una creciente confianza en que el apren-dizaje abierto y a distancia será un elementoimportante en los sistemas de educación y ca-pacitación del futuro, y podrá ofrecer algunasrespuestas a los desafíos educacionalesglobales. A pesar de esto, también en estecampo, las limitaciones y recortes financierosson comunes. Los mecanismos del mercado yla orientación al consumidor son altamenterelevantes y pueden conducir a revisar los as-pectos organizacionales y estructurales. Elaprendizaje abierto y a distancia se estáaproximando a un nivel de aceptación dentrode la educación y capacitación formal que lahará en el futuro parte del repertorio de lamayoría de las instituciones educacionales. Eldesarrollo tecnológico brinda nuevos mode-los de acceso y provisión de educación, amenudo relacionados a nuevos tipos de de-mandas y nuevos enfoques de aprendizaje.Una de las tendencias es la aparición de nue-vas formas de aprendizaje a distancia basadasen tecnologías de comunicación más interac-tivas, lo que tiene implicaciones de naturale-za pedagógica, económica y organizacional.Hay una tendencia importante hacia lainternacionalización. Todavía existen limita-ciones de acceso por una variedad de razo-nes, pero el “aula global” ya ha sido demos-trada en un número significativo de proyec-tos.

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La visión regional muestra grandes diferen-cias entre todas las regiones del mundo, aun-que también se da un número de similitudesentre algunas de ellas. El aprendizaje abierto ya distancia ha existido por más de 100 años enlas regiones más desarrolladas y por cerca deuna generación en las regiones en desarrollo.

En el mundo en desarrollo, el aprendizajeabierto y a distancia sufre de muchas de lasmismas limitaciones y problemas que enfren-ta la educación en general. Además, la faltade infraestructura y profesionales competen-tes en aprendizaje abierto y a distancia sonbarreras importantes. Aún así, estas formasde provisión de educación han llegado paraquedarse en el Tercer Mundo y muchos paí-ses están considerando el aprendizaje abiertoy a distancia como un medio importante deexpandir la educación y capacitación y mejo-rar la calidad de la educación. Algunos paíseshan establecido grandes instituciones –escue-las y universidades abiertas– las cuales pare-cen convertirse en los pilares de sus sistemaseducativos.

En los países desarrollados, las tendenciasactuales en este campo están relacionadas aproblemas estructurales de la educación en lasociedad moderna y al desarrollo tecnológico.La necesidad de extender las oportunidades deaprendizaje a través de toda la vida y las cam-biantes demandas respecto de conocimiento yhabilidades representan un desafío que no esfácilmente resuelto por estructuras convencio-nales e instituciones de educación y capacita-ción. Nuevas tecnologías de información y co-municación parecen tener un gran impacto po-tencial en la educación. Tanto las institucionesexistentes de aprendizaje abierto y a distanciacomo las instituciones convencionales estánprontas a desarrollar modelos de aplicaciónefectiva de las nuevas tecnologías y al mismotiempo satisfacer las necesidades de los estu-diantes, y lo logran con un éxito disímil. Sinembargo, también modelos más tradicionalessubsisten y se da en el campo una gran varie-dad respecto tanto de tecnologías como de or-ganización.

