Miguel Moura e Silva

20 de abril de 2016

Questões de

concorrência nos

sistemas de gestão de

resíduos

Tema proposto

• Embalagens e resíduos de

embalagens: vantagens e

desvantagens para a existência

de segunda licença.

• Registo de produtores e

mecanismos de compensação.

• Dois objetivos, a solução?

1

• A concorrência nos

sistemas de gestão de

resíduos

• Preocupações

concorrenciais com os

sistemas coletivos de

gestão

• O interesse público:

Concorrência, eficiência e

ambiente

Plano da Apresentação

• Autoridade da Concorrência: Missão, poderes e relação com os

reguladores

• Concorrência e Eficiência / Eficiência e boa gestão de recursos

ambientais

• Intervenção pública e concorrência

• A UEAP e a Avaliação de Impacto Concorrencial

• A análise concorrencial no quadro do Sistema de Gestão de Resíduos de

Embalagens

– Concorrência potencial

– Problemas concorrenciais

– Questões relevantes no licenciamento

2

Autoridade da Concorrência

Missão: assegurar a aplicação das regras de promoção e defesa da

concorrência no respeito pelo princípio da economia de mercado e de livre

concorrência, tendo em vista o funcionamento eficiente dos mercados, a

afetação ótima dos recursos e os interesses dos consumidores.

Essa missão traduz-se em duas áreas principais de atuação:

• a aplicação das regras de concorrência;

• promoção de uma cultura de concorrência em Portugal.

O primeiro objetivo de uma política de concorrência, e de uma autoridade da

concorrência, deve ser dissuadir comportamentos anti-concorrenciais e

defender um contexto legal pró-concorrencial.

O contexto legal em que as empresas operam é fundamental para

garantirmos mercados concorrenciais.

3

Autoridade da Concorrência

Poderes:

• Sancionatórios: processos de aplicação das regras de concorrência

nacionais e da União Europeia;

• Supervisão: controlo de concentrações; realização de estudos, inspeções

e auditorias;

• Regulamentação: elaboração de regulamentos; emissão de

recomendações e diretivas genéricas; avaliação de impacto concorrencial

de iniciativas de cariz legislativo e infra-legislativo; propor a criação ou

revisão do quadro legal e regulatório.

4

Autoridade da Concorrência

No desempenho dos seus poderes sancionatórios, de supervisão e

regulamentares, a AdC coopera com autoridades e serviços públicos

integrantes da administração direta, indireta ou autónoma do Estado, bem

como as entidades administrativas independentes (artigo 9.º dos Estatutos

da AdC, aprovados pelo DL 125/2014):

“As entidades reguladoras setoriais e a AdC cooperam mutuamente nos

termos da lei-quadro das entidades reguladoras e do regime jurídico da

concorrência, sem prejuízo do estabelecimento de outras formas de

cooperação que se revelem adequadas a garantir a aplicação deste regime”.

5

Concorrência - benefícios

A concorrência é um motor de eficiência económica

e de inovação, potencia a produtividade e a

competitividade das empresas, promove o bem-estar

dos consumidores e contribui para o crescimento

económico.

É a concorrência nos mercados que, ao elevar a

exigência sobre as empresas, proporciona incentivos

à redução de custos e à inovação, com vista à

conquista de clientes e de mercados.

A rivalidade entre empresas proporciona preços mais

baixos, melhor qualidade, maior inovação e

variedade de escolha de bens e serviços, em

benefício dos consumidores.

6

Concorrência: Eficiência e

Ambiente

“Por um lado, uma política eficiente de gestão de resíduos baseia-se em

mercados que funcionem e, por isso, a política de concorrência pode

contribuir para uma melhor política ambiental. Por outro lado, a adoção de

instrumentos eficientes, baseados no mercado, para atingir objetivos

ambientais, também garante que os problemas de concorrência são

reduzidos ao mínimo, uma vez estabelecido um sistema de gestão de

resíduos.”

(DG COMP, 2005, DG Competition Paper Concerning Issues of Competition in Waste

Management Systems, http://ec.europa.eu/competition/sectors/energy/waste_management.pdf)

7

Intervenção pública e a

Concorrência

8

Através das políticas públicas, nomeadamente pela produção legislativa e

regulamentar, o Estado deve criar condições para uma livre concorrência.

É muitas vezes o próprio Estado que introduz restrições à concorrência,

ainda que de modo não intencional.

Já em 2009, a OCDE alertou os seus membros para as barreiras à

concorrência presentes na própria legislação e recomendou aos governos

que criassem mecanismos institucionais de avaliação concorrencial das

políticas públicas.

