raport drogie pieniądze

Raport

Drogie pieniądze – polskie doświadczenia

z wydatkowania środków unijnych na lata 2007–2013

Warszawa, grudzień 2013 r.

© Fundacja Energia dla Europy, Warszawa 2013ISBN 978-83-936459-5-4

Zespół redakcyjny: Michał Marciniak Agnieszka Rak Wydawca: Fundacja Energia dla Europy ul. Flory 5 m. 2 00-586 Warszawa e-mail: [email protected] http://www.fede.org.pl KRS 0000409053 Nr konta: 72 1020 1097 0000 7502 0227 2615

Wydano ze środków AECR

Michał Marciniak – prawnik, ekspert ds. funduszy europejskich. W latach 2009-2011 dyrektor Departamentu Rozwoju Obszarów Wiejskich MRiRW, wcześniej pracował w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego i Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Stypendysta programu „Lider w społeczeństwie obywatelskim” Instytutu Roberta Schumana w Budapeszcie oraz „Future EU Leaders’ Academy (FEULA)” EURO-PEUM Institute for European Policy w Pradze. Absolwent Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego. Autor raportu „Rozwój przedsiębiorczości szansą polskich obszarów wiejskich” wydanego przez Instytut Obywatelski oraz raportu „Wieś czy glo-balna wioska?” przygotowanego na zlecenie MKiDN. Ekspert Narodowego Instytutu Dziedzictwa z dziedziny źródeł finansowania dziedzictwa kulturowego.

Agnieszka Rak – planista strategiczny. Absolwentka studiów licencjackich na kie-runku Gospodarka Przestrzenna na Wydziale Geografii i Studiów Regionalnych Uniwersy-tetu Warszawskiego oraz studiów magisterskich w Zakładzie Rozwoju i Polityki Lokalnej, specjalność Planowanie strategiczne rozwoju regionalnego i lokalnego. Członkini Stowa-rzyszenia Integracji Stołecznej Komunikacji (SISKOM), gdzie jest współodpowiedzialna za tworzenie Warszawskiej Mapy Barier. Współautorka dwóch opracowań dotyczących barier w przestrzeni: „Dostępność warszawskich stacji i przystanków kolejowych” oraz „Diagnoza głównych barier architektonicznych w przestrzeni publicznej Warszawy”.

Wykaz skrótów ...........................................................................................................................7

Streszczenie .................................................................................................................................9

Wprowadzenie ....................................................................................................................... 13

Konkurencyjność gospodarki oraz kapitał intelektualny......................................... 21

Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka ............................................... 26

Spójność społeczna oraz zatrudnienie ........................................................................... 35

Program Operacyjny Kapitał Ludzki ...................................................................... 38

Infrastruktura oraz środowisko naturalne ..................................................................... 45

Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko 2007–2013 ...................... 49

Rozwój regionalny ................................................................................................................. 57

Wsparcie w ramach Regionalnych Programów Operacyjnych .................... 60

Europejska Współpraca Terytorialna ...................................................................... 71

Program Operacyjny Rozwój Polski Wschodniej ............................................... 73

Wspólna Polityka Rolna ....................................................................................................... 79

Wspólna Polityka Rybołówstwa ........................................................................................ 87

Sprawne państwo .................................................................................................................. 91

Program Operacyjny Pomoc Techniczna ............................................................. 91

Spis treści

Raport Drogie pieniądze – polskie doświadczenia z wydatkowania środków unijnych na lata 2007-2013

7

Wykaz skrótów

ARiMR Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji RolnictwaB+R prace badawczo-rozwojoweB+R+I prace badawczo-rozwojowo-innowacyjneEFR Europejski Fundusz RybackiEFRR Europejski Fundusz Rozwoju RegionalnegoEFRROW Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów WiejskichEFS Europejski Fundusz SpołecznyEWD Edukacyjna Wartość DodanaEWT Europejska Współpraca TerytorialnaFS Fundusz SpójnościGDDKiA Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i AutostradGDDKiA Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i AutostradICT sektor technologii informacyjnych i komunikacyjnychIOB Instytucje Otoczenia BiznesuIRZ System Identyfikacji i Rejestracji ZwierzątIT ang. information technologyJST jednostka samorządu terytorialnegoKE Komisja EuropejskaLGD Lokalna Grupa DziałaniaLGR Lokalna Grupa RybackaLPIS Land Parcel Identification System, system Identyfikacji Działek RolnychLSROR Lokalna Strategia Rozwoju Obszarów RybackichMAiC Ministerstwo Administracji i CyfryzacjiMEN Ministerstwo Edukacji NarodowejMŚP sektor małych i średnich przedsiębiorstwNFZ Narodowy Fundusz ZdrowiaNIK Najwyższa Izba KontroliNSRO Narodowe Strategiczne Ramy OdniesieniaNUTS ang. Nomenclature of Units for Territorial StatisticsOECD Organisation for Economic Co-operation and Development, Organizacja Współpracy Gospodarczej i RozwojuOP oś priorytetowaOZE odnawialne źródła energii


8

PARP Polska Agencja Rozwoju PrzedsiębiorczościPIAP Publiczne Punkty Dostępu do InternetuPKB produkt krajowy bruttoPKP Polskie Koleje PaństwowePKP PLK Polskie Koleje Państwowe Polskie Linie KolejowePO IG Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka 2007–2013PO IiŚ Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko 2007–2013PO KL Program Operacyjny Kapitał Ludzki 2007–2013PO PT Program Operacyjny Pomoc Techniczna na lata 2007–2013PO RPW Program Operacyjny Rozwój Polski Wschodniej na lata 2007–2013PO RYBY Program Operacyjny Zrównoważony Rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich na lata 2007–2013PROW Program Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013PS Polityka SpójnościRPO Regionalny Program OperacyjnySSE specjalna strefa ekonomicznaSSN standard siły nabywczejTEN-T transeuropejska sieć transportowaTIK technologia informacyjno-komunikacyjnaUE Unia EuropejskaUE-27 Unia Europejska w składzie 27 państw obowiązującym do 30.06.2013 r.UE-28 Unia Europejska w składzie 28 państw obowiązującym po 1.07.2013 r.WPR Wspólna Polityka RolnaWPRyb Wspólna Polityka RybołówstwaZSZiK Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli


9

Streszczenie

Celem opracowania była analiza efektywności wydatkowania środków przy-znanych Polsce w perspektywie finansowej lat 2007–2013. Porównana została wysokość alokacji z osiągniętymi dzięki temu efektami. Badanie objęło następujące obszary tematyczne: Konkurencyjność gospodarki oraz kapitał intelektualny, Spój-ność społeczną oraz zatrudnienie, Infrastrukturę oraz środowisko naturalne, Rozwój regionalny oraz Sprawne państwo. Analizie poddano również wydatkowanie środ-ków unijnych w ramach Wspólnej Polityki Rolnej i Wspólnej Polityki Rybołówstwa.

Zastosowano metodę badawczą polegającą na analizie dokumentów i danych zastanych. Analizie poddane zostały listy projektów realizowanych w perspektywie finansowej 2007–2013, roczne sprawozdania z realizacji poszczególnych progra-mów operacyjnych, doniesienia prasowe, raporty i ewaluacje. Odniesiono się rów-nież do dokumentów programowych przyszłej perspektywy finansowej 2014–2020.

Niewątpliwym sukcesem mijającej perspektywy finansowej jest infrastruktura. Powszechnie mówi się o widocznych efektach unijnego wsparcia, jakim są kilometry wybudowanych autostrad i dróg. Dostrzegamy prostsze chodniki i ulice, zielone parki i skwery, odnowione centra wsi. Fundusze unijne 2007–2013 to również baseny, pływalnie, parki wodne i ośrodki sportowe wraz ze stadionami na finał Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012. Niestety realne jest ryzyko, że wiele z tych inwestycji okaże się nierentownymi, gdyż zostały wybudowane zbyt blisko innych, już funkcjonujących ośrodków, bądź brak będzie środków samorządowych na utrzymanie obiektu. Można wręcz odnieść wrażenie, że ad-ministracji rządowej i samorządowej trudno jest oprzeć się pokusie chwalenia się szybkim wydatkowaniem środków unijnych. Tymczasem warto zwolnić tempo, aby móc dostrzec coś więcej niż jedynie słupki w statystykach.

W okresie programowania 2007–2013 konkurencyjność polskiej gospodarki nie uległa znaczącej poprawie. Według opublikowanego w 2013 r. rankingu Innova-tion Union Scoreboard, Polska należy do grupy zwanej „skromnymi innowatorami” i osiąga wynik ponad dwukrotnie niższy niż średnia dla całej UE1 (Unii Europejskiej).

1 UE – Unia Europejska, gospodarczo-polityczny związek demokratycznych państw europejskich, powstały 1.11.1993 r. na mocy traktatu z Maastricht. Polska jest jego członkiem od 1.05.2004 r.


10

Wskaźnik konkurencyjności jest również jednym z najniższych w UE-27, wynosi od 30 do 50 średniej dla państw członkowskich. Naukowcy opatentowują coraz więcej wynalazków, jednak biznes nie jest nimi zainteresowany. Firmy nie chcą ich kupować, a później wdrażać w swojej działalności. Duże zastrzeżenia można mieć również do wsparcia oferowanego przedsiębiorcom przez IOB2 (Instytucje Otocze-nia Biznesu). Przykładem nieefektywnej inwestycji jest Elbląski Park Technologiczny na Modrzewinie-Południu, który wyposażony kosztem unijnego wsparcia w kwocie 70 mln zł, przyciągnął jedynie 19 firm z regionu. Idealnym przykładem finanso-wania mało odkrywczych projektów były dotacje na budowę stron na portalach społecznościach dla grup zbyt mało licznych, by opierać na nich model biznesowy.

W zakresie spójności społecznej przeprowadzone zostały liczne szkolenia i kursy skierowane do wielu grup potencjalnie zagrożonych, czyli mniejszości narodowych, kobiet, bezrobotnych, młodzieży, osób po 50. roku życia oraz osób niepełnosprawnych. Podnoszenie kompetencji tych grup społecznych nie przeło-żyło się na znaczny wzrost ich zatrudnienia. Wokół organizacji szkoleń rozwinął się cały sektor biznesu, często oferujący szkolenia niskiej jakości. Poziom bezrobocia, zwłaszcza wśród osób młodych, nadal wzrasta. Finansowana z unijnych dotacji polityka pracy skierowana do młodych ogranicza się do szkoleń, kursów i staży niecieszących się znacznym zainteresowaniem oraz kierunków zamawianych, po których nie zawsze można znaleźć zatrudnienie. W sprawozdaniach z wydatkowania środków PO KL3 (Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki) można wskazać przykła-dy projektów nieprzemyślanych. Jednym z najbardziej absurdalnych projektów finansowanych ze środków PO KL było szkolenie za 48 tys. zł, przeprowadzone przez stowarzyszenie „W Tonacji Serca”, które zorganizowało warsztaty dźwięku dla bezrobotnych z Jelcza-Laskowic. Podczas spotkania dźwięki gongów i dzwonków miały pomóc osobom szukającym pracy powrócić do równowagi emocjonalnej, psychologicznej i zdrowotnej. Za nieefektywne można również uznać finansowanie niektórych kursów na przekwalifikowanie grup pracowników. Przykładem mogą być finansowane z PO KL i skierowane dla odchodzących z zawodu nauczyciela kursy na operatora wózka widłowego.

Efektem wydatkowania środków unijnych na transport są nowe tabory ko-munikacji miejskiej. Na ulicach miast pojawiły się liczne nowe składy autobusów, tramwajów. Innym przykładem są wielkie inwestycje infrastrukturalne, między innymi budowa II linii metra w Warszawie, wymiana taboru. Pomimo inwestycji w infrastrukturę transportową nadal nie są wykorzystywane inteligentne systemy

2 IOB – Instytucje Otoczenia Biznesu są to ośrodki przedsiębiorczości, ośrodki innowacji oraz instytucje finansowe odpowiedzialne za promocję i inkubację przedsiębiorczości, współpracę nauki z biznesem oraz dostarczanie usług finansowych.

3 PO KL – Program Operacyjny Kapitał Ludzki, jeden z programów finansowanych z Europejskiego Funduszu Społecznego realizowany w Polsce w latach 2007-2013, jego celem było zwiększanie kompetencji osób pracujących i prowadzących działalność gospodarczą, aktywizacja osób bezrobotnych oraz wspieranie osób znajdujących się w trudnej sytuacji.


11

transportowe, które usprawniłyby funkcjonowanie transportu oraz poprawiłyby bezpieczeństwo użytkowników ruchu. W ocenie mieszkańców i użytkowników komunikacji duże koszty inwestycji transportowych nie przekładają się na ich jakość ani szybkość powstawania. Do jednego z „10 budowlanych absurdów za kasę z UE” zaliczono tunel kolejowy na lotnisko Chopina w Warszawie. Jego budowa kosztowała 366 mln zł, a dofinansowanie z UE było wysokości 202 mln zł.

Krytyce poddawane są astronomicznie drogie koszty inwestycji drogowych finansowanych ze środków UE. 1 mld zł wydatkowany został również na zbęd-ne ekrany akustyczne ustawiane wzdłuż dróg przebiegających obok terenów wyludnionych, pól czy ugorów, które dodatkowo generują koszty utrzymania. Kolejny przykład to oświetlenie dróg. W gminie Zabrodzie w 2010 r. za oświetlanie 8-kilometrowego odcinka nowej obwodnicy Wyszkowa trzeba było zapłacić 350 tys. zł.

W zakresie rozwoju regionalnego dystans polskich regionów względem in-nych państw UE zmniejsza się, jednak zróżnicowanie wewnątrz kraju rośnie. Wynika to z przyspieszenia rozwoju regionów, w których zlokalizowane są bieguny wzrostu oraz powolnego rozwoju obszarów zapóźnionych. Pomimo wydatkowania środków unijnych w kolejnych dwóch perspektywach finansowych budżetów unijnych, od 2004 r. nie uległ istotnej zmianie poziom rozwoju społeczno-gospodarczego regionów kraju, w tym Polski Wschodniej. Wyjątkiem jest województwo pomorskie, które w 2004 r. zaliczane było do regionów o średniowysokim poziomie rozwoju, natomiast w 2011 r. zaliczane było do regionów o wysokim poziomie. Regiony Polski Wschodniej: podkarpackie, lubelskie i świętokrzyskie nadal zaliczane są do regionów o niskim poziomie rozwoju. Województwo warmińsko-mazurskie odnotowało nawet spadek, będąc zaliczanym w 2004 r. do regionów o średnioni-skim poziomie rozwoju, plasując się w 2011 r. pośród regionów o niskim rozwoju społeczno-gospodarczego Polski w skali wojewódzkiej. Jako przykład absurdów budowlanych powstałych ze środków unijnych można podać projekt remontu Opery i Filharmonii Podlaskiej, dofinansowany ze środków UE w wysokości 100 mln zł, a całkowity koszt projektu to 180 mln zł. Innym przykładem mało efektywnej kosztowo inwestycji finansowanej ze środków unijnych jest świecący pustkami Matecznik Mazowsza, centrum kulturalne pod Warszawą wybudowane za 62 mln zł unijnej dotacji, czy port w Węgorzewie dla 5 łódek za 2,5 mln zł.

Przykłady nieefektywnego wydatkowania środków unijnych można również wskazać w obszarze programów pomocowych kierowanych na wieś i obszary wiejskie. Przede wszystkim należy wskazać na wysokie koszty budowy systemu informatycznego obsługującego rolnicze dopłaty, oraz funkcjonowania rolniczych agencji płatniczych. Roczne koszty Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnic-twa4 (ARiMR) obsługującej system rolniczych dopłat to blisko 2,4 mld zł.

4 ARiMR – Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa powstała w 1994 r. w celu wspie-rania rozwoju rolnictwa i obszarów wiejskich. Pełni rolę akredytowanej agencji płatniczej


12

Licznie realizowane inwestycje w gminach, na które nie ma rzeczywistego zapotrzebowania, generują ogromne koszty utrzymania. Gmin nie stać na ogrza-nie pomieszczeń w wyremontowanych świetlicach wiejskich, a tym bardziej na zatrudnianie kadry, bez której obiekty nie zaczną funkcjonować. W efekcie liczne świetlice i domy kultury finansowane ze środków PROW5 (Program Rozwoju Ob-szarów Wiejskich) stoją puste. W wykorzystywaniu środków unijnych nadmierny nacisk położony jest na absorpcję funduszy, a mniej uwagi poświęca się kwestiom ich odpowiedniej alokacji i efektywności użycia. Brak planowania w aplikowaniu o środki unijne przez gminy w perspektywie finansowej 2007–2013 może mieć negatywne konsekwencje dla przyszłego okresu programowania 2014–2020.