Temas y problemas estratégicos

La inclusión de políticas nacionales de apren-dizaje abierto y a distancia en documentos so-bre políticas de educación y capacitación esun prerequisito para una planificación nacionalefectiva y la utilización de métodos de apren-dizaje a distancia y abiertos. Declaraciones enpolíticas nacionales deben dirigirse a temasfundamentales respecto de propósito, gruposmeta, recursos e infraestructura, relación conel sistema convencional, medidas para imple-mentar, coordinar, financiar, evaluar la calidady validación. Todos los participantes deben serincluidos en las consultas, y la planificacióndebe ser, en cuanto sea posible, intersectorial.Deben ser resueltas preguntas respecto de laescala de los proyectos, y el tema de la partici-pación del sector privado requiere atención.Un lanzamiento nacional exitoso del aprendi-zaje abierto y a distancia requiere un liderazgofuerte y visible y un apoyo gubernamental dealto nivel. La planificación cuidadosa, que in-cluye la planificación adelantada después dellanzamiento es esencial. Para ayudar a asegu-rar la puesta en práctica efectiva, los procedi-mientos de evaluación necesitan ser construi-dos en la etapa de planificación. Los planifica-dores deberían tomar en cuenta las necesida-des de capacitación del personal recientemen-te involucrado en el aprendizaje abierto y adistancia. Las nuevas instituciones necesitanfinanciamiento sustancial para cubrir la puestaen marcha.Una operación efectiva de costo es aquella quehace buen uso de los recursos –no es necesa-riamente de bajo costo. Una institución de en-señanza a distancia necesita tener suficientesrecursos para ser capaz de reaccionar rápidopara satisfacer las nuevas demandas. Existennecesidades para ser una interfase planificaday contínua entre todos los depositarios nacio-nales en aprendizaje abierto y a distancia, enorden a asegurar la coordinación. En muchospaíses, los entes regionales e internacionalespueden tener un papel de apoyo y guía de losdesarrollos a nivel nacional.

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Una de las mayores contribuciones del apren-dizaje abierto y a distancia en los países endesarrollo se da en la capacitación docente.También ha contribuido a mejorar y a expan-dir la escolaridad básica para jóvenes y adul-tos. En muchos países en desarrollo, el apren-dizaje abierto y a distancia es un medio muyimportante para proveer educación superior. Supapel en la educación no formal también esbien conocido. Juega un papel importante enla calificación y perfeccionamiento del perso-nal clave. Las instituciones de aprendizajeabierto y a distancia a menudo sirven como uncentro de recursos, para el aprendizaje basadoen la comunidad,y proveen una infraestructurapara la producción y distribución de materia-les didácticos.

Sin embargo, en los países en desarrollo,existen algunas barreras comunes a la imple-mentación efectiva del aprendizaje abierto y adistancia. La falta de financiamiento y los pro-blemas de apoyo continuo son tal vez las másimportantes y tienen efectos negativos tantoen la calidad como en los logros. Otro proble-ma común es la falta de recursos humanos conla competencia y motivación suficiente. Un ter-cer problema importante es la infraestructuratecnológica, que evita el uso efectivo de tec-nologías apropiadas. Finalmente, la falta deplanificación estratégica y de coordinación pue-de reducir el nivel de logros y eficiencia de lainversión. Estrategias importantes para el de-sarrollo futuro deben incluir la armonizaciónde metas, clarificación de políticas y coordina-ción a nivel nacional, así como coordinación ycolaboración regional. El crecimiento de capa-cidades también es importante, incluyendoprofesionalismo creciente en la planificación ygestión de los sistemas de aprendizaje abiertoy a distancia. Otros aspectos son trabajo con-junto entre los participantes nacionales, mejorintegración entre los sistemas de educación ycapacitación y el sector productivo, y la pro-gresiva autonomía y capacidad de continuaroperando luego que las donaciones se hayangastado.

Nuevas oportunidades

La tecnología en sí es un motor que debe serusado para el beneficio de la educación. Lastecnologías usadas no son un fin en sí mismas.Se utilizan para ampliar las oportunidades deaprendizaje a nuevos grupos, para hacer elaprendizaje más eficiente y flexible y para en-riquecer el proceso de aprendizaje. Hay unavariedad de tecnologías disponibles con dife-rentes niveles de sofisticación que pueden aco-modarse muy bien a una variedad de requeri-mientos. El potencial de las tecnologías avan-zadas se relaciona a la capacidad de almacena-je, recuperación, manipulación y distribuciónde grandes cantidades de información y de ace-lerar y facilitar la comunicación. Todo esto selogra en un modo cada vez más integrado y amenor costo. El desafío será utilizar este po-tencial de acuerdo a estrategias claras de edu-cación e instrucción y de integrar los desarro-llos culturales y conceptuales producto de lasnuevas tecnologías.

