public disclosure authorized 32233 - world bank...gráfico a3.1-7: depósitos en el sistema...

32233

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

ABC Acuerdos Bolivianos de CompetitividadAFP Administradoras de Fondos de Pensiones ALADI Asociación Latinoamericana de IntegraciónALC América Latina y El CaribeANB Aduana Nacional de BoliviaATPDEA Ley de Promoción Comercial Andina y de Erradicación de DrogasAVE Equivalente Ad-valoremBCB Banco Central de BoliviaCAF Corporación Andina de FomentoCAFTA Acuerdo Centroamericano de Libre ComercioCAN Comunidad Andina de NacionesCEDEIM Certificado de Devolución ImpositivaCEM Memorándum Económico de País (Country Economic Memorando)CEPROBOL Centro de Promoción BoliviaCOA Control Operativo AduaneroCOBEE Corporación Boliviana de ElectricidadCOMIBOL Corporación Minera de Bolivia CONACAL Consejo Nacional de Calidad CONAPE Concejo Nacional de Política EconómicaCONEX Consejo Nacional de ExportacionesELFEC Empresa de Luz y Fuerza Eléctrica Cochabamba.ENDE Empresa Nacional de Electricidad ENFE Empresa Nacional de Ferrocarriles ENTEL Empresa Nacional de Telecomunicaciones FDI Foreign Direct Investment (Inversión Extranjera Directa)FERE Fondo Especial de Reactivación EconómicaFMI Fondo Monetario InternacionalFUNDEMPRESA Fundación para el Desarrollo EmpresarialGPS Sistema de Preferencias Generalizadas (Generalized Preferences System)HIPC Países Pobres Altamente Endeudados (Highly Indebted Poor Countries)IBMETRO Instituto Boliviano de Metrología IBNORCA Instituto Boliviano de Normalización y Calidad ICE Impuesto al Consumo EspecíficoICOR Relación Incremental Capital Producto (Incremental Capital Output Ratio)IDH Índice de Desarrollo Humano (Human Development Index)IFC Corporación Internacional de Financiamiento

(International Finance Corporation)

ABREVIACIONES Y SIGLAS

IMF Instituciones MicrofinancierasINE Instituto Nacional de Estadística INPEX Instituto de Promoción para las Exportaciones IRPE Impuesto a la Renta Presunta de Empresas IT Impuesto a las Transacciones ITF Impuesto a las Transacciones FinancierasIUE Impuesto a las Utilidades de las Empresas IVA Impuesto al Valor AgregadoLAB Lloyd Aéreo BolivianoLGA Ley General de AduanasMDM Metas de Desarrollo del Milenio (Millennium Development Goals)MECE Ministerio de Exportaciones y de Competitividad EconómicaMERCOSUR Mercado Común del SurNTM Medidas no Arancelarias (Non Tariff Measures)OBA Organismo Boliviano de AcreditaciónOCDE Organización de Cooperación y Desarrollo EconómicoOHSAS Estándares Ocupacionales de Salud y Seguridad

(Occupational Health and Safety Standards)OMC Organización Mundial de Comercio (World Trade Organization)ONG Organización no GubernamentalPIB Producto Interno BrutoPNB Producto Nacional BrutoPNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

(United Nations Development Program)PROFOP Programa de Fortalecimiento PatrimonialPTF Productividad Total de los FactoresRITEX Régimen de Internamiento Temporal de ExportacionesSAFCO Sistema de Administración y Control Gubernamental SBEF Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras SENASAG Servicio Nacional de Sanidad Agropecuaria e Inocuidad AlimentariaSIN Servicio de Impuestos NacionalesSIREFI Sistema de Regulación de Entidades FinancierasSIRESE Sistema de Regulación Sectorial SNMAC Sistema Nacional de Metrología, Acreditación, Certificación y Control de CalidadTCR Tipo de Cambio Real (Real Exchange Rate)TI Transparencia InternacionalTLC Tratado de Libre ComercioUDAPE Unidad de Análisis de Políticas Sociales y EconómicasUNCTAD Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo

(United Nations Conference on Trade and Development)UPC Unidad de Productividad y Competitividad UPF Unidad de Programación Fiscal WDI Indicadores Mundiales de Desarrollo (World Development Indicators)WEF Foro Económico Mundial (World Economic Forum)YPFB Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos

Abreviaciones y siglas 3Agradecimientos 9

RESUMEN EJECUTIVO 11Antecedentes económicos y políticos 11Crecimiento y sus determinantes 13Inversión, productividad y competitividad 16Comercio, políticas comerciales e instituciones 17Políticas para el crecimiento, el empleo y la reducción de la pobreza 19

Capítulo 1INTRODUCCIÓN 23

1.1 Reformas y resultados 251.1.1 Reformas económicas en los noventa 261.1.2 Shocks, gestión económica y empleo 30

1.2 Perspectivas. Siguientes pasos para incrementar la inversión, la productividad y el crecimiento 39

Capítulo 2CRECIMIENTO Y SUS DETERMINANTES 41

2.1 Regresiones de crecimiento 432.2 Restricciones al crecimiento 44

2.2.1 La restricción limitante: inestabilidad política/social 462.2.2 Otras restricciones 462.2.3 Parámetros 48

2.3 Recomendaciones 49

Capítulo 3INVERSIÓN, PRODUCTIVIDAD Y COMPETITIVIDAD 51

3.1 Productividad, inversión y crecimiento 523.1.1 Diferencias sectoriales en productividad 563.1.2 Productividad, el tamaño de la empresa e informalidad 56

3.2 Ambiente de inversión 593.2.1 Ambiente de política macroeconómica 593.2.2 Derechos de propiedad, el estado de derecho y el cumplimiento de contratos 603.2.3 El ambiente regulatorio 623.2.4 Infraestructura económica 653.2.5 Impuestos y administración tributaria 683.2.6 Legislación y reglas laborales 683.2.7 Disponibilidad y precio del crédito 70

3.3 Competitividad 723.3.1 Consideraciones generales 723.3.2 Comparaciones internacionales 723.3.3 Cadenas productivas: clusters para mejorar la competitividad 77

3.4 Recomendaciones 80

ÍNDICE

Capítulo 4COMERCIO, POLÍTICA COMERCIAL E INSTITUCIONES 85

4.1 Introducción 864.2 Patrones de comercio 87

4.2.1 Exportaciones 874.2.2 Importaciones 92

4.3 Política y reformas comerciales 944.3.1 Aranceles e ingresos aduaneros 944.3.2 Medidas no arancelarias 964.3.3 Políticas de exportación 974.3.4 Acuerdos preferenciales 99

4.4 Proyectando los impactos de las actuales negociaciones comerciales 1014.4.1 La Ronda de Doha 1014.4.2 Acuerdo CAN-MERCOSUR 1024.4.3 Área de Libre Comercio EE.UU.-CAN 102

4.5 Instituciones comerciales 1054.5.1 Promoción de la exportación desde 1985 1054.5.2 Actuales instituciones comerciales 1064.5.3 La nueva administración de Aduanas (ANB) 1084.5.4 Regulaciones técnicas y estándares voluntarios de calidad 110

4.6 Conclusiones y recomendaciones 1104.6.1 Diagnóstico de Comercio: visión, prioridades y realidad 1104.6.2 Recomendaciones 112

REFERENCIAS 114Anexo 1.1: Indicadores económicos seleccionados, 1990-2004 122Anexo 1.2: Cuentas consolidadas del sector público 124Anexo 1.3: Reformas gubernamentales, 1994-1997. Seguimiento del CEM 1994 125Anexo 1.4: Principales shocks internos y externos, 1998-2003 134Anexo 1.5: Análisis de la sostenibilidad de la deuda 137Anexo 2.1: Diagnóstico de crecimiento y las restricciones limitantes al crecimiento 147Anexo 2.3: Acontecimientos en el sector financiero, 1987-2003 174Anexo 3.1: Material de respaldo sobre productividad e inversión 176Anexo 3.2: Estado de las recomendaciones de medición del ambiente de inversión 186Anexo 4.1: Mejorando la calidad y los estándares de los productos de exportación 199Anexo 4.2: Proyectos Internacionales de fomento de calidad 209Gráfico 1.1: Gasto público 32Gráfico 1.2: Ingreso laboral real promedio 33Gráfico 1.3: Índice de tipo de cambio real 33Gráfico 1.4: Empleo por sectores 37Gráfico 1.5: Tasas de desempleo y autoempleo 38Gráfico 1.6: Índices privados y públicos de empleo formal 38Gráfico 2.1: Tasa de crecimiento del PIB Real per cápita y su componente permanente 43Gráfico 3.1: Informalidad 58Gráfico 4.1: Participación del comercio en el PIB, 1980-2004 87Gráfico 4.2: Participación de las exportaciones no tradicionales 88Gráfico 4.3: Concentración de las exportaciones, 1962-2003 89Gráfico 4.4: Composición del paquete de exportaciones no tradicionales, 2003 90

Gráfico 4.5: Desempeño relativo de las exportaciones del paquete de exportación de Bolivia, 1999-2003 91

Gráfico 4.6: Contenido de mano de obra de las exportaciones de manufactura por región, 2003 92

Gráfico 4.7: Distribución del tamaño de los despachos de exportación, 2004 92Gráfico 4.8: Concentración de la importación, 1962-2003 93Gráfico 4.9: Equivalencia ad-valorem promedio de la NTM, 2002 97Gráfico 4.10: Tamaños de embarques ineficientes relacionados

con los incentivos a la exportación 98Gráfico A: Bolivia. Escenario de Línea de Base: Indicadores Clave de Sostenibilidad Fiscal 138Gráfico B: Desempeño económico e indicadores del grado de ajuste fiscal alternativos 140Gráfico 2: Bolivia. Inversión, % del PIB 150Gráfico 3: Efectividad de la recaudación tributaria 153Gráfico 4: Volatilidad social y política, y tasas de interés diarias 153Gráfico 5: Financiamiento externo y préstamos bancarios 155Gráfico 6: Flujos de capital 156Gráfico 7: Costos de negocios impuestos por el Gobierno 157Gráfico 8: Índice de gobernancia y calidad institucional (1996-2002) 157Gráfico 9: Pago de indemnización en el sector privado en América Latina (1996-2002) 160Gráfico 10: Descubrimientos esperados por PIB per cápita, 1992-2000 161Gráficos 11: Retornos marginales para educación, áreas urbanas 164Gráfico 12: Resumen de indicadores de infraestructura 166Gráfico 13: Resumen de indicadores de acceso y costo financiero 168Gráfico 14: Tasas de interés 169Gráfico 15: Bolivia. Crecimiento del PIB 170Gráfico A3.1-1: Inversión y ahorro 176Gráfico A3.1-2: Inversión extranjera directa neta y flujos externos

de capital hacia los sectores privado y público 176Gráfico A3.1-3: Derechos de propiedad e indicadores de desempeño judicial 177Gráfico A3.1-4: Indicadores de regulación pública 177Gráfico A3.1-5: Indicadores de infraestructura 177Gráfico A3.1-6: Retornos marginales a la educación, áreas urbanas 178Gráfico A3.1-7: Depósitos en el sistema bancario, créditos y créditos en mora 179Cuadro 1: Diagnóstico de crecimiento 149Tabla RE.1: Si Bolivia hubiera seguido el ritmo del crecimiento latinoamericano,

1950-2000... 13Tabla RE.2: Cómo puede un crecimiento sostenido de 4.5-5%

elevar los ingresos y reducir la pobreza 14Tabla 1.1: Crecimiento proyectado y real, 1994-1997 29Tabla 1.2: Sostenibilidad de la deuda. Resultados bajo tres escenarios 37Tabla 2.1: Crecimiento del PIB Real per cápita para países seleccionados, 1950-2000 42Tabla 2.2: Explicación de cambios en el crecimiento entre décadas 45Tabla 2.3: Contabilidad del crecimiento, 1971-2000 45Tabla 3.1: Capital y productividad laboral, 1990-1997 53Tabla 3.2: Inversión por décadas, 1970-2002 54Tabla 3.3: Inversión anual, 1994-2004 54Tabla 3.4: Productividad, inversión y crecimiento 55Tabla 3.5: Productividad laboral por sector, 1999-2003 57

Tabla 3.6: Contribución de empresas al PIB y al empleo por tamaño, 1999 58Tabla 3.7: Índice de posicionamiento de instituciones públicas, países seleccionados, 2004 61Tabla 3.8: Iniciar un negocio, países seleccionados, 2004 64Tabla 3.9: Comparaciones entre sistemas tributarios 69Tabla 3.10: Elementos de competitividad 73Tabla 3.11: Índice global de competitividad, 2004 75Tabla A1.4A: Escenario 1. Marco macroeconomico e indicadores clave de deuda 141Tabla A1.4B: Escenario 2. Marco macroeconomico e indicadores clave de deuda 143Tabla A1.4C: Escenario 3. Marco macroeconomico e indicadores clave de deuda 145Tabla 1: Inversión al PIB (Promedios) 151Tabla 3: Cambios en términos de intercambio, tasas de interés

internacionales y crecimiento del PIB 155Tabla 4: Bolivia. socios comerciales. 2003 156Tabla 6: Cantidad de productos exportados desde Bolivia 162Tabla 7: Tasas urbanas de desempleo por nivel educacional 165Tabla 8: Red vial en países de ALC 166Tabla 9: Viaje por vía aérea en Bolivia y otros países de ALC 167Tabla 10: Fuentes de financiamiento para empresas boliviana 167Tabla A3.1-2: Determinantes de la tasa de crecimiento del PIB per cápita, por décadas 180Tabla A3.1-3: Bolivia: Estimaciones de productividad

del capital y de la mano de obra, 1990-97 181Tabla A3.1-4: Cumplimiento de contratos, países seleccionados, 2004 182Tabla A3.1-5: IVA e Impuesto a las utilidades de las empresas en países seleccionados 183Tabla A3.1-6: Contratar y despedir trabajadores, países seleccionados, 2004 184Tabla A3.1-7: Calificaciones del acceso al crédito de Bolivia

y comparaciones con promedios de ALC y OCDE 185Tabla A3.1-8: Análisis del PIB per cápita e índices de competitividad

(número de observaciones de país n = 104) 185Tabla 1: Productos con potencial exportador y exigencias en calidad 204

ÍNDICE DE RECUADROSRecuadro 1.1: ¿Hacia dónde se dirige Bolivia política y socialmente? 24Recuadro 1.2: Capitalización 26Recuadro 1.3: El CEM 1994: Recomendaciones del Banco Mundial y acciones gubernamentales 28Recuadro 1.4: Reforma de pensiones 31Recuadro 1.5: La Ley de Hidrocarburos 34Recuadro 1.6: Aguas del Illimani 35Recuadro 2.1: Diagnóstico del crecimiento. Encontrando las causas del bajo crecimiento 47Recuadro 3.1: Entrevistas con empresarios 60Recuadro 3.2: Simplificando las regulaciones de negocios para el Municipio de La Paz 63Recuadro 3.3: Regulación de la infraestructura privada 66Recuadro 3.4: Macaws, S.R.L., Cochabamba 67Recuadro 3.5: El cluster de uva, vino y singani 79Recuadro 3.6: Progreso en el mejoramiento del ambiente de inversión 83Recuadro A.1: Sobre el diagnóstico de crecimiento 148Recuadro A.2: Temas y desafíos de tierra 159

Este informe fue preparado por un equi-po compuesto por Bruce Fitzgerald (LCC6A,Co-gerente del proyecto), Carlos Mollinedo(LCSPE, Co-gerente del proyecto, macroeco-nomía y diagnóstico de crecimiento), SaraCalvo (LCSPE, macroeconomía y diagnósticode crecimiento), Bruno Giussani (Embajadade Holanda-aduanas y comercio, Christop-her Humphrey (LCC6A, organización de edi-ción), Marcelo Olarreaga (DECRG, comer-cio), Juan Carlos Requena (Consultor-pro-ductividad, competitividad y ambiente deinversión), William Tyler (Consultor-produc-tividad, competitividad y ambiente de in-versión) y Julio Velasco (LCCPE, macroeco-nomía y diagnóstico de crecimiento). Elequipo fue apoyado por Enrique Fanta (Con-sultor-aduanas), Eduardo Gamarra (Consul-tor-asuntos políticos), Christian Goethner(Consultor-calidad y estándares) y GeorgiaPelaez (Consultora-productividad, competi-tividad y ambiente de inversión). CarmenRomero (LCSPS) y Rosalía Rushton (LCC6)proporcionaron apoyo en la coordinacióngeneral y logística.

La supervisión y dirección general estu-vieron a cargo de Vicente Fretes-Cibils (Eco-nomista Principal y líder del Sector, LCC6A),y Mauricio Carrizosa (Director Sectorial,LCSPE). La corrección de estilo corrió porcuenta de Mónica Navia.

Los relatores fueron Philippe Auffret(SASPR), Luke Haggarty (CLALA) y NormanLoayza (DECRG).

Agradecemos especialmente a la comu-nidad de donantes por su apoyo —financie-ro e intelectual— y la retroalimentacióndurante el estudio: Canadá; Alemania, através de PTB; DFID; Holanda; y USAID a

través de Comercio Boliviano y Competitivi-dad Empresarial (BTBC). El trabajo de pre-paración del informe recibió apoyo finan-ciero e intelectual de: Liliana Ayalde(USAID), Gustavo Bracamonte (Canadá),Sam Bickersteth (DFID), Margaret Enis(USAID), Peter de Haan (Holanda), JulesLampbell (BTBC), Johannes Lehne (Alema-nia), Marianela Montes de Oca (DFID), Die-go Muñoz (DFID), Walter Nuñez (BTBC), Ro-berto Petri (Holanda), Stephanie Reichertz(Alemania-PTB), y William Young (Canadá).Brindaron también su apoyo: Edgardo Mos-queira (LCSPS), Oscar Antezana (LCCBO) yMarco Scuriatti (LCC6).

Las instituciones y los funcionarios delGobierno boliviano y del Banco Central quefiguran a continuación hicieron importan-tes contribuciones: Carlos Díaz (ex Ministrode Desarrollo Económico), Luis Carlos Je-mio (ex Ministro de Hacienda), Juan Anto-nio Morales (ex Presidente del Banco Cen-tral), Horst Grebe (Ex-Ministro de Desarro-llo Económico), Walter Kreidler (Ex-Minis-tro de Desarrollo Económico), Marcelo Ba-rrón (Unidad de Productividad y Competiti-vidad), Jorge Brito (Unidad de Programa-ción Fiscal), Oscar Claros (Unidad de Pro-gramación Fiscal), Kory Eguino (IBNORCA),Hernán Lino (IBMETRO), Oscar Lora (INE),Gabriel Loza (Unidad de Análisis de Políti-cas Económicas y Sociales), Beatriz Muriel(Red de Análisis Fiscal) y Mónica Parada(Unidad de Programación Fiscal).

Valiosos comentarios fueron provistos porOmar Arias (LCSPP), Simón Cueva (IMF), Geor-ge Gray (PNUD, Bolivia) Ricardo Haussman(Universidad de Harvard-Diagnóstico del Cre-cimiento), Reidar Kvam (SDV), Leonid Koryu-

AGRADECIMIENTOS

kin (LCSFR, sistema de regulación), RobertoLaserna (Consultor-asuntos políticos), ConnieLuff (Directora de País en Bolivia), Yira Mas-caró (LCSFF-banca y microfinanzas), Rainer

Quitzow (SDV), Dani Rodrik (Universidad deHarvard-Diagnóstico de Crecimiento), AndrésVelasco (Universidad de Harvard-Diagnósticode Crecimiento) y Roberto Zagha (PRMVP).

VicepresidentePamela Cox

Director de PaísMarcelo M. Giugale

Director de PREMErnesto May

Gerente SectorialMauricio Carrizosa

Jefe de EconomistasVicente Fretes-Cibils

Gerentes del ProyectoBruce Fitzgerald y Carlos Mollinedo

Resumen Ejecutivo

Actualmente, Bolivia se encuentra en unaencrucijada. A principios y mediados de losnoventa, gracias a reformas estructuralesque condujeron a un aumento notable de lainversión privada y de la productividad, selogró un crecimiento sostenido durante va-rios años. Sin embargo, últimamente, unaserie de shocks económicos han golpeado aBolivia. Dichos shocks no sólo han tenido unimpacto negativo en sí mismos, sino que hanllevado a una progresiva inestabilidad políti-ca y social que ha causado el desencanto dela ciudadania en relación con el programa dereformas, el mismo que ha perdido impulsoen los últimos cinco años. Esto, a su vez, re-forzó una recesión económica tal que losavances en reducción de pobreza y creaciónde empleo en los noventa se han perdido.

Se necesitan niveles de inversión del 18al 22 por ciento del PIB (en contraste conniveles de sólo el 13.5 por ciento en los úl-timos años) y un aumento en la productivi-dad para alcanzar tasas de crecimientoanual del 4 o 5 por ciento que bastarían pa-ra crear empleos y reducir la pobreza signifi-cativamente. Esto requerirá un aumento sig-nificativo de la inversión privada, ya que elsector público enfrenta severas restriccio-nes fiscales. El principal obstáculo para al-canzar esta meta es la estabilidad política ysocial, tema que está más allá del objetivode este Memorándum Económico de País(CEM, por sus siglas en inglés)1. Una vez quese logre algún grado de consenso y de esta-

bilidad social, Bolivia debería retomar laagenda de reformas para promover la inver-sión privada y los avances en la productivi-dad, encarando los obstáculos de nivel mi-cro tales como la seguridad de contratos, elcumplimiento legal, la carga legal y regula-toria, y la política comercial, entre otros.

Este informe delinea políticas que permi-tirían que Bolivia alcance un crecimientomás rápido. El desarrollo y la pobreza tienenmuchas dimensiones y el crecimiento es ne-cesario; pero no suficiente para el desarrolloy la reducción de la pobreza. El presente in-forme está estrictamente enfocado en elcrecimiento. Sobre tendencias de largo pla-zo, hace un diagnóstico de los problemasactuales a la luz de los objetivos nacionalesde crecimiento que cuentan con el apoyo delprograma global del Banco Mundial, segúnlo señalado en la Estrategia de Asistencia alPaís.

ANTECEDENTES ECONÓMICOS Y POLÍTICOS

La economía boliviana atraviesa una caí-da prolongada. Durante la segunda mitaddel siglo veinte, hubo episodios intermiten-tes de crecimiento —conducidos por boomsde mercancías y oleadas de influjos de capi-tal— seguidos de colapsos y crisis. En pro-medio, los ingresos reales cayeron ligera-mente, y en 2000, los bolivianos ganabanuno por ciento menos de lo que ganaban sus

1 Actualmente, el Banco Mundial está preparando un Análisis Social para Bolivia, que complementará alCEM y a otros documentos y trabajos analíticos. Este estudio abordará en mayor detalle problemas rela-cionados con la dimensión social, económica y política de la crisis y de los conflictos actuales.

12

MEMORÁNDUM ECONÓMICO DE BOLIVIA

abuelos en 1950. En contraste, en ese mis-mo período, los ingresos reales se elevaronen 75 por ciento en Argentina, 200 por cien-to en Chile y 350 por ciento en Brasil.

A fines de los ochenta y principios de losnoventa, los gobiernos bolivianos rompie-ron con los fallidos modelos económicos delpasado y emprendieron las reformas econó-micas de mayor envergadura que se hayandado en Latinoamérica. Estas reformas fue-ron sostenidas, profundas y fructíferas. Alprincipio, se logró una rápida estabilizacióneconómica y, más tarde, un crecimiento quepromedió el 4.5 por ciento entre 1994-1998. El desempeño de las reformas del Go-bierno incentivó a los inversionistas extran-jeros a aumentar la inversión de 3 por cien-to del PIB en 1995, a un máximo de 12 porciento en 1998. La inversión extranjera seconcentró en sectores intensivos en capitalque estaban incluidos en el programa de pri-vatización del Gobierno y en un gasoducto.La inversión privada doméstica —cerca del5 por ciento del PIB en 1998— estuvo con-centrada en los sectores de servicios.

El repunte general de la economía con-dujo a un crecimiento del empleo y a la dis-minución de la pobreza. La tasa oficial dedesempleo en las ciudades capitales cayó deencima del 10 por ciento en 1989, a 4 porciento en 1997, mientras que la tasa de au-toempleo cayó de cerca de 40 por ciento, acerca de 35 por ciento en el mismo período.Las tasas de pobreza urbana descendieronde 52 por ciento a 46 por ciento entre 1993y 1999, y aunque no se dispone de cifras na-cionales y rurales, la evidencia sugiere queéstas también mejoraron.2

Después de 1998, una serie de shocks de-saceleraron la economía. Algunos fueron ex-

ternos (la crisis rusa, que elevó las tasas in-ternacionales de interés y revirtió flujos decapital y devaluaciones en Brasil y Argenti-na) y algunos fueron internos (la erradica-ción de la coca y el inesperado alto costo dela reforma de pensiones). Algunos shocksfueron favorables (nuevas reservas de gasnatural, boom de exportaciones de gas y so-ya, y alivio de la deuda HIPC); pero no lo su-ficiente como para compensar una desacele-ración económica. Pese a que las reformaseconómicas en sí mismas no causaron losshocks negativos y, de hecho, muy probable-mente suavizaron su impacto, la opinión pú-blica se volvió contra las reformas y los in-versionistas extranjeros, pues la poblaciónhabía percibido pocos beneficios del proce-so. Hubo cinco gobiernos desde 1997 y el pa-ís ha organizado exitosamente eleccionespara fines de 2005. La formulación y ejecu-ción de políticas han sido erráticas debido aque los gobiernos se han visto forzados areaccionar ante los acontecimientos más quea controlarlos. Aunque el déficit fiscal, sinpensiones, se ha reducido entre 2001-2006,se han revertido algunas privatizaciones y lamayoría de las otras reformas fueron deteni-das sin haber alcanzado sus metas. Como re-sultado, Bolivia no tiene los marcos legal, re-gulatorio o institucional necesarios paracompetir y prosperar en el siglo XXI. La in-versión privada ha bajado bruscamente y elcrecimiento económico reciente, cuyo pro-medio es de 2.2 por ciento desde 1999, no seha basado en la inversión o en progresos sos-tenibles de productividad, sino en preciosmundiales favorables para las exportacionesde soya y gas natural.

Una economía productiva y creciente ex-pande recursos y oportunidades para todos,

2 Véase Evaluación de la pobreza en Bolivia, (Banco Mundial, 2006).

13

RESUMEN EJECUTIVO

pero esto no ocurre en la Bolivia de hoy.Además de la persistencia de la pobreza y ladesigualdad, los temas económicos másapremiantes son el creciente desempleo, lainformalidad, la disminución de la producti-vidad y un crecimiento aletargado de baseestrecha. En 2002, la tasa de pobreza era de65 por ciento, la tasa de desempleo era de8.7 por ciento, y ambas se han incrementa-do desde entonces. El ambiente de negociosha empeorado y la inversión privada cayó de18.3 por ciento del PIB en 1998, a 6.4 porciento en 2003. Los inversionistas —ex-tranjeros y domésticos por igual— se hanvisto desalentados por las reversiones depolítica de los años recientes, incluyendo lanueva Ley de Hidrocarburos y demandas denacionalización de la industria petrolera, larescisión del contrato con Aguas del Illima-ni y, además, por los actuales conflictos so-ciales. Las perspectivas comerciales de Boli-via están en duda: sus socios andinos estánnegociando un Tratado de Libre Comerciocon los Estados Unidos en el que Bolivia par-ticipa sólo como “observador”. La actual ad-ministración no ha tenido la autoridad ne-cesaria para implementar ningún cambiosignificativo de política y los disturbios po-líticos y sociales la tienen maniatada. Impo-sibilitado de resistir las demandas sociales,el gasto ha aumentado (durante la segunda

mitad de los noventa). Pese al substancialesfuerzo de reducción del déficit fiscal enaños recientes, el nivel actual, 5.5 por cien-to del PIB, es alto para un país con una car-ga de deuda pública que ya es alta.

CRECIMIENTO Y SUS DETERMINANTES

Incluso un crecimiento moderado, en unperíodo largo, puede hacer una gran dife-rencia en la vida de la gente. La Tabla RE.1muestra lo que hubiera pasado si, durantelos últimos 50 años, Bolivia hubiera crecidoa un ritmo igual a la tasa correspondiente ala mediana de los otros once países latinoa-mericanos: el ingreso promedio sería másdel doble de su nivel actual, la tasa de po-breza sería menor en 21 a 36 puntos porcen-tuales y la población boliviana estaría con-siderablemente mejor.

Bolivia alcanzó una breve mejoría en losnoventa, cuando las reformas incrementa-ron el crecimiento en 3.5 por ciento en pro-medio, por encima de la tasa de crecimien-to de los ochenta. El análisis econométricoestima que las reformas estructurales au-mentaron el crecimiento en 1.3 puntos por-centuales y las reformas de estabilizaciónaumentaron el crecimiento en 1.7 puntosporcentuales. Los avances en productividad

Tabla RE.1 - SI BOLIVIA HUBIERA SEGUIDO EL RITMO DEL CRECIMIENTO LATINOAMERICANO, 1950-2000...

Si Bolivia hubiera crecido al: Ingreso promedio Tasa de pobreza 2003

–0.02% por año $900 65%(Tasa real de crecimiento)

+1.5% por año $1888 29-44%(Mediana de América Latina)

14


explican gran parte del crecimiento de losnoventa, pero en un período más largo,1971-2000; la mayor parte del crecimientode Bolivia no es explicada por capital adi-cional o productividad creciente, sino pormayor trabajo. El crecimiento de Bolivia hu-biera sido mucho mayor si la productividadhubiera aumentado y si se hubiera logradoatraer más capitales. Si las actuales ten-dencias continúan, la tasa de crecimientoper cápita de Bolivia entre 2000 y 2010 se-rá probablemente de sólo 1.6 por ciento.Esto es mejor que lo que Bolivia ha alcanza-do en el pasado, pero se sitúa por debajodel promedio latinoamericano y es insufi-ciente para hacer frente al descontento so-cial y contribuir, de manera significativa, ala reducción de la pobreza. Se tendría uncuadro diferente si Bolivia hubiera conti-nuado con la estabilización y las reformasestructurales.

Con la implementación de políticas eco-nómicas adecuadas, Bolivia debería ser ca-paz de volver al crecimiento de 4.5 por cien-

to, pero esto requerirá de mayor inversión ymayores avances de productividad de losque ha logrado en los últimos años. Este cre-cimiento elevaría los ingresos y reduciría lapobreza. En veinte años, la tasa de pobrezapodría ser recortada a la mitad aproximada-mente (ES.2).

Un enfoque recientemente articulado—diagnóstico de crecimiento— examinalas restricciones al crecimiento en busca deuna relación causal, y tratando de identifi-car el grupo de restricciones más pequeñoque, en cualquier momento, son limitantes.3

Dirigir una política pública primero hacia laeliminación de algunas de las restriccionesmás limitantes, tendría mayor impacto en elcrecimiento.4 También está el caso de queotras restricciones no estén sujetas a las in-tervenciones de política, sino que son pará-metros. Por ejemplo, Bolivia es un país vas-to, con población dispersa. Su geografía eidentidades étnicas están fijadas por la his-toria, y, como tales, la política debe recono-cerlas y acomodarse a ellas.

Tabla RE.2 - CÓMO PUEDE UN CRECIMIENTO SOSTENIDO DE 4.5-5% ELEVAR LOS INGRESOS Y REDUCIR LA POBREZA

Ingreso real promedio Tasa de pobreza

Bolivia hoy $900 65%

… en 10 años $1134-$1188 55-60%

… en 20 años $1395-$1539 35-40%

3 Véase Hausmann, Rodrik y Velasco (2005).

4 No todas las restricciones necesitan ser consideradas como prioridad inmediata en una estrategia decrecimiento. Por ejemplo, los bajos niveles educativos pueden restringir el potencial de Bolivia, pero en2005 no es un impedimento para la inversión y avances de productividad, pues los bolivianos de todoslos niveles educativos están dejando el país por mejores oportunidades en el extranjero. Mientras queen el largo plazo, la educación es esencial para el desarrollo y para elevar los estándares de vida, y elgobierno debería continuar su énfasis en programas y políticas para mejorar los indicadores sociales.Este informe está más enfocado estrictamente a las restricciones primarias y, por tanto, a políticas paramejorar el crecimiento.

15

RESUMEN EJECUTIVO

La restricción limitante para el crecimiento: inestabilidadLas actuales restricciones limitantes

para el crecimiento se relacionan con la in-certidumbre de los inversionistas de si po-drán obtener los retornos de su inversión.Esta incertidumbre emana principalmentede la inestabilidad general en la cual vive elpaís y es reforzada por la disputa de la Leyde Hidrocarburos y la decisión unilateraldel Gobierno de terminar el contrato conAguas del Illimani. El ambiente de inver-sión ya se estaba deteriorando frente a lasviolentas protestas, reversiones de políti-ca, e interrupciones de negocios; estas ac-ciones han conducido a que los inversionis-tas retrasen nuevas inversiones, expansio-nes, y modernizaciones, hasta que se sien-tan confiados de que sus derechos seránrespetados.

La mala gestión macroeconómica no esuna restricción limitante actualmente, peropodría fácilmente convertirse en una si éstao las futuras administraciones pierden elcontrol de las cuentas fiscales. En años re-cientes, los inversionistas privados han go-zado de un extenso período de precios y ti-pos de cambio reales estables, pero se hanvisto desalentados por grandes e insosteni-bles déficits, ya que pueden presagiar infla-ción y/o devaluaciones.

Crear un ambiente de certidumbres ymantener la estabilidad macroeconómicadeberían ser una prioridad máxima para loshacedores de política. La situación políticay social no es el tema de este informe, perodebe ser resuelta en una manera consisten-te con los complejos antecedentes políti-cos, sociales e históricos de Bolivia. Aquítampoco se analizan políticas macroeconó-micas en detalle; éstas son extensivamenteanalizadas en la Revisión del Gasto Públicopara Bolivia (2004).

Restricciones adicionales para el crecimientoUna vez que la crisis política y social sea

superada y se hayan resuelto satisfactoria-mente los conflictos sobre la Ley de Hidro-carburos y Aguas del Illimani, a satisfacciónde bolivianos e inversionistas extranjerospor igual, la resolución de las dos siguientesrestricciones conduciría a mejoras sustan-ciales para un mayor crecimiento.> Ambiente de inversión. El ambiente de

inversión de Bolivia es uno de los másdifíciles de manejar en el mundo. Sibien las reformas han mejorado algunasinstituciones públicas, no han sido sufi-cientes para atraer nuevos inversionis-tas extranjeros o domésticos y, en gene-ral, el ambiente de inversión se está de-teriorando en la medida en que algunasinstituciones han empeorado o han de-jado de funcionar completamente. Sig-nificativas debilidades, incluyendo ex-cesiva burocracia, un código legal anti-cuado, insuficiente cumplimiento decontratos y derechos de propiedad ac-túan como importantes bloqueos parael sector privado.

> Políticas comerciales. En general, hoy elrégimen comercial es abierto e induce apocas distorsiones. Sin embargo, la in-certidumbre sobre las futuras relacionescomerciales con los Estados Unidos ahu-yenta a los inversionistas del sector for-mal e incentiva al sector informal. En lamedida en que Bolivia se acerca a perdersus preferencias comerciales con los Es-tados Unidos (a fines de 2006), este fac-tor podría reducir las ganancias que halogrado el sector privado en exportacio-nes no tradicionales. Además, el contra-bando descontrolado —favorecido poruna administración aduanera débil y al-tos impuestos—, actúa como un desin-

16


centivo adicional a la inversión en elsector formal.Las restricciones relacionadas con el am-

biente de inversión y la política comercialconstituyen el primer nivel de reformas a seratendidas una vez que se alcance la estabi-lidad social y política, y éstas son el enfoquede este informe. Sin embargo, para garanti-zar el crecimiento sostenible a largo plazose requerirá enfocarse en otras restriccionessecundarias importantes, incluyendo:> Educación. Los indicadores de educación

han mejorado, pero aún son bajos segúnlos estándares regionales, particular-mente aquellos relacionados con la cali-dad de la educación. Como se mencionó,el bajo nivel de educación no es una res-tricción mayor actualmente, aunque li-mitará el crecimiento del país en el largoplazo una vez que la economía comiencea generar empleos que requieran mayo-res competencias y que las oportunida-des demanden innovación y emprendi-miento.

> Infraestructura. La infraestructura físicaes extremadamente limitada y está com-puesta por los obstáculos geográficosque enfrenta Bolivia. De acuerdo con elÍndice Global de Competitividad, Boli-via, en términos de infraestructura, seubica en el puesto cien entre 104 paísesy es, por mucho, el peor en América delSur en términos de densidad caminera yferroviaria. Esta brecha de infraestructu-ra se convertirá en una limitante mayorpara la competitividad una vez que laeconomía comience a crecer.

INVERSIÓN, PRODUCTIVIDAD Y COMPETITIVIDAD

Un crecimiento de 4.5 por ciento poraño —necesario para reducir los altos nive-

les de pobreza y crear nuevos trabajos paragente joven que ingresa al mercado labo-ral— requeriría de tasas anuales de inver-sión de 18-22 por ciento del PIB y avancesen productividad de 1.5 a 2.0 por ciento.Como se indicó, la tasa de inversión es ex-tremadamente baja. Mientras que, en pro-medio, los países latinoamericanos y otrospaíses en desarrollo mantuvieron o incre-mentaron las tasas de inversión, la tasa deinversión en Bolivia fue menor en los no-venta que en los setenta, promediando 16.6por ciento del PIB (contra 20.6 por cientoen América Latina y el Caribe (ALC) y 21.7por ciento en otros países en desarrollo).Del mismo modo, mientras que los avancesen productividad en los noventa promedia-ron 1.5 por ciento por año (significativa-mente mayores que la disminución de laproductividad de cerca de 0.4 por ciento poraño en el amplio período entre 1950 y2000), estos avances deberían ser manteni-dos o incrementados para sostener un ma-yor crecimiento económico.

Con las políticas actuales, no es probableque Bolivia logre los objetivos de inversiónnecesarios para un crecimiento de 4.5 porciento. La inversión pública ha promediado5.5 por ciento del PIB (entre 2001-04), y,dadas las restricciones fiscales, las perspec-tivas de incrementos son limitadas. Para al-canzar una meta de inversión de 22 porciento del PIB, se requerirá que la inversiónprivada se incremente desde 8.2 por cientodel PIB (el promedio para 2001-04), hasta17 por ciento. Esto será difícil en el actualentorno.

En el largo plazo, la productividad deBolivia también ha sido baja. Para la eco-nomía, vista como un todo, hubo un nota-ble crecimiento en la productividad totalde los factores (1.5 por ciento por año) so-lamente en los noventa. A nivel sectorial,

17

RESUMEN EJECUTIVO

existen grandes disparidades en términosde tamaño de empresa/establecimiento. Laproductividad laboral en empresas grandeses 25 veces más grande que la de las mi-croempresas. Las empresas grandes produ-cen el 65 por ciento del PIB, pero utilizanmenos del 9 por ciento del empleo total.Ante el descontento social e interrupcionesde negocios, es probable que los niveles deproductividad, que ya son bajos, sigan dis-minuyendo.

La persistencia de las empresas informa-les explica mucho de la disparidad de pro-ductividad. La informalidad es la más alta deAmérica Latina y se encuentra entre las másaltas del mundo; se estima que dos terciosde la economía operan fuera del sector for-mal. Debido a debilidades en el ambiente denegocios (véase más adelante), muchos pe-queños empresarios ven la informalidad co-mo una necesidad para que sus empresas so-brevivan.

El informe de 2001 del Banco Mundial,Bolivia: Restricciones macroeconómicas yoportunidades para mayor crecimiento, ana-lizó el ambiente de inversión en Bolivia. Enlos cuatro años que le siguieron, el Gobier-no atendió varias de las recomendaciones, yha logrado mejoras en algunas áreas, inclu-yendo la administración aduanera y la tribu-taria, el registro comercial y la infraestruc-tura (caminos). A pesar de estas mejoras,Bolivia es todavía un lugar difícil para losnegocios, y su ambiente general de inver-sión se ha vuelto aún menos atractivo paralos inversionistas. Existen dificultades ma-yores con respecto a los derechos de propie-dad, el estado de derecho y el cumplimientode contratos, las que también han sido iden-tificadas como restricciones limitantes alcrecimiento.

Como se evidencia de su riesgoso am-biente de negocios, Bolivia es el país con la

calificación más baja en Latinoamérica enlos análisis de ambientes de negocios delBanco Mundial (Doing Business, 2005). En elreciente Índice Global de Competitividaddel Foro Económico Mundial (WEF, por sussiglas en inglés), Bolivia se ubicó en la po-sición 95 entre 104 países. Dentro del índi-ce general, los componentes más débilesson instituciones (i.e., derechos de propie-dad y estado de derecho), eficiencia delmercado laboral (reflejando la anticuada Leydel Trabajo que data de 1939) e infraestruc-tura física. A pesar del progreso logrado,queda una extensa agenda inconclusa de re-formas legales, modernización regulatoria ymejoras institucionales; éstas son necesa-rias para construir un ambiente de negociospara el siglo XXI, que haga a Bolivia compe-titiva, que atraiga inversión y que incre-mente la productividad.

COMERCIO, POLÍTICAS COMERCIALES E INSTITUCIONES

En economías con mercados domésticospequeños, las exportaciones son general-mente el principal motor que está detrás delcrecimiento. Éste no ha sido el caso de Boli-via. Si bien el desempeño de las exportacio-nes ha sido mejor que el regional, este cre-cimiento de exportación no se ha traducidoen expansión económica. Incluso las cre-cientes exportaciones no tradicionales es-tán concentradas en sectores —principal-mente soya y derivados de soya— que nocontribuirán sustancialmente a incrementarla productividad o el crecimiento.

El sistema comercial boliviano era com-plejo y restrictivo hasta mediados de losochenta, cuando amplias reformas abrieronel régimen comercial. La estructura arance-laria es simple, y las tasas son bajas, y vir-tualmente no existen restricciones no aran-

18


celarias. Sin embargo, la liberalización só-lo contribuyó modestamente a expandir ydiversificar las exportaciones. El recientedesempeño fuerte de las exportaciones esen gran medida reflejo de factores externosfavorables —altos precios y fuerte deman-da para productos de exportación bolivia-nos. Cuando los precios caigan, las ganan-cias procedentes de la exportación tamba-learán.

Los principales mercados de exportaciónbolivianos son el Mercosur y la ComunidadAndina. El mercado de los Estados Unidos esrelativamente pequeño, pero es importantepara las exportaciones no tradicionales y demanufactura. Hay la posibilidad de expandirlas exportaciones en todos los mercados,pero los exportadores bolivianos envían susproductos en lotes relativamente pequeñosy tienen una capacidad productiva insufi-ciente como para competir con mayor forta-leza en mercados mundiales. En parte, estarestricción podría superarse con mayor in-versión privada, pero también requiere demejoras en productividad, y consecuente-mente en competitividad.

Los exportadores bolivianos no utilizancompletamente las preferencias de las quegozan bajo los acuerdos comerciales. Estorefleja el limitado paquete de exportaciónboliviano y la débil negociación e imple-mentación de los acuerdos comerciales. Lasbarreras no arancelarias en los mercados decomercio preferencial de Bolivia evitan quelas exportaciones no tradicionales de Boli-via ganen acceso. Los negociadores comer-ciales deberían enfocarse en barreras noarancelarias dentro de la región latinoame-ricana y en la adhesión a las negociacionesdel Tratado de Libre Comercio (TLC) con losEstados Unidos. Bolivia no puede permitirsequedar fuera de las negociaciones del TLC ycorrer el riesgo de perder el mercado nortea-

mericano, que tiene el potencial de ser sumercado más importante para productos notradicionales intensivos en mano de obra ymanufacturados.

Adicionalmente, las políticas y las insti-tuciones gubernamentales no han propor-cionado apoyo e incentivos fuertes para losexportadores. Específicamente, las siguien-tes han sido identificadas como particular-mente restrictivas para el mayor desarrollode las exportaciones:> Las continuas reorganizaciones de la

agencia de promoción de exportaciones,CEPROBOL, han erosionado su efectivi-dad.

> El sistema de devolución de impuestospara exportadores es costoso, crea dis-torsiones y es erosionado por retrasos decuatro meses o más. La mayoría conside-ra que los retrasos se deben al gran défi-cit fiscal del gobierno y a su requeri-miento de liquidez.

> Las regulaciones técnicas, temas de cali-dad de exportación, son una amenazapara las exportaciones bolivianas; perono han sido una prioridad para el gobier-no o los exportadores.Sin embargo, los controles de importa-

ción y exportación así como la facilitacióncomercial han mejorado a través de refor-mas institucionales en la administraciónaduanera. A pesar de que los aranceles sonbajos, las obligaciones aduaneras son unaimportante fuente de ingresos del gobier-no, ya que las importaciones también pa-gan el impuesto al valor agregado. Comotales, las obligaciones totales sobre las im-portaciones pueden ser prohibitivas. Porello, el contrabando es muy rentable y lapolicía anticontrabando no ha sido muyefectiva. El contrabando también reducelos ingresos del gobierno —estimados encerca de un tercio de las importaciones bo-

19

RESUMEN EJECUTIVO

livianas—, estrecha la base impositiva, ytambién le da al sector informal una signi-ficativa diferencia en costos contra el sec-tor formal más productivo. Para combatirefectivamente el contrabando, es necesa-rio atacar los incentivos que fomentan talactividad con el compromiso de una políti-ca nacional amplia y creíble, y que esté res-paldada con más condenas y penalidadesmás estrictas.

POLÍTICAS PARA EL CRECIMIENTO, EL EMPLEO Y LA REDUCCIÓN DE LA POBREZA

Dadas las restricciones fiscales sobre elsector público, el sector privado tiene la cla-ve para el futuro crecimiento. Sin un sectorcreciente, el crecimiento seguirá estancado.La primera prioridad para los hacedores depolítica es establecer las condiciones nece-sarias para el crecimiento del sector privadoen Bolivia, que tiene dos componentes:> Reducir la incertidumbre: la constante

inestabilidad política, los disturbios so-ciales y el ambiente de incertidumbreson las restricciones más limitantes ysignificativas, que enfrenta el país parala inversión y el crecimiento. Aunque es-tá más allá del ámbito de este informe,es necesario afirmar que atender estosproblemas requerirá un fuerte liderazgopolítico, capaz de alcanzar un grado deconsenso entre la población. También escrucial iniciar procesos vinculantes pararesolver las disputas de inversión rela-cionadas con la Ley de Hidrocarburos yAguas del Illimani, en términos que losbolivianos y los inversionistas interna-cionales perciban como justos.

> Mantener la estabilidad macroeconómi-ca: Mantener una relativa estabilidad enlos precios, el tipo de cambio y las tasas

de interés es esencial para el crecimien-to y esto requiere a cambio una sólidagestión fiscal. La Revisión del gasto pú-blico ofrece recomendaciones específi-cas y de largo plazo para reducir los gas-tos públicos, para aumentar los ingre-sos y, por tanto, para alcanzar el equili-brio fiscal. Algunas de estas medidas yaestán vigentes, pero se requiere mayoracción para poner las cuentas públicasen un camino sostenible de largo plazoy mantener los niveles de la deuda ma-nejables.Sin embargo, estas condiciones necesa-

rias no son suficientes por sí mismas paragenerar los niveles de inversión y producti-vidad —y, en consecuencia, tampoco decrecimiento económico, creación de em-pleo y reducción de la pobreza— que buscaBolivia. Para lograr esto, el país necesita re-tomar la agenda de reformas que comenzó,pero no continuó, en los ochenta y noven-ta. Sobre la base del análisis en este y otrosinformes económicos recientes del Banco,los hacedores de política deberían imple-mentar reformas para: (i) mejorar el am-biente de inversión, aumentar la producti-vidad e inversión; y (ii) fortalecer las polí-ticas comerciales e integrarse más en losmercados mundiales.

Mejorar el ambiente de inversiónpara aumentar la productividad ycompetitividadEl Gobierno ha progresado en algunas

áreas; pero, en general, el ambiente de in-versión se está deteriorando. El Informe Bo-livia: Restricciones microeconómicas y opor-tunidades para mayor crecimiento (2001)contiene un amplio paquete de recomenda-ciones para mejorar el ambiente de inver-sión. Anteriores administraciones han avan-zado en una cantidad de áreas, pero se nece-

20


sita mayor progreso.5 Varias de las recomen-daciones pueden ser abordadas en el cortoplazo, mientras que otras requerirán un go-bierno con mayor respaldo público y condi-ciones políticas y sociales más estables paraimplementarlas.

Mejorar el ambiente regulatorio. La cargaregulatoria que enfrentan las empresas queoperan en Bolivia es muy alta. En los añosrecientes se han hecho algunas mejoras, in-cluyendo la descentralización del registrocomercial (antes todas las empresas teníanque ir a La Paz) y una reducción del 10 porciento en el tiempo requerido para registrarun negocio. Pero con un promedio de 59 dí-as, aún toma demasiado tiempo establecerun negocio en Bolivia. Asimismo, cerrar unaempresa es extremadamente dificil y costo-so. La independencia regulatoria también esun problema, con alta rotación e interferen-cia política. El gobierno debería tomar me-didas para revertir estas tendencias, contra-tando reguladores permanentes y aseguran-do que sean independientes del control po-lítico y que tengan personal profesionalcompetente. Eliminar estos obstáculos esuna tarea que el gobierno puede abordar enel corto plazo.

Introducir las bases legales para un am-biente moderno de negocios. Dado el actualambiente de fragmentación y conflicto polí-tico, no es el tiempo para una agenda legis-lativa amplia. Sin embargo, Bolivia no pue-de competir efectivamente mientras no de-sarrolle un marco legal propicio para la acti-vidad del sector privado. Los temas claveque necesitan ser atendidos incluyen:

> Ley del Trabajo. La Ley del Trabajo exis-tente impone grandes costos no salaria-les a los empleadores y desalienta lacreación del empleo por parte de las em-presas formales; ello hace que Bolivia nosea competitiva con otros países. A pe-sar de la dificultad de abordar este as-pecto en el escenario actual, la Ley nece-sita ser modernizada dentro de las líneasde la buena práctica internacional paraalentar la creación del empleo, prote-giendo al mismo tiempo los legítimos in-tereses de los trabajadores.

> Ley de Quiebra. La Ley de Quiebra deberíapermitir una salida más rápida de las em-presas que no han tenido éxito, y permi-tir que los acreedores tomen la posesiónde los activos dados en garantía eficien-temente.

> Derechos de Propiedad Intelectual. Comobase para negociar un Tratado de LibreComercio con los Estados Unidos, Boliviadebería tener una ley en línea con la bue-na práctica internacional en términos decumplimiento de patentes y derechos deautor.

Fortalecer los derechos de propiedad, elestado de derecho y las instituciones. Un dé-bil cumplimiento de los derechos de propie-dad, con un sistema imprevisible referido alestado de derecho, es una mayor restricciónlimitante para el crecimiento. Un mayor res-peto de la ley de parte del Gobierno requie-re voluntad política y un ambiente políticode apoyo, aunque podrían ser posibles algu-nas medidas gubernamentales para crearconfianza. Mantener los caminos transita-bles para el comercio y evitar la confisca-

5 Véase Anexo 3.1 para una visión general del progreso de Bolivia, en la implementación de las recomen-daciones del informe.

21

RESUMEN EJECUTIVO

ción ilegal de tierras serían unos de los pri-meros pasos visibles y simbólicos.

Monitorear los indicadores del ambientede inversión. El equipo económico del go-bierno debería monitorear, con relación aotros países, indicadores clave asociadoscon el ambiente de inversión.6 Luego de re-copilar una lista de indicadores, el gobiernodebería asignar responsabilidades y metasespecíficas de mejora en el Gabinete. Estosesfuerzos, así como las medidas que se es-tán tomando para mejorar los indicadores,deberían ser de dominio público.

Fortalecer políticas comerciales eintegrarse más en los mercadosmundialesDado el pequeño mercado doméstico de

Bolivia, el éxito del crecimiento económicodependerá de expandir completamente lasexportaciones y de integrarse en la econo-mía global. El país tiene un gran potencialde exportación a través de sus recursos na-turales, del sector agrícola y de la abundan-te mano de obra.

Desarrollar una estrategia amplia paraabrir mercados de exportación para los pro-ductos bolivianos. Siguiendo la exitosa crea-ción de una región de libre comercio, el en-foque actual de la política debería ser ganary mantener acceso a mercados clave para losproductos bolivianos. Varias políticas pue-den ayudar a alcanzar esta meta:> Entrar en negociaciones con los Estados

Unidos y otros países andinos para unTratado de Libre Comercio que garanticeun continuo acceso a estos mercados,

aún después de que expiren las actualespreferencias comerciales de la ATPDEA.

> Con la participación del sector privado,negociar barreras no arancelarias másbajas (eliminación de precios referencia-les y licenciamiento no automático, porejemplo) con socios comerciales prefe-renciales en la región andina, en el Mer-cosur y en Chile y México.

> Adherirse a las actividades de promociónde los miembros del Mercosur que ya tie-nen un mecanismo conjunto para estepropósito.

> Poner a punto CEPROBOL, y considerar laentrega de la gestión de CEPROBOL alsector privado con objetivos claros y conresultados de responsabilidad.

Fortalecer las instituciones e instrumen-tos comerciales. En el futuro cercano, el go-bierno debería tomar varias medidas paraincentivar a los exportadores:> Promover el régimen de importación

temporaria (RITEX) entre los exportado-res, optimizando procedimientos costo-sos y onerosos.

> Simplificar el sistema de devolución dearanceles e impuestos internos (IVA eICE) para los exportadores.

> Reducir los retrasos —como establece laLey— para emitir los instrumentos dedevolución tributaria (CEDEIMs).

> Fortalecer la infraestructura básica y lasinstituciones para el control de estánda-res y calidad:

- La organización principal (el Sistema Na-cional para Normalización, Metrología,Certificación, Acreditación y la Gestiónde la Calidad, SNMAC) no ha recibido la

6 Los indicadores relevantes incluyen el tamaño del sector informal y el tiempo que toma arrancar un negocio, contratar/despedir un trabajador, registro de propiedad, acceso al crédito y hacer cumplir loscontratos.

22


prioridad debida. Las prácticas de cali-dad en el comercio internacional hacennecesario que el SNMAC sea regulado poruna Ley y no por un mero Decreto Supre-mo, como en la actualidad.

- Reactivar el Consejo Nacional para elControl de la Calidad (CONACAL), presidi-do por el Ministro de Desarrollo Econó-mico. Las barreras técnicas al comercioconllevan una significativa amenaza pa-ra las exportaciones bolivianas, particu-larmente las no tradicionales. El CONA-CAL debería ser un foro principal para te-mas relacionados con la gestión de la ca-lidad para productos de exportación.

Combatir el contrabando. Definir y ejecu-tar una política nacional anticontrabando,con la participación de todas las institucio-nes relevantes de los sectores público y pri-vado. Los elementos podrían incluir:

> Continuar el programa orientado a forta-lecer el Control Operativo Aduanero(COA), proveyendo mayor personal, ca-pacitación apropiada y tecnología depunta en comunicaciones y rastreo.

> Fortalecer los procesos de reforma en lanueva Administración Boliviana deAduanas (ANB) y en el Servicio de Im-puestos Internos (SIN), para racionalizarla facilitación comercial y controlar elcontrabando, así como estudiar la facti-bilidad de fusionar ambas instituciones.

> Eliminar la restricción legal que prohíbeque la ANB persiga a los comerciantesminoristas de bienes de contrabando.

> Promover la cooperación con la adminis-tración aduanera en países vecinos, ini-cialmente para intercambiar informaciónoficial de importaciones y exportacio-nes, y más tarde establecer una infraes-tructura fronteriza conjunta.

Capítulo 1

INTRODUCCIÓN

Este libro es un diagnóstico de los problemas actuales a la luz

de tendencias y objetivos de largo plazo, y contiene algunas

opciones de política que podrían conducir a incrementar la

inversión y productividad necesarios para el crecimiento sostenible.

Se fundamenta en los hallazgos y recomendaciones de tres

informes recientes del Banco Mundial:

> Evaluación del ambiente de inversión. Bolivia: Restricciones

microeconómicas y oportunidades para un mayor crecimiento

(Banco Mundial, 2001)

> Revisión del gasto público. Bolivia: Administración del gasto

público para la sostenibilidad fiscal y servicios públicos

equitativos y eficientes (Banco Mundial, 2004b), y

> Evaluación de la pobreza. Evaluación de la pobreza en Bolivia:

Estableciendo las bases para el crecimiento pro-pobre (Banco

Mundial, 2005d).

24


Bolivia cubre un territorio extenso —queestá muy poco poblado. Su área es tan gran-de como Francia, Alemania, Austria, Suiza yBélgica juntas, pero su población, de nuevemillones, es menor que la población de laciudad de París. La economía boliviana espequeña —US$8 billones— casi como la deAkron, Ohio, una ciudad de 200,000 habi-tantes, la 80ava más grande de los Estados

Unidos. El ingreso promedio en Bolivia, deUS$900, se encuentra en el puesto 149 delmundo, y su pobreza y desigualdad estánentre las más severas en América Latina.

La economía ha estado estancada, a pe-sar de que los recursos naturales bolivianos—plata, estaño, gas, madera— ofrecieronventajas económicas. Durante la segundamitad del siglo veinte, 1950-2000, hubo

Recuadro 1.1 - ¿HACIA DÓNDE SE DIRIGE BOLIVIA, POLÍTICA Y SOCIALMENTE?

Bolivia enfrenta la crisis política y social más seria desde su transición a la democracia a principiosde los ochenta. Los efectos de la crisis no se verán por varios años mientras la intensidad social de lamovilización, la profundidad de la crisis institucional y la ausencia de opciones claras para superar losconflictos conspiren para prolongar el impasse social y político.

Las recurrentes crisis de Bolivia son conducidas por la presencia de una profunda división estructu-ral. Brevemente, existen cuatro factores estructurales que han sido elementos permanentes en el paísy llevan gran parte de la responsabilidad por el patrón recurrente de conflicto.> Primero, el Estado boliviano y sus instituciones son débiles. La debilidad se manifiesta en: (i) fal-

ta de consenso político entre los partidos y líderes para modernizar las instituciones, incluyendo elproceso político; (ii) incapacidad de mantener la ley y el orden, y de proveer servicios públicos enforma efectiva y eficiente; e (iii) incapacidad de sustentar una política pública coherente en el me-diano y largo plazo.

> Segundo, Bolivia sufre los efectos de un patrón de desarrollo que exacerbó la concentración de ri-queza, incluyendo la tenencia de la tierra en las manos de una pequeña elite. Un patrón de exclu-sión social reforzó la desigualdad y la extrema pobreza, especialmente entre la gente indígena, querepresenta cerca de la mitad de la población. La creciente brecha de riqueza puede atribuirse al con-trol de la elite sobre las instituciones políticas, legales y económicas, y a la incapacidad de la ma-yoría pobre, que incluye a los campesinos rurales y a los participantes del mercado informal de lasáreas urbanas, de acceder a estas instituciones y usarlas para mejorar sus condiciones materiales.

> Tercero, el país está profundamente dividido respecto a la forma de administrar y distribuir los re-cursos naturales. Los movimientos sociales en Bolivia están demandando cada vez más que los re-cursos nacionales beneficien al país en su conjunto, y no sólo a los ricos y a los inversionistas ex-tranjeros que son percibidos como los beneficiarios primarios. Este conflicto tiene una larga histo-ria en Bolivia, que data de principios de la era colonial, y es exacerbado por un fuerte movimientoantiglobalización.

> Finalmente, Bolivia aún tiene que completar la transición desde una estrategia de desarrollo cen-tralizada, dirigida por el Estado, hacia una moderna y orientada al mercado; pero la crisis actualhace más difícil llevar adelante las reformas necesarias para asegurar la viabilidad económica delpaís.

25

INTRODUCCIÓN

momentos intermitentes de crecimiento —conducidos por booms en precios de commo-dities e influjos de capital— seguidos porcolapsos y crisis. En promedio, los ingresosreales cayeron levemente y en el año 2000los bolivianos ganaban uno por ciento me-nos de lo que ganaban sus abuelos en 1950.En comparación, los ingresos reales en Ar-gentina aumentaron en 75 por ciento; enChile, 200 por ciento; y en Brasil, 350 porciento (véase el Tabla 2.1 para comparacio-nes con otros países).

Al margen de la débil economía, los indi-cadores sociales para educación y salud hanmejorado: la mortalidad infantil disminuyódesde 166 muertes por cada mil nacidos vi-vos en 1970, a 61 en 2000; la expectativa devida masculina subió de 38 años en 1950, a60 años en 2000 y para mujeres de 42 a 63años; el analfabetismo disminuyó de 31 porciento en 1980, a 14 por ciento en 2000.

Bolivia ha sido perjudicada por una his-toria de conflictos sociales, gobiernos ines-tables, y episodios recurrentes de regímenesmilitares o dictatoriales (Recuadro 1.1). Mu-chos de los problemas que confronta la eco-nomía hoy en día tienen profundas raíceshistóricas:> Derechos de propiedad. El gobierno ex-

propió los activos de compañías petrole-ras extranjeras en dos ocasiones: Stan-dard Oil en 1937 y —32 años más tar-de— Gulf Oil en 1969.

> Informalidad. Un gran sector informalimproductivo, que desde mediados de los

treinta ha representado más de la mitaddel empleo.

> Ayuda extranjera. Considerables influjosde ayuda extranjera comenzaron a me-diados de los cincuenta, pero no hanconducido al crecimiento sostenible.

1.1. REFORMAS Y RESULTADOS

Durante los sesenta y setenta, el creci-miento fue relativamente alto para Bolivia,y estuvo asociado con booms de la exporta-ción de minerales, principalmente estaño, ycon influjos de capital. La deuda pública au-mentó significativamente y cerca de 1980,Bolivia ingresó en una crítica recaida, exa-cerbado por el colapso del mercado del esta-ño y una crisis internacional de deuda; en1983-1985, culminó con una hiperinflaciónsin precedentes y una caída del 5 por cientoel PIB real per cápita.

La actual era democrática comenzó en1982; este período marca un quiebre con lasanteriores políticas económicas de creci-miento, desarrollo y progreso social retarda-dos. En 1985, el Gobierno de Víctor Paz Es-tensoro introdujo reformas de largo alcance,que funcionaron. Las reformas estabilizaronlos precios, y la economía gozó de un mode-rado crecimiento real del orden de cuatropor ciento por año. Sin embargo, la econo-mía se mantenía vulnerable debido al eleva-do gasto público (el déficit fiscal en 1993fue de 6.4 por ciento del PIB) y un débil sec-tor formal con baja inversión privada.

Estos temas deben ser colocados contra el escenario de intensas batallas políticas que confrontandiariamente a partidos políticos, movimientos sociales, regiones, e individuos entre sí.

La agenda política y social para el futuro inmediato es compleja, y es un desafío aún para un presiden-te con un gran apoyo popular como Evo Morales.

26


1.1.1. Reformas económicas en los noventaEn 1993, un nuevo gobierno llegó al po-

der con un récord de apoyo político (33.8 porciento). Esto le permitió iniciar ambiciosasreformas estructurales, establecidas en suPlan de Todos. La meta era aumentar sustan-cialmente la inversión, generar empleo, pre-servar la estabilidad macroeconómica, au-mentar recursos para educación y salud, ydescentralizar el gasto público mediante laparticipación popular. Su plan de capitaliza-ción (Recuadro 1.2) buscó atraer a inversio-nistas extranjeros para modernizar las com-pañías estatales, en los sectores de electrici-

dad, telecomunicaciones, hidrocarburos,agua y transporte.

El más reciente Memorándum Económicode País del Banco Mundial —Reformas es-tructurales, impactos fiscales y crecimientoeconómico— fue de 1994. Se basó en el Plande Todos y lo complementó argumentandoque los principales determinantes del creci-miento deberían ser la acumulación y elcambio tecnológico.7 Recomendó una estra-tegia de inversión privada en hidrocarburos,telecomunicaciones, generación de electri-cidad, transporte aéreo y ferroviario, y mi-nería. El CEM estuvo preocupado por la fra-gilidad de la situación fiscal y recomendó

Recuadro 1.2 - CAPITALIZACIÓN

La capitalización empezó en 1994 como una forma de privatización diseñada para atraer nueva in-versión extranjera y capacidad administrativa. Alcanzó a empresas en los sectores de electricidad, te-lecomunicaciones, hidrocarburos, agua y transporte. Los inversionistas privados adquirieron el 50 porciento de la propiedad y el control administrativo a cambio de compromisos para realizar inversionesde capital de, al menos, la misma magnitud del patrimonio neto de la empresa original. Se requirió quelas inversiones se realicen dentro de un período acordado (normalmente seis a ocho años) para alcan-zar metas de expansión y calidad y operar bajo regulación con un contrato de largo plazo (normalmen-te 40 años).

El otro 50 por ciento de las acciones pertenece, una pequeña parte, a los trabajadores, y el resto esadministrado por un fondo, que usa los dividendos para financiar parcialmente un pago anual (el Bo-nosol) a todos los bolivianos mayores de 21 años a 1997, una vez que alcancen los 65 años. Este enfo-que fue adoptado para hacer políticamente viable la capitalización. La capitalización fue complemen-tada por reformas sectoriales y un nuevo sistema regulatorio (véase Recuadro 3.3 sobre la regulaciónde la infraestructura privada).

La capitalización alcanzó sus objetivos de inversión, y las pérdidas en empleo fueron relativa-mente pequeñas. Los servicios mejoraron y el porcentaje de la población con acceso a conexiones deelectricidad y teléfono aumentó significativamente. A pesar de estas mejoras, la capitalización es

7 El CEM usó un estudio empírico de determinantes del crecimiento (1950-1990), concluyendo que: (a) lamayor fuente de crecimiento fue la acumulación de capital, la que explicó casi el 65 por ciento del cre-cimiento total, (b) cerca del 18 por ciento podía ser explicado por el cambio tecnológico, y (c) los re-tornos al capital explicaron cerca del 25 por ciento. Sergio Navajas Orellana, “Fuentes del crecimientoeconómico en Bolivia: Una medición econométrica”.

27

INTRODUCCIÓN

públicamente percibida como beneficiosa para los inversionistas extranjeros, a costa de los bolivia-nos. Es un tema políticamente cargado, el punto focal de protesta y discordia. (véase Recuadros so-bre Ley de Hidrocarburos y Aguas del Illimani).

Inversión Inversión real Porcentaje de acordada cumplimiento

Electricidad 140 160 114

Hidrocarburos 835 1,293 155

Transporte 87 104 120

Telecomunicaciones 592 522 88

Total 1,653 2,078 126

Fuente: Oficina del Delegado Presidencial para la Capitalización (2003).

Inversiones en compañías capitalizadas hasta 2001 (millones de US$)

que las reformas estructurales se lleven a ca-bo en una secuencia fiscal sostenible. Reco-mendó que entre 1994-97 el Gobierno debe-ría llevar adelante diez reformas específicas(Recuadro 1.3 y Anexo 1.3).

En general, las reformas gubernamenta-les fueron consistentes con algunas de lasrecomendaciones del Banco Mundial articu-ladas en el CEM 1994. Bolivia transfirió alsector privado la mayoría de sus empresaspúblicas más grandes e importantes. La in-versión extranjera directa creció sustancial-mente —desde el 2 por ciento del PIB en1994, hasta 12 por ciento en 1998— aun-que estuvo concentrada en hidrocarburos(que atrajo 45 por ciento de la IED). Este pe-ríodo fue de tasas internacionales de interésrelativamente bajas y acceso expedito amercados de capitales, además que los ban-cos bolivianos captaron en el exterior paracolocar recursos domésticamente. La inver-sión alcanzó niveles récord en 1997 y 1998—19.6 por ciento y 23.6 por ciento del PIB.

La estrategia para generar un “shock” de in-versiones en la economía tuvo éxito.

El crecimiento fue robusto según están-dares bolivianos, promediando 4.7 porciento hasta 1997 y alcanzando un máximode 5.0 por ciento en 1998. La pobreza cayóentre 1993 y 1999 (en seis puntos porcen-tuales en áreas urbanas —desde 52 porciento hasta 46 por ciento). El crecimientose mantuvo alineado con las proyeccionesdel Banco Mundial (Tabla 1.1), aunque que-dó corto para las expectativas del Gobierno,que eran de un promedio de 8.1 por cientoentre 1994 y 1997. Las inversiones fueronintensivas en capital; pero no generaron elempleo esperado. Por su parte, las privati-zaciones eran atractivas para los inversio-nistas extranjeros, fueron acuerdos promi-nentes y excepcionales; contaron con elapoyo de los más altos niveles del Gobiernoy dieron a los inversionistas la confianza deque podrían evitar muchos de los problemasque confrontan otros empresarios. Sin em-

28


Tabla 1.1 - EL CEM 1994: RECOMENDACIONES DEL BANCO MUNDIAL Y ACCIONES GUBERNAMENTALES

Acciones gubernamentales

La mayoría de las empresas públicas fueroncapitalizadas entre 1994 y 1997;

En 1995 el Gobierno:> Introdujo un impuesto a los ingresos

corporativos;> Incrementó el impuesto a las transacciones de

2% a 3%;> Introdujo impuestos al consumo de gasolina y

diesel.

La recaudación impositiva (excluyendo regalías eimpuestos a los hidrocarburos) se incrementódesde 9.3% del PIB en 1993 a un máximo de14.1% en 1998, antes de estabilizarse en cerca de13.5% en 2004, reflejando una mayor eficienciaimpositiva.

Los salarios reales del Gobierno Central (exceptopara salud y educación) aumentaron menos de 1%entre 1995 y 2003. Sin embargo, el gobierno nopudo contener significativos incrementos salarialesen salud y educación.

Las inversiones de capital del sector público nofinanciero fueron reducidas desde 9.0% del PIB en1994 hasta 7.2% en 1997, dirigiendo el 73% de lainversión pública hacia los sectores sociales einfraestructura.

La mayoría de las indemnizaciones y obligacionesde deuda fueron transferidas a las empresascapitalizadas.