W opracowaniu przytoczone zostały przykłady nieracjonalnego wydatkowa-nia środków unijnych, występujących praktycznie w każdym obszarze interwencji funduszy UE. Istnieje obawa, że przy takim tempie działań nie uda się sprostać wyzwaniom przedstawionym w raporcie „Polska 2030”. Stojąc przed kolejną per-spektywą finansową wydatkowania środków UE na lata 2014–2020, warto wska-zać na obszary nieprzemyślanego wsparcia unijnego, aby w przyszłości uniknąć błędów. Strategia dla wydatkowania funduszy unijnych powinna jednoznacznie wskazywać na konieczność zdyscyplinowanego i jednocześnie prorozwojowego wydatkowania funduszy UE. Działania te powinny być realizowane nawet za cenę niepełnego wykorzystania wsparcia unijnego.

oraz zajmuje się wdrażaniem instrumentów współfinansowanych z budżetu UE oraz udziela pomocy ze środków krajowych.

5 PROW – Program Rozwoju Obszarów Wiejskich, jest instrumentem realizacji polityki UE w zakre-sie rozwoju obszarów wiejskich w Polsce. W latach 2007-2013 program współfinansowany jest ze środków unijnych Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz budżetu krajowego.


13

Wprowadzenie

Polska od wejścia do Unii Europejskiej jest jednym z głównych beneficjentów netto środków finansowych. Od 2004 r. UE stawia na rozwój naszego kraju oraz na korzyści, jakie z tego tytułu osiągnie. Z każdego zainwestowanego w politykę rozwoju regionalnego euro do krajów zachodniej Unii wraca 85 eurocentów6. Polska jest jedną z bardziej obiecujących gospodarek a także rynków zbytu. Dostaliśmy niepowtarzalną szansę, z której powinniśmy skorzystać. Aby po okresie dopływu tak znacznej puli środków finansowych postęp w kraju był jak największy, należy poddać krytycznej ocenie dotychczasowe dysponowanie dotacjami.

W 2013 r. minęło 9 lat, odkąd Polska przystąpiła do Unii Europejskiej. W tym okresie korzystano ze środków finansowych przygotowanych na okres trwania dwóch perspektyw finansowych: 2000–2006 (w Polsce od momentu przystąpie-nia 2004–2006) oraz 2007–2013. Alokacja środków przyznanych poszczególnym państwom została przedstawiona na wykresie. Polska w perspektywie finansowej 2007–2013 jest największym beneficjentem netto środków pieniężnych z Fundu-szy UE.

Korzyści płynące z przystąpienia Polski do UE oceniane są przez większość Polaków bardzo pozytywnie, wzrasta również nasze zadowolenie z obecności kraju w grupie UE-287. Od maja 2004 r. poparcie dla członkostwa Polski w UE wzrosło z 60% do 85% (CBOS, kwiecień 2009) lub też z 42% do 60% (Eurobaromer 71, wiosna 2009)8. Najliczniejszą grupą beneficjentów są polskie samorządy, które również wyrażają swoje zadowolenie z obecności w UE. Według 84% przedstawicieli samo-rządu integracja przynosi więcej korzyści niż strat9. Z badania przeprowadzonego przez ISP10 (Instytut Spraw Publicznych) wśród 767 przedstawicieli samorządu tylko

6 Za każdego euro dotacji UE Niemcy odzyskują 85 centów, http://marucha.wordpress.com/2010/09/28/z-kazdego-euro-dotacji-ue-niemcy-odzyskuja-85-centow [dostęp: 6.12.2013].

7 UE-28 – Unia Europejska w aktualnym składzie 28 państw. 8 Polacy 5 lat po wejściu do UE, http://ec.europa.eu/polska/news/opinie/090824_j.kuchar-

czyk_polacy_5_lat_po_wejsciu_do_ue_pl.htm [dostęp: 28.11.2013]. 9 Ł. Wenerski, Unia daje czy zabiera? Dekada członkostwa Polski w UE w oczach przedstawicieli

polskich samorządów, Warszawa 2013. 10 ISP – Fundacja Instytut Spraw Publicznych jest niezależnym ośrodkiem badawczo-analitycznym.


14

jeden respondent nie aplikował o dotacje unijne, 89% ankietowanych aplikowało regularnie, a 11% czasami11.

Opinie Polaków są uzasadnione, ponieważ zmiany zachodzące w każdej dziedzinie życia są znaczne i przez większość osób dostrzegane. Zmiany te warto przedstawić za pomocą twardych danych, czyli efektów kończącej się perspektywy finansowej 2007–2013:

� 10 764 km dróg, w tym 1 326 km autostrad i dróg ekspresowych; � 1 643 km zbudowanych lub zmodernizowanych linii kolejowych;

11 ISP – Fundacja Instytut Spraw Publicznych jest niezależnym ośrodkiem badawczo-analitycznym.

Wykres 1. Kwoty dla poszczególnych państw członkowskich w okresie finansowaia 2007–2013

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych ze strony Regional Policy – Inforegio, http://ec.europa.eu/regional_policy/thefunds/funding/index_en.cfm [dostęp: 5.12.2013].

67 185 549 244 €

34 657 733 981 €

27 957 849 976 €

26 526 375 721 €

25 488 616 290 €

24 921 148 600 €

21 411 560 512 €

20 210 261 445 €

19 213 036 712 €

13 449 221 051 €

11 498 331 484 €

9 890 937 463 €

6 775 492 823 €

6 673 628 244 €

4 530 447 634 €

4 101 048 636 €

3 403 459 881 €

2 063 500 766 €

1 660 002 737 €

1 626 091 888 €

1 595 966 044 €

1 204 478 581 €

840 123 051 €

750 724 742 €

612 434 992 €

509 577 239 €

50 487 332 €

7 901 894 227 €

Polska

Hiszpania

Włochy

Czechy

Niemcy

Węgry

Portugalia

Grecja

Rumunia

Francja

Słowacja

Wielka Brytania

Litwa

Bułgaria

Łotwa

Słowenia

Estopnia

Belgia

Holanadia

Szwecja

Finlandia

Austria

Malta

Irlandia

Cypr

Dania

Luksemburg

EWT


15

� 2 380 zakupionych lub zmodernizowanych jednostek taboru komunikacji miejskiej;

� 400 oczyszczalni ścieków; � 418 inwestycji w zakresie odnawialnych źródeł energii; � 323 901 nowych miejsc pracy; � 146 672 dzieci w wieku 3–5 lat objętych edukacją przedszkolną; � 44 120 km sieci Internetu szerokopasmowego; � 5 655 nowych e-usług; � 511 ośrodków badawczych; � 1 349 uczelni i jednostek naukowych, � 1 672 laboratoriów; � 1 764 dofinansowanych pomysłów innowacyjnych; � 2 846 wdrożonych technologii; � 26 300 wspartych przedsiębiorstw; � 237 wspartych instytucji otoczenia biznesu12.

Poza wyżej przedstawionymi działaniami, obecność w UE wywołuje szereg efektów miękkich związanych z europeizacją. Efekty te, pomimo iż często niezau-ważane, mają dużo większe znaczenie dla rozwoju współczesnego społeczeństwa. Europeizacja jest jednym z procesów globalizacji, sieciowania. Jednostki samo-rządu terytorialnego czy też zwykli obywatele – nie chcąc zostać pominiętymi oraz aby móc konkurować na rynku globalnym – wchodzą w relacje z innymi jednostkami publicznymi oraz podmiotami gospodarczymi. Budowane są sieci powiązań z instytucjami UE, polskich firm z zagranicznymi, polskich pracowników z międzynarodowymi korporacjami. W wyniku istnienia tej relacji u podmiotów włączonych w sieć zachodzą zmiany. Zgodnie z klasyfikacją Börzell i Rissego, zostały one podzielone na trzy typy:

� absorpcja – samorządy dostosowują się do pewnych wymogów unijnych (np. fundusze, dyrektywy), ale w dość płytki i powierzchowny sposób, sta-rając się jak najmniej zmieniać dotychczasowe normy i wartości;

� akomodacja – adaptacja struktur. Następują trwałe zmiany w strukturach instytucjonalnych samorządu, powstają nowe jednostki organizacyjne w ramach urzędu;

� transformacja – zmiana systemu wartości, preferencji, praktyk. Zachowa-nie samorządu zmienia się głębiej, np. przeobraża się hierarchia priorytetów lub styl organizacji; powodem nie jest nakaz UE, ale przeświadczenie, że tak jest lepiej13.

12 Efekty Funduszy Europejskich 2007–2013, https://www.mrr.gov.pl/fundusze/fundusze_euro-pejskie/wykorzystanie_funduszy/efekty/strony/start.aspx [dostęp: 28.11.2013].

13 T.A. Börzel, T. Risse, Europeanization: The Domestic Impact of EU Politics, [w:] Handbook of European Union Politics, London 2007.


16

Członkostwo w UE w różnym stopniu wpływa na zmianę zarządzania i postę-powania beneficjentów. Jest to jednak zjawisko pozytywne, ponieważ zobowiązuje do poprawy efektywności planowanych przez nich działań. W wyniku europeizacji samorządy dostrzegły znaczenie dokumentów strategicznych. Większość gmin posiada strategie rozwoju, Wieloletnią Prognozę Finansową czy też Wieloletni Plan Inwestycyjny. Często motywem powstania takich dokumentów była chęć otrzymania dotacji unijnej, jednak dla wielu w późniejszym czasie okazywały się być przydatne w zarządzaniu gminą. Pozostałe podmioty z sektora publicznego czy gospodarczego, starając się o dofinansowanie ze środków UE, również musiały wiele zmienić, chociażby zdobyć odpowiednią wiedzę – to tylko jedne z wielu pozytywnych przykładów europeizacji.

Pomimo wielu niepodważalnych korzyści płynących z wydatkowania środków unijnych, rankingi innowacyjności i konkurencyjności plasują Polskę na ostatnich miejscach wśród krajów europejskich. Powstają zatem liczne pytania: Czy właściwie wydajemy fundusze UE? Na ile i czy w ogóle nasze działania w tym zakresie zamieniają się w pozytywne trwałe wartości?

Uzyskanie odpowiedzi na te pytania jest niezwykle istotne przed zbliżającą się kolejną perspektywą finansową 2014–2020. Ocena działań krajowych jest o tyle ważna, że sama polityka wydatkowania środków unijnych była wielokrotnie poddawana krytyce. Przykładem może być toczący się od wielu lat spór pomiędzy wyrównywaniem różnic międzyregionalnych a wspieraniem konkurencyjności. Wynikiem polityki rozwoju regionalnego prowadzonej przez Unię jest tendencja do szybkiego zmniejszania się różnic w układzie państw i powolnego zmniejszania się zróżnicowań w układzie regionów UE (NUTS 2 i NUTS 314), która w pewien sposób podważa efektywność prowadzonych działań. Przed kolejnym okresem programo-wania na szczeblu unijnym powstały dwa raporty obiektywnie oceniające plusy i minusy dotychczasowej polityki. Pierwszy z nich to „Inwestowanie w przyszłość Europy. Piąty raport na temat spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej”15, czyli tzw. Piąty Raport Kohezyjny; drugi to niezależny raport wykonany na prośbę Danuty Hübner przez Fabrizio Barca – „Program dla zreformowanej polityki spójno-ści”. Na fali samokrytyki również i my powinniśmy obiektywnie spojrzeć na swoje działania, póki jest czas na ich poprawę.

Piąty Raport Kohezyjny oraz dokument sporządzony przez F. Barca wskazują najbardziej widoczne słabe strony polityki spójności, czyli:

14 NUTS – ang. Nomenclature of Units for Territorial Statistics, standard geokodowania rozwinięty w UE na potrzeby identyfikowania statystycznych jednostek terytorialnych. NUTS 1 to regiony, czyli grupy województw w Polsce. NUTS 2 są to województwa, NUTS 3 są to podregiony, czyli grupy powiatów.

15 KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO, KOMITETU REGIONÓW ORAZ EUROPEJSKIEGO BANKU INWE-STYCYJNEGO Wnioski z piątego sprawozdania w sprawie spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej: przyszłość polityki spójności, Bruksela COM 2010, 642/3.


17

� braki w zakresie planowania strategicznego, pominięcie polityki ukierun-kowanej terytorialnie;

� niedostateczna koncentracja na priorytetach, brak zróżnicowania po-między działaniami sprzyjającymi konwergencji a tymi wspierającymi konkurencyjność;

� zbyt małe ukierunkowanie na wyniki; � problemy metodologiczne i operacyjne uniemożliwiające właściwe zasto-

sowanie wskaźników; � brak debaty na temat polityki oraz jej wpływu na obywateli na różnych

szczeblach podziału terytorialnego16; � brak zachęt do podejmowania reform potrzebnych do efektywnego wy-

korzystania środków; � niewystarczająco skuteczny system monitorowania i oceny; � wykorzystanie głównie bezzwrotnych środków finansowych; � zmienny i skomplikowany system realizacji17.

W Piątym Raporcie Kohezyjnym znajdują się informacje o poziomie rozwoju poszczególnych państw UE. W kontekście niniejszego opracowania warto przyto-czyć, jak prezentowała się Polska w 2010 r. na tle pozostałych, wówczas 27 krajów:

� Poziom PKB18 (produkt krajowy brutto) na mieszkańca (SSN) w 2008 r. wyniósł ok. 50% średniej dla UE-2719, tym samym Polska zajęła 25. pozycję spośród badanych państw.

� Wskaźnik – ludzie w wieku produkcyjnym, którzy przenieśli się do innego regionu UE w ubiegłym roku dla lat 2007–2008 wyniósł poniżej 0,7 śred-niej UE-27, najwięcej (od 0,7 do 1,5) było w województwach dolnośląskim i opolskim, wyniki te są najniższe wśród państw UE-27. Emigracja Polaków na stałe, czyli z zarejestrowaną zmianą miejsca zamieszkania, jest na naj-niższym w Europie poziomie.

� Stopa zatrudnienia wśród osób w wieku 20–64 lat w 2008 r. w regionach Polski osiągała 3 najniższe progi zatrudnienia; najniższy, bo poniżej 60%, był w zachodniopomorskim, natomiast najwyższy spośród regionów Polski osiągało mazowieckie (70–75%); zmiana stopy zatrudnienia najwyższa

16 F. Barca, Program dla zreformowanej polityki spójności, Podejście ukierunkowane terytorialnie w osiąganiu celów i oczekiwań Unii Europejskiej, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, 2009, http://www.mir.gov.pl/fundusze/Fundusze_Europejskie_2014_2020/Negocjacje_2014_2020/Raporty/Documents/raport_barca_pl.pdf [dostęp: 28.11.2013].

17 Raport Komisji Europejskiej, Inwestowanie w przyszłość Europy, piąty raport na temat spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej, Luksemburg, 2010.

18 PKB – produkt krajowy brutto mierzony „standardem siły nabywczej” (SSN). 19 UE-27 – Unia Europejska w składzie 27 państw, który obowiązywał do 30 czerwca 2013 r.


18

wśród krajów UE była w województwach: lubuskim, świętokrzyskim i śląskim.

� Pod względem osób w wieku 25–64 lata posiadających wyższe wykształce-nie w 2008 r. Polska wypadła średnio na tle krajów starej UE, jednak znacz-nie lepiej niż inne kraje Europy Środkowo-Wschodniej oraz Południowej; najwyższy odsetek populacji posiadającej wyższe wykształcenie występuje w województwie mazowieckim (27–30%).

� Pod względem udziału osób przedwcześnie kończących edukację szkolną w wieku 18–24 lat w latach 2007–2009 Polska wypadła najlepiej spośród UE-27. We wszystkich regionach kraju odsetek populacji kończącej edukację jest na poziomie poniżej 8% lub 8–10%.

� Łączne wydatki na badania i rozwój w 2007 r. wypadają słabo, większość regionów osiąga wynik poniżej 0,5% PKB lub 0,5–1% PKB, poza Mazowszem, gdzie jest ono na poziomie 1–2% PKB; sytuacja wygląda bardzo podobnie, jeżeli chodzi o zasoby ludzkie w sektorze naukowo-technologicznym.

� Pod względem wniosków patentowych do Europejskiego Biura Patento-wego, Polska ma najniższą wartość wskaźnika, czyli poniżej 100 wniosków na 1 mln mieszkańców, jednak wynik ten nie różni się od osiąganych przez inne kraje Europy Środkowo-Wschodniej.