As intervenções das entidades públicas que, na defesa de um determinado

interesse público ou objetivo de política pública, alteram as condições

concorrenciais nos mercados devem considerar este impacto através de

análises de custo-benefício.

Estado/Concorrência/Crescimento

9

Autoridade da

Concorrência

Outras Entidades Públicas

Maior concorrência no mercado

Maior eficiência e produtividade nos sectores afetados

Mais crescimento económico = Mais bem-estar

Cultura de Concorrência

Aplicação da Lei da Concorrência Produção legislativa e regulamentar que promova a concorrência

Preços (custos) mais baixos Mais inovação

Maior diversidade

Fonte: Adaptado de OECD Competition Committee (2013), Factsheet on Competition and Growth

UEAP: Criação

10

A Autoridade da Concorrência elegeu como uma das suas prioridades

contribuir para instituir uma cultura de contínua avaliação de impacto das

políticas públicas na concorrência, em colaboração estreita com o Governo, o

Parlamento, as Entidades Reguladoras e outras entidades públicas.

Neste sentido, a Autoridade da Concorrência criou, internamente, a Unidade

Especial de Avaliação de Políticas Públicas (UEAP), que se propõe

analisar o impacto das intervenções públicas sobre o funcionamento eficiente

dos mercados.

A criação de um procedimento interno de avaliação de impacto concorrencial

de políticas públicas contribui para a eficiência e eficácia da intervenção

pública, disponibilizando às entidades decisoras mais um elemento de

informação sobre o impacto das medidas por si adotadas.

UEAP: Âmbito de intervenção

11

A UEAP propõe-se realizar a Avaliação de Impacto Concorrencial (AIC) das

intervenções públicas sobre a concorrência:

numa perspetiva ex-ante, de avaliação prévia de propostas legislativas

ou regulamentares;

numa perspetiva ex-post, de avaliação sucessiva de normas legais

aplicadas a nível central, regional ou sectorial.

O papel institucional da AdC neste quadro é de contribuir para uma

decisão pública mais informada, identificando os possíveis impactos

negativos na concorrência e propondo, se for o caso, medidas pelas quais

tais impactos possam ser minimizados ou mesmo evitados.

Dois objetivos, a solução?

Atividade da UEAP por áreas

de incidência

0 0 0 1

18

0 0 0 1 1 1

0

13

1 1 1

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

20

Produtos de Tabaco Educação Auditoria Telecomunicações Ambiente Profissões Liberais Ind. Gráfica Energia

2014 2015

12

AIC: Tipo de impacto

13

Recorrendo à experiência adquirida na análise de mercados e dos

elementos que alteram o livre jogo da concorrência, atendendo ainda à

prática de outros países em que já se implementaram procedimentos

semelhantes, considera-se que da intervenção pública podem resultar

quatro tipos de impactos sobre a concorrência:

A.Limitação do número ou variedade de fornecedores;

B.Limitação da capacidade dos fornecedores de concorrerem entre si;

C.Diminuição do incentivo aos fornecedores para concorrerem;

D.Limitação das opções dos clientes e da informação disponível.

AIC: Procedimento

14

Identificação da política pública a avaliar: - por requerimento de um organismo

público - por proposta de uma entidade pública - por iniciativa própria da AdC

Análise atendendo aos impactos esperados – aplicação de “checklist”

SIM NÃO

• Identificação e descrição dos impactos esperados

• Identificação de alternativas que mitiguem o impacto concorrencial salvaguardando o objetivo de política pretendido

• Apresentação de parecer para ponderação pelo órgão público de decisão

STOP

Disponibilidade para acompanhamento e avaliação ex-post

ALGUMA DISTORÇÃO NA CONCORRÊNCIA?

A análise concorrencial no quadro do

Sistema de Gestão de Resíduos de

Embalagens

15

Mercados relevantes e concorrência

Embaladores / Importadores

Consumidores

Retomadores Fabricantes

PF (Prestação Financeira)

VR

Preço com Eco-valor

Recicladores

Transferência de responsabilidade

(captação de produtores)

Contrato de recolha/triagem

Mercado de Retoma

Fileiras de materiais

VC

HORECA

(Resíduos urbanos < 1100 l)

PF = VC – VR + Custos Operacionais

Recolha seletiva

Triagem

Recolha Indiferenciada

SGRU Sistemas de gestão de

Resíduos Urbanos

Sistema de

recolha própria

Entidades Gestoras

16

Concorrência potencial no Sistema de

Gestão de Resíduos de Embalagens

• Entre entidades gestoras

• Entre retomadores

• Entre operadores de gestão de

resíduos

• No mercado de captação de

embaladores e importadores

• Na colocação de resíduos no mercado

de retoma

• Na contratação de OGR para a rede de

recolha própria

Concorrência Eficiência

operacional e dinâmica

Preços eficientes

Vantagens e desvantagens para a existência de segunda licença.