Recomendaciones del Banco Mundial

1. Acelerar reformas en los sectores deminería,electricidad, telecomunicacionese hidrocarburos;

2. Introducir un impuesto a los ingresoscorporativos;

3. Introducir impuestos a las transaccionesentre 2% y 3%;

4. Establecer impuestos al consumo degasolina y diesel en 1995;

5. Mejorar permanentemente la eficienciade la recaudación;

6. Ningún incremento real en la planillasalarial del Gobierno Central —excluyendo incrementos limitados paraeducación y servicio civil— en el cortoplazo;

7. Reducir inversiones públicas de capitalde 6.7 por ciento del PIB en 1997 yasignar el 80% del gasto público enproyectos sociales y de infraestructura;

8. Transferir costos de transacciones, unaporción de las obligaciones deantigüedad/indemnización y por lomenos el 75% de las obligaciones deservicio de la deuda asociadas a lacapitalización a los accionistas, tantodomésticos como extranjeros;

29

INTRODUCCIÓN

bargo, para otros inversionistas, fuera deestos acuerdos, el ambiente de inversión noera atractivo, y el Gobierno no llevó adelan-te las reformas que lo habrían mejorado.

1.1.2 Shocks, gestión económica y empleoLuego de la capitalización, hubo una

serie de shocks económicos. Los shocks,

sus impactos y las respuestas del gobiernose resumen en el Anexo 1.4. Algunosshocks fueron favorables para Bolivia y al-gunos impusieron severos costos. Algunosshocks fueron causados por eventos que seprodujeron al otro lado del mundo, sobrelos cuales Bolivia no tenía influencia, y al-gunos resultaron de la política guberna-mental.

Recomendaciones del Banco Mundial

9. Utilizar los frutos de activos reales yfinancieros en sectores reestructurados,como las propiedades en bienes raícesde COMIBOL y ENFE, y las acciones deENDE en ELFEC, para financiar loscostos únicos de la reforma; y

10. Establecer un marco regulatorio biendiseñado para sectores específicos y engeneral.

Acciones gubernamentales

> La Ley del Sistema de Regulación Sectorial(SIRESE) fue aprobada en 1994;

> Se crearon cinco reguladores sectoriales y cuatroleyes sectoriales completaron este marco:electricidad (1994), telecomunicaciones (1995),hidrocarburos (1996), y agua (2000).

Tabla 1.2 - CRECIMIENTO PROYECTADO Y REAL, 1994-1997

CEM 1994 Banco Mundial

Escenario Escenario de bajo Plan de Tasas realesbase crecimiento Todos

1994-1997 1994-1997 1993-1997 1990-1993 1994-1997

Tasas de crecimiento (%) 4.5 3.5 8.1 4.0 4.7

Inversión (% del PIB)1

16.4 16.1 25.3 15.3 16.4

Privada2

8.8 8.4 18.5 8.0 9.0

Pública 7.7 7.7 6.8 7.4 7.4

Fuentes: CEM 1994 del Banco Mundial e INE.Notas: 1 Formación bruta de capital; 2Incluye cambios en stocks.

30


Shocks negativos:> Las crisis rusa y asiática (1998) llevaron a

altas tasas de interés y a un recorte delfinanciamiento externo. Los bancos do-mésticos prepagaban deudas internacio-nales, mientras que su cartera en morasubió de 5 por ciento en 1998, a 18 porciento en 2003.

> El Niño (1998). La agricultura representóel 15 por ciento del PIB y empleó al 43por ciento de la fuerza laboral en 1997, ya una proporción mucho mayor de los po-bres. El Niño redujo la producción en 4.4por ciento aproximadamente.

> Costo fiscal de la reforma de seguro social(1998-presente). Los costos de la refor-ma casi han doblado las estimaciones(véase Recuadro 1.4) y representan el 70por ciento del déficit fiscal.

> Recesión y devaluación en Brasil y Argen-tina (1998-2001). La recesión contrajola demanda por bienes bolivianos enBrasil y Argentina, y las devaluacioneshicieron menos competitivos a los bie-nes bolivianos y redujeron el valor endólares de las remesas de bolivianos re-sidentes en Argentina. No solamentecondujeron a menores exportaciones, si-no que revirtieron la dirección de los flu-jos comerciales de algunos productos.Las depreciaciones compensadoras delBoliviano aumentaron la cartera en mo-ra y el servicio de la deuda pública enmoneda nacional.

> Erradicación de la coca (1997-2000). Laerradicación se incrementó drásticamen-te en 1997. La mayor parte de la produc-ción de coca es ilegal, así que no pode-mos saber el alcance de la cosecha o desu contribución al PIB. El Departamentode Estado de los EE.UU. estima que elcultivo fue reducido de 48,000 hectáreas(ha) en 1996, a 14,600 ha en 2000. El

FMI (2005: 43) estima que, de un pico de5.6 por ciento del PIB en 1998, la cocacayó aproximadamente a 0.7 por cientoen 2003. La erradicación de la coca dis-minuyó significativamente la corrup-ción, el crimen organizado y el uso dedrogas; sin embargo, su impacto negati-vo recae fuertemente en los agricultorespobres.

Shocks positivos:> Alivio de la deuda HIPC (1999, 2001).

Bolivia se benefició de la iniciativa paralos Países Pobres Altamente Endeudados(HIPC) y del HIPC mejorado. El alivio enel servicio total de la deuda llegó a cercade US$2 billones. Los ahorros en el servi-cio de la deuda proporcionan efectiva-mente recursos adicionales de casiUS$120 millones por año hasta 2011. Elalivio financiero del HIPC mejorado debeser redirigido hacia los municipios, sobrela base de su población y pobreza deacuerdo con la Estrategia Boliviana parala Reducción de la Pobreza. Esto es inte-gral al programa de descentralizaciónfiscal del gobierno, que ha contribuidoaumentando la eficiencia y transparenciaen la política fiscal.

> Auge de exportaciones de gas natural ysoya. Bolivia ha gozado de ganancias ex-traordinarias por exportaciones de soya ehidrocarburos. Las exportaciones de hi-drocarburos subieron desde US$64 millo-nes en 1999 hasta un estimado deUS$790 millones en 2004, gracias a pre-cios mundiales favorables y a nuevos ga-soductos. Las exportaciones de soya ysus productos se estimaron en US$420millones en 2004. Ambas fuentes de ex-portaciones son tenues, dependen de al-tos precios mundiales y, en el caso de lasoya, del acceso preferencial al mercado

31

INTRODUCCIÓN

andino, que podría perderse bajo el Tra-tado de Libre Comercio CAN-EE.UU.El resultado neto fue que la economía se

estancó y las reformas fueron descarriladas.El crecimiento cayó a 0.4 por ciento en 1999y promedió 2.0 por ciento entre 1999-2003.El desempleo aumentó gradualmente desde4.4 por ciento en 1997, hasta 9.2 por ciento

en 2003, y la pobreza aumentó a los nivelesde principios de los noventa.

Gestión económicaBajo estas presiones, el gasto público se

incrementó drásticamente. Después de1997, los gastos (incluyendo pensiones) seincrementaron desde 27.3 por ciento del PIB

Recuadro 1.3 - REFORMA DE PENSIONES

El sistema boliviano de pensiones de reparto fue ineficiente, costoso e insostenible. Las pensioneseran generosas; la edad de retiro era baja; los costos administrativos eran altos; y el fraude era omni-presente. La deuda implícita del sistema era de 40 por ciento del PIB, lo cual ponía en riesgo la solven-cia del gobierno. Fue reemplazado en 1996 por un sistema definido de contribución, financiado con losaportes de los empleados mediante “fondos de capitalización individual”, los que son administradospor gestores privados. Estos fondos, a cambio, estaban obligados a comprar hasta US$180 millones debonos de largo plazo del Tesoro (cerca del 2.5 por ciento del PIB) para ayudar a financiar la transiciónhacia el nuevo sistema.

La reforma transfirió a la mayoría de los miembros del antiguo sistema al nuevo. La gente que se re-tiró antes de 1996, y algunos trabajadores activos, permanecieron bajo el antiguo sistema. Los trabaja-dores que contribuyeron por varios años al sistema antiguo, pero que no llenaron todas las condicionespara retirarse (“la generación sándwich”) fueron transferidos al nuevo sistema y recibirían una compen-sación de monto global, o una compensación mensual por sus contribuciones al sistema antiguo, una vezque alcancen las condiciones de retiro bajo el nuevo sistema.

El nuevo sistema ha mejorado servicios, pero los costos de transición casi han duplicado las esti-maciones de 1996 y representan cerca del 70 por ciento del déficit de presupuesto. Han sido mayoresque lo esperado debido a: (1) proyecciones optimistas de crecimiento del PIB y de tipos de cambio;(2) una serie de decisiones gubernamentales, como consecuencia de la presión social para incremen-tar los beneficios de pensión (actualmente la pensión mínima es el doble del salario mínimo) y rela-jar las condiciones para beneficiarse del sistema antiguo; (3) un incremento de los salarios del sectorpúblico para pagar costos adicionales; y (4) mala implementación y fraude, resultando en 30 por cien-to más de pensionados que lo proyectado. Los pagos de pensión en Bolivia son inmensos y crecientes(4.5 por ciento del PIB en 2004, comparado con 2.5 por ciento en 1997) y solamente lo reciben120,000 beneficiarios.

Un tema relacionado es el beneficio del Bonosol, creado en 1997, que entrega pagos anuales a ca-da boliviano mayor de 65 años, con independencia de su condición financiera. Es financiado con los in-gresos de la privatización mediante un fondo en fideicomiso, pero la valoración y los problemas de li-quidez, así como el alto nivel de beneficios amenazan su sostenibilidad. Bajo las tendencias actuales,el sistema podría no tener la capacidad de hacer estos pagos, y el Bonosol podría convertirse en otrodrenaje de los recursos gubernamentales.

32


hasta 33.3 por ciento en 2002 (Gráfico 1.1 yAnexo 1.3) debido a que: (i) la planilla sala-rial aumentó con el crecimiento de salud yeducación, y los aumentos salariales del go-bierno fueron más altos que la inflación; (ii)otros gastos corrientes primarios crecieroncomo porcentaje de PIB; (iii) desde 2001,como parte del Gobierno, y con ayuda de losrecursos HIPC, se incrementaron los gastosde capital en 2.0 por ciento del PIB; (iv) lue-go de crecer aceleradamente entre 1997 y1999, el costo de la reforma de pensiones si-guió subiendo hasta un máximo de 4.5 porciento del PIB en 2002; y (v) finalmente, apesar del alivio HIPC, los pagos de interesescrecieron de 2 por ciento del PIB en 1999 a2.9 por ciento en 2004 debido al aumento dela deuda interna y externa, y a la deprecia-ción del tipo de cambio respecto al dólar. Elgobierno trató de controlar el gasto con me-didas como la reducción de los viáticos, laadquisición de bienes y servicios y la reduc-ción de los salarios de los funcionarios pú-blicos; como resultado, los gastos totales(incluyendo pensiones) disminuyeron a

32.3% del PIB en 2004. Esto es muy visibley goza del apoyo popular, pero los gastos nopudieron ser reducidos significativamente y,en algunos casos, esto afectó negativamen-te a la administración, lo cual condujo a lapérdida de algunos funcionarios públicosbien calificados de alto nivel.

En 2003 hubo violentas protestas en con-tra del presupuesto e impuestos propuestospor el Gobierno y en contra de las exporta-ciones de gas natural a través de Chile. Estoprovocó 67 muertes, corridas de depósitosbancarios, y la renuncia del Presidente Sán-chez de Lozada. El Presidente Mesa prometióun mayor diálogo social incluyendo un refe-réndum sobre las políticas de hidrocarburos.El nuevo gobieno electo a a la cabeza de EvoMorales completó el proceso reformandosustancialmente la política de hidrocarbu-ros. El Congreso convocó a la Asamblea Cons-tituyente, aunque en la actual atmósfera detensiones étnicas, regionales y ruptura polí-tica existe una gran incertidumbre y el ries-go de alterar fundamentalmente el panoramaeconómico, político y social.

Gráfico 1.1 - GASTO PÚBLICO (Bs. constantes de 1990)

Fuente: Estimaciones del personal de UPF, FMI y Banco Mundial.

0

500

1000

1500

2000

2500

3000

3500

Sueldos y salariosIntereses de deuda internaPensiones

Gastos de capitalBienes y servicios

Intereses de deuda externaOtros gastos corrientes

Boliv

iano

s co

nsta

ntes

199

1=10

0

1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004

33

INTRODUCCIÓN

El tipo de cambio real particularmentedesde mediados de los noventa se ha mante-nido estable (Gráfico 1.3). La combinación depolíticas monetaria y cambiaria creíbles, laapreciación de la moneda de socios comercia-les y flujos netos de capital estables —com-puestos de altos influjos oficiales, salidas decapital privado y transferencias externas apa-

rentemente menores de la erradicación de lacoca— ha mantenido estable el tipo de cam-bio real (TCR). Las devaluaciones de Brasil,Chile y Argentina condujeron a cambios mo-derados en el TCR en 1999 y en 2001. Al mar-gen de estos cambios de ritmo, el TCR se hamantenido bastante estable, particularmentecuando se contrasta con períodos previos.

Gráfico 1.2 - INGRESO LABORAL REAL PROMEDIO*(Bs. constantes de 1991)

Nota: *Corresponde a información de ciudades capitales y El Alto.Fuente: INE (Encuesta Integrada de Hogares 1989-1995; Encuesta Nacional de Empleo 1996-1997; y Programa Medición de Condiciones de Vida 1999-2002).

Ingreso real laboral promedioBo

livia

nos

cons

tant

es z

(199

1=10

0)

Mar

-89

Sep-

90

Nov-

91

Nov-

92

Jun/

Dec-

93

Jul/

Dec-

94

Jun-

95

Nov-

96

Nov-

97

Nov-

99

Nov-

00

Nov-

01

Nov-

02

0

100

200

300

400

500

600

700

Gráfico 1.3 - ÍNDICE DE TIPO DE CAMBIO REAL (1996=100)

Nota: Un incremento denota depreciación del tipo de cambio real.

40

60

80

100

120

140

1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004

Índi

ce (

1996

=100

)

RER (Otras regiones)REER RER (América Latina)

34


Recuadro 1.4 - LA LEY DE HIDROCARBUROS

La exploración de hidrocarburos en Bolivia comenzó en 1919, y el sector ha virado entre el mono-polio estatal y la participación privada, incluyendo dos nacionalizaciones de activos de propiedad ex-tranjera: Standard Oil (1937) y Gulf Oil (1969).

En 1996, una nueva Ley de Hidrocarburos, parte de las reformas estructurales, transfirió el desarro-llo de petróleo y gas desde la empresa nacional, YPFB, a empresas privadas. Determinó que la explora-ción, explotación y comercialización serían llevadas a cabo por el sector privado mediante contratos deriesgo compartido con YPFB. Para alentar la exploración y el desarrollo, la Ley distinguía entre camposde hidrocarburos existentes (antes de abril de 1996) y nuevos (después de abril de 1996). Los camposexistentes pagaban 50 por ciento de regalías en boca de pozo, mientras que los nuevos campos de hi-drocarburos pagaban 18 por ciento. La Ley sometió al sector de hidrocarburos al Régimen General deImpuestos, pero impuso una sobretasa (surtax) una vez lograda la producción plena del campo. Por loanterior, Bolivia recolectó US$440 millones en impuestos de hidrocarburos en 2004, equivalentes al 5por ciento del PIB.

La reforma incrementó significativamente las inversiones en las actividades de upstream y los in-versionistas extranjeros construyeron un gasoducto al Brasil. Las reservas de gas aumentaron de 7 a49 trillones de pies cúbicos. Los inversionistas propusieron un nuevo gasoducto para exportar gasnatural líquido a California, pero se desestimó debido a la oposición para exportar gas por Chile. Laoposición popular a la capitalización creció bajo la suposición de que los contratos de gas firmadospor Bolivia eran injustos, porque las empresas podían transferir sus ingresos al exterior y así evitarel pago de impuestos. El FMI (2005: 24-25) encontró que “…el desempeño del ingreso del sector hi-drocarburos ha sido decepcionante…”; pero que esto es “…atribuible en su mayor parte a factorestemporales o que pueden ser atendidos mediante mejoras en las regulaciones y la administración deimpuestos.”

El gobierno de Mesa llevó a cabo un referéndum sobre la Ley de Hidrocarburos en julio de 2004, queresultó en un mandato para cambiar la Ley. En agosto de 2004 el Gobierno presentó una Propuesta alCongreso que encontró fuerte oposición y que fue eventualmente retirada. En abril de 2005 el Congre-so aprobó una legislación que el Presidente se negó a firmar, creando un impasse con el Congreso. Enmayo de 2005, el Congreso aprobó la nueva Ley de Hidrocarburos. El gobierno, las empresas petrolerasextranjeras y la comunidad internacional han expresado preocupaciones sobre cuatro disposiciones:> una migración obligatoria de contratos existentes a nuevos contratos;> el rol de YPFB fortalecido, particularmente en cuanto a derechos de comercialización, lo que podría

obstaculizar la competencia privada o una excesiva intervención estatal en el sector;> derechos de veto para la población indígena en la explotación de hidrocarburos en tierras comuni-

tarias;> el nuevo régimen de impuestos: regalías de 18 por ciento, combinadas con un impuesto no deduci-

ble de 32 por ciento a la producción y no al ingreso, que, además, no distingue entre tamaños decampos.

35

INTRODUCCIÓN

Al margen de la política cambiaria, lagestión económica ha sido débil. En la me-dida en que crecían las protestas sociales, elgobierno incrementó los salarios públicos,canceló incrementos planificados en losprecios de la gasolina, y en 2004 revirtióuna importante reforma de privatización,incumpliendo su contrato con Aguas del Illi-mani (Recuadro 1.5). Como se indicó másatrás, el gasto público creció mucho más rá-pido que los ingresos, y el déficit fiscal su-bió de 2 por ciento a 9 por ciento del PIB en-tre 1996 y 2002. Los déficits fueron finan-ciados con préstamos domésticos denomi-nados en moneda extranjera y por donantesextranjeros, y la deuda pública total subió a70 por ciento del PIB, casi 14 puntos por en-cima del nivel de deuda previo al alivio de ladeuda concedido por la inciativa HIPC.

La situación fiscal debería ser estrecha-mente monitoreada; sería sostenible si lasexportaciones de gas se mantuvieran. ElAnexo 1.5 contiene los resultados de unanálisis de la sostenibilidad de la deudabajo tres escenarios. Los dos principalesparámetros están relacionados con los in-gresos de las exportaciones de gas y de so-ya, y de las preferencias comerciales conlos Estados Unidos, y, como se aprecia, am-bas presentan riesgos. Primero, los ingre-sos por exportación de gas están en riesgo,ya sea debido a factores de política internay sociales o a la baja de los precios mun-diales; y segundo, las exportaciones de so-ya están en riesgo debido a las actuales ne-gociaciones comerciales entre EstadosUnidos, Colombia, Ecuador y Perú relacio-nadas con el Tratado de Libre Comercio

Recuadro 1.5 - AGUAS DEL ILLIMANI

Como parte del programa de privatización, el Gobierno otorgó concesiones para los sistemas deagua y alcantarillado de Cochabamba y La Paz/El Alto con el fin de mejorar su servicio y reducir los cos-tos para el gobierno. En Cochabamba, Aguas del Tunari (miembro de Bechtel), que ingresó en 1999, in-crementó las tarifas con autorización del regulador, pero antes de haber mejorado el servicio. Como re-sultado de la oposición y los disturbios provocados, el gobierno canceló el contrato a principios de2000, y modificó la ley de regulación. El regulador renunció y la empresa volvió al control estatal.

En La Paz/El Alto, las cosas fueron en un inicio más tranquilas. Aguas del Illimani (miembro de lafrancesa Suez-Lyonnaise des Eaux) comenzó operaciones en 1997. Expandió la cobertura, especialmen-te entre los pobres, y las nuevas conexiones aumentaron en dos tercios durante los primeros años delcontrato. En vista de los disturbios en Cochabamba, el regulador rechazó una solicitud para incremen-tar las tarifas —que eran menores que las cobradas por empresas públicas de agua—; pero permitió in-crementos en los cobros de conexión para nuevos usuarios a un nivel prohibitivo de US$450 por hogar.La población alteña creció rápidamente y un estimado de 80,000 familias vivía fuera del área cubiertaen el acuerdo de concesión. El descontento creció y el Gobierno solicitó renegociar el contrato con laempresa. Las organizaciones sociales de El Alto pidieron, por su parte, la rescisión del contrato. Crecie-ron las demostraciones y bloqueos y en enero de 2005, el Gobierno notificó a Aguas del Illimani que suconcesión sería terminada unilateralmente. El gobierno está buscando una solución, quizás alguna for-ma de sociedad pública-privada que minimice la compensación en efectivo que sería requerida para pa-gar a Aguas del Illimani.

36


(TLC). Las exportaciones bolivianas de so-ya se basan en las preferencias comercialesal interior de la Comunidad Andina, las quepodrían ser eliminadas bajo un TLC entrelos EE.UU. y otras naciones andinas. Másaún, los EE.UU. han extendido unilateral-mente las preferencias comerciales paraBolivia y otras naciones andinas, bajo laLey de Erradicación de Drogas y Promocióndel Comercio Andino (ATPDEA) que expira afinales de 2006. Las preferencias se apli-can a la mayoría de las exportaciones ma-nufactureras no tradicionales de Bolivia. SiBolivia ingresa a las negociaciones del TLC,entonces podría ampliar o extender estaspreferencias. El Cuadro 1.2 resume los tresescenarios:> Escenario base. Supone un incremento

moderado en los ingresos por exporta-ción de gas hacia Argentina y Brasil, yque las exportaciones de soya se man-tengan en los niveles actuales o se reem-placen por los ingresos de la exportaciónde gas u otros. Se supone que el creci-miento real del PIB promediará 3.6 porciento y se supone que el déficit fiscalcaerá al 3 por ciento del PIB.

> Menores ingresos por la exportación desoya y preferencias comerciales deEE.UU. (Escenario 2). Los ingresos deexportaciones (soya y exportaciones notradicionales a EE.UU.) disminuyen enUS$300 millones entre 2005 y 2007, serecuperarían luego. El crecimiento realdel PIB se reduce a 1.5 por ciento en2006-07 y se recupera gradualmentedesde entonces. El servicio de la deudadoméstica y los requerimientos de fi-nanciamiento fiscal se incrementan, pe-ro el impacto fiscal queda limitado porel hecho de que estos sectores de expor-tación no contribuyen significativamen-te a los ingresos fiscales; el efecto fiscal

negativo de menores exportaciones desoya se transmite a la economía a travésde la reducción de la demanda agregada,resultante de la reducción del ingreso.Sin embargo, otros efectos como reduc-ciones de empleo podrían agravar eldescontento social haciendo inviableeste escenario.

> Crisis de gas (Escenario 3). Este escena-rio supone que, debido a las dificultadescon la aprobación de la Ley de Hidrocar-buros, el sector del gas entra en crisis, sesuspende la inversión y las exportacio-nes de gas declinan en US$400 millonespor año entre 2005 y 2009. En este esce-nario, los ingresos fiscales son directa-mente afectados y el sector público nopodrá honrar su deuda.

EmpleoEl empleo en Bolivia está concentrado en

actividades de baja productividad en el sec-tor informal. Cerca del 83 por ciento es ge-nerado por microempresas con baja produc-tividad de mano de obra y que producen tansólo el 25 por ciento del PIB. El grueso delempleo rural está en la agricultura tradicio-nal —41 por ciento del empleo total u 85por ciento del empleo rural está en la agri-cultura (Gráfico 1.4). Los servicios proveenel 76 por ciento del empleo urbano, en elque el comercio representa solamente el 25por ciento del empleo urbano. La manufac-tura genera 16 por ciento del empleo urbano—mientras que las industrias de extraccióngeneran tan sólo 1 por ciento. Solamente el35 por ciento del empleo urbano está en elsector formal, del cual 12 por ciento perte-nece al sector público.

Un mejor desempeño económico en losnoventa tuvo un impacto positivo sobre elempleo, pero la recesión aumentó el de-sempleo y el subempleo. Entre 1990 y 1997

37

INTRODUCCIÓN

las tasas de desempleo y autoempleo caye-ron8 (Gráfico 1.5). Esta tendencia se revir-tió en 1999 y el desempleo urbano subió de4.4 por ciento en 1997 a 9.4 en 2001 y a8,8 por ciento en 2002. La estimación pre-liminar de desempleo es de 9.2 por ciento.El autoempleo subió desde 30 por ciento amediados de los noventa hasta 38 por cien-to en 2002.

A pesar de las reformas de mercado y delsector público, el empleo formal en el sectorprivado se estancó y el empleo público au-mentó. Entre 1995 y 2003 el empleo formalen el sector privado ha estado estancado(Gráfico 1.6), y el empleo en algunos secto-res no transables se contrajo (construcción,comercio, hoteles, bares, restaurantes y co-municaciones). A pesar de que el empleo enla empresa pública se ha contraído como re-sultado de la capitalización, el empleo en elsector público aumentó en 14 por ciento. Ladescentralización resultó en mayor empleoa nivel subnacional (prefecturas) y en el Go-bierno Central.

Los ingresos laborales han caído, espe-cialmente en el sector informal. Entre 1997y 2001, el ingreso real de mano de obra dis-

minuyó en 16.8 por ciento (Gráfico 1.5).La reducción se explica principalmente porla reducción en el ingreso promedio gene-rado por el crecimiento de la informalidady el estancamiento del empleo en el sectorformal.

Tabla 1.3 - RESULTADOS BAJO TRES ESCENARIOS

Expansión moderada de gas Crisis de gas

Mantener o reemplazar las (Escenario base) (Escenario 3)exportaciones de soya Sostenible, si se controla No sostenible

la deuda pública

Exportaciones de soya y preferencias (Escenario 2)comerciales reducidas Marginalmente sostenible

8 El autoempleo es un proxy del subempleo. El análisis realizado en esta sección se basa en datos de em-pleo urbano. Solamente esta información permite obtener una serie de datos compatibles desde princi-pios de los noventa. Al respecto, el empleo urbano es más sensible a fluctuaciones macroeconómicas.

Gráfico 1.4 - EMPLEO POR SECTORES(porcentaje del empleo total, promedio

1999-2002)

0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%

100%

Nacional Urbano Rural

AgriculturaMinería e hidrocarburosManufacturas

ComercioOtros servicios

0% d

el E

mpl

eo

Fuente: INE.

38


1.2 PERSPECTIVAS. SIGUIENTES PASOS PARA INCREMENTAR LA INVERSIÓN, LA PRODUCTIVIDAD Y EL CRECIMIENTOBolivia está en una encrucijada. Tras va-

rios años de crecimiento en los noventa, co-

mo resultado de reformas estructurales quealentaron un alza de la inversión privada yavances en productividad, una serie deshocks económicos afectaron a Bolivia. Es-tos shocks no solamente han tenido un im-pacto económico negativo, sino que tam-

Gráfico 1.5 - TASAS DE DESEMPLEO Y AUTOEMPLEO*(como porcentaje de la población activa)

Nota: *Corresponde a información de ciudades capitales y El Alto.Fuente: INE (Encuesta Integrada de Hogares 1989-1995; Encuesta Nacional de Empleo 1996-1997;y Programa Medición de Condiciones de Vida 1999-2002).

0%

2%

4%

6%

8%

10%

12%

Mar

-89

Nov-

91

Jun/

Dec-

93

Jun-

95

Nov-

96

Nov-

00

Nov-

0220%

25%

30%

35%

40%

45%Tasa de desempleoTasa de autoempleo

% d

e la

pob

alci

ón a

ctiv

a

Boliv

iano

s co

nsta

ntes

(19

91=1

00)

Gráfico 1.6 - ÍNDICES PRIVADOS Y PÚBLICOS DE EMPLEO FORMAL* (1995=100)

Nota: *Sobre la base de encuestas a empresas e informes administrativos.Fuente: INE (Encuesta Trimestral de Empleo y Salarios 1999-2002, la cobertura está limitada a tres ciudades principales: La Paz, Cochabamba y Santa Cruz).

90

95

100

105

110

115

120

Indi

ce (

1995

=100

)

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Índice de empleo en el sector público Índice de empleo en el sector privado

39

INTRODUCCIÓN

bién han llevado al desencanto público conel programa de reforma, que perdió impulsoen los últimos cinco años, y la crecienteinestabilidad política y descontento social.Esto, en cambio, reforzó la recesión econó-mica a tal punto que los avances de los no-venta en pobreza y empleo se han perdido.Bolivia necesita retomar la agenda de refor-mas para lograr tasas anuales de crecimien-

to de 4 a 5 por ciento, suficientes para unasignificativa creación de trabajo y reducciónde la pobreza. Para sostener dicho nivel decrecimiento económico, se requieren nive-les de inversión de 18 al 22 por ciento delPIB cada año —comparado con tan sólo13.5 por ciento en años recientes— y avan-ces de productividad de 1.5-2.0 por cientopor año.

Capítulo II

EL CRECIMIENTO Y SUS DETERMINANTES

Este capítulo analiza el desempeño del crecimiento en Bolivia

desde dos perspectivas. La primera utiliza un análisis econo-

métrico, mediante el cual compara a Bolivia con otros países

para estudiar las variables que determinan el crecimiento. La se-

gunda perspectiva pretende comprender qué restricciones son limi-

tantes del crecimiento hoy en día a partir de la lista de todas las

restricciones posibles. De esa manera resulta más comprensible

para el lector el tipo de políticas que habría que privilegiar a fin

de hacer que Boliva crezca en función del bienestar de todos.

42


En el largo plazo, Bolivia no ha crecido, ylos ingresos reales promedio fueron ligera-mente menores en 2000 de lo que fueron en1950. La Tabla 2.1 muestra tasas promedio ycrecimiento acumulado durante la segundamitad del siglo veinte para países seleccio-nados. Bolivia es el único de 30 países don-de los ingresos reales no crecieron. Inclusoun crecimiento moderado, en un período

largo, hace grandes diferencias en la vida dela gente. Si Bolivia hubiera crecido a la tasamediana de los otros 11 países de AméricaLatina —la tasa de Ecuador es de 1.5 porciento por año, de 111 por ciento en los 50años— el ingreso per cápita hoy no sería deUS$900, sino de US$1,888. El mayor ingresohubiera inducido a menor pobreza. Se esti-ma que la tasa de pobreza estaría en el ran-

Tabla 2.1 - CRECIMIENTO DEL PIB REAL PER CÁPITA PARA PAÍSES SELECCIONADOS, 1950-2000(promedio y acumulado)

Países en desarrollo Países industrializados

Crecimiento Crecimiento Crecimiento Crecimientoanual acumulado, anual acumulado,

promedio 1950-2000 promedio 1950-2000

Argentina 1.1% 73% Australia 2.1% 183%

Bolivia –0.02% –1% Austria 3.5% 458%

Brasil 3.0% 338% Bélgica 2.8% 298%

Chile 2.2% 197% Canadá 2.2% 197%

Colombia 1.8% 144% Dinamarca 2.3% 212%

Costa Rica 1.7% 132% Francia 2.9% 318%

Ecuador 1.5% 111% Irlanda 3.7% 515%

México 2.2% 197% Italia 3.4% 432%

Paraguay 1.4% 100% Japón 4.9% 993%

Perú 1.2% 82% Portugal 4.0% 611%

Uruguay 1.2% 82% Noruega 2.9% 318%

Venezuela 0.2% 11% España 3.8% 545%

Corea del Sur 5.4% 1287% Suecia 2.3% 212%

Taiwán 6.3% 2022% Reino Unido 2.2% 197%

Tailandia 3.9% 577% Estados Unidos 2.3% 212%

Fuente: Calculado sobre datos de los Cuadros Penn World.

43


go de 29 por ciento a 44 por ciento, en vezde 65 por ciento (en 2002).9

El Gráfico 2.1 muestra el crecimiento re-al del PIB per cápita entre 1950-2004. Hubodos períodos favorables de crecimiento,desde principios de los sesenta hasta finalesde los setenta y durante los noventa. Éstosfueron sobrepasados por períodos de pro-fundas pérdidas y el efecto neto fue ningúncrecimiento real en el período.

El crecimiento en los noventa fue consis-tente con las proyecciones del Banco Mun-dial en el CEM 1994 (véase Tabla 1.1); peropareció decepcionante para algunos a la luzde las reformas bolivianas. Las reformas po-drían haber tenido impactos más profundos,pero fueron limitados por, al menos, cuatrofactores: (i) la mayoría de las reformas nofueron completamente implementadas (porejemplo, consolidación fiscal); (ii) las refor-mas no se extendieron al ambiente de inver-sión para las actividades del sector privado;

(iii) las reformas institucionales (por ejem-plo, exigibilidad de contratos, aduanas) em-pezaron tarde, no han sido seguidas vigoro-samente, y toman mayor tiempo para com-pletarse; y (iv) algunas reformas han lleva-do a nuevas distorsiones (por ejemplo, la depensiones).

Este capítulo considera el crecimientoboliviano desde dos perspectivas. La prime-ra se fundamenta en investigaciones econo-métricas que comparan a Bolivia con otrospaíses de América Latina, para encontrar losfactores que son empíricamente importan-tes al determinar el crecimiento. La segundaperspectiva examina las restricciones al cre-cimiento y busca identificar la restricciónque está limitando.

2.1 REGRESIONES DE CRECIMIENTO

Loayza, Fajnzylber y Calderón (2002) uti-lizaron regresiones de crecimiento transver-

9 La Evaluación de la Pobreza del Banco Mundial estimó que la elasticidad pobreza/crecimiento para Bolivia está dentro del rango de 0.3 a 0.5. Ésta es baja comparada con el promedio de 1 para otros paí-ses de América Latina (Banco Mundial, 2005d: iii).

Gráfico 2.1 - TASA DE CRECIMIENTO DEL PIB REAL PER CÁPITA Y SU COMPONENTE PERMANENTE

Nota: El componente permanente filtra las fluctuaciones de corto plazo, utilizando el filtro Baxter-King.

Fuentes: INE y BCB.

Crec

imie

nto

1951

1953

1955

1957

1959

1961

1963

1965

1967

1969

1971

1973

1975

1977

1979

1981

1983

1985

1987

1989

1991

1993

1995

1997

1999

2001

2003

-15,0%

-10,0%

-5,0%

0,0%

5,0%

10,0%

Tasa de crecimiento del PIB per cápitaComponente permanente

44


sales entre países para una muestra de paísesde América Latina y el Caribe (ALC), paraevaluar los determinantes del reciente creci-miento. La Tabla 2.2 muestra sus resultadospara el crecimiento boliviano, comparandolos noventa con los ochenta. El incrementoactual de crecimiento fue de 3.5 por ciento,y se estima que las reformas estructuralesaumentaron el crecimiento en 1.3 puntosporcentuales y las reformas de estabilizaciónincrementaron el crecimiento en 1.7 puntosporcentuales. Las condiciones externas des-favorables disminuyeron el crecimiento en0.6 puntos porcentuales. Sus resultados re-presentan un incremento de 2.5 por ciento—de un total de 3.5 por ciento de incremen-to total, dejando un residuo relativamentegrande no considerado dentro del modelo.

El crecimiento mejorado de los noventase asocia con un incremento en las contribu-ciones de la productividad total de los facto-res (TFP) y capital humano. Los análisis deregresión dividen el crecimiento del PIB enincrementos de insumos en mano de obra ycapital y en el crecimiento de la productivi-dad total de los factores. Esta técnica atribu-ye el crecimiento ya sea a mayor trabajo, máscapital físico o a la PTF (i.e., el residuo no ex-plicado después de deducir la contribucióndel capital y del trabajo). El crecimiento dela PTF es usualmente obtenido si se redirigecapital o trabajo hacia actividades de mayorproductividad o si se adoptan nuevas tecno-logías, o mayor productividad del capital odel trabajo. La PTF de Bolivia mejoró duran-te los noventa, indicando mejoras en los ni-veles de productividad —en parte resultantede reformas económicas—; la contribucióndel capital humano continuó su tendenciaascendente. En contraste, la contribucióndel capital físico al crecimiento permaneciópor debajo de los niveles de los setenta (Ta-bla 2.3). Sin embargo, en un período más

largo, 1971-2000, la mayor parte del creci-miento de Bolivia se explica por la adición demás trabajo. Las contribuciones del capital yde los avances en productividad al creci-miento son notablemente pequeñas.

Durante la presente década, no se prevéque Bolivia alcance un alto crecimiento sos-tenido, a menos que se emprendan profun-das reformas. En una reciente actualizaciónde sus estudios sobre crecimiento, Loayza etal., (2004, Tabla III.3) proyectan que el cre-cimiento per cápita en Bolivia para 2000-10podría ser de 1.6 por ciento —por debajodel promedio proyectado de 2.0 por cientopara América Latina. Sin embargo, Boliviapodría subir este crecimiento en cuatro pun-tos porcentuales adicionales mediante ma-yores reformas en un escenario de “progresosostenido” que colocaría a Bolivia dentrodel 25 por ciento más alto de los países deALC. Bolivia podría lograr 2 puntos porcen-tuales de ventaja a partir de reformas de es-tabilización dirigidas a evitar una crisis delsistema bancario y dos puntos porcentualesa partir de reformas estructurales orientadasa las responsabilidades del gobierno, educa-ción e infraestructura pública.

2.2. RESTRICCIONES AL CRECIMIENTO

Economistas, investigadores y funciona-rios del gobierno, y hacedores de políticashan señalado que 14 factores interrelacio-nados que —en diferentes periodos— haninhibido el crecimiento de Bolivia: (1) malaadministración macroeconómica; (2) políti-cas de comercio; (3) tributación; (4) inesta-bilidad política; (5) debilidad institucional;(6) infraestructura; (7) debilidades del sec-tor financiero; (8) ambiente de inversión;(9) emprendimientos/trabajo/aptitudes de-ficientes; (10) educación; (11) geografía;

45


(12) conflictos étnicos; (13) estructura eco-nómica no diversificada; y (14) factores ex-ternos. D. Kaufmann, et al., (2003) revisanla literatura sobre estudios de crecimientoen Bolivia. Éstos abarcan los factores queLoayza et al., (2004) identifican en su aná-

lisis así como la evaluación ex post del FMI.El FMI (2005: 13) concluía que:

“Como se sabe desde hace algún tiempo,las causas fundamentales de la baja ten-dencia de crecimiento en Bolivia son laescasa infraestructura, malas institucio-

Tabla 2.2 - EXPLICACIÓN DE CAMBIOS EN EL CRECIMIENTO, ENTRE DÉCADAS(cambio en la tasa promedio de crecimiento del PIB Real per cápita)

’90 comparados con ’80

Cambio real entre décadas 3.5%

Cambio explicado por la regresión 2.5%

Convergencia transicional 0.1%

Reversión cíclica 0.0%

Reformas estructurales 1.3%

Políticas de estabilización 1.7%

Condiciones externas 0.6%

Cambio no explicado por la regresión 1.0%

Nota: Las reformas estructurales incluyen matriculación secundaria, crédito primariodoméstico/PIB, volumen comercial ajustado por estructura/PIB, consumo del gobierno,y líneas telefónicas principales per cápita; las condiciones externas incluyen tasa decrecimiento de los términos de intercambio y cambios de períodos; y las políticas deestabilización incluyen inflación, desviación estándar de la brecha de producto, índicede tipo de cambio y sobrevaluación y frecuencia de años en crisis bancaria.Fuente: Loayza, Fajnzylber y Calderón, 2002.

Tabla 2.3 - CONTABILIDAD DEL CRECIMIENTO, 1971-2000

PIB Trabajo Educación Capital TFP

1971-2000 2.7% 1.6% 0.2% 0.7% 0.2%

1991-2000 3.8% 1.7% 0.4% 0.5% 1.2%

1981-1990 0.1% 1.6% 0.2% –0.3% –1.5%

1971-1980 4.2% 1.6% –0.1% 1.9% 0.7%

Fuente: Loayza, Fajnzylber y Calderón, 2002.

46


nes y servicios del gobierno, y el temor ala inestabilidad. El principal aporte delos estudios más recientes es que las raí-ces políticas y sociales de estos proble-mas son más profundas de lo que se reco-nocía en literatura previa. Al nivel de laindustria, estos problemas se manifies-tan en la dicotomía entre el sector for-mal, que beneficia principalmente a lasempresas poderosas y bien conectadas, yun vasto sector informal. Al nivel del Es-tado, conducen agencias politizadas que—con excepciones importantes— fun-cionan como proveedores de servicios yrentas para sus ‘clientes’, a costa de lasociedad en su conjunto.”Tomando esta lista de 14 restricciones

como punto de partida, la meta para las po-líticas es identificar cuáles son las restric-ciones que están limitando el crecimientoactualmente y priorizarlas en la política pú-blica (Recuadro 2.1). La eliminación de lasrestricciones limitantes tendría el mayor im-pacto en el aumento del crecimiento.

2.2.1 La restricción limitante: inestabilidad política/socialA pesar de los substanciales avances en

las reformas fiscal y financiera, que incluyen:mejoras en supervisión bancaria y reformasdel Banco Central, durante los noventa, y en1998, las restricciones limitantes se relacio-naron con las debilidades del sector financie-ro y con alguna mala administración macroe-conómica. Éstos actuaron manteniendo elcrecimiento por debajo de los niveles que al-gunos esperaban frente a las fuertes y am-plias reformas económicas de Bolivia (el Ane-xo 2.1 contiene una amplia evaluación de lasrestricciones limitantes para el crecimiento).

Al seguir los shocks económicos y lasreacciones del Gobierno al respecto, las res-tricciones limitantes cambiaron. Hoy, las

restricciones limitantes al crecimiento se re-lacionan con la incertidumbre de los inver-sionistas sobre la realización de los retornosa su inversión. Esta incertidumbre se origi-na en la inestabilidad política y social, quecondujo al referéndum sobre hidrocarburosy fue reforzada por la decisión unilateral delGobierno de terminar su contrato con Aguasdel Illimani. El resultado ha sido la erosiónde los derechos de propiedad y del estado dederecho. El ambiente de inversión ya ha si-do deteriorado por las violentas protestas,cambios de políticas, interrupciones en losnegocios, y un creciente déficit fiscal; estasacciones han hecho que los inversionistasposterguen nuevas inversiones, expansio-nes y modernizaciones de las instalacioneshasta que tengan mayor seguridad de quesus derechos van a ser respetados.

2.2.2. Otras restriccionesOtras restricciones operan en Bolivia, y

cuando se resuelvan las crisis política y so-cial, entonces las nuevas restricciones limi-tantes serán probablemente una o más delas siguientes: > Ambiente de inversión. Casi en todas las

mediciones, el ambiente de inversión enBolivia es uno de los peores del mundo.Se han hecho algunas reformas, pero nohan sido suficientes para atraer nuevosinversionistas extranjeros o locales; y,sobre todo, el ambiente de inversión seestá deteriorando.

> Instituciones débiles. Las reformas hanmejorado algunas instituciones públicas,pero otras han empeorado o han dejadode funcionar totalmente —deficienciassignificativas en las instituciones de co-mercio y en las instituciones que tratancon los inversionistas privados se anali-zan en los siguientes dos capítulos de es-te informe.

47


> Políticas comerciales. El actual régimencomercial en general es abierto e indu-ce a pocas distorsiones. Sin embargo, elcontrabando descontrolado y la incerti-dumbre sobre las futuras relaciones co-

merciales con Estados Unidos, desani-ma a los inversionistas del sector for-mal y alienta a los del sector informal.Mientras Bolivia está cerca de perdersus preferencias comerciales con Esta-

Recuadro 2.1 - DIAGNÓSTICO DEL CRECIMIENTO. ENCONTRANDO LAS CAUSAS DEL BAJO CRECIMIENTO

El diagnóstico del crecimiento es un enfoque para los estudios sobre desarrollo que fue reciente-mente articulado por Hausmann, Rodrik y Velasco (2005) quienes lo usaron para analizar las políticasde Brasil, República Dominicana, y El Salvador. El enfoque examina las correlaciones del bajo crecimien-to tratando de encontrar su causa. Considera tres posibles áreas: (1) retornos bajos o inciertos a la in-versión; (2) inadecuada apropiación privada de los retornos; e (3) inadecuado acceso a las finanzas.

Mientras que las investigaciones econométricas identifican las correlaciones del crecimiento, eldiagnóstico del crecimiento trata de establecer una relación causal. Es análogo a un médico al que sele presenta una lista de síntomas, pero que solamente puede curar la enfermedad después de determi-nar con precisión la causa. Hallar la restricción limitante plantea muchos desafíos:> Existen muchas restricciones para el crecimiento, pero no todas son limitantes. Por su naturaleza,

los elementos causales serán correlacionados con el bajo crecimiento, pero no todo lo que se corre-lacione es una causa.

> Las restricciones limitantes cambian. (1) La reforma económica remueve restricciones limitantes yla economía crecerá hasta que una nueva restricción la limite. (2) Aún cuando no se remueva nin-guna restricción limitante, los eventos o shocks políticos, sociales o económicos pueden introducirnuevas restricciones limitantes.

> Algunos factores que limitan el crecimiento no son restricciones sino parámetros. Ellos se imponenpor naturaleza, y sólo pueden removerse por la providencia, no por la política pública.

> Es imposible probar que una restricción es limitante. La búsqueda de la restricción limitante impli-ca testear cada restricción contra las implicaciones que podrían observarse si es que fuese la res-tricción limitante. Cada hipótesis puede ser rechazada, y ninguna puede ser “probada.”

> Un crecimiento sostenido de base amplia es necesario —pero no suficiente— para reducir la pobre-za. El crecimiento aumentará los ingresos, pero existen otros aspectos no monetarios para la pobre-za y el desarrollo. Bolivia se las ha arreglado, durante los últimos cincuenta años, para mejorar es-tos indicadores a pesar de que el ingreso real per cápita se mantuvo inalterable. Todas las medidassobre expectativa de vida, alfabetización y salud han mejorado, y la Evaluación de Pobreza del Ban-co Mundial encontró que “los indicadores de pobreza no medida por ingreso muestran una mayormejora que los de pobreza por ingreso.” Mientras que el crecimiento podría proporcionar más recur-sos para mejorar los indicadores de pobreza no monetarios, el crecimiento es solamente un elemen-to de desarrollo y el gobierno debe continuar para buscar las reformas del sector social que asegu-ren que los recursos agregados sean aplicados más efectivamente.Véase Anexo 2.1: Diagnóstico del crecimiento y las restricciones limitantes para el crecimiento.

48


dos Unidos (a fines de 2006), este fac-tor podría reducir los avances que hahecho el sector privado en las exporta-ciones no tradicionales.

> Mala administración macroeconómica.Los grandes e insostenibles déficits de-salientan a los inversionistas ya quepueden alentar la inflación y/o devalua-ciones. Sin embargo, los inversionistasprivados han gozado de un amplio perío-do de estabilidad de precios y tipo decambio real. Esta restricción podría re-surgir bajo un gobierno que no tenga lacapacidad de controlar el gasto, a la luzde la frágil situación fiscal.Adicionalmente, existen factores que re-

ducen la eficiencia, limitan la competitivi-dad, o afectan la naturaleza y composiciónde la inversión. Éstos pueden incluir:> Educación. Los indicadores de educación

han mejorado, pero son bajos respecto alos estándares regionales. Los factoresque cuentan para los bajos salarios y elaumento del desempleo están más rela-cionados con la demanda laboral quecon los niveles educativos de la fuerzade trabajo.

> Infraestructura. Si la infraestructura fue-ra una restricción limitante, entonces ha-bría una gran cantidad de proyectos sinfinanciamiento con altas tasas de retor-no. La mayoría concuerda en que la in-fraestructura es débil y que limita la com-petitividad de Bolivia; pero el tamaño dela economía y la geografía de Bolivia sontales que, hasta que la economía crezca,probablemente haya mejores inversionesdistintas de las de infraestructura.

2.2.3. ParámetrosLas perspectivas económicas de Bolivia

son mejoradas por factores que están dentrode su control y por otros sobre los que no

tiene influencia. Aquellos factores que es-tán dentro de su control son restricciones,pero aquellos que se encuentran fuera de sucontrol son parámetros. Los parámetrosayudan a determinar la ventaja comparativade Bolivia y su potencial en la economíamundial, y el rol apropiado para la políticapública es aflojar las restricciones —o con-vertirlas en activos— con el fin de maximi-zar el crecimiento económico dentro de es-tos parámetros:> Factores externos. La boliviana es una

economía pequeña que va a ser afectadapor los desarrollos de la economía mun-dial. Su economía está altamente vincu-lada con la suerte económica de sus ve-cinos mayores —Argentina, Brasil y Chi-le. Cerrar las fronteras y retirarse a la au-tarquía no es una opción. Bolivia puedeposicionarse mejor contra los factoresexternos adoptando políticas que facili-ten el ajuste, pero los factores externos—por su naturaleza— estarán siemprefuera del control de la política pública.

> Geografía. La geografía de Bolivia fue da-da por la naturaleza y por la historia. Esun país mediterráneo con terreno difícil.La política pública no puede nivelar losAndes ni rediseñar sus fronteras.

> Conflictos sociales. La historia de Boliviaha estado llena de conflictos sociales, yla historia no puede ser cambiada. La his-toria futura podría versar sobre cómo sepudieron superar estos conflictos. Hoy, lapolítica pública puede colocar los ci-mientos para una sociedad futura que ha-ya puesto esto en el pasado y que hayasuperado sus conflictos.

> Estructura económica no diversificada.Bolivia tiene una población reducida yuna economía pequeña dominada por losrecursos naturales. Dados estos paráme-tros, el alcance económico de la diversi-

49


ficación es limitado. La meta apropiadapara la política pública es permitir quelas fuerzas económicas operen alentan-do la inversión y el comercio; ellas reve-larán el nivel eficiente de la diversifica-ción estructural.

2.3. RECOMENDACIONES

La restricción limitante al crecimientoes la inestabilidad política y social, que haagregado riesgo e incertidumbre a los in-versionistas. Condujo al referéndum sobrehidrocarburos, a la finalización del contra-to con Aguas del Illimani, al aumento delos gastos públicos y el déficit, y a socavarlos derechos de propiedad y el estado dederecho.

No existen soluciones fáciles, atajos, o“cambios de dirección” para estos proble-mas. El crecimiento sostenido será elusivomientras no sean resueltos. Los principalesproblemas son políticos y sociales y no soneconómicos y sólo pueden ser resueltos po-lítica y cooperativamente por los bolivia-nos. Hoy, cuando Bolivia tiene la mayor ne-cesidad de nuevas inversiones, los políticosno son cooperativos, sino conflictivos, divi-sionistas y confrontacionales. Ellos estánalejando la inversión de Bolivia en vez deatraerla, y ellos la conducirán a una pobrezamás profunda.

Los inversionistas se quejan de que Boli-via no tiene “reglas de juego claras y esta-

bles”, y no las podrá tener hasta que se res-tablezca un ambiente político, social y eco-nómico estable y previsible. Esto es inhe-rentemente subjetivo pero, como meta, de-bería incluir por lo menos dos elementos:> Restitución del orden público. Modera-

ción de la inestabilidad y de los distur-bios sociales, eliminación de los blo-queos imprevisibles de las rutas públicasy la infraestructura, y capacidad de ope-rar los negocios sin interrupción.

> Cumplimiento de los derechos de propie-dad y respeto por el estado de derecho.Esto se puede lograr encontrando solu-ciones a la crisis en torno a la Ley de Hi-drocarburos y Aguas del Illimani que se-an ampliamente percibidas como justas,tanto por los inversionistas bolivianoscomo por los extranjeros.Es esencial para los inversionistas que

haya reglas claras y estables. Sin embargo,para que el país maximice los beneficios dela nueva inversión, las reglas del juego tie-nen que ser las correctas, que incentivenla inversión eficiente, intensiva en manode obra en línea con las ventajas compara-tivas de Bolivia. En este momento, las re-glas del juego así como las institucionesque las implementan y las hacen cumplirno son las correctas. El siguiente capítulo—Inversión, productividad y competitivi-dad— examina las distorsiones inherentesal sistema actual y analiza políticas parareducirlas.

Capítulo III


Este capítulo analiza los factores que limitan la productividad

y la inversión. Del mismo modo pretende abordar de manera

sistematica los determinantes de la competitividad boliviana

para atraer inversión con relación a otras naciones. Bolivia requiere

de un fuerte impulso para incorporarse creativamente a la

economía mundial. Hasta ahora lo ha hecho de forma subordinada

y pasiva. Por ello es necesario construir una política publica que

permita sacar las mayores ventajas de las condciones productivas

del país.

52


Para evitar un aumento mayor de la po-breza, Bolivia necesita que los inversionis-tas privados creen empleos en el sector for-mal, que ofrezcan salarios suficientementealtos de manera que las familias puedancomprar la canasta básica de bienes y servi-cios. Si Bolivia pudiera sostener una tasa decrecimiento en la escala de 4.5 a 5.0 porciento por 10 a 20 años, podría mellar sus-tancialmente sus problemas de pobreza. En10 años, los ingresos reales promedio po-drían subir de 26 a 32 por ciento y, en 20años de 55 a 71 por ciento. El documento Laevaluación de la pobreza del Banco Mundial(Banco Mundial, 2005d) estima que la elas-ticidad de la pobreza al crecimiento es baja—en la escala de 0.3 a 0.5—. Así que, coneste crecimiento sostenido, la pobreza po-dría descender de 65 por ciento (2002) a 55-60 por ciento en 10 años y a 35-54 por cien-to en 20 años. Alcanzar estos resultados re-querirá mayores inversiones y mejores avan-ces en productividad de las que ha logradoBolivia, incluso en los noventa.

Los conceptos de productividad, com-petitividad y ambiente de inversión estánestrechamente relacionados. La producti-vidad se define como la cantidad de pro-ducto por unidad de insumo —trabajo ocapital— mientras que la competitividadrefleja varios componentes de una econo-mía y su capacidad de competir domésticao internacionalmente. El ambiente de in-versión afecta la capacidad de una econo-mía para atraer inversión y emplearla efi-ciente y productivamente. Pero, dado quela inversión es sensible a la demanda, pue-de ser influida por economías más compe-titivas que generalmente están en van-

guardia. Salir de esta posible trampa debajo nivel —con medidas para aumentar laproductividad— es el camino para el desa-rrollo y crecimiento económico. Basándoseen estudios del nivel industrial de sietepaíses desarrollados y en desarrollo condu-cidos por el McKinsey Global Institute, Wi-lliam Lewis (2004: 12) encontró que “Lasolución no empieza con más capital. Másbien, la solución está en la productividaddel país o en la forma que se organiza ydespliega su trabajo, y su capital. Si lospaíses pobres mejoran la productividad yequilibran sus presupuestos, tendrían ca-pital suficiente para el crecimiento prove-niente de los ahorristas domésticos y delos inversionistas externos.”

Este capítulo analiza las tendencias enproductividad, inversión y crecimiento; re-visa el ambiente de inversión en Bolivia y lacompetitividad, y ofrece algunas recomen-daciones para reformas de política.

3.1. PRODUCTIVIDAD, INVERSIÓN Y CRECIMIENTO

Los incrementos de productividad son lafuerza conductora del crecimiento económi-co. La esencia del desarrollo se basa en lamejora de la productividad: obtener másproducto a partir de los recursos empleadosen la producción. Analizando empresas in-ternacionales —y a partir del análisis secto-rial en un gran número de países—el McKin-sey Global Institute encontró que la “pro-ductividad varía enormemente en el mundo,y las diferencias en productividad explicanvirtualmente todas las diferencias en el PIBper cápita.”10

10 William W. Lewis, El poder de la productividad: riqueza, pobreza, y la amenaza a la estabilidad global(Chicago: University of Chicago Press, 2004: 9). Véase también Hall y Jones (1999) para un análisiseconométrico con conclusiones semejantes.

53


En general, la productividad de una eco-nomía es determinada por la forma en quelos agentes económicos emplean trabajo,capital y recursos naturales. El PIB per cápi-ta de un país es igual a la productividad la-boral promedio (producto por trabajador)multiplicada por el porcentaje de la pobla-ción que trabaja. La medida más simple deproductividad —producto por trabajador—muestra que los países en desarrollo, inclu-yendo Bolivia, tienen una productividadmucho menor que la de los países industria-lizados más avanzados.

La limitación de esta medida de produc-tividad laboral es que no refleja la contribu-ción de los factores no laborales de la pro-ducción y, por tanto, exagera la contribu-ción del trabajo por sí solo. Mediciones másrecientes y completas han incluido factoresno laborales, especialmente capital, y se en-focan en la PTF (véase capítulo 2). Varios es-tudios recientes comparan el crecimiento de

la PTF en Bolivia con el de otros países (Ane-xo 3.1, Tabla A3.1-1). Loayza et al., (2004)estiman el crecimiento anualizado de la PTFpara Bolivia entre 1970-2000 en 0.2 porciento. Otro estudio que cubre el periodo1950-2000 lo estima como –0.4 por ciento.Ambos estudios colocan a Bolivia entre lospeores actores del mundo (Tabla 2.3; Anexo3.1, Tabla A3.1-1; y Gomes, Pessoa y Veloso,2004).

La Tabla 3.1 se enfoca en la productivi-dad de los sectores no agrícolas y la mano deobra urbana ocupada entre 1990 y 1997. Laproductividad del capital —medida por elratio del PIB no agrícola, respecto al stockde capital estimado— se incrementó muylevemente. La productividad laboral para elproducto no agrícola estuvo esencialmenteestancada, mientras que la proporción decapital-trabajo urbano declinó. Esto se ex-plica por la elevada migración rural-urbanade los noventa, pero no refleja adecuada-

Tabla 3.1 - CAPITAL Y PRODUCTIVIDAD LABORAL, 1990-1997

ICOR PIB No Agric.Año 1 Año PIB/K /L urbanoa K/L urbanoa

1990 1.0 25.0 14.2 67.2

1991 1.3 25.8 13.8 63.7

1992 5.0 25.7 13.8 63.3

1993 1.9 26.2 13.4 60.2

1994 1.4 27.0 12.8 55.9

1995 1.7 27.7 12.8 54.3

1996 2.3 28.1 12.4 51.7

1997 2.5 28.4 13.0 53.8

Nota: (a) expresado en millones de Bs. de 1990.Fuente: Anexo 3.1 Cuadro A3.1-3, como calculado y reproducido en Jemio (1999).

54


mente la dinámica de crecimiento de Boli-via. En una economía vigorosa y creciente,se podría esperar que la productividad labo-ral aumente, profundizando el capital.

La inversión, el otro determinante prin-cipal del crecimiento económico, es —y hasido— baja. Durante los noventa, la inver-sión promediaba el 16.6 por ciento del PIB—bajo comparado con países de AméricaLatina, o con todos los países en desarrollo(Tabla 3.2). ALC y otros países en desarrollo,en promedio, mantuvieron o aumentaron lastasas de inversión, pero la tasa de inversiónde Bolivia fue menor en los noventa que enlos setenta.

La Tabla 3.3 muestra las tendencias deinversión de los últimos diez años:

> La inversión pública declinó respecto alaño base, y fue disminuyendo a pesar deque la totalidad de los gastos públicosfue aumentando, desde 29 por ciento delPIB en 1994-95, hasta 33 por ciento en2002-04 (Anexo 1.1). Asimismo, lospréstamos oficiales y donaciones al sec-tor público han aumentado, mientrasque la inversión pública ha disminuido.

> La inversión privada aumentó fuerte-mente, hasta un máximo de 18.3 porciento del PIB en 1998, y volvió gradual-mente a 6.4 en 2004. La mayor parte dela inversión adicional está relacionadacon la inversión extranjera directa bajoel programa de capitalización y para laconstrucción del gasoducto al Brasil. Sin

Tabla 3.2 - INVERSIÓN POR DÉCADAS, 1970-2002(como porcentaje del PIB)

1970-2002 '70 '80 '90 1990-2002

Bolivia 16.2 17.8 14.0 16.8 16.6

ALC 1/ 20.0 20.2 19.2 20.6 20.4

Países en desarrollo 1/ 21.2 20.8 21.0 22.1 21.7

Nota: Los datos de inversión no incluyen “cambios en stocks”; corresponden aformación bruta de capital fijo. 1/promedios no ponderados.Fuente: Banco Mundial e INE.

Tabla 3.3 - INVERSIÓN ANUAL, 1994-2004(como porcentaje del PIB)

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Formación bruta de capital 14.4 15.2 16.2 19.6 23.6 18.8 18.1 14.3 16.6 13.4 12.4

Pública 8.5 8.0 7.3 5.9 5.3 5.7 5.1 5.4 5.5 5.2 6.0

Privada y cambios en el stock 5.9 7.3 9.0 13.8 18.3 13.1 13.1 8.9 11.1 8.2 6.4

IED 1.5 2.6 5.8 11.1 12.1 12.2 8.8 8.7 8.5 2.4 1.3

Fuentes: INE y BCB.

55


embargo, desde la aparición de las crisiseconómicas, la IED se redujo drástica-mente y llegó a su nivel más bajo —1.3por ciento del PIB— en 2004.La Tabla 3.4 utiliza los resultados de con-

tabilidad del crecimiento del capítulo 2 paraproyectar las tasas de crecimiento futuras,dependiendo de los niveles de inversión ycambios en productividad. En los noventa, lainversión promedió 16.8 por ciento del PIB(Tabla 3.1) y el crecimiento de la PTF prome-dió 1.2 por ciento —su máximo nivel en lasúltimas tres décadas (Tabla 2.3). Si Boliviahubiera alcanzado estas tasas en los siguien-tes diez años, la tasa de crecimiento hubiera

estado cerca de 3.7 por ciento por año. Sinembargo, la inversión ha disminuido, prome-diando tan sólo 13.4 por ciento del PIB des-de 2000, y con la baja inversión e interrup-ciones económicas, es probable que losavances en productividad sean negativos o,en el mejor de los casos, nulos. Así, las ten-dencias recientes implican un crecimientomucho menor, sólo en el orden de 2 por cien-to, el que, con la tasa de crecimiento de lapoblación de Bolivia de 2.4 por ciento, con-duciría a la disminución de los ingresos y aniveles de pobreza aún mayores.

La Tabla 3.3 responde la pregunta:“¿Qué combinaciones de inversión y avan-

Tabla 3.4 - PRODUCTIVIDAD, INVERSIÓN Y CRECIMIENTO¿Cuánta inversión y productividad se necesita para crecer al 4.5-5.0%?

(Crecimiento del PIB Real promedio 2005-2015)

(%)Inversión (% del PIB)

Contribución de la PTF al crecimiento 12 14 16 18 20 22 24

0.0 1.9 2.1 2.3 2.5 2.7 2.9 3.1

0.5 2.5 2.7 2.9 3.1 3.3 3.5 3.7

1.0 3.0 3.2 3.4 3.6 3.8 4.0 4.2

1.5 3.5 3.8 4.0 4.2 4.4 4.6 4.8

2.0 4.1 4.3 4.5 4.8 5.0 5.2 5.4

2.5 4.6 4.9 5.1 5.3 5.5 5.7 5.9

3.0 5.2 5.4 5.7 5.9 6.1 6.3 6.5

3.5 5.7 6.0 6.2 6.5 6.7 6.9 7.1

4.0 6.3 6.5 6.8 7.0 7.2 7.5 7.7

Nota: Las estimaciones de crecimiento del PIB se basan en un marco de contabilidad del

crecimiento utilizando parámetros seleccionados para Bolivia de Loayza, Fajnzylber y

Calderón (2004). Un incremento denota depreciación del tipo de cambio real.Bolivia en los noventa: inversión - 16.8% y crecimiento de la PTF - 1.2Bolivia hoy: inversión 13% y crecimiento de la PTF ~ 0%

Fuente: Estimaciones del personal del Banco Mundial.

56


ces en productividad conducirían a un cre-cimiento en el rango de 4.5-5.0 por cien-to?” Estas combinaciones están sombrea-das. Estos niveles son inalcanzables si nose reanudan y profundizan las reformas depolítica que fueron abandonadas luego delos shocks económicos. En los años pico deinflujos de capital, 1997-99, la inversióntotal promedió el 20 por ciento del PIB. Es-to fue formado con una inversión públicade 6.4 por ciento del PIB y con una inver-sión privada de 13.6 por ciento, principal-mente inversión extranjera directa (11.5por ciento del PIB). Aún si Bolivia alcanza-ra aquellos niveles de inversión, todavíatendrían que haber avances de productivi-dad total de los factores desde el promediode 1.2 por ciento en los noventa, hasta cer-ca de 1.6 por ciento o más para elevar elcrecimiento por encima de 4.5 por cientopor año.

No es probable que Bolivia alcance lasmetas de inversión ni las de productividad,dadas las políticas actuales. La inversiónpública ha promediado el 5.3 por ciento delPIB (entre 2001-04), y —dadas las restric-ciones fiscales— las perspectivas de au-mentos son limitadas. Para alcanzar una in-versión del 20 por ciento del PIB, se reque-riría un aumento de la inversión privadadesde 8.2 por ciento del PIB (el promedio de2001-04) hasta cerca de 15 por ciento. Estoserá difícil debido a que Bolivia no es atrac-tiva para los inversionistas —sean domésti-cos o extranjeros. Tanto el Banco Mundial(Haciendo negocios, 2005) como el ForoEconómico Mundial (Informe de competitivi-dad global) ubican a Bolivia al final, en tér-minos de la competitividad de sus ambien-tes de negocios. El resto de este capítuloanaliza opciones para mejorar la productivi-dad y competitividad con el objeto de atra-er más inversión.

3.1.1. Diferencias sectoriales en productividadLos ingresos bolivianos son bajos debido

a que la mayoría de los bolivianos son em-pleados en trabajos de baja productividad.La agricultura —particularmente la agricul-tura de subsistencia— se caracteriza por labaja productividad. El sector de serviciosofrece igualmente muchas actividades debaja productividad y bajos salarios. Reasig-nar la mano de obra desde estas actividadeshacia sectores de mayor productividad esesencial para el desarrollo y la reducción dela pobreza, pero la política pública actualdesincentiva esta transición.

La Tabla 3.5 muestra estimaciones secto-riales de la productividad laboral para 1999-2003 que revela los siguientes destacados:> Éste fue un período de lento crecimien-

to, con poco o ningún avance para laagricultura, manufactura, comercio ytransporte/comunicaciones o para laeconomía en general.

> La productividad promedio de los traba-jadores en manufactura es cuatro vecesmayor que la de los trabajadores en agri-cultura.

> Los servicios financieros modernos sonrelativamente intensivos en capital yposeen una alta productividad laboral,así como los servicios públicos (electri-cidad, gas natural y agua) y petróleo yminería.

> Hubo fuertes avances en productividaden petróleo y minería, donde se realizóuna considerable inversión después delprograma de privatización/capitaliza-ción.

3.1.2. Productividad, tamaño de la empresa e informalidadTal como la productividad difiere entre

sectores, varía sustancialmente según el

57


tamaño de la empresa, siendo las empresasmás grandes las más productivas. La Tabla3.6 muestra el producto y el empleo esti-mados por tamaño de la empresa. Las mi-croempresas representan el 83 por cientodel empleo, pero tan sólo producen 26 porciento del PIB. Esto implica que las empre-sas grandes tienen niveles de productivi-dad laboral 25 veces mayores que las mi-croempresas y que por cada uno por cientode la fuerza laboral que podría ser reasig-nado —mediante nueva inversión— desde

las microempresas hacia empresas grandes,existe un 7 por ciento de ganancia poten-cial en el producto. (La ganancia neta enPIB sería menor debido al costo de la inver-sión adicional.)

Comparaciones como éstas son difícilespor el alto grado de actividad informal. Porsu naturaleza, es imposible saber cuántode la economía es informal, pero las esti-maciones más citadas la colocan al 67 porciento, ubicando a Bolivia entre las econo-mías con la mayor informalidad.11 El Gráfico

Tabla 3.5 - PRODUCTIVIDAD LABORAL POR SECTOR, 1999-2003 (en US$)

Sector 1999 2000 2001 2002 2003a

Agricultura, silvicultura, etc. 667 704 602 641 687

Servicios sociales, personales y domésticos 750 687 721 744 755

Comercio 973 1,014 1,046 1,125 952

Construcción 1,216 1,002 1,181 1,255 711

Restaurantes y hoteles 1,531 1,545 1,450 1,314 1,046

Industria manufacturera 2,764 3,177 3,326 2,841 2,820

Transporte y comunicación 4,061 4,818 4,266 4,598 4,507

Servicios de la administración pública 7,540 7,315 9,276 8,545 9,019

Servicios financieros 10,949 8,523 7,905 10,247 9,839

Petróleo y minería 12,073 13,293 13,540 18,229 n.a.

Electricidad, gas y agua 17,512 8,051 12,954 18,602 n.a.

PIB-Promedio 1,891 1,935 1,839 1,919 1,840

Nota: (a) Datos preliminares.

Fuente: INE, computado con datos de MECOVI y cuentas nacionales.

11 Véase, por ejemplo, Banco Mundial, Haciendo negocios 2005 y Friedrich Schneider, “Tamaño y Mediciónde la Economía Informal en 110 Países en el Mundo”, Departamento de Economía, Johannes KeplerUniversity, 17 de julio de 2002. El elevado porcentaje de informalidad no ha cambiado mucho en eltiempo. Klein (2003: 177) cita estimaciones para 1940 indicando que 67 por ciento de la economíaboliviana estaba fuera de la economía formal de mercado.

58


3.1 compara a Bolivia con otros países deAmérica Latina. En América Latina el pro-medio es 41 por ciento. La tasa más bajaestá en Chile (20 por ciento). Entre las em-presas manufactureras bolivianas, el 90 porciento de los establecimientos que em-

plean al 72 por ciento de la fuerza laboralmanufacturera son informales (Banco Mun-dial, 2001: 125).

Las empresas grandes (de 50 o más em-pleados —cerca de 1,000 empresas) pro-dujeron el 65 por ciento del PIB, pero re-

Tabla 3.6 - CONTRIBUCIÓN DE EMPRESAS AL PIB Y AL EMPLEO POR TAMAÑO, 1999

Tamaño de la empresa Producto Empleo Empleo Productividad(Número de empleados) (% del PIB) (Miles) (% del total) (en 000s de Bs.)

Micro (1-9) 25.5 2,984 83.1 4

Pequeña (10-19) 2.7 170 4.7 8

Mediana (20-49) 3.3 123 3.4 13

Grande (>50) 65.3 312 8.7 101

Ajuste 3.2

Total 100 3,589 100 13

Nota: Se mide la productividad como el PIB por empleado. El PIB en 1999 era de Bs. 48,156 millones.

Fuente: Banco Mundial (2004: 23), sobre datos del Viceministerio de Microempresa. Véase asimismo

CONAPE (2005: 58).