� Potencjalny wzrost dostępności transportu drogowego jest najwyższy spo-śród państw UE, przewiduje się wzrost o ok. 75%, a w niektórych rejonach nawet powyżej 105%. Podczas gdy szacowany rzeczywisty wzrost dostęp-ności transportu drogowego jest najniższy spośród UE-27, w większości obszaru kraju wynosi poniżej 60%.

� Potencjalny wzrost dostępności transportu kolejowego dla Polski wynosi od 70% do powyżej 100%, jednak szacowany rzeczywisty wzrost w większości regionów przewidywany jest na poziomie poniżej 60% do 90%.

� Liczba gospodarstw domowych posiadających łącze szerokopasmowe w 2009 r. w Polsce wypadła średnio, ok. 50–60% wszystkich gospodarstw domowych ma do niego dostęp.

� Wskaźnik konkurencyjności w 2010 r. był jednym z niższych w UE-27, od 30% do 50% średniej dla państw UE, najlepiej pod względem konkurencyjności wypadło Mazowsze oraz Śląsk.

� Śmiertelność noworodków w latach 2006–2007 była jedną z wyższych w UE-27.

� Stopa bezrobocia jest jedną z wyższych w UE-27, trzy województwa osiągają najwyższy próg, czyli powyżej 8,9% siły roboczej20.

20 UE-27 – Unia Europejska w składzie 27 państw, który obowiązywał do 30 czerwca 2013 r.


19

Jak widać z przedstawionych powyżej statystyk, Polska wypada kiepsko na tle UE-27 oraz średnio na tle państw z którymi wstąpiła do UE. Dlatego przed rozpo-częciem kolejnej perspektywy finansowej należy zastanowić się nad efektywnością wydatkowanych środków.

Niniejsze opracowanie przybliży efekty działań zrealizowanych w perspekty-wie finansowej 2007–2013 w podziale na kategorie: konkurencyjność, środowisko, społeczeństwo, rozwój regionalny oraz sprawność administracji. Podział ten wynika z logiki przyjętej w raporcie „Polska 2030. Wyzwania rozwojowe”. Zostały w nim wskazane efekty, jakie Polska powinna osiągnąć w perspektywie następnych dziesięcioleci. Koncepcją opracowania jest ocena, czy działania realizowane za pomocą środków z UE przyczyniają się do osiągania efektów wymienionych w ra-porcie. Interwencje prowadzone z Funduszy UE powinny wspierać realizację celów przyjętych w krajowych dokumentach strategicznych, zgodnie z zasadami prowa-dzenia polityki, takimi jak: partnerstwo, dodatkowość, subsydiarność, koncentracja, programowanie, koordynacja, zgodność oraz ocena. Najważniejsza w kontekście opracowania jest zasada dodatkowości, mówiąca o tym, że środki z Funduszy UE są jedynie dodatkiem do środków przeznaczonych na dany projekt przez władze państwowe, regionalne lub lokalne. Oznacza to, że projekty realizowane przez podmioty krajowe powinny wynikać z ich rzeczywistych potrzeb i dopiero wtedy, kiedy wpisują się w polityki unijne pozyskiwać dofinansowanie. Podporządkowanie działań tylko pod dotacje unijne jest podstawowym błędem prowadzącym do nieefektywnego rozwoju regionów. Konieczność dokonania oceny wydatkowania środków potwierdzają poniższe cytaty:

Jeśli przy rosnącej konkurencyjności w gospodarce globalnej Polska chce uniknąć zagrożenia dryftem rozwojowym, to należy w nowy spo-sób zdefiniować determinanty i instrumenty polityki rozwoju. Trzeba to uczynić teraz, bo już dzisiaj zaczyna się przyszłość, mimo że obraz świa-ta przysłaniają nam obecnie doświadczenia kryzysu21.

Prof. Rybiński: Widzę pewnie pozytywne zmiany. Te 67 mld euro, które dostaliśmy do tej pory, zostało w dużej części – ok. 80 proc. – zmarnowa-ne. To już się stało, rozlanego mleka się z powrotem do butelki nie wleje. Nie ma co rozpaczać, pieniądze zostały zmarnowane, trudno. Przyniosło to jedynie efekt popytowy, co było przyjemne dla ludzi, którzy siedzieli przy korycie z pieniędzmi unijnymi – oni podnieśli swój standard życia, ale gospodarka na tym nie zyskała. Natomiast dostrzegam pewne po-zytywne efekty, bo jednak uczymy się na błędach. Jak patrzę na nowe sposoby działania Narodowego Centrum Badań i Rozwoju, to widzę, że niektóre programy wyciągnęły lekcję z błędów i wypaczeń. Natomiast

21 M. Boni, Polska 2030. Wyzwania rozwojowe, Warszawa, 2009, s. 3.


20

jak oceniam Programy Operacyjne, które wcześniej przytoczyłem, to wi-dzę, że te lekcje nie do końca zostały odrobione i zostało sporo patologii. Trochę się uczymy – w niektórych sektorach sposoby działania zosta-ły zmienione, nie ma finansowania bezsensownych projektów – ale te zmiany powinny iść dużo dalej niż obserwujemy to obecnie w dokumen-tach rządowych22.

22 Wywiad z Prof. Rybińskim, http://wpolityce.pl/wydarzenia/67860-prof-rybinski-panstwo-jest-psute-coraz-bardziej-67-mld-euro-ktore-dostalismy-do-tej-pory-zostalo-w-duzej-czesci-zmarnowane-nasz-wywiad [dostęp: 3.12.2013].


21

Konkurencyjność gospodarki oraz kapitał intelektualny

Zgodnie z wyzwaniami rozwojowymi przedstawionymi w raporcie „Polska 2030. Wyzwania rozwojowe”, w najbliższych dziesięcioleciach polska polityka rozwoju powinna dążyć do osiągnięcia poziomu państw rozwiniętych. Miary ma-kroekonomiczne sukcesu przyjęte w raporcie to: zwiększenie długookresowego tempa wzrostu produktu i produktywności pracy co najmniej do 5%; odwrócenie wieloletniego trendu obniżania się wskaźnika aktywności zawodowej i dążenie do osiągnięcia poziomu 75%; zwiększenie równowagi stopy inwestycji prywatnych do 25% PKB; zwiększenie udziału produktów high-tech w polskim eksporcie do 40% oraz wysokiej elastyczności rynku pracy, jako reakcja bezrobocia na sygnały ożywienia gospodarki po okresie kryzysu. W zakresie kształtowania gospodarki opartej na wiedzy oraz rozwoju kapitału intelektualnego, szczegółowymi celami, jakie powinny zostać osiągnięte, są: sprawnie działające mechanizmy konkurencji wprowadzone do systemu edukacji; efektywny system alokacji środków na podmioty działające w sferze szkolnictwa wyższego oraz nauki; zwiększony udziału inwestycji zagranicznych w sektorach opartych na wiedzy; wzmocnione powiązania instytucji sektora edukacji na wszystkich poziomach z sektorem gospodarki oraz nowoczesny i szeroki zakres oddziaływania systemu wspierania innowacji polskich przedsiębiorstw.

Końca dobiega już drugi okres programowania, a w kolejnym nadal podkreśla się konieczność zwiększania konkurencyjności gospodarki, poprawy spójności społecznej i terytorialnej oraz podnoszenie sprawności i efektywności państwa23. Komisja Europejska w tzw. Position Paper zaleca stworzenie w Polsce otoczenia biznesu sprzyjającego innowacjom, co powinno być priorytetowym kierunkiem interwencji i finansowania z Europejskich Funduszy Strukturalnych i Inwestycyjnych w latach 2014–2020. Inwestycje nie powinny skupiać się, tak jak dotychczas, na infrastrukturze technicznej, ale powinny koncentrować się na budowie narzędzi umożliwiających ośrodkom badawczym współpracę z biznesem oraz wspierać transfer wiedzy między sektorem publicznym i prywatnym. To wszystko powinno

23 Teoria innowacji, http://www.pi.gov.pl/Firma/chapter_86450.asp [dostęp: 10.12.2013].


22

obejmować cały cykl innowacji – od badań do poziomu ryzyka. Zalecenia te wska-zują na ciągłe zapóźnienie Polski w zakresie komercjalizacji badań. Potwierdzają to również dane statystyczne. W badaniach obrazujących innowacyjność krajów UE Polska zajmuje niską pozycję.

Według opublikowanego w 2013 r. rankingu Innovation Union Scoreboard24 Polska należy do grupy zwanej „skromnymi innowatorami” i osiąga wynik ponad dwukrotnie niższy niż średnia dla całej UE25. W grupie „skromnych innowatorów” znajdują się również Bułgaria, Rumunia i Litwa26. Indeks innowacyjności w 2007 r. dla Polski wynosił 0,24, obecnie utrzymuje się na poziomie 0,3, jednak jest to mniej niż w 2010 r. W 2007 r. Polska znajdowała się w grupie takich państw, jak Litwa, Słowacja, Portugalia i Węgry, jednak większości tych państw udało się w 2013 r. awansować do grupy „młodych innowatorów” – tylko Polska i Litwa pozostały w grupie najsłabszej27.

Wykres 2. Indeks innowacyjności państw UE w 2013 r.

Źródło: Innovation Union Scoreboard 2013 (2013).

24 Innovation Union Scoreboard (Europejski Ranking Innowacyjności) – ranking mierzący i po-równujący poziom innowacyjności w państwach członkowskich UE. Zaprojektowany został przez Komisję Europejską i Uniwersytet w Maastricht w celu realizacji Strategii Lizbońskiej. Opiera się na 26 wskaźnikach dotyczących zasobów ludzkich dla nauki i techniki, edukacji, patentów, nakładów na innowacje i technologie informacyjne.

25 Projekt Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014–2020, styczeń 2014 26 Innovation Union Scoreboard 2013 (2013). 27 European Innovation Scoreboard 2007, Comparative analysis of innovation performance,

Luksemburg, 2008.

0,000

0,100

0,200

0,300

0,400

0,500

0,600

0,700

0,800

BG RO LV PL LT MT HU SK EL CZ PT ES IT EE CY SI EU FR IE AT UK BE LU NL FI DK DE SE


23

Współczesna gospodarka Polski, zgodnie z założeniami przyjętymi w raporcie oraz polityką UE, powinna dążyć do innowacyjności. Innowacyjność jest trudna do zdefiniowania. Najbardziej trafną definicją przyjętą przez autorów na potrzeby niniejszego opracowania jest rozumienie innowacyjności jako zespołu cech okre-ślonego przedsięwzięcia, które powstaje w oparciu o nowy pomysł (inwencję), stanowiący nowość w danym obszarze i/lub środowisku. Innowacyjność powinna przejawiać się w co najmniej jednym z wymiarów: uczestnika projektu, sposobu rozwiązania problemu lub formy wsparcia. Problem ze zdefiniowaniem, oceną i mie-rzeniem innowacyjności został dostrzeżony przed kolejną perspektywą finansową.

Badania wdrożenia PO IG28 (Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka) wykazały, że ewaluatorzy i przedstawiciele instytucji zaangażowanych w realizację programu nie byli w stanie jednoznacznie ocenić, czy projekty są innowacyjne. W prak-tyce stosowano różne podejścia zarówno subiektywne, oparte na opinii ekspertów, jak i obiektywne, czyli polegające na skali innowacji i czasu stosowania technologii.

Inne podejście do zagadnienia potwierdza definicja innowacyjności znaj-dująca się na Portalu Innowacji www.pi.gov.pl . Definiowana jest ona jako każda zmiana, która coś ulepsza, daje nową jakość lub pozwala stworzyć nowy produkt czy usługę. Wadliwe jest jednak definiowanie innowacji jako nowego produktu czy usługi, ponieważ chodzi o nowy, unikatowy pomysł (inwencję)29.

Wykres 3. Indeks innowacyjności państw UE w 2007 r.

28 PO IG – Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka, finansowany ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, celem Programu jest wsparcie rozwoju innowacyjnych przedsiębiorstw oraz konkurencyjności polskiej gospodarki.

29 Projekt Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014–2020 (październik 2013).

0,00

0,10

0,20

0,30

0,40

0,50

0,60

0,70

0,80

TR RO LV BG HR PL SK PT EL HU LT MT ES CY IT SI CZ NO AU EE CA EU BE FR NL AT IE IS LU US UK DE JP DK IL FI CH SE

0,08

0,18

0,19

0,23

0,23

0,24

0,25

0,25

0,26

0,26

0,27

0,29

0,31

0,33

0,33

0,35

0,36

0,36

0,36

0,37

0,44

0,45

0,47

0,47

0,48

0,48

0,49

0,50

0,53

0,55

0,57

0,59

0,60

0,61

0,62

0,64

0,67

0,73


24

Według światowego raportu Global Innovation Index, który uwzględnia 142 kraje, Polska zajmuje 49. pozycję. Istotne jest to, że pod względem takich czyn-ników, jak: jakość otoczenia regulacyjnego, liczba wykształconych osób, dostęp do kredytu, Polska zajmuje 39. miejsce, jednak pod względem tworzenia i dyfuzji wiedzy, tworzenia aktywów niematerialnych i produkcji kreatywnych dóbr, Polska plasuje się na 64. pozycji. Oznacza to, że efektywność przekształcania potencjału na innowacyjne efekty jest tak niska, że zajmujemy 110. miejsce na świecie i zaliczamy się do grona państw, które najbardziej marnotrawią nakłady na innowacyjność30.

Jedną z przyczyn słabej pozycji Polski na tle pozostałych państw są niskie nakłady na działalność badawczo-rozwojową, które w 2011 r. wyniosły 0,77% PKB. Do 2020 r. wskaźnik ten powinien osiągnąć poziom 1,7% PKB. Kolejną słabością jest niski udział finansowania działalności badawczo-rozwojowej przez przedsiębior-stwa, który w 2011 r. wynosił 28%, a powinien wzrosnąć do 50%. Najistotniejszym problemem jest jednak brak współpracy przedsiębiorstw z sektorem badawczo--rozwojowym, co przekłada się na finansowanie badań podstawowych kosztem badań stosowanych i prac rozwojowych31. Występuje również niedopasowanie rodzajów instrumentów do adresowanych problemów, czyli zbyt wysoki udział pomocy bezzwrotnej. Stosowanie pomocy bezzwrotnej ma uzasadnienie tylko na wczesnych etapach powstawania innowacji, w późniejszych etapach skutecz-niejsze są zwrotne formy pomocy oraz ulgi podatkowe, które zajmują mniej czasu na biurokrację. Problemem jest również niedopasowanie struktury wydatków proinnowacyjnych do potrzeb firm, czyli to, że znaczną część wsparcia dostają duże firmy kosztem małych i średnich przedsiębiorstw.

W latach 2009–2011, w porównaniu z badaniami w latach 2008–2010, od-notowano spadek udziału przedsiębiorstw aktywnych innowacyjnie: w sektorze przedsiębiorstw przemysłowych z 18,1% do 16,9% oraz w sektorze usług z 13,5% do 12,3%. Ponad połowa przedsiębiorstw aktywnych innowacyjnie są to przedsię-biorstwa zatrudniające ponad 250 osób32.

Z badania przeprowadzonego przez Polską Agencję Rozwoju Przedsię-biorczości (PARP33) wynika, że w 2012 r. na terenie kraju funkcjonowa-ło 40 parków technologicznych, 29 inkubatorów technologicznych, 69 centrów transferu technologii oraz 68 funduszy kapitału zalążkowego, czyli łącznie 206 instytucji, które oferują wsparcie w dyfuzji technologii oraz wsparcie rozwoju innowacyjnych przedsiębiorstw. Pozostałe insty-tucje takie jak pre-inkubatory akademickie, centra transferu technologii, sieci aniołów biznesu, ośrodki szkoleniowo-doradcze, to kolejne 615 in-

30 The Global Innovation Index 2013, The Local Dynamics of Innovation (2013). 31 Projekt Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014–2020 (październik 2013). 32 Działalność innowacyjna przedsiębiorstw w latach 2009–2011, GUS, Warszawa, 2012. 33 PARP – Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości, agencja rządowa podległa Ministrowi

Gospodarki zarządzająca funduszami pochodzącymi z budżetu państwa i UE.


25

stytucji wsparcia biznesu. Udział ośrodków innowacji wśród wszystkich IOB dzięki realizacji projektów dofinansowanych z UE znacznie wzrósł: z 14,2% w 2005 r. do 34,2% w 2012 r34.

Z raportu NIK35-u (Najwyższa Izba Kontroli) wynika, że realizacja zadań w zakresie wspierania innowacji jest oceniana pozytywnie, nie prze-kłada się jednak na efekty dotyczące poprawy innowacyjności polskiej gospodarki. Nieznaczny odsetek projektów realizowanych przez szkoły wyższe dotyczy badań rozwojowych, celowych i zamawianych, takich, których wyniki można by skomercjalizować36.