La mayoría de los éxitos de las tecnologíasde información electrónica hasta aquí han sidoen educación especializada o universitaria. Unade las mayores debilidades se ha dado en faci-litar la educación básica. Los países en desa-rrollo han sido los que menos se han benefi-ciado del potencial de la tecnología educativa.La interactividad es un elemento clave de lamayoría de los nuevos servicios que se antici-pan. Ellos están particularmente adaptados alas necesidades de educación y comunicaciónde usuarios dispersos, pero por otro lado nece-sitan redes confiables. Para que las tecnolo-gías de información electrónica se empleen conéxito en la educación en una gran escala, ha-brá que implementar cambios importantes enlos sistemas educativos. Las nuevas tecnolo-gías en educación implican nuevas relacionesentre estudiantes y la información disponible,a medida que los estudiantes adquieren cono-cimiento y construyen estructuras de conoci-miento. El sector educacional debiera proba-blemente organizarse como un importante con-sumidor de tecnología y un socio en el desa-

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rrollo de servicios, aunque no necesariamentecomo productor de materiales didácticos. Laintegración de sistemas de aprendizaje abier-tos y a distancia con las estructuras educativastradicionales pueden llegar a ser parte de laestrategia en este contexto. Para lograr esto,los papeles de los variados actores principalesdeben ser considerados y redistribuídos.

No hay una respuesta única y simple a lapregunta sobre modelos y estructurasinstitucionales para el aprendizaje abierto y adistancia en el futuro. Sin duda, el aprendizajeabierto y a distancia será adaptado e integradopor instituciones “convencionales”, probable-mente a todos los niveles y en todos los secto-res. Por otro lado, con seguridad también ha-brá espacio para otros tipos de instituciones,tanto públicas como privadas. Mercados y tec-nologías innovadoras impondrán cambios tam-bién en estas instituciones y se estableceránnuevos tipos de organizaciones y servicios.También habrá una necesidad permanente deinstituciones dedicadas exclusivamente alaprendizaje abierto y a distancia (universida-des abiertas, escuelas abiertas, etc. ) con lacapacidad de atender a grandes grupos meta.Las instituciones existentes necesitarán desa-rrollar nuevos tipos de asociaciones y alianzaspara satisfacer los requerimientos de la socie-dad en forma más efectiva que las que actual-mente emplean. La riqueza de experiencia ycompetencia en las instituciones existentes deaprendizaje abierto y a distancia debe ser capi-talizada en nuevas alianzas y estructuras. Estees un desafío no sólo para el liderazgo institu-cional, sino para la concientización política, eldesarrollo de políticas y el liderazgo político.

Se asume con frecuencia que el aprendizajeabierto y a distancia es menos costosa que otrasformas de educación y capacitación. Comodeclaración general, es demasiado simplista.Usualmente, la estructura de costos en el apren-dizaje abierto y a distancia es muy diferentede las estructuras de costo en los tipos con-vencionales de educación. Claramente, cuan-do inversiones de capital reemplazan altos cos-tos operativos, como ocurre a menudo en este

campo, hay un importante factor en la econo-mía de escala. Se ha demostrado en un núme-ro de casos que grandes programas de apren-dizaje a distancia pueden producir graduadosa costos considerablemente más bajos que ins-tituciones convencionales. Esto depende, sinembargo, de un número de factores importan-tes. Mientras que la educación y capacitaciónconvencional muestran una gran variabilidaden costos de acuerdo al área de materias y altipo de programa, el aprendizaje abierto y adistancia también varía considerablemente deacuerdo al uso de materiales de aprendizaje,otros medios y tecnologías, y tipos y organiza-ción de servicios de apoyo al estudiante. Tam-bién es necesario considerar el porcentaje dealumnos que termina sus estudios.

Muchos estudios de costo comparan el deun único modelo de sistemas de aprendizaje adistancia con el de sistemas convencionales,mientras que los estudios de costo de aprendi-zaje abierto y a distancia utilizados por institu-ciones convencionales o de sistemas duales sonescasos. El uso de tecnologías avanzadas paragrupos meta pequeños encarece la provisión.Muchos estudios de costo son también sim-ples análisis de eficacia del gasto que no to-man en cuenta aspectos y perspectivas cualita-tivas y sociales más amplios. Uno de tales as-pectos es que los sistemas de aprendizaje abier-to y a distancia están con frecuencia enfoca-dos hacia otros grupos, que no tienen accesofácil a las instituciones convencionales. Hayotros beneficios que no son fácilmente cuanti-ficados y calculados. El costo de oportunidady los efectos en la productividad del perfec-cionamiento de la fuerza laboral por medio decapacitación durante el ejercicio también de-biera ser tomado en cuenta.