% de la economía0 10 20 30 40 50 60 70 80

BoliviaPanamá

PerúGuatemalaHondurasNicaraguaPROMEDIO

BrasilColombiaJamaicaEcuador

VenezuelaRep Dominicana

MéxicoCosta RicaArgentina

Chile

Gráfico 3.1 - INFORMALIDAD

Fuente: Banco Mundial, Haciendo negocios, 2004

59


presentaron tan sólo el 9 por ciento delempleo. La Tabla 3.6 incluye empresas in-formales; pero su producto puede estar so-brepresentado, especialmente para peque-ñas y microempresas. En todo caso, la pro-ductividad de las empresas más pequeñases generalmente mucho menor que la delas empresas grandes; tienen menos acti-vos fijos; tecnología más antigua; y sonmenos eficientes. En 2002, el sector for-mal empleó tan sólo al 31 por ciento (ungran porcentaje de los cuales eran emplea-dos públicos) de la fuerza laboral urbanaocupada; el resto estaba en el sector infor-mal, incluyendo el servicio doméstico(Monterrey, 2004: 9).

Las empresas informales son menosproductivas en parte debido a que operanfuera de la ley. No pueden obtener térmi-nos de crédito favorables, ni tomar venta-ja de las instituciones que facilitan el cre-cimiento de la empresa y permiten que lasempresas alcancen economías de escala.Las empresas informales operan principal-mente (pero no completamente) en secto-res no transables —comercio, transporte yconstrucción. El sector informal es domés-ticamente competitivo porque puede evi-tar impuestos, pero no puede competir in-ternacionalmente.

El contrabando es generalizado —y porsu naturaleza informal— y hay algún con-trabando de exportaciones a países veci-nos, mayormente para evitar los impuestosa la importación de estos países u otrasrestricciones. Una investigación reciente(Loayza, 1996; Schneider, 2002) ha encon-trado que el crecimiento del sector infor-mal estaba correlacionado con menor cre-cimiento; los factores que tienden a incre-mentar el sector informal son los elevadosimpuestos y contribuciones a la seguridadsocial, restricciones del mercado laboral,

regulaciones onerosas, e instituciones gu-bernamentales débiles. Las empresas infor-males pueden evitar estos obstáculos y és-ta puede ser una vía para su supervivenciaeconómica.

3.2. AMBIENTE DE INVERSIÓN

Muchos de los factores que afectan elambiente de inversión de un país pueden serinfluenciados o controlados por la políticapública, por ejemplo, la legislación laboral,el cumplimiento de contratos, las normasregulatorias. Esta sección se enfoca en es-tos factores, sobre la base de datos y análi-sis bolivianos, información variada y en-cuestas internacionales, así como entrevis-tas con empresarios comprometidos con unamplio rango de actividades económicas(Recuadro 3.1). El enfoque de estas entre-vistas estuvo centrado en los impedimentosa la expansión del producto, en la inversión,en exportaciones y en el empleo: ¿cuálesson las restricciones a la inversión, y cómolas han manejado las empresas?

3.2.1. Ambiente de política macroeconómicaLos empresarios creen que desde la esta-

bilización de mediados de los ochenta, lapolítica macroeconómica boliviana, a pesarde depender fuertemente de la ayuda exter-na, ha sido consistente, efectiva y coopera-tiva. La inflación se ha mantenido en nive-les de un solo dígito durante la década pasa-da; la administración cambiaria del BancoCentral mantuvo la moneda competitiva yofreció estabilidad monetaria razonable. Ladolarización ha presentado problemas espe-ciales para la política monetaria y financie-ra, pero ha sido manejada efectivamente(Morales, 2003, analiza la dolarización y lapolítica monetaria.) El principal riesgo ma-

60


cro es fiscal y hay incertidumbre respecto delas políticas futuras y de administración delBanco Central.12

3.2.2. Derechos de propiedad, el estado de derecho y el cumplimiento de contratosLos derechos de propiedad, el estado de

derecho, y las instituciones que garantizansu cumplimiento son los cimientos de unaeconomía de mercado. Los potenciales in-versionistas —domésticos o extranjeros—evalúan cuán bien definidos están los dere-chos de propiedad y protegidos por ley, quétan bien serían protegidos sus derechos porel sistema judicial, y si es que el sistema ju-dicial es inmune a las presiones del gobier-no, ciudadanos o empresas. ¿El gobiernoacata las reglas que ha establecido y honrasus contratos? Los derechos de propiedad

también pueden ser comprometidos por elcrimen organizado o por la corrupción.

Hay serios problemas en Bolivia. La ma-yoría de las encuestas internacionales deinstituciones públicas y del estado de dere-cho ubican a Bolivia cerca al final. La Tabla3.7 muestra posiciones de países seleccio-nados de América Latina y otros países paratres índices:> El índice de contratos y legislación del

Foro Económico Mundial (WEF, por sus si-glas en inglés) refleja cuatro factores:

i) Independencia judicial;ii) Protección de derechos de propiedad;iii) Neutralidad del gobierno en adjudica-

ción de contratos gubernamentales; yiv) La preponderancia del crimen organiza-

do.> El índice WEF de corrupción, enfocado en

la preponderancia de la extorsión por

Recuadro 3.1 - ENTREVISTAS CON EMPRESARIOS

Este capítulo incorpora luces a partir de entrevistas con empresarios de 15 empresas. Las empresaselegidas son establecimientos manufactureros, en su mayoría, de la confección de textiles, alimentos,madera, metalurgia, autopartes, cuero, silvicultura, e industrias de joyería. Adicionalmente, se entre-vistó por separado a dos instituciones financieras. Las empresas son generalmente empresas de tama-ño mediano o de gran escala, entre 20 y 400 empleados. La mayoría de las entrevistas fueron realiza-das con los gerentes generales. Se comprometió confidencialidad con las empresas, con excepción deuna (véase Recuadro 3.4). Se buscó información cuantitativa sobre producción, empleo, salarios y es-tructura salarial, rentabilidad, exportaciones, importaciones, uso de insumos, inversiones, maquinaria,impuestos y costos. Los problemas de las empresas fueron analizados desde perspectivas administrati-vas y económicas. Los resultados de estas entrevistas se reflejan en el texto. Complementando estasentrevistas, se realizaron reuniones con un número de empresas pequeñas e informales.

12 Aparte del persistente desequilibrio fiscal y de deuda, una fuente adicional de incertidumbre se refiere alas políticas monetaria y cambiaria. El Banco Central tiene el mandato legal, instrumentos de política, eindependencia institucional para garantizar la estabilidad de precios. No hay una meta formal deinflación, pero el Banco Central en los últimos años ha actuado como si existiera una. Asimismo, hamanejado la política cambiaria para mantener la paridad real de la moneda (en contraposición a unaflotación libre, como se busca usualmente con un régimen de objetivo de inflación).

61


funcionarios de gobierno en transaccio-nes comerciales, servicios públicos y ad-ministración tributaria.

> Índice de Percepciones de Corrupción deTransparencia Internacional (TI).El método de votación para el índice de

contratos y legislación es sensible a eventosrecientes, y las bajas calificaciones para Ar-

gentina (100 de 104 países) y Venezuela(104) reflejan las recientes abrogaciones deobligaciones contractuales. Bolivia tambiéncalifica cerca del final (94). En una encues-ta subjetiva enfocada solamente en dere-chos de propiedad, el WEF colocó a Boliviaen el puesto 103 de 104 países (World Eco-nomic Forum, 2004: 524) en términos de in-

Tabla 3.7 - ÍNDICE DE POSICIONAMIENTO DE INSTITUCIONES PÚBLICAS, PAÍSESSELECCIONADOS, 2004

País Índice WEF de Contratos Índice WEF de Índice TI de Percepciones& Legislacióna Corrupcióna de Corrupciónb

Argentina 100 55 108

Bolivia 94 74 122

Botswana 35 47 31

Brasil 53 45 59

Chile 27 15 20

Hong Kong (China) 13 4 16

Corea del Sur 43 50 47

Mauricio 50 82 54

Malasia 33 44 39

Noruega 3 12 8

Paraguay 101 90 140

Perú 86 39 67

Singapur 10 7 5

Eslovenia 47 23 31

Taiwán 31 24 35

Venezuela 104 69 114

Notas: a Componentes del Índice de Crecimiento de Competitividad WEF que califica 104 países.

b El Índice de Percepciones de Corrupción de Transparencia Internacional calificó 145 países.Fuentes: World Economic Forum, El Informe de competitividad global, 2004-2005; TransparenciaInternacional, Índice de percepciones de corrupción 2004.

62


dependencia jurídica, la eficiencia del mar-co legal, y la protección de la propiedad in-telectual.13

Bolivia también califica muy mal en el ín-dice de corrupción, a pesar de que los empre-sarios han comentado sobre recientes mejo-ras, muy notables con respecto al servicio deaduanas y la administración tributaria. Elcumplimiento de contratos es otra dimen-sión del ejercicio efectivo de los derechos depropiedad. Bolivia también califica muy mal,tanto en el tiempo como en la cantidad deprocedimientos necesarios para hacer cum-plir un contrato (Anexo 3.1, Tabla A3.1-4).

Los empresarios locales piensan que larestricción más predominante y limitante esla incertidumbre en torno a los derechos depropiedad y al estado de derecho, resultan-te de la incertidumbre política y tensión so-cial. La incertidumbre que rodea a la Ley deHidrocarburos y la abrogación de los contra-tos de agua por parte del gobierno define vi-sible y dramáticamente el ambiente de in-versión privada, pero existen otros ejem-plos: la ocupación ilegal de tierras privadasy concesionadas, que restringe la inversiónen agricultura y silvicultura; el bloqueo decaminos y otras protestas violentas queconmocionan (es ilegal prácticamente entodos los países) han disminuido la produc-ción y los ingresos laborales.14

Los empresarios entrevistados citaronestos problemas como la principal razón porla cual no están haciendo nuevas inversio-nes. La demanda de mercado —especial-mente para empresas exportadoras— no fuefrecuentemente mencionada como una res-

tricción. La mayoría de las empresas estánadoptando una posición de “esperar y ver”con respecto a hacer una nueva inversión.Algunas citas representativas de los empre-sarios, según fueron expresadas en las en-trevistas, son:

“El gobierno sigue cambiando las reglas.”“El gobierno debería obedecer la Ley y res-petar sus propios contratos.”“La inseguridad jurídica perjudica mis ne-gocios, y yo no invertiré nuevos recursoshasta que la situación haya mejorado o,por lo menos, se haya clarificado.”“No quiero hacer crecer mi negocio bajolas circunstancias actuales.”“Quiero mantener un perfil bajo. Si miempresa crece, atraeré más atención delgobierno y mayores esfuerzos de funcio-narios del gobierno para extorsionar dine-ro de mis operaciones.”

3.2.3. El ambiente regulatorioHoy existen pocos controles de precios, y

el régimen comercial es abierto, pero el am-biente regulatorio aún es oneroso y costoso.Y, aunque hubo algunas mejoras recientes,existe un sustancial ámbito para más.

En un país que necesita nueva inversióndel sector formal, empezar y registrar un ne-gocio es irracionalmente costoso y extensoen materia de tiempo. Se requiere cumplirunos 15 procedimientos, incluyendo la pre-paración de un poder y una aplicación ela-borada por un abogado, la publicación delpoder, la presentación de estados de cuentade apertura, registro impositivo, aproba-ción a nivel municipal, y registro con insti-

13 Véase Anexo 3.1, Gráfico A3.1-3. No existe una protección efectiva de la propiedad intelectual enBolivia, y la encuesta WEF 2004 calificó a Bolivia en el puesto 103, únicamente con Angola ubicándosepor debajo. (Ibid.: 525).

14 Algunas empresas de propiedad extranjera en La Paz y El Alto informan hasta 30 días laborales perdidospor año. Véase Departamento de Estado de EE.UU. (2004).

63


tuciones públicas o semipúblicas, incluyen-do a FUNDEMPRESA, la Cámara de Comercio,el Sistema Nacional de Salud, el sistema depensiones y el Ministerio de Trabajo.

El tiempo promedio para iniciar un nego-cio en 2004 (59 días) es mejor que en 2000,cuando se requería 18 pasos (cada uno su-poniendo varios procedimientos) y un pro-medio de 66 días (Banco Mundial, 2001:12). Los procedimientos han sido simplifi-cados en varios frentes. El Gobierno Munici-pal de La Paz ha hecho mejoras que disminu-

yeron el costo promedio desde US$3,400hasta US$1,460 (Recuadro 3.2). Sin embar-go, US$1,460 es 65 por ciento más que el in-greso anual promedio y aún es extraordina-riamente alto. Bolivia no está entre los peo-res países de América Latina (Tabla 3.8), pe-ro está de lejos por detrás del mejor (Chile)y está rezagado respecto de otros países másdesarrollados. No existen, a priori, razonespara que Bolivia no pueda emular a líderescomo Australia, Hong Kong y Singapur.

15Por

ejemplo, la Tabla 3.8 muestra que muchos

15 En el caso de Singapur, el tiempo requerido para iniciar una empresa nueva puede abreviarse comprandouna empresa de caparazón ya establecida y reservada por otras para este propósito. El nombre de laempresa recientemente registrada puede ser fácilmente cambiado, y la empresa puede entrar enoperación en un día.

Recuadro 3.2 - SIMPLIFICANDO LAS REGULACIONES DE NEGOCIOS PARA EL MUNICIPIO DE LA PAZ

En 2002, el gobierno, con el apoyo del IFC, decidió simplificar la regulación de negocios, incluyen-do el registro inicial de comercio. El Municipio de La Paz fue elegido como piloto, y la Unidad de Pro-ductividad y Competitividad (UPC) del Ministerio de Desarrollo Económico diseñó el proyecto para uti-lizar los resultados piloto para un Plan Nacional de Simplificación Administrativa. La simplificación seamplió para el registro y las licencias de funcionamiento a más de 30 procedimientos afectados pro re-gulaciones municipales. La capacitación de servidores civiles y la introducción de sistemas y tecnolo-gías de información avanzados han agregado transparencia y responsabilidad dentro del Municipio, yhan mejorado así el servicio, junto con su imagen pública. Los resultados han incluido:> Se redujo la cantidad de pasos de regulación de negocios en La Paz en 70 por ciento en promedio y

se redujo el tiempo en 90 por ciento.> La cantidad promedio de visitas de los empresarios al Municipio se redujo de seis a dos.> El Municipio introdujo un programa informático que permite a los empresarios seguir el proceso de

su aplicación en línea.> Las inspecciones se han optimizado para permitir un procesamiento más rápido de las licencias de

funcionamiento.> Nuevas guías de procedimientos han ayudado a los empresarios a preparar sus aplicaciones en línea.> El número de negocios que aplicaron a licencias de funcionamiento se ha incrementado en 25 por

ciento desde el inicio del proyecto piloto.Sobre la base del éxito del proyecto piloto realizado en La Paz, el Gobierno —con la colaboración

del IFC— planea extender las técnicas de simplificación, al menos a otros 60 municipios.

64


Tabla 3.8: INICIAR UN NEGOCIO, PAÍSES SELECCIONADOS, 2004

Número Tiempo Costo (% del Capital min. (%País/Región de pasos (días) PNB per cápita) PNB per cápita)

Argentina 15 32 16 8

Australia 2 2 2 -

Bolivia 15 59 173 5

Botswana 11 108 11 -

Brasil 17 152 12 -

Chile 9 27 10 -

Colombia 14 43 27 -

Ecuador 14 92 47 11

Hong Kong (China) 5 11 3 -

Corea del Sur 12 22 17 332

Malasia 9 30 25 -

México 8 58 17 16

Nicaragua 9 45 170 -

Paraguay 17 74 158 -

Perú 10 98 36 -

Singapur 7 8 1 -

Taiwán 8 48 6 225

Venezuela 13 116 15 -

Países de AL 11 70 60 29

Países OCDE 6 25 8 44

Fuente: Haciendo negocios en 2005 (Banco Mundial, 2005).

países ven innecesarios los requerimientosde capital mínimo para establecer un nuevonegocio.

Los obstáculos para establecer un nego-cio incentivan a las empresas a permanecer

en el sector informal, pero no son las únicas—o incluso las principales— razones. Elproblema para las empresas informales no esiniciar y registrar un negocio, sino operarlo.Aparte de la pérdida de competitividad (que

65


surge de pagos de impuestos y requerimien-tos de la ley laboral), existen licencias y per-misos requeridos sobre la marcha. Tratar conlos procedimientos del Gobierno y las regu-laciones requiere tiempo y es costoso; esuna queja usual de las empresas formales.En términos de carga regulatoria, Bolivia seubica muy mal, pero excepto por “burocra-cia”, no se encuentra al final de ninguno, yasea del mundo o de América Latina (Anexo3.1, Gráfico A3.1-4).

También existen dificultades para cerraruna empresa. Cerrar un negocio no era legal-mente concebible hasta los últimos años,pero cerrar una empresa aún es difícil y cos-toso. No hay una ley de bancarrota efectiva,lo cual complica la extensión de crédito porparte del sistema financiero.

3.2.4. Infraestructura económicaEl programa de capitalización logró me-

joras en muchos servicios públicos. Las em-presas no informan que hayan tenido mayordificultad —por lo menos en La Paz, SantaCruz o Cochabamba— en servicios de elec-tricidad o telefonía, consistente con compa-raciones internacionales de Bolivia frente aotros países con respecto a servicios deelectricidad y telefonía (Anexo 3.1, GráficoA3.1-5). A pesar de las mejoras, las institu-ciones que regulan los servicios públicosprivatizados enfrentan un futuro incierto(Recuadro 3.3).

El transporte, particularmente por tierra,es problemático, más allá de los problemasque refleja ampliamente la geografía boli-viana. La tasa de retorno económica por laconstrucción y manutención de caminos es-

tá destinada a ser baja, dados los grandesespacios del país, los pequeños mercadosinternos, las grandes distancias entre mer-cados y la baja densidad de población. Elservicio de trenes y transporte aéreo son al-ternativas razonablemente eficientes paraalgunos cargamentos (Anexo 3.1, GráficoA3.1-5). Las tarifas de carga aérea, particu-larmente a los EE.UU., son bajas debido auna demanda acumulada limitada por losservicios de transporte aéreo. Estos mediosalternativos no son adecuados o disponiblespara todos los productos o regiones, pero al-gunos productores han desarrollado nego-cios exitosos alrededor de ellos.16 Asimismo,muchos productores se quejaron del bloqueode caminos. En el caso de cultivos frágiles,éstos pueden destruir una cosecha y evitarlas ventas, todo en conjunto. Esto afectacon mayor fuerza a los agricultores peque-ños pobres, que tratan de llevar sus produc-tos a los mercados. Estos problemas no soncausados por una inadecuada red caminera,sino por la descontrolada violación de las le-yes existentes. En términos generales, eltransporte ha sido un cuello de botella queafecta la competitividad en algunas áreas,pero no es una restricción limitante para lainversión en muchas actividades.

Una fuerza de trabajo educada es partede la infraestructura económica de una eco-nomía. Mientras que el sistema educativo hamejorado y podría ser aún más fortalecido,la inversión no está restringida por una es-casez de mano de obra calificada. Los retor-nos a la educación —tanto secundaria comoterciaria— son bajos según estándares in-ternacionales y latinoamericanos (Anexo

16 Varios exportadores dependen únicamente de despachos aéreos —para evitar problemas en carreteras ypuertos bolivianos. Esto es económico solamente para productos con una razón valor a peso (o espacio)alto. Un exportador rutinariamente transporta sus productos por Brasil (al puerto de Santos) parasortear problemas, retrasos y costos asociados con la red caminera de Bolivia.

66


Recuadro 3.3 - REGULACIÓN DE LA INFRAESTRUCTURA PRIVADA

El sistema de regulación sectorial (SIRESE) fue establecido a mediados de los noventa en conjuntocon el programa de capitalización en cinco sectores de infraestructura: agua y saneamiento, transpor-te, telecomunicaciones, hidrocarburos, y electricidad. El SIRESE está compuesto por una Superinten-dencia General que supervisa a cinco Superintendencias sectoriales. El SIRESE fue establecido como unsistema regulatorio independiente, financiado por las tarifas pagadas por las empresas reguladas.

Con apoyo de donantes internacionales, la capacidad institucional del SIRESE creció rápidamente ytuvo un desempeño relativamente bueno, especialmente en sus primeros años de operación. Desde elcambio de gobierno en 1997, las tensiones entre el Gobierno, la legislación y SIRESE han crecido, ali-mentadas por actitudes negativas del público con respecto a la privatización, una creciente inestabili-dad social y política, y la reciente crisis de presupuesto. A pesar del compromiso del Gobierno de for-talecer el SIRESE y de una segunda ronda del Banco Mundial para apoyar al SIRESE en 1998-2005, elsistema regulatorio no es suficientemente estable ni independiente.

La creciente inestabilidad política ha sido, quizás, el factor más fuerte para erosionar la estabilidade independencia del SIRESE. Todos los seis superintendentes son interinos y cinco de ellos han sido in-terinos por muchos años —porque el Congreso no ha nominado candidatos para la aprobación presi-dencial. Los superintendentes interinos carecen de autonomía debido a que pueden ser reemplazadospor el gobierno en cualquier momento. Recientemente, Agua y Saneamiento tuvo cuatro superinten-dentes en menos de seis meses. Adicionalmente, la Ley de Austeridad Fiscal de 2004 redujo significati-vamente los salarios de los empleados del SIRESE, que condujo a una salida de especialistas altamentecapacitados (algunos con asistencia del Banco).

En 2002-03, la (transversal) Superintendencia de Empresas (SE) emergió —un paso hacia la rees-tructuración de sector corporativo. Está trabajando en una variedad de temas —desde el registro deempresas y racionalización de procesos administrativos, hasta el gobierno corporativo y las finanzas—que, a veces, se traslapa con actividades de otras agencias. La creación de la SE, no obstante, es unbuen sistema regulatorio de infraestructura, y es central para que el ambiente de negocios atraiga in-versionistas privados.

En contraste con el sector real, la regulación financiera se ha desarrollado sin impedimentos serios.Existen Superintendencias para (1) Bancos y Entidades Financieras, y (2) Pensiones, Valores y Seguros.El sistema financiero ha tenido un buen desempeño en la crisis de 2001-2003. En general, esto se lo-gró gracias a una regulación prudencial mejorada —en particular, la introducción de principios de Ba-silea para la valoración de activos, la adopción de la Ley del Banco Central y de otras regulaciones re-lacionadas, y la legislación para la liquidación y reestructuración de bancos. Con un apoyo internacio-nal sustancial, la Superintendencia de Pensiones, Valores y Seguros ha desarrollado una capacidad pa-ra regular y supervisar el sistema del fondo de pensiones, mercados de seguros y valores. No existenconflictos aparentes entre las dos Superintendencias y el gobierno o el Congreso.

3.1, Gráfico A3.1-6). En un caso, un produc-tor de artículos especializados de cuero, laempresa se expande al ritmo en el que pue-

de capacitar internamente a sus empleados(Recuadro 3.4). Esto es consistente con loshallazgos de los estudios en productividad

67


Recuadro 3.4 - MACAWS, S.R.L., COCHABAMBA

A mediados de los noventa, la Palm Pilot fue el primer Asistente Personal de Datos (PDA) ampliamen-te adaptado —un dispositivo electrónico con programas informáticos para almacenar notas, un calen-dario, una calculadora, y una agenda de direcciones. En una década, las PDAs han evolucionado en com-putadores de mano, dispositivos de comunicación y sistemas de posicionamiento global con precios quevan desde US$150 hasta más de US$1,000. Sólo el mercado estadounidense representa cerca de 10 mi-llones de unidades anualmente.

Peter Weiss comenzó a exportar productos de cuero para diseñadores en 1994 después de haber tra-bajado en una curtiembre familiar por más de 12 años. Con su experiencia, conocimiento del sector, yconocimiento adquirido en exposiciones comerciales, él vio un mercado y creó Macaws en 1999 para ex-portar productos de cuero, particularmente estuches para PDAs o teléfonos inteligentes, o para protegerotros equipos electrónicos. Un banco boliviano le proporcionó financiamiento y, con inversiones cerca-nas a los US$3 millones, Macaws hoy exporta 150,000 unidades por mes: grandes lotes para productoreso artículos individuales a medida, la mayoría ordenados por internet. Macaws atribuye su éxito a la ca-lidad, el diseño y la funcionalidad de sus productos. Sus sistemas de calidad están registrados bajo ISO9001:2000 y sus procedimientos y políticas de salud y seguridad están registrados bajo los estándaresinternacionales OHSAS 18001:1999.

Macaws demuestra cómo un emprendedor dinámico puede competir internacionalmente trayendoestándares laborales y de calidad de clase mundial para solucionar problemas sociales que presionan:> Empleo intensivo en mano de obra. El trabajo representa cerca del 60 por ciento de los costos de la

empresa. La mano de obra de Macaws ha crecido de 25 empleados a 300, y la empresa cuenta con su-ficientes pedidos como para contratar otros 150 empleados durante la primera mitad de 2005. Cer-ca del 75 por ciento de los empleados trabajan en grupos, en tiendas o en sus casas, y el resto en lafábrica de Macaws. Todos los insumos de Macaws son bolivianos, y los proveedores de Macaws hancreado cerca de 50 trabajos adicionales. Para atraer y retener buenos empleados, Macaws ha busca-do ser socialmente responsable en todas sus políticas y tratos.

> Capacitación. Macaws capacita nuevos empleados por lotes. Se requiere cerca de dos meses y un inten-sivo involucramiento de los ejecutivos de la empresa, quienes le dan especial énfasis a la importanciade la alta calidad. El ritmo de la capacitación es la restricción limitante para el crecimiento de Macaws.

> Reducción de la pobreza. Todos los empleados están formalmente contratados, y reciben beneficiosde salud. Se les paga una tasa variable con un bono por calidad. Ganan un promedio de US$650 pormes —muy por encima del salario mínimo (US$60 por mes) o el salario promedio (US$120 pormes)— aunque las ganancias pueden ser compartidas con otros miembros del grupo. Los empleadosque viven en habitaciones alquiladas pueden, luego de unos cuantos años, poseer casa y automóvilpropios, acceder a una mejor atención de salud, y mandar a sus hijos a mejores escuelas.

> Compitiendo en mercados mundiales. Macaws es exclusivamente un negocio de exportación. Virtual-mente no existe un mercado en Bolivia para sus principales productos, y no tiene una sala de exposi-ción o representantes de ventas locales. Tiene un distribuidor principal en Nueva Jersey, y puede pro-ducir y despachar una orden a cualquier lugar de los Estados Unidos en dos semanas a partir de su re-cepción a través de internet. Tiene planeado abrir distribuidores en otros países, incluyendo China.

68


del McKinsey Global Institute en los que “Laimportancia de la educación de la fuerza la-boral ha sido llevada muy lejos. La educa-ción no es la única salida a la trampa de lapobreza. Un alto nivel de educación no esgarantía de una alta productividad. A pesardel nivel de educación institucional, los tra-bajadores en todo el mundo pueden ser ade-cuadamente entrenados en el trabajo paraalta productividad.” (Lewis, 2004: 11).

3.2.5. Impuestos yadministración tributariaEl sistema tributario fue modernizado

bajo las reformas económicas que comenza-ron a mediados de los ochenta, pero aún noexiste un impuesto al ingreso personal, y elsistema depende de impuestos a las impor-taciones y al valor agregado, y un impuestoa las utilidades de las empresas, para la ma-yoría de sus entradas. En comparación conotros países, las tasas y la carga tributariade Bolivia no parecen excesivas (Anexo 3.1,Cuadro A3.1-5). El impuesto a las utilidadesde las empresas, al 25 por ciento, es modes-to en relación con otros países y el impues-to al valor agregado, con una tasa efectivade 14.9 por ciento, es nominalmente un im-puesto de base amplia con pocos productosexentos. Sin embargo, con estos instrumen-tos, la base es relativamente estrecha. Losaltos niveles de contrabando reducen las re-caudaciones del impuesto al valor agregadoy los impuestos a la importación, y la infor-malidad reduce las recaudaciones de im-puestos de las empresas. Las empresas yagentes formales privados se quejan de quesus impuestos son excesivamente altos (enrelación con aquellos que no pagan impues-tos y en relación con los servicios que reci-ben) y que son menos competitivos porquepagan impuestos. Más aún, en un país don-de la tasa de pobreza individual era de 65

por ciento en 2002, la dependencia en im-puestos regresivos al consumo agrava elproblema.

La Tabla 3.9 refleja algunas de las carac-terísticas del sistema tributario boliviano.El índice de eficiencia del sistema tributariodemuestra las percepciones de los encuesta-dos sobre la simplicidad y transparencia delsistema tributario. La posición relativamen-te alta de Bolivia (puesto 58 entre 104 paí-ses) refleja las reformas previas y, según es-ta medida, Bolivia tiene un mejor desempe-ño que muchos países desarrollados, inclu-yendo Australia, los EE.UU. y Alemania. Enla pregunta del alcance y efectos del sistematributario, que mide el grado en el que el sis-tema tributario incentiva a trabajar o inver-tir, Bolivia está peor; está ubicada en elpuesto 80 —pero aún mejor que Argentina,Brasil, Perú y Ecuador. Los temas de corrup-ción son significativos impedimentos parala inversión y el crecimiento, y se han iden-tificado a los “pagos irregulares a los recau-dadores de impuestos” como problemáticospara Bolivia según las encuestas internacio-nales comparativas. Estos resultados fueroncorroborados en las entrevistas con empre-sas bolivianas, a pesar de que varios encues-tados mencionaron mejoras recientes. El sis-tema tributario boliviano no es visto comoun detrimento para la inversión y el creci-miento, a pesar de algunas quejas sobre fun-cionarios e inspectores de impuestos co-rruptos.

3.2.6. Legislación y reglas laboralesBolivia tiene un salario mínimo (cerca de

US$50/mes), pero no parece distorsionar elmercado laboral. La mayoría de las empresasmanufactureras pagan por encima del sala-rio mínimo, y algunas lo hacen varias vecespor encima del mínimo.

69


Por otra parte, la Ley del Trabajo no in-troduce distorsiones económicas. La legis-lación vigente data de 1939, es similar alas leyes en otros países de América Latina

(por ejemplo, Argentina y Brasil) que fue-ron redactadas sobre la legislación laboralitaliana de los treinta. Establece reglas ela-boradas e inflexibles, prohíbe el empleo

Tabla 3.9 - COMPARACIONES ENTRE SISTEMAS TRIBUTARIOSPosiciones de países seleccionados, 2004

Alcance y Eficiencia Pagos irregularesefecto de la del sistema en la recolección

País/Región tributación tributario de impuestos

Argentina 90 100 60

Australia 66 91 10

Bolivia 80 58 88

Botswana 15 6 45

Brasil 103 102 55

Chile 28 21 19

Colombia 70 76 46

El Salvador 12 11 43

Hong Kong (China) 1 1 4

Corea del Sur 48 69 63

Malasia 11 10 39

México 71 99 53

Nicaragua 93 59 67

Paraguay 32 36 90

Perú 86 77 42

Singapur 4 4 11

Taiwán 9 16 25

Estados Unidos 17 89 20

Venezuela 42 64 82

Fuente: WEF, 2004. Los índices se construyeron sobre datos de una encuesta de

104 países.

70


parcial o no permanente, ordena beneficiosespecíficos, y reduce la libre elección delempleador y de los empleados. Ha tenido elefecto de incrementar los costos laboralespara los empleadores y reducir la flexibili-dad en el mercado laboral. Irónicamente,aquellos individuos que se suponía iban abeneficiarse de las protecciones legalesacaban en desventaja y discriminados. Pro-híbe que los trabajadores poco calificados,menos experimentados y menos calificadosacepten cualquier empleo que ofrezca me-nores beneficios de los arbitrariamente im-puestos, forzándolos a buscar empleo en elsector informal donde no gozan de ningunaprotección de la Ley del Trabajo. El BancoMundial (2001) estima que los costos nosalariales para los empleados cubiertos porla ley laboral (una minoría de los trabaja-dores del país) representan el 54 por cien-to del salario pagado a los empleados enforma adicional.

Un efecto de la Ley del Trabajo es quemuchas empresas que contratan mano deobra poco calificada permanecen informalespara evitar el pago de los beneficios de ley.Una reciente encuesta a trabajadores urba-nos en 2002 realizada por el Instituto Na-cional de Estadística (INE) estimó que sola-mente el 31 por ciento de los trabajadoresurbanos ocupados estaban en el sector for-mal y, por lo tanto, cubiertos por la Ley delTrabajo o por regulaciones similares; 10 porciento eran empleados del sector público y21 por ciento del sector privado (Monterrey,2004: 11). De éstos, solamente uno de cadaocho era un trabajador no calificado: tan só-lo el 2.3 por ciento de la fuerza laboral urba-na ocupada cubría a trabajadores no califi-cados del sector privado, mostrando que lacobertura de la Ley del Trabajo es muy estre-cha, especialmente para la mano de obra nocalificada.

El Anexo 3.1 (Tabla A3.1-6) presenta losdatos de la encuesta sobre flexibilidad delmercado laboral. Mientras que Bolivia esmenos flexible que la mayoría de los paísesdesarrollados, los indicadores no están sig-nificativamente fuera de línea. Incluso loscostos de despido —en términos de sema-nas de salario— son modestos en relación alos de algunos países (por ejemplo, Brasil yColombia) pero más altos que el promediode América Latina. Esto se advierte en losmás recientes informes de la encuesta WEFrespecto a la flexibilidad en la determina-ción del salario para Bolivia (puesto 27 en-tre 104 países) y en la facilidad de contratartrabajadores extranjeros (puesto 32 entre104). Estas calificaciones relativamente al-tas sugieren que la Ley del Trabajo puedeefectivamente ser burlada por los negocios.Adicionalmente, las relaciones laborales anivel de empresa son generalmente informa-das y buenas.

Muchas empresas se quejan rápidamentede la Ley del Trabajo. Afirman que reduce suflexibilidad y productividad, pero la pregun-ta relevante aquí es cuánto impide la inver-sión privada y empuja a las empresas haciael sector informal, y esto no ha sido estima-do. Algunas empresas burlan la Ley del Tra-bajo al contratar trabajo del sector informal.Esto presenta otros problemas relacionadoscon mantener la calidad, capacitar a los tra-bajadores externos y la disciplina de la fuer-za laboral.

3.2.7. Disponibilidad y precio del créditoUn sistema financiero eficiente y saluda-

ble es esencial para el crecimiento. Esto fueilustrado en Bolivia durante el crecimientode los noventa (Anexo 3.1, Tabla A3.1-2). Elactual estado del arte del sector financieroboliviano genera dudas sobre su futuro pro-

71


mocionando el crecimiento y facilitando lainversión.

El más lento crecimiento, que comenzóen 1999 fue acompañado (algunos dicenque provocado) por una disminución depréstamos de los bancos comerciales. Losdepósitos se contrajeron fuertemente entre1999-2004. El porcentaje de cartera en mo-ra aumentó marcadamente, alcanzando unmáximo de casi 20 por ciento a principios de2003. Los requerimientos de adecuación decapital fueron ajustados y los bancos comer-ciales tuvieron que constituir mayores pre-visiones para los créditos en mora, resultan-do en colocaciones más cautas. Actualmen-te, hay una alta liquidez en el sistema ban-cario, lo que puede reflejar un comporta-miento más prudente, a pesar de que el sec-tor privado se queja de haber sido desplaza-do, debido a que los bancos han invertidofuertemente en bonos del tesoro de cortoplazo, para financiar el déficit.

La mayoría de la cartera de los bancos es-tá denominada en dólares estadounidenses,lo que implica un sustancial riesgo cambia-rio para las empresas no exportadoras y unriesgo de crédito para los bancos. Al margende los esfuerzos para incrementar la carteraen moneda nacional, la mayoría de los prés-tamos están denominados en dólares. Lasmás recientes tasas activas promedio anua-lizadas, en dólares, para prestatarios prima-rios están entre 7.4 y 11.6 por ciento.17 Es-tas tasas son más altas que las actuales ta-

sas internacionales, pero no son desmesura-damente más altas. El acceso al crédito me-diante el sistema bancario es limitado; seprefieren los bienes raíces —comúnmenteusados como garantía. El Anexo 3.1, tablaA3.1-7, presenta alguna información sobreacceso al crédito.

El crédito al sector privado a través delsistema bancario ha caído desde 1999, perono es el caso del crédito de instituciones demicrofinanzas (IMF). La cartera total de lasIMFs creció desde cerca de US$150 millonesen 1999 a cerca de US$300 millones en2002: ello la convierte en la porción de ma-yor crecimiento en el sector financiero(Banco Mundial y FMI, 2003 y Baldivia,2004). Mientras que las tasas de interés(promediando anualmente cerca de 23 porciento en dólares, a principios de 2004) ylos costos son considerablemente mayoresque los de los bancos comerciales, los por-centajes de cartera en mora son mucho másbajos, 4.6 por ciento a diciembre de 2003.18

Dicho préstamo es importante para las mi-croempresas —típicamente no registra-das— y para la generación de empleo.

La Bolsa Boliviana de Valores tiene elpotencial para financiar la inversión futu-ra. Al presente está un tanto limitada conla mayoría de las empresas que cotizan, alser de propiedad familiar con derechos depropiedades poco claros, gobernancia ycontabilidad, pero el incipiente mercado debonos corporativos muestra alguna prome-

17 Nueva Economía, Año 11, No 565 (13 de febrero de 2005: 17). Tanto las tasas promedio para depósitosy cartera estan expuestas por banco. Los diferenciales frecuentemente están entre 4-6 por ciento.

18 Baldivia (2004: 88-94). Se debe notar que estos datos son para las IMFs reguladas por la SBEF(Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras). Para las IMFs no reguladas las tasas de interésson presumiblemente algo más altas. También debe notarse que las tasas activas promedio para lasIMFs reguladas han caído substancialmente (desde el 30% a diciembre de 1998 a 23% a diciembre de2003). Esto refleja tanto la creciente competitividad como el rol de las IMFs en relación con los bancoscomerciales.

72


sa si es que puede mejorar sus estándarescontables.

3.3. COMPETITIVIDAD

3.3.1. Consideraciones generalesLa capacidad de atraer inversión e incre-

mentar la productividad de un país —enotras palabras, su competitividad— está re-lacionada con instituciones, políticas y do-tación de factores, particularmente cuandose compararon con los de otros países. Encambio, esas instituciones, políticas y dota-ciones de factores, y la forma en la que secombinan, determinan la productividad.Con mayor productividad habrá economíasmás competitivas pueden atraer mayores ni-veles de ingreso y bienestar per cápita.

La competitividad es un concepto emer-gente y algo subjetivo, y hay muchas for-mas de clasificarla y medirla. Un esquemadesarrollado por Michael Porter y sus sociospara el Índice Anual de Competitividad deNegocios del Foro Económico Mundial19 en-fatiza sobre las condiciones de negocios ylos elementos microeconómicos de la com-petitividad. Otro enfoque —aquí seguido—incluye además determinantes macroconó-micos o determinantes agregados de pro-ductividad. Sala-i-Martin y Artadi (2004)describen esta taxonomía y su medición.Esta taxonomía selecciona 12 componentes

principales, o bloques de construcción, decompetitividad. Sin embargo, así como nohay una fórmula para el desarrollo económi-co, no hay una ponderación o calificaciónprecisa de los componentes. Algunos pue-den ser necesarios para alcanzar competiti-vidad (para no mencionar desarrollo), peropuede que no sean suficientes. La debilidadde un elemento puede desplazar la fortale-za en otros. La Tabla 3.10 muestra los 12elementos, junto con algunos indicadores ycomentarios respecto a las circunstanciasbolivianas.

La importancia relativa de estos 12 ele-mentos cambiará en la medida en que estospaíses se desarrollen.20 Para países menosavanzados, los elementos básicos posible-mente incluirían los que están al principiode la lista, incluyendo instituciones, in-fraestructura física, estabilidad macroeco-nómica, seguridad y capital humano básico.Para los países más avanzados, la competiti-vidad y el crecimiento muy posiblementeson determinados por la sofisticación e in-novación de los negocios.

3.3.2. Comparaciones internacionalesLa medición de la competitividad es im-

portante para hacer comparaciones en eltiempo o entre países. Muchos de los ele-mentos que contribuyen a la competitividad

19 Véase Porter (1990) y temas subsiguientes del WEF, El Informe global de competitividad. El Índice deCompetitividad de Porter (BCI) produce resultados muy semejantes y sus calificaciones son aquíutilizadas —el Índice Global de Competitividad (GCI), que ha sido medido por primera vez en 2004.Esta semejanza no es sorprendente dado que la base de datos fuente y algunos de los indicadores sonlos mismos. La calificación global del BCI para Bolivia en 2004 ubicó al país al final global —en laposición 93 de una muestra de 93 países, mientras que el GCI ubicó a Bolivia en la posición 98 entre104 países.

20 Sala-i-Martin y Artadi (2004) articulan una serie de etapas de desarrollo basados en la importancia deestos elementos de competitividad a diferentes niveles de ingreso per cápita. Ellos postulan tres etapasdistintas de crecimiento dirigidas por: (i) factores y factor de acumulación; (ii) la búsqueda deeficiencia; e (iii) innovación.

73


Elemento

Instituciones:Derechos depropiedad

Infraestructurafísica

Estabilidadmacroeconómica

Seguridad

Capital humano

Eficiencia de losmercados debienes

Medida/indicadores

Confiabilidad de los servicios de laPolicía, independencia judicial,seguridad jurídica, alcance de lacorrupción, eficiencia gubernamental,legislación para bancarrota, estándaresde contabilidad, transparencia en lossectores público y privado.

Red caminera y calidad, accesoportuario y calidad, coberturatelefónica, calidad de electricidad,servicios ferroviarios, calidad de lainfraestructura del transporte aéreo.

Déficit del sector público, inflación,deuda gubernamental/PIB, déficit encuenta corriente actual, tasa deahorro, diferencial de tasas de interés.

Índices de criminalidad, persistenciade disturbios violentos, guerra civil,crimen organizado.

Indicadores de salud, incluyendoexpectativa de vida, mortalidadinfantil, etc. Alcance y calidad de laeducación y capacitación.

Carga tributaria y complejidad delsistema tributario, distorsionesinducidas por la política agrícola yotras de gobierno, competenciadoméstica, competencia externa.

Relevancia en Bolivia

El fracaso del Gobierno para tratarefectivamente los bloqueos decaminos y la confiscación de tierras.Dudas sobre el cumplimiento de loscontratos, por parte del gobierno,para empresas del sector dehidrocarburos, y proveedoras yconcesionarias de servicios públicosprivatizados (por ejemplo, Aguas delIllimani). Incertidumbre sobre elfuturo del sector privado y contratosIED. Algunas mejoras recientes en laCorte Suprema.

La baja densidad de población ygrandes distancias impiden eldesarrollo del transporte,comunicaciones y electricidad.

Relativa estabilidad desde fines delos ochenta. Incertidumbre asociadacon el déficit fiscal y presionespolíticas populistas.

A pesar del descontento social, haypoca inseguridad personal respecto aotros países de ALC.

Mientras que los indicadores desalud y educación han mejorado enlos últimos 20 años, aún estánrezagados, por detrás de los de otrospaíses de ALC.

El alto grado de informalidad reflejacarga regulatoria y/o tributaria.

Tabla 3.10 - ELEMENTOS DE COMPETITIVIDAD

74


Elemento

Eficiencia delmercado laboral

Eficiencia delmercadofinanciero

Disponibilidadtecnológica

Apertura ytamaño demercado

Sofisticación de negocios

Innovación

Medida/indicadores

Impuestos sobre planilla, prácticas decontratación y despido, flexibilidad de la fijación de salarios, relaciones a nivelde empresa y nacional, fuga de cerebros.

Acceso al crédito, sofisticación delmercado financiero, procedimientos debancarrota, prácticas de garantía, saluddel sistema bancario, disponibilidad decapital de riesgo, presencia de InversiónExtranjera Directa (IED), existencia decontroles de cambio u otras restriccionesa la cuenta de capital.

Absorción de tecnología a nivel deempresa, leyes y regulaciones detransferencia de tecnología, uso de lared internet, cobertura de telefoníacelular.

Tamaño del mercado doméstico, medidopor el PIB menos la balanza comercial;nivel y composición de exportaciones.

Estado del desarrollo de grupo,incluyendo calidad y cantidad deproveedores domésticos; sofisticacióndel proceso de producción; estrategiasde comercialización de la empresa;presencia de IED.

Gasto de la empresa en Investigación yDesarrollo (I&D), calidad de las institucionesde investigación científica, disponibilidad decientíficos e ingenieros, emisión de patentes,protección de la propiedad intelectual.

Relevancia en Bolivia

Legislación y reglas laboralesrestrictivas promueven lainformalidad.

Cuenta de capital abierta. Bajocrecimiento de demanda depréstamos en el sector bancariotradicional, junto con un reciente yvigoroso crecimiento de lasinstituciones microfinancieras.

La apertura de tecnología esmayormente frecuente en lossectores de extracción y de serviciosfinancieros modernos.

El tamaño del mercado doméstico esrelativamente pequeño. La aperturade la economía -medida por la razónde exportaciones al PIB- es baja, apesar de la política de liberalizacióncomercial de fines de los ochenta.

Limitado desarrollo espontáneo degrupo. Poca IED en manufactura.

Bajos niveles de I&D en lasempresas.

Fuente: La taxonomía y clasificación siguen de cerca a Sala-i-Martin y Artadi (2004).

75


son subjetivos y no medibles. Para ellos, serealizan encuestas de opinión, generalmen-te realizadas a líderes de negocios en elmundo.21 Existen datos para otros atributos.Dado el rango de preguntas y temas, la agre-gación presenta dificultades, y se están de-sarrollando sistemas elaborados de ponde-ración.

La Tabla 3.11 presenta calificaciones in-ternacionales seleccionadas del Informe glo-bal de competitividad 2004-05. Como se

puede ver para el Índice Global de Competi-tividad total, siguiendo la descripción ante-rior en líneas generales, Bolivia se ubicamuy mal internacionalmente —en el puesto95 entre 104 países en la encuesta. Entrepaíses de América Latina, Bolivia está al fi-nal de la lista. Haití fue omitida de la en-cuesta 2004.

La Tabla 3.11 también presenta califica-ciones para los elementos de la competitivi-dad de país. Las bajas calificaciones de Bo-

21 La Encuesta de opinión ejecutiva del WEF 2004 fue conducida por una gran cantidad de instituciones deinvestigación afiliadas en todo el mundo. La Encuesta de opinión cualitativa 2004 se realizó a 8,729encuestados.

Tabla 3.11 - ÍNDICE GLOBAL DE COMPETITIVIDAD, 2004 (Calificaciones entre 104 países)

Elementos de competitividad Bolivia Argentina Brasil Chile Colombia México Perú Botswana

Índice general 95 75 49 29 69 60 76 58

Instituciones 101 83 55 29 67 69 81 38

Infraestructura física 100 59 58 34 73 62 81 51

Estabilidad macroeconómica 93 39 96 15 67 36 55 13

Seguridad 72 79 75 39 103 83 84 40

Capital humano básico 76 38 61 28 52 45 69 90

Capital humano avanzado 85 49 48 41 70 66 72 71

Eficiencia del mercado de bienes 99 88 48 29 73 76 85 47

Eficiencia del mercado laboral 103 97 52 26 73 69 79 22

Eficiencia del mercado financiero 95 89 33 19 55 65 48 46

Disponibilidad tecnológica 97 59 42 32 71 52 75 65

Apertura y tamaño de mercado 97 80 28 59 55 27 77 71

Sofisticación de negocios 98 65 27 32 53 51 73 80

Innovación 101 85 32 49 62 59 94 57

Fuente: Xavier Sala-i-Martin y Elsa Artadi, “El Índice global de competitividad,” en WEF, 2004.

76


livia para la categoría de instituciones ilus-tran las dificultades que enfrentan los inver-sionistas en el ejercicio de los derechos depropiedad y del estado de derecho. La bajacalificación en eficiencia del mercado labo-ral es reflejo de la actual Ley del Trabajo, apesar de alguna flexibilidad compensatoriaen la determinación del salario. La baja ca-lificación en infraestructura física refleja losproblemas con el transporte terrestre y lared portuaria —una característica de la geo-grafía del país.

Para Chile —el líder en América Latinatanto en competitividad como en recientecrecimiento sostenido— las fortalezas hanincluido el marco institucional, las políticasmacroeconómicas, el desarrollo y la eficien-cia del mercado financiero. Estas caracterís-ticas han superado las cargas en competiti-vidad que surgen del tamaño pequeño delmercado doméstico, que en cambio es com-pensado por la orientación externa de Chile,que le permite tomar ventaja de mercadosinternacionales.

Botswana tiene una economía basada enrecursos naturales, al igual que Bolivia, pe-ro a diferencia de Bolivia, ha crecido rápida-mente en los años recientes. En 2003 teníaun ingreso per cápita ligeramente más altoque el de Uruguay o el de Brasil. Ha desarro-llado competitividad en una cantidad de

áreas importantes y ha crecido en gran par-te debido a su adaptación institucional, unambiente de política macroeconómica esta-ble y eficiencia de mercado. Estos factoresayudaron a superar las desventajas que sur-gen de la insuficiencia del capital humano,pequeño tamaño de mercado, y negocios nosofisticados.

El Índice Global de Desarrollo de la Tabla3.11 es similar a otros dos índices WEF, elÍndice de Crecimiento de Competitividad yel Índice de Competitividad de Negocios(BCI). El Índice de Crecimiento de Competi-tividad se enfoca en el crecimiento y en lascondiciones macroeconómicas, mientrasque el BCI se concentra en consideracionesmicroeconómicas y de negocios. El BCI cali-fica a Bolivia algo más bajo que el ÍndiceGlobal de Competitividad —en el último lu-gar de 93 países.22

Los tres índices de competitividad WEFestán positivamente correlacionados conlos niveles de ingreso per cápita y entreellos. La fuerte asociación esperada con elingreso per cápita es apoyada con análisisdel conjunto de datos.23 Estas correlacionesno indican la dirección de causalidad, si hu-biera: ¿Chile ha crecido durante los últimos30 años debido a su fuerte competitividad?,o ¿la competitividad de Chile ha sido fuertedebido a su crecimiento económico? En tér-

22 WEF (2004: 29). Verdaderamente, en el análisis adjunto, Bolivia fue considerada como una “economíaque rinde más de lo esperado” en el sentido de que su ingreso per cápita fue mayor de lo que sehubiera esperado dados sus elementos de competitividad de negocios, según las mediciones de su BCI.La implicancia suyacente, postulada por Porter (2004) es que el futuro económico de Bolivia es sombríoa menos que pueda mejorar su ambiente de negocios.

23 El Anexo 3.1, Tabla A3.1-8 presenta algún análisis estadístico bivariado. Mientras que utilizar losdiferentes componentes de los índices de competitividad para explicar la varianza en los niveles deingreso per cápita puede parecer intuitivo, la multicolinealidad erosiona la validez de tal análisis. Sinembargo, el Índice Global de Competitividad representa el 68 por ciento de la varianza en los nivelesde ingreso per cápita en la muestra de países. Asimismo, en tal análisis, la conclusión de Porter (2004)del análisis BCI —léase que Bolivia es una “economía que rinde más de lo esperado”— tambiénaparece.

77


minos generales, es probable que las econo-mías competitivas gocen de ingresos y es-tándares de vida altos, sugiriendo que lasmejoras en competitividad deberían traerbeneficios.

3.3.3. Cadenas productivas: clusters para mejorar la competitividadUno de los importantes bloques de cons-

trucción de la competitividad es la sofistica-ción de negocios, que incluye el desarrollode clusters, o cadenas productivas. En añosrecientes el Gobierno de Bolivia ha dado unimportante paso en la promoción de clus-ters, o cadenas productivas. Este enfoquepuede utilizar el diálogo público-privadopara identificar y atender las restriccioneslimitantes a la inversión y crecimiento a ni-vel sectorial. Con mercados más eficientes,los clusters se desarrollarían naturalmente,pero el trabajo buscado por el gobierno pro-porciona apoyo catalítico adicional, con elpotencial de mejorar la eficiencia del merca-do y acelerar el surgimiento de clusters pro-ductivos.

Atraído por la experiencia en otros paí-ses, el gobierno ha articulado planes paraapoyar cadenas productivas (Kreidler, 2005;CONAPE, 2005; UPC, 2005 y Loza, 2004).Trabajando a través del Sistema Boliviano deProductividad y Competitividad-SBPC), elGobierno ha buscado promover alianzas es-tratégicas entre los sectores público y priva-do, en conjunto con la comunidad académi-ca, para formular e implementar políticaspara incrementar la productividad y compe-titividad.

Estructura organizacional y criterios deselección. La identificación los sectoresprioritarios ha incluido a varias agenciasdel Gobierno en una comisión interministe-

rial, coordinada por la Unidad de Producti-vidad y Competitividad del Ministerio deDesarrollo Económico (UPC). Los criteriosgenerales para seleccionar los sectoresprioritarios incluyen: (a) generación de em-pleo; (b) ganancias por tipo de cambio; (c)contribución al PIB; (d) grado de industria-lización y nivel de valor agregado; y (e) par-ticipación de los pobres. Los criterios su-plementarios y secundarios son: (f) volun-tad y facilidad política; (g) interés de losactores y agentes económicos para mejorarel cluster; (h) la existencia de una base es-tructural razonablemente competitiva; e (i)igualdad regional. Estos criterios son am-pliamente cualitativos y no existe una basepara ponderarlos o hacer compensaciones(UPC, 2004).

Dentro del gobierno, los objetivos, ins-trumentos y definiciones de grupo teníanque ser acordados, así como los criterios deselección. Todo esto ha tomado tiempo conel programa que data de 1996. Una caracte-rística positiva de las preparaciones ha sidoun diálogo entre los sectores público y pri-vado que ha conducido a mejores entendi-mientos de los sectores, sus problemas y po-tenciales, la necesidad de fundamentar lacompetitividad en temas que van más alládel precio, la dependencia de la competitivi-dad de una empresa en sus propias acciones,y sobre qué puede esperarse razonablemen-te del Gobierno. Mucho de este trabajo, in-cluyendo estudios y asistencia técnica, hasido apoyado con financiamiento de dona-ción, especialmente de la Corporación Andi-na de Fomento (CAF).

La UPC ha producido una cantidad de es-tudios de diagnóstico, y aproximadamente15 estudios están disponibles. Generalmen-te han sido realizados por consultores y em-presas consultoras. El tamaño de los estu-dios varía ampliamente —de 54 páginas

78


(quinua) a 823 páginas (frutas exóticas).Muchos comprenden cerca de 200 páginas.Asimismo, existe una amplia varianza en sucalidad. Tres de los estudios más fuertes (so-ya, quinua y uvas/vino) son los más cortos yfueron financiados por el PAC/CAF.

Luego de que la Comisión deliberó, apo-yada en los estudios de diagnóstico, se se-leccionaron aproximadamente 20 cadenasproductivas. El primer cluster incluía so-ya/aceites vegetales, productos de madera,productos de cuero, productos de textiles yropa, y quinua. Los siguientes clusters hansido de maíz/aves, nueces, productos de al-paca y vicuña, uvas/vino, plátanos, trigo,corazón de palmito, productos cárnicos, yotros productos alimenticios. Para Sucre,Potosí y Uyuni, se ha seleccionado el turis-mo. En retrospectiva, la mayoría de las acti-vidades productivas económicas (excluyen-do las no transables) han sido diseñadas pa-ra el programa de clusters.

Acuerdos para acciones de política. Conlos clusters seleccionados para el programa,el siguiente paso ha sido articular y firmaracuerdos específicos de cluster que incluye-ron a los sectores público y privado. Estosacuerdos (Acuerdos Bolivianos de Competi-tividad, o ABC) registran obligaciones gene-ralizadas y reconocimiento de problemassectoriales. Formalmente, los ABC son fir-mados por representantes del gobierno,asociaciones privadas y empresas partici-pantes. No tienen fuerza legal, pero expre-san entendimientos y compromisos comu-nes para trabajar juntos. Son monitoreadosy diseñados para renovación anual. De ma-nera destacable, los ABC establecen un ve-hículo institucional para el diálogo, la co-municación y el seguimiento, con la idea deque el gobierno y las empresas privadaspueden trabajar juntos para mejorar la pro-

ductividad. La idea subyacente no es pro-porcionar crédito o subsidios, sino hacerque los sectores público y privado conjunta-mente identifiquen y resuelvan problemas-/cuellos de botella para los distintos clus-ters individuales.

Durante 2004 se acordaron y firmaronseis ABC más, cubriendo clusters para pro-ductos de madera, productos de cuero, cora-zón de palmito, uvas/vino (véase Recuadro3.5), maíz/aves, y trigo. Se renovaron otrosdos ABC —para las cadenas de quinua y so-ya/aceites vegetales. La participación delas empresas privadas en estos acuerdos havariado. Para las cadenas de quinua y so-ya/aceites vegetales, se firmaron los ABCsen 2002, con más de veinte suscriptores pri-vados para cada uno. Para los ABCs firmadosen 2004, hubo un poco más de seis suscrip-tores. Esta reducción puede reflejar: (a) laimportancia relativa de los sectores de qui-nua y soya; (b) la participación presidencial(y firma) para los ABC de 2002 (versus la fir-ma ministerial o viceministerial en 2004); o(c) una reducción en la percepción privadade los beneficios y efectividad de los progra-mas de cluster.

El formato y la estructura de los ABC sonsimilares para todos los sectores. Contienendeclaraciones de objetivos, una visión parael clusters, una elaboración de los problemasy prioridades derivados de los talleres dediscusión y agendas para la acción. Los pro-blemas citados con mayor frecuencia han si-do: inseguridad judicial, inadecuada in-fraestructura (especialmente transporte),informalidad/contrabando, e insuficientefinanciamiento. En los casos de quinua y so-ya/aceites vegetales es posible un examendel progreso bajo las agendas de acción. Enambos casos se han registrado avances enmejoras de transporte, pero no se han evi-denciado progresos en la mejora de la segu-

79


ridad jurídica (para títulos de propiedad yprotección ante invasiones y confiscaciónarbitraria).

Evaluación del Programa: fortalezas y de-bilidades. La mayor fortaleza del programade promoción de grupos es su potencial pa-ra identificar y atender restricciones limi-tantes, tanto a nivel sectorial como inter-sectorial. El programa enfatiza la asociaciónpública-privada y el trabajo conjunto pararesolver problemas, más que un enfoque dearriba-hacia-abajo, o uno que involucre

subsidios caros y distorsionadores. En rela-ción con el tema de las distorsiones, está elhecho de que la lista de cadenas productivasno parece estar fija. Los criterios de selec-ción e inclusión en el programa, como seenumeró previamente, son suficientes paraincluir a la mayoría de las actividades eco-nómicas productivas. Pueden sumarse clus-ters a la lista, de modo que sus problemaspuedan ser identificados y atendidos. El pro-grama parece estar bien administrado ycompetentemente gestionado.

Recuadro 3.5 - EL CLUSTER DE UVA, VINO Y SINGANI*

La producción vinícola boliviana está concentrada en el sur; dos tercios del producto total son ge-nerados en el valle de Tarija. Mientras que muchas de las condiciones topográficas y climáticas son si-milares a las de las mejores regiones productoras de vino de Chile y Argentina, las alturas proporcionanun sabor único, calidad e identidad a las uvas bolivianas, a los vinos y a los singanis. Está comenzan-do a emerger una “cultura del vino” en Bolivia, y se espera que los niveles de consumo se incrementenrápidamente por encima de los actuales 1.5 litros per cápita por año. Adicionalmente, a pesar de queactualmente las exportaciones son muy bajas (por debajo de US$100,000/año), existe gran acuerdo re-ferente al potencial de expansión de producción y exportaciones del grupo/sector.

En la última década, la inversión en el sector vinícola fue cercana a US$70 millones, y la produc-ción global del grupo en 2002 representó cerca del 0.2 por ciento del PIB —aún pequeña, pero crecien-te. La producción de uvas y vino se realiza en 33 comunidades, y se estima el empleo directo en 5,000individuos aproximadamente.

En mayo de 2004, el gobierno de Bolivia, mediante la Unidad de Productividad y Competitividad(UPC) firmó un acuerdo (Acuerdo Boliviano de Competitividad, o ABC) con miembros de la cadena deproducción de uva, vino y singani. En el programa de acción acordado en el ABC, se han perseguido unaserie de pasos y medidas:> Se ha desarrollado un programa para reducir los efectos negativos del granizo.> Se fortaleció la investigación, el desarrollo y la certificación en el sector. Se mejoró la infraestruc-

tura para alcanzar los estándares de acreditación y elevar los servicios para el sector. Asimismo, seha programado capacitación y asistencia técnica que se está ejecutando actualmente.

> Se inició un plan de promoción de comercialización para mercados domésticos y externos.Una variedad de fuentes internacionales han comprometido su apoyo, incluyendo el BID y la CAF.

* El singani, un licor boliviano, es una bebida espirituosa que se obtiene destilando uva para vino. Para el estudio de diagnóstico del grupo, véase Paniagua (2002).

80


Las debilidades del programa de gruposse centran en el intenso rol del gobierno.Si bien existen méritos innegables en unainiciativa gubernamental en esas líneas, elaparato gubernamental parece muy elabo-rado e intensivo en procesos. El programaha asumido una forma sobre-legalista conénfasis y atención en la preparación, laaprobación y la renovación de acuerdos degrupo (los ABC), en vez de monitorear suimplementación, lo que frecuentementerequiere acción del gobierno. De hecho,cuando las empresas son consultadas so-bre el programa, se quejan sobre su “natu-raleza burocrática”, sus costos supuestos,y una percepción de falta de acción delsector público. Una empresa en una activi-dad de grupo seleccionada se refería alprograma como un “ejercicio de palabreríaen el sector público y de autoabsorcióngubernamental”. Otro gerente indicó quesu empresa nunca había recibido la visitade los funcionarios de gobierno con excep-ción de aquellas que tuvieron el evidentepropósito de obtener sobornos (y estas vi-sitas no estaban relacionadas con las acti-vidades de las cadenas productivas). En ge-neral, el fracaso o incapacidad guberna-mental para tratar con los problemas gene-rales del ambiente de inversión (por ejem-plo, derechos de propiedad, estado de de-recho, corrupción, etc.) también aplica aldesarrollo específico del grupo. Si el go-bierno es incapaz de resolver estos proble-mas a un nivel general (incluyendo presu-miblemente el liderazgo político al más al-to nivel nacional), las perspectivas para suresolución por partes, o a nivel de grupo,también pueden ser limitadas. Éste es unsuplemento útil para un programa más am-plio de mejora del ambiente de inversión,pero no debería considerarse como un sus-tituto.

3.4. RECOMENDACIONES

Consideraciones generales. Tres propues-tas básicas constituirían las bases para unaestrategia de crecimiento renovado. Prime-ra, dadas las restricciones fiscales del sectorpúblico, el sector privado necesariamentetiene la llave para el crecimiento futuro; lainversión del sector privado y el crecimien-to van a tener que ser tomados en cuentapara impulsar la economía. Sin un sectorprivado creciente y vibrante, el crecimientogeneral también se estancará. Segunda, da-do el pequeño tamaño del mercado domésti-co boliviano, el crecimiento económico serádictado por el éxito que el país tenga al ex-pandir las exportaciones y por su integra-ción en la economía global. Finalmente, nose puede esperar que el sector informal y demicroempresas lideren el crecimiento delpaís. Ellas tienen un papel, pero no puedenser vistas como líderes. Su productividad esdemasiado baja, y su rentabilidad frecuen-temente está basada en actividades ilegaleso en distorsiones de leyes o políticas. Laproductividad y la competitividad dominanla organización y los métodos modernos denegocios, y va a ser necesaria una transiciónhacia esas prácticas para que la economíacrezca de manera sostenible. La transiciónimplicará —y facilitará— una reducciónprogresiva del sector informal.

Mejorando el ambiente de inversión-reco-mendaciones de la evaluación del ambientede inversión. La evaluación del ambiente deinversión del Banco Mundial (ICA, BancoMundial, 2001) tuvo un extenso análisis delos problemas que conducen a la baja pro-ductividad y a la baja inversión privada. ElAnexo 3.1 presenta las recomendaciones delBanco Mundial, y los progresos que se han

81


hecho a la fecha para resolver estos proble-mas, y los temas destacables. El Recuadro3.6 resume estos resultados.

Bajo la amplia gama de medidas para re-ducir los costos operativos de las empresas,—hubo progreso al mejorar los procedi-mientos aduaneros y servicios de infraes-tructura. Para el servicio de aduanas, se hanrealizado importantes mejoras con la sim-plificación de procedimientos y la acelera-ción de la desaduanización. Sin embargo,aún se requiere contratar un agente aduane-ro, y las empresas se quejan de que el servi-cio de aduanas no está haciendo lo suficien-te para combatir el contrabando, a pesar deque ésta no es una función exclusiva del ser-vicio de aduanas. Para infraestructura, ma-yormente enfocada en caminos, cerca del 40por ciento de la inversión pública de los úl-timos cuatro años ha sido destinado a laconstrucción de caminos, concentrándoseen los corredores de exportación. No se hanrealizado acciones con relación a la Ley delTrabajo, y éste es aún un tema pendiente.

La ICA cubre igualmente temas regulato-rios y de institucionalidad pública. La admi-nistración tributaria ha mejorado desde2001, pero permanecen algunos temas. Unárea de tangible progreso ha estado en rela-ción con los permisos y registros para em-presas. El tiempo promedio para iniciar unnegocio ha caído en 10 por ciento, de 66 a59 días, pero aún es demasiado alto. Aún sepuede hacer mucho, incluyendo la elimina-ción de registros innecesarios, la consolida-ción de procedimientos, uso de “tiendas deuna parada”, y la eliminación de requeri-mientos de capital mínimo. Se han hechopocos progresos en el sector judicial, y losnegocios todavía perciben que el sistema escostoso, lento y proclive a la corrupción. Se-ría muy importante un mayor desarrollo deun registro público confiable de propiedad.

Este documento recomienda una serie decambios de política para atraer la inversiónnecesaria (18-22 por ciento del PIB), mejo-rar la productividad (crecimiento de 1.5 porciento a 2.0 por ciento de la PTF por año) y,en consecuencia, generar crecimiento y em-pleo suficientes para reducir la pobreza. Al-gunas de las recomendaciones son activida-des que pueden ser atendidas en el cortoplazo, y otras pueden ser concretadas sola-mente en el largo plazo.

Mejoras de corto plazoMejorando los indicadores de competitivi-

dad. La ICA fue un sólido diagnóstico con re-comendaciones para mejorar el ambiente deinversión e incrementar la competitividadde Bolivia. Construyendo sobre la ICA, estecapítulo —incluyendo los anexos— tieneamplias comparaciones de Bolivia con otrospaíses, que destacan la relativa debilidad deBolivia en la mayoría de los indicadores decompetitividad. Estos indicadores estánampliamente disponibles para inversionis-tas en el mundo y (junto con titulares deprensa que permiten entrever una aparentehostilidad hacia la inversión privada) ayu-dan a formar sus visiones sobre Bolivia. Lamayoría son descritos en la publicaciónanual del Banco Mundial, Haciendo nego-cios. No son la única forma de analizar lacompetitividad, pero son un punto de parti-da razonable.

Mejorando el ambiente regulatorio. La ca-rga regulatoria que enfrentan las empresasque operan en Bolivia es muy alta. Se hanhecho algunas mejoras en los años recien-tes, incluyendo la descentralización del re-gistro comercial (antes todas las empresastenían que ir a La Paz) y una reducción de 10por ciento del tiempo requerido para regis-trar un negocio. Pero con un promedio de 59

82


días aún toma mucho tiempo establecer unnegocio en Bolivia. Asimismo, cerrar unaempresa es extremadamente difícil y costo-so. La independencia regulatoria es igual-mente un problema, y cuenta con alta rota-ción e interferencia política. El Gobierno de-bería tomar medidas para revertir estas ten-dencias, contratando reguladores perma-nentes y asegurando que sean independien-tes del control político y que tengan perso-nal profesional competente. Paliar estosobstáculos es una tarea que el gobiernopuede abordar en el corto plazo.

Monitoreando los indicadores del ambien-te de inversión. El equipo económico del Go-bierno debería monitorear, con relación aotros países, los indicadores clave asociadoscon el ambiente de inversión, incluyendo eltamaño de la economía informal, iniciar unnegocio, contratar y despedir trabajadores,registrar propiedad, obtener crédito, prote-ger a los inversionistas y cumplir los contra-tos. Luego de compilar una lista de indica-dores, el Gobierno debe asignar responsabi-lidades específicas y metas para las mejorasdentro del Gabinete. Estos esfuerzos, así co-mo las medidas que se están tomando paramejorar los indicadores, deben estar públi-camente disponibles.

Cadenas productivas. El programa de de-sarrollo de grupos ha tenido un buen co-mienzo —pero lento— y es un importanteapoyo para los esfuerzos gubernamentalesdestinados a atraer nuevas inversiones.Ofrece potencial para desarrollar las asocia-ciones entre los sectores público-privadopara identificar cambios sectoriales y de ba-se amplia que incrementarían el producto, lainversión, la productividad y la competitivi-dad. Debe seguir manteniéndose la selec-ción de grupos flexible y abierta. El énfasis

en el diálogo y la comunicación debe sersostenido con el objeto de identificar y su-perar las restricciones y problemas impues-tos por el Gobierno que enfrenta el sectorproductivo. El Gobierno debe poner mayorénfasis en alcanzar resultados medibles queaumenten la competitividad de la inversiónprivada.

Mejoras de largo plazo,fortaleciendo los derechos de propiedad,

el estado de derecho y las instituciones. Unadébil búsqueda y cumplimiento de los dere-chos de propiedad, junto con un sistema im-predecible referente al estado de derecho esuna restricción limitante mayor para el cre-cimiento. Un mayor respeto de la Ley porparte del Gobierno supone voluntad políticay un ambiente político de cooperación. Po-drían ser posibles algunas medidas para de-sarrollar la confianza por parte del Gobier-no. Mantener los caminos viables para el co-mercio y reivindicar tierras que han sidoconfiscadas por grupos ambiciosos seríanunos primeros pasos visibles y simbólicos.Un área donde se ha notado algún progresoes en la lucha contra la corrupción. Expandirla lucha hacia nuevos frentes, particular-mente el contrabando, también traería be-neficios.