Rozwinięcie współpracy sektora prywatnego z przedsiębiorcami jest bardzo istotne, ponieważ pozwoli na wypracowanie tzw. efektów synergii oraz powstania przedsiębiorstw „spin-off”, łączących sferę nauki ze sferą praktyki. Umożliwi to również powstawanie tzw. innowacji dla wzrostu, co, jak wiadomo, jest warunkiem koniecznym, aby skutecznie konkurować na rynku międzynarodowym. Obecny po-ziom i zakres współpracy przedsiębiorców z jednostkami naukowymi w Polsce jest niezadowalający. Niska skłonność do współpracy charakteryzuje zarówno przedsię-biorstwa, jak i sektor nauki. Zaledwie 12,2% przedsiębiorstw przemysłowych i 8,2% firm z sektora usług współpracowało w zakresie działalności innowacyjnej w latach 2009–2011. Według danych Eurostatu z Seventh Community Innovation Survey37 z 2013 r., współpraca dużych firm innowacyjnych z jednostkami naukowymi w Polsce kształtuje się na niższym poziomie niż w innych krajach Europy. W 2010 r. zaledwie 25% dużych firm współpracowało z uczelnią, a 17% z instytutami badaw-czymi. W Republice Czeskiej w tym samym roku podjęcie współpracy ze szkołami wyższymi deklarowało 33% dużych przedsiębiorstw, 37% w Portugalii, a w Finlandii aż 68%. W przypadku współpracy z instytutami badawczymi, krajem odniesienia powinna być Finlandia, gdzie wskaźnik ten plasuje się na poziomie 60%38.

Realizacji celów przyjętych w raporcie „Polska 2030. Wyzwania rozwojowe” odpowiadają działania realizowane w ramach polityki unijnej, a dokładnie Cel 4. Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia – Podniesienie konkurencyjności i innowacyjności przedsiębiorstw, w tym w szczególności sektora wytwórczego o wysokiej wartości dodanej oraz rozwój sektora usług. Działania realizowane

34 Ośrodki innowacji i przedsiębiorczości w Polsce, raport 201, Warszawa, 2012. 35 NIK – Najwyższa Izba Kontroli, najwyższy organ kontroli Rzeczpospolitej Polskiej, podlegający

Sejmowi. NIK kontroluje działalność organów administracji rządowej. 36 Najwyższa Izba Kontroli: Wdrażanie innowacji przez szkoły wyższe i parki technologiczne,

Warszawa, 2013. 37 The Community Innovation Survey (CIS) – raport dotyczący innowacyjności społeczeństw

w krajach UE, Norwegii i Islandii. Pokazuje różnice w innowacyjności poszczególnych regionów oraz sektorów gospodarki.

38 Eurostat Community Innovation Survey, Eurostat (2013).


26

w ramach Celu 4. wdrażane były głównie poprzez Program Operacyjny Innowa-cyjna Gospodarka39.

Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka

W latach 2007–2013 przedsiębiorcy, instytucje otoczenia biznesu, jednostki badawcze uzyskały wsparcie w ramach PO Innowacyjna Gospodarka w wysokości ok. 10 mld euro na realizację projektów podnoszących innowacyjność polskich przedsiębiorstw. Środki finansowe zostały podzielone na przedstawione poniżej osie.

Na oś 1. Programu „Badania i rozwój nowoczesnych technologii” przyznano ponad 1,5 mld euro. Celem osi było zwiększenie znaczenia sektora nauki w gospo-darce. Od uruchomienia finansowania podpisano umowy na następujące projekty:

� 22 projekty foresightu o wartości 11 196 318,80 euro; � 54 strategiczne projekty badawcze o wartości 439 365 912,96 euro; � 6 projektów indywidualnych Fundacji na Rzecz Nauki Polskiej, czyli np.

konkursy na projekty z udziałem studentów, absolwentów, doktorantów o wartości 99 589 923,84 euro;

� 145 projektów rozwojowych o wartości 309 597 875,64 euro; � 172 projekty dotyczące ochrony własności przemysłowej w jednostkach

naukowych o wartości 309 597 875,64 euro; � 862 projekty celowe o wartości 533 968 870,98 euro.

Realizacja wyżej wskazanych projektów może wydawać się imponująca, jed-nak dotychczas przełożyło się to na utworzenie tylko 198 miejsc pracy związanych z działalnością B+R40 (badawczo-rozwojową), czyli koszt utworzenia jednego miej-sca pracy wyniósł prawie 9 mln euro. Szacuje się, że realizacja projektów przyczyni się do utworzenia 1 514 etatów badawczych41.

W ramach kolejnej osi – „Infrastruktura sfery B+R” – której budżet wyniósł 1,3 mld euro, zrealizowano dotychczas:

� 50 projektów dotyczących rozwoju infrastruktury ośrodków o wysokim potencjale badawczym o wartości 756 011 134,78 euro;

� 16 projektów dotyczących tworzenia wspólnej infrastruktury badawczej jednostek naukowych o wartości 322 245 171,77 euro;

39 Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia 2007–2013 wspierające wzrost i zatrudnienie (2007). 40 B+R – ang. Research and Development - R&D, działalność, zazwyczaj zespołowa, pracow-

ników-badaczy, o charakterze naukowym lub technicznym, której celem jest rozpoznanie prawidłowości występujących w wybranym obszarze rzeczywistości lub sprawdzenie hipotez przewidzianych przez teorie czy koncepcje naukowe.

41 Sprawozdanie roczne z realizacji Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007–2013 za 2012 r.


27

� 630 projektów dotyczących infrastruktury informatycznej nauki, tworzenia i rozwoju zasobów cyfrowych nauki oraz zaawansowanych aplikacji i usług teleinformatycznych dla środowiska naukowego o wartości 266 266 338,46 euro.

Nawiązując do przytoczonych wyżej projektów, należy zwrócić uwagę na jedną z najliczniejszych grup beneficjentów PO IG, jaką były uczelnie państwowe, które otrzymały łącznie ok. 27 mld zł. Z dotacji przekazanych uczelniom powstały laboratoria oraz budynki wyposażone w sprzęt najnowszej generacji. Takie inwe-stycje wymagają jednak środków na bieżące utrzymanie, co nie zostało do końca przemyślane przy realizacji projektów. Jeżeli uczelnie nie zaczną współpracować z sektorem gospodarki, dotychczas poniesione koszty stworzenia jednych z najno-wocześniejszych laboratoriów na świecie staną się dla nich ogromnym obciążeniem. Dotacje z Ministerstwa Nauki nie będą w stanie pokryć kosztów utrzymania infra-struktury, zwłaszcza w sytuacji malejącej liczby studentów. Zdarzają się laboratoria, w których sprzęt używany jest średnio raz na rok, gdy liczba badań do realizacji jest odpowiednio duża, w innym przypadku jest to zbyt drogie. Uczelnie zobowiązane są przez najbliższe lata do używania w sposób niekomercyjny zrealizowanych in-westycji, dlatego nie zarabiają na nowo wybudowanych salach konferencyjnych. Jedynym rozwiązaniem problemu jest współpraca z sektorem gospodarczym, jednak póki co jest ona rozwinięta na małą skalę, co jest wynikiem słabości obu stron, nie tylko sektora naukowego42.

Trzecia oś – „Kapitał dla innowacji” – dotyczy zwiększania liczby przedsię-biorstw działających na bazie innowacyjnych rozwiązań oraz zwiększania dostę-pu do zewnętrznych źródeł finansowania przedsięwzięć innowacyjnych. Na jej realizację przeznaczono 370 mln euro43. W ramach tej osi, w latach 2007–2013 zrealizowano następujące projekty:

� 45 projektów w zakresie inicjowania działalności innowacyjnej o wartości 140 mln euro;

� 1 projekt dotyczący wspierania funduszy kapitału wysokiego ryzyka o war-tości 160 mln euro;

� 24 projekty w zakresie tworzenia dogodnych warunków inicjowania współ-pracy inwestorów z przedsiębiorcami poszukującymi środków na realizację innowacyjnych przedsięwzięć o wartości 22 mln euro;

� 162 projekty dotyczące usług doradczych dla przedsiębiorców w zakresie przygotowania dokumentacji i analiz niezbędnych do pozyskania zewnętrz-nego inwestora o wartości 7 mln euro.

42 Dotacje unijne: uczelnie zainwestowały w beton, teraz czas na badania, http://forsal.pl/artykuly/735302,uczelnie-dotacje-unijne-innowacyjna-gospodarka.html [dostęp: 2.12.2013].

43 Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka, 2007–2013 (2011).


28

Z realizacją projektów 3. osi związane są jednak problemy dotyczące funduszy kapitałowych. Chodzi o niski próg inwestycyjny Krajowego Funduszu Kapitałowego w jednego przedsiębiorcę, który wynosi 1,5 mln euro (przepisy wspólnotowe do-puszczają 2,5 mln euro rocznie). Jest to utrudnienie w działaniach inwestycyjnych dotyczących sektorów kapitałochłonnych, takich jak biotechnologia czy energe-tyka odnawialna, przez co większość wejść kapitałowych dotyczy sektora ICT44 (sektor technologii informacyjnych i komunikacyjnych) . Kolejnym problemem jest ograniczanie inwestycji w przedsiębiorstwa do udziału w kapitał własny oraz finansowanie dłużne, podczas gdy w przepisach wspólnotowych dopuszczalne są również instrumenty pomocy quasi-kapitałowych45. Wykorzystanie tego typu funduszy ma wiele zalet, ponieważ uzupełnia lukę w finansowaniu młodych, inno-wacyjnych przedsiębiorstw. Posiada on również wady, gdyż jest drogim źródłem kapitału, uniemożliwia branżowy transfer know-how, niesie ryzyko przejęcia kon-troli nad firmą przez podmioty niezainteresowane kontynuacją dotychczasowej strategii, wymaga spełnienia restrykcyjnych warunków oraz stosuje politykę zysku zatrzymanego, co sprawia dużo trudności zwłaszcza nowym przedsiębiorcom46.

Oś czwarta – „Inwestycje w innowacyjne przedsięwzięcia” – ma na celu podniesienie poziomu innowacyjności przedsiębiorstw poprzez stymulowanie wykorzystania nowoczesnych rozwiązań w przedsiębiorstwach. Środki przeznaczo-ne na jej realizację to 3,7 mld euro47. Od uruchomienia perspektywy finansowej w ramach osi zrealizowano:

� 439 projektów dotyczących wdrożenia wyników prac B+R (działanie 4.1) o wartości 353 mln euro;

� 205 projektów dotyczących stymulowania działalności B+R w przedsię-biorstwach oraz wsparcia w zakresie wzornictwa przemysłowego (4.2) o wartości 200 mln euro;

� 421 projektów realizowanych z wykorzystaniem kredytu technologicznego (4.3) o wartości 250 tys. euro;

� 391 projektów dotyczących realizacji nowych inwestycji o wysokim poten-cjale innowacyjnym (4.4) o wartości 1,5 mld euro;

� 106 projektów dotyczących wsparcia inwestycji o dużym znaczeniu dla polskiej gospodarki (4.5) o wartości 815 mln euro.

Problemem w przypadku osi czwartej jest to, że wsparte zostały innowacyjne rozwiązania w produkcji oraz zarządzaniu przedsiębiorstwami, jednak głównie tych

44 ICT – sektor technologii informacyjnych i komunikacyjnych, branża gospodarki obejmująca przedsiębiorstwa, których głównym rodzajem działalności jest produkcja dóbr i usług po-zwalających na elektroniczne rejestrowanie, przetwarzanie, transmitowanie, odtwarzanie lub wyświetlanie informacji.


46 K. Kipiel, Fundusze kapitału podwyższonego ryzyka formą finansowania innowacji, http://innopomorze.pomorskie.eu/ [dostęp: 2.12.2013]



29

z sektora tradycyjnej produkcji, takiej jak np. produkcja surowców i półproduktów budowlanych. Przykładowe projekty dotyczyły np. badań i wdrożenia systemu kanalizacji sanitarnej małośrednicowej zrównoważonego przepływu (6 mln zł), opracowania i wdrożenia koncepcji izolacji wodochronnej dachu (34 mln zł), opra-cowania i wdrożenia innowacyjnej mobilnej kruszarki samozaładowczej (911 tys. zł). Są to projekty, których realizacja może generować miejsca pracy, poprawiać konkurencyjność polskiej gospodarki, zwiększać eksport, jednak nie są to produkty high-tech umożliwiające konkurencję na wymagającym rynku globalnym (co było celem z raportu). Przytoczone przykłady projektów realizowane były w ramach działania 4.1, czyli wykorzystywały wiedzę sektora B+R. Pokazuje to, jak silnie sektor ten opiera swoje badania na tradycyjnych modelach produkcji. W realizacji działania 4.5 powstały problemy z terminową realizacją projektów. Są to projekty duże, polegające na uruchomieniu produkcji, otwarciu nowego zakładu o warto-ściach przekraczających 200 mln zł, czasem sięgające ponad 1 mld zł. Problemy te wynikają z trudności oszacowania terminów realizacji przez przedsiębiorców, którzy nie są w stanie przewidzieć rozwoju przedsiębiorstwa. Trudności w realizacji tego typu inwestycji mają ogromny wpływ na lokalną gospodarkę, ponieważ są kapitałochłonne i zatrudniają znaczną liczbę osób48.

Badania wskazują, że aż 40% firm korzystających ze wsparcia unijne-go ma problem z rozliczeniem unijnych dotacji. Główną trudnością jest nieumiejętność właściwego rozliczenia się. Nie wiąże się to z koniecz-nością zwrotu dofinansowania, a jedynie części, często jest to 200 tys. zł49. Brak dotkliwych konsekwencji za nieprawidłową realizacje projek-tu może stwarzać zagrożenie wspierania nierentownych i źle zarządza-nych przedsięwzięć.

Oś piąta – „Dyfuzja innowacji” – ma na celu zapewnienie przedsiębiorcom wysokiej jakości usług i infrastruktury służących wzmocnieniu oraz wykorzystaniu ich potencjału innowacyjnego oraz wzmocnienie pozycji konkurencyjnej przedsię-biorstw poprzez rozwój powiązań kooperacyjnych. Na realizację osi przeznaczono 444,88 mln euro50. W jej ramach realizowane były projekty wspierające powstawa-nie przestrzeni sprzyjających tworzeniu kooperacji oraz innowacyjności, czyli par-ków technologicznych, zespołów inkubatorów, ośrodków innowacji oraz klastrów.

Przykładami najdroższych zrealizowanych projektów są m.in.: Od Wrocław-skiego Parku Technologicznego do Innopolis Wrocław (187 mln zł), Pomorski


49 Aż 40 proc. firm ma problem z rozliczeniem unijnych dotacji, http://www.polskieradio.pl/9/540/Artykul/827037,Az-40-proc-firm-ma-problem-z-rozliczaniem-unijnych-dotacji [dostęp: 2.12.2013].



30

Park Naukowo-Technologiczny – rozbudowa – etap III (183 mln zł), Gdański Park Naukowo-Technologiczny – Etap III (135 mln zł), Rozwój Polskiego Klastra Alu-minium (20 mln zł). Idea parków technologicznych jest pozytywna dla rozwoju regionalnego, jednak tylko pod warunkiem, że inwestycja zrealizowana jest na obszarze posiadającym predyspozycje do tego typu działalności. Perspektywę rozwoju posiadają projekty realizowane w pobliżu większych ośrodków miejskich, ponieważ są bardziej konkurencyjne ze względu na odstęp do wykształconych pracowników oraz stanowią rynek zbytu. Pozytywne jest również tworzenie klastrów zrzeszających przedsiębiorców już wcześniej współpracujących ze sobą, posiadających długą tradycję, tak jak w Dąbrowie Górniczej czy Swarzędzu. Ważne jest również, aby projekty nie pokrywały się zasięgiem, ponieważ jako ośrodki wspierane przez dofinansowanie nie konkurują ze sobą na zasadach rynkowych, a tym samym obniżają swoje szanse w walce o inwestora.