En la mayoría de los casos, el financiamientode las instituciones de aprendizaje abierto y adistancia es diferente del de las institucionesconvencionales y hay muchos argumentos afavor de esto. Por otro lado, si el aprendizajeabierto y a distancia va a ser utilizado cadavez más por instituciones convencionales, elfinanciamiento de programas de este tipo ne-

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cesita alguna armonización con los mecanis-mos de financiamiento de programas conven-cionales. Es muy frecuente asumir que los es-tudiantes en aprendizaje abierto y a distancia,que con frecuencia son adultos que trabajan,deben pagar una mayor proporción de los cos-tos que los estudiantes convencionales. Sinembargo, este concepto deber ser modificadode acuerdo a las misiones, grupos meta y otrascircunstancias locales. El equilibrio delfinanciamiento del gobierno, los empleadoresy los estudiantes mismos debe ser consideradocuidadosamente, teniendo conciencia de queun financiamiento insuficiente puede fácilmentetener efectos cualitativos y sociales negativos.A medida que el aprendizaje abierto y a dis-tancia se transforma en un elemento regulardel sistema educativo, se debe tener cuidadode remediar toda discriminación injustificadaentre grupos de estudiantes.

La UNESCO y la cooperacióninternacional

El interés de la UNESCO en el aprendizajeabierto y a distancia es la consecuencia lógicade su compromiso histórico con la provisiónde educación para todos. Desde su fundación,la Organización ha mostrado un gran interésen variadas formas de educación de adultos yno formal y el uso de educación a distanciarecibió apoyo desde su inicio. Desde entonces,la importancia de la educación a distancia haaumentado de manera importante como resul-tado del rápido crecimiento de la población yde tendencias del desarrollo, que requieren desistemas de provisión educacional más efecti-vos. Paralelamente, sin embargo, nuevas opor-tunidades de enfrentar la situación surgieron através del imprevisto desarrollo de tecnologíasde información y comunicación. El aprendiza-je fue liberado de las limitaciones de tiempo ylugar: quedó potencialmente abierto a todos.La nueva situación se reflejó en las políticas yprogramas de la UNESCO, y varias sesionesde la Conferencia General así como otras con-ferencias, destacaron la importancia de la edu-

cación abierta y a distancia. Esta también hasido realzada por la Conferencia Mundial deEducación para Todos (Jomtiem, 1990), por elSeminario Regional en Educación a Distanciaen Africa (Arusha, 1990) y por la ComisiónInternacional en Educación para el Siglo XXIconvocada por la UNESCO para reflexionarsobre el futuro de la educación. Del mismomodo, la reunión cumbre de los Nueve Paísesde Alta Población (Nueva Delhi, 1993) emitióun claro mandato de explorar las posibilidadesde la educación a distancia en los países parti-cipantes. El aprendizaje abierto y a distanciaes también un componente importante del pro-grama de la UNESCO “Aprendizaje sin Fron-teras” propuesto por el Foro de Reflexión Adhoc convocado por el Directorio (1993).

En la promoción del aprendizaje abierto y adistancia, la UNESCO asume una posicióninternacionalmente central. Enfrentando losdesafíos educativos del Siglo XXI, la UNESCOcontinuará fortaleciendo su contribución al de-sarrollo del aprendizaje abierto y a distancia.Esto se logrará por medio de las funciones depromotor, centro de intercambio, incrementode capacidades y cooperación.