Reforma de la ley laboral. La obsoleta Leydel Trabajo impone costos a las empresas,no protege adecuadamente a los trabajado-res y es un contribuyente principal para elelevado grado de informalidad, y, posible-mente, para la migración de bolivianos ca-pacitados atraídos por mejores oportunida-des fuera del país. Mide la modernización ycrecimiento de la economía. En Bolivia, co-mo en la mayoría de los países, la reforma dela Ley del Trabajo es extremadamente difícilespecialmente porque protege no a los más

83


Recuadro 3.6 - PROGRESO EN EL MEJORAMIENTO DEL AMBIENTE DE INVERSIÓN

En 2001, la Evaluación del ambiente de inversión del Banco Mundial (ICA) desarrolló recomendacio-nes para alentar el crecimiento, la creación de empleo y el desarrollo del sector privado. El Anexo 3.2enumera los problemas que fueron diagnosticados en la ICA, las recomendaciones del Banco y las ac-ciones que el Gobierno ha tomado. Han pasado cuatro años y se ha progresado en cuanto a algunas delas recomendaciones, pero otras no han sido vistas como prioridades. Asimismo, algunas acciones quetomó el Gobierno no han tenido los resultados esperados. Debido a los trastornos políticos de los ne-gocios, abrogación de contratos, e incertidumbre de las futuras relaciones comerciales con los EstadosUnidos, todo el ambiente de inversión es peor ahora, y hay áreas de retroceso —donde se necesitaríaprogreso solamente para volver a las condiciones vigentes al momento de la ICA:Algún progreso:> Reforma aduanera. Se han mejorado muchos procedimientos y los inversionistas privados han no-

tado el progreso. (véase Anexo 3.2)> Caminos. El Gobierno ha dado prioridad a la mejora de los caminos. Aún existen problemas de man-

tenimiento, y hay nuevos problemas de bloqueos por los que protestan.> Administración tributaria. Hay mejoras administrativas, pero una pequeña base impositiva, contra-

bando, y evasión generalizada ponen una pesada carga sobre una pequeña base impositiva.> Registro comercial. El registro nacional ha sido descentralizado y el tiempo promedio se ha reduci-

do en 10 por ciento de 66 a 59 días, pero aún es muy largo y costoso.> Promoción de exportaciones. La agencia de promoción de exportaciones fue reorganizada en 2004;

ésta tratará de crear una red utilizando las 34 embajadas y los cien consulados de Bolivia.> Facilitación de exportaciones. Se ha mejorado el RITEX, pero los retrasos de los CEDEIMs son un pro-

blema significativo para los exportadores.Cambios que no han alcanzado los resultados deseados:> Explorar opciones para reducir el riesgo cambiario y aumentar el crédito en moneda nacional. El go-

bierno creó un esquema, UFV, pero no ha tenido el efecto deseado.> Extender los beneficios del comercio a las PYMEs. El programa de maquicentro no ha funcionado.Sin progreso:> Eliminar los requerimientos para pagar a los agentes aduaneros para facilitar las importaciones y ex-

portaciones.> Revisar la Ley del Trabajo para introducir flexibilidad y bajar los costos no salariales.> Modernizar y mejorar los procedimientos judiciales.> Programas de capacitación. Los limitados esfuerzos no han producido programas que los hombres de

negocios consideren útiles para capacitar empleados.Retroceso:> Promover agresivamente la inversión extranjera.> Negociar el status de exento de impuestos para las prendas bolivianas de algodón que se exportan a

Estados Unidos.

84


vulnerables sino a los poderosos, bien co-nectados, y relativamente ricos. Esto puededescartar reformas previas a la Ley del Tra-bajo, pero un enfoque alternativo podría in-volucrar cambios en las regulaciones y pro-cedimientos que gobiernan las zonas fran-cas industriales. Dado que las zonas francasno están trabajando como se pensó original-mente, sería apropiada alguna reflexión.Muchos países han usado estos acuerdos nosólo para incrementar las exportaciones demanufacturas y generar empleo, sino tam-bién para atraer la IED y superar las dificul-tades de inicio. Para los compromisos boli-vianos, parecerían deseables algunos cam-bios en la administración tributaria —el es-collo en el pasado. Más importante sería quelas zonas podrían estar exentas de algunasde las onerosas previsiones de la Ley del Tra-bajo. Ésta sería una forma de introducir re-formas, con nuevos compromisos que pro-

vean una prueba que podría ilustrar los be-neficios de las futuras reformas.

Las bases legales para un ambiente mo-derno de negocios. En el presente ambientede política fracturada y de confrontación,no es el momento para una agenda legislati-va, pero Bolivia no puede competir efectiva-mente hasta que construya el marco legalque otras naciones tienen. Además de la Leylaboral, existen leyes importantes que noestán reglamentadas o bien son obsoletas.Estas son leyes que rigen por ejemplo, el co-mercio internacional, la propiedad intelec-tual, y que pueden provocar una bancarrota.Pueden utilizarse las iniciativas de competi-tividad del gobierno, incluyendo las cadenasproductivas, para compilar una lista comple-ta de legislación defectuosa o ausente pre-viendo un tiempo que sea más propicio parala modernización económica.

Capítulo IV

COMERCIO, POLÍTICA COMERCIAL E INSTITUCIONES

Dado el pequeño mercado doméstico, el sector exportador es

crucial para el crecimiento económico. Este capítulo evalúa

las políticas comerciales e instituciones de Bolivia y su

efectividad en el comercio, orientándose a identificar barreras que

limitan al sector comercial boliviano para convertirse en una im-

portante fuente de crecimiento. Hay una incidencia particular muy

clara en favor de un ambiente propicio para que la productividad

desemboque en procesos cada vez más amplios de diversificación.

86


4.1. INTRODUCCIÓN

En países con pequeños mercados do-mésticos, el sector de exportación es crucialpara el crecimiento. La contribución anualde las exportaciones al crecimiento de Boli-via subió de un promedio de –0.2 por cientodurante los ochenta a +0.6 puntos porcen-tuales durante los noventa y a +2.9 puntosporcentuales en 2000-04. En 2004, un au-mento del 33 por ciento en las exportacio-nes llevó al primer superávit comercial en 14años y la contribución al crecimiento fue demás de 7 puntos porcentuales.

Tradicionalmente, el crecimiento en Bo-livia ha sido alto cuando el crecimiento delas exportaciones era bajo, y viceversa. Estose debe en parte a que las exportaciones sonuna pequeña porción del PIB (cerca del 21por ciento), pero también debido a que exis-ten pocos vínculos entre el sector exporta-dor y el resto de la economía. Las altas tasasde crecimiento del PIB de mediados de losnoventa no fueron guiadas por exportacio-nes: el PIB creció cerca de 4 por ciento poraño durante los noventa,24 pero las exporta-ciones fueron de menos de un quinto delPIB, y crecieron a una tasa promedio del 3.4por ciento.

El desempeño de la exportación bolivia-na durante los últimos 20 años es débil com-parado con otros países de la región. Las ex-portaciones per cápita en Perú, Colombia,Brasil y Ecuador crecieron por lo menos aldoble que las tasas bolivianas: Argentina4.5 veces y Venezuela y Chile 7 veces más rá-pidamente.

Parece que los recientes aumentos de laexportación se deben a factores exógenos

más que a reformas domésticas activas o apolíticas de gobierno. Los altos precios y lademanda mundial de soya, gas natural yotras exportaciones de minerales han lidera-do el crecimiento de las exportaciones. Lasexportaciones no tradicionales de manufac-turas han estado rezagadas por detrás delreciente crecimiento de las exportaciones.En 2004, las exportaciones de manufacturascrecieron en un 20 por ciento, mientras quelas del sector agrícola crecieron en un 40 porciento, el sector de hidrocarburos en 64 porciento y el sector de minerales en 29 porciento. Los precios de los bienes son voláti-les y el reciente crecimiento de las exporta-ciones podría ser efímero. El crecimientosostenido, para reducir la pobreza, requeri-ría una base más amplia de exportación convínculos al sector no transable.

Este capítulo analiza las políticas e insti-tuciones de comercio de Bolivia y su efecti-vidad en el comercio. Se propone identificarlas barreras políticas e institucionales queimpiden que el sector comercial boliviano seconvierta en una importante fuente de cre-cimiento. El capítulo considera únicamenteel comercio de bienes. La sección 2 se cen-tra en los patrones bolivianos de importa-ción y de exportación. La sección 3 analizala política comercial de Bolivia y la de susprincipales socios comerciales. La sección 4evalúa el impacto económico de las nego-ciaciones actuales del comercio en la Orga-nización Mundial de Comercio, el acuerdoregional de los países andinos con el Merco-sur y las negociaciones en curso para un áreade libre comercio entre los países andinos ylos Estados Unidos (basándose en modelosde simulación descritos en Francois y Hall,

24 Para ser comparable con las tasas de crecimiento de la exportación, el crecimiento del PIB debecalcularse sobre el PIB medido en dólares corrientes, en cuyo caso las tasas del crecimiento del PIB delos noventa estuvieron cerca del 5.5 por ciento por año.

87


2003). La sección 5 se centra en los aspec-tos institucionales del comercio, mientras la6 proporciona algunos puntos de conclusióny recomendaciones.

4.2. PATRONES DE COMERCIO

La importancia del sector comercial hasido creciente. El comercio representabamenos de 30 por ciento del PIB cuando selanzaron las reformas económicas en 1985.Alcanzó el 38 por ciento a mediados de losnoventa y ha estado por encima del 40 porciento en los dos últimos años. Hubo una rá-pida aceleración de la razón de importacio-nes a PIB durante los noventa, mientras quela razón de exportaciones a PIB cambió po-co. En los últimos cuatro años, las exporta-ciones subieron drásticamente y las impor-taciones como porcentaje del PIB declina-ron desde su máximo a finales de los noven-ta (Gráfico 4.1).

El rezago del crecimiento de las exporta-ciones respecto del de las importacionesluego de importantes reformas comercialesno es inusual en la región. Generalmente seexplica por una combinación de una presión

más intensa sobre el sector que compite conlas importaciones debido a las reformas, conun simultáneo deterioro de los términos deintercambio debido a factores externos (mi-nerales y combustibles en el caso de Boli-via). La promoción de exportaciones no fueun elemento importante de las reformaseconómicas iniciadas en 1985, y la recupe-ración de las exportaciones esperó hastaque Bolivia gozara de términos de intercam-bio más favorables.

El comercio tiene un mayor porcentajedel PIB boliviano que del colombiano (31por ciento) o del peruano (27 por ciento) yestá cerca del promedio de 41 por ciento pa-ra los países de América Latina y el Caribe.Es mucho más bajo que el promedio de 52por ciento de los países de ingresos bajos ymedianos, los que, tal como Bolivia, tiendena tener pequeños mercados domésticos. Enlas siguientes dos secciones se describe laevolución y los patrones de las exportacio-nes e importaciones.

4.2.1. ExportacionesEl paquete de exportaciones de Bolivia

se ha concentrado en unos pocos productos

Gráfico 4.1 - PARTICIPACIÓN DEL COMERCIO EN EL PIB, 1980-2004

Fuentes: INE, La Paz.

Comienzo de las reformasde comercio reformas

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004

Porc

enta

je

Importaciones/PIB Exportaciones/PIB

88


primarios (minería e hidrocarburos), y lasexportaciones no tradicionales aumentaronen los noventa. Las reformas iniciadas en1985 incentivaron la diversificación de lasexportaciones. Hoy en día, las exportacio-nes no tradicionales están cerca del 50 porciento del total de las exportaciones, mien-tras que en 1980-1985 estuvieron entre el 5y el 16 por ciento. En 2003, las exportacio-nes estuvieron compuestas de: > Exportaciones tradicionales. Hidrocarbu-

ros representó el 57 por ciento de las ex-portaciones tradicionales y los minerales—principalmente zinc, estaño, oro yplata— representaron el 43 por ciento.

> Exportaciones no tradicionales. Los pro-ductos de soya representaron el 50 porciento de las exportaciones no tradicio-nales. Se agregan la joyería de oro y pla-ta, productos maderables, textiles, cas-taña, cuero y azúcar, que representanmás del 80 por ciento.Las exportaciones de soya y sus deriva-

dos han estado creciendo consistentemen-te; pero, visto de otra manera la porción

aumentada de las exportaciones no tradi-cionales tiene que ver más con la declina-ción de las exportaciones tradicionales quecon un fuerte crecimiento de las exporta-ciones no tradicionales. A la inversa, la re-ciente declinación de la participación delas exportaciones no tradicionales (Gráfico4.2) refleja las exportaciones de gas natu-ral al Brasil y Argentina, así como los pre-cios internacionales para bienes de expor-tación favorables.

El paquete de exportación de Bolivia semantiene muy concentrado comparado conla mayoría de los otros países de la región.El Gráfico 4.3 muestra la evolución de los ín-dices de concentración de Herfindhal paraBolivia, Chile, Colombia, Ecuador y Perú.25

Este índice abarca la concentración del pro-ducto y del mercado (así como su correla-ción dentro de cada país). En el caso de Bo-livia, muestra un movimiento hacia la con-centración alrededor de 1985, seguido poruna diversificación. Sin embargo, en 2003,sólo el paquete de exportación del Perú esmás concentrado que el de Bolivia. Los índi-

25 Los índices de concentración de Herfindhal son: H = Σi

s2i donde si es la participación de la observación

i en el paquete de exportación (i.e., Σi

si = 1). H aumenta con la concentración.

Gráfico 4.2 - PARTICIPACIÓN DE LAS EXPORTACIONES NO TRADICIONALES


Porc

enta

je

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002

89


ces de Herfindhal para las exportaciones deChile, Colombia y Ecuador son de un tercio aun medio del tamaño del de Bolivia. Los va-lores más altos de Bolivia son principalmen-te debidos a una concentración mayor delproducto, en vez de a una concentración delmercado.

El reciente crecimiento de la exporta-ción se ha debido principalmente a losfuertes precios mundiales para el paquetede exportación de Bolivia. El Gráfico 4.4muestra que solamente el 16 por ciento delpaquete de exportación de Bolivia teníamercados mundiales a la baja (en términosde valor) durante 1999-2003. (En términosde volumen, solamente el 7 por ciento delpaquete de exportación declinó en los mer-cados mundiales.) El resto se benefició demercados mundiales crecientes. Éste es elcaso del gas natural (casi un cuarto de lasexportaciones), que hubo un crecimientopromedio de casi 20 por ciento en 1999-2003. Los productos de soya, petróleo cru-do, bienes de cuero, joyería de oro y platay textiles también se beneficiaron del cre-

cimiento promedio anterior. La volatilidadde precios de estos productos sugiere queel boom de exportación podría revertirsefácilmente.

Respecto a otros países, el desempeñode la exportación en Bolivia ha estado porencima del promedio. El Gráfico 4.5 —undespliegue gráfico del desempeño de las ex-portaciones de Bolivia— muestra que casidos tercios del paquete de exportación haaumentado su cuota en los mercados mun-diales.> Sectores a la baja. El cuadrante inferior

izquierdo es de productos donde el mer-cado mundial se está encogiendo y don-de la participación de Bolivia está des-cendiendo, por ejemplo, minerales dezinc y productos de madera.

> Que no rinden al nivel de su capacidad. Elcuadrante superior izquierdo es de pro-ductos donde el mercado mundial ha es-tado por encima del promedio, pero Boli-via está perdiendo participación en elmercado. Incluye soya, metales precio-sos y joyería.

Gráfico 4.3 - CONCENTRACIÓN DE LAS EXPORTACIONES, 1962-2003

Fuente: Comtrade de Naciones Unidas, Nueva York. El índice de concentración de Herfindhal se calcula usando productos/mercados como observaciones, y, por tanto, refleja tanto la concentración de producto y mercado como su correlación.

0,0

0,1

0,2

0,3

0,4

Indi

ce d

e co

ncen

trac

ión

de H

erfin

dhal

1962

1964

1966

1968

1970

1972

1974

1976

1978

1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

Ecuador Colombia Bolivia Chile Perú

90


> Exitosos en la adversidad. El cuadranteinferior derecho es de productos conmercados mundiales en descenso, perodonde Bolivia ha estado aumentando suporción de mercado, principalmente concastaña y estaño.

> Campeones. En el cuadrante superior de-recho, los mercados mundiales han creci-do y Bolivia ha aumentado su participa-ción. Estos productos incluyen gas natu-ral, productos de soya, ropa y productosde cuero.Los principales mercados de exportación

son el Mercosur y la Comunidad Andina, quejuntos representan el 60 por ciento de lasexportaciones de Bolivia en 2004. En rela-ción con las exportaciones al Mercosur, 38por ciento de las exportaciones totales en2004 fueron principalmente exportacionestradicionales: gas natural al Brasil y Argen-tina y petróleo crudo a la Argentina. Las ex-

portaciones a la Comunidad Andina son do-minadas por la soya y sus derivados. Todaslas exportaciones de la soya van a Colombiay Perú. Más del 80 por ciento de las exporta-ciones del aceite de soya y la torta de acei-te de soya fueron a los países andinos, prin-cipalmente Venezuela, en 2003.

Con el 12 por ciento de las exportacio-nes, los Estados Unidos es un mercado rela-tivamente pequeño y subexplotado, pero esimportante para las exportaciones no tradi-cionales y manufactureras. Los Estados Uni-dos han recibido más de tres cuartos de lasexportaciones de textiles, joyería de oro yplata, y madera en 2003. El Centro Interna-cional de Comercio, usando su modelo Tra-desim, estima que las exportaciones a losEstados Unidos están 44 por ciento por de-bajo de sus niveles potenciales.26 Las expor-taciones de manufacturas a los Estados Uni-dos tienden a ser más intensivas en trabajoque las exportaciones a otras regiones. Entérminos generales, las exportaciones demanufacturas representan el 41 por cientode los trabajos de manufactura en Bolivia.Tal como se muestra en el Gráfico 4.6, las ex-portaciones de manufacturas a los EstadosUnidos tienen el mayor contenido de manode obra —casi el 16 por ciento de los traba-jos de manufactura. Las exportaciones demanufactura a los países andinos represen-tan un 11 por ciento adicional.

Existe la posibilidad de expandir la parti-cipación de Bolivia en los mercados de sussocios. Sus principales competidores tien-den a ser otros países andinos, otros paísesdel Mercosur, los Estados Unidos, la UniónEuropea o, en el caso de textiles, China, In-dia y Pakistán.

26 Tradesim es un modelo econométrico de tipo gravitacional. Las predicciones para Bolivia están fuera dela muestra, ya que Bolivia no fue incluida en la regresión original.

Gráfico 4.4 - COMPOSICIÓN DEL PAQUETE DE EXPORTACIONES NO TRADICIONALES, 2003


Soya52%

Otros19%

Textiles5%

Madera6%

Cuero3%

Azúcar3%

Castaña5% Joyería

7%

91


Gráfico 4.5 - DESEMPEÑO RELATIVO DE LAS EXPORTACIONES DEL PAQUETE DE EXPORTACIÓN DE BOLIVIA, 1999-2003

1201 Granos de soyarotos o no

2616 Metales preciosos

Incumplidores

1507 Aceite de soya y susderivados

2304 Torta de soya

2710 Petróleo. no crudo

4104 Cuero equinoo bovino

7113 Artículos dejoyería

1208 Harina y alimentos de semillas oleaginosas4418 Carpintería y ensamblajede madera

Crecimiento del comercio mundial, todos los productos

2709 Petróleo crudo

Campeones

8429Maquinarias

1701 Azúcar de caña o remo

45403530252015105

7108 Oro metalico o en forma semi-manufacturada

0601 Castaña, amacardos & cocas

2608 Zinc mineral yconcentrado

4407 Madera aserrada

8001 Estaño metálicoCumplidores

en adversidad

US$ 50M.

2609 Estaño mineral y concentrado

-10

-7.5

-5

-2.5

0

0-15-20

2711 Gas de petróleo

6109 Camisetas y camisetas

2.5

5

7.5

10

12.5

15

17.5

20

Sectores declinantes

-10 -5

Aumento en la participación de Bolivia en el mercado mundial, 1999 2003

Crec

imie

nto

del v

alor

del

com

erci

o m

undi

al, 1

999-

2003

(%)

Fuente: Centro de Internacional de Comercio (CIT), Ginebra.

92


Las exportaciones bolivianas son despa-chadas en pequeñas cantidades. En 2003,había alrededor de 700 empresas exportado-ras, y solamente unas pocas tuvieron la ca-pacidad de exportar grandes cantidades. ElGráfico 4.7 muestra la distribución del valor

del despacho promedio en la categoría deseis dígitos en 2004.27 Tiene un máximo cer-ca de US$20.000, que es un embarque muypequeño para la mayoría de los estándares apesar de que, cuestionablemente, existe unaalta varianza. El promedio de embarque másgrande por partida arancelaria estuvo cercade US$25 millones (y el más pequeño, cercade cero). Recientemente, los valores de em-barque han estado declinando de un prome-dio de US$29.000 en 2001 (medido en dóla-res corrientes) a US$20.000 en 2004 —undescenso de casi 30 por ciento en términosreales.

4.2.2. ImportacionesLas importaciones están más diversifica-

das que las exportaciones, pero están con-centradas en unos pocos productos. La ra-zón Herfindhal para las importaciones deBolivia tiende a estar por encima que la desus vecinos (Gráfico 4.8). La concentraciónaumentó durante los primeros diez años delas reformas, pero desde entonces ha caído aniveles cercanos al promedio regional.

Es probable que un régimen comercialabierto y aduanas eficientes sean determi-nantes importantes del desempeño del sec-tor manufacturero de Bolivia. Las importa-ciones imponen una disciplina competitivasobre el sector manufacturero. Más del 50por ciento de las importaciones son produc-tos manufacturados y una gran proporciónde los insumos del sector son importados. Elítem más grande en el paquete de importa-ciones son insumos intermedios para uso in-dustrial que en 2004 representaron US$712millones. Los bienes de capital para el sec-tor industrial agregaron US$365 millones,

Gráfico 4.7 - DISTRIBUCIÓN DEL TAMAÑO DE LOS DESPACHOS DE EXPORTACIÓN, 2004

Gráfico 4.6 - CONTENIDO DE MANO DE OBRA DE LAS EXPORTACIONES DE MANUFACTURA

POR REGIÓN, 2003(porcentaje de trabajos en manufactura)


Porc

enta

je

0%2%4%

6%8%

10%12%

14%16%18%

Andi

na

Chile

MER

COSU

R

Esta

dos

Unid

os

Otro

s

Fuente: ANB, La Paz.

0

00001

00002

00003

0 20000 40000 60000 80000 100000

Dens

idad

Razón

27 Se computa tomando la razón del total de las exportaciones por la categoría HS 6 dígitos y el númerode casos por partida arancelaria de acuerdo con los datos proporcionados por la ANB. El gráfico muestralas estimaciones de densidad Kernel de esta razón.

93


principalmente para el sector manufacture-ro. Las importaciones de bienes de consumohan descendido a menos del 20 por cientode las importaciones de 2004. Cerca del 12por ciento de las importaciones ingresaron,bajo admisión temporal, insumos para elsector de exportación.

El Mercosur representa el 43 por cientode las importaciones en 2004. Brasil es elexportador más grande para Bolivia y repre-sentó el 26 por ciento de las importaciones.La Comunidad Andina representó el 12 porciento de las importaciones bolivianas, y Pe-rú, con el 7 por ciento, es el principal expor-tador andino a Bolivia. El resto de los paísesintegrantes de la ALADI agregaron el 7 porciento. Las importaciones desde los EstadosUnidos representaron el 14 por ciento y lasde la Unión Europea el 9 por ciento. Chinarepresentó un pequeño, pero creciente 6 porciento.

Se estima que los bienes de contraban-do son un tercio del total de las importa-ciones oficiales, y probablemente el doblede las importaciones oficiales de bienes de

consumo. Recientes estimaciones deKreidler y Rocha (2004) sugieren que elcontrabando podría haber alcanzado cercade US$665 millones en 2003 (39 por cien-to del total de las importaciones). Entre el50 y 80 por ciento del total del contraban-do corresponde a bienes de consumo. Unpatrón típico de contrabando es el de unmercader informal de La Paz que contrataun camionero y cruza la frontera chilenatrasladando mercadería hasta almacenesde La Paz o Cochabamba. Estos depósitosestán protegidos de las inspecciones de laaduana como parte de la “zona secunda-ria”, que abarca a los pequeños contribu-yentes bajo el “Régimen Simplificado.” Deestos depósitos, los bienes de contraban-do son distribuidos a través de conductosbien conocidos por las redes familiares ysus asociados. Algunos mercaderes, quevenden electrodomésticos, computadoras,bicicletas, y otros bienes para el hogar,dan recibos y garantías. Los camiones noson registrados, los chóferes usualmenteprovienen del departamento de Oruro, y

Gráfico 4.8 - CONCENTRACIÓN DE LA IMPORTACIÓN, 1962-2003

Fuente: Comtrade de las Naciones Unidas.

0%

2%

4%

6%

8%

10%

12%

14%

16%

18%Ín

dice

de

conc

etra

ción

de

Herf

indh

al

1962

1964

1966

1968

1970

1972

1974

1976

1978

1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

Ecuador Colombia Bolivia Chile Perú

94


puede que usen una red de caminos de tie-rra que cruzan la frontera chilena sin lainspección de aduana. Otra técnica es im-portar la mercadería legalmente dentro deChile, mediante la recepción de un mani-fiesto internacional de carga; pero des-pués de salir de la zona libre de Iquique, elcargamento desaparece sobre la fronteraboliviana o pasa a través de la aduana condocumentos falsos o sin inspección (véaseLanyi, Guevara y Bell, 2000).

4.3. POLÍTICA Y REFORMASCOMERCIALES

Antes de las reformas de 1985, Boliviatenía un régimen de comercio muy restricti-vo. Los cigarrillos y textiles enfrentabanaranceles del 70 por ciento; automóviles, de62 por ciento; y joyería, vinos y muebles, de50 por ciento. Se aplicaban impuestos deaduana del 8 por ciento a todos los produc-tos. Las barreras no arancelarias y licenciasdiscrecionales constituían importantes ba-rreras al comercio. Un tipo de cambio múlti-ple y fijo hacía muy costosas algunas tran-sacciones y subsidiaba a otras.

Las reformas al comercio rápidamentecondujeron a un régimen abierto de comer-cio. Los aranceles sobre bienes de capital seredujeron a 0 o 5 por ciento en 1988; y losaranceles sobre otros bienes fueron gradual-mente reducidos al 10 por ciento. Los bienessujetos a aranceles del 0 o 5 por ciento au-mentaron gradualmente para incluir bienesintermedios, inicialmente para los sectoresque se beneficiaron de las preferencias co-merciales en los Estados Unidos, bajo lasPreferencias Comerciales Andinas y la Ley deErradicación de la Droga (ATPDEA) —talescomo cuero, joyería, madera y textiles. Másadelante, éstas se extendieron a todos lossectores.

El arancel promedio no ponderado a fi-nes de los noventa estuvo entre el 9 y 10por ciento, pero los impuestos cobradosfueron solamente el 3.5 por ciento de lasimportaciones. Esto se debió en parte a lagran proporción de bienes intermedios y decapital, y en parte a las preferencias aran-celarias y exenciones. Las licencias discre-cionales de importación fueron gradual-mente sacadas y la última (para azúcar) fueeliminada a principios de los noventa. A fi-nes de los noventa únicamente cinco porciento de las partidas arancelarias estabansujetas a barreras no arancelarias, y éstasfueron exclusivamente para salud o razonessanitarias. Los tipos de cambio se unifica-ron y Bolivia se movió de un régimen fijo(múltiple) a una flotación (administrada).La liberalización comercial fue comple-mentada por varios acuerdos comercialesregionales y bilaterales durante los noven-ta. El comercio aumentó de 15 por cientodel PIB en 1985 a casi 30 por ciento a finesde los noventa.

4.3.1. Aranceles e ingresos aduanerosDentro de la región, únicamente el régi-

men arancelario de Chile es más simple queel de Bolivia. La estructura arancelaria deBolivia en 2005 consta de 7741 partidasarancelarias de 10 dígitos. La mayoría (72por ciento) están establecidas al 10 porciento. Cerca del 23 por ciento de las parti-das arancelarias —principalmente bienes decapital— enfrentan aranceles del 5 porciento. Cinco por ciento de las partidasarancelarias son cero (principalmente li-bros, revistas, repuestos de vehículos y ma-terial científico). El arancel promedio resul-tante es de 9.3 por ciento.

Todas las partidas arancelarias fueron li-mitadas durante la Ronda de Uruguay, pero

95


hay bastantes obstáculos en los programasarancelarios. Todos los aranceles limitadosfueron establecidos al 40 por ciento durantela Ronda de Uruguay, excepto por las parti-das HS de 16 dígitos que están establecidasal 30 por ciento (para repuestos de vehícu-los). Por tanto, cualquier probable resultadode la Ronda de Doha no impondría ningunareducción significativa sobre los arancelesaplicados en Bolivia.

Al margen de los aranceles bajos, los in-centivos para el contrabando son altos debi-do a los impuestos domésticos y otros car-gos de importación. Los pagos al SENASAG yal Ministerio de Salud por inspecciones pue-den ser superiores a los aranceles (Rodrí-guez Álvarez, 2004). Hay un 1-2 por cientode honorarios para el agente de aduana. Se-gún se informa, muchos agentes cargan ho-norarios extras para acelerar los servicios.Los impuestos domésticos incluyen un im-puesto al valor agregado del 13 por cientoque se carga sobre el valor de importaciónc.i.f. incluido el arancel, que se traduce enuna tasa del 14.94 por ciento. Un impuestoal consumo específico (ICE) se grava sobre64 partidas arancelarias. Va del 0.21 porciento sobre agua mineral a 50 por cientosobre cigarrillos y tabaco. Los vehículos mo-torizados tienen un impuesto al consumoespecífico entre 10 y 18 por ciento. El im-puesto al consumo específico se aplica so-bre el valor c.i.f. incluidos los impuestos.

La carga impositiva combinada puedeser prohibitiva. Una botella de whisky deUS$20 con un seguro y flete de US$2, paga-ría un arancel de US$2.20 (10 por ciento delvalor c.i.f.), un impuesto de depósito deaduana de US$0.12, un impuesto de valoragregado de US$3.64 y un impuesto al con-sumo específico de US$1.94 (correspon-diente a. 6.95 por ciento del valor agregadoincluido en el precio). En total, los impues-

tos corresponden a casi US$8 o 40 por cien-to del valor de importación libre-a-bordo(f.o.b.). En el caso de los cigarrillos, la car-ga impositiva es del 91% del valor de impor-tación f.o.b.; para los vehículos es el 54 porciento. Dichos márgenes grandes crean in-centivos para el contrabando: en 2004 lasimportaciones oficiales de whisky estuvie-ron por debajo de US$1 millón.

La aduana es una fuente principal de in-gresos para el gobierno. En 2004, los im-puestos de importación fueron US$70 mi-llones y los ingresos totales, incluyendo elIVA (impuesto al valor agregado), ICE (im-puesto al consumo específico) e ImpuestoEspecífico sobre los Hidrocarburos y Deri-vados (impuesto sobre hidrocarburos) fue-ron de US$319 millones —27 por ciento delingreso de impuestos, 4.7 por ciento delPIB. Las recaudaciones del IVA son la prin-cipal fuente, representan casi el 73 porciento de los ingresos de aduana. En 2004,más del 60 por ciento del IVA y el 45 porciento del impuesto al consumo específicofueron recaudados por la aduana. Dado quelas importaciones representaron solamenteel 23 por ciento del PIB (cifra oficial) en2004, esto implica que la tasa de recauda-ción en aduanas es 2 a 3 veces mayor que ladel resto de la economía. La proporción delos impuestos de importación ha descendi-do, debido en parte a los acuerdos comer-ciales y a más partidas arancelarias, quecalifican para menores impuestos. Otroselementos que reducen los ingresos poraduanas son las exenciones de impuestospara las misiones diplomáticas, organis-mos internacionales y especialmente lasONG; admisiones temporales para los ex-portadores; y el diferimiento de los pagosdel IVA hasta tres años.

Frenar el contrabando podría aumentarsignificativamente las recaudaciones de im-

96


puestos. Si se estimara el contrabando enUS$665 millones en 2003 (Kreidler y Rocha,2004), los impuestos perdidos serían de ca-si US$100 a US$150 millones. Reducir algu-nos de los elevados impuestos al consumoespecífico (y/o al IVA) podría disminuir lasrecompensas al contrabando, cambiar lastransacciones al sector formal de mayor efi-ciencia, y podría incrementar los ingresospor impuestos.

Frenar el contrabando requerirá un mejorcontrol. El Control Operativo Aduanero(COA) es responsable de reducir el contra-bando, pero no ha sido totalmente exitoso.El COA podría ser fortalecido con más perso-nal, capacitación, y mejor tecnología paralas comunicaciones, control de multitudes,seguimiento a los vehículos y rayos X. La lu-cha contra el contrabando sería igualmenteapoyada por mayores condenas y penalida-des más duras. La judicatura ha sido indul-gente para sentenciar a los contrabandistas.Asimismo, los procedimientos para la des-trucción o el remate público de los bienes decontrabando podrían mejorarse.

Reducir el contrabando haría más com-petitivo al sector formal. Al evitar impues-tos, el sector goza de significativas venta-jas de costo. De acuerdo con una encuestade seguimiento a la Evaluación del ambien-te de inversión, el problema número uno delas empresas pequeñas y medianas es elcontrabando (31 por ciento de las empresasentrevistadas y 38 por ciento de los funcio-narios públicos entrevistados se refirieronal contrabando como un problema para lasempresas pequeñas y medianas). Si estapresión competitiva desciende, podría pro-porcionar incentivos para que las empresasformales se expandan y contraten más em-pleados, así como incentivar a las empresasdel sector informal para adherirse al sectorformal.

4.3.2. Medidas no arancelariasVirtualmente no existen medidas no

arancelarias (NTM). Tampoco hay cuotas deimportación ni mecanismos de vigilancia ala importación ni tampoco monopolios ocarteles. Bolivia no ha impuesto restriccio-nes por razones de balanza de pago (i.e.,nunca ha invocado el Artículo XVIII:B delGATT). Se han aplicado pocas salvaguardas ymedidas anti-dumping.

Las prohibiciones y licencias a la impor-tación se aplican a pocas partidas arancela-rias por razones de salud pública o de medioambiente. También se imponen requeri-mientos de licencia por regulación técnicasobre insecticidas, material radioactivo yvarias sustancias químicas. Los requeri-mientos de etiquetado son limitados parapaquetes de venta al detalle mostrando pe-so u otras medidas de contenido en un siste-ma internacional de unidades. Las regula-ciones fitosanitarias se aplican sobre ani-males vivos (certificado de origen y salud) ycertificación sanitaria para plantas vivas osemillas (certificadas por un consulado bo-liviano). La importación de alimentos re-quiere un certificado sanitario de un labora-torio reconocido por las autoridades bolivia-nas. El marco legal de estándares, pruebas ycertificación es implementado por el SN-MAC. Los objetivos del SNMAC son buscar lacompetitividad y calidad de los bienes y ser-vicios bolivianos en el exterior (véase sec-ción 4.5.5 y Anexo 4.1 para regulaciones yestándares técnicos).

Bolivia tiene la más baja equivalenciaad-valorem (AVE) de medidas no arancela-rias en la región. En general, cerca del 19por ciento de las partidas arancelarias es-tán sujetas a algún tipo de NTM y ellasafectan al 29 por ciento de las importacio-nes (Kee et al., 2005). Las NTMs son relati-vamente restrictivas con un promedio AVE

97


de 32 por ciento.28 En promedio, ellas aña-den 6.1 por ciento de protección. Oficial-mente, esto refleja regulaciones técnicaspor razones de salud y medio ambiente sinafán proteccionista, pero muchos creenque las regulaciones técnicas son usadasalgunas veces con propósitos proteccionis-tas. Más aún, como muestra el Gráfico 4.9,el promedio AVE de Bolivia sobre la NTM esel más bajo en América de Sur; tan sólo el38 por ciento del nivel de Brasil.

4.3.3. Políticas de exportaciónEl régimen de exportación es muy liberal,

con casi ninguna intervención gubernamen-tal. No existen restricciones no voluntarias ala exportación, cargos de exportación o pre-cios mínimos de exportación. No existencarteles de exportación ni cuotas de expor-tación, aparte de aquellas negociadas den-tro de acuerdos bilaterales de comercio.

El principal pilar de las políticas de ex-portación es la neutralidad tributaria de lasexportaciones. Las zonas de libre comerciotienen una contribución insignificante a lasexportaciones, pero Bolivia tiene dos instru-mentos de impuestos y concesiones arance-larias: un sistema de devolución de impues-tos y el régimen de importación temporalpara promoción de exportaciones (RITEX).

El sistema de devolución de impuestoscubre aranceles e impuestos domésticos (IVAe ICE) para exportaciones tradicionales y notradicionales. Para lograr la devolución, losimportadores tienen que presentar los regis-tros de pago de impuestos hasta un máximodel 13 por ciento del valor de la exportación.Esto es reembolsado mediante un certificado

de impuestos (CEDEIM), un valor transferiblenegociado en la Bolsa Boliviana de Valores,que puede ser utilizado para pagar cualquierobligación tributaria a la aduana o a las au-toridades de impuestos internos.

Los aranceles pueden ser automáticos odiscrecionales. Ambos utilizan un CEDEIM.> El mecanismo automático aplica a las ex-

portaciones en una clasificación de diezdígitos, que el año anterior estuvieronpor debajo de los US$3 millones —cercadel 97 por ciento de las exportaciones en2004. El reembolso es del 2 por cientodel valor de la exportación si el embar-que está por encima de los US$100 mil ydel 4 por ciento si el embarque es menor.

> El mecanismo no automático aplica a lasexportaciones por encima de los US$3millones. El gobierno determina losreembolsos anualmente, basándose encostos de la industria. Los exportadorespueden solicitar un cálculo específico

28 Las equivalencias ad-valorem se calculan en dos pasos. Primero, se estima el impacto de la cantidad deimportación de las NTBs y éstas son entonces transformadas en equivalencias de precio (o equivalenciasad-valorem) usando elasticidades de demanda de la importación, estimadas por país a nivel deproducto. Para información más detallada, véase Kee, Nicita y Olarreaga (2005).

Gráfico 4.9 - EQUIVALENCIA AD-VALOREM PROMEDIO DE LA NTM, 2002

Perú

Boliv

ia

Ecua

dor

Chile

Arge

ntin

a

Vene

zuel

a

Para

guay

Colo

mbi

a

Uru

guay

Bras

il02468

1012141618

Fuente: Kee, Nicita y Olarreaga (2005).

98


para la empresa si el reembolso no refle-ja estos costos. Los reembolsos están diseñados para in-

centivar la exportación de nuevos productosy empresas, pero son muy costosos de im-plementar, y pueden crear distorsiones. Escostoso que las aduanas verifiquen una ex-portación del orden de los diez dígitos. Lasempresas de inspección de preembarque co-bran uno o dos por ciento del valor del em-barque por esto. Si éste es el costo para laaduana, entonces no vale la pena, especial-mente considerando que el 97 por ciento delsistema armonizado de partidas arancelariasde seis dígitos tenía exportaciones por me-nos de US$1 millón en 2004 y hubiera reci-bido el reembolso automático del 4 porciento. Con relación a la mayor tasa dereembolso para nuevos y pequeños exporta-dores, esto incentiva a las empresas a multi-plicar los embarques de exportación bajo di-ferentes (y/o nuevos) nombres de empresa,

para recibir el dos por ciento extra de reem-bolso. El Gráfico 4.10 muestra la distribu-ción de los embarques en 2004, alrededor deUS$100 mil. Alcanza un máximo antes y des-pués de US$100 mil, lo cual sugiere que losexportadores pueden estar incurriendo encostos adicionales para dividir los embar-ques. Para evitar las ineficiencias económi-cas y desincentivar la corrupción, sería pre-ferible conceder una tasa uniforme y auto-mática de 4 por ciento independiente del ta-maño del embarque de exportación.29

Los retrasos en el reembolso o en la emi-sión del CEDEIM, erosionan los incentivos ala exportación. El Decreto Supremo estable-ce que no debería tomar más de 35 días (20días hábiles para la emisión y 5 días para laaceptación de la solicitud), a menos que nohaya garantía bancaria para los montos delreembolso tributario, en cuyo caso podríatomar tres o cuatro meses. En la práctica, losretrasos están cerca de los seis meses, lo que

29 Nótese que el acuerdo de subsidios de la OMC limita los reembolsos al 3 por ciento del valor deexportación, pero Bolivia está exenta dado su status en la OMC como país de bajos ingresos.

Gráfico 4.10 - TAMAÑOS DE EMBARQUES INEFICIENTES RELACIONADOS CON LOS INCENTIVOS A LA EXPORTACIÓN Los picos antes y después de los US$100 mil sugieren

que los exportadores dividen los embarques

Nota: Esto muestra la densidad de Kernel del promedio de embarques, cerca de US$100 milutilizando datos de exportaciones para 2004 provistos por ANB, La Paz.

60000 80000 100000 1200005.000e-06

.00001

.00002

.000025

.000015

Razón

Dens

idad

99


puede ser algo costoso y especialmenteoneroso para las empresas medianas y pe-queñas con acceso costoso al crédito. Ac-tualmente existen algunos casos publicita-dos de quejas de exportadores sobre la ile-galidad de los retrasos en los reembolsos enel sistema judicial.

El régimen de importación temporal (RI-TEX) suspende los aranceles de importaciónasí como los impuestos internos (IVA e ICE).El RITEX no cubre bienes de capital, y no in-cluye suspensión de impuestos sobre com-bustible, hidrocarburos o energía eléctrica.No está claro por qué están excluidos estosinsumos.

El uso del RITEX ha sido muy limitado,pero ofrece ventajas sobre el sistema de de-volución de impuestos. Estimamos que me-nos del 10 por ciento de las exportaciones sebeneficiaron del RITEX. En 2003, tan sóloUS$82 millones de importaciones ingresaronbajo el RITEX, representando cerca de US$25millones de impuestos en suspenso. Si bienlos montos parecen pequeños, el beneficiopara los usuarios está estimado en US$2.5millones30, y los usuarios del RITEX piensanque el sistema trabaja eficientemente.31

El RITEX es utilizado por unas pocas in-dustrias, refleja parcialmente la concentra-ción de las exportaciones de Bolivia. Más dela mitad de las importaciones que ingresaronbajo el RITEX (US$48 millones) fue de soya,como insumos para la exportación de aceite ytortas de soya. Las importaciones de algodóny textiles de algodón usados principalmentepor exportadores de ropa (a los Estados Uni-dos) representaron otro seis por ciento.

4.3.4. Acuerdos preferencialesLa mayor complejidad en el régimen

arancelario de Bolivia se debe a los acuer-dos preferenciales con la Comunidad Andi-na, Mercosur, México, Chile y Cuba. Todoslos productos que se originan en la Comu-nidad Andina reciben un tratamiento deexención de impuestos, y las preferenciaspara el Mercosur son, del mismo modo, bas-tante extensas. Por otra parte, las prefe-rencias otorgadas a Chile y Cuba son mo-destas. Los márgenes promedio de prefe-rencias de Chile y Cuba son insignificantes:cerca del 3 por ciento. El margen promediopara los miembros del Mercosur está porencima del 81 por ciento y para 2009 paraMéxico todos los aranceles estarán en cero,igual que con la Comunidad Andina. Exis-ten pocas excepciones en el caso del Mer-cosur para algunos productos sensibles(aceites vegetales y azúcar) para los quehabrá tasas arancelarias mayores que cerohasta 2014.

Los acuerdos preferenciales mejoran elacceso al mercado para los exportadores bo-livianos. Todas las exportaciones a la Comu-nidad Andina y a la mayoría de los miembrosdel Mercosur y México se benefician, enprincipio, de los aranceles preferenciales.En el caso del Mercosur, los aranceles inclu-so han caído hasta cero, y el arancel prefe-rencial en miembros del Mercosur fue de cer-ca de 2 por ciento en 2004. En el caso de Mé-xico, el arancel preferencial está cerca de 10por ciento, sugiriendo que el libre comerciocon México puede traer importantes avan-ces de acceso a mercados.

30 Esto asume que la devolución de impuesto ocurre un año después de la fecha de importación y que lastasas de interés están alrededor del 10 por ciento.

31 Rodríguez Alvarez (2004) y las personas entrevistadas para este informe sugieren que parte de la razónpor la que estos programas han tenido un uso limitado es la inestabilidad de las políticas de largoplazo y de la legislación en esta área.

100


El principal obstáculo para las exporta-ciones bolivianas en estos mercados son lasbarreras no arancelarias que están general-mente fuera de los acuerdos comerciales. És-tas incluyen precios referenciales para texti-les en Argentina; licencias e inspeccionessanitarias discrecionales para el café, pro-ductos lácteos y sillas de madera en Brasil;cuotas para azúcar y preparaciones de ali-mentos en Colombia; y, en México, preciosreferenciales sobre poleras, sudaderas de al-godón, cerveza y algodón, así como licen-ciamiento discrecional para petróleo crudo.El problema es que no son transparentes, asíque introducen incertidumbre y erosionanlas preferencias arancelarias.

Esto explica parcialmente porqué un granporcentaje de las preferencias arancelariases subutilizado, y porqué el principal merca-do para las exportaciones no tradicionales deBolivia es los Estados Unidos. Las barreras noarancelarias que están fuera de las negocia-ciones son utilizadas por los socios másgrandes para bloquear las exportaciones bo-livianas no tradicionales. El gobierno podríabuscar mecanismos a nivel regional paraatender estas barreras no arancelarias.

En los acuerdos con Cuba y Chile existealgún ámbito para profundizar las preferen-cias arancelarias y remover las barreras noarancelarias. El arancel chileno promediopara las exportaciones bolivianas en 2004estuvo cerca del 3.8 por ciento; en el casode Cuba, en un 4.1 por ciento. Ambos paísesimponen medidas no arancelarias, desdesimples medidas sanitarias en Chile, a licen-ciamiento discrecional para todos los pro-ductos en Cuba.

Las empresas bolivianas no están inte-gradas en cadenas productivas de socios re-gionales. Las exportaciones regionales es-tán concentradas en productos minerales ysoya. Dentro del Mercosur, el Foro de Com-

petitividad busca mejorar la competitividade incrementar el valor añadido de las expor-taciones del Mercosur, y su trabajo podríaguiar hacia una mejor integración de losproductos bolivianos.

Los Estados Unidos proporcionan signifi-cativas preferencias bajo la ATPDEA y su GSP.Cerca del 40 a 50 por ciento de las exportacio-nes de Bolivia a los Estados Unidos han esta-do entrando preferencialmente, ya sea bajo elATPDEA o el GSP. La mayoría de las otras ex-portaciones ingresó a un arancel cero, de na-ción más favorecida. Únicamente cerca del 10por ciento de las exportaciones estuvo sujetoa los aranceles y ésos pagaron un arancel pro-medio de 2.1 por ciento. En general, el esque-ma preferencial ofrecido por los Estados Uni-dos es muy generoso. Sin embargo, fue ex-tendido unilateralmente por los Estados Uni-dos y, a menos que sea renovado o reempla-zado, expirará en diciembre de 2006.

Bolivia recibe los beneficios GSP en laUnión Europea, pero no son tan generososcomo los del ATPDEA. Desde 1990, la UE haconcedido condiciones especiales de accesopreferencial (exención o reducción de aran-celes) para todos los productos industrialesy numerosos productos agrícolas de los paí-ses andinos comprometidos con la luchacontra la producción y tráfico de drogas —elrégimen GSP de “drogas”. El régimen GSP seha extendido hasta fines de 2005 con unaprovisión que, en la práctica, excluye las ex-portaciones de los países andinos de unaposible graduación (la “cláusula del 1 porciento”). Los aranceles preferenciales de laUnión Europea no son necesariamente 0, ylos márgenes de preferencia tienden a sermuy pequeños cuando se trata de aranceles(i.e., para aranceles por encima del 15 porciento). Sin embargo, la mayoría de las ex-portaciones no tradicionales ingresan a laUnión Europea libres de impuestos.

101


4.4. PROYECTANDO LOS IMPACTOSDE LAS ACTUALES NEGOCIACIONESCOMERCIALES

Tres negociaciones comerciales en cursomoldearán el futuro de las exportacionesbolivianas: las negociaciones en la OMC (laRonda de Doha); el acuerdo del año pasadode la Comunidad Andina-Mercosur, que posi-blemente va a erosionar el acceso preferen-cial de Bolivia a esos mercados; y el hechode que los Estados Unidos están negociandoun acuerdo comercial con Colombia, Ecua-dor y Perú para reemplazar el ATPDEA, antesde su expiración en diciembre de 2006. Losimpactos económicos de cada uno de estosacuerdos se estiman a continuación.32

4.4.1. La Ronda de DohaNo está claro hacia dónde están yendo

las negociaciones de Doha o qué reformasserán negociadas. Sin embargo, no es pro-bable que ninguna reducción en arancelesconsolidados afecte los aranceles de Boli-via. Consideramos dos escenarios (véaseHoekman, Nicita y Olarreaga, 2005):> Negocios-como-siempre. Una reducción de

40 por ciento en aranceles consolidadospor todos los miembros de la OMC; una re-ducción de todos los picos arancelarios aun máximo de 50 por ciento; una reduc-ción de 40 por ciento en los subsidiosagrícolas; eliminación de los subsidios deexportación; y mejora en la facilitación

del comercio, que incrementará las expor-taciones mundiales en 2 por ciento.

- Las exportaciones bolivianas incremen-tarían en US$48 millones —cerca de 3por ciento de las exportaciones en 2003.Los mayores incrementos se darían en jo-yería, gas natural, tortas de aceite de so-ya y aceite y poleras.

- Las pérdidas de bienestar, cerca de US$7millones, se darían en sectores donde seeliminen los subsidios y suban los preciosmundiales —tuberías y tubos de hierro yacero, trigo, harina de trigo y malta.

> Escenario ambicioso. Eliminación de to-dos los aranceles aplicados, un recorte de50 por ciento en la restrictividad de barre-ras no arancelarias, eliminación del apoyoy subsidios a la agricultura, y mejora enfacilitación comercial, que incrementaráel comercio mundial en 2 por ciento.

- Las exportaciones bolivianas se incre-mentarían en US$82 millones (5 porciento). Los mismos productos, tal comoen el escenario de negocios-como-siem-pre, están al principio de la lista, ademásde azúcar.

- Las pérdidas de bienestar están asocia-das con importaciones con mayores pre-cios mundiales (tubos y tuberías de hie-rro y acero e insecticidas); o exportacio-nes con precios mundiales más bajos (al-cohol etílico y frijoles).Los cambios en el bienestar mundial ba-

jo los escenarios son sorprendentes. Nego-

32 Las estimaciones en esta sección son solamente indicadores, debido a limitaciones de modelamiento.Los acuerdos de comercio, particularmente el TLC EE.UU-CAN, frecuentemente involucran solamente laliberalización, así que las reformas son difíciles de modelar. Por ejemplo, nuestras cuatro estimacionesexcluyen estimaciones de bienestar asociadas con la liberalización de servicios que, en algunos casos,podrían ser significativos o los progresos dinámicos asociados con la mayor productividad debido adisciplinas y reglas más fuertes en otras áreas, tales como inversión, propiedad intelectual, etc. Laestimación del impacto económico de muchos de estos acuerdos, que van más allá del comercio demercaderías, es problemática y la evidencia es muy ambigua (véase Banco Mundial, 2004). Así,probablemente todos los cálculos subestiman los impactos reales.

102


cios-como-siempre incrementaría el bienes-tar mundial en un estimado de US$59 billo-nes, pero bajo el escenario ambicioso, losefectos son 4 a 5 veces más grandes (véaseHoekman, Nicita and Olarreaga 2005). ParaBolivia, negocios-como-siempre conduciría auna pérdida de bienestar, pero el escenarioambicioso la conduciría a una ganancia debienestar de cerca de 0.5 por ciento del PIB.Esto es más pequeño que la ganancia prome-dio entre países de bajos o medianos ingre-sos (2 por ciento del PIB) y aún más peque-ño que la ganancia promedio para los paísesOCDE. Los impactos serían pequeños debidoa que la política comercial de Bolivia ya esrelativamente abierta y la mayoría de las ex-portaciones principales de Bolivia (minera-les y gas natural) tienen una baja protecciónen el extranjero.

4.4.2. Acuerdo CAN-MERCOSURLa Comunidad Andina y los acuerdos del

Mercosur reducen las exportaciones bolivia-nas en un estimado de US$18 millones —1por ciento de las exportaciones en 2003. Elacuerdo permite que más exportadores re-gionales reciban los términos favorablesque reciben los bolivianos, erosionando,por tanto, las ventajas de Bolivia. Estima-mos33 que las pérdidas de bienestar de Boli-via serán de US$3.5 millones, 0.4 por cien-to del PIB en 2003. Las pérdidas son peque-ñas y están concentradas en unos pocosproductos y mercados —principalmente enColombia y Venezuela (aceite y torta de so-ya). Otros productos con significativas por-ciones de pérdidas de mercado son la soya aVenezuela y Colombia y el azúcar a Colom-bia. Cuando el acuerdo de la Comunidad An-dina-Mercosur entre en vigencia comercio,

Bolivia puede compensar estas pérdidasmediante la diversificación de exportacio-nes. Esto podría incluir profundizar las pre-ferencias EE.UU.-CAN.

4.4.3. Área de Libre Comercio EE.UU.-CANLos Estados Unidos está negociando un

Tratado de Libre Comercio con Colombia,Ecuador y Perú. Las negociaciones comenza-ron en 2004 en Cartagena, Colombia, con lameta de reemplazar la ATPDEA antes de queexpire en diciembre de 2006. El acuerdo se-ría modelado sobre el Tratado de Libre Co-mercio Centroamericano.

Bolivia es solamente un “observador” enlas negociaciones, debido a la oposición in-terna y porque el Gobierno no ha resueltopreocupaciones destacables sobre los dere-chos de los inversionistas. La oposición in-terna se fundamenta en un amplio rango depreocupaciones, desde el miedo a que fir-mar un TLC sería costoso para los agriculto-res bolivianos, a través de la competenciasubsidiada de los agricultores estadouni-denses (especialmente en la soya), inclu-yendo el hecho de que el uso de algunos in-sumos agrícolas (por ejemplo, semillas) es-taría sujeto a una protección de propiedadintelectual más fuerte dentro del TLC. Sepercibe algún temor de que la protección dela propiedad intelectual conducirá a mayo-res costos para las medicinas, que las comu-nidades indígenas perderían su herenciabiogenética para las farmacéuticas yagroindustriales multinacionales norteame-ricanas, y finalmente que el gobierno de Bo-livia se vería forzado a cambiar sus prácticasde licitación. El factor externo es la falta devoluntad de Estados Unidos para negociar

33 El modelo GSIM fue originalmente desarrollado por Francois y Hall (2003). Los parámetros y datos paracorrer el modelo fueron proporcionados por WITS.

103


un TLC con Bolivia, antes de que haya unaresolución clara y satisfactoria de la Ley deHidrocarburos (Recuadro 1-4).

Un TLC podría mejorar el acceso de losexportadores bolivianos a los Estados Uni-dos y proporcionar acceso libre de impues-tos para los exportadores de EE.UU. a la re-gión andina. Utilizando el modelo GSIM(Francois y Hall, 2003) como en la subsec-ción previa, hemos estimado el impacto enel bienestar bajo dos escenarios. En el pri-mero, Bolivia es excluida del TLC y sufre laerosión del mercado estadounidense y deotros países andinos. En el segundo, Boliviaes parte del TLC y se beneficia de un mejoracceso al mercado norteamericano.

Bajo ambos escenarios, los impactos enel bienestar son modestos; pero Bolivia es-taría mejor si fuera parte del TLC que si sequedara fuera. Si Bolivia participa en el TLC,las exportaciones se incrementarían casi enUS$51 millones (casi 30 por ciento de lasexportaciones bolivianas a Estados Unidos)mientras que si Bolivia no fuera parte, susingresos por exportaciones caerían en US$5millones. El contenido de trabajo de las ex-portaciones bolivianas a los Estados Unidoses el doble que el de sus exportaciones alresto del mundo (véase Gráfico 4.6), así quelas exportaciones probablemente generensignificativo empleo manufacturero. Esti-mamos que las ganancias anuales de bienes-tar asociadas con el TLC están cerca de US$6millones. Si sale el TLC sin Bolivia, las pérdi-das estarían cerca de US$700 mil, mientrasque si Bolivia participa, el bienestar aumen-taría en US$5.7 millones.

Las principales exportaciones que se ex-pandirían bajo un TLC probablemente seríande: joyería, carpintería de construcción,madera, estaño, poleras para hombres y mu-chachos, chompas y poleras. Las exportacio-nes de estos productos a los Estados Unidos

se incrementarían en más de 10 por ciento.También existen productos que sufrirían conla erosión de las preferencias si se cierra elTLC sin Bolivia.

Bolivia no importa productos agrícolasque son fuertemente exportados por los Esta-dos Unidos, así que el incremento en impor-taciones agrícolas sería insignificante. En ellado de la exportación, los productos de soyapodrían competir contra los de Estados Uni-dos en el mercado andino —tal como losmiembros del Mercosur tomaron la cuota demercado de Bolivia en estos mercados. Estapérdida ocurrirá independientemente de laparticipación boliviana en el TLC. Sin embar-go, la pérdida de ingresos en productos desoya están cerca de US$1.2 millones menosque la pérdida del TLC Mercosur-CAN. El algo-dón y los productos lácteos también sufriríanuna pequeña erosión de preferencias. Algu-nos productos agrícolas tendrían gananciassignificativas: castaña, azúcar y café.

Es probable que el impacto de un TLCCAN-EE.UU. sobre el sector agrícola sea pe-queño y podría ser positivo en algunos sec-tores. Los debates actuales son similares alos debates anteriores sobre el impacto delNAFTA, que predijeron un impacto drásticosobre los agricultores mexicanos. En reali-dad, tanto la producción mexicana como laexportación de los productos agrícolas, hanaumentado significativamente desde que elNAFTA entró en vigencia (Lederman, Malo-ney y Serven, 2004).

El Tratado de Libre Comercio no conduci-ría a pérdidas significativas en ingresosarancelarios. Primero, los ingresos de lasimportaciones de EE.UU. son pequeños por-que los aranceles son bajos y la mayoría delos productos de los Estados Unidos son bie-nes de capital que atraen un arancel del 0por ciento. Segundo, no se espera que lasimportaciones desde EE.UU. aumenten dra-

104


máticamente, así que habría poca desvia-ción comercial o pérdidas arancelarias. Esti-mamos un incremento insignificante en losingresos por recaudación del IVA sobre unvolumen mayor de importaciones.

El TLC va más allá del acceso al mercado.El acuerdo regulará las relaciones de comer-cio e inversión entre los países andinos y losEstados Unidos de una manera amplia, conla meta de incrementar el comercio y los flu-jos de inversión y de acelerar el desarrolloeconómico y social. Afectará el comercio debienes y servicios, la inversión y la licitacióndel gobierno, e impondrá disciplinas moder-nas de clase mundial sobre la propiedad in-telectual, la administración de aduanas,competencia, trabajo, ambiente de nego-cios, servicios, medidas sanitarias y fitosa-nitarias, barreras técnicas al comercio, com-pensaciones comerciales y procedimientosde resolución de disputas. La implementa-ción completa conduciría, gradualmente enel tiempo, a una radical modernización delas leyes, de regulaciones y de institucionesbolivianas.

En recientes TLCs, las provisiones de tra-bajo y medio ambientales no han ido más

allá de requerir la firma para aplicar suspropias leyes. Estas leyes gobiernan el de-recho de asociación, prohibiciones al tra-bajo forzoso, al trabajo infantil y condicio-nes de trabajo. Las premisas de los TLCs es-tán hechas sobre el supuesto de que las le-yes de cada miembro son satisfactorias yque ninguna distorsión que pudiera ocurrires causada por falta de aplicación de las le-yes. En el caso de los acuerdos laborales, lanovedad está en cómo se regula la resolu-ción de disputas. Si hay una disputa, en vezde utilizar compensaciones comerciales(como sería el caso en la OMC por ejemplo),los TLCs de EE.UU. autorizan a un panel deresolución de disputas para imponer unamulta monetaria por la violación de las le-yes laborales. Los acuerdos del CAFTA yEE.UU.-Chile no tuvieron un fuerte compo-nente medioambiental, y, por tanto, uno nopodría esperar tener uno para el acuerdoEE.UU.-CAN.

Recientes TLCs de EE.UU. han requeridofuertes compromisos en las áreas del comer-cio relacionadas con la inversión y la protec-ción de la propiedad intelectual.34 Ellos in-cluyen provisiones para la inversión y la pro-

34 Por ejemplo, los acuerdos norteamericanos de inversión dentro de los ALCs generalmente incluyen elpre-establecimiento de derechos para invertir en negocios y actividades en todos los sectores(incluyendo servicios), excepto donde esté prohibido por listas negativas (en vez de listas positivas enel acuerdo de servicios de la OMC). La racionalidad es que provee certidumbre sobre las reglas deljuego, las que son necesarias para mayores influjos de inversión. Los acuerdos post-NAFTA nosolamente incluyen IED en la definición de inversión extranjera, sino también portafolios de flujos,deuda privada y soberana. La inclusión de deuda de corto plazo, junto con el pre-establecimiento dederechos condujo al Tesoro norteamericano en el caso del ALC EE.UU.-Chile a requerir que Chilemodifique sus controles de flujos de capital que estaban diseñados para restringir el desestabilizador“dinero caliente”. Todo esto va más allá de los compromisos multilaterales en la OMC, y aquellos entratados de inversión bilateral. Existen condiciones TRIMS+ en el área de inversión relacionada con elcomercio y medidas prohíben los requerimientos de desempeño, fondeo doméstico, compensación decomercio y transferencias de tecnología. La provisión TRIPS+ incluye la extensión de los términos de lapatente por retrasos causados por procesos regulatorios de aprobación, extensión de la protección dederechos de autor a la vida del autor más 70 años (en vez de 50 años en TRIPS), un requerimiento paraproveer protección a las patentes para plantas y animales y una limitación en el uso obligatorio delicencias para emergencias nacionales. Para más detalles, véase Capítulo 5 de Banco Mundial (2004).

105


piedad intelectual, que van más allá de losacuerdos de la OMC sobre medidas de inver-sión del comercio (TRIMs) y protección de lapropiedad intelectual del comercio (TRIPs),con mecanismos de arbitraje inversionista-estado en caso de disputas.

En el área de estándares, el reconoci-miento mutuo puede dejar significativasganancias. La asistencia técnica sería nece-saria para mejorar laboratorios y mecanis-mos de certificación (Anexo 4.1). El reco-nocimiento mutuo de estándares profesio-nales podría permitir a los profesionalesbolivianos tener acceso a trabajos en los Es-tados Unidos si se liberaliza el movimientotemporal o el comercio transfronterizo deservicios.

4.5. INSTITUCIONES COMERCIALES

4.5.1. Promoción de la exportación desde 1985En 1985, con los niveles más altos de hi-

perinflación nunca registrados en Bolivia,Víctor Paz Estenssoro proclamó que Boliviaestaba en su agonía de muerte y que la úni-ca manera de sobrevivir era aumentando lasexportaciones. La frase “exportar o morir”fue acuñada y ha estado con los exportado-res bolivianos desde entonces mientras las“exportaciones no tradicionales” empeza-ron a surgir.

La mayoría de la infraestructura de pro-moción de exportaciones comenzó en 1989,bajo el gobierno de Jaime Paz Zamora. Secreó un Ministerio de Exportaciones y Com-petitividad Económica (MECE) y se presionópara lograr legislación y crear institucionesque las promuevan, con la meta de propor-cionar a los exportadores bolivianos los ins-trumentos y mecanismos que utilizaban lospaíses vecinos. El gobierno creó zonas de li-bre comercio (zonas francas); la agencia de

promoción de exportación (INPEX); los pro-cedimientos de exportación de una-sola-pa-rada (SIVEX) y el régimen temporal de im-portación para la promoción de exportacio-nes (RITEX). Asimismo, el Congreso tambiénaprobó la Ley 1182, que establecía el marcopara la inversión extranjera directa. Entre1989 y 1993, se dio el incremento más altoen el valor de las exportaciones no tradicio-nales bolivianas —en parte debido al apoyogubernamental, pero también a la Ley dePreferencia al Comercio Andino (ATPA),aprobada por el Congreso Norteamericanoen 1991, que concede acceso a su mercado,libre de impuestos, a cerca de 6,000 produc-tos bolivianos.

La mayor contribución del MECE fue laLey de Desarrollo y Tratamiento Tributariodel Sector Exportador de 1993. Esto introdu-jo el concepto de neutralidad tributaria y es-tableció un sistema de reembolso para losexportadores. Sin embargo, en la prácticano ha sucedido nunca. En teoría, la Ley es-tablece que los impuestos nacionales debenser reembolsados al exportador dentro delos 25 días.

El gobierno de Sánchez de Lozada rees-tructuró ministerios y eliminó el MECE. Lapromoción de exportaciones y sus activida-des relacionadas fueron transferidas al Mi-nisterio de Relaciones Exteriores, a pesar deque el SIVEX y el RITEX se quedaron en el re-cientemente creado Ministerio de DesarrolloEconómico. La promoción de exportacionesno fue una prioridad de la administración, yel Ministerio de Relaciones Exteriores tuvopoco interés en consolidarla y expandirla.Estuvo interesado en la negociación de mer-cados abiertos para las exportaciones boli-vianas: un Tratado de Libre Comercio conMéxico, una membresía de socio en el Mer-cosur y un acuerdo con Chile para algunasconcesiones arancelarias. Las exportaciones

106


no tradicionales continuaron creciendo, pe-ro no lo hicieron de forma tan robusta.

El gobierno de Banzer (1997-2002) reor-ganizó el apoyo para el sector exportador.Estableció el Ministerio de Comercio Externoe Inversión para asumir la mayoría de lasresponsabilidades previamente transferidasal Ministerio de Relaciones Exteriores. Lanotable excepción fue la responsabilidadpor las negociaciones comerciales, una deci-sión que llevó al conflicto entre dos minis-terios por los siguientes cinco años. Laagencia de promoción fue modernizada y sele puso el nombre de CEPROBOL; asimismose introdujo la legislación respectiva parahacer más eficiente el sistema de devolu-ción impositiva. En promedio, los exporta-dores esperaban ocho meses para recibir eldinero que se les adeudaba. El Congresoaprobó una ley declarando las exportacionescomo una prioridad nacional, pero nunca seimplementó.

4.5.2. Actuales instituciones comercialesDesde 2003, las instituciones de promo-

ción del comercio son nuevamente parte delMinisterio de Relaciones Exteriores bajo elViceministerio de Relaciones EconómicasInternacionales. Algunos instrumentos hansido retenidos en un Ministerio de Desarro-llo Económico más pequeño, bajo el Vicemi-nisterio de Comercio, Industria y Exporta-ciones. El Ministerio de Relaciones Exterio-res ha relanzado a CEPROBOL para incluir entodas las misiones diplomáticas bolivianasen el mundo la promoción de las exportacio-nes bolivianas. El rol de CEPROBOL es estu-diar estos problemas del sector exportador yasesorar y recomendar medidas de políticasal gobierno. Se propone dar asistencia téc-nica y financiar el desarrollo de la capacidaddel sector exportador (por ejemplo, estudios

de mercado, información de exportaciones,certificación de calidad e información, lo-gística de transporte, etc.). El RITEX, SIVEXy las zonas de libre comercio son adminis-tradas por el Ministerio de Desarrollo Econó-mico y el sistema de devolución impositivapermanece como parte del Ministerio de Ha-cienda a través del control del Servicio deImpuestos Internos (SIN).

CEPROBOL ha tenido un éxito muy limi-tado. Ésta es la opinión de su actual directorde empresas del sector exportador y de estu-dios académicos (Rodríguez Álvarez, 2004).Parte de su rol —asistencia técnica y desa-rrollo de capacidades— ha sido llenado porinstituciones privadas como IBCE. CEPRO-BOL ha tenido, además, un presupuesto pe-queño que no le ha permitido gastar muchoen la promoción de exportaciones. Su presu-puesto para 2002 era ligeramente mayor deUS$300 mil, de los cuales el 74 por ciento seiba a salarios del personal. Asimismo, loscontinuos re-arreglos institucionales hanerosionado su efectividad.

No existen facilidades para financiar lasexportaciones. No hay financiamiento pre opost embarque para exportaciones en Boli-via que ofrezca a los exportadores acceso alcrédito o a términos o tasas preferencialescomo en otros países de la región (por ejem-plo, Bancomext en México o Bancoldex enColombia). Más aún, no hay seguro de crédi-to de exportación. Las actividades de expor-tación frecuentemente comprenden tomarmás riesgos que si la transacción fuera den-tro de las fronteras nacionales. La concen-tración de este riesgo es a veces realizadapor gobiernos que protegen a los exportado-res contra la mora en el pago de los compra-dores extranjeros (por ejemplo, Brasil o Ar-gentina por riesgos extraordinarios o políti-cos). Éstas son dos áreas donde muchos go-biernos prevén un rol, a pesar de que son

107


campos altamente especializados que re-quieren instituciones fuertes. Sin ellas, losinstrumentos pueden llevar a nuevas distor-siones y subsidios injustificados sin lograrlos resultados deseados.

La política comercial es establecida enel Comité Nacional para Exportaciones (CO-NEX), presidido por el Ministro de Desarro-llo Económico, y compuesta por el Ministrode Relaciones Exteriores, el Ministro de Ha-cienda y representantes de las cámaras re-gionales de exportadores. El CONEX deberíareunirse una vez al mes, pero no lo hace re-gularmente y usualmente sólo lo hace cuan-do hay temas urgentes. El CONEX puede de-finir la política comercial, pero para conver-tir cualquiera de sus decisiones a la legisla-ción, tiene que presentar su propuesta alConcejo Nacional de Política Económica ySocial (CONAPE), que está compuesto portodos los ministros del área económica ysocial.

La Administración de Aduana (ANB) esuna institución comercial importante. Tienela responsabilidad de supervisar los flujosde importación y exportación y de gravarcon obligaciones y otros impuestos a las im-portaciones. Las exportaciones no son gra-vadas. En los últimos cinco años, la ANB haestado comprometida en una amplia reformainstitucional (sección 4.5.4) para convertir-se en una institución más amigable para elusuario: regulaciones y procedimientos sim-plificados; sistema de información al día;contratación en base a mérito; capacitacióne instalaciones mejoradas y equipamientoque facilitan el comercio. Sin embargo, aúnqueda suficiente trabajo por hacer para re-ducir el contrabando de los países vecinos.