Ze wspieraniem odgórnym tworzenia klastrów oraz budową parków techno-logicznych związane jest wiele kontrowersji. Istnieje pogląd, że nie da się odgórnie stworzyć sprawnie działającej sieci powiązań pomiędzy podmiotami, ponieważ jest ona kształtowana poprzez wieloletnią, a nawet wielowiekową kooperację oraz zaufanie. Ponadto zgodnie z założeniami koncepcji Portera, „państwo powinno zmierzać do wzmocnienia rozwoju i podnoszenia poziomu wszystkich gron, a nie dokonywać między nimi wyboru”. Realizacja działań projektowych, a nie za pomocą systemowej polityki, może naruszać tę zasadę. Błędna interwencja władz w lokalny rynek może doprowadzić do powstawania nierówności oraz może nie odpowiadać na rzeczywiste potrzeby przedsiębiorców51.

Projekty związane z budową parków technologicznych są znacznie droższymi inwestycjami, dlatego ich realizację należy ocenić bardziej krytycznie. W części obiektów wysokiej jakości powierzchnie biurowe wynajmowane są przez zwykłe firmy, niezwiązane z sektorem innowacyjnych usług czy produkcji. Jednostki od-powiedzialne za zarządzanie obiektem nie poszukują potencjalnych inwestorów w odpowiedni sposób, czyli na targach branżowych czy w prasie specjalistycznej. Nie powstaje unikatowy wizerunek parku skupionego wokół jednej branży, tylko przyjmowany jest każdy zainteresowany zlokalizowaniem tam swojej firmy. Brak jest współpracy z sektorem badawczo-naukowym, np. poprzez lokalizację laboratoriów na terenie parku52. Przykładem może być Kielecki Park Technologiczny, który oferuje: wynajem powierzchni, inkubacje, doradztwo/szkolenia, usługi teleinformatyczne, SSE53 (specjalna strefa ekonomiczna), jednak nie ma żadnej informacji o możliwości współpracy z sektorem B+R. Na terenie Kieleckiego Parku Technologicznego zloka-

51 Hołub-Iwan J. i Małachowska M., Rozwój klastrów w Polsce, raport z badań, Szczecin, 2008. 52 K. Kosiński, Polski patent na trwonienie pieniędzy, www.pb.pl/2609101,72762,polski-patent-

-na-trwonienie-pieniedzy [dostęp: 2.12.2013]. 53 SSE – specjalna strefa ekonomiczna jest to wydzielona część terytorium kraju, w której dzia-

łalność gospodarcza może być prowadzona na preferencyjnych warunkach.


31

lizowane są firmy z branży usług, promocji i reklamy, IT54 (technologia informacyj-na), edukacji, elektrotechniki i elektryki, budownictwa, domu i ogrodu, finansów i ubezpieczeń oraz poligrafii. Są to branże niewymagające lokalizacji na terenie parku technologicznego, które wspólnie nie tworzą wyspecjalizowanego, a tym samym konkurencyjnego obrazu KPT55 (Kielecki Park Technologiczny).

Efektywność wsparcia unijnego na rzecz parków technologicznych była przedmiotem badania Najwyższej Izby Kontroli. NIK krytycznie ocenił wydatkowanie środków na projekt Lubelskiego Parku Naukowo-Tech-nologicznego (LPNT) ze względu na nierealizowanie zadań związanych ze wspieraniem innowacji i wdrażania nowych technologii. Uwagi do-tyczą zaniedbań związanych z brakiem współpracy z uczelniami i insty-tucjami badawczymi oraz niewykonywania statutowych celów w za-kresie sprzedaży lub nieodpłatnego przekazywania wyników badań naukowych do gospodarki. Około 36% przychodów LPNT SA pochodziło z wynajmu pomieszczeń, a 21% kosztów operacyjnych spółki pochłonę-ły płace pracowników. Głównym udziałowcem LPNT jest Samorząd Wo-jewództwa Lubelskiego.

Problemem jest również oferowanie przez parki technologiczne sta-wek czynszu niższych niż rynkowe, tak jak w Dolnośląskim Akademic-kim Inkubatorze Przedsiębiorczości – 20 zł/m kw. w I półroczu inkubacji, 30 zł/m kw. w II półroczu, 40 zł/m kw. w III półroczu i 50 zł/m kw. w IV półroczu. Żadne z laboratoriów działających w Podkarpackim Parku Naukowo-Technologicznym w Rzeszowie, prowadzonych przez Poli-technikę Rzeszowską, nie prowadziło badań na rzecz lokatorów Parku56. Elbląski Park Technologiczny na Modrzewinie-Południu na wyposaże-nie wydał 80 mln zł, przy czym 70 mln zł pochodziło ze środków UE. Od otwarcia w 2011 r. zlokalizowanych jest tam 19 firm, czyli zwerbowanie jednej firmy kosztowało 2 mln zł. Najgorsze jest to, że władze lokalne po-mimo tak słabej efektywności, planują budowę całego centrum techno-logicznego57.

Oś szósta – „Polska gospodarka na rynku międzynarodowym” – ma na celu

poprawę wizerunku Polski jako atrakcyjnego partnera gospodarczego, miejsca

54 IT – ang. information technology, całokształt zagadnień, metod i środków i działań związanych z przetwarzaniem informacji.

55 Kielecki Park Technologiczny, http://www.technopark.kielce.pl/pl/home [dostęp: 30.11.2013]. 56 Najwyższa Izba Kontroli, Wdrażanie innowacji przez szkoły wyższe i parki technologiczne,

Warszawa, 2013. 57 Tak Polska wydaje unijne pieniądze. Zobacz największe inwestycyjne absurdy, http://forsal.

pl/artykuly/704324,tak_polska_wydaje_unijne_pieniadze_zobacz_najwieksze_inwestycyj-ne_absurdy.html [dostęp: 4.12.2013].


32

nawiązywania wartościowych kontaktów handlowych, lokowania inwestycji, prowadzenia działalności gospodarczej oraz rozwoju usług turystycznych. Na realizację osi przeznaczono 410,63 mln euro58. W jej ramach realizowane były projekty dotyczące tworzenia planów rozwoju eksportu przedsiębiorstw (3 284 projektów o wartości 41 mln euro). Zrealizowano również 72 projekty wspierające przygotowanie terenów inwestycyjnych (8 mln euro), 21 projektów w zakresie inwe-stycji w produkty turystyczne (141 mln euro) oraz projekty systemowe wspierające promocję gospodarki. Realizacja projektów mogła przyczynić się do wspierania polskiego eksportu, jednak celem z raportu Polska 2030 jest osiągnięcie większe-go eksportu produktów high-tech. Natomiast przeglądając listę beneficjentów, większość wspartych firm nie należy do tej branży. Z realizacją osi związane są problemy wykonawcze. Pierwszy z nich dotyczył tworzenia Planów Rozwoju Eks-portu, ponieważ z dotacji mogli skorzystać tylko przedsiębiorcy, którzy korzystali ze wsparcia w pierwszym etapie w latach 2004–2006. Sprawiło to, że zaintereso-wanie środkami na realizacje tego projektu spadło, a środki zostały zablokowane dla nowych podmiotów gospodarczych. Kolejnym problem jest funkcjonowanie jednostek świadczących usługi w zakresie internacjonalizacji działalności gospo-darczej. Zlokalizowane były one w strukturach Urzędów Marszałkowskich, co generowało opóźnienia w przekazywaniu środków na realizację ich działalności. Oba problemy zostały wyeliminowane, jednak opóźniały wdrożenie pomocy dla podmiotów gospodarczych59.

Oś ósma – „Społeczeństwo informacyjne – zwiększanie innowacyjności gospo-darki” – ma na celu wspieranie tworzenia nowych, innowacyjnych e-usług, innowa-cyjnych rozwiązań elektronicznego biznesu oraz zmniejszanie technologicznych, ekonomicznych i mentalnych barier wykorzystania e-usług w społeczeństwie. Na realizację osi przeznaczono 1,3 mld euro60. W ramach osi 8. zakontraktowano 1 863 projekty e-usług (264 mln euro) oraz 1 575 projektów wspierających przedsięwzięcia biznesowe prowadzone w formie elektronicznej (162 mln euro). W ostatnim okresie spadło zainteresowanie przedsiębiorców realizacją tego typu projektów, co jest wynikiem ograniczenia inwestycji w okresie kryzysu gospodarczego61. W przypad-ku projektów wykorzystujących e-usługi należy dokonać szczególnie krytycznej weryfikacji koncepcji składanych przez beneficjentów wniosków. Projekty te mogą wydawać się atrakcyjne pod względem graficznym oraz realizować ciekawe pomysły, jednak wielu przedsiębiorców powiela istniejące od lat rozwiązania ofe-rowane przez firmy działające na rynkach międzynarodowych. Z punktu widzenia

58 Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka, 2007–2013 (2011). 59 Sprawozdanie roczne z realizacji Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007–2013

za 2012 r. 60 Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka, 2007–2013 (2011). 61 Sprawozdanie roczne z realizacji Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007–2013

za 2012 r.


33

beneficjenta tego rodzaju dotacje są wyjątkowo atrakcyjne, ponieważ wymagają minimalnego wkładu własnego, który może być rozliczany według stawek, które wnioskodawca sam sobie ustalił. Kończy się kolejny okres programowania, a żaden z dotowanych przedsiębiorców nie wszedł do czołówki najpopularniejszych serwi-sów internetowych ani nie stał się zdecydowanym liderem e-branży62.

Około stu beneficjentów dostało dotacje na stworzenie portali społecz-nościowych, które przypominają wersje dwóch obecnie najpopular-niejszych w kraju stron internetowych tego typu (Facebook oraz Nasza Klasa). Miały one służyć do porozumiewania się specyficznych grup in-ternautów, takich jak np. maturzyści, zaręczeni, kobiety zainteresowane motoryzacją czy kibice piłki nożnej. Należy zwrócić uwagę, iż popularne portale dają możliwość zrzeszania specyficznych grup oraz są to grupy zbyt mało liczne, żeby móc opierać na nich model biznesowy. Jeden z be-neficjentów otrzymał dotację o wartości 250 tys. zł na stworzenie portali społecznościowych dla pięciu podwarszawskich gmin wiejskich. Lokal-ne społeczności miały komunikować się za pomocą tego środka przeka-zu, jednak żadna ze stworzonych stron internetowych nie funkcjonuje już w sieci63.

Efekty realizowanych w ramach Funduszy UE działań najlepiej obrazują war-

tości przyjętych wskaźników. Tak istotne wskaźniki, jak udział nakładów ogółem na B+R w PKB, liczba osób zatrudnionych w działalności B+R czy udział polskich publikacji cytowanych na liście filadelfijskiej w całkowitej liczbie polskich publikacji wykazują tendencje dodatnie. Jednak część wskaźników osiąga wartości znacznie gorsze niż w bazowym roku 2007. Udział przedsiębiorstw w ponoszonych nakładach na działalność innowacyjną w przedsiębiorstwach przemysłowych w wyniku reali-zacji PO IG zmienił się z 30,2% w 2007 r. do 12,8% w 2011 r., a w przedsiębiorstwach z sektora usług z 23,2% w roku 2007 do 9,6% w roku 2011. Tendencja ujemna względem roku 2007 występuje również we wskaźnikach: udział produkcji sprze-danej wyrobów nowych i istotnie ulepszonych w produkcji sprzedajnej wyrobów w przemyśle oraz usługach, udział przedsiębiorstw innowacyjnych w przemyśle i usługach, udział MŚP, które wprowadziły innowacje opracowane samodzielnie. Wartości wskaźników wskazują, że pomimo rosnących nakładów na sektor B+R oraz rozwiniętą działalność naukową, spada udział innowacyjnych rozwiązań w sektorze usług i produkcji. Jest to wynikiem braku współpracy sektorów naukowego i B+R, które osobno wspierane nie czują konieczności współpracy. Możliwe, że gdyby nie

62 Trudny start w e-biznesie. Nawet najlepszy pomysł może okazać się plajtą, http://forsal.pl/arty-kuly/663898,trudny_start_w_e_biznesie_nawet_najlepszy_pomysl_moze_okazac_sie_plajta.html [dostęp: 2.12.2013].

63 Polacy zarabiają na unijnych absurdach, http://www.biztok.pl/Jak-zarobic-na-unijnych-absurdach-Polak-to-potrafi-l9634 [dostęp: 2.12.2013].


34

środki unijne, oba sektory zmuszone byłyby nawiązać współpracę, aby podwyższyć swoją efektywność.

Działania realizowane w PO IG mogą pozytywnie oddziaływać na osiąganie celów z raportu „Polska 2030”, zwłaszcza na wzrost produktywności, poprzez wdrażanie innowacyjnych systemów oraz poprawę jakości kadr. Może zwiększyć się stopa inwestycji prywatnych, jednak, póki co, nie w branżach innowacyjnych. Przedsiębiorstwa otrzymują również wsparcie na rozwój eksportu swoich produk-tów, jednak nie są to produkty high-tech. Jeżeli chodzi o gospodarkę opartą na wiedzy, to zwiększona została alokacja środków na podmioty działające w sferze szkolnictwa wyższego oraz nauki, jednak nie przełożyło się to na zwiększenie udzia-łu inwestycji zagranicznych w sektorach opartych na wiedzy, ani na wzmocnienie współpracy sektora gospodarki i sektora B+R.


35

Spójność społeczna oraz zatrudnienie

Cele z raportu „Polska 2030” dotyczące sytuacji demograficznej zostaną osiągnięte, jeżeli sprostamy nowym wyzwaniom stojącym przed rozwojem społeczeństwa. W perspektywie najbliższych dekad powinna zostać zwiększona aktywności zawodowa oraz zatrudnienie wśród seniorów, których liczba wzrasta, należy wyrównać szanse osób bezdzietnych i osób mających dzieci oraz zwiększyć dzietność, a także powinien zostać wykorzystany potencjał masowej mobilności w sytuacji, gdy imigracja będzie osiągała bilans netto.

W kwestiach społecznych równie ważna jest wysoka aktywność zawodowa oraz adaptacyjność zasobów pracy. Należy dążyć do wzrostu liczby zatrudnionych w Polsce, a efektami tych działań będą: zwiększona gotowość Polaków do udziału w edukacji ustawicznej oraz zapewniona oferta edukacyjna w odpowiedniej ilości i na odpowiednim poziomie; zwiększone zdolności adaptacyjne pracowników do zmian na rynku pracy oraz stworzone instytucje dające możliwość swobodnego kształtowania płac oraz współpracy z pracownikiem; ograniczona szara strefa i po-prawione działania służb publicznych oraz zmniejszone ryzyko osób poszukujących pracy poprzez skuteczną pomoc publiczną służb zatrudnienia.

Kolejną kwestią społeczną jest poprawa spójności społecznej, której efekta-mi będą: zwiększone wykorzystywanie potencjałów poszczególnych osób i grup społecznych przy prowadzeniu polityki spójności, czyli ograniczenie metody transferów; zwiększona liczba osób, które wyszły z ubóstwa; większa liczba osób starszych aktywnych zawodowo; większa liczba osób niepełnosprawnych samo-dzielnych ekonomicznie oraz równy dostęp do usług społecznych.

Integralną częścią rozwoju współczesnego społeczeństwa jest budowa ka-pitału społecznego, której miarą będzie wzrost zaufania do instytucji publicznych; wysoka aktywność obywatelska oraz współpraca państwa z organizacjami poza-rządowymi, a także rozwinięty potencjał kreatywny i kulturowy.

Porównując diagnozę i przyjęte cele dotyczące kwestii społecznych w progra-mach operacyjnych kończącej się i przyszłej perspektywy finansowej, można dojść do wniosku, że sytuacja nieznacznie uległa zmianie. Wydane dotychczas 11,5 mld euro w kończącej się perspektywie finansowej nie miało znacznego wpływu na roz-wój społeczeństwa. Od połowy 2012 r. w związku z kryzysem gospodarczym, stopa bezrobocia zaczęła wzrastać (lipiec 2013 r. – 13,1%) i zaczęło się zmniejszać tempo


36

wzrostu PKB (0,8% w 2013 r.). Sytuacja ta uległa poprawie względem roku 2006, kiedy bezrobocie sięgało ok. 16% i niemal dwukrotnie przekraczało średnią dla UE. Stopa ubóstwa relatywnego obecnie wynosi ok. 16% i stanowią ją w szczególności osoby niepełnosprawne, samotne i wielodzietne. Wskaźnik ten uległ poprawie o 1 punkt procentowy, ponieważ w 2006 r. wynosił 17%, podczas gdy w Czechach i Niderlandach poniżej 10%. Wskaźnik aktywności zawodowej kobiet jest o 15% niż-szy niż mężczyzn. Branża usług edukacyjnych rozwija się, jednak nie idzie to w parze z ich jakością. Barierą dla rozwoju kapitału ludzkiego jest obecnie niski udział osób dorosłych w kształceniu ustawicznym. Brakuje zainteresowania rozwiązaniami z zakresu elastycznych form zatrudnienia, tylko 13% pracodawców poszukiwało informacji na temat ich wprowadzenia. Nadal utrzymuje się niewystraczający poziom umiejętności dotyczący nowych technologii oraz deficyt pracowników na poziomie kompetencji cyfrowych. Problemy zdrowotne powiązane z wykonywaną pracą w Polsce występują znacznie częściej niż w innych krajach UE-27. Istnieją ba-riery podażowe na rynku usług zdrowotnych oraz bariery kadrowe w stosunku do liczny dostępnych specjalistów. Aktualnie w Polsce na 1000 mieszkańców przypada 2,2 lekarzy, co jest o 1,3 niższą wartością niż średnia dla krajów UE.