La función de promoción consiste en gene-rar interés público en el uso de métodosinnovativos del aprendizaje abierto y a distan-cia; sensibilizando las políticas nacionales y aquienes toman decisiones hacia el potencial deestos métodos para satisfacer las necesidadeseducacionales; facilitando la colaboración deredes internacionales, regionales y subregio-nales y realzando su asociación con los secto-res informáticos, comunicacionales, industria-les y otros relacionados. La función de centrode intercambio le asigna a la UNESCO un im-portante papel de observador en la promociónde la cooperación internacional para identifi-car y catalogar las actividades actuales y futu-ras de educación a distancia; recolectando, pro-cesando y diseminando informaciones y expe-riencias relevantes a los Estados Miembros y aotros asociados; fortaleciendo la cooperacióncon sus centros de información existentes yagencias especializadas y ayudando a los go-

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biernos a establecer bases de datos relevantesen este campo.

La función de incrementar la capacidad serefiere a los esfuerzos de la Organización paraayudar a sus Estados Miembros a desarrollarsus sistemas de aprendizaje abierto y a distan-cia por medio de un amplio rango de activida-des, tales como establecer políticas y priorida-des, establecer sistemas de entrega, institutosy programas, mejorar los sistemas de gestión,administración y apoyo estudiantil, promovien-do la producción de materiales y cursos, inten-sificando la capacitación de personal y exten-diendo el uso de las tecnologías de informa-ción y comunicación. Las actividades mencio-nadas serán implementadas realizando encues-tas, estudios de viabilidad y proyectos piloto;estableciendo cátedras UNITWIN/UNESCO yotras instancias de acción conjunta; proporcio-nando capacitación, consultorías, becas, servi-cios de asesoría y otras formas de asistencia; ymovilizando recursos internos y externos paraapoyar actividades que incrementen la capaci-dad.

La cooperación en los campos mencionadoses practicada por un número creciente de or-ganizaciones intergubernamentales, guberna-mentales y no gubernamentales, agencias de

asistencia bilaterales, asociaciones e institutosde aprendizaje abierto y a distancia. Entre lasagencias intergubernamentales se pueden des-tacar las de Naciones Unidas y la Mancomuni-dad del Aprendizaje. También se practica unaestrecha cooperación con el Banco Mundial,bancos regionales de desarrollo, la OECD, laComisión de la Unión Europea, la Organiza-ción de los Ministros de Educación del Sudes-te Asiático, la Organización de Estados Ame-ricanos y otras.

Entre las organizaciones no gubernamenta-les, el Consejo Internacional para la Educa-ción a Distancia (CIED) tiene una posicióncentral y se ha convertido en el principal sociode la UNESCO en aprendizaje abierto a dis-tancia. El CIED, que ha adquirido el estatusCategoría A en la UNESCO, participa de mu-chas maneras en la puesta en práctica del pro-grama de la Organización. La Conferencia Per-manente de Presidentes de Instituciones Miem-bro (CIED/CPPIM) y el International Multi-Channel Action Group for Education (IMAGE),han ampliado aún más su rango de actividades.Además, la UNESCO coopera con muchasotras asociaciones internacionales, regionalesy subregionales y un gran número de institutosde educación a distancia en el mundo.

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Contigo igualCARTA POR LA TOLERANCIA Y LA NO DISCRIMINACION

Vivimos en un mundo de personas donde cada persona es un mundo. Siendolos seres humanos iguales en dignidad y derechos, reconocemos un conjuntoilimitado de modos de ser persona. Las diferencias étnicas, de religión, de edad,de pensamiento, de género, de identidad sexual, de procedencia social, de nacio-nalidad, entre otras, junto a las características propias de cada individuo, configu-ran las señas particulares y colectivas que nos distinguen como seres únicos,originales y, debido a nuestra naturaleza humana, libres.

Sabemos que no podemos sobrevivir, reproducirnos, amarnos ni desarrollarnosplenamente sino en comunión con nuestros semejantes, pero las formas derelación interpersonal que surgen de esta convivencia no reflejan los atributos delibertad e igualdad que nos son esenciales. Nuestras relaciones políticas, econó-micas, sociales y culturales contienen grandes discriminaciones que la pobreza,la exclusión, los prejuicios y la violencia reproducen en las estructuras e institu-ciones así como en las conductas cotidianas. La negación arbitraria para algunosde las oportunidades que les corresponden a todos es discriminación. El desco-nocimiento para pocos o para muchos de las libertades ciudadanas es intoleran-cia. La tolerancia es un ejercicio plural de la libertad y la no discriminación es unaactitud crítica frente a la desigualdad de derechos en la comunidad humana.