Otras instituciones de comercio son elServicio Nacional para el Control de los Pro-ductos Agrícolas y Alimenticios (SENASAG),que controla la calidad y seguridad de las

importaciones así como la producción do-méstica para el consumo nacional. El Minis-terio de Salud emite licencias de importa-ciones para drogas y medicamentos; el Mi-nisterio de Defensa para armas de fuego yexplosivos; el Ministerio del Interior —a pe-sar de la Policía Antinarcóticos— para pro-ductos químicos y derivados del petróleo.Otros ministerios, particularmente el Minis-terio de Desarrollo Sostenible, son respon-sables del comercio de animales o plantasen peligro de extinción y de la importaciónde productos degradantes del ozono. El Mi-nisterio de Desarrollo Económico, a travésdel Viceministerio de Cultura, está a cargode prevenir la salida del país de piezas de laherencia cultural.

Existe una serie de proyectos y progra-mas financiados por las agencias de coope-ración internacional (bilaterales y multila-terales) las ONG, orientados a mejorar lascondiciones y capacidades productivas delos agricultores y de las micro, pequeñas ymedianas empresas, y de abrir nuevos mer-cados para sus productos. La limitada capa-cidad productiva en Bolivia es un obstácu-lo para el crecimiento de la exportación ydel desarrollo económico, y el gobiernocreó el sistema de productividad y competi-tividad (SBPC) en 2001 para coordinar lasmejoras del sector productivo. El SBPC escoordinado por una unidad especializada(UPC) dependiente del Ministerio de Desa-rrollo Económico.

Finalmente, el sector privado, organiza-do por la Cámara de Comercio (CNC), la Cá-mara de Industria (CNI) y la Cámara de Ex-portadores (CANEB), con sus ramificacionesregionales, también proporciona asistenciatécnica, servicios de información y de pro-moción de la exportación a los exportado-res. De manera muy notable, el Instituto Bo-liviano de Comercio Exterior (IBCE), con ba-

108


se en Santa Cruz, ayuda a CEPROBOL con lasactividades de promoción del comercio y alMinisterio de Relaciones Exteriores con lasnegociaciones comerciales.

4.5.3. La nueva administraciónde Aduanas (ANB)Luego de dos décadas de reformas in-

fructuosas, en 1999 el gobierno llevó ade-lante una reforma institucional de la Admi-nistración Boliviana de Aduanas (ANB). Unanueva Ley de Aduanas en julio de 1999 (LeyGeneral de Aduanas o LGA) empezó un pro-yecto de reformas de US$38 millones princi-palmente financiado por los donantes. LaLGA actualiza y organiza las previas, disper-sas y desactualizadas regulaciones aduane-ras, que databan de 1929, y crea una nuevainstitución, financiera y administrativa-mente independiente del Gobierno Central yfuera del alcance de los partidos políticostradicionales. Esto se logró con el nombra-miento de una Junta Directiva independien-te, elegida por el Presidente a partir de unalista de candidatos aprobada por la Cámarade Diputados.

El proyecto de US$38 millones, Programade Reforma y Modernización de la Adminis-tración de Aduanas de Bolivia (PROMA), fueel elemento principal de la reforma institu-cional. Los objetivos meta de PROMA fueron:(i) facilitar el comercio, (ii) aumentar la re-caudación de los impuestos de aduana, y(iii) luchar contra la corrupción. (El PROMAno fue diseñado específicamente para asistira la ANB en la lucha contra el contrabando.)Los propósitos de estos objetivos fueron: > Contratación de personal técnicamente

competente por competencias;> Nuevas regulaciones de aduana que in-

corporen conceptos modernos y esténorientados hacia la facilitación del co-mercio;

> Tecnología de punta en sistemas de ITpara controlar las operaciones y nuevoequipo y servicios de comunicación;

> Nueva infraestructura y procedimientode inspección y control, incluyendo pro-cedimientos de valoración aprobadospor la OMC; y

> Mecanismos institucionales para detec-tar y controlar la corrupción.Las evaluaciones recientes (Fanta, 2005;

Silva, 2004) encontraron que la mayoría delas actividades emprendidas bajo el PROMAhan sido completadas y exitosamente im-plementadas. La reforma ha tenido un efec-to positivo sobre la facilitación del comercioy el freno a la corrupción dentro la institu-ción. Fanta (2005) encontró que los tiem-pos de salida para las importaciones y ex-portaciones han sido reducidos a niveles in-ternacionales aceptables en los últimos cin-co años y que la cantidad de declaracionesaduaneras procesadas por empleado es delas más altas entre las organizaciones adua-neras de los países vecinos, con excepciónde Chile. Los importadores y exportadoresentrevistados para este informe han comen-tado favorablemente sobre las mejoras en laadministración de aduanas.

La reforma institucional requiere mayo-res acciones. La primera de todas es la nece-sidad de renovar la Junta Directiva, que hasido debilitada con renuncias y pérdida delmandato. La elección de candidatos por elCongreso ha sido retrasada por más de dosaños, erosionando la toma de decisiones yla planificación. Segundo, se debe conti-nuar el fortalecimiento de los recursos hu-manos, particularmente creando incentivospara mantener buenos profesionales y atra-er nuevos. Las estructuras salariales han si-do congeladas debido al programa de auste-ridad del gobierno y no son competitivascon el sector privado. La promoción de

109


oportunidades debe ser regulada; las opor-tunidades de capacitación tienen que sermejoradas.

Las mejoras en algunas áreas técnicaspodrían dar mayor impulso a la facilitacióncomercial. Fanta (2005) encontró tres áre-as de mejora de operaciones: inspección fí-sica, procedimientos aduaneros y registro.Primero, la LGA requiere que hasta un 20por ciento de la mercadería que llega a laaduana sea físicamente inspeccionada. Sinembargo, el fraude que se detecta a travésde la inspección física representa menosdel 1 por ciento de la recaudación total. Es-to significa que es necesario mejorar losmecanismos de medición y evaluación deriesgo para no cargar innecesariamente aimportadores bona fide. Segundo, el es-fuerzo realizado para establecer procedi-mientos aduaneros justos, claros y durade-ros ha sido importante en el proceso de re-forma y ha dado a los importadores y expor-tadores seguridad cuando tratan con losfuncionarios de aduanas. Sin embargo, alpresente, estos procedimientos son com-plicados, con pesado papeleo, que en algu-nos casos parece ser redundante. Un es-fuerzo para simplificar los procedimientosde aduana parece estar en la orden. Final-mente, la ANB requiere operadores de co-mercio que se registren con la institución,al igual que muchas otras instituciones bo-livianas. El registro en una de estas institu-ciones, compartiendo los registros con to-das las otras debería ser suficiente para lle-var adelante operaciones de comercio.

El éxito de las reformas institucionalesha sido estropeado por la incapacidad decombatir efectivamente el contrabando. Elpúblico en general ha asociado la reforma deaduanas con la lucha contra el contrabando.La LGA da la responsabilidad por el contra-bando a la ANB, pero tratar efectivamente

este problema requiere tanto una amplia po-lítica contra el contrabando como el involu-cramiento y la activa participación de mu-chas otras instituciones. La creación de unaunidad de policía contra el contrabando(COA) ha sido un paso importante, pero estácorta de personal y subequipada y no es unfreno efectivo para los experimentados con-trabandistas. Sin embargo, aumentar el nú-mero de COA y proveerles de equipo más so-fisticado no es suficiente; también se nece-sita tomar otras acciones.

Una efectiva lucha contra el contraban-do requiere la reducción de todos los incen-tivos que guían la actividad. Una políticaanticontrabando coherente debería comen-zar por la eliminación del artículo cuarto dela LGC, y su legislación relacionada, queprohíbe al COA y a la ANB llevar adelanteoperaciones de control contra minoristas debienes de contrabando. Los requerimientosde certificados fitosanitarios y sanitarios yotras licencias de importación necesitanser liberadas de procedimientos onerosos yde altos costos. Todas las operaciones co-merciales de importación deben ser lleva-das a cabo bajo un código de registro o NIT.También debe mejorarse la efectiva coordi-nación con el Servicio de Impuestos Inter-nos (SIN) para operaciones combinadas decontrol.

Finalmente, refrenar el contrabando re-quiere la cooperación con la administraciónaduanera de los países vecinos. El intercam-bio oficial de información sobre importacio-nes y exportaciones es un primer paso parala cooperación transfronteriza. Un segundoelemento importante es la armonización deprocedimientos de importación y exporta-ción, así como del papeleo y documentaciónbásica, y esto podría ser seguido por una in-fraestructura coordinada y por el controlfronterizo.

110


4.5.4. Regulaciones técnicas y estándares voluntarios de calidadBolivia está desarrollando una infraes-

tructura básica para el control de calidad.Está organizada alrededor del Sistema Na-cional de Normalización, Metrología, Certi-ficación, Acreditación y la Administraciónde la Calidad (SNMAC), cuya creación datade febrero de 1997. El sistema se basa entres instituciones de base: el Instituto Na-cional para la Normalización y Estándares deCalidad (IBNORCA), el Organismo Bolivianopara Acreditación (OBA) y el Instituto deMetrología (IBMETRO). El principal objetivodel SNMAC es proveer apoyo técnico paramejorar la confianza de la planificación ycontrol de calidad de la producción bolivia-na para los mercados internos y externos.

El SNMAC no ha recibido atención priori-taria del Gobierno. Se han dado significati-vos avances en el desarrollo de normas decontrol de calidad, servicios de calibración yun creciente número de empresas privadas einstituciones públicas requieren acredita-ción para estándares de calidad preestable-cidos. Sin embargo, las prácticas de calidaden el comercio internacional hacen necesa-ria la regulación del SNMAC mediante ley yno meramente mediante un Decreto Supre-mo, como sucede actualmente. La importan-cia de una ley es evidente cuando el conjun-to de otras instituciones (fuera del SNMAC)involucradas en el control de calidad entraen consideración. La relación, los roles y lasresponsabilidades entre estas institucionesy el SNMAC deben ser definidas legalmente.También es necesario que el gobierno activerápidamente el Concejo Nacional para elControl de Calidad (CONACAL) —que no seha reunido desde 2001— con participaciónpública y privada. También es esencial queel CONACAL sea presidido por el Ministro deDesarrollo Económico, como se ha estable-

cido, de modo que las decisiones puedan serrápidamente introducidas en la legislación ose tomen acciones sobre éstas.

El SNMAC necesita financiamiento adicio-nal para atender las crecientes actividades ylos compromisos internacionales. La canti-dad de sectores que necesitan ser reguladosestá creciendo y la globalización del comer-cio está aumentando la capacidad requeridapara protección en contra de riesgos para lasalud, la producción doméstica, el medioambiente y los derechos del consumidor. Eneste contexto, OBA e IBMETRO requierenpresupuestos mayores, así como contratar yentrenar más personal y financiar otros re-cursos, como laboratorios, para atender susresponsabilidades. IBNORCA es una asocia-ción pública/privada que tiene un mejor de-sempeño, aunque aún requiere mayor finan-ciamiento para cumplir sus obligaciones.

Finalmente, el acrecentado uso de barre-ras técnicas para el comercio internacionalconlleva una significativa amenaza a las ex-portaciones bolivianas, particularmente lasno tradicionales, sobre las que los exporta-dores pueden no estar totalmente informa-dos. Sería deseable establecer mecanismosnacionales apropiados para informar a losexportadores acerca de barreras no arance-larias. El CONACAL parece ser inicialmenteun foro importante para analizar y diseminarla información acerca de la gestión de cali-dad para productos de exportación. Asimis-mo, el CONACAL puede evaluar si es que lasmedidas adicionales serían económicas.

4.6. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

4.6.1. Diagnóstico de Comercio: visión, prioridades y realidadBolivia no se ha dado cuenta de su po-

tencial comercial. Los inversionistas no han

111


estado dispuestos a hacer las inversionesnecesarias para expandir la producción yvenderla en mercados mundiales, y las em-presas de orientación doméstica han en-frentado competencia ilegal e injusta delcontrabando. Ellos tienen un amplio diag-nóstico de los problemas relacionados con elcomercio que confrontan, que incluyen lossiguientes puntos:> Los gobiernos de Bolivia no han buscado

una visión de desarrollo amplia. Se hanbasado en exportaciones de minerales ehidrocarburos y han negado el potencialde otros sectores, por ejemplo, silvicul-tura, agricultura, turismo y manufactura.

> Los gobiernos no han apoyado consis-tente o efectivamente el crecimiento o ladiversificación de exportaciones no tra-dicionales. Hubo muchas estrategias,pero los cambios de gabinete, repetidasreorganizaciones, y bajos niveles de pre-supuesto han erosionado la efectividad.

> La capacidad de producción —no merca-dos— es el principal problema de expor-tación. Bolivia puede incrementar rápi-damente su cuota en la mayoría de susmercados de exportación.

> Las importaciones ilegales son los ene-migos de la producción boliviana. La ma-yoría de los exportadores concuerda conKreidler y Rocha (2004) en que el contra-bando y otras importaciones ilegales (al-gunas veces de segunda mano, adultera-das, o productos con fechas de venta ex-piradas) se han convertido en duros com-petidores para la industria boliviana. Unalegislación permisiva, usualmente apro-bada bajo presión del sector informal, yfalta de cumplimiento de leyes anticon-trabando desalienta la inversión y condu-ce a una baja utilización de capacidad.

> La legislación está ausente, es inestableo es ignorada. Bolivia no cuenta con le-

gislación comercial, ni siquiera con unaley de comercio externo. No tiene legis-lación que regule temas como dumping,barreras técnicas al comercio, comercioelectrónico, servicios para el comercio,certificación, acceso a mercados, nego-ciaciones comerciales, etc. La legisla-ción por sí misma no es la respuesta por-que la legislación existente para la pro-moción de exportaciones y control de lasimportaciones no se hace cumplir ni secumple por las autoridades. Ésta es la si-tuación particular que enfrentan los ex-portadores en relación con la implemen-tación de la legislación sobre neutrali-dad impositiva y devolución de impues-tos, que rara vez es acatada por los fun-cionarios gubernamentales.

> La baja competitividad boliviana desin-centiva las inversiones productivas. Pa-ra la mayoría de las empresas del sectorprivado boliviano, dentro del comercio,la industria y las exportaciones, la posi-ción de competitividad del país en rela-ción a la mayoría de sus competidoresinmediatos incrementa costos y reduceposibilidades de inserción en la econo-mía global.

> La infraestructura de promoción de ex-portaciones es débil. Las institucionesresponsables por la promoción de expor-taciones están subfinanciadas y cortasde personal, y han perdido credibilidadcon los exportadores. Los exportadoresno consideran a estas instituciones úti-les o relevantes y, en general, los expor-tadores establecidos no las usan.

> Acuerdos comerciales no efectivos. Exis-te la percepción entre los exportadoresde que los acuerdos de integración fir-mados en los noventa fueron motivadospor la política y escasamente relaciona-dos con intereses económicos o comer-

112


ciales. Esta percepción es respaldada porlos deterioros de la balanza de pagosdespués de la firma de estos acuerdos decomercio. Los acuerdos parecen haberhecho poca diferencia para los exporta-dores no tradicionales porque las conce-siones concedidas por los socios comer-ciales no son del todo relevantes para elpaquete de exportaciones bolivianas ono reducen las restricciones no arancela-rias. Los exportadores creen que no exis-te una efectiva consulta con el sectorprivado sobre acuerdos de comercio.

4.6.2. RecomendacionesLos problemas para la política comercial

son de largo alcance, y no hay solucionessimples o sencillas. Si bien las reformas quecomenzaron en los ochenta han dado a Boli-via un régimen comercial abierto, sus leyes,políticas, regulaciones e instituciones co-merciales han sido inestables y no son con-sistentes con lo que se requiere para compe-tir en el siglo XXI. Desalientan a los inver-sionistas y limitan la creación de empleo.Los problemas no son aislados, sino que sonreflejo de los problemas políticos e institu-cionales en todo el Gobierno, lo que analiza-mos en otro capítulo de este informe. Exis-ten muchos pasos que el Gobierno podría to-mar para mejorar el sistema comercial paraimportadores y exportadores.

Mejoras de corto plazo:> Promover el RITEX entre los exportado-

res, mejorando los costosos y onerososprocedimientos.

> Simplificar el sistema de devolución deimpuestos a los exportadores para elreembolso de aranceles y de impuestosinternos (IVA e ICE).

> Cumplir la Ley respecto a la oportunaemisión de CEDEIM.

> Reactivar el Concejo Nacional para elControl de Calidad (CONACAL), presididopor el Ministro de Desarrollo Económico.

> Apoyar y fortalecer el SNMAC. Los bene-ficios del trabajo del SNMAC deben serampliamente diseminados entre los ex-portadores.

Mejoras de largo plazo> Definir una estrategia de país clara, co-

herente y amplia para la promoción deexportaciones, crecimiento y reducciónde la pobreza. La estrategia debería in-cluir:

- El rol, la estructura y el financiamiento deCEPROBOL y otra infraestructura de pro-moción de exportaciones, incluyendo laposibilidad de entregar la gestión de CE-PROBOL al sector privado con claros obje-tivos y resultados de responsabilidad.

- Juntar las actividades de promoción deexportaciones con los miembros del Mer-cosur, quienes ya tienen un mecanismoconjunto para este propósito.

> Definir y ejecutar una clara política na-cional anticontrabando, con la participa-ción de todas las instituciones relevan-tes del sector público y privado. Los ele-mentos podrían incluir:

- Fortalecer la lucha contra el contrabandodel COA, dotándolo de mayor personal,capacitación apropiada y del estado delarte en comunicaciones y tecnología derastreo.

- Fortalecer los procesos de reforma en laANB y el SIN para racionalizar la facilita-ción del comercio y el control del contra-bando.

- Crear mecanismos para una cooperaciónmás estrecha entre ANB y SIN para com-batir el contrabando y la evasión de im-puestos, incluyendo el estudio de facti-bilidad de fusionar ambas instituciones.

113


- Eliminar la restricción legal para que laANB controle a los minoristas de bienesde contrabando.

- Promover la cooperación con las admi-nistraciones aduaneras en países veci-nos, inicialmente para intercambiar in-formación oficial sobre importaciones yexportaciones, y luego, establecer in-fraestructura conjunta en las fronteras.

> Iniciativas diplomáticas:- Con la participación del sector privado,

buscar negociar barreras no arancelariasmás bajas (eliminación de precios de re-ferencia, licenciamiento no automático)con socios preferenciales de comercio(andino, Mercosur, México, y Chile).

- Iniciar negociaciones para un Tratado deLibre Comercio con Estados Unidos yotras naciones andinas.

> Iniciativas legislativas:- Aprobar una ley para regular temas de

gestión de calidad para la producción deexportación y diseminar información so-

bre barreras técnicas al comercio en mer-cados de exportación.

- Aclarar la legislación boliviana con res-pecto a la importación de productos desegunda mano, adulterados o peligrosos,particularmente en el área de valoraciónaduanera de productos de segunda mano.

> En el contexto de la reforma general deimpuestos, reconocer las distorsionescomerciales existentes en la política ac-tual. Las posibles reformas a considerarincluyen:

- Eliminación del ICE para importaciones.El ICE podría ser limitado a bienes produ-cidos en el mercado interno.

- Cobrar el IVA sobre el valor CIF, pero nosobre el valor con aranceles.

- Hacer que el sistema de diferimiento delIVA sea de más fácil acceso para importa-dores pequeños y medianos.

- Eliminar el “régimen simplificado” paraimportadores. Todos los importadorescomerciales podrían ser registrados en el“régimen general” y llevar un número deregistro tributario.

114


BIBLIOGRAFIA

ALADI (2004), “Informe sobre el comportamiento registrado en las condiciones de acceso de losproductos de Bolivia al mercado interregional”, LAIA Secretariat, Montevideo.

Baldivia Urdininea, José (2004), Incentivos y desincentivos que tiene el sector empresarialboliviano para concretar alianzas y negocios con los pequeños productores rurales,mimeografía. Banco Mundial, diciembre.

Baldivia Urdininea, José (2004), Las microfinanzas: un mundo de pequeños que se agrandan, LaPaz: Fundación Milenio.

Banco Interamericano de Desarrollo (2004), Abriendo el crédito.

Banco Mundial (1994a), “Bolivia: reformas estructurales, impactos fiscales y crecimientoeconómico”. Memorándum Económico de País.

Banco Mundial (1994b), “Bolivia: cómo las restricciones legales sobre la garantía limitan elacceso al crédito en Bolivia”.

Banco Mundial (1999), Bolivia: revisión del gasto público, Informe No. 19232-BO, 14 de junio de1999.

Banco Mundial (2001), Bolivia: restricciones microeconómicas y oportunidades para mayorcrecimiento, Evaluación Piloto del Ambiente de Inversión (Washington: Banco Mundial, 19de marzo).

Banco Mundial (2004a), Bolivia: desafíos en los sectores bancario y corporativo, RegiónLatinoamericana y El Caribe, enero.

Banco Mundial (2004b), Bolivia: gestión del gasto público para la sostenibilidad fiscal y serviciospúblicos equitativos y eficientes, Informe No. 28519-BO, 7 de abril de 2004.

Banco Mundial (2004e), “Perspectivas económicas globales, 2005”, Washington DC.

Banco Mundial (2004f), Indicadores de desarrollo mundiales, 2004, Washington: Banco Mundial.

Banco Mundial (2005a), Haciendo negocios en 2005: removiendo obstáculos para el crecimiento,Washington: Banco Mundial.

Banco Mundial (2005b), Informe de monitoreo global 2005, Washington, Banco Mundial.

Banco Mundial (2005c), “Un momento para elegir: Desarrollo de El Caribe en el siglo 21”,Washington, DC.

Banco Mundial (2005d), Evaluación de la pobreza en Bolivia: Estableciendo las bases para elcrecimiento Pro-Pobre, Informe No. 28068-BO, 30 de marzo de 2005.

Banco Mundial y FMI (2003), Bolivia: microfinanzas, Programa de Evaluación del SectorFinanciero, agosto de 2003 (borrador).

Banco Mundial, (2004c), Un mejor ambiente de inversión para todos: Informe de desarrollomundial 2005.

115


Banco Mundial, (2004d), Haciendo negocios 2005.

Barja, Gover y Miguel Urquiola (2003), “Capitalización y privatización en Bolivia. Unaaproximación a una evaluación” Centro para el Desarrollo Global, documento no publicado,febrero.

Barro, Robert J. y Xavier Sala-i-Martin (2003), Crecimiento económico, Cambridge: MIT Press,Segunda Edición.

Bello Mendoza, Andrés (2002), Infraestructura y logística del transporte, en estado de situaciónde la competitividad en Bolivia. Sistema Boliviano de Productividad y Competitividad.

Bolaky, B. y Caroline Freund (2004), “Comercio, regulación y Crecimiento”, Documento deTrabajo de Investigación de Política #3255, Banco Mundial.

Braun, Matias y Ricardo Hausmann (2001), Desarrollo financiero y estrangulamiento de crédito:América Latina y el mundo en El informe de Competitividad de América Latina 2001-2002,2001, Ed. Joaquin Vial y Peter Cornelius. World Economic Forum y Center for InternationalDevelopment. Harvard University.

Brenes Esteban R., et al., (2001), El cluster de la soya en Bolivia: Diagnóstico competitivo yrecomendaciones estratégicas, Centro Americano de Administración de Empresas (INCAE),preparado para UPC por el PAC y financiado por la CAF, La Paz, septiembre, 81 pp.

Brenes, Esteban R., et al., (2001), El cluster de quinua en Bolivia: Diagnóstico competitivo yrecomendaciones estratégicas, Centro Americano de Administración de Empresas (INCAE),preparado para UPC por el PAC y financiado por la Corporación Andina de Fomento, La Paz,septiembre, 54 pp.

CAEM (Centro de Asesoramiento Empresarial Multidisciplinario) (2003), Identificación, mapeo yanálisis competitivo de la cadena productiva de maíz, La Paz: MACIA, diciembre, 441 pp.

Calvo, Guillermo (2005), “Crisis en economías de mercado emergentes. Una perspectiva global”.Documento de respaldo para la disertación conmemorativa de Frank D. Graham, PrincetonUniversity, 30 de marzo.

Campero Prudencio, Fernando (1999), Bolivia en el siglo XX. La formación de la Boliviacontemporánea. Varios artículos.

Castillo Garay, Antonio (2002), “Infraestructura Institucional-Apoyo a CEPROBOL”, Informe no. 2,págs. 2-3, Proyecto BOL/61/80, Cooperación Técnica Multifuncional para el Desarrollo yPromoción de exportaciones, ITC (UNCTAD-WTO).

Chang, Roberto, Linda Kaltani y Norman Loayza (2005), “La apertura puede ser buena para elcrecimiento: el rol de las complementariedades de política”, mimeografía, Banco Mundial.

CONAPE (Consejo Nacional de Política Económica y Social) (2005), “Estrategia Boliviana deDesarrollo”, Segundo borrador, La Paz, 20 de enero.

Cornejo, Celia (2003), “Experiencia de Bolivia en desarrollo de cluster”, Programa Andino deCompetitividad de la CAF, junio.

116


Cuevas, Javier (2002), “Empresas y empresarios, en estado de situación de la competitividad enBolivia”. Sistema Boliviano de Productividad y Competitividad.

De Guzmán, Marcela (2001), “Indicadores de competitividad”, Proyecto Andino deCompetitividad, La Paz.

Departamento de Estado de los EE.UU., Guía comercial de país. Bolivia 2005, Preparado por laEmbajada de EE.UU., La Paz, diciembre de 2004.

Dollar, David y Aart Kraay (2003), “Instituciones, comercio y crecimiento: revisitando laevidencia” Banco Mundial, documento de trabajo no publicado, marzo.

Dollar, David y Aart Kraay (2004), “Comercio, crecimiento y pobreza” The Economic Journal, Vol.114, No. 493, febrero, págs. 22-49.

Elías, Víctor (1992), Fuentes de crecimiento: un estudio de siete economías latinoamericanas, SanFrancisco: ICS Press.

Fanta, Enrique (2005), “Evaluación de la Aduana Nacional de Bolivia, su proceso demodernización y reforma institucional 1999-2005 y recomendaciones para sufortalecimiento”, mimeografía, Programa de Reforma Institucional, Ministerio de Hacienda,Bolivia.

Fondo Monetario Internacional (2005), “Bolivia: Evaluación a posteriori del Programa deCompromiso de Largo Plazo”, Informe de País del FMI No. 05/139, 10 de marzo de 2005,Washington, D. C.: Fondo Monetario Internacional.

Francois, Joseph y Keith Hall (2003), “Análisis de simulación global de política comercial a nivelde industria “, mimeografía, Banco Mundial.

Galindo, Arturo y Fabio Schiantarelli (2003), “Determinantes y consecuencias de lasrestricciones financieras que enfrentan las empresas en Latinoamérica: Una revisióngeneral, sobre restricciones de crédito e inversión en Latinoamérica”, Ed. Arturo Galindo yFabio Schiantarelli. Banco Interamericano de Desarrollo. Washington, DC.

Gallup, John Luke, Alejandro Gaviria, y Eduardo Lora (2003), “¿La geografía es un destino?Lecciones de América Latina”. Banco Interamericano de Desarrollo. Washington, DC.

Gamarra, Eduardo (2004), “Partidos políticos desde 1964: la construcción del sistemamultipartidario boliviano”, en Proclamando la revolución: Bolivia en perspectivacomparativa, Ed. por Merilee S. Grindle y Pilar Domingo. Cambridge, Massachusetts: HarvardUniversity Press.

Gomes, Víctor; de Abreu Pessoa, Samuel; y Veloso, Fernando (2004), “Evolución de laproductividad total de los factores en la economía brasileña: Un análisis comparativo,”Pesquisa e Planejamento Econômic.

Hall, Robert E. y Charles I. Jones (1999), “¿Por qué algunos países producen mucho másproducto por trabajador que otros?” The Quarterly Journal of Economics, febrero, págs. 83-116.

Hausmann, Ricardo, Dani Rodrik y Andrés Velasco (2004), “Diagnóstico de Crecimiento”,Documento de trabajo, Harvard University, octubre.

117


Hnatkovska, Viktoria y Norman Loayza (2004), “Volatilidad y crecimiento”,

Hoekman, Bernard, Alessandro Nicita y Marcelo Olarreaga (2005), “¿Puede ser Doha una rondade desarrollo?”, mimeografía, Banco Mundial.

INE (2005), “Comercio exterior de Bolivia, 1981-2003”, disponible en www.ine.gov.bo .

Jemio, Luis (2001), “Deuda, Crisis y reforma en Bolivia.” Palgrave en asociación con el Institutode Estudios Sociales. New York, New York.

Jemio, Luis Carlos (1999), “Reformas, crecimiento, progreso técnico y empleo en Bolivia”, SerieReformas Económicas No. 33, ECLAC/Naciones Unidas, julio.

Kaufmann, Daniel, Massimo Mastruzzi y Diego Zavaleto (2003), “Reformas macroeconómicassostenibles, crecimiento ligero: ¿Un rompecabezas de gobernancia en Bolivia?” Documentode Trabajo del Banco Mundial, abril.

Kee, Hiau Looi, Alessandro Nicita y Marcelo Olarreaga (2005), “Estimando índices derestrictividad de comercio “, mimeografía, Banco Mundial.

Kee, Hiau Looi, Peri Silva y Marcelo Olarreaga (2004), “Acceso al Mercado para ventas: Abogacíade Latinoamérica para la preferencias arancelarias de EE.UU.”, Documento de Trabajo deInvestigación de Política #3198, Banco Mundial.

Klein, Herbert S. (2003), Una historia concisa de Bolivia, Cambridge: Cambridge University Press.

Kreidler Guillaux, Alfonso y Antonio Rocha Gallardo (2004), El contrabando en Bolivia: una visiónheterodoxa, Instituto Boliviano de Comercio Exterior, La Paz.

Kreidler Guillaux, Walter (2005), “Plan ‘Bolivia Competitiva’“, Ministerio de DesarrolloEconómico, Documento para discusión, La Paz, marzo.

Lanyi, Anthony, Walter Guevara y Sarah Bell (2000), “La Reforma de Aduanas en Bolivia: unestudio de caso de instituciones democráticas en consolidación”, Documento de Trabajo#247, Center for Institutional Reform and the Informal Sector, University of Maryland.

Lederman, Daniel, William Maloney y Luis Serven (2004), “Lecciones del NAFTA para países deLatinoamérica y El Caribe: un resumen de hallazgos de investigación”, Banco Mundial,Washington DC.

Lewis, William W. (2004), El poder de la productividad: riqueza, pobreza y la amenaza a laestabilidad global, Chicago: University of Chicago Press.

Loayza, Norman (1996), “La economía del sector informal: un modelo simple y alguna evidenciaempírica de Latinoamérica”, Serie de Conferencias de Carnegie-Rochester sobre PolíticaPública 45: 1996, págs. 129-162.

Loayza, Norman, Pablo Fajnzylber y César Calderón (2002), “Crecimiento económico en AméricaLatina y El Caribe: hechos estilizados, explicaciones y proyecciones”, Programa de EstudiosRegionales de Banco Mundial, documento no publicado, Washington, DC.

Loayza, Norman, Pablo Fajnzylber y César Calderón (2004), “Crecimiento Económico en AméricaLatina y El Caribe: hechos estilizados, explicaciones y proyecciones”, Programa de EstudiosRegionales de Banco Mundial, documento no publicado, Washington, DC.

118


Loza, Gabriel (2004), “Estrategia de Crecimiento y Empleo-Bolivia”, UDAPE/Ministerio deDesarrollo Económico, Documento de Trabajo DT 01/04, noviembre, 59 págs.

Monterrey Arce, Javier (2004), “El sector informal urbano en Bolivia”, documento de trabajo deINE, 2004.

Morales, Juan Antonio (2002), “Informe escrito de un economista boliviano”, Fundación CulturalBanco Central de Bolivia. La Paz, Bolivia.

Morales, Juan Antonio (2003), “Dolarización de activos y pasivos: ¿problema o solución? El casode Bolivia”, Documento de Trabajo, Banco Central de Bolivia, 15 de septiembre.

Morales, Juan Antonio (2004a), “La Revolución Nacional y su legado”, en Proclamando laRevolución: Bolivia en perspectiva comparativa, Ed. por Merilee S. Grindle y Pilar Domingo.Cambridge, Massachusetts: Harvard University Press.

Morales, Juan Antonio (2004b), “De la restricción crediticia a la intermediación financieraefectiva: comentario”. Presentación en el seminario auspiciado por la Corporación Andinade Fomento. “Políticas Económicas y Sectoriales para Reanudar el Crecimiento en Bolivia”,La Paz, 5 de febrero de 2004.

Organización Mundial de Comercio (1999), Revisión de la política comercial: Bolivia, Ginebra.

Paniagua Requena, Alejandro (2002), Identificación, mapeo y análisis competitivo del cluster deuvas, vinos y singanis del sur de Bolivia, Trabajo preparado para la UPC por el ProgramaAndino de Competitividad (PAC) desarrollado y financiado por la CAF, 85 pp.

Requena, Bernardo, Eduardo Antelo, Carmen Crespo, Ernesto Cupe y Juan Ramón Ramírez(2000), “Determinantes del Spread Bancario en Bolivia”, en ¿Por qué tan alto?Comprendiendo los spreads de tasas de interés en América Latina, Ed. Philip Brock y LilianaRojas Suárez. Banco Interamericano de Desarrollo. Washington, DC.

Rodrik, Dani (1989), “Credibilidad de la Reforma Comercial. Una Guía para el Hacedor dePolítica”, The World Economy, Vol. 12. Número 1, marzo.

Sachs, Jeffrey D. y Joaquín Vial (2002), “Competitividad y crecimiento económico en los paísesandinos y en América Latina”, Proyecto Andino de Competitividad, enero.

Sala-i-Martin, Xavier y Elsa V. Artadi (2004), “El índice de Competitividad Global” publicado enWorld Economic Forum, El Informe Global de Competitividad, 2004-2005, New York: PalgraveMacmillan.

Schneider, Friedrich (2002), “Tamaño y medida de la economía informal en 110 países en elmundo” Departamento de Economía, Johannes Kepler University, 17 de julio de 2002.

Temple, Jonathan (1999), “La evidencia del nuevo crecimiento” Journal of Economic Literature,Vol. 37 (marzo de 1999), págs. 112-156.

Transparencia Internacional (2004), El Índice de percepciones de corrupción 2004, Londres,octubre de 2004. (www.transparency.org).

119


Unidad de Productividad y Competitividad (2005), “Estado de Avances Institucionales”,Ministerio de Desarrollo Económico, Sistema Boliviano de Productividad y Competitividad,Documento de Trabajo, La Paz, 7 págs.

Unidad de Productividad y Competitividad (2005), “Políticas de Productividad eCompetitividad”, Ministerio de Desarrollo Económico, Sistema Boliviano de Productividad yCompetitividad, Documento de Trabajo, La Paz, enero, 46 págs.

Unidad de Productividad y Competitividad (UPC) (2004), “Desarrollo de Cadenas Productivas”,Ministerio de Desarrollo Económico, Sistema Boliviano de Productividad y Competitividad,Documento de Trabajo, La Paz, 5 págs.

Vial, Joaquin y Peter Cornelius, editores (2001), El Informe de competitividad latinoamericana2001-2002, Cambridge, Mass.: World Economic Forum y Center for InternationalDevelopment. Harvard University.

Von Bertraab, Hermann (1996), “El redescubrimiento de América: historia del TLC”, Fondo deCultura Económica, México.

World Economic Forum (2004), El Informe global de competitividad, 2004-2005, New York:Palgrave Macmillan.

ANEXOS

122


1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Cam

bio

anua

lCr

ecim

ient

o de

l PIB

4.6

5.3

1.6

4.3

4.7

4.7

4.4

5.0

5.0

0.4

2.5

1.7

2.4

2.8

3.6

IPC

infla

ción

(fi

n de

per

iodo

)18

.014

.510

.59.

38.

512

.67.

96.

74.

43.

13.

40.

92.

43.

94.

6De

valu

ació

n (f

in d

e pe

riodo

)14

.210

.49.

89.

05.

74.

55.

33.

35.

46.

36.

57.

09.

54.

82.

9

Porc

enta

je d

el P

IBAh

orro

e i

nver

sión

Form

ació

n br

uta

de C

apit

al12

.515

.616

.716

.614

.415

.216

.219

.623

.618

.818

.114

.316

.613

.412

.4Pú

blic

a5.

05.

89.

79.

08.

58.

07.

35.

95.

35.

75.

15.

45.

55.

26.

0Pr

ivad

a y

cam

bios

en

stoc

k7.

69.

87.

07.

65.

97.

39.

013

.818

.313

.113

.18.

911

.18.

26.

4Ah

orro

dom

ésti

co b

ruto

11.4

10.1

7.7

7.3

8.8

10.6

11.5

11.4

10.7

8.4

9.1

9.0

10.5

12.5

16.7

Sect

or p

úblic

o co

mbi

nado

Ingr

esos

tot

ales

21.3

22.8

24.2

23.4

25.8

26.4

26.0

24.0

25.1

25.9

25.6

25.1

24.4

24.1

26.8

Ingr

esos

por

im

pues

tos

15.3

16.4

16.6

17.0

17.2

17.5

17.7

17.6

19.7

18.6

18.7

17.9

17.7

17.8

20.6

Otro

s in

gres

os4.

24.

74.

94.

86.

17.

36.

05.

04.

05.

44.

74.

84.

53.

43.

7Do

naci

ones

1.8

1.7

2.7

1.5

2.5

1.7

2.4

1.4

1.4

1.8

2.2

2.4

2.3

2.9

2.5

Gast

os t

otal

es25

.727

.028

.529

.528

.828

.328

.027

.329

.729

.429

.331

.933

.332

.032

.3Ga

stos

cor

rient

es17

.418

.318

.520

.319

.820

.019

.820

.122

.722

.222

.223

.624

.923

.923

.2Ga

stos

de

pens

ione

s0.

71.

11.

21.

41.

51.

32.

12.

33.

63.

74.

14.

44.

54.

44.

3Ga

stos

de

capi

tal

8.3

8.7

10.0

9.2

9.0

8.2

8.2

7.2

7.0

7.1

7.1

8.4

8.4

8.1

9.1

Bala

nza

Fisc

al-4

.4-4

.2-4

.4-6

.1-3

.0-1

.8-1

.9-3

.3-4

.7-3

.5-3

.7-6

.8-8

.8-7

.9-5

.5Fi

nanc

iam

ient

o ex

tern

o2.

43.

33.

85.

13.

73.

62.

52.

72.

71.

92.

03.

06.

05.

34.

1Fi

nanc

iam

ient

o do

més

tico

1.9

1.0

0.5

1.0

-0.7

-1.8

-0.6

0.5

1.9

1.6

1.8

3.8

2.8

2.6

1.5

Anex

o 1.

1 -

INDI

CADO

RES

ECON

ÓMIC

OS S

ELEC

CION

ADOS

, 19

90-2

004

123

ANEXOS

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Sect

or e

xter

noCu

enta

cor

rient

e-4

.0-4

.8-7

.2-7

.3-4

.0-5

.0-4

.5-7

.0-7

.9-5

.9-5

.3-3

.4-4

.40.

83.

3Ba

lanz

a co

mer

cial

-2.4

-3.6

-8.0

-7.7

-4.7

-4.5

-5.5

-8.6

-10.

4-8

.5-7

.0-5

.2-6

.0-0

.23.

4Cu

enta

de

capi

tal

2.7

2.4

4.8

6.1

5.6

5.1

10.1

13.4

14.9

11.2

5.5

5.4

8.8

2.2

2.4

IED

0.7

0.9

1.5

2.1

1.5

2.6

5.8

11.1

12.1

12.2

8.8

8.7

8.5

2.4

1.3

Erro

res

y om

isio

nes

1.3

1.2

-0.5

-0.3

-1.8

-1.2

-1.0

-5.1

-5.6

-5.0

-0.6

-2.5

-8.1

-2.0

-4.2

Sect

or f

inan

cier

oDe

pósi

tos

23.8

26.4

34.7

43.7

42.5

42.0

39.9

43.6

50.8

50.3

43.9

38.2

35.1

32.2

27.9

Prés

tam

os17

.923

.729

.538

.337

.837

.841

.040

.242

.644

.743

.141

.037

.134

.229

.5

Ítem

s M

emo

Índi

ce d

e té

rmin

os d

e in

terc

ambi

o(19

90=1

00)

100.

087

.176

.367

.368

.969

.067

.567

.563

.760

.662

.559

.960

.163

.966

.6Ín

dice

de

volu

men

de

expo

rtac

ión

(199

0=10

0)10

0.0

101.

495

.511

2.7

148.

114

8.9

158.

616

5.4

156.

915

6.9

179.

818

7.3

199.

922

4.1

283.

3Ín

dice

de

volu

men

de

impo

rtac

ión

(199

0=10

0)10

0.0

135.

114

9.4

153.

615

2.4

178.

720

4.3

238.

330

9.6

266.

425

3.6

218.

223

3.4

213.

423

0.3

Índi

ce d

el t

ipo

de c

ambi

o re

al87

.089

.989

.495

.410

5.3

101.

899

.995

.997

.596

.298

.110

0.1

99.1

111.

511

7.4

Rese

rvas

int

erna

cion

ales

ne

tas/

M3

13.4

14.4

13.4

17.1

20.1

24.8

26.7

25.9

23.9

25.9

25.4

25.2

22.4

25.5

30.0

Cart

era

en m

ora

18.0

8.2

6.5

6.2

2.2

4.8

2.9

2.4

4.6

6.6

11.2

16.2

17.6

16.7

14.0

Fuen

te:

INE,

BCB

y U

PF.

124

MEMORÁNDUM ECONÓMICO DE BOLIVIA19

90

1991

19

92

1993

19

94

1995

19

96

1997

19

98

1999

20

00

2001

20

02

2003

20

04

Ingr

esos

tot

ales

21.3

%22

.8%

24.2

%23

.4%

25.8

%26

.4%

26.0

%24

.0%

25.1

%25

.9%

25.6

%25

.1%

24.4

%24

.1%

26.8

%In

gres

os c

orrie

ntes

21.1

%22

.3%

23.8

%23

.2%

25.5

%25

.7%

25.7

%23

.1%

24.4

%25

.1%

25.0

%25

.0%

24.4

%24

.1%

26.6

%In

gres

os p

or i

mpu

esto

s15

.3%

16.4

%16

.6%

17.0

%17

.2%

17.5

%17

.7%

17.6

%19

.7%

18.6

%18

.7%

17.9

%17

.7%

17.8

%20

.6%

Impu

esto

s no

hid

roca

rbur

os6.

9%7.

6%9.

4%10

.2%

11.0

%11

.9%

11.9

%12

.8%

13.6

%12

.9%

12.5

%11

.8%

12.1

%12

.3%

14.6

%Im

pues

tos

de h

idro

carb

uros

7.0%

7.7%

5.8%

5.5%

4.8%

4.2%

4.5%

3.4%

4.6%

4.4%

4.9%

5.1%

4.6%

4.6%

5.0%

Impu

esto

s al

com

erci

o

inte

rnac

iona

l1.

3%1.

1%1.

3%1.

3%1.

4%1.

4%1.

3%1.

4%1.

5%1.

3%1.

3%1.

1%1.

0%0.

9%1.

0%Do

naci

ones

ofic

iale

s1.

8%1.

7%2.

7%1.

5%2.

5%1.

7%2.

4%1.

4%1.

4%1.

8%2.

2%2.

4%2.

3%2.

9%2.

5%Ot

ros

ingr

esos

no

trib

utar

ios

4.0%

4.2%

4.6%

4.7%

5.8%

6.6%

5.7%

4.0%

3.3%

4.6%

4.1%

4.7%

4.4%

3.4%

3.5%

Ingr

esos

de

capi

tal

0.2%

0.4%

0.3%

0.2%

0.2%

0.8%

0.3%

1.0%

0.7%

0.8%

0.6%

0.1%

0.0%

0.0%

0.2

Gast

os t

otal

es25

.7%

27.0

%28

.5%

29.5

%28

.8%

28.3

%28

.0%

27.3

%29

.7%

29.4

%29

.3%

31.9

%33

.3%

32.0

%32

.3%

Gast

o co

rrie

nte

17.4

%18

.3%

18.5

%20

.3%

19.8

%20

.0%

19.8

%20

.1%

22.7

%22

.2%

22.2

%23

.6%

24.9

%23

.9%

23.2

%Su

eldo

s y

sala

rios

6.8%

6.9%

7.7%

8.2%

8.3%

8.3%

8.1%

8.5%

8.7%

8.9%

8.7%

9.0%

9.3%

9.4%

9.0%

Bien

es y

ser

vici

os2.

7%3.

1%2.

5%2.

4%2.

0%2.

3%2.

4%2.

4%3.

0%2.

9%2.

7%2.

7%2.

9%2.

6%2.

0%In

tere

ses

3.0%

3.0%

3.0%

3.2%

3.1%

3.5%

2.9%

2.3%

2.1%

2.0%

2.3%

2.6%

2.6%

2.8%

2.9%

Dom

ésti

co0.

0%0.

1%0.

6%0.

9%0.

9%1.

1%1.

1%0.

8%0.

9%0.

8%1.

0%1.

5%1.

6%1.

6%1.

8%Ex

tran

jero

3.0%

3.0%

2.4%

2.3%

2.2%

2.4%

1.7%

1.5%

1.2%

1.2%

1.2%

1.1%

1.0%

1.2%

1.1%

Pens

ione

s0.

7%1.

1%1.

2%1.

4%1.

5%1.

3%2.

1%2.

3%3.

6%3.

7%4.

1%4.

4%4.

5%4.

4%4.

3%Ot

ros

gast

os c

orrie

ntes

4.2%

4.3%

4.1%

5.1%

4.8%

4.6%

4.4%

4.7%

5.4%

4.6%

4.5%

4.8%

5.5%

4.7%

5.0%

Gast

os d

e ca

pita

l8.

3%8.

7%10

.0%

9.2%

9.0%

8.2%

8.2%

7.2%

7.0%

7.1%

7.1%

8.4%

8.4%

8.1%

9.1

Défic

it/S

uper

ávit

pri

mar

io-1

.4%

-1.2

%-1

.4%

-2.9

%0.

1%1.

7%0.

9%-1

.0%

-2.5

%-1

.5%

-1.5

%-4

.2%

-6.2

%-5

.1%

-2.6

%Dé

ficit

/Sup

eráv

it g

loba

l-4

.4%

-4.2

%-4

.4%

-6.1

%-3

.0%

-1.8

%-1

.9%

-3.3

%-4

.7%

-3.5

%-3

.7%

-6.8

%-8

.8%

-7.9

%-5

.5%

Fina

ncia

mie

nto

exte

rno

2.4%

3.3%

3.8%

5.1%

3.7%

3.6%

2.5%

2.7%

2.7%

1.9%

2.0%

3.0%

6.0%

5.3%

4.1%

Fina

ncia

mie

nto

inte

rno

1.9%

1.0%

0.5%

1.0%

-0.7

%-1

.8%

-0.6

%0.

5%1.

9%1.

6%1.

8%3.

8%2.

8%2.

6%1.

5%

Fuen

te:

Min

iste

rio

de H

acie

nda

(UPF

), F

MI

y es

tim

acio

nes

del

pers

onal

del

Ban

co M

undi

al.

Anex

o1.

2 -

CUEN

TAS

CON

SOLI

DADA

S DE

L SE

CTOR

PÚ

BLIC

O

125

ANEXOS

a) A

cele

raci

ón d

e la

sre

form

as d

e m

iner

ía,

elec

tric

idad

,te

leco

mun

ica

cion

es e

hidr

ocar

buro

s,in

cluy

endo

laca

pita

lizac

ión

deEN

DE y

ENT

EL y

de

YPFB

Refo

rma

de la

empr

esa

públ

ica.

Refo

rma

del s

ecto

r de

hidr

ocar

buro

sin

cluy

endo

laca

pita

liza

ción

de

YPFB

.

El p

rogr

ama

deca

pita

lizac

ión

está

orie

ntad

o a

atra

er la

ges

tión

y ca

pita

l del

sect

or p

riva

do a

los

sect

ores

trad

icio

nalm

ente

dom

inad

os p

orem

pres

aspú

blic

as.

Elim

inar

el

mon

opol

io d

eYP

FB y

ase

gura

rel

der

echo

de

libre

dis

posi

ción

,ex

port

ació

n e

impo

rtac

ión

decr

udo,

gas

natu

ral y

petr

óleo

.

Los

inve

rsio

nist

aspr

ivad

os,s

elec

cion

ados

atr

avés

de

un p

roce

so d

el ic

itac

ión

públ

ica

com

peti

tivo

,se

conv

irti

eron

en

soci

oses

trat

égic

os d

el g

obie

rnoy

aco

rdar

on i

nver

tir

dine

ro y

cap

acid

ad g

eren

cial

en

las

empr

esas

boliv

iana

s El

os

com

prar

on u

n 50

% d

e la

prop

ieda

d de

la e

ntid

ad b

oliv

iana

así

com

oelc

ontr

ol a

dmin

istr

ativ

o y

oper

ativ

o. A

dici

embr

e de

199

8, e

l esq

uem

a ha

bía

reca

udad

o m

ás d

e US

$1.6

bill

ones

de

dóla

res

para

el g

obie

rno

boliv

iano

. La

cap

ital

izac

ión

alca

nzó

a 5

empr

esas

en

los

sect

ores

de

elec

tric

idad

, te

leco

mun

icac

ione

s,hi

droc

arbu

ros,

agu

a y

tran

spor

te.

En 1

996,

una

nue

va L

ey d

e H

idro

carb

uros

fue

prom

ulga

da c

omo

part

e de

las

Refo

rmas

Estr

uctu

rale

s. E

sta

ley

esta

blec

ió la

tran

sfer

enci

a de

l des

arro

llo d

el p

etró

leo

y ga

sde

sde

la e

mpr

esa

petr

oler

a na

cion

al,

YPFB

,hac

ia la

s em

pres

as d

el s

ecto

r pr

ivad

o.Es

tabl

ecía

que

la e

xplo

raci

ón,

expl

otac

ión

yco

mer

cial

izac

ión

de h

idro

carb

uros

deb

en s

erne

cesa

riam

ente

llev

adas

a c

abo

por

el s

ecto

rpr

ivad

o a

trav

és d

e co

ntra

tos

de r

iesg

oco

mpa

rtid

o co

n YP

FB.

La I

ED s

e in

crem

entó

des

de2%

del

PIB

en

1994

has

tael

12%

del

PIB

en

1998

.

En 2

003,

las

expo

rtac

ione

sde

hid

roca

rbur

os a

Bra

sil

alca

nzar

on U

S$44

6.5

mill

ones

(35

% d

el t

otal

de

expo

rtac

ione

s).

La I

ED t

otal

en

el s

ecto

r fu

ede

US$

2,68

7 m

illon

es e

ntre

1996

y 2

003.

Las

rese

rvas

de

gas

aum

enta

ron

desd

e 6.

53tr

illon

es d

e pi

es c

úbic

osha

sta

53 t

rillo

nes

de p

ies

cúbi

cos

entr

e 19

96 y

200

3.

Prop

uest

as d

el C

EM

Pl

an d

e Go

bier

no 1

993

Impl

emen

taci

ón d

el G

obie

rno

(199

3-19

97)

1994

del

Ban

co M

undi

al

Refo

rmas

Obje

tivo

s

Re

form

as a

plic

adas

Prin

cipa

les

éxit

os y

fra

caso

s

Anex

o 1.

3 -

REFO

RMAS

GU

BERN

AMEN

TALE

S, 1

994-

1997

. SE

GUIM

IEN

TO D

EL C

EM 1

994

126


Prop

uest

as d

el C

EM

Pl

an d

e Go

bier

no 1

993

Impl

emen

taci

ón d

el G

obie

rno

(199

3-19

97)

1994

del

Ban

co M

undi

al

Refo

rmas

Obje

tivo

s

Re

form

as a

plic

adas

Prin

cipa

les

éxit

os y

fra

caso

s

Refo

rma

del

sect

or d

ete

leco

mun

ica

cion

es,

incl

uyen

do la

capi

taliz

ació

nde

ENT

EL.

Incr

emen

tar

los

nive

les

deco

bert

ura

en e

lse

ctor

. M

ejor

arla

cal

idad

del

serv

icio

.

El s

ecto

r de

tel

ecom

unic

acio

nes

fue

capi

taliz

ado

el 2

8 de

sep

tiem

bre

de19

95.

La e

mpr

esa

ital

iana

de

tele

com

unic

acio

nes

STET

Int

erna

tion

alfu

e se

lecc

iona

da d

e la

s tr

es o

fert

asfi

nale

s. E

sta

capi

taliz

ació

n ha

sid

ovi

sta

com

o al

tam

ente

exi

tosa

.

La c

anti

dad

de t

eléf

onos

fijo

ssu

bió

de 3

48,5

95 a

563

,941

ent

e19

96 y

200

2, a

lcan

zand

o un

crec

imie

nto

del 6

1.8%

.H

ubo

sign

ific

ativ

o cr

ecim

ient

oen

el t

ráfic

o de

llam

adas

de

larg

adi

stan

cia,

tan

to n

acio

nale

s co

mo

inte

rnac

iona

les,

lo q

ue e

quiv

ale

al 5

2%.

Entr

e 19

96 y

200

2, lo

s te

léfo

nos

móv

iles

crec

iero

n de

33,

400

a87

2,67

6: u

n cr

ecim

ient

o de

2,51

2.8%

.La

inv

ersi

ón t

otal

en

el s

ecto

rfu

e de

US$

6,02

6 m

illon

es e

ntre

1996

y 2

002.

Com

o re

sult

ado

de la

capi

taliz

ació

n, e

l sec

tor

evol

ucio

nó f

avor

able

men

te;

sin

emba

rgo,

act

ualm

ente

lain

dust

ria d

e te

leco

mun

icac

ione

sha

caí

do e

n el

est

anca

mie

nto

debi

do a

las

cond

icio

nes

mun

dial

es.

127

ANEXOS

Refo

rma

del

sect

orel

éctr

ico,

incl

uyen

dola

cap

ital

i-za

ción

de

ENDE

.

Refo

rma

else

ctor

tran

spor

teca

pita

li-za

ción

de

LAB

yEN

FE.

Mej

orar

el p

rodu

cto

deel

ectr

icid

ad p

ara

sati

sfac

er e

lcr

ecim

ient

o es

pera

doen

la d

eman

da.

Atra

erin

vers

ione

s en

gene

raci

ón,

tran

smis

ión

y di

stri

buci

ón p

ara

elsi

stem

a in

tegr

ado

así

com

o pa

ra la

elec

trif

icac

ión

rura

l;se

para

r a

ENDE

en

enti

dade

s se

pard

as d

ege

nera

ción

ytr

ansm

isió

n.

Prov

eer

a la

aer

olín

eana

cion

al c

on lo

sre

curs

os p

ara

cons

olid

arsu

pos

ició

n en

el

mer

cado

reg

iona

l yal

canz

ar u

na m

ejor

posi

ción

en

el m

erca

dogl

obal

. El

gob

iern

o ha

busc

ado

laca

pita

lizac

ión

de la

empr

esa

Ferr

ovía

con

el

obje

tivo

de

reac

tiva

r el

sect

or.

En 1

994,

la le

y de

ele

ctric

idad

div

idió

los

acti

vos

de E

NDE

(lae

mpr

esa

de e

lect

ricid

ad)

en s

us t

res

func

ione

s co

nsti

tuye

ntes

:ge

nera

ción

, tr

ansm

isió

n y

dist

ribu

ción

. En

tre

1995

y19

97,la

s cu

atro

em

pres

as g

ener

ador

as(C

obee

, Gu

arac

hi,

Cora

ni y

Val

le H

erm

oso)

fuer

on v

endi

das

a co

mpa

ñías

de

EE.U

U.

A fi

nes

de 2

002,

exi

stía

n 8

empr

esas

gene

rado

ras,

com

o re

sult

ado

de la

inco

rpor

ació

n de

laCí

a. E

léct

rica

Cent

ral B

ulo

Bulo

S.A

., H

idro

eléc

tric

a Bo

livia

na S

.A.,Rí

oEl

éctr

ico

S.A.

y S

iner

giaS

A. L

aSu

peri

nten

denc

ia d

e El

ectr

icid

ad c

omen

zósu

s ac

tivi

dade

s en

199

6 co

mo

la e

ntid

adre

gula

toria

.

La c

apit

aliz

ació

n de

las

empr

esas

depr

opie

dad

esta

tal e

n es

te s

ecto

r co

men

zóco

n la

avi

ació

n. E

n oc

tubr

e de

199

5, e

lgo

bier

no e

ligió

un

soci

o es

trat

égic

o pa

ra e

lLl

oyd

Aére

o Bo

livia

no(L

AB),

laae

rolín

eabo

livia

na.

En d

icie

mbr

e de

199

5, e

l gob

iern

o co

nclu

yóla

ven

ta d

e un

paq

uete

del

50%

de

acci

ones

de la

em

pres

a fe

rrov

iaria

bol

ivia

naEN

FE,q

uefu

e pr

evia

men

te d

ivid

ida

en d

os e

mpr

esas

sepa

rada

s, u

na c

ubrie

ndo

la r

ed a

ndin

a y

laot

ra c

ubrie

ndo

la r

ed o

rient

al d

el p

aís.

De

ocho

ofe

rtas

rec

ibid

as,

una

fue

hech

a po

r la

empr

esa

chile

na,

Cruz

Bla

nca,

que

fue

sele

ccio

nada

par

a am

bas

rede

s.

Las

inve

rsio

nes

en e

lm

erca

do e

léct

rico

tota

l,ent

re 1

995

y 20

02,

sum

aron

un

tota

l de

UDS

$418

.2 m

illon

es,

delo

s cu

ales

US$

407

mill

ones

cor

resp

ondí

an a

gene

raci

ón y

sol

amen

teUS

$11.

4 m

illon

es a

tran

smis

ión.

La c

apit

aliz

ació

n de

l LAB

fue

el c

aso

más

déb

il de

lpr

oces

o de

cap

ital

izac

ión

en B

oliv

ia.

La i

nver

sión

tota

l del

LAB

en

el s

ecto

ral

canz

aba

US$4

7.77

mill

ones

ent

re 1

995

y20

02.

La i

nver

sión

en

el s

ec-

tor

ferr

ovia

rio a

lcan

zóUS

$47.

81 m

illon

es e

ntre

1995

y 2

002.

Prop

uest

as d

el C

EM

Plan

de

Gobi

erno

199

3Im

plem

enta

ción

del

Gob

iern

o (1

993-

1997

)

1994

del

Ban

co M

undi

alRe

form

asOb

jeti

vos

Refo

rmas

apl

icad

asPr

inci

pale

s éx

itos

y f

raca

sos

128


b) I

ntro

ducc

ión

del

impu

esto

a la

sut

ilida

des

de la

sem

pres

as e

n 19

95 y

pres

erva

ción

de

laes

tabi

lidad

del

rég

imen

trib

utar

io.

Refo

rma

del s

ecto

rm

iner

o.

Tran

sfer

irla

sco

pera

cion

es m

iner

as d

eCO

MIB

OL a

l sec

tor

priv

ado

a tr

avés

de

cont

rato

s de

rie

sgo

com

part

ido

oar

rend

amie

nto

fina

ncie

roy

vend

iend

o o

liqui

dand

o to

das

las

oper

acio

nes

indu

stria

les.

Tran

sfor

mar

a CO

MIB

OLen

una

com

pañí

a m

atri

zy

max

imiz

ar e

l pro

duct

oim

plem

enta

ndo

med

idas

de p

rote

cció

n de

med

ioam

bien

tal f

acti

bles

.

En m

iner

ía,

dura

nte

1993

se

com

enzó

a r

eorg

aniz

ar la

empr

esa

min

era

COM

IBOL

en

una

empr

esa

mat

riz

y du

rant

e el

perí

odo

de lo

s úl

tim

os 1

2 m

eses

se f

irm

aron

var

ios

cont

rato

s de

riesg

o co

mpa

rtid

o. M

ás a

ún,

las

oper

acio

nes

min

eras

ym

etal

úrgi

cas/

indu

stria

les

nore

ntab

les,

que

rep

rese

ntan

cer

cade

l 90%

de

las

oper

acio

nes

min

eras

y m

etal

úrgi

cas,

que

esta

ban

oper

ando

a p

érdi

da,

han

sido

cer

rada

s o

han

deja

do d

eop

erar

.

El I

UE

se c

reó

med

iant

e la

Ley

1606

de

dici

embr

e de

199

4,re

empl

azan

do e

l Im

pues

to a

laRe

nta

Pres

unta

. La

reg

ulac

ión

para

el I

UE

se e

stab

leci

ó en

juni

o de

199

5.

Las

expo

rtac

ione

s m

iner

asre

pres

enta

ron

en p

rom

edio

,du

rant

e lo

s úl

tim

os 1

0 añ

os,

el40

% d

el t

otal

de

expo

rtac

ione

sde

l paí

s.La

IED

en

el s

ecto

r al

canz

óUS

$29.

93 m

illon

es e

n 19

97 y

US$2

0.46

mill

ones

en

2003

.El

sec

tor

min

ero

es e

l ter

cer

sect

or e

n im

port

anci

a pa

ra la

inve

rsió

n ex

tran

jera

dire

cta.

Los

ingr

esos

por

im

pues

tos

del

Impu

esto

a la

s Ut

ilida

des

de la

sEm

pres

as (

IUE)

dis

min

uyer

onde

sde

1.37

% d

e PI

B en

199

6ha

sta

1.28

% d

e PI

B en

200

3,de

bido

a la

rec

esió

nec

onóm

ica.

Prop

uest

as d

el C

EM

Plan

de

Gobi

erno

199

3Im

plem

enta

ción

del

Gob

iern

o (1

993-

1997

)

1994

del

Ban

co M

undi

alRe

form

asOb

jeti

vos

Refo

rmas

apl

icad

asPr

inci

pale

s éx

itos

y f

raca

sos

129

ANEXOS

c) I

ncre

men

to d

e la

tasa

del

im

pues

to a

las

tran

sacc

ione

s de

2% a

3%

en

1995

.

d) I

ntro

duci

rim

pues

tos

a la

gaso

lina

y al

die

sel

en 1

995.

e) L

ogra

r y

man

tene

ref

icie

ncia

en

lare

caud

ació

nim

posi

tiva

.

El I

T fu

e m

odif

icad

o po

r Le

y en

dici

embr

e de

199

4. E

ste

impu

esto

se

aplic

a a

las

utili

dade

s br

utas

de

cual

quie

r ac

tivi

dad,

con

fin

es d

e lu

cro

ono

, y

es p

agad

o po

r to

das

las

pers

onas

natu

rale

s y

jurí

dica

s in

volu

crad

as e

nes

tas

acti

vida

des.

Es

el 3

% d

el m

onto

de la

s tr

ansa

ccio

nes.

Se i

ntro

duje

ron

impu

esto

s a

los

hidr

ocar

buro

s en

199

4.

La e

ficie

ncia

de

la r

ecau

daci

ónim

posi

tiva

del

Ser

vici

o Na

cion

al d

eIm

pues

tos

ha a

umen

tado

. La

ref

orm

a de

adua

nas

tuvo

luga

r en

199

9, m

ient

ras

que

en 2

001

se ll

evó

a ca

bo u

nare

form

a a

la a

dmin

istr

ació

n im

posi

tiva

.

Los

Ingr

esos

por

Im

pues

tos

por

IT s

ubie

ron

desd

e 1.

86%

del

PIB

en 1

996

hast

a 2.

01%

del

PIB

en 2

003.

Los

ingr

esos

por

im

pues

tos

dehi

droc

arbu

ros

(IU

E) s

ubie

ron

de0.

13%

del

PIB

en

1996

a 4

.7%

del P

IB e

n 20

03.

El g

obie

rno

cong

eló

los

prec

ios

dom

ésti

cos

de lo

s co

mbu

stib

les;

esta

med

ida

tuvo

un

impa

cto

nega

tivo

en

los

ingr

esos

trib

utar

ios

del s

ecto

r.

Los

ingr

esos

tot

ales

por

impu

esto

s se

inc

rem

enta

ron

entr

e 19

96 y

200

3 de

sde

11.5

5% d

el P

IB h

asta

13.

54%

del P

IB.

Prop

uest

as d

el C

EM

Plan

de

Gobi

erno

199

3Im

plem

enta

ción

del

Gob

iern

o (1

993-

1997

)

1994

del

Ban

co M

undi

alRe

form

asOb

jeti

vos

Refo

rmas

apl

icad

asPr

inci

pale

s éx

itos

y f

raca

sos

130


f) N

o hu

bo i

ncre

men

to r

eal d

e la

plan

illa

gube

rnam

enta

l —ex

cluy

endo

edu

caci

ón y

ser

vici

oci

vil—

en e

l cor

to p

lazo

.

g) R

educ

ción

del

gas

to p

úblic

o de

capi

tal a

l 6.7

% d

el P

IB e

n 19

97 y

80%

asi

gnad

o a

infr

aest

ruct

ura

ya

sect

ores

soc

iale

s.

h) L

os c

osto

s de

tra

nsac

ción

, un

apo

rció

n de

las

oblig

acio

nes

dean

tigü

edad

/ind

emni

zaci

ón,

y po

rlo

men

os e

l 75%

de

las

oblig

acio

nes

del s

ervi

cio

de la

deud

a as

ocia

das

con

laca

pita

lizac

ión

son

tran

sfer

idos

alo

s ac

cion

ista

s ta

nto

dom

ésti

cos

com

o ex

tran

jero

s.

La p

lani

lla s

alar

ial h

aes

tado

est

able

.

La i

nver

sión

púb

lica

fue

prin

cipa

lmen

te d

esti

nada

al s

ecto

r so

cial

y a

infr

aest

ruct

ura.

La m

ayor

ía d

e la

sin

dem

niza

cion

es y

otr

ospa

sivo

s fu

eron

tran

sfer

idos

a la

sem

pres

as c

apit

aliz

adas

.

En t

érm

inos

rea

les,

los

sala

rios

del

sect

or p

úblic

o (g

obie

rno

cent

ral)

se

man

tuvi

eron

con

stan

tes

exce

pto

por

educ

ació

n y

salu

d (c

reci

mie

nto

prom

edio

de

cerc

a de

1%

por

año

).

En 2

003,

del

9%

de

la i

nver

sión

públ

ica

fue

dest

inad

a al

sec

tor

soci

al y

a i

nfra

estr

uctu

ra.

No e

xist

e in

form

ació

n di

spon

ible

.

Prop

uest

as d

el C

EMPl

an d

e Go

bier

no 1

993

Impl

emen

taci

ón d

el G

obie

rno

(199

3-19

97)

1994

del

Ban

co M

undi

alRe

form

asOb

jeti

vos

Refo

rmas

apl

icad

asPr

inci

pale

s éx

itos

y f

raca

sos

131

ANEXOS

i) L

os f

ruto

s de

cie

rtos

act

ivos

fina

ncie

ros

y re

ales

en

sect

ores

a s

erre

form

ados

—ta

les

com

obie

nes

raíc

es,

empr

esas

de

COM

IBOL

y E

NFE,

y la

sac

cion

es d

e EN

DE e

n EL

FEC—

son

usad

os p

ara

fina

ncia

r lo

s co

stos

úni

cos

de la

ref

orm

a.

j) E

l Pro

gram

a de

Ref

orm

a de

l Ser

vici

oCi

vil h

a si

do d

esar

rolla

do p

ara

aten

dere

l pro

blem

a de

l lim

itad

o nú

mer

o de

recu

rsos

hum

anos

cal

ific

ados

y la

alt

aro

taci

ón i

nsti

tuci

onal

. Co

mo

resu

ltad

ode

est

as r

efor

mas

los

sala

rios

debe

rían

ser

revi

sado

s y

esta

blec

erlo

s en

niv

eles

que

los

prog

ram

as s

ean

man

ejab

les

por

el t

esor

o, y

deb

e se

r co

mpl

etad

o co

nin

icia

tiva

s qu

e po

dría

n ay

udar

ara

cion

aliz

ar e

l em

pleo

púb

lico

enge

nera

l; m

ejor

ar la

efic

ienc

ia y

efec

tivi

dad

del s

ecto

r pú

blic

ora

cion

aliz

ando

la a

dmin

istr

ació

npú

blic

a ce

ntra

l y lo

s pr

oced

imie

ntos

de

l ser

vici

o ci

vil;

fort

alec

imie

nto

del

man

ejo

de p

erso

nal.

Refo

rma

del

Serv

icio

Civ

il.La

Ref

orm

a de

lSe

rvic

io C

ivil

tien

eel

pro

pósi

to d

ein

corp

orar

serv

idor

es p

úblic

osbi

en c

alif

icad

os a

lse

ctor

púb

lico.

No e

xist

e in

form

ació

ndi

spon

ible

.

El P

roye

cto

deRe

form

a In

stit

ucio

nal

de B

oliv

ia (

PRI)

fue

inic

iado

en

1999

y s

uco

nclu

sión

est

ápr

ogra

mad

a a

med

iado

s de

200

5.

No e

xist

e in

form

ació

ndi

spon

ible

.

El p

orce

ntaj

e de

per

sona

lco

ntra

tado

bas

ándo

se e

ncr

iter

ios

polít

icos

fue

redu

cido

en

prom

edio

del

67%

en

1999

al 1

7% e

nte

2000

y 2

004

(Bol

ivia

:Pr

oyec

to d

e Re

form

aIn

stit

ucio

nal,

Eval

uaci

ónIn

depe

ndie

nte,

200

5).

Debi

do a

las

med

idas

de

aust

erid

ad,

los

sala

rios

públ

icos

han

dec

linad

osi

gnif

icat

ivam

ente

, la

spo

sici

ones

púb

licas

ya

noso

n co

mpe

titi

vas

y no

atra

en a

pro

fesi

onal

esca

lific

ados

.

Prop

uest

as d

el C

EMPl

an d

e Go

bier

no 1

993

Impl

emen

taci

ón d

el G

obie

rno

(199

3-19

97)

1994

del

Ban

co M

undi

alRe

form

asOb

jeti

vos

Refo

rmas

apl

icad

asPr

inci

pale

s éx

itos

y f

raca

sos

132


k) M

ient

ras

que

lapa

rtic

ipac

ión

popu

lar

es u

nare

form

a m

ayor

, lo

s im

pact

osfi

scal

es d

e es

te p

rogr

ama

son

difí

cile

s de

cua

ntif

icar

.Lo

s im

pact

os f

isca

les

cono

cido

s es

tán

ento

rno

ala

rea

sign

ació

n de

rec

urso

spú

blic

os p

rinc

ipal

men

tede

sde

el g

obie

rno

cent

ral a

los

mun

icip

ios.

l) L

a pr

ovis

ión

efec

tiva

de

educ

ació

n bá

sica

par

a to

dala

pob

laci

ón e

s el

obj

etiv

ofu

ndam

enta

l de

la R

efor

ma

Educ

ativ

a. P

ara

impl

emen

tar

la r

efor

ma

en s

u pr

imer

afa

se s

e re

quer

irá

una

reas

igna

ción

adi

cion

al d

ere

curs

os d

omés

tico

s.