Raport Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju OECD64 wskazuje na wysoki odsetek niezaspokojonych potrzeb zdrowotnych z powodu oczekiwania w kolejce i problemów organizacyjnych. Podkreśla się konieczność rozwijania umiejętności zarządzania strategicznego na wszystkich poziomach w strukturze administracji. W kwestii edukacji brakuje systemu kontroli jakości szkoleń skiero-wanych do nauczycieli oraz niski jest odsetek nauczycieli z nich korzystających – tylko 12%65.

W maju 2013 r. stopa bezrobocia w grupie osób do 25. roku życia wyniosła 27,4%, podczas gdy średnia dla UE to 23,1%66. Wskaźnik ten jest bardzo wysoki w porównaniu z 2007 r., kiedy to wynosił 19%67. W diagnozie dostrzeżona zo-stała konieczność podnoszenia kompetencji osób młodych poprzez szkolenia, kursy i staże, jednak głównie w zawodach deficytowych. Absolwentom polskich uczelni nadal brakuje praktycznych umiejętności potrzebnych na rynku pracy, co potwierdza 62% pracodawców. Pozytywne tendencje względem poprzedniej perspektywy dostrzegane są w obszarze dostępu do edukacji przedszkolnej oraz jakości kształcenia68. W kwestii wykluczenia cyfrowego, nieposiadanie w domu

64 OECD – ang. Organization for Economic Co-operation and Development, Organizacja Współ-pracy Gospodarczej I Rozwoju jest organizacją międzynarodową o profile ekonomicznym skupiająca 34 wysoko rozwinięte i demokratyczne państwa.

65 Przegląd Gospodarczy Polski OECD (2010). 66 Program Operacyjny Wiedza Edukacja Rozwój 2014–2020 (wrzesień 2013). 67 Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, Departament Rynku Pracy, Sytuacja na rynku pracy

osób młodych w 2011 roku, http://www.mpips.gov.pl/analizy-i-raporty/raporty-sprawozdania/rynek-pracy/sytuacja-na-rynku-pracy-osob-mlodych/r2011/ [dostęp: 2.12.2013]

68 Program Operacyjny Wiedza Edukacja Rozwój 2014–2020 (wrzesień 2013).


37

łącza internetowego w 60% wynika z braku takiej potrzeby, a ok. 40% z braku umiejętności obsługi komputera69.

Wykres 4. Stopa bezrobocia rejestrowanego w Polsce w latach 2006–2012

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z GUS

Wykres 5. Stopa bezrobocia wśród osób młodych (do 25 r. ż.) w UE w 2011 r.

Źródło: załącznik do Programu „Młodzi na rynku pracy” pt. Młodzi w liczbach

69 Program Operacyjny Polska Cyfrowa na lata 2014–2020 (październik 2013).

0

2

4

6

8

10

12

14

16

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

Nie

mcy

Aust

ria

Hola

ndia

Mal

ta

Dani

a

Luks

embu

rg

Słow

enia

Repu

blik

a Cz

eska

Finl

andi

a

Belg

ia

Eslo

nia

UE

(27)

Wie

lka

Bryt

ania

Szw

ecja

Rum

unia

Fran

cja

Cypr

Węgry

Bułgaria

Pols

ka

Irlan

dia

Łotw

a

Port

ugal

ia

Włochy

Litw

a

Słow

enia

Grec

ja

Hisz

pani

a

7,8 8,2 8,6

14,2

14,7

15,2

15,2

19,5

19,9

20,7

21,8

22,1

22,3

22,9

23,4

23,8

25,8

26,7

26,8

27,7

29 30

30,8

31

31

35,6

47,2

48,7


38

Poprawa sytuacji społecznej w dobie zmian demograficznych wspierana była z poziomu unijnego w latach 2007–2013 za pomocą Celu 2 NSRO70 (Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia) – Poprawa jakości kapitału ludzkiego i zwięk-szenie spójności społecznej, który jest realizowany głównie poprzez Program Operacyjny Kapitał Ludzki71.

Program Operacyjny Kapitał Ludzki

Osiągnięciu wyzwań w dziedzinie poprawy sytuacji społecznej posłużą projekty realizowane w ramach PO KL 2007–2013. Alokacja na realizację działań w ramach PO KL wyniosła 11,5 mld euro.

Priorytet 1: Zatrudnienie i integracja społeczna – ma na celu wzmocnienie kadr publicznych służb zatrudnienia oraz instytucji pomocy społecznej, które miały zwiększyć dostęp osób wykluczonych społecznie do rynku pracy. Na realizację Prio-rytetu I przeznaczono 506,2 mln euro. W ramach realizacji projektów kwalifikacje podniosło 7,5 tys. pracowników Publicznych Służb Zatrudnienia, podczas gdy war-tością docelową było 4 200 osób. Znaczne środki zostały wydane na wzmocnienie sektora publicznego, przewyższające prawie dwukrotnie założoną wartość. Udział w projektach dotyczących zwiększania zasięgu oddziaływania Aktywnej Polityki Pracy zakończyło ok. 100 tys. osób (wartość środków publicznych 11,8 mln euro): 27 tys. młodzieży zagrożonej wykluczeniem, 52 tys. więźniów, 2 tys. osób przeby-wających w zakładach poprawczych i schroniskach dla nieletnich, 3,4 tys. Romów, 6 tys. osób niepełnosprawnych.

W wyniku wsparcia w 2012 r., kiedy to po raz pierwszy mierzono liczbę osób, które powróciły na rynek pracy po przerwie związanej z urodze-niem/wychowaniem dziecka, wskaźnik wyniósł 0. Oznacza to, że w wy-niku działań Priorytetu 1. PO KL nikt nie powrócił na rynek pracy po prze-rwie związanej z urodzeniem/wychowaniem dziecka.

Odsetek osób, które podjęły pracę w okresie 6 miesięcy po zakończeniu

udziału w projekcie, w łącznej liczbie osób, które zakończyły udział w projektach, wyniósł 26,5%, w tym tylko 7,6% kobiet. Odsetek instytucji pomocy społecznej, w których wdrożono standardy usług w 2012 r., wyniósł 0%, podczas gdy wartością docelową jest 90%. Świadczy to o braku zaangażowania instytucji publicznych w podnoszenie jakości oferowanych usług.

Na Priorytet 2: Rozwój zasobów ludzkich i potencjału adaptacyjnego przed-siębiorstw oraz poprawa stanu zdrowia osób pracujących – w latach 2007–2013 przeznaczono 790,5 mln euro. Przedsiębiorcy bardzo chętnie korzystają ze wspar-

70 NSRO – Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia 2007-2013, dokument opracowany w celu realizacji w latach 2007-2013 na terytorium Polski polityki spójności UE.

71 Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia 2007–2013 wspierające wzrost i zatrudnienie (2007).


39

cia. W 2012 r. 97 tys. przedsiębiorstw skorzystało z działań realizowanych w ramach Priorytetu, podczas gdy wartością docelową było tylko 60 tys. osób. W ramach Priorytetu prawie 7 tys. pracowników zagrożonych negatywnymi skutkami proce-sów restrukturyzacji zostało objętych działaniami szybkiego reagowania, z czego ponad 69% znalazło zatrudnienie po realizacji projektu. Problemem w tym wypadku nie była skuteczność projektów, tylko sposób rozliczania uczestników szkoleń. W wyniku kontroli Agencji Rozwoju Przemysłu S.A. udział prawie 600 osób został zakwestionowany ze względu na ich wątpliwe zaangażowanie w kurs. W projektach sprzyjających rozwojowi wykwalifikowanej i zdolnej do adaptacji siły roboczej wzięło udział prawie 100 tys. osób. Szkolenia na koniec 2012 r. łącznie zakończyło prawie 400 tys. osób, z czego 55 tys. to osoby po 50 r. ż. Jeżeli chodzi o wsparcie biznesu, tylko 85 konsultantów świadczących usługi na rzecz rozwoju przedsię-biorczości w akredytowanych instytucjach zostało objętych usługami doradczymi, szkoleniowymi lub innymi formami podwyższania kwalifikacji, co stanowi 5,3% wartości docelowej wskaźnika. Jest to istotne, ponieważ młodzi przedsiębiorcy chętnie korzystali z usług tych instytucji – zdecydowało się na to aż 73%. Bardzo pozytywnie wypadają wskaźniki dotyczące podnoszenia kompetencji personelu medycznego, takie jak udział w studiach czy kursach72.

Ekspertyza Ministerstwa Rozwoju Regionalnego z 2010 r. wykazała, że 30% środków z projektów realizowanych w ramach PO KL stanowią koszty zarządzania. Zamiast na szkolenie uczestników, 1/3 wydatków wsparcia wydana została na opłacenie księgowej, prowadzącego szko-lenie, materiały promocyjne73. Przykładem jednego z najbardziej ab-surdalnych projektów finansowanych ze środków PO KL jest szkolenie za 48 tys. zł przeprowadzone przez stowarzyszenie „W Tonacji Serca”, która zorganizowała warsztaty dźwięku dla bezrobotnych z Jelcza-La-skowic. Podczas spotkania dźwięki gongów i dzwonków miały pomóc osobom szukającym pracy powrócić do „równowagi emocjonalnej, psychologicznej i zdrowotnej”. Kolejnym przykładem nieefektywnego wydatkowania środków PO KL było szkolenie dla „aktywnych organi-zatorek domowych” za 50 tys. zł, podczas którego uczestnicy uczyli się dekorować stoły, organizować przyjęcia, czyli profesjonalnie zarządzać gospodarstwem domowym. Za kwotę blisko 48 tys. zł przeprowadzono warsztaty zorganizowane przez stowarzyszenie Wspólna Sprawa – Eu-romedica, podczas których mieszkańcy gmin medytowali przy archa-

72 Sprawozdanie z wdrażania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007–2013 w 2012 roku (2013).

73 Szkolenia za pieniądze z UE: osoby zarządzające projektem mogą mniej zarabiać, http://praca.gazetaprawna.pl/artykuly/395872,szkolenia_za_pieniadze_z_ue_osoby_zarzadzajace_projek-tem_moga_mniej_zarabiac.html [dostęp: 2.12.2013].


40

icznych dźwiękach gongu i wibracjach74. Doniesienia prasowe szokują również pokazując, że szkolenia ze środków PO KL bywają traktowane przez uczestników jako możliwość noclegu w luksusowym hotelu, zje-dzenia dobrego posiłku czy otrzymania gadżetów75.

Priorytet 3 PO KL dotyczy zwiększania jakości systemu oświaty, czyli pod-wyższania jakości edukacji poprzez jej lepsze powiązanie z gospodarką i rynkiem pracy. Alokacja na realizację Priorytetu to 794 mln euro. Osiąganie przyjętych w ramach Priorytetu wskaźników oraz wydatkowanie środków okazały się pro-blematyczne. Liczba szkół, w których upowszechniono narzędzie i metodologię pomiaru EWD (edukacyjnej wartości dodanej)76 na koniec 2012 r. zamknęła się w 10 tys., podczas gdy wartością docelową było ponad 30 tys. Odsetek szkół oceniających jakość własnej pracy z wykorzystaniem wskaźnika EWD wyniósł w 2012 r. 29%, a wartością docelową jest 80%. Odsetek szkół i placówek objętych zmodernizowanym systemem nadzoru pedagogicznego wynosił 8,4%, przy docelowym założeniu 80%. Żadne ze szkół czy przedszkoli nie zostały objęte pilotażem w zakresie zmodernizowanego systemu doskonalenia nauczycieli, jako elementu wsparcia, a wartością docelową było aż 6 tys. instytucji. Pozytywnie sytuacja wygląda, jeżeli chodzi o odsetek jednostek prowadzących kształcenie nauczycieli, ponieważ wskaźnik osiąga wartość docelową. Problemem jest jednak to, że tylko 2% jednostek uzyskało akredytację na prowadzenie tego typu szko-leń, czyli w większości powstały niskiej jakości ośrodki kształcenia nauczycieli. Z powodu problemów z osiąganiem wartości docelowych wskaźników oraz tempa wydatkowania środków na początku 2013 r. MEN (Ministerstwo Eduka-cji Narodowej) podjął decyzję o przekazaniu części środków (50 mln euro) do komponentu regionalnego. Sytuacja ta obrazuje błędy w systemie zarządzania, kiedy to za lepsze rozwiązanie uznaje się dekoncentrację zarządzania środkami na niższy poziom, bliższy potencjalnym beneficjentom. Przez większość czasu trwania perspektywy finansowej środki były zatrzymane i nieefektywnie rozdy-sponowane. Ponadto zaistniałe zjawisko może wskazywać na błędną alokację środków w projektach, na które nie ma faktycznego zapotrzebowania77.

74 Jak wydajemy unijne pieniądze. Hit i kit z Dolnego Śląska, http://wyborcza.biz/bizne-s/1,100896,14999536,Jak_wydajemy_unijne_pieniadze__Hit_i_kit_z_Dolnego.html?bizne-s=warszawa#BoxBizTxt [dostęp: 4.12.2013].

75 Polacy zarabiają na unijnych absurdach, http://www.biztok.pl/Jak-zarobic-na-unijnych-absurdach-Polak-to-potrafi-l9634 [dostęp: 2.12.2013].

76 Metoda EWD to zestaw technik statystycznych pozwalających zmierzyć wkład szkoły w wyniki nauczania.



41

MEN oszacowało, że w 2013 r. pracę straciło 7 tys. nauczycieli. Nie są oni zainteresowani zmianą zawodu, pomimo iż często oferowane są atrak-cyjne kursy, np. z zakresu BHP (bezpieczeństwa i higieny pracy), doradz-twa zawodowego czy ochrony środowiska. W Łodzi na kurs przewod-ników po mieście skierowany do nauczycieli zapisało się 8 osób na 20 miejsc. Zdarza się jednak również, że oferowane dla nauczycieli szkole-nia są nietrafione – przykładem może być kurs na operatora wózka wi-dłowego78.

Priorytet 4: Szkolnictwo wyższe i nauka – koncentruje się na podwyższaniu ja-kości funkcjonowania instytucji szkolnictwa wyższego. Alokacja finansowa wyniosła 985,4 mln euro. W ramach Priorytetu staże i praktyki wspierane ze środków EFS79 (Europejski Fundusz Społeczny) ukończyło 34,5 tys. studentów, co stanowi tylko 20% przewidzianej wartości docelowej. W stosunku do całkowitej liczby studentów staże lub praktyki wsparte ze środków EFS ukończyło 1,95% studentów, a warto-ścią docelową było 7%. Modele zarządzania jakością i kontroli zostały wdrożone w 9 instytucjach szkolnictwa wyższego, a docelowo miało to nastąpić w 120 jed-nostkach. Świadczy to o małym zainteresowaniu studentów oraz uczelni udziałem w projektach. W przypadku obu grup – zarówno studentów, jak i uczelni – brak zainteresowania udziałem w projektach podnoszących kompetencje może wynikać z braku wiary w pozytywny wpływ szkoleń, kursów, stażów czy systemów jakości zarządzania. W ramach projektu realizowany jest projekt kierunków zamawianych. Liczba studentów I roku na kierunkach zamawianych przez ministra ds. szkolnic-twa wyższego w 2012 r. wyniosła 63 tys. osób, co trzykrotnie przewyższa wartość docelową. Jest to wynikiem zainteresowania studentów pobieraniem wysokiego stypendium. Pomimo tak licznej grupy studentów kierunków zamawianych, liczba absolwentów jest trzykrotnie niższa niż wartość docelowa projektu – w 2012 r. studia ukończyły 6184 osoby80.

Idea kierunków zamawianych, staży oraz kursów pozostawia wiele do życzenia. Lista kierunków zamawianych w 2008 r. została wyznaczona przez Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego na podstawie błędnej analizy. Część absolwentów kierunków zamawianych ma większe trud-ności ze znalezieniem pracy, niż ci po kierunkach masowych. Wśród ab-solwentów ochrony środowiska, inżynierii środowiska oraz chemii jest

78 Nauczyciele nie chcą zmieniać zawodu. Kursy i szkolenia nie cieszą się popularnością, http://serwisy.gazetaprawna.pl/edukacja/artykuly/725409,nauczyciele-nie-chca-zmieniac-zawodu.html [dostęp: 3.12.2013].