Los ciudadanos que suscriben esta Carta hacen un llamado a denunciar lacultura de la intolerancia y la agresión; a defender la dignidad de cada persona yla soberanía de una conciencia autónoma; a respetar las diferencias como unacondición de la vida y la diversidad como un valor de la existencia; a ampliar losespacios de tolerancia en las distintas esferas de la sociedad y a eliminar todaslas formas de discriminación que subsisten en el país.

PRIMER FORO DE LA CIUDADANIA POR LA TOLERANCIA Y LA NO DISCRIMINACION

Texto de afiche elaborado durante el Primer Foro de la ciudadanía por la tolerancia y la nodiscriminación realizado los días 29, 30 y 31 de marzo de 1995 en Santiago de Chile con elauspicio de la UNESCO, Ideas y Novib

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Serie Libros43. Education and Knowledge: Basic pillars of changing production patterns with social equity.

CEPAL/UNESCO, 1992, 270 pp.44. La evaluación de proyectos, programas y campañas de ‘Alfabetización para el Desarrollo’.

H. Bhola. UNESCO/IUE-DSE. 1992, 324 pp.45. La gestión pedagógica de la escuela. J. Ezpeleta, A. Furián (comp.). 1992, 124 pp.46. Situación educativa de América Latina y el Caribe, 1980-1989. 1992, 556 pp.47. The state of education in Latin America and the Caribbean, 1980-1989. 1992, 468 pp.48. Los proyectos de Educación: Preparación, financiamiento y gestión. A. Magnen. UNESCO/

IIPE. 1992, 138 pp.49. Necesidades básicas de aprendizaje. Estrategias de acción. UNESCO/IDRC. 1993,

348 pp.50. La educación de adultos en América Latina ante el próximo siglo. UNESCO/UNICEF.

1994, 270 pp.51. Mujer y educación de niños en sectores populares. P. Ruiz. UNESCO/CAB, 1995, 91 pp.

Serie Estudios24. Medición de la calidad de la educación: ¿Por qué, cómo y para qué? Vol. I. 1992, 90 pp.25. La educación básica de adultos: La otra educación. G. Messina. 1993, 212 pp.26. Género, educación y desarrollo. G. Messina. 1994, 96 pp.27. Medición de la calidad de la educación: instrumentos. Vol. II. 1994, 196 pp.28. Medición de la calidad de la educación: resultados. Vol. III. 1994, 92 pp.29. Modelo de gestión GESEDUCA. 1994, 162 pp.

Serie informes23. Materiales didácticos para la educación ambiental. Seminario, Santiago (1989). 1990.24. La educación ambiental no formal en América Latina. Consultas técnicas, Jimenoa (1989)

y Montevideo (1989). 1990, 118 pp.25. V Reunión Técnica Replad: Hacia una gestión educativa para la transformación productiva

con equidad. Santo Domingo (1991). 1992, 86 pp.

Serie UNESCO/UNICEF3. La educación preescolar y básica en América Latina y el Caribe. 1993, 80 pp.4. L’education préscolaire et primaire en Amérique Latine et dans les Caraïbes. 1993. 82 pp.5. Pre-school and basic education in Latin America and the Caribbean. 1993, 80 pp.6. Guías de aprendizaje para una escuela deseable. E. Schiefelbein, G. Castillo, V. Colbert.

1993, 120 pp.7. Nuevas guías de aprendizaje para una escuela deseable. E. Schiefelbein, G. Castillo.

1993, 115 pp.

Serie Resúmenes analíticos monotemáticos3. Educación técnica y vocacional. 1991, 397 pp.4. Factores determinantes del rendimiento y de la repetición. 1993, 116 pp.5. Formación, perfeccionamiento y desempeño de los docentes de educación primaria y

secundaria. 1994, 244 pp.6. Valores en educación. 1994, 168 pp.

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