Desc

entr

aliz

ació

nad

min

istr

ativ

a y

refo

rmas

de

part

icip

ació

npo

pula

r.

Refo

rma

Educ

ativ

a.

Prov

eera

los

ciud

adan

osm

ecan

ism

os e

ficie

ntes

de p

artici

paci

ón y

cont

rol s

ocia

l adi

fere

ntes

niv

eles

,em

peza

ndo

por

barr

ios

y co

mun

idad

esru

rale

s.

Incr

emen

tar

laco

bert

ura

dem

atrí

cula

a n

ivel

prim

ario

.M

ejor

ar la

cal

idad

de

la e

duca

ción

.Pr

omov

er la

asis

tenc

ia e

scol

ar

de t

odas

las

niña

s en

eda

d es

cola

r,ta

nto

en á

reas

urba

nas

com

o ru

rale

s.Re

duci

r la

s br

echa

sde

gén

ero

en la

educ

ació

n pr

imar

ia.

La r

efor

ma

boliv

iana

de

Part

icip

ació

n Po

pula

r, la

nzad

a en

199

4, s

e or

ient

ó a

lade

scen

tral

izac

ión

de la

inv

ersi

ónpú

blic

a ha

cia

el g

obie

rno

mun

icip

al y

a i

nsti

tuci

onal

izar

la

par

tici

paci

ón d

esce

ntra

lizad

apa

ra la

s or

gani

zaci

ones

nat

ivas

en la

s ár

eas

urba

nas

y ru

rale

s.

La L

ey d

e Re

form

a Ed

ucat

iva

enBo

livia

fue

lanz

ada

en 1

994,

impl

icó

sign

ifica

tivo

s av

ance

s en

el s

ecto

r in

cluy

endo

el a

umen

toen

la c

ober

tura

y t

asas

de

rete

nció

n pa

ra e

scue

las

prim

aria

s.Ta

mbi

én h

ubo

una

mej

ora

en la

calid

ad d

e la

edu

caci

ón,

debi

do

a la

impl

emen

taci

ón d

e un

anu

eva

curr

ícul

a in

terc

ultu

ral,

mej

or c

apac

itac

ión

de lo

sm

aest

ros

y pr

ovis

ión

de m

ejor

esm

ater

iale

s pa

ra la

s es

cuel

as.

Las

eval

uaci

ones

gub

erna

men

tale

sso

bre

calid

ad d

e la

edu

caci

ón h

anid

enti

ficad

o pr

oble

mas

sign

ifica

tivo

s.

Una

gran

pro

porc

ión

de la

plan

ific

ació

n e

impl

emen

taci

ónde

la i

nver

sión

púb

lica

fue

desc

entr

aliz

ada.

La

may

orpo

sibi

lidad

de

deci

dir

sobr

eco

nstr

ucci

ón y

man

teni

mie

nto

de i

nfra

estr

uctu

ra.

La c

reac

ión

de i

nsti

tuci

ones

loca

les

dio

rele

vanc

ia p

olít

ica

a un

gru

po d

e ac

tore

sor

gani

zado

s.

La r

azón

de

Mat

rícu

la B

ruta

para

el N

ivel

Pri

mar

io p

asó

de 9

6.4%

en

1996

a 1

00%

en

2003

. La

raz

ón d

e pr

omoc

ión

para

el N

ivel

Pri

mar

io a

umen

tóde

83.

4% e

n 19

97 a

92.

5%.

La b

rech

a de

gén

ero

de la

mat

rícu

la a

l Niv

el P

rim

ario

dism

inuy

ó de

10.

3% e

n 19

97

a 1.

6% e

n 20

03.

Prop

uest

as d

el C

EMPl

an d

e Go

bier

no 1

993

Impl

emen

taci

ón d

el G

obie

rno

(199

3-19

97)

1994

del

Ban

co M

undi

alRe

form

asOb

jeti

vos

Refo

rmas

apl

icad

asPr

inci

pale

s éx

itos

y f

raca

sos

133

ANEXOS

m)

El s

iste

ma

de r

epar

totu

vo q

ue s

er r

eem

plaz

ado

por

un

sist

ema

deca

pita

lizac

ión

indi

vidu

al.

A pe

sar

de q

ue e

n el

cort

o y

med

iano

pla

zolo

s co

stos

de

impl

emen

tar

la r

efor

ma

son

gran

des,

en

el la

rgo

plaz

o, d

e no

im

plem

enta

rla

ref

orm

a, h

ubie

ran

sido

aún

may

ores

.

n) E

l Pro

gram

a In

tegr

ado

de D

esar

rollo

Inf

anti

l ha

sido

des

arro

llado

par

aat

ende

r la

s ne

cesi

dade

sde

los

pobr

es m

ásvu

lner

able

s en

las

área

sur

bana

s y

peri

-urb

anas

yev

itar

el d

año

perm

anen

te c

ausa

do p

orla

mal

nut

rició

n.

Refo

rma

de Pens

ione

s.

Refo

rma

de S

alud

.

Mej

orar

los

serv

icio

sde

l sis

tem

a de

pens

ione

s. A

tend

erla

s vu

lner

abili

dade

sfi

scal

es q

uees

tuvi

eron

amen

azan

do la

sost

enib

ilida

d de

larg

o pl

azo

de la

deud

a pú

blic

a y

laso

sten

ibili

dad

de lo

sfu

turo

s pa

gos

depe

nsio

nes.

El S

iste

ma

de P

ensi

ones

Boliv

iano

fue

cre

ado

por

Ley

Nº 1

732

de n

ovie

mbr

e de

199

6.In

trod

uce

un n

uevo

sis

tem

ade

fini

do d

e co

ntri

buci

ónfi

nanc

iado

con

los

apor

tes

delo

s tr

abaj

ador

es a

"fo

ndos

de

capi

taliz

ació

n in

divi

dual

" qu

eso

n ad

min

istr

ados

por

adm

inis

trad

ores

pri

vado

s(A

FPs)

.

Esto

apo

ya la

Est

rate

gia

Soci

alde

l Gob

iern

o y

su P

lan

de A

cció

nde

Die

z Añ

os p

ara

Niño

s y

Muj

eres

. Co

ntrib

uye

a lo

sob

jeti

vos

de a

livio

de

la p

obre

zay

desa

rrollo

del

cap

ital

hum

ano

apoy

ando

el i

nici

o de

l Pro

yect

oIn

tegr

al d

e De

sarro

llo I

nfan

til

en la

s 34

áre

as u

rban

as m

ayor

es,

y de

sarro

lland

o po

lític

as y

prog

ram

as d

e la

rgo

plaz

o pa

ra

el d

esar

rollo

de

serv

icio

s pa

rala

niñ

ez t

empr

ana,

incl

uyen

doár

eas

rura

les.

Los

ingr

esos

de

las

empr

esas

capi

taliz

adas

fue

ron

usad

os p

ara

entr

egar

a c

ada

boliv

iano

may

or d

e 65

años

un

pago

anu

al d

e Bs

. 1,

800.

En

2005

el n

úmer

o de

ben

efic

iario

s de

lnu

evo

sist

ema

de p

ensi

ones

es

de88

6,73

7 pe

rson

as.

Los

cost

os i

nfor

mad

os a

l gob

iern

o de

pago

s re

laci

onad

os c

on p

ensi

ones

se

dupl

icar

on d

esde

2.5

% d

el P

IB e

n 19

97ha

sta

4.9%

del

PIB

en

2004

y e

s la

prin

cipa

l fue

nte

del d

éfic

it p

úblic

o.

El P

roye

cto

Inte

gral

de

Desa

rrol

loIn

fant

il de

Bol

ivia

pro

vee

el 7

0% d

e lo

sin

sum

os n

utric

iona

les

de lo

s ni

ños

yam

bien

tes

de a

pren

diza

je s

iste

mát

ico

para

niñ

os p

obre

s en

tre

6 y

72 m

eses

en

área

s ur

bana

s. E

se p

rogr

ama

ha t

enid

oef

ecto

s po

siti

vos

en e

lc r

ecim

ient

oin

fant

il y

efec

tos

may

ores

y m

ássi

gnif

icat

ivos

en

el d

esar

rollo

psic

osoc

ial d

e lo

s ni

ños.

Pro

yect

ando

laad

ulte

z,lo

s ef

ecto

s im

plic

an g

anan

cias

en i

ngre

sos

de p

or v

ida

que

sugi

eren

razo

nes

de b

enef

icio

/cos

to b

asta

nte

alta

s, d

e 1.

7 a

3.7.

Prop

uest

as d

el C

EMPl

an d

e Go

bier

no 1

993

Impl

emen

taci

ón d

el G

obie

rno

(199

3-19

97)

1994

del

Ban

co M

undi

alRe

form

asOb

jeti

vos

Refo

rmas

apl

icad

asPr

inci

pale

s éx

itos

y f

raca

sos

134


Cris

is R

usa

y As

iáti

ca(1

998)

.

El E

fect

o de

El N

iño

(199

8).

Rece

sión

bras

ileña

(199

8) y

deva

luac

ión

(199

9).

-La

cri

sis

Rusa

: (i

) in

dujo

am

ayor

es t

asas

de

inte

rés

inte

rnac

iona

les

y un

crun

ch c

redi

tici

o en

lam

edid

a en

que

los

banc

osdo

més

tico

s in

curr

iero

n en

fuga

de

capi

tale

s al

prep

agar

deu

da e

xter

na;

indu

jo a

una

caí

da d

e lo

spr

ecio

s in

tern

acio

nale

s de

bien

es a

fect

ando

a la

regi

ón.

-La

pro

ducc

ión

agrí

cola

era

el 1

4.9%

del

PIB

en

1997

.-

La a

gric

ultu

ra e

mpl

eaba

al

43.2

% d

e la

fue

rza

labo

ral

en 1

997.

-La

s ex

port

acio

nes

sin

hidr

ocar

buro

s a

Bras

ilre

pres

enta

ban

el 2

.5%

de

las

expo

rtac

ione

s to

tale

sen

199

71 .

-El

índ

ice

de v

alor

uni

tario

de

las

expo

rtac

ione

s to

tale

s di

smin

uyó

12.3

%en

tre

1997

y 1

999.

-La

s ex

port

acio

nes

nom

inal

es d

ism

inuy

eron

16.9

% y

las

expo

rtac

ione

s re

ales

dism

inuy

eron

5.2

% e

ntre

199

7 y

1999

1 .-

En e

l sec

tor

banc

ario

, la

car

tera

en

mor

ase

inc

rem

entó

de

4,4%

en

1997

a 6

.6%

en

1999

.-

El f

inan

ciam

ient

o ex

tern

o ne

to n

o IE

D al

sect

or p

riva

do2se

rev

irti

ó de

sde

2.1%

del

PIB

en 1

998

a –2

.8%

en

1999

.

-La

pro

ducc

ión

agrí

cola

se

redu

jo 4

.4%

en

1998

.

- La

s ex

port

acio

nes

no h

idro

carb

uríf

eras

aBr

asil

se r

eduj

eron

al 2

1.5%

del

tot

al d

eex

port

acio

nes

en 1

9991 .

- El

tip

o de

cam

bio

real

bila

tera

l se

apre

ció

en 2

5% e

n 19

99.

-El

gob

iern

o es

pera

ba u

nm

oder

ado

impa

cto

de la

cris

is.

El g

obie

rno

nore

spon

dió

a la

cri

sis

con

polít

icas

act

ivis

tas.

La m

ayor

ía d

e la

car

gaca

yó e

n el

tip

o de

cam

bio.

-El

gob

iern

o im

plem

entó

un p

rogr

ama

deem

erge

ncia

par

a m

itig

arlo

s da

ños

caus

ados

por

el e

fect

o de

El N

iño.

- El

Ban

co C

entr

alac

eler

ó la

dep

reci

ació

npa

ra m

ante

ner

cons

tant

e el

tip

o de

cam

bio

real

efe

ctiv

o.

-Lo

s pa

íses

en

esta

sre

gion

es n

o so

n so

cios

com

erci

ales

im

port

ante

sde

Bol

ivia

, au

nque

Boliv

ia s

ufri

óin

dire

ctam

ente

los

efec

tos

de la

s cr

isis

inte

rnac

iona

les

por

elim

pact

o qu

e tu

vier

on e

nla

reg

ión.

-El

im

pact

o de

l Pla

n de

Emer

genc

ia d

el g

obie

rno

fue

limit

ado

y en

cont

róse

rios

prob

lem

as d

eim

plem

enta

ción

.

-La

s de

prec

iaci

ones

incr

emen

taro

n la

car

tera

en m

ora,

pri

ncip

alm

ente

en e

l sec

tor

notr

ansa

ble

y el

ser

vici

ode

la d

euda

púb

lica

enm

oned

a na

cion

al.

Shoc

kSi

gnif

ican

cia

Impa

ctos

dire

ctos

Resp

uest

a de

l Gob

iern

oCo

men

tario

s y

lecc

ione

s

Shoc

ks E

xter

nos

Anex

o1.

4: P

RIN

CIPA

LES

SHOC

KS I

NTE

RNOS

Y E

XTER

NOS

, 19

98-2

003

135

ANEXOS

Cris

is a

rgen

tina

(des

de 1

999)

yde

valu

ació

n(2

001)

.

HIP

C I

(des

de19

98)

y H

IPC

II (

desd

e20

00).

Incr

emen

to e

npr

ecio

s de

mer

canc

ías.

-La

s ex

port

acio

nes

nohi

droc

arbu

rífe

ras

aar

gent

ina

fuer

on e

l 6.5

%de

las

expo

rtac

ione

sto

tale

s en

199

81 .-

Los

hidr

ocar

buro

s co

mo

porc

enta

je d

e la

sex

port

acio

nes

aAr

gent

ina

fuer

on d

e7.

1% e

n 19

981 .

-La

deu

da p

úblic

a ex

tern

aal

canz

ó 56

.6%

del

PIB

en 1

997.

-En

200

3, la

sex

port

acio

nes

de g

as,

min

eral

es y

soy

are

pres

enta

ron

el 2

3%,

22%

y 1

5% d

e la

sex

port

acio

nes

tota

les

resp

ecti

vam

ente

.

-La

s ex

port

acio

nes

no h

idro

carb

uríf

eras

aAr

gent

ina

se r

eduj

eron

al 2

.4%

del

tot

al d

eex

port

acio

nes

en 2

0001

.-

Las

expo

rtac

ione

s de

hidr

ocar

buro

s a

Arge

ntin

ase

red

ujer

on a

l 0.7

% d

e la

s ex

port

acio

nes

tota

les

en 1

9991 .

Un c

ontr

ato

de e

xpor

taci

ónde

gas

a A

rgen

tina

con

cluy

ó en

200

0.-

El t

ipo

de c

ambi

o re

al b

ilate

ral s

e ap

reci

ó en

53.2

% e

n 20

02.

Las

expo

rtac

ione

s a

Arge

ntin

ano

mos

trar

on u

n ca

mbi

o si

gnif

icat

ivo

lueg

o de

la d

eval

uaci

ón A

rgen

tina

.

-En

tér

min

os d

e va

lor

pres

ente

net

o, la

asis

tenc

ia d

el H

IPC

repr

esen

tó U

S$78

3m

illon

es b

ajo

el m

arco

orig

inal

y U

S$85

4m

illon

es b

ajo

el m

arco

mej

orad

o.-

Los

flujo

s de

asi

sten

cia

del H

IPC

sein

crem

enta

ron

desd

e US

$26.

7 m

illon

es e

n19

98 a

153

.4 e

n 20

03.

-En

200

4, la

s ex

port

acio

nes

de g

as,

min

eral

es y

soya

cre

cier

on e

n 60

%,

23%

y 1

8%re

spec

tiva

men

te.

-El

Ban

co C

entr

alac

eler

ó la

depr

ecia

ción

par

am

ante

ner

cons

tant

eel

tip

o de

cam

bio

real

efe

ctiv

o.

-Lo

s re

curs

os H

IPC

han

sido

dis

trib

uido

sen

tre

los

mun

icip

ios

sobr

e la

bas

e de

su

pobl

ació

n y

pobr

eza.

-La

s de

prec

iaci

ones

incr

emen

taro

n la

cart

era

en m

ora

y el

serv

icio

de

la d

euda

públ

ica

en m

oned

ana

cion

al.

-El

aliv

io d

e H

IPC

mej

orad

o no

im

plic

óun

aliv

io p

ara

las

cuen

tas

fisc

ales

; lo

sni

vele

s de

deu

dadi

smin

uyer

on a

los

nive

les

pre-

HIP

C.

Shoc

kSi

gnif

ican

cia

Impa

ctos

dire

ctos

Resp

uest

a de

l Gob

iern

oCo

men

tario

s y

lecc

ione

s

136


Prog

ram

a de

erra

dica

ción

de c

oca

(com

enzó

am

edia

dos

delo

s no

vent

a).

Tran

sici

ónpo

lític

a y

desc

onte

nto

soci

al

(200

0-20

05).

-El

cul

tivo

de

coca

era

el

8.2%

del

PIB

agr

ícol

a y

1% d

el P

IB t

otal

en

1990

(seg

ún e

l INE

).

-Gu

erra

del

agu

a, p

rote

sta

por

la e

rrad

icac

ión

de la

coca

.-

Ince

rtid

umbr

e el

ecto

ral,

prot

esta

por

inc

rem

ento

de

im

pues

tos

y ex

port

ació

nde

gas

, ca

mbi

os e

n la

Ley

de H

idro

carb

uros

.-

Los

conf

licto

s so

cial

esin

duje

ron

a la

ren

unci

a de

lpr

esid

ente

Gon

zalo

Sán

chez

de L

ozad

a.

- La

pro

ducc

ión

de c

oca

cayó

en

70%

ent

re 1

998

y 20

02.

- La

par

tici

paci

ón d

e la

pro

ducc

ión

de c

oca

dism

inuy

ó de

sde

5.7%

del

PIB

agrí

cola

has

ta 0

.7%

del

PIB

tota

l en

2003

. Si

n em

barg

o, s

em

antu

vo c

onst

ante

en

el 0

.8%

del

PIB

desd

e 19

94.

- Se

gún

el F

MI,

Bol

ivia

est

aba

reci

bien

do c

erca

del

5-6

% d

el P

IBco

mo

máx

imo;

otr

as e

stim

acio

nes

está

n en

el 3

-4%

del

PIB

.

- Va

rias

corr

idas

ban

caria

saf

ecta

ron

al s

iste

ma

fina

ncie

ro.

Los

depó

sito

s de

l sis

tem

aba

ncar

io d

ism

inuy

eron

de

103%

del P

IB e

n 20

01 a

80%

en

2003

.-

la I

ED (

excl

uyen

do f

lujo

s de

capi

taliz

ació

n) d

ism

inuy

ó de

6.6%

del

PIB

en

2001

a 2

.5%

en

2003

.-

Expo

rtac

ione

s fr

ustr

adas

de

gas

natu

ral l

icua

do a

EE.

UU

. y

Méx

ico.

-La

err

adic

ació

n de

la c

oca

esun

a po

lític

a di

rigid

a po

r el

Gobi

erno

de

Boliv

ia.

-El

Gob

iern

o, c

on e

l apo

yo d

ela

coo

pera

ción

int

erna

cion

al,

ha a

plic

ado

el P

rogr

ama

deDe

sarr

ollo

Alt

erna

tivo

par

apa

liar

los

efec

tos

de la

erra

dica

ción

de

coca

.

-El

Ban

co C

entr

al p

udo

apoy

aral

sis

tem

a fi

nanc

iero

prop

orci

onan

do li

quid

ezin

med

iata

al s

iste

ma.

-El

gob

iern

o el

abor

ó su

agen

da s

obre

la b

ase

de lo

spe

dido

s de

los

dist

into

sgr

upos

soc

iale

s y

regi

onal

es(m

odif

icac

ione

s a

la L

ey d

eH

idro

carb

uros

, co

nvoc

ar a

asam

blea

con

stit

uyen

te y

aau

tono

mía

s re

gion

ales

).

-Lo

s pr

ogra

mas

de

desa

rrol

lo a

lter

nati

vopa

ra la

s ár

eas

afec

tada

s ha

n te

nido

un d

esem

peño

pob

re.

-Es

te p

rogr

ama

hafo

rtal

ecid

o va

rias

prot

esta

s so

cial

es.

-Al

guno

s co

nflic

tos

seha

n ag

udiz

ado

ape

sar

de lo

s es

fuer

zos

del n

uevo

gob

iern

o y

no s

e pu

do a

lcan

zar

el c

onse

nso

requ

erid

o.

Shoc

kSi

gnif

ican

cia

Impa

ctos

dire

ctos

Resp

uest

a de

l Gob

iern

oCo

men

tario

s y

lecc

ione

s

Shoc

ks i

nter

nos

Fuen

tes:

Inf

orm

ació

n es

tadí

stic

a de

IN

E, B

CB,

SBEF

, U

PF y

UDA

PE.

Eval

uaci

ón d

e la

pob

reza

en

Boliv

ia:

Esta

blec

iend

o la

Bas

e pa

ra u

n Cr

ecim

ient

o Pr

o-Po

bre.

Boliv

ia-g

esti

ón d

el g

asto

púb

lico

para

la

sost

enib

ilida

d fi

scal

y s

ervi

cios

púb

licos

equ

itat

ivos

y e

fici

ente

s. D

ocum

ento

de

Estr

ateg

ia B

oliv

iana

par

a la

Redu

cció

n de

la

Pobr

eza.

Lui

s Ca

rlos

Jem

io,

et a

l., E

mpl

eo-p

obre

za v

íncu

lo y

pol

ític

as:

El C

aso

de B

oliv

ia.

Mem

oria

s de

l BC

B y

SBEF

.

Not

as:

1 Ex

cluy

e re

-exp

orta

cion

es.

2 El

fin

anci

amie

nto

priv

ado

no I

ED i

nclu

ye t

rans

fere

ncia

s co

rrie

ntes

al

sect

or p

riva

do,

tran

sfer

enci

as d

e ca

pita

l, pr

ésta

mos

neto

s al

sec

tor

priv

ado

y ot

ros

fluj

os d

e ca

pita

l. 3

Sobr

e la

bas

e de

med

idas

de

ingr

eso

per

cápi

ta t

anto

par

a ár

eas

rura

les

com

o ur

bana

s.

137

ANEXOS

1 Escenario de Línea BaseEl escenario de línea base contiene su-

puestos conservadores. Asume que el PIBReal alcanza 4 en 2005 y entonces conver-ge hacia 3.6 (que es la tasa de crecimientopromedio entre 1990-2004). El crecimientodel PIB Real es alto en el corto plazo, por-que se incrementan las exportaciones degas a la región, en particular a Brasil y Ar-gentina —suponiendo que el contrato deexportación de gas a Argentina, que expiraa fines de 2005, se renueva. Se asume queBolivia tiene éxito en preservar las prefe-rencias para la exportación de soya, logran-do el TLC con los EE.UU. junto con el restode los países andinos. En el frente fiscal, seda un progresivo ajuste fiscal en el período2005-08. En el mediano plazo, el gobiernoemplea ingresos fiscales adicionales de lossectores exportadores para expandir mode-radamente la inversión pública; el déficitfiscal general converge hacia 2 del PIB. Elescenario de línea base descarta una crisisfinanciera mayor y severos conflictos socia-les generalizados.

En el escenario de línea base (Escenario1) se alcanza la sostenibilidad fiscal. Comose muestra en el Gráfico A, la razón del VANde la deuda al PIB se deteriora hasta 2006,alcanzando un nivel de 67, entonces recu-pera y alcanza 59 en 2017 (la razón del stockde deuda al PIB muestra un patrón similar).La convergencia entre el VAN de la deuda ylas curvas de deuda en términos nominalesrevelan el impacto de la graduación. Los in-dicadores de flujo de deuda externa nomuestran un patrón preocupante, pero per-manecen constantes —en el largo plazo, es-tos indicadores no mejoran. Los indicadoresde flujos en deuda doméstica muestran lafragilidad de la sostenibilidad de la deudaen el mediano a largo plazo. Este comporta-miento refleja la composición dispar de ladeuda doméstica (concentrada en instru-mentos de muy corto plazo y largo plazo).En el corto plazo, se amortizan los instru-mentos de deuda; en 2010, los instrumentosde deuda (bonos de AFP) comienzan a amor-tizarse, incrementando así los pagos del ser-vicio de la deuda.

Anexo 1.5 - ANÁLISIS DE LA SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA

Preparado por Carlos Mollinedo y Julio Velasco, en consulta con funcionarios gubernamentales35.

35 El ejercicio se basa en datos de crédito-por-crédito, provistos por las autoridades y por los acreedores.El saldo de deuda externa es el de fines de 2004, e incluye el alivio de deuda provisto bajo el HIPC,Iniciativas del HIPC mejorado, y más allá del HIPC. Los datos empleados de la deuda doméstica delsector público corresponden al 31 de diciembre de 2004 y han sido provistos por el Tesoro. Lainformación sobre nuevos desembolsos externos ha sido proporcionada por el Banco Central. Una vezque se ha considerado todos los flujos financieros externos identificados, se asume que el sectorprivado obtiene financiamiento adicional del sector privado externo (en condiciones comerciales) paracerrar las cuentas externas. Para cerrar la brecha fiscal, se asume que el gobierno vende bonos a 2años, denominados en US$ y Letras del Tesoro a 15 años (a las Administradoras de Fondos de Pensiones[AFPs]). Se asume que el papel del gobierno es absorbido por el sector privado y/o por el sectormonetario.

138


Gráfico A - BOLIVIA. ESCENARIO DE LÍNEA DE BASE: INDICADORES CLAVE DE SOSTENIBILIDAD FISCAL

Nota: El sector público corresponde al sector público combinado.

Deuda nominal / PIBVPN deuda / PIB

Servicio deuda / exportaciones bienes y serv.Servicio deuda / ingresos

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

% d

el P

IB

0102030405060708090 90

01020304050607080

% d

e ex

port

acio

nes

o in

gres

os

Indicadores de la Deuda total

Deuda interna nominal / PIBVPN deuda interna / PIB

Servicio deuda interna / exportacionesServicio deuda interna / ingresos

Indicadores de la Deuda Doméstica

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

% d

el P

IB

0

5

10

15

20

25

30 90

01020304050607080

% d

e ex

port

acio

nes

o in

gres

os

Indicadores de la Deuda externa



2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

% d

el P

IB

0

10

20

30

40

50

60

70 90

01020304050607080

% d

e ex

port

acio

nes

o in

gres

os

2017

139

ANEXOS

2 Escenarios alternativosSe han considerado dos escenarios alter-

nativos: El escenario 2, que asume la des-continuación de las preferencias comercia-les andinas y de EE.UU., muestra una soste-nibilidad fiscal frágil. El escenario 3, quecontempla una crisis en el sector de gas esfiscalmente insostenible. El escenario 2asume que Bolivia no logra preservar suspreferencias comerciales con los EE.UU.,actualmente aseguradas a través del ATP-DEA, y no es capaz de firmar un TLC con losEE.UU. Como resultado, los mercados co-lombiano y venezolano de la soya son afec-tados negativamente. En comparación conlas proyecciones de línea base: las exporta-ciones de soya y otras no tradicionales (jo-yería, textiles y madera) disminuyen enUS$300 millones entre 2005 y 2007, recu-perándose desde entonces; el crecimientoreal del PIB disminuye a 1.5 en 2006 y2007, recuperando gradualmente desde en-tonces y convergiendo a 3.6. El escenario 3asume que debido a las dificultades con laaprobación de la Ley de Hidrocarburos, el

sector de gas entra en crisis y se suspendetemporalmente la inversión en el sector.Como resultado, las exportaciones de gasson negativamente afectadas. En compara-ción con las proyecciones de línea base, lasexportaciones de gas disminuyen enUS$400 millones entre 2005 y 2009. El Grá-fico B resume los resultados de los dos esce-narios alternativos. Los Cuadros A, B y Cpresentan el marco macroeconómico y losindicadores clave de deuda para todos losescenarios. Los hallazgos muestran que enel escenario 2 se alcanza marginalmente lasostenibilidad fiscal; el impacto en lascuentas fiscales es limitado por el hecho deque los sectores exportadores no contribu-yen significativamente a los ingresos fisca-les. Sin embargo, otros efectos (más alládel alcance de este análisis) como reduccio-nes de empleo pueden gatillar el descon-tento social haciendo que este escenariosea inviable. El escenario 3 es fiscalmenteinsostenible, los ingresos fiscales son di-rectamente afectados. En este caso, Boliviano será capaz de honrar la deuda.

140


Gráfico B - DESEMPEÑO ECONÓMICO E INDICADORES DEL GRADO DE AJUSTE FISCAL ALTERNATIVOS

Nota: El sector público corresponde a las operaciones consolidadas del sector público combinado.



2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

% d

el P

IB

0102030405060708090 90

01020304050607080

% d

e ex

port

acio

nes

o in

gres

os

Indicadores de la Deuda total

Deuda interna nominal / PIBVPN deuda interna / PIB

Servicio deuda interna / exportacionesServicio deuda interna / ingresos

Indicadores de la Deuda Doméstica

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

% d

el P

IB

0

5

10

15

20

25

30 90

01020304050607080

% d

e ex

port

acio

nes

o in

gres

os

Indicadores de la Deuda externa



2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

% d

el P

IB

0

10

20

30

40

50

60

70 90

01020304050607080

% d

e ex

port

acio

nes

o in

gres

os

2017

141

ANEXOS

Cuad

ro A

1.4A

- E

SCEN

ARIO

1.M

ARCO

MAC

ROEC

ONOM

ICO

E IN

DICA

DORE

S CL

AVE

DE D

EUDA

(Es

cena

rio

base

) Bo

livia

- M

arco

Mac

roec

onóm

ico

a m

edia

no y

Lar

go P

lazo

Cam

bio

porc

entu

al a

nual

) Pr

oduc

ción

y P

reci

os

PIB

real

a p

reci

os d

e m

erca

do

3.6

4.0

3.9

3.7

3.6

3.6

3.6

3.6

3.6

3.6

3.6

3.6

3.6

3.6

IPC

(fin

de

perí

odo

) 4.

6 4.

3 4.

0 4.

0 4.

0 4.

0 4.

0 4.

0 4.

0 4.

0 4.

0 4.

0 4.

0 4.

0Ti

po d

e ca

mbi

o no

min

al (

f.d.

p.)

2.9

4.6

3.1

2.3

2.3

2.3

2.3

2.3

2.3

2.3

2.3

2.3

2.3

2.3

Porc

enta

jes

del

PIB)

Cuen

tas

del

Sect

or P

úblic

oIn

gres

os y

don

acio

nes

26.8

26

.6

27.5

27

.327

.227

.1

26.9

26

.8

26.7

26

.5

26.2

25

.9

25.7

25

.5Ga

stos

32

.3

31.8

31

.8

31.1

30.1

29.7

29.3

29

.0

28.8

28

.5

28.2

28

.0

27.7

27

.5Ba

lanc

e ge

nera

l -5

.5

-5.2

-4

.3

-3.8

-2

.9-2

.5

-2.4

-2

.2

-2.1

-2

.1

-2.0

-2

.0

-2.0

-2

.0Fi

nanc

iam

ient

o ex

tern

o (n

eto)

4.

1 2.

5 2.

8 1.

5 2.

32.

4 1.

7 1.

5 1.

6 1.

3 1.

2 1.

5 1.

2 1.

3Fi

nanc

iam

ient

o in

tern

o (n

eto)

1.

5 2.

7 1.

5 2.

2 0.

60.

1 0.

6 0.

7 0.

5 0.

8 0.

7 0.

5 0.

8 0.

7Ba

lanz

a de

Pag

osEx

port

acio

nes

de b

iene

s y

serv

icio

s 29

.1

29.5

29

.9

29.9

30.0

30.0

30

.1

30.1

30

.1

30.1

30

.1

30.1

30

.0

30.0

Impo

rtac

ione

s de

bie

nes

y se

rvic

ios

26.5

28

.5

29.6

30

.2

30.5

30.6

30

.6

30.7

30

.8

30.8

30

.8

30.8

30

.8

30.8

Cuen

ta c

orrie

nte

3.3

0.5

-0.2

-1

.2

-1.5

-1.5

-1

.7

-1.6

-1

.7

-1.7

-1

.8

-1.9

-2

.0

-2.1

Inve

rsió

n di

rect

a ex

tran

jera

1.

3 1.

8 2.

2 2.

4 2.

42.

3 2.

2 2.

1 2.

0 1.

9 1.

8 1.

7 1.

6 1.

5Re

serv

as o

ficia

les

brut

as

(com

o m

eses

de

impo

rtac

ión

) 5.

5 5.

3 5.

3 5.

4 5.

45.

3 5.

5 5.

4 5.

4 5.

4 5.

4 5.

3 5.

3 5.

3

(Cam

bio

porc

entu

al a

nual

)

Volu

men

de

expo

rtac

ione

s 26

.4

4.1

3.5

3.5

3.4

3.3

3.2

3.0

2.9

2.9

2.9

2.9

2.9

2.9

Volu

men

de

impo

rtac

ione

s 7.

9 11

.1

5.6

4.8

3.3

2.6

2.6

2.5

2.5

2.4

2.2

2.2

2.2

2.2

Térm

inos

de

inte

rcam

bio

4.2

-0.6

-0

.6

-0.5

-0

.5-0

.4

-0.4

-0

.4

-0.4

-0

.4

-0.4

-0

.4

-0.3

-0

.3

Indi

cado

r Ac

tual

Pr

oyec

ción

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

20

1620

17

142


Indi

cado

res

de l

a de

uda

públ

ica

tota

l De

uda

nom

inal

/ P

IB

78.6

79.4

79.6

78.1

76.1

74.2

72.6

71.1

69.5

67.9

66.4

65.0

63.6

62.4

VPN

deud

a /

PIB

64.5

65

.5

66.7

66

.0

64.3

62

.5

61.0

59

.9

59.7

59

.5

59.4

59

.2

59.0

58

.7Se

rvic

io d

euda

/ e

xpor

taci

ones

bie

nes

y se

rv.

29.2

29

.2

27.8

23

.1

23.5

21

.2

23.5

25

.3

27.2

26

.8

28.6

27

.7

28.9

Serv

icio

deu

da /

ing

reso

s 2/

32

.9

32.0

30

.9

25.8

26

.3

23.9

26

.7

29.0

31

.3

31.2

33

.6

32.7

34

.3

Indi

cado

res

de l

a de

uda

públ

ica

exte

rna

Deud

a no

min

al /

PIB

56

.3

57.8

57

.5

55.1

53

.6

52.7

51

.5

50.4

49

.3

48.0

46

.7

45.8

44

.6

43.5

VP

N de

uda

exte

rna

/ PI

B 40

.9

42.0

41

.9

39.7

38

.7

38.2

37

.4

36.8

37

.0

37.1

37

.2

37.5

37

.3

37.3

VP

N de

uda

exte

rna/

expo

rtac

ione

s bi

enes

y s

erv.

1/17

5.0

157.

1 14

6.1

138.

3 13

4.5

132.

6 12

9.6

127.

212

8.0

128.

212

8.4

129.

412

9.1

129.

3 Se

rvic

io d

euda

ext

erna

/exp

orta

cion

es b

iene

s y

serv

. 11

.7

13.8

12

.7

12.6

11

.2

10.8

10

.7

11.1

11

.5

12.0

12

.6

12.7

12

.4

Serv

icio

deu

da e

xter

na /

ing

reso

s 2/

13

.2

15.1

14

.1

14.0

12

.6

12.3

12

.1

12.7

13

.2

13.9

14

.8

15.0

14

.7

Indi

cado

res

de l

a de

uda

públ

ica

inte

rna

Deud

a in

tern

a no

min

al /

PIB

22

.3

21.6

22

.1

23.0

22

.5

21.5

21

.0

20.7

20

.2

19.9

19

.7

19.2

19

.1

18.8

VP

N de

uda

inte

rna

/ PI

B 23

.6

23.5

24

.8

26.3

25

.6

24.3

23

.6

23.1

22

.6

22.5

22

.2

21.7

21

.7

21.4

VP

N de

uda

inte

rna/

expo

rtac

ione

s bi

enes

y s

erv.

1/

100.

8 87

.9

86.5

91

.6

88.9

84

.2

81.8

80

.1

78.3

77

.6

76.8

75

.2

75.0

74

.2

Serv

icio

deu

da i

nter

na /

exp

orta

cion

es

17.5

15

.4

15.1

10

.5

12.3

10

.3

12.8

14

.2

15.7

14

.8

16.0

15

.0

16.5

Se

rvic

io d

euda

int

erna

/ i

ngre

sos

2/

19.8

16

.9

16.8

11

.8

13.7

11

.6

14.5

16

.2

18.0

17

.2

18.8

17

.7

19.6

1/ E

labo

rado

a p

arti

r de

l pr

omed

io d

e la

s ex

port

acio

nes

de l

os t

res

años

ant

erio

res

2/ I

ngre

sos

del

sect

or p

úblic

o co

mbi

nado

Indi

cado

rAc

tual

Pr

oyec

ción

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

20

1620

17

BOLI

VIA

- PR

INCI

PALE

S IN

DICA

DORE

S DE

DEU

DA(P

orce

ntaj

es)

143

ANEXOS

(Cam

bio

porc

entu

al a

nual

)Pr

oduc

ción

y P

reci

os

PIB

real

a p

reci

os d

e m

erca

do

3.6

4.0

3.0

1.5

1.5

2.5

3.0

3.6

3.6

3.6

3.6

3.6

3.6

3.6

IPC

(fin

de

perí

odo

) 4.

6 4.

3 4.

0 4.

04.

04.

0 4.

0 4.

0 4.

0 4.

0 4.

0 4.

0 4.

0 4.

0 Ti

po d

e ca

mbi

o no

min

al (

f.d.

p.)

2.9

4.6

3.1

2.3

2.3

2.3

2.3

2.3

2.3

2.3

2.3

2.3

2.3

2.3

(Por

cent

ajes

del

PIB

)Cu

enta

s de

l Se

ctor

Púb

lico

Ingr

esos

y d

onac

ione

s 26

.8

26.5

27

.2

27.1

27

.127

.327

.1

27.2

27

.2

27.0

26

.8

26.4

26

.2

26.0

Ga

stos

32

.3

31.8

32

.0

31.5

30

.8

30.5

30

.1

29.9

29

.6

29.4

29

.0

28.8

28

.5

28.3

Ba

lanc

e ge

nera

l -5

.5

-5.4

-4

.7

-4.4

-3

.6-3

.2

-3.0

-2

.7

-2.4

-2

.4

-2.3

-2

.4

-2.3

-2

.3

Fina

ncia

mie

nto

exte

rno

(net

o)

4.1

2.5

2.9

1.6

2.4

2.5

1.8

1.6

1.7

1.4

1.3

1.6

1.2

1.4

Fina

ncia

mie

nto

inte

rno

(net

o)

1.5

2.9

1.9

2.8

1.2

0.7

1.2

1.1

0.7

1.0

1.0

0.7

1.1

0.9

Bala

nza

de P

agos

Ex

port

acio

nes

de b

iene

s y

serv

icio

s 29

.1

29.5

29

.5

29.1

28

.6

28.2

27

.9

27.9

27

.9

27.9

27

.9

27.8

27

.7

27.7

Im

port

acio

nes

de b

iene

s y

serv

icio

s 26

.5

27.2

25

.1

25.4

28

.2

29.5

31.2

31

.3

31.4

31

.4

31.4

31

.4

31.4

31

.3

Cuen

ta c

orrie

nte

3.3

1.9

4.5

3.5

0.4

-1.4

-3

.7

-3.8

-4

.0

-4.3

-4

.7

-5.1

-5

.4

-5.8

In

vers

ión

dire

cta

extr

anje

ra

1.3

1.8

2.2

2.4

2.5

2.5

2.4

2.2

2.1

2.0

1.9

1.8

1.7

1.6

Rese

rvas

ofic

iale

s br

utas

(c

omo

mes

es d

e im

port

ació

n )

5.5

5.4

5.6

5.9

5.7

5.6

5.7

5.6

5.6

5.5

5.4

5.4

5.3

5.2

(Cam

bio

porc

entu

al a

nual

)

Volu

men

de

expo

rtac

ione

s 26

.4

4.1

1.1

-1.1

-1

.1

0.1

0.9

3.0

2.9

2.8

2.8

2.8

2.8

2.8

Volu

men

de

impo

rtac

ione

s 7.

9 5.

0 -1

0.0

1.8

13.8

7.

2 8.

6 2.

6 2.

6 2.

4 2.

2 2.

2 2.

2 2.

2 Té

rmin

os d

e in

terc

ambi

o 4.

2-0

.6-0

.6-0

.5-0

.5-0

.5-0

.5-0

.4-0

.4-0

.4-0

.4-0

.4-0

.3-0

.3

Indi

cado

rAc

tual

Pr

oyec

ción

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

20

1620

17

Cuad

ro A

1.4B

: ES

CEN

ARIO

2.

MAR

CO M

ACRO

ECON

OMIC

O E

INDI

CADO

RES

CLAV

E DE

DEU

DA (

Esce

nari

o 2:

Sin

ALC

-EE.

UU

.)

Boliv

ia -

Mar

co M

acro

econ

ómic

o a

med

iano

y L

argo

Pla

zo

144


Indi

cado

res

de l

a de

uda

públ

ica

tota

l De

uda

nom

inal

/ P

IB

78.6

79

.6

80.9

81

.6

81.7

81

.0

80.2

78

.8

77.1

75

.5

73.9

72

.4

71.0

69

.6VP

N de

uda

/ PI

B 64

.5

65.8

68

.0

69.4

69

.6

69.0

68

.3

67.4

67

.1

67.0

66

.9

66.6

66

.4

66.1

Serv

icio

deu

da /

exp

orta

cion

es

bien

es y

ser

v.

29.2

29

.9

29.9

26

.2

27.8

25

.9

29.0

31

.2

33.5

33

.1

35.2

34

.2

35.7

Se

rvic

io d

euda

/ i

ngre

sos

2/

33.2

32

.8

32.5

28

.0

29.1

27

.0

30.1

32

.4

35.0

34

.9

37.5

36

.7

38.5

Indi

cado

res

de l

a de

uda

públ

ica

exte

rna

Deud

a no

min

al /

PIB

56

.3

57.8

58

.0

56.8

56

.4

56.0

55

.1

53.9

52

.8

51.4

50

.0

49.0

47

.7

46.6

VPN

deud

a ex

tern

a /

PIB

40.9

42

.0

42.2

40

.9

40.7

40

.7

40.0

39

.3

39.6

39

.7

39.8

40

.1

39.9

39

.9VP

N de

uda

exte

rna

/ ex

port

acio

nes

bien

es y

ser

v. 1

/ 17

5.0

157.

1 14

7.2

142.

1 14

2.8

145.

7 14

6.4

145.

8 14

7.7

148.

0 14

8.3

149.

6 14

9.4

149.

7Se

rvic

io d

euda

ext

erna

/ e

xpor

taci

ones

bi

enes

y s

erv.

11

.7

14.1

13

.5

13.8

12

.7

12.5

12

.4

12.9

13

.3

13.9

14

.6

14.7

14

.4Se

rvic

io d

euda

ext

erna

/ i

ngre

sos

2/

13.3

15

.4

14.7

14

.8

13.3

13

.0

12.8

13

.3

13.9

14

.6

15.5

15

.7

15.5

Indi

cado

res

de l

a de

uda

públ

ica

inte

rna

Deud

a in

tern

a no

min

al /

PIB

22

.3

21.8

22

.8

24.8

25

.3

25.0

25

.0

24.9

24

.3

24.1

23

.8

23.4

23

.3

23.1

VPN

deud

a in

tern

a /

PIB

23.6

23

.8

25.7

28

.5

28.9

28

.3

28.3

28

.1

27.5

27

.3

27.1

26

.6

26.5

26

.2VP

N de

uda

inte

rna

/ ex

port

acio

nes

bien

es y

ser

v. 1

/ 10

0.8

88.8

89

.6

98.8

10

1.4

101.

6 10

3.5

104.

0 10

2.5

101.

7 10

0.9

99.1

99

.1

98.2

Serv

icio

deu

da i

nter

na /

exp

orta

cion

es

17.6

15

.8

16.4

12

.4

15.1

13

.4

16.6

18

.4

20.2

19

.2

20.6

19

.5

21.3

Se

rvic

io d

euda

int

erna

/ i

ngre

sos

2/

19.9

17

.4

17.8

13

.2

15.8

14

.0

17.3

19

.1

21.1

20

.3

22.0

20

.9

23.0

1/ E

labo

rado

a p

arti

r de

l pr

omed

io d

e la

s ex

port

acio

nes

de l

os t

res

años

ant

erio

res

2/ I

ngre

sos

del

sect

or p

úblic

o co

mbi

nado

Indi

cado

rAc

tual

Pr

oyec

ción

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

20

1620

17

BOLI

VIA

- PR

INCI

PALE

S IN

DICA

DORE

S DE

DEU

DA (

porc

enta

jes)

145

ANEXOS

(Cam

bio

porc

entu

al a

nual

) Pr

oduc

ción

y P

reci

os

PIB

real

a p

reci

os d

e m

erca

do

3.6

4.0

3.0

0.0

1.5

2.0

2.5

3.0

3.6

3.6

3.6

3.6

3.6

3.6

IPC

(fin

de

perí

odo

) 4.

6 4.

3 4.

0 4.

0 4.

0 4.

0 4.

0 4.

0 4.

0 4.

0 4.

0 4.

0 4.

0 4.

0 Ti

po d

e ca

mbi

o no

min

al (

f.d.

p.)

2.9

4.6

3.1

2.3

2.3

2.3

2.3

2.3

2.3

2.3

2.3

2.3

2.3

2.3

(Por

cent

ajes

del

PIB

)Cu

enta

s de

l Se

ctor

Púb

lico

Ingr

esos

y d

onac

ione

s 26

.8

26.6

27

.5

27.2

27

.0

26.9

26.8

26

.8

26.7

26

.5

26.3

25

.9

25.7

25

.5

Gast

os

32.3

31

.8

31.9

31

.6

31.0

30

.8

30.6

30

.5

30.3

30

.1

29.9

29

.7

29.5

29

.4

Bala

nce

gene

ral

-5.5

-5

.2

-4.4

-4

.4

-4.0

-3.9

-3

.8

-3.7

-3

.6

-3.6

-3

.6

-3.8

-3

.8

-3.9

Fi

nanc

iam

ient

o ex

tern

o (n

eto)

4.

1 2.

5 2.

9 1.

6 2.

42.

6 1.

9 1.

7 1.

8 1.

4 1.

4 1.

7 1.

3 1.

4 Fi

nanc

iam

ient

o in

tern

o (n

eto)

1.

5 2.

7 1.

6 2.

8 1.

61.

3 1.

9 2.

0 1.

8 2.

2 2.

2 2.

1 2.

5 2.

5 Ba

lanz

a de

Pag

osEx

port

acio

nes

de b

iene

s y

serv

icio

s 29

.1

29.5

30

.0

28.9

28

.528

.2

28.1

28

.1

28.0

27

.9

27.8

27

.6

27.5

27

.3

Impo

rtac

ione

s de

bie

nes

y se

rvic

ios

26.5

27

.2

28.3

26

.2

28.0

29

.7

31.3

33

.3

33.4

33

.4

33.4

33

.4

33.4

33

.4

Cuen

ta c

orrie

nte

3.3

1.9

1.4

2.3

0.0

-1.9

-4

.0

-6.3

-6

.7

-7.3

-7

.9

-8.7

-9

.4

-10.

1 In

vers

ión

dire

cta

extr

anje

ra

1.3

1.8

2.2

2.5

2.6

2.5

2.4

2.3

2.2

2.1

2.0

1.9

1.8

1.7

Rese

rvas

ofic

iale

s br

utas

(c

omo

mes

es d

e im

port

ació

n )

5.5

5.4

5.4

5.8

5.7

5.6

5.6

5.5

5.4

5.3

5.2

5.2

5.1

5.0

(Cam

bio

porc

entu

al a

nual

)

Volu

men

de

expo

rtac

ione

s 26

.4

4.1

3.0

-5.0

-0

.7

0.5

1.5

2.2

2.7

2.6

2.6

2.6

2.6

2.7

Volu

men

de

impo

rtac

ione

s 7.

9 5.

0 4.

7 -1

0.6

9.0

8.0

7.9

9.3

2.6

2.4

2.3

2.2

2.2

2.2

Térm

inos

de

inte

rcam

bio

4.2

-0.6

-0

.6

-0.7

-0

.7

-0.7

-0

.7

-0.6

-0

.6

-0.6

-0

.6

-0.5

-0

.5

-0.5

Indi

cado

r Ac

tual

Pr

oyec

ción

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

20

1620

17

Cuad

ro A

1.4C

- E

SCEN

ARIO

3.

MAR

CO M

ACRO

ECON

OMIC

O E

INDI

CADO

RES

CLAV

E DE

DEU

DA (

Cris

is d

e ga

s)

Boliv

ia -

Mar

co M

acro

econ

ómic

o a

med

iano

y L

argo

Pla

zo

146


Indi

cado

res

de l

a de

uda

públ

ica

tota

l De

uda

nom

inal

/ P

IB

78.6

79

.4

80.4

82

.3

82.7

83

.0

83.3

83

.2

82.5

81

.8

81.2

80

.8

80.5

80

.3

VPN

deud

a /

PIB

64.5

65

.5

67.4

69

.8

70.5

70

.9

71.4

71

.9

72.8

74

.0

75.1

76

.2

77.3

78

.3

Serv

icio

deu

da /

exp

orta

cion

es

bien

es y

ser

v.

29.2

29

.3

30.3

26

.4

28.1

26

.6

30.5

33

.5

36.6

37

.1

40.2

40

.2

42.6

Se

rvic

io d

euda

/ i

ngre

sos

2/

32.9

32

.4

32.6

28

.2

29.8

28

.3

32.3

35

.5

39.0

39

.7

43.3

43

.4

46.2

Indi

cado

res

de l

a de

uda

públ

ica

exte

rna

Deud

a no

min

al /

PIB

56

.3

57.8

58

.0

57.6

57

.2

57.2

56

.5

55.6

54

.4

53.0

51

.6

50.5

49

.2

48.0

VP

N de

uda

exte

rna

/ PI

B 40

.9

42.0

42

.2

41.6

41

.3

41.5

41

.0

40.6

40

.9

40.9

41

.0

41.3

41

.2

41.2

VP

N de

uda

exte

rna

/ ex

port

acio

nes

bien

es y

ser

v. 1

/ 17

5.0

157.

1 14

6.4

142.

4 14

4.0

148.

7 14

9.1

148.

8 15

1.1

152.

1 15

3.0

154.

8 15

5.0

155.

9 Se

rvic

io d

euda

ext

erna

/ e

xpor

taci

ones

bien

es y

ser

v.

11.7

13

.8

13.8

14

.1

12.9

12

.7

12.7

13

.2

13.7

14

.4

15.1

15

.3

15.0

Se

rvic

io d

euda

ext

erna

/ i

ngre

sos

2/

13.2

15

.3

14.8

15

.1

13.7

13

.5

13.4

14

.0

14.6

15

.4

16.3

16

.5

16.3

Indi

cado

res

de l

a de

uda

públ

ica

inte

rna

Deud

a in

tern

a no

min

al /

PIB

22

.3

21.6

22

.4

24.7

25

.5

25.9

26

.8

27.6

28

.0

28.8

29

.6

30.3

31

.3

32.2

VP

N de

uda

inte

rna

/ PI

B 23

.6

23.5

25

.2

28.2

29

.2

29.5

30

.4

31.3

32

.0

33.0

34

.1

34.8

36

.1

37.2

VP

N de

uda

inte

rna

/ ex

port

acio

nes

bien

es y

ser

v. 1

/ 10

0.8

88.0

87

.2

96.8

10

1.6

105.

6 11

0.4

114.

9 11

8.3

122.

7 12

7.0

130.

4 13

5.9

140.

7 Se

rvic

io d

euda

int

erna

/ e

xpor

taci

ones

17

.5

15.5

16

.5

12.3

15

.2

13.9

17

.8

20.3

22

.9

22.8

25

.1

24.9

27

.6

Serv

icio

deu

da i

nter

na /

ing

reso

s 2/

19

.8

17.1

17

.7

13.2

16

.1

14.8

18

.9

21.5

24

.4

24.4

27

.0

26.9

29

.9

1/ E

labo

rado

a p

arti

r de

l pr

omed

io d

e la

s ex

port

acio

nes

de l

os t

res

años

ant

erio

res

2/ I

ngre

sos

del

sect

or p

úblic

o co

mbi

nado

Indi

cado

r Ac

tual

Pr

oyec

ción

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

20

1620

17

BOLI

VIA

- PR

INCI

PALE

S IN

DICA

DORE

S DE

DEU

DA (

Porc

enta

jes)

147

ANEXOS

Economistas, investigadores y funciona-rios de gobierno, así como hacedores de po-lítica, han mencionado 13 factores interre-lacionados que han inhibido el crecimientode Bolivia: (1) mala gestión macroeconómi-ca; (2) políticas comerciales; (3) tributa-ción; (4) inestabilidad política; (5) débilesinstituciones; (6) infraestructura; (7) debi-lidades del sector financiero; (8) ambientede inversión; (9) emprendimiento/trabajo-/capacidades deficientes; (10) educación;(11) geografía; (12) conflictos étnicos; (13)estructura económica no diversificada; y(14) factores externos. (D. Kaufmann, et al.,2003 revisan la literatura sobre estudios decrecimiento boliviano). Estos factores estántodos correlacionados con el bajo creci-miento de Bolivia, pero muchos son sólosíntomas.

El objetivo de este anexo es identificar apartir de la lista anterior de factores cuálesson las principales restricciones limitantesal crecimiento. El diagnóstico de crecimien-to es un enfoque de acuerdo con el cual lainversión física es un determinante clavedel crecimiento y se pregunta: ¿qué afecta ala caída de inversión? (Hausmann et al,.2005). Usa un modelo económico simple pa-ra examinar los retornos esperados de los in-versionistas privados y los compara con el

costo de financiamiento. Más específica-mente, el modelo permite enfocarse en (1)retornos a la inversión; (2) apropiabilidadprivada de los retornos; y (3) acceso a finan-ciamiento, en la secuencia ilustrada en elGráfico 1.37 Al considerar el enfoque de diag-nóstico de crecimiento, deberían tenerse enmente algunos puntos. Éstos son descritosen el Recuadro A.1.

Finalmente, un crecimiento sostenido debase amplia es necesario —pero no sufi-ciente— para reducir la pobreza. El creci-miento incrementará los ingresos, pero exis-ten otros aspectos no monetarios a la pobre-za y al desarrollo. Bolivia ha logrado, en losúltimos cincuenta años, mejorar estos indi-cadores a pesar de que el ingreso real per cá-pita no ha cambiado. Tanto la expectativade vida como el analfabetismo y las medidasde salud han mejorado, y la evaluación de lapobreza del Banco Mundial encontró que“los indicadores de pobreza no medida poringreso muestran mayor mejora que los depobreza por ingreso”. Si bien el crecimientoproporcionaría más recursos para mejorarlos indicadores de pobreza no medida poringreso, el Gobierno debería continuar conlas reformas del sector social que garanticenque los recursos añadidos serán aplicados dela manera más efectiva.

Anexo 2.1 - DIAGNÓSTICO DE CRECIMIENTO Y LAS RESTRICCIONES LIMITANTES AL CRECIMIENTO

Preparado por Sara Calvo con la asistencia de Carlos Mollinedo y Julio Velasco.34

36 La autora agradece a Barry Eichengreen, Ricardo Hausmann, Dani Rodrik, Andrés Velasco, Roberto Zaghay al personal del Banco que participó en el proyecto del Diagnóstico de Crecimiento del Banco, por suguía y útiles comentarios.

37 Bajo este enfoque, el crecimiento se dará si los retornos privados a la acumulación de activos, netosdel costo de financiamiento, son altos. Esto se expresa como Crecimiento = ? {[(1-?) x ? ] – r}, donde[( 1-?) x ? ] es el retorno privado a la acumulación, ajustado por el riesgo de apropiación, ?, y losretornos sociales, ?; y r es el costo de financiamiento.

148


¿Por qué Bolivia no ha podido alcanzartasas de crecimiento sostenido del PIB su-periores al 4-5 por ciento, dadas las refor-mas desde mediados de los ochenta? Elanálisis en este Anexo sugiere que no po-demos rechazar la hipótesis de que la per-sistente incertidumbre sobre los retornosprivados (o los riesgos de apropiabilidadprivada) derivados de la interacción de losfactores sociales, políticos y económicos

ha sido el obstáculo más importante. Losfactores económicos que están detrás deesta incertidumbre parecen ser factoresinternos y externos que inducen a la ines-tabilidad macrofinanciera y a un mal cum-plimiento de contratos y derechos de pro-piedad.

Las reformas económicas de Bolivia sehicieron a fines de los noventa, uno de losreformistas clave en América Latina. Con un

Recuadro A.1 - SOBRE EL DIAGNÓSTICO DE CRECIMIENTO

Al considerar este enfoque para analizar los factores que han inhibido el crecimiento de Bolivia, de-ben tenerse en mente algunos puntos:> Existen muchas restricciones al crecimiento, pero no todas son limitantes. El enfoque común de los

estudios sobre crecimiento ha utilizado correlaciones para buscar estas restricciones. El diagnósti-co de crecimiento busca identificar una relación causal entre la política pública y el crecimiento. Esanálogo a un médico tratando a un paciente con múltiples síntomas —dolor de cabeza, fiebre, con-gestión, tos. Uno de los síntomas puede estar causando los otros, o todos pueden ser causados poralgo más que no es, en sí mismo, un síntoma. Tratar los síntomas no va a curar la enfermedad. Porsu naturaleza, los elementos causales van a estar correlacionados con el bajo crecimiento, pero notodo lo que está correlacionado es una causa.

> Las restricciones limitantes cambian. Cambian por dos razones: (1) En el curso normal de reformaeconómica exitosa, las restricciones limitantes son removidas y la economía crecerá hasta que unanueva restricción limitante la limite. El relativamente alto crecimiento de mediados de los noven-ta siguió reformas estructurales que removieron las restricciones limitantes. En la actualidad, el cre-cimiento está siendo impedido por otras restricciones limitantes; y (2) Aún cuando no se remuevala restricción limitante, los eventos políticos o económicos pueden ser tales que las nuevas restric-ciones limitantes sustituirán a las restricciones limitantes anteriores.

> Algunos factores que limitan el crecimiento deberían ser vistos como parámetros, no como constan-tes. Algunas restricciones son impuestas por el hombre y pueden ser eliminadas mediante políticapública, pero otras son impuestas por la naturaleza o por la historia, y la política pública solamen-te puede mejorar su impacto.

> Es difícil probar que una restricción es limitante. Dada una lista de restricciones, la búsqueda de lasrestricciones limitantes involucra una investigación cualitativa para testear cada una contra las im-plicancias que se observarían si fuera una restricción limitante. Las investigaciones de este tiposon, como toda indagación científica, tales que cada hipótesis debe ser rechazada, pero ningunapuede ser “probada”. En cambio, cuando una hipótesis es testeada contra múltiples implicancias, yno es rechazada bajo ninguna de ellas, entonces ganamos un grado de confianza de que hemos iden-tificado la restricción limitante.

149

ANEXOS

ambiente externo mejorado, el crecimientode Bolivia promedió 4.5 por ciento por añodurante mediados de los noventa. A fines de1998 el crecimiento se desaceleró súbita-mente como consecuencia de los shocks in-ternos y externos. Los descubrimientos denuevas reservas de gas y un nuevo gasoduc-to en 2000 sustentaron el crecimiento —encontraste con otros países latinoamerica-nos— a pesar de tasas de cerca del 2 porciento entre 1999 y 2000.

El desempeño de la inversión de Boliviaha sido malo. La brecha entre su participa-ción en la economía y su participación enLatinoamérica en términos del PIB se haampliado desde los setenta (Cuadro 1). Amediados de los noventa y hasta principiosde la presente década, la inversión extran-jera directa (IED, incluyendo fondos de pri-vatización) aumentó significativamente,pero se desplomó en 2003 (Gráfico 2). Lainversión privada doméstica fue establehasta mediados de los noventa. Desde1996 ha sido un tanto volátil, no condu-

cente hacia un elevado crecimiento de lar-go plazo.

En lo que sigue, analizamos fuentes po-tenciales de bajos niveles de inversión pri-vada, léase bajo retorno a la actividad eco-nómica y/o alto costo de financiamiento.Las tasas de retorno sobre las actividadesprivadas están disponibles únicamente des-de 1998 en adelante, i.e., para períodos du-rante los cuales la economía enfrentó variosshocks externos; por tanto, son un reflejo decómo se comporta la economía bajo esascondiciones —frente al status estructuralde la economía.

Gráfico 1 - DIAGNÓSTICO DE CRECIMIENTO

1 Fuentes de bajos niveles de inversión privada

Bajos niveles de inversión yemprendimiento privado

Bajos retornos a laactividad económica

Alto costo definanciamiento

Bajos retornossociales

Bajaapropiabilidad

Financiamientoexterno

inapropiado

Financiamientolocal inapropiado

Pobregeografía

Bajocapitalhumano

Infraestructurainadecuada

Fallas degobierno

Fallas demercado

Bajo ahorrodoméstico

Reducidaintermediación

Riesgos Micro:Derechos de propiedad,corrupción, impuestos

Riesgos Micro:Financieros, monetarios,fiscales, inestabilidad

Externalidadesde información

Autodescubrimiento

Externalidadesde coordinación

Tabla 1 - INVERSION AL PIB (Promedios)

Década Bolivia Latinoamérica

’70 18 20

’80 14 19

’90 17 21

Fuente: Morales (1990), WDI

150


1.1 ¿Altos riesgos de apropiabilidad de los retornos?Los altos riesgos de apropiación de los re-

tornos, como muestra el Gráfico, podrían serel resultado de fracasos del Gobierno talescomo incertidumbre acerca de la estabilidadmacroeconómica y de la política económicay regulatoria, así como de fracasos de merca-do reflejados en ausencia de información oexternalidades de coordinación que típica-mente colocan a los sectores productivosmuy por detrás en términos de innovación eimplementación de nuevas tecnologías.38 Es-tas fuentes son analizadas más abajo.

1.1.1 Riesgos macro de fracasos del gobierno. ¿La incertidumbre sobre la estabilidad macrofinanciera ha sido alta?La incertidumbre sobre la estabilidad

macroeconómica y la política económica y

regulatoria continúa prevaleciendo en Boli-via. Los empresarios bolivianos las identifi-caron como las restricciones principales pa-ra la expansión de negocios. La persistentedolarización (cerca del 90 por ciento de losdepósitos y préstamos bancarios en 2004),virtual estancamiento de la inversión en lossectores distintos al de gas o de la soya, ysalidas de capital —medidas por errores yomisiones de la balanza de pagos— cerca de4-5 por ciento del PIB anualmente sugierenque hay preocupación acerca de la fragilidadde la economía. Una crisis financiera con-vertida en una crisis de solvencia conduciríaa cambios en el tipo de cambio (como enMéxico en 1994 y en Argentina en 2001).Los pasivos de la economía están altamentedolarizados (por ejemplo, 90 por ciento delos créditos bancarios están denominadosen dólares), por tanto, para las empresas e

Gráfico 2 - BOLIVIA. INVERSIÓN, % DEL PIB

Nota: La inversión total corresponde a la formación bruta de capital, de las cifras de cuentas nacionales, las series de IED son de la balanza de pagos, las series de inversión pública son de las cifras de cuentas fiscales, y se estiman las series de inversión privada doméstica como el residual.Fuente: INE, VIPFE y BCB.

% d

el P

IB

-5%

0%

5%

10%

15%

20%

25%19

90

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Capitalización Otra inversión directaInversión privada doméstica Inversión pública

38 Hausmann y Rodrik (2002) y Banco Mundial (2002).

151

ANEXOS

individuos con deudas en dólares, en parti-cular para aquellos con ingresos denomina-dos en moneda doméstica, por ejemplo, em-presas del sector no transable, cambios en eltipo de cambio reducirán la rentabilidad.Igualmente reducirá la capacidad de consu-mo, dada la menor riqueza en términos dedólares (Banco Mundial, 2004a y 2005). Enaños recientes, los mayores pagos por servi-cio de la deuda en dólares debido a las ele-vadas tasas de interés y a la depreciación deltipo de cambio condujeron a una caída del50 por ciento en la rentabilidad de las em-presas (Banco Mundial, 2004a).

Las vulnerabilidades de los sectores fis-cal y financiero han persistido a pesar deque los programas de estabilización desdemediados de los ochenta han mantenido ba-ja la inflación; la política monetaria y cam-biaria del Banco Central permanece creíble;y el sector financiero es uno de los sistemas

financieros mejor supervisados en la región.El déficit fiscal general y la deuda pública deBolivia han estado altos desde fines de losochenta (Cuadro 2). La economía redujo eldéficit primario significativamente en dosocasiones, a fines de los ochenta en el con-texto del programa de estabilización paraatacar la hiperinflación, y a mediados de losnoventa como resultado de la privatización,que redujo la cantidad de empleados públi-cos y en consecuencia la planilla pública sa-larial (Los frutos de la privatización fuerondistribuidos entre los bolivianos y se man-tienen en cuentas especiales). Durante1997-2004, el déficit general del presupues-to (después de donaciones) alcanzó un pro-medio de 5.6 por ciento por año, alcanzan-do cerca de 9 por ciento entre 2001-2002.Las donaciones sostenidas y el crédito ofi-cial desde el esfuerzo de estabilización demediados de los ochenta (que alcanzan cer-

Tabla 2 - PERSISTENTES VULNERABILIDADES DE LOS SECTORES FISCAL Y FINANCIERO, 1990 - 2004

1995-19961990-1994 (años de 1997-2004

privatización)

Déficit global del presupuesto- después de donaciones 4.5 1.8 5.6- antes de donaciones 6.5 4.1 7.8

Deuda pública total % del PIB 91 (1994) 72 78 (2001-03)Todos Todos 30 a tasas de interés

concesionales concesionales de mercado

Corridas en el sector 1987-91. Corridas Corridas anuales financiero/cierre de bancos Cierre de 8 bancos. bancarias de bancos. (véase Anexo) 1994. Corridas bancarias. Cierre de bancos.

Cierre de 2 bancos Cartera en mora en 19

Tasas de interés activas del 19 17.5 16 (1997-2000)sector bancario 12 (2001-2003)(créditos en dólares)

152


ca del 6 por ciento del PIB en años recien-tes) han ayudado a financiar las reformasque contribuyeron a déficits más altos delpresupuesto, y han evitado mayores disrup-ciones en la provisión de servicios sociales,incluyendo programas de protección socialque se volvieron críticos frente a la desace-leración de la economía desde 1998. Al mar-gen de las mejoras desde 2003, la situaciónfiscal permanece frágil.

En el sector financiero, a pesar de pro-fundas reformas, los problemas financieroshan sido una constante desde los ochenta(Cuadro 2 y Anexo 1). En años recientes, lacartera en mora aumentó al 19 por ciento dela cartera total en 2001 y permanece altaaunque está mejorando (15 por ciento en2004). Los depósitos y créditos han estadodisminuyendo desde 1998, lo que ha reduci-do la rentabilidad de los bancos. Sólo re-cientemente las tasas de interés han baja-do, según se informa debido a la falta deprestatarios con capacidad de pago (Cuadro2), como se analiza más abajo.

Los conflictos sociales han profundizadolas vulnerabilidades económicas. En el fren-te fiscal, en años recientes, las huelgas demaestros condujeron a rápidos incrementosen salarios que revirtieron la reducción de laplanilla salarial pública alcanzada a travésde la privatización de empresas públicas.Asimismo, los recientes incrementos en losbeneficios de pensiones para los militarescontribuyeron al alto costo actual de pen-siones. Por el lado de los ingresos, el ingre-so por impuestos es alto (comparado conotras economías latinoamericanas), cercadel 22 por ciento del PIB (2004), pero el 85por ciento viene del sector de hidrocarburos.La economía tiene el potencial de generarmás ingresos de este sector —y así financiarconfortablemente su reforma— pero la pre-sión social no ha permitido que el gobierno

remueva el congelamiento de los precios decombustibles, implementado para amorti-guar el impacto de los shocks. Asimismo, larecaudación de impuestos que no sean hi-drocarburos es pobre. Bolivia califica pobre-mente en la efectividad de recaudación tri-butaria (Gráfico 3). Se abortaron varios in-tentos para implementar una reforma tribu-taria que pueda incrementar el ingreso fiscalen respuesta a la presión social (FMI, 2005).En el sector financiero, el sistema bancariosufrió frecuentes retiros masivos de depósi-tos, i.e., corridas bancarias. Éstas estabandirigidas por acontecimientos políticos ysociales, por ejemplo, las elecciones de2002 que revelaron la alta popularidad degrupos productores de coca, que rememora-ron ciclos de política fiscal expansionista,financiamiento monetario de los déficits depresupuesto y devaluaciones del tipo decambio y alta inflación. Estas corridas ban-carias fueron incipientes; pero con efectosduraderos debido a los picos de tasas de in-terés diarias en un intento de preservar laestabilidad del tipo de cambio (Gráfico 4).

Por otro lado, el tipo de cambio real, par-ticularmente desde mediados de los noven-ta, ha estado estable. La combinación deuna política monetaria creíble y una políticacambiaria, la apreciación de la moneda delos socios comerciales, y flujos de capital es-tables —compuestos por altas entradas ofi-ciales, salidas de capital privado, y aparen-temente menores transferencias externaspor la erradicación de la coca— han mante-nido estable el tipo de cambio real (TCR). ElTCR incluye los TCRs ponderados con respec-to a todos los socios comerciales y con res-pecto a los de Latinoamérica. Las exporta-ciones de Bolivia a la región de TLC repre-sentan más de la mitad de las exportacionestotales. Las transferencias de coca antes delprograma de erradicación han sido estima-

153

ANEXOS

das en cerca de 4-5 por ciento del PIB. Loscambios discretos en el TCR en 1999 y 2001han sido guiados por devaluaciones en Bra-sil, Chile y Argentina respectivamente. Ade-más de estos cambios de ritmo, el TCR se hamantenido bastante estable. Varios estudiosempíricos muestran que la estabilidad (encontraposición al nivel) es lo que cuenta pa-ra promover las exportaciones.