79 EFS – Europejski Fundusz Społeczny jest głównym narzędziem finansowym Unii Europejskiej, wspierającym zatrudnienie w państwach członkowskich oraz promującym spójność gospo-darczą i społeczną.



42

więcej bezrobotnych niż po prawie, ekonomii czy marketingu. Na reali-zację projektu przeznaczono 1,2 mld zł81. Ponadto kierunki, których ab-solwenci są pożądani na rynku pracy, takie jak: mechanika, mechatro-nika, informatyka czy inżynieria materiałowa zapełnione są wybitnymi studentami, którzy podjęli na nich studia jeszcze zanim stały się kierun-kami zamawianymi. Środki trafiały nie tylko do najlepszych uczelni, jed-nak również do tych niecieszących się pozytywną opinią, a które złożyły poprawny wniosek. Kolejnym błędem w zarządzaniu działaniem było to, że lista uczelni oferujących kierunki zamawiane była publikowana zbyt późno i większość maturzystów nie mogła już zmienić decyzji o wyborze kierunku studiów82.

Priorytet 5: Dobre rządzenie – dotyczy kwestii wzmocnienia potencjału administracji publicznej, jednak w kontekście opracowania omówione zostaną działania wspierające tworzenie kapitału społecznego, czyli wsparcie dla trzeciego sektora oraz rozwój dialogu społecznego. Na realizację Priorytetu przeznaczono 573,4 mln euro. Pod koniec 2012 r. udział w projektach wzięło 12,5 tys. przedsta-wicieli organizacji pozarządowych, co dwukrotnie przekracza założoną wartość docelową. Szkolenia miały na celu podniesienie wiedzy uczestników, wzmocnie-nie ich pozycji jako partnera w realizacji działań z sektorem publicznym. Pomimo zaangażowania organizacji pozarządowych, odsetek jednostek administracji pu-blicznej, które konsultowały i tworzyły akty normatywne przy udziale partnerów społecznych, w 2012 r. w przypadku gmin wynosił 0,6% (docelowo 100%), starostw powiatowych 4,4% (docelowo 100%), urzędów marszałkowskich 7,1% (docelowo 100%), urzędów wojewódzkich 0% (docelowo 53,3%), ministerstw 30,7% (doce-lowo 100%), urzędów centralnych 14% (docelowo 50%). Świadczy to o wzroście potencjału organizacji pozarządowych, które stają się silnym partnerem dla sektora publicznego. Jednak zmiany wymaga podejście administracji.

Prior ytet 6: Rynek pracy otwarty dla wszystkich – ma na celu aktywizację zawodową osób bezrobotnych oraz biernych zawodowo. Przeznaczono na jego realizację 2,2 mld euro. Wskaźniki przyjęte do monitoringu działań w ramach Priorytetu 6 osiągają założone wartości docelowe. Zwiększa się liczba zatrudnio-nych wśród osób młodych, starszych, bezrobotnych i niepełnosprawnych. Jednak wskaźniki nie obrazują rzeczywistej sytuacji na rynku pracy, ponieważ odnoszą się do zmian liczby osób zatrudnionych, ale tylko wśród grupy osób objętych wsparciem. W ramach celu 1. Priorytetu 6: Zwiększanie zasięgu oddziaływania Aktywnej Polityki Rynku Pracy – w ciągu 5 lat wsparcie otrzymało 830 tys. osób

81 Chybiona lista kierunków zamawianych. Rząd płaci za naukę bezrobocia, http://serwisy.gaze-taprawna.pl/edukacja/artykuly/711847,chybiona_lista_kierunkow_zamawianych_rzad_pla-ci_za_nauke_bezrobocia.html [dostęp: 3.12.2012].

82 Kierunki zamawiane – gorzej niż zbrodnia, błąd, http://wgospodarce.pl/opinie/4814-kierunki-zamawiane-gorzej-niz-zbrodnia-blad [dostęp: 3.12.2013].


43

bezrobotnych, co stanowi tylko 22% osób zarejestrowanych jako bezrobotne. Dlatego przedstawione dane prezentujące pozytywne trendy należy interpretować tylko w grupie osób uczestniczących w projektach i nie przenosić na ogół liczby bezrobotnych wynoszącej w 2012 r. 2 137,6 tys. osób. Efektem realizacji projektów jest zatrudnienie ok. 60% spośród biorących w nich udział, jednak połowa są to osoby samozatrudnione. Tak znaczny udział samozatrudnionych wynika ze wsparcia 150 tys. osób ze środków unijnych na prowadzenia działalności gospodarczej, które wpływają na poprawę wartości wskaźnika83.

Wyniki badań wskazują na wysoką efektywność środków PO KL w pierwszych 6 miesiącach po zakończeniu projektu. W ciągu pół roku po zakończeniu swojego udziału w projekcie pracuje 30% bezrobotnych i nieaktywnych zawodowo wspie-ranych w projektach komponentu regionalnego PO KL, dodatkowo 8% uczestni-ków stworzyło dla siebie miejsce pracy. 3/4 badanych, którzy pracują pół roku po zakończeniu udziału w projekcie, przyznaje, że udzielone wsparcie miało wpływ na znalezienie zatrudnienia84. Problemem okazała się jednak trwałość projektu w dłużnym okresie.

Dotacje na rozpoczęcie działalności gospodarczej są nazywane przez część bezrobotnych „dotacjami na meble”. Dotychczasowy system bez-zwrotnych pożyczek dla bezrobotnych wymagał jedynie utrzymania działalności w ciągu pierwszych 12 miesięcy. Niektórzy po tym czasie re-zygnowali z prowadzenia firmy, spieniężali majątek nabyty i powracali do rejestru bezrobotnych85.

Pominiętym w dotychczasowych programach operacyjnych problemem jest migracja. Dynamiczny wzrost liczby emigrantów miał miejsce w latach 2004–2007, następnie liczba ta ustabilizowała się na wysokim poziomie w latach 2007–2008, potem zaczęła spadać. Obecnie liczba Polaków wyjeżdżających za granicę stabilizuje się; pod koniec 2011 r. poza krajem przebywało ponad 2 mln Polaków86. Emigracja Polaków ma swoje plusy, ponieważ młode osoby zdobywają za granicą doświadczenie i częściej znajdują pracę po powrocie do kraju. Stopa bezrobocia wśród młodych Polaków jest niższa niż w innych państwach UE ze


84 Badanie skuteczności wsparcia realizowanego w ramach komponentu regionalnego PO KL 2007–2013, PAG Uniconsult, 2013.

85 Wielka tragi-komedia pt. „Dotacje Urzędu Pracy na rozpoczęcie działalności gospodar-czej”, http://blogi.newsweek.pl/Tekst/spoleczenstwo/613775,wielka-tragi-komedia-pt-%E2%80%9Edotacje-z-urzedu-pracy-na-rozpoczecie-dzialalnosci-gospodarczej%E2%80%9D.html [dostęp: 3.12.2013].

86 Społeczno-gospodarcze efekty członkostwa Polski w Unii Europejskiej, główne wnioski w związku z dziewiątą rocznicą przystąpienia Polski do UE, http://www.msz.gov.pl/resource/af01f6e8-514a-48f9-855e-65be99138479:JCR, [dostęp: 3.12.2013]


44

względu na emigrację, jednak istnieje zagrożenie, że tak liczna grupa osób wróci do kraju i może nie znaleźć tu zatrudnienia. Jednak migracja generuje też wiele problemów społecznych wymagających interwencji ze strony państwa, takich jak rozbite rodziny czy „eurosieroty”.

Realizowane projekty wspierają osiąganie celów przyjętych w raporcie „Polska 2030”. Pozytywnie wpłynęły na aktywizację zawodową oraz podniesienie kompe-tencji różnych grup społecznych, jednak w skali kraju efektywność projektów nie jest znaczna. Odsetek osób bezrobotnych i wykluczonych społecznie nadal jest znaczący. Ponadto działania skierowane do osób młodych nie powinny ograniczać się jedynie do kierunków zamawianych i dotacji na własną działalność, ponieważ nie przynosi to pożądanych skutków. Pominięta została polityka skierowana do osób migrujących, zarówno obcokrajowców, jak i Polaków powracających z emi-gracji. Wsparcie instytucji publicznych nie przenosi się na aktywizację dialogu społecznego.


45

Infrastruktura oraz środowisko naturalne

Cele do osiągnięcia dotyczące rozwoju infrastruktury powinny wpływać na intensyfikację rozwoju kraju. Efektami prowadzonych w najbliższych dziesięciole-ciach działań powinny być: zwiększona dostępność transportowa i komunikacyjna (również dostęp do szerokopasmowego Internetu), wpływająca pozytywnie na rozwój regionów; efektywnie funkcjonujący sektor publiczny, wykorzystujący narzędzia Nowego Zarządzania Publicznego; podniesione kompetencje użytkow-ników technologii teleinformatycznych oraz ograniczone wykluczenie cyfrowe, wyrównujące różnice pomiędzy obszarami wiejskimi i miejskimi.

W zakresie bezpieczeństwa energetyczno-klimatycznego zaplanowane do osiągnięcia zostały następujące cele dotyczące środowiska naturalnego oraz jego ochrony: poprawienie dostępności wody w Polsce; poprawienie stanu zalesienia kraju; poprawienie jakości powietrza i środowiska; ograniczenie fragmentacji środowiska w związku z procesami rozwojowymi; zwiększenie wykorzystania źródeł energii odnawialnej z uwzględnieniem ich użyteczności ekonomicznej oraz uruchomienie inwestycji z zakresu energetyki jądrowej87.

Obecny stan infrastruktury i środowiska, pomimo wielu inwestycji, nadal nie jest zadowalający. Zasoby wody zmagazynowane w sztucznych zbiornikach retencyjnych są niewystarczające. Łączna objętość zmagazynowanej wody w ist-niejących zbiornikach retencyjnych w Polsce wynosi ponad 4 mld m3, co stanowi tylko 6% objętości średniego rocznego odpływu wód. 49 największych sztucznych zbiorników wodnych wymaga remontów i modernizacji. Większość wytwarzanych odpadów nadal zbierana jest w sposób nieselektywny. Występuje duża różnica między szacowaną ilością odpadów wytworzonych a faktycznie zebranych, co świadczy o tym, że część z nich nadal nie jest utylizowana w odpowiedni sposób. W 2011 r. składowanych było 79% odpadów komunalnych, a do 2020 r. ma to być nie więcej niż 35%. Nierozwiązany został zatem problem oczyszczania ścieków przemysłowych.

Zgodnie z informacjami z raportu Europejskiej Agencji Środowiska88, przyjęte w przepisach unijnych standardy jakości powietrza nie są w Polsce dotrzymywane.,

87 M. Boni M., Polska 2030..., op. cit. 88 Air quality in Europe – 2012 report, Copenhagen, 2012.


46

Jedynie 40% sieci kolejowej w naszym kraju jest w dobrym stanie technicznym, natomiast 32% jest w stanie niezadowalającym, co przekłada się na niskie prędkości pociągów w porównaniu z innymi państwami UE. Pomimo wielu inwestycji, nadal wiele do życzenia pozostawia nadmiernie zużyta infrastruktura – stan dworców, przystanków kolejowych oraz urządzeń sterowania ruchem. Problemem jest również wysoki koszt dostępu do transportu kolejowego, wynikający z braku odpowiedniej koordynacji i planowania. Polska infrastruktura drogowa nadal jest niewystarczająco rozwinięta w stosunku do intensywności produkcji i wymiany towarów oraz mobilności mieszkańców. W Polsce w latach 1990–2012 długość sieci dróg utwardzonych wzrosła z 225,7 do 287,3 tys. km, czyli powiększyła się o 27,3%, podczas gdy PKB wzrosło o 127%, a liczba pojazdów samochodowych wzrosła aż o 181%. W 2012 r. na 1 km sieci dróg utwardzonych w Polsce przypadało więcej pojazdów niż średnio w UE-27 (92 pojazdy przy średniej 64).

W zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego Polska znajduje się w czołówce państw UE-27, na których drogach ginie najwięcej osób. Polska wraz z Łotwą i Buł-garią zajmują drugie miejsce, po Grecji i Rumunii89. Dzięki inwestycjom unijnym, głównie w poprawę stanu dróg, sytuacja ta uległa poprawie. W latach 2002–2011 liczba ofiar śmiertelnych w Polsce zmniejszyła się o 28%, liczba wypadków o 26%, a liczba ciężko rannych o 33%90. Stan sieci dróg krajowych znacznie się poprawił, spadek odcinków dróg o złym stanie nastąpił z 34,8% do 13,5%. Jednak nadal brak jest spójnej sieci autostrad i dróg szybkiego ruchu.

Głównym problemem transportu publicznego w miastach jest przeciążenie infrastruktury rosnącym indywidualnym transportem drogowym oraz niedosta-tecznie rozwinięta infrastruktura transportu zbiorowego. Pomimo wzrostu o 47,1% przejazdów w ruchu pasażerskim, regres odnotowuje transport zbiorowy, natomiast wzrost transport samochodowy.

Efektem wydatkowania środków unijnych na transport są nowe tabory ko-munikacji miejskiej. Na ulicach miast pojawiły się liczne nowe składy autobusów, tramwajów. Przykładem są wielkie inwestycje infrastrukturalne w Warszawie, np. budowa II linii metra, wymiana taboru. Wszystkie te inwestycje kosztują, ale na realizację wielu z nich Warszawa uzyskała środki z funduszy spójności. Wartość realizowanych projektów w Warszawie przekraczała 9 miliardów złotych. Ponad 4 miliardy złotych miasto pozyskało z funduszy europejskich.

Nie wszyscy jednak postrzegają jako sukces realizację przez m.st. War-szawa inwestycji transportowych ze wsparciem unijnym. W styczniu 2013 r. na stronie internetowej Rynku Kolejowego Janusz Zubrzycki, ekspert ds. finansowych w Zespole Doradców Gospodarczych TOR, na-pisał: „Przykład Warszawy i jej okolic jest wręcz podręcznikowy, że po-

89 Program Operacyjny Infrastruktura i środowisko 2014–2020 (październik 2013). 90 Narodowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2013–2020 (2013).


47

Źródło: Mapa etapów budowy autostrad, dróg ekspresowych i innych dróg krajowych – aktualna, https://dl.dropboxusercontent.com/u/81380146/mapka-igorsel.png oraz Mapa etapów budowy autostrad i dróg ekspresowych – stan na koniec 10.2007, http://img21.imageshack.us/img21/7198/mapka102007.gif

Mapa 1. Stan budowy dróg i autostrad w latach 2007 i 2013


48

mimo wielkiej propagandy, że UE jest super, bo dostajemy miliardy na rozwój… w rzeczywistości dostajemy duży problem”. Zdaniem autora, Unia Europejska współfinansuje zakupy, do których Warszawa musi się dołożyć. Problem polega jednak na tym, że stolicy nie stać na utrzyma-nie nowoczesnych tramwajów, pociągów i metra.

Pomimo inwestycji w infrastrukturę transportową brak jest nadal wykorzy-

stania inteligentnych systemów transportowych usprawniających funkcjonowanie transportu oraz poprawiających bezpieczeństwo użytkowników ruchu. W porów-naniu z większymi miastami europejskimi, w Polsce występuje duże zapóźnienie w wykorzystaniu systemów zarządzania transportem.

W dziedzinie energetyki nadal dominuje produkcja ciepła z węgla kamien-nego, jednak jego udział systematycznie maleje i w 2010 r. wynosił 76%. Zwiększa się udział ciepła uzyskiwanego w wyniku spalania biomasy, w 2010 r. wynosił on 5,7%. Stopniowo wzrasta również udział energii pozyskiwanej z OZE91 (odnawialne źródła energii), które w latach 2006–2011 wzrosło o 63%.

W sektorze kultury istniejące w Polsce zabytki są w dużej części w złym stanie i wymagają podjęcia pilnych działań konserwatorskich. Aż 42% zabytków wymaga remontu zabezpieczającego lub kapitalnego92.

Aktywne łącza internetowe w Polsce odbiegają pod względem prędkości transmisji od średniej europejskiej. Blisko 76% aktywnych łączy pozwa-la na transmisję do użytkownika z prędkością nie większą niż 10 Mb/s, a jedynie 4% gwarantuje dostęp powyżej 30 Mb/s. Polacy mniej chętnie niż inni obywatele UE kupują usługi dostępu do szerokopasmowego In-ternetu. W Polsce na każde 100 osób z możliwością dostępu przypada 19 aktywnych linii, podczas gdy przeciętna w UE to 2993.