Preocupações concorrenciais

17

Práticas anticoncorrenciais:

- Abuso de posição Dominante:

• Exclusão de concorrentes;

• Encerramento de mercado.

[Artigo 11.º da Lei 19/2012, de 8 de maio]

- Acordos entre empresas, práticas concertadas,

ou decisões de associações de empresas:

• Fixem, direta ou indiretamente, o preço;

• Limitem ou controlem a produção, distribuição

o desenvolvimento técnico ou os

investimentos;

• Repartam os mercados ou as fontes de

abastecimento;

[Artigo 9.º e 10.º da Lei 19/2012]

Avaliação de Impacto

Concorrencial:

(A) Limitação do número ou variedade de

fornecedores;

(B) Limitação da capacidade dos fornecedores

de concorrerem entre si;

(C) Diminuição do incentivo aos fornecedores

para concorrerem;

(D) Limitação das opções dos clientes e da

informação disponível.

Tendo por referência a metodologia de avaliação de

impacto concorrencial desenvolvida pela OCDE, disponível

em: http://www.oecd.org/competition/assessment-

toolkit.htm):

Questões relevantes no

licenciamento

18

• Condições de entrada de novas Entidades Gestoras

– e.g., símbolo.

(A) Limitação do número ou variedade de fornecedores - mais provável se a

proposta normativa:

• Conceder direitos exclusivos a um único fornecedor de bens ou de serviços;

• Estabelecer regimes de licenças, permissões ou autorizações como requisitos de

atividade;

• Limitar a possibilidade de fornecimento de bens ou prestação de serviços a certo tipo

de fornecedores;

• Aumentar significativamente os custos de entrada ou de saída do mercado;

• Criar barreiras geográficas que limitem a capacidade das empresas para fornecerem

bens e serviços, ou para realizarem investimentos;

Questões relevantes no

licenciamento

19

• Relação entre as entidades gestoras e os SGRUs

– (regulação da Contribuição financeira);

• O enquadramento das redes de recolha própria;

• Relação entre as entidades gestoras e o canal Horeca, os retomadores e

os outros operadores de gestão de resíduos;

• As atividades (complementares) a desenvolver na gestão de resíduos

urbanos de grande produtores.

(B) Limitação da capacidade dos fornecedores de concorrerem entre si - mais

provável se a proposta normativa:

• Restringir a possibilidade de os vendedores determinarem os preços dos respetivos

bens ou serviços ;

• Fixar padrões de qualidade do produto que beneficiem apenas alguns fornecedores ou

fixar padrões de qualidade que excedam o nível escolhido por determinados

consumidores bem informados;

.

Questões relevantes no

licenciamento

20

• Relação entre entidades gestoras:

– Câmara de compensação;

– O registo de produtores e a troca de informação.

Registo de produtores e mecanismos de compensação

(C) Diminuição do incentivo aos fornecedores para concorrerem - se a

proposta normativa:

• Estabelecer um regime de autorregulação ou de co-regulação;

• Exigir ou estimular a publicação de dados sobre quantidades de produção,

preços, vendas ou custos das empresas;

• Isentar um determinado sector ou grupo de fornecedores da aplicação da

legislação geral de concorrência.

Intervenção da AdC no

licenciamento

• A pedido do Ministro da Economia, foi emitido parecer relativamente ao

projeto do atual DL 48/2015;

• A AdC não tem competência em matéria de licenciamento;

• Intervenção na sequência de solicitação da APA e, posteriormente, a título

oficioso, na sequência da comunicação de novos projetos de despacho

por uma das candidatas;

• Pareceres da AdC nesta matéria não são nem obrigatórios nem

vinculativos;

• A intervenção visa contribuir para a eficiência e eficácia da intervenção

pública, disponibilizando às entidades com competência para o

licenciamento mais um elemento de informação sobre o impacto

concorrencial das medidas que tencionam adotar;

• Não prejudica outras formas de intervenção em sede de práticas

restritivas e/ou controlo de concentrações.

21

Miguel Moura e Silva mmsilva@concorrencia.pt