1.1.1.1 Explicando las altas tasas de crecimiento de principios y mediados de los noventaBolivia tuvo éxito en incrementar la in-

versión privada —doméstica y extranje-ra— durante principios y mediados de losnoventa, a pesar de la fragilidad macrofi-nanciera (aunque muy reducida comparadacon el ambiente de mediados y fines de los

Gráfico 3 - EFECTIVIDAD DE LA RECAUDACIÓN TRIBUTARIA

Gráfico 4- VOLATILIDAD SOCIAL Y POLÍTICA, Y TASAS DE INTERÉS DIARIAS

Fuente: BID (2002). 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40%

Guatemala

Ecuador

Perú

Venezuela

Nicaragua

México

Paraguay

Brasil

Chile

JamaicaTrinidad y Tobago

Uruguay

R.Dominicana

Honduras

Colombia

Costa Rica

El Salvador

Argentina

Bolivia

Fuente: Banco Central de Bolivia.

Tasa

de

inte

rés(

Mon

eda

extr

anje

ra)

ene-

99

jul-

99

ene-

00

jul-

00

ene-

01

jul-

01

ene-

02

jul-

02

ene-

03

jul-

03

ene-

04

jul-

04

0

2

4

6

8

10

12 EleccionesFeb 03

Oct 03ITF

154


ochenta). El incremento de la inversión eneste período ha estado asociado con las re-formas, en particular, la privatización deempresas de servicios, y con un ambienteexterno positivo de la mayoría de los no-venta —un período de relativa estabilidadpolítica y social, pero de incertidumbre so-bre la estabilidad macrofinanciera, cuandolas bajas tasas de interés internacionalescondujeron a una oleada de entradas de ca-pital a América Latina, que se tradujeronen mayor disponibilidad de crédito y creci-miento más rápido para toda la región(Cuadro 3, Gráficos 5 y 6). El boom de losprincipales socios comerciales de Bolivia,economías del Mercosur y CAN aumentaronla demanda de las exportaciones bolivia-nas. Estudios de correlación de crecimientode la banca lo confirman. En contraste conotras economías de la Comunidad Andina,Bolivia tiene una alta dependencia de lasexportaciones regionales (en contraste conexportaciones no regionales, Cuadro 4). Es-to destaca la vulnerabilidad de las econo-mías a shocks sistémicos, como las crisis fi-nancieras internacionales de fines de losnoventa. Los términos de intercambio de-primidos desde mediados de los ochentafueron compensados por un boom en elsector de la coca.

Los sectores de la economía que más seexpandieron durante los noventa fueronhidrocarburos y servicios (Cuadro 5). Sobrela base de datos de 2001 —los únicos da-tos disponibles—, éstos fueron los secto-res que ofrecían los más altos retornos alcapital.39 En el mundo en desarrollo, el cre-cimiento de los servicios durante los boomses típico en economías donde existe incer-tidumbre acerca de la apropiabilidad de los

retornos. Los negocios que alcanzan madu-rez rápidamente se desarrollan (por ejem-plo, construcción, McDonald’s, Taco Bell,etc.), guiados por créditos de amplia dis-ponibilidad y precios relativos favorables(Banco Mundial, 2000a; BID, 1995; BancoMundial, 1997 y 2001a). En Bolivia, el ca-pital repatriado (menos del 1 por ciento delPIB por año, entre 1991-1992) y el présta-mo bancario externo (cerca del 2 por cien-to del PIB por año entre 1993-1998) con-dujeron a una mayor disponibilidad de cré-dito (Gráficos 4 y 5). El capital repatriadopodría ser un indicador de credibilidad res-taurada pero también de falta de credibili-dad. Los programas de los ochenta de re-ducción de la inflación en América Latinacondujeron a altas tasas de interés realesen la medida en que bajaba la inflación,pero las vulnerabilidades persistieron, con-duciendo a expectativas de devaluaciones—el así llamado “problema peso”. Moralesy Sachs (1990) identificaron este problemaen Bolivia inmediatamente después de laestabilización de mediados de los ochenta.El crédito se volvió escaso después de losshocks de 1998, en particular para los sec-tores en boom, por ejemplo, el sector debienes raíces, y así fueron los primeros encolapsar (más de esto en la sección 2)(Banco Mundial, 2004a).

En suma, no podemos rechazar la hipó-tesis referida a que la fragilidad de la situa-ción fiscal y del sector financiero en Boliviano han desaparecido, a pesar de las refor-mas desde mediados de los noventa. Enaños recientes los conflictos sociales y polí-ticos, hoy restricciones limitantes, han pro-fundizado estas vulnerabilidades, y variosintentos para contener el gasto público e

39 Estimaciones del BM sobre datos de la Superintendencia.

155

ANEXOS

Tabla 3 - CAMBIOS EN TÉRMINOS DE INTERCAMBIO, TASAS DE INTERÉS INTERNACIONALES Y CRECIMIENTO DEL PIB

1980-84 1985-89 1990-95 1996-1998 1999-2003

Cambios en términos de intercambio -21.2 -40.8 -42.3 0.4 -6.6 (99-01)

Tasas de interés internacionales (Libor) 13.05 8.28 5.74 5.80 3.99

Crecimiento del PIB (%)

Brasil 1.43 4.54 1.92 2.03 1.64

Argentina -0.08 -1.37 5.19 5.83 -2.13

Colombia 2.45 4.36 4.46 2.02 1.18

Ecuador 1.71 2.84 2.69 2.85 1.54

Perú 0.61 0.08 3.79 2.89 2.51

Venezuela -1.83 1.51 4.02 2.11 -3.66

Bolivia -1.85 0.98 4.20 4.78 1.88

Fuente: BM y FMI.

Gráfico 5 - FINANCIAMIENTO EXTERNO Y PRÉSTAMOS BANCARIOS

Mill

ones

de

dola

res

Mill

ones

de

dola

res

01002003004005006007008009001000

0

500

1000

1500

2000

2500

3000

3500

1996

1996

1997

1997

1998

1998

1999

1999

2000

2000

2001

2001

2002

2002

2003

2003

2004

2004

Financiamiento externo del sector bancarioCrédito al sector transables Crédito al sector no transables

Fuente: SBEF.

156


implementar reformas tributarias han sidoabortados. El deterioro del ambiente macro-financiero puede conducir a movimientosdel tipo de cambio. La economía bolivianatiene elevadas deudas en dólares, por tanto,cambios en el tipo de cambio pueden con-ducir a problemas económicos tanto para elsector público como para el privado, en par-ticular, el sector financiero. Estas preocupa-

ciones se hacen evidentes en las elevadastasas de interés, altos inventarios, y signifi-cativa fuga de capitales desde mediados delos noventa. Los temas de credibilidad rela-cionados con la política fiscal del gobiernoya fueron identificados por el Banco Mun-dial (1994) y Antelo (1994), y más reciente-mente en Requena, et al., (2000) y Kauf-mann, et al,. (2003).

Tabla 4 - BOLIVIA. SOCIOS COMERCIALES. 2003

Exportaciones regionales, por región

País Exportaciones EE. Unión Resto del Total Comunidad Américaregionales UU. Europea Mundo Andina Mercosur Chile Central

Bolivia 48 22 27 3 100 23 18 5 0.1

Colombia 31 41 19 9 100 20 2 2 5

Ecuador 26 38 19 17 100 12 2 4 5

Perú 20 28 24 28 100 7 5 2 2

Venezuela 27 54 6 13 100 9 4 1 8

Andinos 27 45 13 15 100 12 4 2 6

Fuente: Rojas (2005). Las diferencias en las sumas se deben a la aproximación de las cifras.

Gráfico 6 - FLUJOS DE CAPITAL

Fuente: SBEF. Fuente: BCB.

% d

el P

IB

-10%-8%-6%-4%-2%0%2%4%6%8%

10%12%14%

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Errores y omisiones Otros flujos privadosInversión directa

157

ANEXOS

1.1.2 Riesgos micro de fracasos del gobierno. ¿Es alta la incertidumbre acercade la política económica y regulatoria?Bolivia tiene instituciones débiles. La co-

rrupción es endémica, y el cumplimiento delos contratos y los derechos de propiedad soninciertos y costosos. Bolivia tiene un mal de-sempeño en indicadores relacionados con laspercepciones del sistema judicial, la calidadinstitucional del Congreso Nacional, la ho-nestidad de los políticos, y percepción de quelas agencias del Estado y el proceso legislati-

vo han sido capturadas por poderosas corpo-raciones e individuos. La mala calidad insti-tucional se refleja en los elevados costos delos negocios. Bolivia califica pobremente eneste aspecto, regional e internacionalmente(Gráfico 7). La calidad institucional de Boli-via ha caído en los últimos años (en el Gráfi-co 8 —cifras mayores implican mejor desem-peño, y cero es el promedio mundial). Las ac-tividades de rentista (rent-seeking) están di-seminadas y han desplazado la inversión enotras actividades (Morales, 2004a).

Gráfico 7 - COSTOS DE NEGOCIOS IMPUESTOS POR EL GOBIERNO

Fuente: Informe Global de Competitividad 2004-2005.

Gráfico 8 - ÍNDICE DE GOBERNANCIA Y CALIDAD INSTITUCIONAL (1996-2002)

Fuente: Banco Mundial. Pantallazo del Indicador de Investigación de Gobernancia de País.

Pagos irregulares en la exportación e importación

pagos irregulares en la recaudación de impuestos

Pagos irregulares en los contratos públicos

Pagos irregulares en las dediciones judiciales

Pagos irregulares en el diseño de políticas de gobierno

Costo de los pagos irregulares en los negocios

Costo de la corrupción en los negocios

Ranking Global de Competitividad0 20 40 60 80 100

Mundo

América Latina

Bolivia

Voz y responsabilidadEficacia del gobierno

Reglas de la leyEstabilidad política

Calidad regulatoriaControl de la corrupción

-1.01996 1998 2000 2002

0.20.0

-0.4

-0.8-0.6

-0.2

0.40.6

0.81.0

158


La falta de cumplimiento de los derechosde propiedad se ha vuelto más seria en losúltimos años. La aprobación de la Ley de Hi-drocarburos y la abrogación del contratocon Aguas del Illimani, realizada por el Go-bierno, han hecho de los derechos de pro-piedad y cumplimiento de contratos unapreocupación prioritaria para los inversio-nistas extranjeros.40 Este obstáculo a losnegocios también afecta al sector rural deBolivia, donde la tierra ha sido confiscadasin el debido proceso por los campesinossin tierra, por ejemplo, “los sin tierra”. Lavisión entre los líderes campesinos es: “Latierra es de quien la trabaja”. Históricamen-te, los temas de tierra han jugado un impor-tante rol en el debate político. La reformaagraria —comenzada en 1953— distribuyótierras masivamente y en gran medida pací-ficamente entre los campesinos pobres y,más ampliamente, redefinió la relación en-tre la población rural y el Estado. A media-dos de los noventa, las asignaciones indis-criminadas de tierra, junto con alegatos decorrupción de gran escala entre las institu-ciones públicas de tierra, condujeron a lasuspensión de la política y se inició el pro-ceso de reformas con la aprobación de laLey INRA en octubre de 1996. Sin embargo,los resultados han sido pobres. El procesoaún carece de credibilidad, la regulariza-ción de la tierra ha sido limitada. El Recua-dro 2 presenta los desafíos actuales. Estosdesafíos con respecto a temas de tierra sondantescos y resolverlos demanda una mayorvoluntad política.

En la medida en que prevalezca un pobrecumplimiento de contratos y derechos depropiedad, los inversionistas buscan opor-

tunidades más seguras para invertir sus ga-nancias o sus ahorros en el extranjero, comosugieren recientes estudios. Esto sucede tí-picamente en economías —como la bolivia-na— donde el sector productivo está alta-mente concentrado, dificultando la entradade nuevos actores que podrían desarrollarmás negocios e incrementar la competencia.(véase Johnson, et al., 2003, para experien-cias en economías en transición). En vistade las significativas salidas de capital desdemediados de los noventa en Bolivia, no po-demos rechazar la hipótesis de que la faltade cumplimiento de los derechos de propie-dad esté teniendo impacto en el desarrollode la empresa. La caída súbita de la inver-sión extranjera directa en 2004, señala a laincertidumbre respecto a la Ley de Hidrocar-buros como la fuente de la actitud actual deesperar-y-ver de los inversionistas, en parti-cular de los extranjeros.

1.1.2.1 Alta tributación e informalidadLa tributación afecta las actividades

corporativas incrementando costos y pro-moviendo la informalidad principalmente.Los impuestos corporativo y al valor agre-gado (25 y 13 por ciento respectivamente)se acercan al promedio regional y a están-dares internacionales y la estructura tribu-taria es bastante simple. Pero, según se in-formó, las exenciones impositivas para laspequeñas empresas desalientan la expan-sión de las empresas y conducen a una grancantidad de empresas de un mismo propie-tario a evadir impuestos que incrementanlos costos de producción. Los aranceles sonbajos según estándares internacionales —0a 10 por ciento—; pero sobornan para faci-

40 De hecho, la alta dependencia boliviana del ahorro externo tiene sus raíces en este ciclo, ya que losgobiernos extranjeros compensaron a las empresas por nacionalizaciones no compensadas. Klein (1982).

159

ANEXOS

litar el contrabando y/o sacar los bienes dela aduana rápidamente, lo que añade signi-ficativos costos. Las aduanas han mejora-do, pero se había estimado que los sobor-nos alcanzaban el 1 por ciento del valor delas importaciones. Esto es importante, dadoel gran componente de inventarios impor-

tados que mantienen las empresas en rela-ción con otros países (Banco Mundial,2001b). Con importaciones imprevisiblesdebido a todas las barreras de incertidum-bre, en particular las barreras no arancela-rias a las exportaciones bolivianas, los ni-veles de tipo de cambio, de tasas de interés

Recuadro A.2 - TEMAS Y DESAFÍOS DE TIERRA

La promulgación de la Ley del INRA en octubre de 1996 marca un punto de cambio en la política detierra en el país. Actualmente Bolivia enfrenta cuatro desafíos mayores en temas de tierra:> Restaurar la credibilidad del proceso agrario. Esto requerirá una reforma institucional creíble (par-

ticularmente del INRA), simplificación de procedimientos para la regularización de títulos y reso-lución de conflictos, descentralización de funciones y posiblemente cambios a la Ley INRA en símisma. Un desafío relacionado es la prevención y resolución de las invasiones de tierras (en tierrasindígenas, propiedades privadas, frontera agrícola, y áreas protegidas) en varias regiones del país.De manera similar, el país necesita incrementar sus esfuerzos para revertir las tierras estatales quefueron adquiridas ilegalmente, o que no cumplen una función socio-económica actualmente (inclu-yendo el impago de impuestos y costos de regularización). Finalmente, es necesario un mayor cum-plimiento del pago de impuestos de la tierra.

> Completar el proceso de regularización de la tierra (saneamiento). Tan sólo cerca del 12% del terri-torio del país ha sido regularizado, y la provisión legal para el saneamiento expira en octubre de2006. Parece inevitable la extensión de este plazo. Un desafío relacionado es la re-titulación de lasTierras Comunitarias de Origen (TCO) en la región andina.

> Atender los desequilibrios nacionales de largo plazo en la distribución de la tierra. Existen grandesdesigualdades interregionales (demanda en las tierras Occidentales vs. oferta en las tierras bajasOrientales), así como desequilibrios intraregionales en el departamento de Santa Cruz (campesinospobres con poca tierra y grandes extensiones de tierra subutilizada). El gobierno ha identificado so-lamente 45,000 ha de tierras públicas, y éstas están principalmente en regiones remotas, con pocopotencial agrícola. Se requieren mecanismos complementarios para cerrar la brecha entre demandainsatisfecha y oferta subutilizada de tierra de buena calidad que ya esté dentro de la frontera agrí-cola, particularmente en Santa Cruz.

> Aumentar la transparencia de los mercados de tierra. Típicamente, están altamente segmentados,pero particularmente congelados en Bolivia debido a la incertidumbre que rodea al proceso “agrí-cola” en general (cumplimiento de la Ley INRA, futuro de la tributación de tierras, instituciones me-nos que transparentes) e inseguridad futura (conflictos no resueltos, invasiones de tierra). Asimis-mo, los mercados de tierra están restringidos por un acceso limitado a capital de largo plazo porparte de agricultores potencialmente empresariales —pero pobres. Al mismo tiempo, existe un sig-nificativo número de agricultores con deudas impagas. Los bancos comerciales tienen una carteracreciente de tierras reposeídas, que potencialmente pueden desestabilizar el sistema financiero.

160


y los retrasos domésticos de despacho, lasempresas grandes (pequeñas) mantieneninventarios de insumos y productos finalespor 50 (27) días de producción. Esto condu-ce a costos financieros adicionales de 16(más de 20) por ciento del costo de los in-sumos o 9 (12) por ciento de los costos deventa de grandes (pequeñas) empresas(Banco Mundial, 2001b). Los costos detransporte son imprevisibles por su malmantenimiento y también contribuyen a in-crementar los costos de producción, comose analiza a continuación.

Otro elevado costo de negocios impuestopor el Gobierno incluye la seguridad y loscostos no laborales. En los últimos años, laseguridad se ha convertido en un importan-te costo adicional de negocios. Los inversio-nistas en algunos lugares del país, por ejem-plo, en El Alto, enfrentan costos para prote-gerse en contra de los disturbios y saqueos.

El bloqueo de caminos y la violencia calleje-ra ha llevado a algunos negocios al cierre.Los costos pueden ser tan severos que en ElAlto, por ejemplo, cerca de 60 empresas es-tán tratando de evitar el cierre entrando aprogramas de reestructuración. Otras 60 em-presas ya han cerrado (Superintendencia deEmpresas).

Los costos no salariales del trabajo al-canzan a cerca del 50 por ciento del total delos costos de trabajo. Estos costos no sala-riales son beneficios sociales, jubilación,seguro de salud, bonos, etc. Los pagos deindemnización son mucho más elevadosque los de Chile y Colombia (Gráfico 9). Es-ta “tributación”, junto con el impuesto alvalor agregado sobre las importaciones decerca del 25 por ciento, contribuye a expli-car la elevada informalidad de Bolivia. Al-gunos costos de trabajo son el futuro ingre-so para los empleados, por tanto remover-

Gráfico 9 - PAGO DE INDEMNIZACIÓN EN EL SECTOR PRIVADO EN AMÉRICA LATINA (1996-2002)

Fuente: Haciendo negocios, 2005. Semanas

0 20 40 60 80 100 120 140 160 180

Guatemala

Ecuador

Paraguay

Argentina

Venezuela

Perú

Colombia

Honduras

Uruguay

Nicaragua

Puerto RicoJamaica

Haití

Costa Rica

Panamá

Chile

R. Dominicana

México

Bolivia

El Salvador

Brasil

161

ANEXOS

los puede llevar a una presión intensa poraumentos salariales, ningún cambio en loscostos de trabajo y ningún impacto sobre lainformalidad. Sin embargo, los altos costosde trabajo no salariales pueden ser un fre-no para los nuevos negocios formales. Estono es medible; por tanto, no podemos con-cluir sobre los costos laborales como po-tenciales restricciones limitantes para elcrecimiento.

1.1.2.2 Fallas del mercado como unafuente de altos riesgos de apropiabilidadde los retornos. ¿Adecuada productividade innovación?Como se analiza en el capítulo 3, la pro-

ductividad es baja en todos de los sectoresen Bolivia. Convertir a las empresas de bajaproductividad en empresas de alta producti-vidad, requiere mercados de trabajo flexi-bles, regulaciones comerciales ágiles, y sec-tores financieros competitivos. La economíaboliviana carece de todos (más sobre el sec-

tor financiero, más adelante). En Bolivia, noparece faltar la innovación o la capacidad deidentificar productos rentables que atraigannueva inversión. Durante los noventa, lacantidad de innovaciones producidas ha si-do virtualmente lo que se hubiera esperadodado el PIB per cápita de la economía (Kli-nerg y Lederman, 2004). Este resultado semantiene tanto para los productos de expor-tación desagregados a 4 dígitos como a 6 dí-gitos (Gráfico 10).

Más aun, la reciente concentración de laexportación no parece estar asociada con lacarencia de innovación en las exportaciones.El Cuadro 6 muestra que una gran cantidadde productos ha sido exportada durante losúltimos años, con el mayor desempeño regis-trado en 2004. Algo parecido ha sucedidocon la cantidad de países de destino. Una po-sitiva creación de red (i.e., cantidad de crea-ción menos la cantidad de destrucción) deítems exportados, refleja un creciente dina-mismo en los sectores de exportación.

Gráfico 10 - DESCUBRIMIENTOS ESPERADOS POR PIB PER CÁPITA, 1992-2000

Nota: Fue estimado usando la siguiente regresión: λ= β0 + β1 ln(gdp_pc) + β2 ln(gdp_pc)2. Donde λ es el

número observado de descubrimientos durante el periodo del estudio (1992-2000), y el PIB per cápita es

a justado usando la metodología PPP.

Fuente: Klinger & Lederman, 2004.

Desc

ubri

mie

ntos

0

10

20

30

Bolivia

PIB per-capita0 5000 10000 10000 20000 25000

Desc

ubri

mie

ntos

Bolivia

PIB per-capita0 5000 10000 10000 20000 25000

0

50

100

150

Eventos de descubrimiento, HS 4-dígitos Eventos de descubrimiento, HS 6-dígitos

162


En suma, una persistente dolarización,salida de capital e inversión virtualmente es-tancada en los sectores mineros y de soya su-gieren que hay preocupación acerca de laapropiabilidad de los retornos a la inversión.Las fuentes de esta preocupación son la fra-gilidad macroeconómica como un resultadode la inestabilidad política y social. Recien-tes estudios sugieren que la ausencia decumplimiento de los derechos de propiedadtambién podría ser una fuente de salida deingresos. La falta de cumplimiento de contra-tos y derechos de propiedad ha empeoradoen años recientes, así como la inseguridadpolítica y social, y los crímenes asociados

que afectan sus operaciones de negocios. Es-tos factores conducen a riesgos excesivosque frenan nuevas inversiones o conducen ainversiones de corta madurez que puede noser inversión de calidad en términos de, porejemplo, generación sostenida de empleo.Los resultados preliminares sugieren que Bo-livia no enfrenta restricciones de innovación.Por tanto, no podemos rechazar la hipótesisde que el alto riesgo de apropiabilidad de losretornos debido a la inestabilidad macrofi-nanciera magnificada por el reciente aumen-to de cumplimiento de contratos y de dere-chos de propiedad son las restricciones limi-tantes para el crecimiento de Bolivia.

Tabla 6 - CANTIDAD DE PRODUCTOS EXPORTADOS DESDE BOLIVIA1

Cantidad de Cantidad de Cantidad de productosCantidad de Cantidad productos duraderos nuevos productos de exportaciónproductos de países exportados2 de exportación3 interrumpidos4

1995 687 29

1996 715 29 454 261 233

1997 789 35 494 295 221

1998 816 37 554 262 235

1999 878 37 568 310 248

2000 897 38 631 266 247

2001 890 35 655 235 242

2002 884 38 591 293 299

2003 901 39 694 207 190

2004 1,329 45 760 569 141

Nota: 1 Basándose en partidas arancelarias. Nandina clasificación de 10-dígitos. 2 productos que se reexportan otra vez (en comparación con el año anterior). 3 códigos que se crean o reaparecen año tras año. 4 códigos que desaparecen año tras año.Fuente: PNUD-Bolivia, "Más allá del gas", documento de trabajo dirigido por George Gray (próximo).

163

ANEXOS

1.2 ¿Bajos retornos sociales? Geografía, educación e infraestructuraEn esta sección analizamos la geografía

desfavorable, la inadecuada educación y lainsuficiente infraestructura como fuente debajos retornos sociales.

Geografía y fragmentación etnolingüísti-ca. Bolivia es un país mediterráneo con te-rreno montañoso, una pequeña economía ybaja densidad de población. Grandes seg-mentos de la población hablan diferenteslenguajes incluyendo español, aymara,guaraní y quechua. Después de Surinam,Bolivia es el país con la mayor fragmenta-ción lingüística (i.e., con una elevada pro-babilidad de que dos personas tomadas alazar hablen diferentes idiomas) en AméricaLatina. “Las divisiones geográficas impli-can que los diferentes grupos de una socie-dad pueden enfrentar diferentes condicio-nes que afectan sus posibilidades económi-cas y pueden tener diferentes intereseseconómicos y problemas sociales, todos losque pueden influir en el juego político y fi-nalmente, todos los aspectos del desarro-llo” (Gallup, Gaviria y Lora, 2003). Las tie-rras tropicales altas generan el PIB per cá-pita más bajo comparado con otros tipos degeografía. En América Latina, en términosde dólares de 1995 las tierras tropicales al-tas generan un PIB per cápita de casi$4300, mientras que las zonas templadas(cono sur) y zonas altas y secas (cono sur)generan $7500 y $ 9700.

En Bolivia, las diferentes regiones hanevolucionado en forma diferente en térmi-nos de crecimiento y pobreza. La geografía yfragmentación etnolingüística podrían ha-

ber contribuido a esto, y quizás a la incapa-cidad de Bolivia de crecer a tasas más altasque las alcanzadas durante principios y me-diados de los noventa (4.5 por ciento enpromedio anualmente) que fueron años derelativa estabilidad política y social. Se ne-cesita mayor investigación en este tema.Sin embargo, el gobierno está tratando demejorar los aspectos desfavorables de estascaracterísticas incluyendo el fortalecimien-to de la descentralización y asegurando lacalidad de los servicios públicos para toda lapoblación de todas las regiones.

Educación. Bolivia ha realizado signifi-cativas mejoras en la educación. Sin embar-go, los retornos a la educación son bajos(Gráfico 11), lo que sugiere que más educa-ción no conducirá a mayores retornos espe-rados sobre la inversión. Bolivia calificabien con relación a la matrícula escolar, par-ticularmente en educación primaria y tercia-ria. Si la educación fuera una restricción alcrecimiento, entonces los salarios para lagente educada estarían subiendo y la genteeducada estaría migrando de otros paíseshacia Bolivia. En su lugar, hay una crecientefuga de cerebros. Bolivia ya clasifica muymal internacionalmente con relación a la fu-ga de cerebros —lo que es otro tipo de sali-da de capital (El Informe de Competitividadde América Latina, 2004-2005). La probabi-lidad de estar sin trabajo es mayor entre lagente más educada —con excepción de muypoca gente altamente educada (Cuadro 7).Todo esto señala restricciones limitantesdistintas de educación y capacitación paraun crecimiento más rápido en Bolivia ac-tualmente.

164


Gráficos 11 - RETORNOS MARGINALES PARA EDUCACIÓN, ÁREAS URBANAS

Retornos marginales para la educación secundaria en área urbana

Retornos marginales para educación terciaria en área urbana

Nota: La información corresponde a la observación más reciente entre 1998 y 2001.Muestra: hombres y mujeres edades 15 a 64.Fuente: BID (2003).

Retorno promedio a la educación secundaria de trabajadores urbanos

6,0 7,0 8,0 9,0 10,0 11,0 12,0 13,0 14,0 15,0

Brasil

Chile

Guatemala

Promedio

El Salvador

Colombia

Venezuela

MéxicoBolivia

Perú

Panamá

Uruguay

Argentina

Costa Rica

Paraguay

Nicaragua

Retorno promedio a la educación terciaria de trabajadores urbanos

9,0 11,0 13,0 15,0 17,0 19,0 21,0 23,0 25,0 27,0

Brasil

El Salvador

Nicaragua

México

Venezuela

Panamá

Costa Rica

Guatemala

HondurasUruguay

Paraguay

Bolivia

Perú

Promedio

Argentina

Colombia

Chile

165

ANEXOS

Infraestructura. El sector privado no en-cuentra un obstáculo clave en la provisiónde infraestructura, pero sí encuentra quelos caminos pobremente mantenidos hacendifícil predecir los costos (Banco Mundial,2001b). La topografía y demografía de Bo-livia, junto con su economía pequeña, con-ducen a una baja intensidad de uso —y aaltos costos unitarios— para todas las for-mas de transporte en relación con el uso deotros países (Cuadros 8 y 9).41 Se usa unatubería para las exportaciones de gas, ycerca de la mitad de las exportaciones queno son de gas se embarcan por vías camine-ra y férrea. Cerca del 70 por ciento de lasimportaciones llegan por vía caminera,mientras que el resto usa el transporte aé-reo. Ello clama por buena calidad de in-fraestructura; internacionalmente Boliviatodavía tiene una baja calificación en cali-dad de infraestructura (Gráfico 12). Se esti-ma que los retornos de rehabilitación decaminos están en el rango de 40-50 por

ciento (Banco Mundial, 2001c) y los donan-tes están financiando proyectos en estaárea. Un plan que prevé centralizar la admi-nistración caminera bajo una sola entidad yofrecer concesiones al sector privado fuealtamente politizado y ha progresado poco.Bolivia califica muy mal en la disponibili-dad de la red de telecomunicaciones (99 de104 países, mientras más alto el número,más pobre la disponibilidad) reduciendo laprobabilidad del uso de internet o teléfo-nos celulares que han demostrado su im-portancia para el desarrollo de áreas remo-tas en otros países en desarrollo (Informede Competitividad de América Latina,2004-2005). Ahora, imprevisibles bloqueosde caminos y elevada incertidumbre acercadel cumplimiento de los derechos de pro-piedad, en particular de los de las compa-ñías extranjeras, son las restricciones do-minantes para la inversión adicional en in-fraestructura incluyendo electricidad y te-lecomunicaciones.

Tabla 7 - TASAS URBANAS DE DESEMPLEO POR NIVEL EDUCACIONAL

Primaria Primaria Secundaria Secundaria Cualquierincompleta completa incompleta completa terciaria

Bolivia 3.9 3.2 11.5 8.8 5.2

Región ALC

Máxima 22.9 20.4 23.7 23.2 15.1

Mediana 5.1 5.5 7.9 8.6 5.2

Mínima 0.7 1.1 1.6 1.6 1.7

Nota: La información corresponde a la observación más reciente entre 1998 y 2001.Muestra: hombres y mujeres edades 15 a 64.Fuente: BID (2003).

41 Por ejemplo, Bolivia tiene la menor cobertura de caminos pavimentados y los costos de operación másaltos entre los países CAN (Cuadro 19.2 en Bello Mendoza, 2002).

1.3 ¿Elevado costo de financiamiento?¿El costo de financiamiento es una res-

tricción limitante para el crecimiento másrápido en Bolivia? Las empresas se financianprincipalmente a través de bancos domésti-cos y utilidades acumuladas (Cuadro 10). Elmercado de capital es incipiente. La actualsituación política y social volátil que ha lle-

vado a las empresas a no prestarse y a preo-cuparse por la viabilidad de las empresas quefueron afectadas por los shocks de finales delos noventa ha llevado a un limitado otorga-miento de préstamo. En consecuencia, exis-te una elevada liquidez en el sistema banca-rio (Banco Mundial, 2004a) y las tasas de de-pósito y de préstamo presentan bajos nive-

166


Gráfico 12 - RESUMEN DE INDICADORES DE INFRAESTRUCTURA

Mundo

América Latina

Bolivia


Calidad de la infraestructura telefónica

Calidad del suministro de electricidad

Calidad de la infraestructura de transporte aéreo

Desarrollo de la infraestructura ferroviaria

Calidad general de la infraestructura

Fuente: Informe Global de Competitividad 2004-2005.

Tabla 8 - RED VIAL EN PAÍSES DE ALC

Densidad caminera Caminos Vehículos motorizados(km caminos/miles de km2) pavimentados por km de camino

Bolivia 48.9 6.5 8

Ecuador 152.1 18.9 14

Perú 56.7 12.8 15

Paraguay 72.5 9.5 n.a

Brasil 201.8 5.5 17

Chile 105.4 19.4 25

Guatemala 129.5 34.5 45

Nicaragua 146.4 11.0 8

Honduras 121.5 20.4 28

Fuente: Banco Mundial: Indicadores de Desarrollo Mundial, 2002.

167

ANEXOS

Tabla 9 - VIAJE POR VÍA AÉREA EN BOLIVIA Y OTROS PAÍSES DE ALC

Pasajeros llevados Carga aérea Pasajeros porpor vía aérea ('000) (millones ton-km) vía aérea/población

Bolivia 1757 15 2.2

Ecuador 1181 15 0.9

Perú 2125 35 0.8

Paraguay 266 n.a. 0.5

Guatemala 506 3 0.5

Nicaragua 61 1 0.1

Fuente: Banco Mundial: Indicadores de Desarrollo Mundial, 2002.

Tabla 10 - FUENTES DE FINANCIAMIENTO PARA EMPRESAS BOLIVIANA

Utilidades Bancos Bancos Fondo de Inversión Capital Créditoretenidas domésticos extranjeros o financiamiento de

especial para el proveedoresdesarrollo especial

América Latina 45.9 21.5 4.3 1.6 1.8 9.5

Ingresosbajo-medio 46.8 13.6 2.8 1.7 2.0 7.4

OCDE 51.4 14.5 1.2 1.7 7.8 4.2

Bolivia 56.3 21.9 2.5 0.1 0.9 8.7

Servicio (sin construcción) 68.5 17.2 1.45 1.1 0.0 0.0

Construcción 61.7 25.0 0.00 0.0 0.0 0.0

Manufactura 50.2 28.3 2.30 0.0 1.2 2.0

Nota: Debido a la pequeña cantidad de observaciones, las cifras para Bolivia son promedios y las cifras para grupos de países son medianas. Fuente: Banco Mundial (2004a)

168


les. Este comportamiento de aversión al ries-go ha sido identificado en la mayoría de lospaíses de la región que temen una crisis fi-nanciera como las de Argentina y Uruguay en2002. Esta particular situación no nos ayudaa concluir sin ambigüedad sobre las actualesrestricciones respecto al costo financiero enBolivia. Sin embargo, el crédito bancario enBolivia ha sido volátil y caro. Esta volatilidadse extiende a las microfinanzas aunque enmenor medida (González Vega, 2004). Lasencuestas globales ubican a Bolivia muy malen el acceso al crédito, regional e internacio-nalmente (Gráfico 13). ¿Por qué? Siguiendoel árbol del Gráfico 1, analizamos disponibi-lidad de financiamiento internacional y do-méstico como fuentes potenciales de altoscostos financieros. También analizamos ladesaceleración de los noventa y su relacióncon el acceso al crédito, dada la importanciade preservar el crecimiento así como de pro-moverlo.

Existe movimiento libre de capital inter-nacional en Bolivia. Durante los noventa,

los fondos internacionales prestables dispo-nibles se tradujeron en abundante créditobancario doméstico (Gráfico 5), relajando,por tanto, las restricciones de créditos delas empresas. Los ahorros domésticos en Bo-livia han sido bajos desde el episodio de lahiperinflación de mediados de los ochenta.42

Además, una elevada concentración de labanca y del sector corporativo limita el fi-nanciamiento para el desarrollo de negocios(Cuevas, 2002). Los tres bancos más gran-des (todos domésticos) alcanzan la mitad delos depósitos del sistema. Asimismo, la ex-posición de préstamo está concentrada, conpréstamos por encima de US$100.000 querepresentan cerca del 70 por ciento de lacartera de créditos de los bancos pero me-nos del 4 por ciento de los préstamos.

La limitada disponibilidad de ahorro do-méstico parece ser una fuente de altas tasasde interés durante los noventa. Las tasas deinterés para las empresas pequeñas son casiel doble que para las empresas grandes, yson aún mayores en el sistema no bancario

Gráfico 13 - RESUMEN DE INDICADORES DE ACCESO Y COSTO FINANCIERO

Fuente: Informe Global de Competitividad, 2003-2004. Financiamiento Internacional y local

Pagos irregulares en la exportación e importación

pagos irregulares en la recaudación de impuestos

Pagos irregulares en los contratos públicos

Pagos irregulares en las dediciones judiciales

Pagos irregulares en el diseño de políticas de gobierno

Costo de los pagos irregulares en los negocios

Costo de la corrupción en los negocios


Mundo

América Latina

Bolivia

42 Desde mediados de los noventa, una gran proporción de los ahorros domésticos ha sido invertida fuera(Gráfico 5).

169

ANEXOS

(Gráfico 14). Como en la mayoría de los paí-ses en desarrollo, esto se debe en parte a laincapacidad de las empresas pequeñas deconstituir garantías y otras calificaciones fi-nancieras. La informalidad se agrega a laspreocupaciones de los bancos porque lascompañías informales generalmente pre-sentan cuentas poco confiables. Solamentea las compañías relativamente grandes (concapital pagado de más de US$80.000) se lesrequiere la presentación de estados finan-cieros auditados y no hay requerimientos deconsolidación.

Otra fuente para las altas tasas de interésson los elevados diferenciales —i.e., la di-ferencia entre tasas de depósito y préstamo.En Bolivia, como en el resto de América La-tina (con la excepción de Chile) los diferen-ciales bancarios no han descendido, a pesarde las mejoras en la eficiencia, tolerancia re-gulatoria y liquidez financiera. Requena etal., (2000) identificaron los riesgos macroe-conómicos como la fuente de los altos dife-renciales en Bolivia. No parece haber rela-ción directa entre préstamos en mora (NPLs)y diferenciales. En años recientes, los NPLs

han aumentado rápidamente mientras quelos diferenciales se mantuvieron elevados,pero no aumentaron. Es interesante que losdiferenciales han sido bajos durante la crisiso liquidaciones de bancos —reflejando ex-pectativas de salvataje por parte del gobier-no (Requena et al., 2000). Esto es consis-tente con lo que reporta el sector privado,que no está preocupado acerca de la situa-ción macrofinanciera. Por tanto, una pobreintermediación financiera no parece ser unarestricción limitante para el crecimiento enBolivia.

1.3.1 Desaceleración de Bolivia a fines delos noventa y disponibilidad de créditoLos elevados costos de financiamiento y

el limitado crédito frenaron la economía. Entoda ALC, los episodios de rápido crecimien-to del crédito y crecimiento del PIB asocia-do han sido atribuidos a grandes influjos decapital y mejoras en los términos de inter-cambio (BID, 2004). Durante 1993-97, Boli-via, como Chile, alcanzaron niveles de crédi-to de cerca de 55 por ciento del PIB (desdecerca del 25 por ciento en 1991), que es re-

Gráfico 14 - TASAS DE INTERÉS

Fuente: SBEF.

Sector bancario Fondos Financieros Privados

Sector bancario Fondos Financieros Privados

Com

erci

al

Hip

. vi

vien

da

Cons

umo

Mic

ro-c

rédi

to

Prom

edio

Com

erci

al

Hip

. vi

vien

da

Cons

umo

Mic

ro-c

rédi

to

Prom

edio

20042001

0.05.0

10.015.020.025.030.035.040.045.050.0

170


lativamente alto para los estándares regio-nales. El sector privado de Bolivia —princi-palmente bancos— se prestó en el extranje-ro, alcanzando cerca del 2 por ciento del PIBdurante 1993-98. Los shocks de fines de losnoventa llevaron a un crunch de crédito y elendeudamiento externo se volvió negativo

en toda la región en 1999, resultando enuna crisis de magnitudes en Argentina yUruguay y en una desaceleración regional.Bolivia no fue la excepción en este sentido:el crecimiento del PIB cayó de un promediode 4.5 por ciento durante 1992-1998 a cer-ca de 2 por ciento en 1999 (Gráfico 15).

Gráfico 15 - BOLIVIA. CRECIMIENTO DEL PIB

Fuente: INE.

0%

1%

2%

3%

4%

5%

6%

I-19

90

I-19

91

I-19

92

I-19

93

I-19

94

I-19

95

I-19

96

I-19

97

I-19

98

I-19

99

I-20

00

I-20

01

I-20

02

I-20

03

I-20

04

Crec

imie

nto

real

del

PIB

La súbita caída del crecimiento de Boli-via en 1999 tuvo causas externas. Éstas in-cluyeron devaluaciones en los socios comer-ciales (i.e., Argentina, Brasil y Chile) y lacrisis en los mercados internacionales de ca-pital desencadenadas por el incumplimientoruso. Este último tuvo impactos directo e in-directo. El impacto indirecto fue una menordemanda de la exportación como una conse-cuencia de la desaceleración de los socioscomerciales de Bolivia, dado el alto conteni-do “regional” de las exportaciones de Boli-via como gas, i.e., exportaciones que no vana encontrar mercados fuera de la región. Elimpacto directo fue la súbita conclusión delendeudamiento externo por los bancos do-mésticos que habían agregado a fondosprestables, particularmente para el sectorno transable (Gráfico 5). En el caso de lascrisis de los países vecinos, los bancos boli-

vianos adelantaron pagos de préstamos ex-ternos temiendo una devaluación de la mo-neda boliviana. Los desarrollos internos, in-cluyendo la profundización de la erradica-ción de la coca desde 1998 que redujo liqui-dez en la economía (FMI, 2005) e incerti-dumbres políticas asociadas con las eleccio-nes presidenciales en 2002, contribuyeron ala desaceleración de la economía. Ambosparecen haber contribuido a reducir los fon-dos prestables.

El crunch de crédito fue profundizado porlas mayores previsiones de los bancos parafortalecer su solvencia y por la reducción delas actividades del Banco Santa Cruz (Mora-les, 2004b). Durante la desaceleración, enla medida en que el crédito se volvía más ca-ro y más escaso, las empresas sobrevivientesusaron utilidades retenidas para mantenerel capital de trabajo a costa de la inversión,

171

ANEXOS

llevando a una consecuente caída en la in-versión (Banco Mundial, 2004a y 2001b).Esto no fue único para Bolivia. Toda la re-gión latinoamericana fue afectada por esteshock sistémico (Galindo y Schiantarelly,2003). El shock fue más duro para los secto-res de servicios (incluyendo construcción ycomercio) que estaban altamente endeuda-dos en dólares pero que comerciaban en mo-neda doméstica y hacen más uso de las uti-lidades retenidas para financiar actividadesque otros sectores (Banco Mundial, 2004a).

El anterior análisis sobre el costo de fi-nanciamiento de la inversión sugiere que (i)Bolivia pudo atraer un monto significativode ahorro externo (adicional a la inversiónextranjera directa) mientras estaba disponi-ble; y (ii) las tasas de interés han sido altasdebido a malas prácticas de competencia y,a su vez, los altos diferenciales se deben ariesgos de política macroeconómica (encontraposición a la ineficiencia bancaria).Los shocks externos de finales de los noven-ta aumentaron el costo del crédito y lo hi-cieron más escaso; esto resalta la vulnerabi-lidad a los shocks del crédito de las empre-sas que expandieron sus negocios durantelos booms del crédito, lo que elevó la res-tricción de crédito. Esto es particularmenteimportante para las empresas en el sector deservicios. También resalta la vulnerabilidada los shocks sistémicos del sector exporta-dor, dada la alta participación de las expor-taciones “regionales”. Dados los elevadosriesgos de política macroeconómica, no po-demos concluir sin ambigüedad que el costode financiamiento es una restricción limi-tante para el crecimiento de Bolivia.

CONCLUSIONES

No podemos rechazar la hipótesis de quela restricción limitante para el crecimiento

más rápido en Bolivia desde inicios de losnoventa ha sido el alto riesgo de apropiabi-lidad de los retornos, como se refleja en lasaltas tasas de interés, altos niveles de in-ventarios, persistente dolarización, salidasde capital y fuga de cerebros. Las fuentes deincertidumbre son la fragilidad fiscal y delsector financiero como un resultado de lainestabilidad política y social, así como unambiente de inversión pobre, en particular,cumplimiento de contratos y derechos depropiedad. Estas vulnerabilidades han sidoel resultado de políticas imprevisibles e ins-tituciones débiles y éstos a su vez el resulta-do de arraigados problemas políticos y so-ciales. Estos conflictos han empeorado enlos últimos años. La incertidumbre política,las protestas callejeras y los bloqueos de ca-minos desde 2003 han enfriado al sector pri-vado, incluyendo a los inversionistas ex-tranjeros.

El elevado riesgo de apropiabilidad pue-de tener un efecto negativo directo sobre elcrecimiento al crear la percepción de queBolivia es una economía dirigida por el sec-tor público, i.e., que el mercado no es real-mente abierto, frenando así el crecimientode las empresas y de nuevos participantes.También puede tener un impacto al frenar lainnovación y la diversificación de la expor-tación. Esto es inquietante para Bolivia, quetiene una alta concentración de exportacio-nes regionales, por ejemplo, el gas requiereun gasoducto para ser transportado (por lomenos por ahora) y hace vulnerable la eco-nomía a los shocks sistémicos como la crisisfinanciera internacional de finales de losnoventa.

Una situación fiscal y un sector financie-ro frágiles amenazan la estabilidad del tipode cambio y de las tasas de interés (dada laalta dolarización de los pasivos y las bajasactividades de exportación que amenazan la

172


solvencia de la economía), que crea incerti-dumbre acerca de los costos de producciónde las empresas, en particular, el pago delservicio de la deuda en dólares del sector notransable. Si bien la administración fiscal hasido difícil debido a las presiones socialesque llevan a desequilibrios, las políticas mo-netaria y cambiaria gozan de credibilidad.Más aún, el sistema financiero es uno de lossistemas mejor supervisados en la región. Eltipo de cambio real ha sido de alguna mane-ra estable, a pesar de que ha sufrido doscambios de ritmo como consecuencia de ladevaluación de Brasil y Argentina en 1999 y2002, respectivamente. Esto resalta la ade-cuada política monetaria y cambiaria delBanco Central.

Nosotros rechazamos la hipótesis de quela carencia de innovación es una restricciónlimitante —a pesar de que se necesita másinvestigación sobre el tema. Bolivia ha en-frentado shocks externos, positivos y nega-tivos, y esto no nos permite estudiar un pe-riodo específico en búsqueda de debilidadesestructurales. Asimismo, se necesita más in-formación sobre tasas privadas de retornos.Éstas no están disponibles actualmente. No-sotros rechazamos la hipótesis de que loscostos no salariales del trabajo son restric-ciones limitantes hoy en día. Si bien estoscostos son elevados, ellos están fuertemen-te relacionados con el ingreso futuro (i.e.,pensiones); por tanto, reducir estos costospuede llevar a presionar por salarios más al-tos, dejando los salarios iguales. Sin embar-go, no podemos rechazar la hipótesis de quelos altos costos no salariales, incluyendopagos de indemnización, son un freno paranuevos negocios y para reducir la informali-

dad. Es necesario un análisis más profundosobre la flexibilidad laboral.

El alto costo del crédito y el difícil acce-so al financiamiento están asociados conbaja competencia doméstica y altos riesgosde política macroeconómica. Por tanto, losaltos riesgos de apropiabilidad y no el costodel financiamiento per se, son la restricciónlimitante. Durante principios y mediados delos noventa, las tasas de interés fueron altassugiriendo escasez de ahorro doméstico.43

La disponibilidad del financiamiento exter-no ha estado asociada con factores exter-nos. Las tasas de crecimiento relativamentealtas a principios y mediados de los noven-ta, a pesar de altos riesgos macroeconómi-cos y del sector financiero, se debieron a lasreformas pero también a condiciones exter-nas favorables reflejadas en la disponibili-dad de ahorros externos y, así, reflejado enun mayor crédito local. En la medida en quela restricción del crédito fue levantada, lasempresas se expandieron y nuevas empresasse desarrollaron atraídas también por pre-cios relativos favorables. Pero cuando lasrestricciones externas se ajustaron y el cré-dito se volvió más costoso y escaso a finesde los noventa, las empresas sufrieron inte-rrupciones de producción. Las empresas so-brevivientes usaron utilidades retenidas pa-ra el capital de trabajo en vez de inversión,y de esta manera, se estancaron.

Rechazamos la educación y la infraes-tructura como una restricción limitante ac-tualmente. Los caminos y la aviación son losmedios de transporte más importantes deBolivia, y son subutilizados. Sin embargo, elmantenimiento de caminos es malo y los es-fuerzos están en camino para mejorar esta

43 Las tasas de interés reportadas actualmente son bajas por la liquidez de los bancos y la baja demandade crédito.

173

ANEXOS

situación. Hay pocas inversiones potencia-les sin financiamiento en transporte con al-tas tasas de retorno. Con respecto a educa-ción, dada la migración de los trabajadoresen busca de mejores oportunidades en el ex-tranjero, es más posible que las medidaseducacionales aceleren la tasa de migraciónen vez de la tasa de crecimiento. La fuga decerebros ha aumentado en años recientes y,junto con las salidas de capital, es un frenoa la expansión de negocios, en particular decapacidad gerencial e innovación.

Reducir el riesgo de aprobiabilidad re-quiere reglas claras y consistentes de juegoen todo el sector público. También requie-re que las instituciones protejan la apertu-ra y justicia de los mercados para cualquiernuevo entrante, y no así los intereses de lasempresas involucradas. Instituciones másfuertes contribuirán a la estabilidad ma-croeconómica y así construir credibilidad yhacer que Bolivia sea atractiva para los in-versionistas. El Banco Mundial (2003 y2005) recomendó que las reformas eran ne-

cesarias para promover un crecimiento másrápido y para evitar crisis. Éstas incluiríancontrol de los gastos públicos y mejorar laadministración tributaria para reducir eldéficit fiscal y el fortalecimiento sostenidodel sector financiero y atender las debilida-des institucionales para asegurar institu-ciones creíbles a largo plazo. Queda muchopor hacer sobre estos temas para todos losbolivianos.

Finalmente, como las actuales restriccio-nes limitantes están relajadas, podrían sur-gir problemas de información y coordina-ción, en particular, en los sectores rurales.En Bolivia, la infraestructura rural (porejemplo, telecomunicaciones y electrifica-ción) es aún pobre, a pesar de las recientesmejoras. En otros países, el uso de teléfonosmóviles e internet ha contribuido a promo-ver negocios mediante una mejor coordina-ción. Por tanto, avanzar en la electrificacióny comunicación rural donde existen retornoseconómicos adecuados puede convertirseen un desafío adicional.

174


Evento

Cierre forzoso de 8 bancos (4 bancos en1987; 1 en 1988; 3 bancos en 1991).

Corrida bancaria. Cierre forzoso de dosbancos (Banco Sur y Cochabamba) querepresentaban el 11% del total de activosde los bancos comercialesLos otros bancos permanecen débiles.

Severos problemas de liquidez.

- Corrida de depósitos en uno de losbancos reestructurados en febrero. Bancocomprado por un banco extranjero.

- Cierre del banco BIDESA.

- Corrida de depósitos en el bancocomercial más grande en febrero (Bancode Santa Cruz). Banco comprador por unbanco extranjero (Banco SantanderCentral Hispano).

- Multibanco y Banco de la Paz fusionadoscon bancos extranjeros (Citibank y GrupoCredicorp).

Cierre forzoso del Banco BolivianoAmericano que representaba 4% de losactivos. Vendido al Banco de Crédito.

Medidas

- Política para reestructurar bancos.- Mejoras en la regulación prudencial.- Nueva Ley del Banco Central.

Costo oficial de la reestructuración de bancos: 4 del PIB.

Bajos poderes de fortalecimiento dela Superintendencia de Bancos.

- Nueva ley modifica el marcoregulatorio del sistema financieroque amortigua el impacto de loscierres de bancos.

- Ajuste gradual de requerimientos deprevisión.

Anexo - ACONTECIMIENTOS EN EL SECTOR FINANCIERO, 1987-2003

Año

1987-91

1994

1995

1996

1997

1998

1999

175

ANEXOS

Evento

- Banco Santa Cruz en problemas. Laspérdidas representan el 84% de laspérdidas de todos los bancos privadosnacionales.

- Cierre de la sucursal del ABN AMROBank NV.

Cartera en mora en hasta 16.0% desde6.6% en 1999.

Caída de 15% en los depósitos bancariosen el contexto de la incertidumbreeleccionaria entre fines de mayo yprincipios de julio.

- Enero. Alta cartera en mora noprevisionada.

- Febrero. Caída en los depósitos en elcontexto de revuelta social.

- Cartera en mora en 19%.

Medidas

- Medidas cuestionables para incentivarla reprogramación de créditos.

- Reestructuración del banco másgrande del sistema.

- Cambio en el criterio de calificaciónde créditos para mejorar la calidad dela cartera de créditos de los bancos.

- Transparencia en tasas de interés.

- Lanzamiento del FERE que proveecrédito a los bancos para quereprogramen créditos con clientes concapacidad de pago.

- Lanzamiento del PROFOP para proveerun financiamiento subordinado únicopara capitalizar bancos.

- Leyes en el Congreso para fortalecerlos mecanismos de resolución debancos y facilitar pronta accióncorrectiva para bancos.

Año

2000

2001

2002

2003

176


Anexo 3.1 - MATERIAL DE RESPALDO SOBRE PRODUCTIVIDAD E INVERSIÓN

Gráfico A3.1-1: INVERSIÓN Y AHORRO

Gráfico A3.1-2: INVERSIÓN EXTRANJERADIRECTA NETA Y FLUJOS EXTERNOS DE CAPITAL HACIA LOS SECTORES PRIVADO Y PÚBLICO

% d

el P

IB

-5%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

InversiónAhorro externo (Cuenta corriente de Balanza de Pagos)Ahorro público (Cuenta corriente donaciones)Ahorro privado

Inversión privada domésticaInversión extranjeraInversión Pública

% d

el P

IB

0%

2%

4%

6%

8%

10%

12%

14%

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

Notas:* Incluye el portafolio de inversión, desembolsos externos netos al sector privado, flujos externos netos

para bancos comerciales y transferencias de capital. No incluye errores y omisiones. ** Incluye desembolsos

externos al sector público de corto, mediano y largo plazo.

177

ANEXOS

Gráfico A3.1-3: DERECHOS DE PROPIEDAD E INDICADORES DE DESEMPEÑO JUDICIAL

Gráfico A3.1-4: INDICADORES DE REGULACIÓN PÚBLICA

Mundo

América Latina

Bolivia

Ranking Global de Competitividad +0 20 40 60 80 100

Prácticas de contratación y despido

Flexibilidad de la determinación de salarios

Efectividad de la ley de bancarrota

Complejidad del los tramites burocráticos

Presión regulatoria del Gobierno Central

Mundo

América Latina

Bolivia

Ranking Global de Competitividad +0 20 40 60 80 100

Prácticas de contratación y despido

Flexibilidad de la determinación de salarios

Efectividad de la ley de bancarrota

Complejidad del los tramites burocráticos

Presión regulatoria del Gobierno Central

Fuente: World Economic Forum, Informe de Competitividad Global, 2003-2004.


Gráfico A3.1-5: INDICADORES DE INFRAESTRUCTURA

Mundo

América Latina

Bolivia

Ranking Global de Competitividad

0 20 40 60 80 100

Calidad de la infraestructura telefónica

Calidad del suministro de electricidad

Calidad de la infraestructura de transporte aéreo

Desarrollo de la infraestructura ferroviaria

Calidad general de la infraestructura


178


Gráfico A3.1-6: RETORNOS MARGINALES A LA EDUCACIÓN, ÁREAS URBANAS

Retornos marginales a la educación secundaria en áreas urbanas

Retornos marginales a la educación terciaria en áreas urbanas

Retorno promedio a la educación secundaria de trabajadores urbanos

6.0 7.0 8.0 9.0 10.0 11.0 12.0 13.0 14.0 15.0

Brasil

Chile

Guatemala

Promedio

El Salvador

Colombia

Venezuela

MéxicoBolivia

Perú

Panamá

Uruguay

Argentina

Costa Rica

Paraguay

Nicaragua

Retorno promedio a la educación terciaria de trabajadores urbanos

9.0 11.0 13.0 15.0 17.0 19.0 21.0 23.0 25.0 27.0

Brasil

El Salvador

Nicaragua

México

Venezuela

Panamá

Costa Rica

Guatemala

HondurasUruguay

Paraguay

Bolivia

Perú

Promedio

Argentina

Colombia

Chile

Nota: La información corresponde a la observación más reciente entre 1998 y 2001.

Muestra: mujeres y hombres entre 15 y 64 años de edad.

Fuente: BID (2003).

179

ANEXOS

Gráfico A3.1-7: DEPÓSITOS EN EL SISTEMA BANCARIO, CRÉDITOS Y CRÉDITOS EN MORA

Mile

s de

mill

ones

de

dóla

res

Porc

enta

je

0%

5%

10%

15%

20%

25%

1.000,0

1.500,0

2.000,0

2.500,0

3.000,0

3.500,0

4.000,0

4.500,0

Dec-

92

Dec-

95

Dec-

98

Jan-

01

Dec-

01

Aug-

02

Apr-

03

Feb-

04

Aug-

04

Jan-

05

Apr-

05

Depósitos (izq.) Cartera (izq.) Mora (der.)Fuente: SBEF.

Tabla A3.1-1: ESTUDIOS DEL CRECIMIENTO DE LA PRODUCTIVIDAD TOTAL DEL FACTOR AGREGADA AL NIVEL DEL PIB

Investigadores/ Región/ Crecimiento de Región/ Crecimiento deperíodo país la PTF (anual ) país la PTF (anual)

Elías (1990) América Latina 1.2 Colombia 0.81940-90 Argentina 0.5 México 1.1

Brasil 1.1 Perú -0.6Chile 1.4

Gomes, Pessoa Argentina -0.1 Taiwán 3.3y Veloso (2004)a Bolivia -0.4 España 1.91950-2000 Brasil 1.0 Francia 1.4

Chile 1.9 Italia 1.9Perú -1.0 Reino Unido 1.7Uruguay 1.1 Australia 1.6Japón 3.1 Canadá 1.1Corea del Sur 2.1 Estados Unidos 1.1

Loayza, Fajnzylber Argentina -0.46 Chile 0.48y Calderón (2002) Bolivia 0.69 México 0.15a 1971-80 Brasil 3.31 Perú -1.33

1981-90 Argentina -3.31 Chile 1.32Bolivia -1.45 México -3.39Brasil -2.15 Perú -3.52

1991-2000 Argentina 2.49 Chile 2.39Bolivia 1.23 México 0.06Brasil -0.25 Perú 0.48

Notas: a. Las estimaciones de PTF fueron hechas incorporando ajustes de capital humano.Fuente: según lo indicado.

180


Tabla A3.1-2: DETERMINANTES DE LA TASA DE CRECIMIENTO DELPIB PER CÁPITA, POR DÉCADAS

Determinantes de crecimiento '90 vs. '80 '90 vs. '70

Variables del estado inicial 0.09 -0.45PIB per cápita inicial (en logs) 0.11 0.13Brecha de producto inicial (log[PIB actual/PIB potencial]) -0.02 -0.58

Políticas e instituciones estructurales 1.35 1.73Matrícula secundaria (en logs) 0.11 0.47Crédito doméstico privado/PIB (en logs) 0.81 0.87Volumen de comercio ajustado por estructura/PIB (en logs) 0.33 0.28Consumo de gobierno/PIB (en logs) -0.26 -0.28Líneas telefónicas principales per cápita (en logs) 0.36 0.39

Políticas de estabilización y macroeconómicas 1.71 0.17Tasa de inflación (en log[1+tasa de inflación]) 0.88 0.04Desviación estándar de la brecha de producto 0.08 -0.06Índice de sobrevaluación del tipo de cambio real (en logs) 0.17 0.19Frecuencia de años en crisis bancaria 0.58 0.00

Condiciones externas -0.60 -1.68Tasa de crecimiento de los términos de intercambio -0.12 0.04Cambios de período -0.48 -1.72Cambio proyectado: 2.54 -0.23Cambio observado: 3.49 -0.14

Fuente: Loayza, Fajnzylber y Calderón (2002).

181

ANEXOS

Tabla A3.1-3: BOLIVIA: ESTIMACIONES DE PRODUCTIVIDAD DEL CAPITAL YDE LA MANO DE OBRA, 1990-97

Stock Población PIB no agríc.PIB no fijo de 1 Año urbana PIB/L K/L

Año PIBa agríc.a capital Ka ICOR PIB/K ocupada urbanob urbano

1990 15443 13072 61880 1.0 25.0 921,338 14.2 67.2

1991 16256 13652 62952 1.3 25.8 987,949 13.8 63.7

1992 16524 14030 64280 5.0 25.7 1,015,703 13.8 63.3

1993 17230 14632 65651 1.9 26.2 1,090,950 13.4 60.2

1994 18034 15262 66781 1.4 27.0 1,195,363 12.8 55.9

1995 18877 16067 68225 1.7 27.7 1,256,576 12.8 54.3

1996 19651 16740 69984 2.3 28.1 1,354,542 12.4 51.7

1997 20474 17421 72073 2.5 28.4 1,339,873 13.0 53.8

Tasa decrecimientopromedio1990-97 4.1 4.2 2.2 5.5

Notas: (a) millones de Bs. de 1990. (b). miles de Bs. de 1990 por trabajador urbano.

Fuente: Luis Carlos Jemio, 1999.

182


Tabla A3.1-4: CUMPLIMIENTO DE CONTRATOS, PAÍSES SELECCIONADOS, 2004

País/región Número de Tiempo Costoprocedimientos (días) (de deuda)

Argentina 33 520 15

Australia 11 157 14.4

Bolivia 47 591 10.6

Botswana 26 154 24.8

Brasil 25 566 15.5

Chile 28 305 10.4

Colombia 37 363 18.6

Ecuador 41 388 15.3

Hong Kong (China) 16 211 12.9

Corea del Sur 29 75 5.4

Malasia 31 300 20.2

México 37 421 20

Nicaragua 18 155 16.3

Paraguay 46 285 30.4

Perú 35 441 34.7

Singapur 23 69 9

Taiwán (China) 22 210 7.7

Venezuela 41 445 28.7

Países AL 35 462 23.3

Países OCDE 19 229 10.7

Fuente: Banco Mundial, Haciendo negocios en 2005 (2005).

183

ANEXOS

Tabla A3.1-5: IVA E IMPUESTO A LAS UTILIDADES DE LAS EMPRESAS EN PAÍSES SELECCIONADOS

IVA Tasa de impuestoTasa Recaudación a las utilidades

País impositiva () /GDP () de las empresas

Argentina 21.0 6.2 35

Bolivia 14.9 5.7 25

Brasil 20.5 8.6 30

Chile 18.0 8.5

Colombia 15.0 4.9 35

Costa Rica 15.0 6.5

Rep. Dominicana 8.0 3.1

Ecuador 12.0 4.4

El Salvador 13.0 5.3

Guatemala 10.0 3.7

Haití 10.0 2.2

Honduras 12.0 3.8

México 15.0 3.2

Nicaragua 15.0 10.0

Panamá 5.0 2.0

Paraguay 10.0 4.5

Perú 18.0 6.3 30

Uruguay 23.0 8.4

Reino Unido 17.5 6.8 30

EE.UU. n.a. n.a. 35

Venezuela 15.0 3.2 34

Promedio (AL) 14.3 5.3

Fuente: Keen, et al., (2001) y FMI.

184


Tabla A3.1-6: CONTRATAR Y DESPEDIR TRABAJADORES, PAÍSES SELECCIONADOS, 2004

País/región Índice de Índice de Índice de Índice de Costos dedificultad de rigidez de dificultad rigidez de despidocontratación horarios de despido empleo (semanas)

Argentina 44 80 30 51 94

Australia 0 40 10 17 17

Bolivia 61 60 0 40 98

Botswana 0 20 40 20 19

Brasil 67 80 70 72 165

Chile 17 20 20 19 51

Colombia 72 60 20 51 49

Ecuador 44 40 70 51 131

Hong Kong (China) 0 0 0 0 13

Corea del Sur 11 60 30 34 90

Malasia 0 0 10 3 74

México 67 60 90 72 83

Nicaragua 22 80 50 51 24

Paraguay 56 60 60 59 99

Perú 44 60 60 55 56

Singapur 0 0 0 0 4

Taiwán (China) 61 60 30 50 90

Venezuela 78 80 10 56 98

Países AL 44 53 34 44 70

Países OCDE 26 50 26 34 40


185

ANEXOS

Tabla A3.1-7: CALIFICACIONES DEL ACCESO AL CRÉDITO DE BOLIVIA Y COMPARACIONESCON PROMEDIOS DE ALC Y OCDE

Indicador Promedio Promedio OCDE Bolivia ALC

Registro de propiedad (tiempo en días) 34 92 56

Costo de crear colateral (del GNI per cápita) 5.2 51 19

Índice de derechos legales (para obtener crédito) 6.3 3 3.8

Índice de información crediticia (paraobtener crédito) 5.0 4 4.7

Cobertura de registro público (por 1,000 adultos) 76.2 96 85.7

Cobertura de burós privados (prestatariospor 1,000 adultos) 577 0 325


Tabla A3.1-8: ANÁLISIS DEL PIB PER CÁPITA E ÍNDICES DE COMPETITIVIDAD(número de observaciones de país n = 104)

Coeficientes de regresión estimados a

# de ecuación Constante Índice Índice de R2

y variable global de crecimiento de ajustadodependiente competitividad competitividad

1. PIB per cápitab 4904 15878 0.63(13.36)

2. PIB per cápitab -34424 11181 0.68(14.84)

3. Ln (PIB per cápita) 2.73 1.59 0.68(14.66)

4. Ln (PIB per cápita) 4.15 1.14 0.75(17.71)

Notas: a. Los estadísticos T se presentan debajo de los coeficientes de regresión; todos sonsignificantes al nivel de 0.0 por ciento. (b) Se utiliza el PIB per cápita en 2004, ajustado por PPP.Fuente: Estimaciones de la autora sobre datos contenidos en WEF, 2004.

186


Adua

nas

Exce

sivo

s tr

ámit

es e

inef

icie

ncia

s en

laAd

min

istr

ació

n de

Adua

nas

incr

emen

tan

los

cost

os o

pera

tivo

s de

las

empr

esas

. En

prom

edio

ret

irar

las

mer

cade

rías

de

Adua

nas

tom

a m

ás d

e 10

día

s.

Hac

er u

n se

guim

ient

o a

los

tem

as q

ue r

etra

san

elde

spac

ho d

e m

erca

derí

aspa

ra f

ocal

izar

acc

ione

s en

la A

dmin

istr

ació

nAd

uane

ra q

ue f

acili

ten

elco

mer

cio

de e

xpor

taci

ones

e im

port

acio

nes.

La A

duan

a co

ntin

úa c

on s

upr

ogra

ma

de i

nsti

tuci

onal

izac

ión.

Los

proc

edim

ient

os a

duan

eros

para

el c

omer

cio

deex

port

acio

nes

e im

port

acio

nes

fuer

on s

impl

ific

ados

.La

Adu

ana

inco

rpor

ó el

Sis

tem

ade

inf

orm

ació

n SI

DUNE

A (e

l cua

les

un

sist

ema

com

puta

riza

dopa

ra la

adm

inis

trac

ión

dead

uana

s qu

e cu

bre

la m

ayor

par

tede

los

proc

edim

ient

os d

eco

mer

cio

exte

rior)

par

a fa

cilit

arlo

s tr

ámit

es a

duan

eros

.

Los

com

enta

rios

del s

ecto

r pr

ivad

o en

las

entr

evis

tas

han

sido

más

fav

orab

les

que

los

expr

esad

os e

n el

ICA

y r

econ

ocen

que

en

cuan

to a

pro

cedi

mie

ntos

de

expo

rtac

ión

yde

im

port

ació

n se

han

dad

o av

ance

sim

port

ante

s. E

n va

rios

caso

s se

ñala

ron

que

reti

rar

mer

cade

rías

de

la A

duan

a no

tom

am

ás d

e 4

días

.Ad

uana

con

side

ra d

ifíc

il di

smin

uir

aún

más

los

trám

ites

par

a fa

cilit

ar e

l com

erci

o da

doqu

e ha

y fa

ctor

es q

ue n

o co

ntro

la c

omo,

por

ejem

plo,

las

norm

as v

igen

tes

(ins

pecc

ión

prev

ia e

n or

igen

o d

esti

no a

car

go d

eve

rific

ador

as)

y po

r la

exi

sten

cia

de o

tros

acto

res

dist

into

s a

la A

duan

a(t

rans

port

ista

s, d

espa

chan

tes

de a

duan

a,ve

rific

ador

as,

o si

la m

erca

derí

a es

esp

ecia

l-e

xplo

sivo

s, q

uím

icos

, al

imen

tos-

inte

rvie

nen

inst

ituc

ione

s pú

blic

as c

omo

elM

inis

terio

de

Defe

nsa,

Min

iste

rio d

e Sa

lud

Serv

icio

Nac

iona

l, IN

LASA

, SE

NASA

G).

ANEX

O 3.

2 -

ESTA

DO D

E LA

S RE

COM

ENDA

CION

ES D

E M

EDIC

IÓN

DEL

AM

BIEN

TE D

E IN

VERS

IÓN

Prep

arad

o po

r Ju

an C

arlo

s Re

quen

a, c

onsu

ltor

Prob

lem

asRe

com

enda

cion

esAc

cion

es r

ealiz

adas

Com

enta

rios

Las

empr

esas

en

Boliv

ia e

nfre

ntan

alt

os c

osto

s op

erac

iona

les

187

ANEXOS

Las

empr

esas

deb

enco

ntra

tar

desp

acha

ntes

de a

duan

as p

ara

acel

erar

el p

roce

so d

eex

port

ació

n y

deim

port

ació

n, lo

cua

l les

incr

emen

ta s

us c

osto

s de

oper

ació

n.

Revi

sar

la o

blig

ator

ieda

dde

l uso

de

desp

acha

ntes

de A

duan

a.

En a

lgun

os c

asos

el s

ecto

r pr

ivad

oco

nsid

era

que

los

desp

acha

ntes

de

adua

nas

son

nece

sario

s y

les

faci

litan

los

trám

ites

de e

xpor

taci

ón e

im

port

ació

n, e

n ot

ros

seña

lan

que

no s

on n

eces

ario

s y

que

sólo

les

incr

emen

tan

sus

cost

os.

Un e

x-pr

esid

ente

de

la A

duan

a se

ñaló

que

no s

iem

pre

es n

eces

ario

el u

so d

e lo

sde

spac

hant

es d

e Ad

uana

, es

to d

epen

de d

esi

la e

mpr

esa

cuen

ta o

no

con

el p

erso

nal y

cono

cim

ient

o ad

ecua

do y

por

tan

to n

ode

berí

a se

r ob

ligat

oria

su

cont

rata

ción

.Si

n em

barg

o, a

utor

idad

es y

ex

auto

ridad

esgu

bern

amen

tale

s se

ñala

ron

que

cuan

do s

eha

int

enta

do le

vant

ar la

obl

igat

orie

dad

del

uso

de lo

s se

rvic

ios

de lo

s de

spac

hant

es,

elGo

bier

no h

a en

fren

tado

una

fér

rea

opos

ició

n de

l gre

mio

de

desp

acha

ntes

.

Prob

lem

asRe

com

enda

cion

esAc

cion

es r

ealiz

adas

Com

enta

rios

Las

empr

esas

en

Boliv

ia e

nfre

ntan

alt

os c

osto

s op

erac

iona

les

188


Infr

aest

ruct

ura

La p

obre

inf

raes

truc

tura

es

una

de la

s m

ás s

ever

as r

estr

icci

ones

que

enfr

enta

la i

ndus

tria

boliv

iana

. El

cos

to d

e tr

ansp

orte

más

bar

ato

seña

lado

en

lam

uest

ra d

el I

CA f

ue e

n el

tran

spor

te d

e m

ader

a, e

l cua

ler

a de

US$

0.08

por

ton/

kiló

met

ro e

n el

tra

mo

Sant

aCr

uz a

Coc

haba

mba

. Se

gún

unre

port

e de

l Ban

co M

undi

al,

elpr

omed

io d

el f

lete

por

ton

-ki

lóm

etro

en

Bras

il er

a en

199

6de

US$

0.03

5 y

en u

n ra

ngo

deUS

$0.0

5 a

US$0

.06

en A

ustr

alia

,Ca

nadá

y E

stad

os U

nido

s.

La i

nfra

estr

uctu

ra d

ebe

ser

ampl

iada

y m

ejor

ada,

part

icul

arm

ente

aqu

ella

dirig

ida

a lo

s m

erca

dos

de e

xpor

taci

ones

.

En lo

s úl

tim

os 4

año

s en

prom

edio

cer

ca d

e un

40

de la

inv

ersi

ón p

úblic

a en

infr

aest

ruct

ura

en B

oliv

iaha

sid

o de

stin

ada

ain

frae

stru

ctur

a, y

a s

u ve

zca

si la

tot

alid

ad d

e la

mis

ma

ha s

ido

dirig

ida

a la

cons

truc

ción

de

cam

inos

.En

la c

onst

rucc

ión

deca

min

os,

el g

obie

rno

hada

do p

riorid

ad a

los

corr

edor

es d

e in

tegr

ació

n(o

de

expo

rtac

ión)

.

El s

ecto

r pr

ivad

o se

ñala

que

no

sólo

exi

ste

un p

robl

ema

de f

alta

de

cam

inos

sin

o de

man

tenc

ión

y de

pre

venc

ión

(de

desa

stre

sna

tura

les)

de

la i

nfra

estr

uctu

ra.

Por

ejem

plo,

la c

aída

de

un p

uent

e en

Coc

haba

mba

el a

ño20

04 p

uso

en r

iesg

o pa

rte

impo

rtan

te d

e la

expo

rtac

ión

de s

oya

por

el P

acíf

ico

dado

que

el G

obie

rno

tard

ó en

rea

ccio

nar

para

solu

cion

ar e

l pro

blem

a.En

la a

ctua

lidad

el r

eque

rim

ient

o an

ual p

ara

el m

ante

nim

ient

o de

cam

inos

es

de U

S$45

mill

ones

y e

l Ser

vici

o Na

cion

al d

e Ca

min

osdi

spon

e de

sól

o US

$30

mill

ones

. Ad

emás

, y

teni

endo

en

cuen

ta q

ue e

l Gob

iern

o no

hac

eel

man

teni

mie

nto

prog

ram

ado

de c

amin

os(d

ado

que

no c

uent

a co

n lo

s re

curs

ossu

ficie

ntes

), s

e ve

obl

igad

o a

real

izar

repa

raci

ones

de

emer

genc

ia,

las

cual

es a

su

vez

tien

en u

n m

ayor

cos

to y

abs

orbe

n un

apr

opor

ción

cre

cien

te d

e lo

s re

curs

os p

ara

man

teni

mie

nto

(PER

200

4).

Prob

lem

asRe

com

enda

cion

esAc

cion

es r

ealiz

adas

Com

enta

rios

Las

empr

esas

en

Boliv

ia e

nfre

ntan

alt

os c

osto

s op

erac

iona

les

189

ANEXOS

Ley

labo

ral

Aunq

ue lo

s sa

lario

s en

Boliv

ia n

o so

n el

evad

os,

el c

osto

de

empl

eo p

ara

las

empr

esas

se

incr

emen

ta d

ebid

o a

las

disp

osic

ione

s le

gale

svi

gent

es (

Ley

Gene

ral d

elTr

abaj

o).

En p

rom

edio

,lo

s co

stos

no

sala

riale

ssi

gnif

ican

el 5

4 de

los

cost

os s

alar

iale

s.

Revi

sar

la L

ey d

el T

raba

join

cluy

endo

las

regu

laci

ones

rel

acio

nada

sco

n el

cos

to n

o sa

laria

l yel

pro

cedi

mie

nto

para

cont

rata

r y

desp

edir

trab

ajad

ores

.

Aunq

ue h

a ha

bido

var

ios

inte

ntos

par

are

form

ar la

Ley

del

Tra

bajo

, lo

s go

bier

nos

noto

mar

on la

dec

isió

n po

lític

a de

ref

orm

ar la

Ley

por

tem

or a

los

conf

licto

s so

cial

es y

polít

icos

a lo

s cu

ales

ten

dría

que

enf

rent

ar.

Empr

esar

ios

(peq

ueño

s, m

edia

nos

y gr

ande

s)se

ñala

n qu

e la

inf

lexi

blid

ad d

e la

Ley

del

Trab

ajo

impi

de q

ue e

l mer

cado

del

tra

bajo

se

ajus

te a

los

requ

erim

ient

os d

e de

man

da d

ela

s em

pres

as,

la c

ual a

su

vez

resp

onde

a la

sflu

ctua

cion

es d

e m

erca

do.

Empr

esar

ios

cons

ider

an q

ue u

na L

ey d

elTr

abaj

o m

ás f

lexi

ble

y m

enos

cos

tosa

perm

itir

ía a

umen

tar

el e

mpl

eo.

Prob

lem

asRe

com

enda

cion

esAc

cion

es r

ealiz

adas

Com

enta

rios

Las

empr

esas

en

Boliv

ia e

nfre

ntan

alt

os c

osto

s op

erac

iona

les

190


La A

dmin

istr

ació

nTr

ibut

aria

abs

orbe

tiem

po d

e la

s em

pres

asqu

e pa

gan

impu

esto

s y

aten

der

sus

frec

uent

esre

quer

imie

ntos

les

sign

ific

a un

cos

toad

icio

nal.

Las

gran

des

empr

esas

deb

en v

isit

aren

pro

med

io u

nas

10ve

ces

al a

ño la

sof

icin

as d

e la

Adm

inis

trac

ión

Trib

utar

ia p

ara

solu

cion

ar p

robl

emas

rela

tivo

s a

pago

s de

impu

esto

s.

Redu

cir

el c

osto

de

desa

cuer

dos

en c

uant

oa

pago

s im

posi

tivo

s,re

duci

r la

sin

spec

cion

es a

los

gran

des

cont

ribu

yent

es,

las

audi

torí

as e

xigi

das,

perm

itir

las

corr

ecci

ones

volu

ntar

ias

en c

aso

dede

sacu

erdo

s, m

ayor

cont

rol a

tra

vés

dem

ejor

es y

may

orca

ntid

ad d

e eq

uipo

s de

com

puta

ción

La i

nsti

tuci

onal

izac

ión

del S

ervi

cio

de I

mpu

esto

s Na

cion

ales

ha

perm

itid

o pr

ofes

iona

lizar

el c

obro

de

impu

esto

s y

dism

inui

r la

corr

upci

ón.

El a

ño 2

003

se a

prob

ó el

Nue

vo C

ódig

o Tr

ibut

ario

el c

ual

esta

blec

e un

a nu

eva

regu

laci

ón d

el r

égim

en j

uríd

ico

del

sist

ema

trib

utar

io b

oliv

iano

. Co

n es

te n

uevo

cód

igo

se f

orta

lece

la c

apac

idad

de

las

inst

ituc

ione

s re

caud

ador

as (

Impu

esto

s Na

cion

ales

y A

duan

as)

para

apl

icar

la L

ey y

se

acla

ran,

aco

rtan

y s

impl

ific

an lo

spr

oced

imie

ntos

par

a el

cob

ro d

e im

pues

tos.

El s

iste

ma

de f

isca

lizac

ión,

que

ant

es e

ra a

rbit

rario

, ah

ora

esre

aliz

ado

med

iant

e si

stem

as d

e in

form

ació

n a

trav

és d

e la

Unid

ad d

e In

telig

enci

a Fi

scal

de

Impu

esto

s In

tern

os.

Sólo

un

5 de

los

cont

ribu

yent

es s

on a

udit

ados

. H

ace

3 añ

os e

xist

ían

6 m

il Gr

ande

s Co

ntri

buye

ntes

(GR

ACOS

)lo

s cu

ales

era

n es

cogi

dos

de m

aner

a se

mid

iscr

ecio

nal.

Ahor

aex

iste

n 75

Pri

ncip

ales

Con

trib

uyen

tes

(PRI

COS)

que

apo

rtan

con

un 4

5 de

las

reca

udac

ione

s y

1500

GRA

COS

(que

apo

rtan

con

un 2

5 de

las

reca

udac

ione

s).

El r

esto

de

las

reca

udac

ione

spr

ovie

ne d

el 4

01.4

43 c

ontr

ibuy

ente

s, d

e lo

s cu

ales

286

.005

son

cont

ribu

yent

es d

el R

égim

en G

ener

al y

115

.438

del

Rég

imen

Espe

cial

(Si

mpl

ific

ado,

Int

egra

do y

Agr

opec

uario

Uni

ficad

o)

La A

dmin

istr

ació

nTr

ibut

aria

abs

orbe

tiem

po d

e la

s em

pres

asqu

e pa

gan

impu

esto

s y

aten

der

sus

frec

uent

esre

quer

imie

ntos

les

sign

ific

a un

cos

toad

icio

nal.

Las

gran

des

empr

esas

deb

en v

isit

aren

pro

med

io u

nas

10ve

ces

al a

ño la

sof

icin

as d

e la

Adm

inis

trac

ión

Trib

utar

ia p

ara

solu

cion

ar p

robl

emas

rela

tivo

s a

pago

s de

impu

esto

s.

Prob

lem

asRe

com

enda

cion

esAc

cion

es r

ealiz

adas

Com

enta

rios

Rest

ricc

ione

s re

lati

vas

a as

pect

os i

nsti

tuci

onal

es y

de

regu

laci

ón

Adm

inis

trac

ión

Trib

utar

ia

191

ANEXOS

En la

act

ualid

ad lo

s GR

ACOS

y P

RICO

S se

det

erm

inan

med

iant

e un

sis

tem

a au

tom

átic

o y

para

met

riza

do (

secr

eó u

na f

órm

ula

que

corr

e un

a ve

z al

año

en

la c

ual

tom

a en

cue

nta

(i)

impu

esto

s pa

gado

s po

r la

s em

pres

as,

(ii)

im

pues

to d

eter

min

ado

a pa

gar

por

las

prop

ias

empr

esas

y (

iii)

el t

otal

de

ingr

esos

de

las

empr

esas

.)Se

per

mit

en c

orre

ccio

nes

trib

utar

ias

(rec

tific

ator

ias)

desd

e el

año

199

2.Lo

s si

stem

as d

e in

form

ació

n (y

de

prov

isió

n de

com

puta

dora

s) e

n Im

pues

tos

Naci

onal

es h

an m

ejor

ado

noto

riam

ente

. Im

pues

tos

Naci

onal

es a

dqui

rió

nuev

oseq

uipo

s pa

ra s

us o

ficin

as e

n lo

s di

stin

tos

depa

rtam

ento

sde

l paí

s. A

dem

ás,

la v

eloc

idad

de

tran

smis

ión

de d

atos

se i

ncre

men

tó e

n m

ás d

e 40

0.De

sde

ener

o de

200

5, lo

s co

ntri

buye

ntes

pod

rán

hace

rsu

s pa

gos

de i

mpu

esto

s ví

a in

tern

et (

usan

do la

red

banc

aria

).

Prob

lem

asRe

com

enda

cion

esAc

cion

es r

ealiz

adas

Com

enta

rios

Rest

ricc

ione

s re

lati

vas

a as

pect

os i

nsti

tuci

onal

es y

de

regu

laci

ón

192


Lice

ncia

s y

trám

ite

sEm

peza

r o

man

tene

r un

nego

cio

en B

oliv

ia e

s co

stos

o.Nu

evas

fir

mas

req

uier

enal

rede

dor

de 6

6 dí

as p

ara

regi

stra

rse.

La

s em

pres

as r

ecur

ren

afa

cilit

ador

es p

ara

prep

arar

los

docu

men

tos

requ

erid

os a

un

cost

o pr

omed

io d

e US

$3.3

96.

El c

osto

de

esta

blec

er la

empr

esa

tom

a ta

mbi

én t

iem

po(s

e re

quie

ren

4 lic

enci

as o

perm

isos

por

año

que

tom

an40

día

s en

obt

ener

se)

y es

cost

oso

(las

em

pres

as q

ueco

ntra

tan

un f

acili

tado

r pa

raac

eler

ar e

l pro

ceso

les

cues

taen

pro

med

io U

S$17

30).

Refo

rmul

ar e

l sis

tem

a de

regi

stro

y p

erm

iso

defu

ncio

nam

ient

o de

las

empr

esas

obt

enie

ndo

una

may

or c

oord

inac

ión

entr

e el

nive

l cen

tral

y lo

cal

(mun

icip

ios)

.Es

peci

al a

tenc

ión

alRe

gist

ro N

acio

nal d

eCo

mer

cio

(SEN

AREC

) y

laLi

cenc

ia d

e Fu

ncio

nam

ient

o.Ca

da a

genc

ia d

el s

ecto

rpú

blic

o, d

eber

ía d

eter

min

arqu

é pr

oced

imie

ntos

-co

mo

ser

la a

cept

ació

n y

proc

eso

de i

nfor

mac

ión

para

el

regi

stro

y o

torg

ació

n de

licen

cias

de

func

iona

mie

nto-

pued

e se

r tr

ansf

erid

o a

los

mun

icip

ios

e in

stit

ucio

nes

loca

les.

El g

obie

rno

adju

dicó

med

iant

elic

itac

ión

a un

a em

pres

a pr

ivad

a el

regi

stro

de

empr

esas

. La

ins

titu

ción

que

se a

djud

icó

la li

cita

ción

se

deno

min

a Fu

ndem

pres

a, o

rgan

ism

oqu

e co

nfor

mar

on lo

s em

pres

ario

spr

ivad

os p

ara

este

fin

exc

lusi

vo(r

egis

trar

em

pres

as).

La i

nsti

tuci

ón e

stá

desc

entr

aliz

ada

(una

em

pres

a pu

ede

regi

stra

rse

encu

alqu

ier

part

e de

l paí

s) y

cue

nta

con

12 o

ficin

as a

niv

el n

acio

nal.

Se c

reó

un C

omit

é de

Sim

plif

icac

ión

de T

rám

ites

, en

el c

ual p

arti

cipa

n la

empr

esa

priv

ada

y el

Min

iste

rio d

eDe

sarr

ollo

a t

ravé

s de

dif

eren

tes

inst

anci

as.

El I

FC a

poya

a lo

s m

unic

ipio

s en

el

tem

a de

sim

plif

icac

ión

de t

rám

ites

y ha

logr

ado

impo

rtan

tes

resu

ltad

osen

el M

unic

ipio

de

La P

az.

El p

rom

edio

de

días

par

a em

peza

r un

aem

pres

a se

red

ujo

de 6

6 a

59.

Los

empr

esar

ios

reco

noce

n qu

e se

ha

mej

orad

o el

reg

istr

o de

em

pres

as,

espe

cial

men

te p

orqu

e ah

ora

no d

eben

viaj

ar la

ciu

dad

de L

a Pa

z pa

rare

gist

rar

empr

esas

. Si

n em

barg

o,co

nsid

eran

que

el c

osto

par

a ab

rir

una

empr

esa

cont

inúa

sie

ndo

elev

ado

yqu

e el

pro

cedi

mie

nto

de r

evis

ión

delo

s do

cum

ento

s de

con

stit

ució

n si

gue

sien

do le

nto

y en

gorr

oso.

Resp

ecto

al p

unto

ant

erio

r, ta

nto

Fund

empr

esa

com

o ab

ogad

oses

peci

aliz

ados

en

el t

ema

seña

lan

que

no e

s un

pro

blem

a de

la i

nsti

tuci

ón(F

unde

mpr

esa)

sin

o de

cum

plim

ient

ode

las

norm

as s

eñal

adas

por

Ley

(Cód

igo

de C

omer

cio)

; po

r ta

nto,

si

sequ

iere

ava

nzar

más

en

tem

as d

ere

ducc

ión

de t

iem

pos

para

reg

istr

arem

pres

as,

se d

ebe

refo

rmar

la L

ey.

Prob

lem

asRe

com

enda

cion

esAc

cion

es r

ealiz

adas

Com

enta

rios

Rest

ricc

ione

s re

lati

vas

a as

pect

os i

nsti

tuci

onal

es y

de

regu

laci

ón

193

ANEXOS

Las

agen

cias

púb

licas

par

ael

reg

istr

o y

obte

nció

n de

licen

cias

de

func

iona

mie

nto

se c

once

ntra

n en

La

Paz,

esto

no

obst

ante

que

hay

otro

s do

s ce

ntro

sec

onóm

icos

de

impo

rtan

cia:

Sant

a Cr

uz y

Coc

haba

mba

.És

te e

s ta

mbi

én o

tro

aspe

cto

que

fom

enta

lain

form

alid

ad,

pues

to q

uepa

ra m

ucha

s em

pres

aspe

queñ

as q

ue o

pera

n en

otro

s ce

ntro

s ec

onóm

icos

,es

cos

toso

y t

oma

muc

hoti

empo

par

a de

spla

zars

e a

La P

az.

En c

uant

o a

los

cost

os p

ara

regi

stra

r un

aem

pres

a, p

arte

de

la e

xplic

ació

n se

laen

cuen

tra

en e

l hec

ho d

e qu

e an

tes

elsi

stem

a es

taba

sub

venc

iona

do p

or e

l Est

ado,

dado

que

el r

egis

tro

de e

mpr

esas

est

aba

enm

anos

de

una

inst

ituc

ión

públ

ica

(Ser

vici

oNa

cion

al d

e Re

gist

ro-S

ENAR

EC).

Fun

dem

pres

ade

be p

rest

ar e

l ser

vici

o de

reg

istr

o y

cobr

arpo

r el

mis

mo.

Prob

lem

asRe

com

enda

cion

esAc

cion

es r

ealiz

adas

Com

enta

rios

Rest

ricc

ione

s re

lati

vas

a as

pect

os i

nsti

tuci

onal

es y

de

regu

laci

ón

194


Aspe

ctos

jud

icia

les

Los

juic

ios

en B

oliv

ia,

espe

cial

men

te c

on e

lEs

tado

, so

n la

rgos

,co

stos

os y

suj

etos

aco

rrup

ción

. La

s em

pres

aspr

efie

ren

reso

lver

sus

disp

utas

fue

ra d

e la

sco

rtes

.

Los

prin

cipa

les

prob

lem

asco

n el

Est

ado

está

nre

laci

onad

os c

on j

uici

ospo

r im

pues

tos

y po

r la

Ley

del T

raba

jo.

En e

ste

últi

mo

caso

tom

a al

rede

dor

de 3

.6añ

os e

n re

solv

er u

n ju

icio

y ti

ene

un c

osto

pro

med

iode

US$

12.2

98 p

ara

laem

pres

a.

Ince

ntiv

ar e

l uso

de

proc

edim

ient

os a

lter

nati

vos

al s

iste

ma

judi

cial

.Lo

s pr

oced

imie

ntos

jud

icia

les

debe

n se

r m

ejor

ados

ym

oder

niza

dos

para

ace

lera

rlo

s pr

oces

os j

udic

iale

s en

caso

de

“def

ault

”,pa

rtic

ular

men

te e

n lo

que

se

refie

re a

l tem

a de

acc

eder

alo

s bi

enes

hip

otec

ados

.

Revi

sar

la A

dmin

istr

ació

nTr

ibut

aria

y la

Ley

Lab

oral

(inc

luye

ndo

en e

ste

últi

mo

caso

, el

tem

a de

los

cost

oses

tabl

ecid

os p

or L

ey y

los

proc

edim

ient

os e

stab

leci

dos

para

con

trat

ar y

des

pedi

rpe

rson

al).

Desd

e la

Ley

de

Proc

edim

ient

oCo

acti

vo d

e 19

97,

no s

e ha

nda

do c

ambi

os e

n lo

spr

oced

imie

ntos

jud

icia

les.

Se a

prob

ó el

Nue

vo C

ódig

oTr

ibut

ario

(20

03).

La L

ey d

el T

raba

jo d

el a

ño19

39 n

o ha

sid

o m

odif

icad

a.

La L

ey d

e Pr

oced

imie

nto

Coac

tivo

de

1997

perm

ite

acce

der

más

ráp

ido

a la

eje

cuci

ón d

ebi

enes

hip

otec

ados

. Si

n em

barg

o, s

em

anti

enen

los

prob

lem

as d

e ta

rdan

za e

n lo

spr

oces

os c

oact

ivos

. En

tre

otro

s as

pect

os,

esto

se

debe

al

prob

lem

a de

fal

ta d

e re

gist

ro p

úblic

o de

bien

es i

nmue

bles

y m

uebl

es (

más

ade

lant

e,se

tra

ta e

ste

tem

a co

n m

ayor

det

alle

).

Empr

esar

ios

priv

ados

con

side

ran

que

aún

teni

endo

tod

os lo

s ar

gum

ento

s a

su f

avor

en

un j

uici

o co

n tr

abaj

ador

es,

la L

ey s

iem

pre

tien

de a

fav

orec

er a

l tra

baja

dor,

por

tant

oev

itan

ent

rar

en j

uici

os y

arr

egla

nex

traj

udic

ialm

ente

los

plei

tos.

Ést

e es

un

argu

men

to q

ue p

esa

muc

ho a

l mom

ento

de

ampl

iar

las

oper

acio

nes

de s

us e

mpr

esas

y e

sta

mbi

én u

no d

e lo

s pr

inci

pale

s ar

gum

ento

spo

r el

cua

l var

ias

empr

esas

pre

fiere

nm

ante

ners

e in

form

ales

.

Prob

lem

asRe

com

enda

cion

esAc

cion

es r

ealiz

adas

Com

enta

rios

Rest

ricc

ione

s re

lati

vas

a as

pect

os i

nsti

tuci

onal

es y

de

regu

laci

ón

195

ANEXOS

Boliv

ia n

o cu

enta

con

sufic

ient

es i

nsti

tuci

ones

técn

icas

par

a au

men

tar

la m

ano

de o

bra

calif

icad

a y

el a

poyo

públ

ico

inst

ituc

iona

l es

limit

ado.

Desa

rrol

lar

prog

ram

asde

cap

acit

ació

n.El

Gob

iern

o y

el s

ecto

r pr

ivad

oco

ntin

uaro

n co

n el

des

arro

llo d

e lo

spr

ogra

mas

de

asis

tenc

ia t

écni

capr

ovis

tos

por

el G

obie

rno

y la

empr

esa

priv

ada.

Los

pri

ncip

ales

son

el S

ervi

cio

de A

sist

enci

a Té

cnic

aSA

T y

el I

nsti

tuto

de

Capa

cita

ción

Técn

ica

y La

bora

l (IN

FOCA

L).

El a

ño 2

002

se c

reó

el P

rogr

ama

deCa

paci

taci

ón L

abor

al p

ara

Jóve

nes

Trab

ajad

ores

en

Empr

esas

(PR

OCAL

).

Los

empr

esar

ios

hace

n us

o de

l SAT

, IN

FOCA

Ly

PROC

Al,

pero

en

gene

ral p

erci

ben

que

noes

una

asi

sten

cia

técn

ica

dirig

ida

a su

sre

quer

imie

ntos

esp

ecíf

icos

; la

con

side

ran

dem

asia

do g

loba

l y e

n al

guno

s ca

sos

muy

teór

ica.

Seña

lan

que

la a

sist

enci

a té

cnic

a en

var

ios

caso

s ha

est

ado

a ca

rgo

de p

rofe

sion

ales

sin

expe

rienc

ia e

n el

cam

po e

spec

ífic

o.

Prob

lem

asRe

com

enda

cion

esAc

cion

es r

ealiz

adas

Com

enta

rios

Otra

s re

stri

ccio

nes

sign

ific

ativ

as

Esca

sez

de m

ano

de o

bra

calif

icad

a

196


Fina

ncie

ras

Las

empr

esas

se

ende

udan

en

dóla

res,

enf

rent

anel

evad

as t

asas

de

inte

rés

y rie

sgo

cam

biar

io.

Expl

orar

opc

ione

s pa

rare

duci

r la

exp

osic

ión

por

riesg

o ca

mbi

ario

ein

crem

enta

r la

disp

onib

ilida

d de

créd

itos

en

mon

eda

naci

onal

.

Se c

reó

la U

nida

d de

Fom

ento

a la

Viv

iend

a(2

001)

UFV

, el

cua

l es

unín

dice

ref

eren

cial

que

mue

stra

la e

volu

ción

dia

riade

los

prec

ios

y se

cal

cula

sobr

e la

bas

e de

l Índ

ice

dePr

ecio

s al

Con

sum

idor

(IP

C).

El p

rinc

ipal

obj

etiv

o de

l la

UFV

fue

el d

e de

sdol

ariz

ar la

econ

omía

cre

ando

un

indi

cado

r qu

e se

a ut

iliza

do c

omo

refe

renc

ia p

ara

lleva

r a

cabo

ope

raci

ones

, co

ntra

tos

y to

doti

po d

e ac

tos

jurí

dico

s en

mon

eda

naci

onal

con

man

teni

mie

nto

de v

alor

res

pect

o a

la e

volu

ción

de

prec

ios.

Pes

e a

sude

nom

inac

ión,

la u

tiliz

ació

n de

la U

FV n

o es

tá li

mit

ada

sola

men

te a

l fin

anci

amie

nto

de la

viv

iend

a.Co

n la

cre

ació

n de

la U

FV,

las

pers

onas

y e

mpr

esas

que

rec

iben

sus

sala

rios

o in

gres

os e

n m

oned

a na

cion

al,

pued

en o

bten

erpr

ésta

mos

en

UFV

y,

por

tant

o, c

ance

lar

sus

deud

as e

n m

oned

ana

cion

al.

De e

sta

form

a, lo

s pr

esta

mis

tas,

a t

ravé

s de

las

UFV

´s,

podr

ánre

aliz

ar o

pera

cion

es d

e cr

édit

o en

mon

eda

naci

onal

red

ucie

ndo

así

el r

iesg

o ca

mbi

ario

en

razó

n a

que

las

varia

cion

es e

n el

tipo

de

cam

bio

no a

fect

arán

la c

apac

idad

de

pago

de

sus

clie

ntes

.Po

r ta

nto,

el d

esar

rollo

de

oper

acio

nes

en U

FV r

educ

irá

elrie

sgo

cam

biar

io y

asi

mis

mo

pres

erva

rá e

l val

or a

dqui

siti

voco

n re

laci

ón a

la e

volu

ción

de

los

prec

ios

inte

rnos

,be

nefic

iand

o ta

nto

a ah

orri

stas

com

o a

pres

tam

ista

s(i

nfor

mac

ión

extr

acta

da d

el B

anco

Cen

tral

).La

med

ida,

sin

em

barg

o, h

a te

nido

poc

o éx

ito,

el s

iste

ma

fina

ncie

ro p

riva

do n

o ha

pro

mov

ido

conv

ince

ntem

ente

el u

sode

la U

FV y

los

ahor

ros

y cr

édit

os c

onti

núan

est

ando

alta

men

te d

olar

izad

os.

Prob

lem

asRe

com

enda

cion

esAc

cion

es r

ealiz

adas

Com

enta

rios

Otra

s re

stri

ccio

nes

sign

ific

ativ

as

197

ANEXOS

Los

prog

ram

as p

ara

faci

litar

las

expo

rtac

ione

s no

dism

inuy

eron

sign

ific

ativ

amen

telo

s co

stos

de

tran

sacc

ión

del

sect

or f

orm

alex

port

ador

.

Las

empr

esas

expo

rtad

oras

boliv

iana

s ti

ende

n a

resp

onde

r a

lade

man

da e

n ve

z de

busc

ar m

erca

dos.

Crea

ción

de

nuev

ospr

ogra

mas

de

expo

rtac

ión

fom

enta

ndo

los

expo

rtad

ores

“sec

unda

rios”

iden

tific

ando

yfo

men

tand

o un

a m

ayor

rela

ción

de

cade

nas

depr

oduc

ción

ent

reex

port

ador

es p

eque

ños

ym

edia

nos

con

gran

des

expo

rtad

ores

.

Dise

min

ar c

on m

ayor

énfa

sis

la i

nfor

mac

ión

acer

ca d

e lo

s m

erca

dos

deex

port

acio

nes

entr

e lo

sem

pres

ario

s bo

livia

nos.

Adic

iona

lmen

te d

ifun

dir

entr

e lo

s em

pres

ario

sm

ayor

inf

orm

ació

n so

bre

pote

ncia

les

soci

osex

tran

jero

s pa

ra s

usem

pres

as.

Gobi

erno

cre

ó el

año

200

2lo

s m

aqui

cent

ros

(cen

tros

de

máq

uina

s) p

ara

fom

enta

r la

inte

grac

ión

de p

eque

ños

prod

ucto

res

en d

eter

min

adas

cade

nas

de p

rodu

cció

n y

abas

tece

r a

empr

esas

más

gran

des.

Rela

nzam

ient

o (a

ño 2

004)

del C

entr

o Pr

omoc

ión

Boliv

ia(C

EPRO

BOL)

, en

tida

d es

tata

lde

stin

ada

a ap

oyar

ypr

omoc

iona

r la

sex

port

acio

nes.

Los

maq

uice

ntro

s so

n es

paci

os f

ísic

os c

ubie

rtos

(ga

lpon

es)

en lo

s qu

e tr

abaj

an m

icro

y p

eque

ños

empr

esar

ios

que

real

izan

tra

bajo

s de

ela

bora

ción

, pr

oduc

ción

o c

onfe

cció

n de

prod

ucto

s.

La id

ea c

entr

al e

s qu

e, u

nien

do m

áqui

nas

de t

raba

jo,

los

pequ

eños

em

pres

ario

s po

drán

sat

isfa

cer

dem

anda

s po

r su

spr

oduc

tos

que

en f

orm

a in

divi

dual

no

podr

ían

hace

rlo.

Alm

ism

o ti

empo

, al

est

ar u

bica

dos

en u

n so

lo lu

gar

físi

co s

epe

nsó

que

se f

acili

tarí

a el

con

trol

de

calid

ad d

e su

spr

oduc

tos.

No o

bsta

nte

el f

uert

e im

puls

o de

l Gob

iern

o pa

ra ll

evar

adel

ante

los

maq

uice

ntro

s, é

stos

no

dier

on r

esul

tado

prin

cipa

lmen

te p

orqu

e se

enf

rent

aron

pro

blem

as d

e ca

ráct

eror

gani

zaci

onal

y d

e es

tand

ariz

ació

n de

la p

rodu

cció

n en

tre

los

mic

ro y

peq

ueño

s em

pres

ario

s.

CEPR

OBOL

se

creó

el a

ño 1

998,

per

o la

per

cepc

ión

de la

empr

esa

priv

ada

es q

ue e

sta

inst

ituc

ión

no f

unci

onó

para

prom

over

las

expo

rtac

ione

s ni

la i

mag

en d

e Bo

livia

.CE

PROB

OL d

epen

día

del M

inis

terio

de

Desa

rrol

lo E

conó

mic

oy

a pa

rtir

de

dici

embr

e de

200

4 de

pend

e de

la C

anci

llerí

a(M

inis

terio

de

Rela

cion

es E

xter

iore

s).

El n

uevo

CEP

ROBO

Lti

ene

com

o ob

jeti

vo p

rinc

ipal

el d

e cr

ear

una

red

depr

omoc

ión

com

erci

al y

de

opor

tuni

dade

s de

inv

ersi

ón e

nBo

livia

med

iant

e la

s 34

em

baja

das

y 10

0 co

nsul

ados

que

pose

e el

paí

s al

rede

dor

del m

undo

.

Prob

lem

asRe

com

enda

cion

esAc

cion

es r

ealiz

adas

Com

enta

rios

Otra

s re

stri

ccio

nes

sign

ific

ativ

as

Apoy

o a

las

expo

rtac

ione

s

198


Muc

has

empr

esas

no

cono

cen

los

prog

ram

asde

fac

ilita

ción

de

las

expo

rtac

ione

s, e

xcep

toel

Cer

tific

ado

deDe

volu

ción

Im

posi

tiva

(CED

EIM

) y

el R

égim

ende

Int

erna

ción

Tem

pora

l (RI

TEX)

.

En p

rom

edio

, la

dem

ora

en o

torg

ar e

lCE

DEIM

es

de 1

16 d

ías.

Crea

r m

ecan

ism

ospa

ra d

ar a

con

ocer

ym

ejor

ar e

l acc

eso

apr

ogra

mas

desa

rrol

lado

s po

r el

gobi

erno

.

Redu

cir

la d

emor

a en

reto

rnar

los

impu

esto

s. C

rear

un

grup

o es

peci

al (

“Tas

kFo

rce”

) u

ofic

ina

para

mon

itor

ear

el C

EDEI

My

dism

inui

r el

exce

sivo

atr

aso

en la

devo

luci

ón d

eim

pues

tos

a lo

sex

port

ador

es.

El S

ervi

cio

Naci

onal

de

Impu

esto

s (S

IN)

impl

antó

el a

ño 2

003

un m

oder

no s

iste

ma

info

rmát

ico

de d

evol

ució

n im

posi

tiva

, el

cua

lot

orga

may

or e

ficie

ncia

, ag

ilida

d, t

rans

pare

ncia

y se

gurid

ad e

n lo

s tr

ámit

es y

pro

ceso

s pa

raac

cede

r al

CED

EIM

.Co

n el

nue

vo s

iste

ma

de d

evol

ució

n im

posi

tiva

,se

aut

omat

izar

on p

asos

y la

em

isió

n de

tít

ulos

y va

lore

s (c

erti

ficad

os C

EDEI

M)

bajo

el c

rite

riode

“pr

imer

o en

lleg

ar p

rim

ero

en s

alir

”),

evit

ando

así

la d

iscr

ecio

nalid

ad.

Asim

ism

o, s

e fa

cilit

a el

pro

ceso

med

iant

e la

aten

ción

de

solic

itud

es e

n lín

ea,

info

rman

doso

bre

erro

res

y la

ace

ptac

ión

o re

chaz

o de

ltr

ámit

e al

ins

tant

e. L

a ad

mis

ión

de la

sso

licit

udes

de

CEDE

IM´s

es

com

unic

ada

defo

rma

abie

rta

por

Impu

esto

s Na

cion

ales

med

iant

e su

pág

ina

web

(ex

trac

tado

de

info

rmes

del

SIN

).

Empr

esar

ios

conc

uerd

an e

n qu

e el

RIT

EXes

aho

ra m

ás c

onoc

ido

y qu

e op

era

rela

tiva

men

te b

ien;

sin

em

barg

o, r

ecla

man

el e

xces

ivo

atra

so c

on e

l que

ope

ra e

lGo

bier

no p

ara

efec

tivi

zar

el C

EDEI

M.

No o

bsta

nte

los

avan

ces

en e

l trá

mit

e, e

lpr

oble

ma

fisc

al i

mpi

de a

cele

rar

lade

volu

ción

de

los

CEDE

IM e

n fo

rma

más

opor

tuna

.Ad

icio

nalm

ente

aut

orid

ades

de

Hac

iend

aha

n se

ñala

do q

ue s

e co

nced

en b

enef

icio

sa

empr

esas

que

no

corr

espo

nden

(em

pres

as q

ue e

ngañ

an a

l fis

coso

licit

ando

dev

oluc

ión

impo

siti

va p

orac

tivi

dade

s qu

e no

han

rea

lizad

o).

El s

ecto

r pr

ivad

o es

tá c

onci

ente

del

prob

lem

a an

terio

r (f

raud

e),

pero

con

side

raqu

e so

n po

cas

las

empr

esas

que

com

eten

frau

des,

mas

que

el E

stad

o, a

l gen

eral

izar

esa

perc

epci

ón,

perj

udic

a a

la g

ran

may

oría

de

expo

rtad

ores

y d

isto

rsio

na e

lpr

inci

pio

de n

eutr

alid

ad i

mpo

siti

va q

ueas

umió

com

o po

lític

a de

com

erci

oex

terio

r.

Prob

lem

asRe

com

enda

cion

esAc

cion

es r

ealiz

adas

Com

enta

rios

Otra

s re

stri

ccio

nes

sign

ific

ativ

as

199

ANEXOS

El entorno institucional en materia de calidadEn la segunda mitad de los noventa, el

Gobierno inició varias actividades para esta-blecer una infraestructura de calidad en Bo-livia. En febrero de 1997 se crea el SistemaBoliviano de Normalización, Metrología,Acreditación y Certificación (SNMAC). Desdeentonces, se ha consolidado lentamente. ElSNMAC está conformado por el Instituto Bo-liviano de Normalización y Calidad-IBNOR-CA, el Organismo Boliviano de Acreditación(OBA) y el Instituto Boliviano de Metrología(IBMETRO). SNMAC busca responder a la ne-cesidad de contar con los elementos técnicospara la cuantificación y la planificación de lacalidad de forma tal que se constituya en pa-rámetro de confiabilidad para las transaccio-nes comerciales de Bolivia hacia otros mer-cados. Asimismo, se estableció un ConsejoNacional de Competitividad y un Consejo Na-cional de Calidad (CONACAL), conformadopor instituciones clave del Gobierno y el sec-tor privado. Estos consejos no se han conso-lidado, el CONACAL no se ha reunido desde2001. Existen dos problemas que afectaronnegativamente el desarrollo del Sistema: lafalta de asignación de recursos presupuesta-rios y el cambio permanente del personal.

Un número importante de asociacionesprivadas y cámaras empresariales tambiénha desarrollado servicios de apoyo para lamejora de la calidad. Las Cámaras de Indus-tria más importantes del país comenzaron adedicar más atención al tema de calidad es-pecialmente: la Cámara Nacional de Indus-

trias (CNI) en La Paz, la Cámara de Industria,Comercio, Servicios y Turismo de Santa Cruz(CAINCO) y la Cámara Departamental de In-dustria de Cochabamba (CDI). Con apoyo deproyectos internacionales financiados porUSAID, OMS, el BID, la GTZ, el PTB y otros, sefomentó la mejora de los procesos de pro-ducción en el contexto de la producción máslimpia y se asesoró a las empresas en la pre-paración para la certificación según las nor-mas ISO 9.001 y e ISO 14.001. A estas acti-vidades también se sumaron otras cámarascomo la Cámara Nacional de Exportadores deBolivia (CANEB), la Cámara Nacional de Co-mercio (CNC) y el Instituto Boliviano de Co-mercio Exterior. Algunos proyectos del BID yde USAID tienen un rol destacado en apoyara CANEB para desarrollar algunos productospara nichos de mercados. El CCI está traba-jando desde 2001 con CADEX, IBCE y CEPRO-BOL para preparar empresas interesadas yaptas directa e integralmente para producirproductos con potencial de exportaciónconforme a las exigencias internacionales.

El Sistema Boliviano de Normalización,Metrología, Acreditación y Certificación (SNMAC)Instituto Boliviano de Normalización y Calidad (IBNORCA)IBNORCA ha ganado mucho reconoci-

miento en el país como punto de informa-ción de OTC y CODEX y como normalizador ycertificadora (Sello IBNORCA). Sus funcio-nes fundamentales consisten en la normali-zación técnica y la certificación de calidad

ANEXO 4.1 - MEJORANDO LA CALIDAD Y LOS ESTÁNDARES DE LOS PRODUCTOS DE EXPORTACIÓN

Preparado por Dr. Karl-Christian Goethner, Consultor, PTB, Kory Eguino, IBNORCA, HerlandthLino Saldías, IBMETRO, Juan Carlos Castillo Villarroel, IBMETRO y Nicolás Molina, OBA.

asegurando la evaluación de la conformidadde productos, procesos y servicios. Es miem-bro de ISO, IEC, COPANT, CAN, AMN y CODEXALIMENTARIUS. Tiene seis objetivos: (i)proporcionar normas técnicas bolivianasconsensuadas que permitan obtener produc-tos y servicios de calidad; (ii) certificar sis-temas, productos y servicios de acuerdo anormas técnicas nacionales e internaciona-les; (iii) realizar procesos de inspecciónconfiables de acuerdo a normas técnicas, re-glamentos técnicos y/o especificacionespropias de clientes; (iv) capacitar a clientesinternos y externos mejorando su compe-tencia técnica en temas relacionados connormalización, calidad, seguridad indus-trial, medio ambiente e inocuidad alimenta-ria, (v) representar al país en foros interna-cionales de normalización; y (vi) coordinarcon los organismos empresariales, sectoria-les y regionales para definir la política na-cional de la calidad ante instituciones gu-bernamentales. IBNORCA tiene presencianacional y se autofinancia por los serviciosde evaluación de la conformidad y de capa-citación que presta, no recibe ningún apor-te del Estado para la elaboración de normastécnicas. Conforme al Código de Buena Con-ducta de la OTC-OMC, IBNORCA, desde 1994,ha armonizado 205 normas internacionalesy ha adaptado 750 normas, es decir, se to-maron partes de normas internacionales ode otros países de acuerdo a la necesidad delpaís. Ante la carencia de referencia biblio-gráfica internacional, o en los casos en quese trata de productos nativos del país, lanorma se desarrolla en base a los datos his-tóricos de los sectores involucrados en el te-ma (200 normas bolivianas propias (NB). En

IBNORCA, existen 246 Comités Técnicos pa-ra 18 sectores, de los cuales 40 son activos,que funcionan también como Comités Téc-nicos Virtuales. Existe un interés crecientedel sector empresarial por el trabajo de nor-malización en relación a los últimos diezaños. El sector privado es el que mayor com-promiso asume en la elaboración y en elcumplimiento de las normas bolivianas. Elmayor problema con el que se tropieza en laelaboración, adaptación y armonización denormas es la discusión técnica de los dife-rentes sectores representados (sector priva-do, sector estatal, universidades y consumi-dores), donde generalmente se amplían losplazos hasta llegar a un consenso.

Instituto Boliviano de Metrología (IBMETRO)44

Las competencias para la administraciónde la metrología en Bolivia están definidasen la Ley Nacional de Metrología y en el mar-co legal del SNMAC. A través de esa normati-va, el INM de Bolivia es el IBMETRO, respon-sable de: (i) custodiar y mantener los patro-nes nacionales de medición en las magnitu-des requeridas por la industria y su trazabi-lidad al Sistema Internacional de Unidades(SI) y diseminar la exactitud de esos patro-nes y el reconocimiento internacional anteel BIPM; (ii) representar al país en foros yeventos de metrología y participar en medi-ciones de comparación; (iii) apoyar el mejo-ramiento de las capacidades de medición dela industria, mediante servicios de calibra-ción de la más alta exactitud en el país; (iv)apoyar las políticas gubernamentales parael desarrollo científico y tecnológico; (v)defender al consumidor y el medio ambiente

200


44 Constituido como Servicio Metrológico Nacional (SERMETRO) en marzo de 1978. Fue establecida comoinstitución pública desconcentrada con autonomía de gestión, técnica, legal y administrativa;dependiendo del Ministerio de Desarrollo Económico.

201

ANEXOS

e incrementar la competitividad del sectorproductivo; y (vi) normar las actividadesmetrológicas en los ámbitos legal, indus-trial y científico para establecer un sistemanacional de mediciones acorde con los line-amientos internacionales. La sede del IBME-TRO está en La Paz, donde se encuentran loslaboratorios nacionales de referencia. Ac-tualmente dispone de laboratorios de masa,longitud, temperatura, presión y volumetríacon las magnitudes más demandadas por laindustria, el comercio y la sociedad del país.Se están construyendo laboratorios de flujoy de humedad.

Existe cada año una mayor demanda porlos servicios de calibración en el país, a laluz de las exigencias de las normas interna-cionales de gestión de la calidad, ambientaly, de seguridad y salud ocupacional, así co-

mo por reglamentaciones específicas, como,por ejemplo, en la transferencia de custodiadel sector de hidrocarburos, en menor gradopor los requisitos de la acreditación técnicay por una naciente necesidad de desarrollarmediciones más confiables, como una herra-mienta para tornar los productos nacionalesmás competitivos, por costos de reproceso ypérdidas menores. Los servicios de calibra-ción en el campo de la metrología industrialdel IBMETRO han crecido más de 10 vecesentre 1998 y 2004, de 110 a 1500.

La pérdida económica debido a instru-mentos nunca o mal calibrados es considera-ble. Por ejemplo, las básculas camioneras enBolivia, que solamente en los últimos añoscomenzaron a ser verificadas por IBMETRO.Cálculos similares se pueden realizar tam-bién en el caso del gas natural.

Pérdida económica considerable: errores en el uso de básculas camioneras en Bolivia:

Volumen de la comercialización de soya (2003) 1.310.700.000 t

Un error promedio de comercialización, por el uso de las básculas camioneras, de 20 kg cada 40 t = 0,0005 655.350.000 kg o 655.350 t

Pero muchas básculas tienen una tolerancia de hasta 5 (!) 65.535.000 t

Fuente: IBMETRO.

Organismo Boliviano de Acreditación (OBA)El OBA es una institución pública des-

concentrada y tiene la competencia de diri-gir las actividades de acreditación para elSistema NMAC. Tiene 5 objetivos: (i) admi-nistrar los servicios de acreditación en Boli-via para laboratorios de ensayo y calibra-ción, organismos de certificación y organis-mos de inspección y asegurar la competen-cia técnica de los organismos acreditados;(ii) promover la aceptación de la acredita-ción a nivel nacional como evidencia sufi-

ciente de competencia técnica en temas deevaluación de la conformidad; (iii) alcanzarel reconocimiento internacional de los certi-ficados emitidos por organismos de evalua-ción de la conformidad acreditados por elOBA; (iv) representar al país en foros y even-tos de acreditación; y (v) coordinar el dise-ño y gestionar servicios de reconocimientode competencia técnica para institucionesdel Estado boliviano a fin de proteger los in-tereses del consumidor y el bienestar de lapoblación. Hasta la fecha, se han acredita-do a ocho organismos de evaluación de la

conformidad en Bolivia, de los cuales seismantienen vigente su acreditación: cuatrolaboratorios de ensayo, un organismo deinspección y un organismo de certificaciónde sistemas de gestión de la calidad.

Laboratorios de Ensayo. La situación delos laboratorios de ensayo todavía es pocosatisfactoria y representa uno de los cuellosde botella más importantes en la infraes-tructura de calidad. Aún no existen labora-torios de referencia que puedan otorgar tra-zabilidad en magnitudes. A pesar de esta si-tuación, los laboratorios de ensayo en Boli-via tienden a orientar sus operaciones haciala implantación de los requisitos de la nor-ma ISO/IEC 17025.

Certificación de sistemas de la calidad.La certificación en Bolivia ha tenido un im-portante desarrollo durante los últimosaños, principalmente debido a la acción devarios organismos de certificación extranje-ros que han ampliado sus operaciones al te-rritorio boliviano. Se observa entre las em-presas una tendencia hacia la certificaciónde sistemas integrados (calidad, medio am-biente, salud y seguridad ocupacional).Otros tipos de certificaciones, por ejemploen la producción orgánica, se circunscribena sectores muy específicos y en estos casoslos clientes optan por certificadores exter-nos que cuenten con una acreditación váli-da en los mercados de destino para su pro-ducción. Se estima que en la actualidad em-presas certificadas ISO 9 000, alrededor de100 (21 certificadas por IBNORCA), con ISO14 000 5 ó 6 (1 certificada por IBNORCA),con OHSAS 18 000 5 ó 6 (1 certificada porIBNORCA), con sistema integrado (ISO 9000-14 000-18 000) 5 ó 6 (1 certificada porIBNORCA). Empresas en proceso de implan-tación de algún sistema de gestión entre 60

a 70 a nivel nacional. Un paso importante enla implementación de sistemas de gestiónde calidad en la industria boliviana fue lacreación del “Sello IBNORCA”. Es un selloque comprueba la conformidad de productoscertificados con sus respectivas normas. Fueotorgado a 116 productos elaborados en 25empresas. De los organismos de certifica-ción de sistemas de gestión que operan enBolivia, sólo IBNORCA está acreditado por elOBA para certificar sistemas de gestión de lacalidad. Otros organismos de certificaciónestán acreditados en sus países de origen(ICONTEC de Colombia, IRAM de Argentina,TÜV Rheinland de Alemania, Bureau VeritasQI de Francia, Lloyds Registers de Gran Bre-taña, BSI de Gran Bretaña, Fundación Van-zolini de Brasil, etc.). No existen disposicio-nes que regulen de forma alguna el funcio-namiento ni la forma en la que se publicitael servicio de certificación por organismosque operan en Bolivia.

El Servicio Sanitario y Fitosanitario en Bolivia (SENASAG)El SENASAG es una institución relativa-

mente joven. Depende del Ministerio deAsuntos Campesinos y Agropecuarios. La se-de se encuentra en Trinidad (DepartamentoBeni) con presencia nacional. SENASAG tra-baja en tres áreas: (i) servicio sanitario ani-mal; (ii) servicio sanitario vegetal; y (iii)servicio de inocuidad de alimentos. El SENA-SAG muestra debilidades institucionales quepueden ser superadas lentamente. Por un la-do, las direcciones departamentales teníansus propios registros, métodos de inspec-ción y certificación. Al otro lado, el SENA-SAG está casi completamente financiado porproyectos internacionales (BID, OMS, FAO,etc.). Esto pone en duda su sostenibilidad.

202


203

ANEXOS

Potencial exportador yconformidad con los estándares internacionalesEn los últimos veinte años, la estructura

de las exportaciones ha cambiado dramáti-camente. El estaño —principal producto deexportación a principios de los ochenta—ha sido desplazado por hidrocarburos y pro-ductos elaborados y semielaborados. Entrelos productos elaborados dominan produc-tos de la agroindustria (soya y derivados,azúcar entre otros), de la industria de made-ra, curtiembre, textiles, joyería y metales.Otros productos de importancia crecienteson: café, cacao, castañas, ganado vacuno yalgodón. Los esfuerzos en fomentar expor-taciones alternativas de nicho impulsaron eldesarrollo de nuevos productos como lanade alpaca, quinua y biocafé. Pero, a pesar deeste progreso, la franja de productos boli-vianos competitivos internacionalmente esaún reducida.

Hay un consenso, en diferentes estu-dios recientes de que los hidrocarburos, lamadera y los productos de madera, los pro-ductos bioorgánicos (quinua, café, cacao,frutas, etc.), los minerales, la joyería y al-gunos productos textiles, dispondrán de unpotencial exportador. En muchos casos, setrata de nichos de mercados que exigen unaalta calidad conforme a las exigencias in-ternacionales —la mayoría de estos pro-ductos son agroindustriales y, por tanto,están sujetos a las definiciones, tanto delAcuerdo OTC, como del Acuerdo MSF de laOMC. Estos productos, además, están con-siderados dentro de las 19 cadenas produc-tivas de mayor potencial propuestas por la

Unidad de Productividad y Competitividad(UPC)45 sobre las que se basan las diferen-tes estrategias de desarrollo presentadaspor el Gobierno.

Una de las restricciones para el desarro-llo de estas exportaciones no tradicionalesse encuentra en problemas asociados conbajos volúmenes de producción, los tiemposde entrega, los altos fletes, los envases yembalajes internacionalmente normaliza-dos así como la calidad insuficiente de losproductos, tal como se muestra en el Cuadro1. Estas deficiencias han impedido cumplirlas exigencias de calidad permanente y sos-tenible, de volumen y tiempo e impidieronel mercado europeo limitando, así, el poten-cial de muchos rubros; han sido especial-mente afectadas las exportaciones de nue-vos productos alternativos y de nicho como:quinua, vino y muebles.

Potencialidades y desafíos futuros: (i) Elfuturo desempeño de las exportaciones degas natural y sus eventuales subproductosdepende de la Ley de Hidrocarburos y su re-glamentación, (ii) la principal limitación delas exportaciones de madera y productos demadera es la diversificación de los productosgenerando mayor valor agregado, el cumpli-miento de normas internacionales; (iii) lacarencia de una certificación confiable deproductos bioorgánicos impide que Boliviapueda aprovechar la expansión de este mer-cado a nivel mundial; (iv) el grado de purezay peso son decisivos para las exportacionesde minerales; y (v) junto con el diseño, me-jorar el grado de pureza y peso, es indispen-sable para las exportaciones en joyería.

45 Estas cadenas productivas son: quinua, oleaginosas, uva-vinos y singanis, camélidos, bovino de carne,bovino de leche, cueros y sus manufacturas, madera y sus manufacturas, trigo, avícola-maíz, textiles yalgodón, castaña, banano, palmito, turismo (Sucre-Potosí-Uyuni), frutas de valle, frutas exóticas, ajo, yhaba.

204


Producto

Manufacturas de madera

Cuero y productosde cuero

Textiles

Hidrocarburos

Carne de bovino

Lana de camélido

Observaciones

- Hay aprox. 1,8 millones dehectáreas certificadas bajo el selloFSC (posición líder en el mundo)

- Poco valor agregado- Gran potencial exportador- Mejorar las mediciones

- Materia prima de buena calidadinsuficiente (picaduras y hoyos)

- Necesita metrología química

- Altos fletes por de la distancia- Sólo un productor importante; el

resto tiene problemas concantidad y calidad

- Competencia china

- Capacidad de calibración de losinstrumentos de medicióninsuficiente

- Laboratorios de ensayos noacreditados

- Existen normas nacionales decarne, fibra y cuero de camélidoselaboradas por IBNORCA, pero node productos derivados

- Competencia china en tejidos yvestidos de lana de alpaca.Dependerá de la introducción ydifusión de certificados de origen

Calidad/conformidad

- Certificado de manejo sostenible- Certificación por FSC- Exigencias en humedad

(en UE 7 a 11), dimensión yvolumen (incertidumbres grandes)

- Acbamiento- Control de hongos, insectos- Manchas- Nudos (vivos y muertos)

- Producción más limpia (> ISO 14.000)

- Tallas

- Composición- Volumen- Flujo

- Certificación de la trazabilidad- Eliminación de plagas y

enfermedades como aftosa, BSE,Brucelosis

- Control sanitario de los mataderos- Aseguramiento del transporte

(cadena de frío)

- Certificación de origen- Calidad de la lana

(resistencia a la rotura)- Dimensión de las fibras- Colores naturales- Diseño de los tejidos y vestidos

Tabla 1: PRODUCTOS CON POTENCIAL EXPORTADOR Y EXIGENCIAS EN CALIDAD

205

ANEXOS

Fuente: Compilado por el autor sobre la base de diferentes fuentes de información.

Producto

Carne de camélidos

Vino

Aves

Castañas

Quinua

Biocafé

Biocacao

Frutas exóticas

Observaciones

- Falta de abastecimiento continuo(proceso de reproducción de lasllamas)

- Los laboratorios de ensayo no trabajanconforme a exigencias internacionales,por eso, certificación no reconocida

- Denominación de origen

- Laboratorios no acreditados

- En la región de producción hayproblemas con hongos y micotoxinasno solucionados

- Laboratorios no acreditados

- Las cantidades producidas no sonsuficientes

- Contaminaciones

- Contaminaciones- Control de plagas

- Contaminaciones- Control de plagas

- Fuerte competencia de otros paísescomo Chile y Brasil

Calidad/conformidad

- Certificación de origen(trazablidad)

- Cadena frigorífica

- Certificación

- Certificación- Introducción de HACCP

- Certificación

- Manejo controlado- Certificación como producto

orgánico (sin residuos depesticidas, fungicidas, etc.)







Las fortalezas y las debilidades más importantes Se ha desarrollado una infraestructuratécnica básica de la calidad; pero le faltaapoyo estatal y algunos sectores de laeconomía y de la sociedad todavía sonausentes.Resumiendo el desarrollo de la infraes-

tructura básica de la calidad en Bolivia y suimpacto potencial en las exportaciones delpaís, se puede constatar que hay progresosnotables. > Hay un consenso bastante amplio de que

en los próximos años, hidrocarburos, ma-dera y productos de madera, productosbioorgánicos (quinua, café, cacao, fru-tas, etc.), minerales, joyería y algunosproductos textiles dispondrán de un po-tencial exportador. En muchos casos, setrata de nichos de mercados que exigenuna alta calidad conforme a las exigen-cias internacionales. En estos rubros hu-bo una serie de esfuerzos para mejorar lacompetitividad de los productos, muchasveces apoyados por financiamientos in-ternacionales;

> Se logró establecer una infraestructurabásica de la calidad conforme a las expe-riencias y reglas internacionales;

> Se logró capacitar al personal para quepueda cumplir mejor sus tareas conformea las exigencias internacionales y tam-bién se logró mantener este personal;

> Se logró cierta estabilidad institucional,a pesar de las debilidades descritas másabajo;

> Existen laboratorios de calibración en elIBMETRO con capacidad de cubrir la de-manda de los clientes;

> En un número reducido de empresas, elconcepto de la calidad forma parte inte-gral de su gestión. Más de 100 empresas

fueron certificadas según ISO 9.000 eISO 14.000;

> El “Sello IBNORCA” se ha desarrollado co-mo una indicación reconocida de calidaden Bolivia;

> El SNMAC contribuyó a concientizar y di-fundir mejor que antes las reglas y méto-dos internacionales de verificación ymantenimiento de la calidad de produc-tos y procesos.Por otro lado, el desarrollo fue bastante

lento y muestra debilidades serias:> El número y volumen de los productos no

tradicionales de exportación sigue sien-do insuficiente. Las razones son en mu-chos casos los bajos volúmenes de pro-ducción, los tiempos de entrega, los al-tos fletes y la calidad insuficiente de losproductos. El proceso de ajuste a la con-formidad de los productos exigida en losmercados internacionales todavía estáen el inicio. Muchas veces los producto-res, especialmente de las PYMEs, no co-nocen las normas y reglamentos y no sa-ben que pueden recibir la información enel país. Eso incluye procedimientos deexportación, certificados y trazabilidadexigidos, así como exigencias en envasesy embalajes. La crisis económica de Boli-via y el gran porcentaje de empresas in-formales contribuyen para que el merca-do interno no exija calidad.

> No se logró sensibilizar de una maneramás amplia a empresarios, funcionariospúblicos, políticos y partes interesadassobre el problema de la calidad. A pesarde los esfuerzos del IBMETRO y el IBNOR-CA (“Sello IBNORCA”), no fue posible di-seminar satisfactoriamente el conceptode la calidad y su impacto en la econo-mía y la vida de los ciudadanos bolivia-nos. La consecuencia es que productos

206


207

ANEXOS

bolivianos muchas veces no están con-formes a las exigencias internacionales.

> Hay sectores muy importantes para eldesarrollo económico y social que que-daron fuera del SNMAC o no participanactivamente: Hidrocarburos y Energía,Servicios Básicos, Forestal, Salud, Agri-cultura y Educación. Eso tiene repercu-siones en la competitividad de los res-pectivos productos, pérdidas en la ex-portación de productos y servicios, unaprotección casi ausente del consumidory muchos otros graves problemas econó-micos y sociales.

> EL SNMAC debe su desarrollo y fortaleci-miento en los últimos años a la coopera-ción internacional. El sector estatal casino ha apoyado al SNMAC, lo que se haceevidente en la falta de un presupuestopara las instituciones del SNMAC. Cuandofinalice la cooperación internacional, lasostenibilidad del IBMETRO y especial-mente del OBA no está asegurada. El IB-NORCA no cumple parcialmente sus obli-gaciones internacionales dentro del sis-tema internacional de normalización ycomo punto focal del OTC.

> Hace falta una coordinación de las enti-dades estatales reguladoras de los dife-rentes sectores con el SNMAC para la ela-boración de reglamentos técnicos. A ve-ces estas entidades producen sus regla-mentos sin el conocimiento de normas yreglamentos existentes y del trabajo delas instituciones del SNMAC.

> Dentro del Ministerio de Desarrollo Eco-nómico, falta una coordinación más es-trecha con la Unidad de Productividad yCompetitividad, que es responsable paradel desarrollo de sus lineamientos.

> La eficiencia de la administración delAcuerdo OTC/OMC y del CODEX está perju-dicada por la falta de coordinación entre

el Ministerio de Relaciones Exteriores yCulto y el IBNORCA, y el cambio frecuen-te del personal de ese Ministerio.

> La falta de coordinación entre el Ministe-rio de Relaciones Exteriores y Culto y elSNMAC en la formulación y la negocia-ción de programas de cooperación inter-nacional, también está frenando un de-sarrollo más rápido y eficiente de la in-fraestructura de la calidad en el país.

> A pesar de algunos primeros contactos,la falta de coordinación entre el SNMAC yel SENASAG impide un desarrollo más efi-ciente del sistema de la calidad en favorde la protección de la salud en el país, asícomo de la competitividad de productosalimenticios bolivianos en los mercadosinternacionales.

> La vinculación con organismos interna-cionales aún es deficiente. Tiene que vercon el grado de desarrollo del Sistema,pero también con la falta de financia-miento estatal.

> Hasta el momento, los institutos del SN-MAC son todavía demasiado reactivos alas demandas de los clientes y no buscanlo suficiente el contacto directo con ellos.

Recomendaciones para mejorar elambiente de la calidad en BoliviaEs indispensable fortalecer y coordinar losesfuerzos para lograr un ambiente favora-ble a la calidad si se quiere mejorar la com-petitividad de los productos y servicios bo-livianosConfrontando la situación actual de la

infraestructura de la calidad con las exigen-cias que surgen del comercio internacional,resultan las siguientes recomendaciones pa-ra el desarrollo del ambiente de la calidad enBolivia:> En una acción concertada entre el Go-

bierno y las Cámaras empresariales, se

debe fortalecer de manera decisiva lasactividades necesarias para mejorar elambiente de la calidad en Bolivia. Esono significa solamente desarrollar unacampaña de difusión en medios de co-municación, orientada al sector público,privado y educativo, para que disemineel concepto de la calidad, apoye el for-talecimiento de una cultura de la calidaden el país, y la mejora de la calidad de vi-da, sino también una profundización delos esfuerzos para fomentar la certifica-ción de sistemas de la calidad y produc-tos para dar un salto importante en lamejora de la competitividad de produc-tos bolivianos. Una reactivación del CO-NACAL podría contribuir a desarrollar yestablecer políticas nacionales de cali-dad. Como la presión de mejorar la cali-dad viene particularmente del mercadoexterno, esta política precisa una estre-cha coordinación con los esfuerzos dedesarrollar nuevos productos para nue-vos mercados.

> Sensibilizar, interesar y buscar mecanis-mos de coordinación con los sectoresque están fuera del SNMAC o que no par-ticipan activamente: Hidrocarburos yEnergía, Servicios Básicos, Forestal, Sa-lud, Agricultura y Educación.

> Crear un mecanismo que coordine la re-glamentación técnica en todos los nive-les, de acuerdo con lo establecido por elAcuerdo OTC/OMC. Eso podría ser unaUnidad de Reglamentación Técnica en elMinisterio de Desarrollo Económico, perotambién otras soluciones son posibles.

> Mejorar la coordinación entre el MRREEy el IBNORCA en la administración delAcuerdo OTC/OMC y mejorar la coordina-

ción entre el MRREE y el SNMAC en laformulación y negociación de progra-mas de cooperación internacional. Tam-bién es aconsejable una coordinación ycooperación más estrecha entre SNMACy SENASAG.

> Asegurar la institucionalidad de los orga-nismos del SNMAC y garantizar la estabi-lidad del personal técnico, especialmen-te en IBMETRO y OBA. En este contexto,es indispensable asegurar los recursospúblicos suficientes para el funciona-miento de los institutos públicos, con-forme a las necesidades del país.

> Dotación de una nueva infraestructurafísica para los organismos del SNMAC,acorde a las necesidades del incrementode sus servicios.

> Asegurar financiamiento para las mem-bresías internacionales, acuerdos de re-conocimiento internacional, trazabili-dad de los patrones nacionales de medi-ción, y representación de posiciones na-cionales en niveles regionales e interna-cionales en temas relacionados con lacalidad, metrología y acreditación. Esose refiere especialmente a asistir a lasAsambleas Generales y reuniones de Co-mités Técnicos de interés nacional en:OIML, BIPM, SIM, ISO, IEC, ITU, COPANT,CODEX ALIMENTARIUS, IAAC, ILAC e IAF.

> El SNMAC debe convertirse efectivamen-te en uno de los instrumentos operativosdel SBPC para asegurar la implementa-ción de las cadenas productivas, traba-jando con cada eslabón.

> Elaborar una planificación estratégicapara el SNMAC e implementarla con la in-tención de trabajar proactivamente conlos clientes existentes y potenciales.

208


209

ANEXOS

En lo siguiente, se encuentra una compi-lación de algunos proyectos importantesque han apoyado o están apoyando el desa-rrollo de la infraestructura de la calidad enBolivia:

“Programa de Fortalecimiento de la Com-petitividad de las PYMES” con financiamien-to BID/FOMIN (Banco Interamericano deDesarrollo/Fondo Multilateral de Inversio-nes), que tiene por objeto formar recursoshumanos capaces de implantar sistemas degestión de la calidad y de análisis de peli-gros y de puntos críticos de control (HACCP,por sus siglas en inglés) a nivel nacional. Secuenta hasta el momento con más de 70consultores independientes capacitados yen la gestión 2004 se iniciaron las implan-taciones de los sistemas ISO 9000 y HACCP(actualmente 15 PYMEs) en coordinacióncon la Cámara Nacional de Industrias (CNI).Se espera como resultado final contar con75 sistemas implantados (50 ISO 9000 y 25HACCP).

“Programa de Cooperación y AsistenciaTécnica UE-CAN en Materia de Calidad” fi-nanciado por la Unión Europea, que vienedesarrollando las actividades de los compo-nentes de Normalización, Reglamentación yNotificación, y Programa Calidad. Se esperaque para fines del 2005 se concluyan las ac-tividades de normalización, con revisión dedocumentos y concluyan la implantación desistemas ISO 9000 en 5 empresas.

Proyecto “Acceso a los Mercados y a laIntegración a través de la NormalizaciónTécnica CAN-FOMIN” (NOREXPORT), finan-ciado por la Cooperación Técnica del FondoMultilateral de Inversiones (FOMIN) del BIDy que tiene como fin propulsar la competiti-vidad de las PYMES participantes en el pro-ceso de normalización de Bolivia, Colombia,

Venezuela, Ecuador y Perú, para facilitar laexportación de bienes y servicios y el proce-so de integración en un contexto regional,hemisférico y global. Se espera en los próxi-mos cuatro años contar con 250 normas (50NB y 25 normas andinas), 175 guías de eva-luación de la conformidad (5 Guías Naciona-les) y la certificación de productos para 10PYMEs nacionales.

“Programa de Cooperación EconómicaUE-Bolivia”, que consiste en mejorar el flu-jo de comercio exterior y las inversiones en-tre las empresas bolivianas y europeas comomecanismos sostenibles que favorezcan eldesarrollo económico del país, el incremen-to del empleo, el crecimiento sostenido dela base empresarial boliviana, y que contri-buyan a la lucha contra la pobreza. Incluyeun componente de calidad, en el cual IB-NORCA juega un papel importante. En la pre-sente gestión se elaboró el plan anual de ac-tividades, las cuales se iniciarán a partir delmes de marzo de 2005.

Proyecto bilateral Alemania-SNMAC. Elproyecto de cooperación técnica del Gobier-no de Alemania al SNMAC se inició en 1998y tiene entre sus objetivos implementar elSNMAC a través de objetivos específicos pa-ra cada uno de los institutos que componenel SNMAC. El organismo ejecutor de esa co-operación técnica es el Physikalisch-Tech-nische Bundesanstalt (PTB), uno de los másimportantes institutos de metrología delmundo. La cooperación técnica que recibeel SNMAC se concentra en tres áreas: (i) en-trenamiento y capacitación de los técnicosdel SNMAC en importantes institutos deAmérica y Europa; (ii) asesoría técnica porexpertos del PTB; y (iii) donación de los pa-trones nacionales de medición y otros siste-mas de medición.

Anexo - PROYECTOS INTERNACIONALES DE FOMENTO DE CALIDAD

Proyecto WTO/Centro de Comercio Inter-nacional-Bolivia BOL/61/80, financiado poruna donación del Ministerio de Economía dela Suiza SERCO en que las contrapartes sonCEPROBOL y CADEX-IBCE. Los objetivos deeste proyecto consisten en el desarrollo deproductos y mercados, la creación y/o refor-zamiento de las capacidades nacionales engestión de comercio internacional y el esta-blecimiento o fortalecimiento de los meca-nismos para la promoción y el desarrollo delcomercio exterior. El proyecto se inició en2001 y probablemente va a ser prolongado.Uno de sus módulos se dirige directamente

al mejoramiento de la calidad de los produc-tos y a la acreditación internacional.

En el marco del Programa de Cooperacióny Asistencia Técnica de la Unión Europea enmateria de Calidad que se viene ejecutandodesde hace dos años, se desarrolló el Siste-ma Alerta Exportador, llamado SIRT Sistemade Información de Reglamentación y Notifi-cación Técnica de la Comunidad Andina, elmismo que se encuentra en periodo de prue-ba. El SIRT agrupa los cinco puntos focalesde los países andinos y permite la notifica-ción de proyectos de reglamento técnico yde reglamentos técnicos.

210


Depósito legal: 4-1-1197-06

Diseño y diagramación: SALINASANCHEZ/[email protected]

Impreso en: Artes Gráficas SAGITARIO s.r.l.

public disclosure authorized 32233 - world bank...gráfico a3.1-7: depósitos en el sistema...

Documents