Działania sprzyjające poprawie bezpieczeństwa energetyczno-klimatycz-nego oraz stanu wyposażenia w infrastrukturę realizowane były poprzez Cel 3. NSRO – Budowa i modernizacja infrastruktury technicznej i społecznej mającej podstawowe znacznie dla wzrostu konkurencyjności Polski, w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko94.

91 OZE – odnawialne źródła energii, źródła energii których wykorzystywanie nie wiąże się z dłu-gotrwałym ich deficytem, ponieważ ich zasób odnawia się w krótkim czasie. Takimi źródłami są między innymi wiatr, promieniowanie słoneczne, opady, pływy morskie, fale morskie i geotermia.

92 Program Operacyjny Infrastruktura i środowisko 2014–2020 (październik 2013). 93 Program Operacyjny Polska Cyfrowa na lata 2014–2020 (październik 2013). 94 Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia 2007–2013 wspierające wzrost i zatrudnienie (2007).


49

Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko 2007–2013

Na osiągnięcie celów doposażenia kraju w infrastrukturę wysokiej jakości oraz zapewnienie bezpieczeństwa energetyczno-klimatycznego mogą wpłynąć działania realizowane w ramach PO IiŚ95 2007–2013 (Program Operacyjny Infra-struktura i Środowisko 2007-2013). Łączna wartość środków zaangażowanych w jego realizację wyniosła 37,7 mld euro. Realizacja inwestycji w infrastrukturę bezpośrednio odpowiada na problemy oraz wpływa na rozwój wyposażenia kraju. Warto jednak ocenić efektywność wdrażania projektów oraz ich jakość.

Na Priorytet 1: Gospodarka wodno-ściekowa – przeznaczono 3,1 mld euro. Dotychczas podpisano 216 umów o dofinansowanie. Stan realizacji Priorytetu opi-sują wskaźniki: wybudowano/przebudowano 12 tys. km sieci kanalizacji sanitarnej (131% realizacji zakładanej), podłączono 1,2 mln osób do sieci kanalizacji sanitarnej (145% realizacji zakładanej), podłączono 110 tys. osób do sieci wodociągowej. Gorzej wypada realizacja budowy/modernizacji oczyszczalni ścieków, ponieważ osiągnęła poziom 140 obiektów, co stanowi 44% realizacji zakładanej wskaźnika.

Prior ytet 2: Gospodarka odpadami i ochrona powierzchni Ziemi – realizo-wany był za pomocą 1 mld euro. Pod koniec 2012 r. podpisano 49 umów o do-finansowanie. W wyniku udzielonego wsparcia powstało 20 zakładów zagospo-darowania odpadami (130% realizacji wskaźnika), zmodernizowano 12 zakładów zagospodarowania odpadów (108% realizacji wskaźnika), zrekultywowano lub poddano ochronie 10 obszarów (120% realizacji wskaźnika).

Na realizację Pr ior ytetu 3: Zarządzanie zasobami i przeciwdziałanie za-grożeniom środowiska – alokowano 556,8 mln euro. Umowy o dofinansowanie podpisano z 24 beneficjentami. W wyniku realizacji Priorytetu osiągnięto następu-jące wartości wskaźników: 10 wybudowanych lub zmodernizowanych urządzeń służących gospodarowaniu wodami (167% realizacji wskaźnika), 38 mln osób obję-tych ochroną przed innymi niż powódź zagrożeniami (2815% realizacji wskaźnika), 672 stanowiska oraz specjalistyczne urządzenia niezbędne do analizowania, pro-gnozowania i skutecznego reagowania na zagrożenia (136% realizacji wskaźnika), 6800 nowo wybudowanych obiektów małej retencji (1792% realizacji wskaźnika), 317 nowych lub zmodernizowanych stanowisk pomiarowych lub innych narzędzi w zakresie monitoringu środowiska (186% realizacji wskaźnika).

Priorytet 4: Przedsięwzięcia dostosowujące przedsiębiorstwa do wymogów ochrony środowiska – realizowany będzie za pomocą alokacji w wysokości 250 mln euro. Pod koniec 2012 r. podpisane było 221 umów o dofinansowanie. W ramach zrealizowanych projektów powstało lub zostało zmodernizowanych 121 instalacji

95 PO IiŚ – Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko, finansowany ze środków Europejskie-go Funduszu Rozwoju Regionalnego oraz Funduszu Spójności. Celem programu jest poprawa atrakcyjności inwestycyjnej Polski i jej regionów poprzez rozwój infrastruktury technicznej przy równoczesnej ochronie i poprawie stanu środowiska, zdrowia, zachowaniu tożsamości kulturowej i rozwijaniu spójności terytorialnej.


50

z zakresu ochrony środowiska (136% realizacji założeń), zrealizowano 39 projektów służących poprawie jakości powietrza (33% realizacji założeń). Pomimo wdrożo-nych działań, w 2011 r. wartości zanieczyszczenia powietrza ze źródeł spalania paliw była podwyższona względem zakładanych do osiągnięcia w 2015 r. wartości wskaźnika. Osiągnięcie przyjętej wartości wskaźnika w ciągu 2 lat może okazać się niemożliwe do realizacji.

Pr ior ytet 5: Ochrona przyrody i kształtowanie postaw ekologicznych – wdrażany był za pomocą środków w wysokości 89,8 mln euro. Do końca 2012 r. podpisano 141 umów o dofinansowanie. W wyniku prowadzonej interwencji zrealizowano 98 projektów służących ochronie siedlisk, zbiorowisk roślinnych lub gatunków zwierząt (65% realizacji wskaźnika), połączono 79 ekosystemów (790% realizacji wskaźnika), opracowano 469 planów ochrony (469% realizacji wskaźnika), zrealizowano 23 projekty z zakresu edukacji lub promocji postaw ekologicznych (115% realizacji wskaźnika).

Prior ytet 6: Drogowa i lotnicza sieć TENT-T96 (transeuropejska sieć trans-portowa) – wdrażano dzięki alokacji w wysokości 8,8 mld euro. Do końca 2012 r. podpisano 48 umów o dofinansowanie. Wybudowano dotychczas 245 km autostrad w sieci TEN-T, a docelowo do 2015 r. powinno zostać wybudowane 433 km. Prędkość realizacji prac obrazuje stan osiągania wskaźnika, ponieważ w ciągu kolejnych dwóch lat powinniśmy wybudować tyle km dróg, co przez minione pięć. Wybudowano 376 km dróg ekspresowych w sieci TEN-T, a wartością docelową jest 610,38 km w 2015 r., co również może być trudne do osiągnięcia. Przebudowano 2 lotniska, a wartością docelową w podpisanych umowach o do-finansowanie jest 6 obiektów.

Powstające coraz liczniej płatne drogi pustoszeją. Opłaty za przejazd autostradami sprawiają, że część kierowców rezygnuje z wjazdu na nową trasę i wybiera drogi bezpłatne. Problem jest poważny, jeżeli cho-dzi o kierowców TIR-ów, którzy nie chcą ponosić tak wysokich kosztów przejazdu i wybierają drogi gminne. Ministerstwo Infrastruktury i Roz-woju uspokaja, że kierowcy po roku wrócą na autostrady i jest to natu-ralna reakcja na narzucenie opłat. Jednak informacja ta nie przemawia do zarządców lokalnych dróg, którzy będą musieli się uporać ze znisz-czonymi przez TIR-y trasami97.

Prokuratura Apelacyjna w Warszawie skierowała akt oskarżenia doty-czący trzech projektów drogowych PO IiŚ, ze względu na podejrzenie

96 TEN-T – ang. Trans-European Transport Networks, transeuropejska sieć transportowa, program unijny dotyczący sieci drogowych, kolejowych, wodnych i powietrznych, część Trans European Networks (TEN).

97 Płatne drogi pustoszeją – kierowcy wolą je omijać, http://polskiepiekielko.pl/2013/09/platne--drogi-pustoszeja-kierowcy-wola-je-omijac.html [dostęp: 9.12.2013].


51

zmowy cenowej. Komisja Europejska98 (KE) wstrzymała bieg terminu płatności dla tych projektów drogowych99. Przeznaczone wypłaty na realizacje projektów wynosiły 3,5 mld zł. Sprawa dotyczy rozbudowy drogi ekspresowej na odcinku Jeżewo–Białystok, przystosowania do parametrów drogi ekspresowej drogi krajowej nr 8 na odcinku Piotrków Trybunalski–Rawa Mazowiecka oraz budowę autostrady A4 Radymno–Korczowa. Prokuratura oskarżyła 11 osób o zmowę na rzecz próby utwo-rzenia kartelu100.

KE zainteresowała się również zagadnieniem upadłości firm budowla-nych operujących w sektorze drogowym. Dwa konsorcja budowlane firm SRB Civil Engineering Ltd. (autostrada A1) oraz SIAC Construction Ltd. (autostrada A4) skarżyły się na złe zarządzanie kontraktami przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad. Firmy uważają, że po-stępowanie GDDKiA było przyczyną pogorszenia się ich sytuacji finanso-wej. GDDKiA odparła zarzuty, jednak KE domaga się dalszych wyjaśnień i rozwiązania problemu101. KE w obawie o jakość realizowanych projek-tów wpłynęła na włączenie projektów współfinansowanych z Funduszy UE do audytu Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej w Minister-stwie Finansów102. Wątpliwości dotyczące efektywności wydatkowania środków unijnych na inwestycje drogowe mają eksperci. Prof. Rybiński: „Jeżeli weźmiemy średnią cenę budowy kilometra autostrady, to za 67 mld euro, które dostaliśmy, można by wybudować 22 tys. km autostrad w Polsce. A mamy 2,5 tys. km dróg szybkiego ruchu i autostrad”103.

Na Prior ytet 7: Transport przyjazny środowisku – alokowano 7,7 mld euro.

Pod koniec 2012 r. podpisano 82 umowy o dofinansowanie. Dotychczas złożono wnioski na modernizację 648 km linii kolejowych. W wyniku realizacji projektów wy-budowano/zmodernizowano 3,10 km nadbrzeży portowych oraz przebudowano 1470 m falochronu, zakupiono 100 szt. taboru komunikacji miejskiej, wybudowano

98 KE – Komisja Europejska, organ wykonawczy Unii Europejskiej będący instytucją odpowie-dzialną za bieżącą politykę Unii, nadzorujący prace wszystkich jej agencji i zarządzającą jej funduszami.

99 Sprawozdanie roczne z realizacji Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2012. 100 Pieniądze z UE na drogi wstrzymane. Przez przekręty m. in. przy budowie trasy Jeżewo–Biały-

stok, http://www.czasbialegostoku.pl/artykul/pieniadze-z-ue-na-drogi-wstrzymane-wszystko-przez-przekrety-min-przy-budowie-trasy-jezewo [dostęp: 3.12.2013].

101 Informacja o wynikach kontroli, Wykonanie przez GDDKiA obowiązków inwestora przy realizacji inwestycji drogowych (2013).

102 Sprawozdanie roczne z realizacji Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2012. 103 Wywiad z Prof. Rybińskim, http://wpolityce.pl/wydarzenia/67860-prof-rybinski-panstwo-

jest-psute-coraz-bardziej-67-mld-euro-ktore-dostalismy-do-tej-pory-zostalo-w-duzej-czesci-zmarnowane-nasz-wywiad [dostęp: 3.12.2013].


52

dwa obiekty typu „Park & Ride”104 oraz wybudowano/zmodernizowano 15 km sieci transportu szynowego. Koszt modernizacji transportu szynowego w Polsce jest tak ogromny, że całą linię kolejową na trasie Warszawa–Gdańsk można by wyło-żyć luksusowymi samochodami zaparkowanymi zderzak w zderzak. Jeden metr zmodernizowanej trasy kosztuje 31 tys. zł, co jest droższe od „metra bieżącego” luksusowego samochodu105.

„Na kolei się nic nie udało zrobić. Na niektórych odcinkach pociągi jeżdżą tak szybko, jak przed II Wojną Światową – to nie jest powód do chluby”106.

Alokacja na realizację Priorytetu 8: Transport przyjazny środowisku – wynio-

sła 3,1 mld euro. Dotychczas podpisano 87 umów o dofinansowanie. W ramach Priorytetu wybudowano/zmodernizowano 175 km dróg ekspresowych, w tym w sieci TEN-T (docelowo 281,68 km), przebudowano 13 miejsc niebezpiecznych (docelowo 21) oraz 2 lotniska w zakresie ochrony i bezpieczeństwa (docelowo 7)107.

W 2011 r. pojawiły się głosy, że Polska straci 5 mld zł unijnych dotacji, ponieważ podjęto decyzję o przesunięciu pieniędzy przeznaczonych na modernizację kolei na budowę dróg. Uzasadnieniem tej decyzji, wg Minister Infrastruktury i Rozwoju, było to, że kolej nie miała w tamtym okresie potencjału projektowego, który mógłby wykorzystać przyznane środki108. PKP pod koniec 2013 r. miało wyemitować obligacje za 1,5 mld zł na program budowy torów. PKP PLK (Polskie Linie Kolejowe) zmuszone było pozyskać w ten sposób środki, ponieważ w latach 2013–2014 z Fun-duszu Kolejowego 1 mld zł przeznaczone zostanie na spłatę długów PKP. W latach 2014–2020 na kolej przydzielone zostaną jeszcze większe środ-ki, a co za tym idzie, potrzebny będzie większy wkład własny, niezbęd-ny do realizacji projektów. Obecne zadłużenie długoterminowe PLK to 3,6 mld zł kredytu w Europejskim Banku Inwestycyjnym oraz 427 mln zł zobowiązań krótkoterminowych w ramach kredytu operacyjnego109.

104 P&R – ang. Park & Ride, Parkuj i Jedź, parking przeznaczony dla osób, które dojeżdżają z przedmieść dużych miast i korzystają z komunikacji miejskiej. Kierowcy pozostawiają swoje pojazdy w wyznaczonych miejscach, przesiadają się do komunikacji zbiorowej i w ten sposób kontynuują drogę do centrum miasta.

105 Metr torów droższy od samochodu, http://finanse.wp.pl kat,1038021,title,Metr-torow-drozszy-od-samochodu,wid,15759999,wiadomosc.html?ticaid=111cd9 [dostęp: 8.12.2013].

106 Wywiad z Prof. Rybińskim, http://wpolityce.pl/wydarzenia/67860-prof-rybinski-panstwo-jest-psute-coraz-bardziej-67-mld-euro-ktore-dostalismy-do-tej-pory-zostalo-w-duzej-czesci-zmarnowane-nasz-wywiad [dostęp: 3.12.2013].

107 Sprawozdanie roczne z realizacji Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2012. 108 Zmarnowane miliardy, http://gpcodziennie.pl/554-zmarnowane-miliardy.html#.Up3pe-K971U,

[dostęp: 3.12.2013]. 109 PKP: dotacje z funduszu pokryją długi, nowe tory sfinansują obligacje, http://forsal.pl/artykuly

/740171,pkp-plk-obligacje-za-1-5-mld-zl-na-program-budowy-torow.html [dostęp: 3.12.2013].


53

Inwestycją realizowaną z Funduszu Spójności, uznaną za „świadectwo polskiej pychy” jest wg. tygodnika „Polityka” na pierwszym miejscu dwo-rzec Łódź Fabryczna. Koszt projektu to 1,8 mld zł, a dofinansowanie z UE wnosi 1,2 mld zł. Dworzec miał obsługiwać Kolei Dużych Prędkości i 100 tys. pasażerów, jednak jego budowa została odłożona do 2020 r. Uzy-skana dotacja o tak znacznej wartości prawdopodobnie zostanie utra-cona z powodu opóźnienia w realizacji.Na drugim miejscu w rankingu jest zakup pociągów Pendolino dla PKP Intercity. Projekt jest wart 1,8 mld zł, a dofinansowanie miało wynieść 400 mln zł. Środki z UE nie zostały jednak przyznane na realizację pro-jektu, ponieważ oceniono go jako komercyjny, który nie służy wszystkim pasażerom. Przewoźnik musiał zaciągnął kredyt w Europejskim Banku Inwestycyjnym, aby pokryć różnicę. Ponadto koszt zakupu 20 zespołów to 400 mln zł, a prędkość jaką mogą osiągnąć w polskich warunkach jest o 30 km/h niższa od normy wynoszącej 250 km/h110.

Budzącym kontrowersje zjawiskiem w kończącej się perspektywie finan-sowej było pokrywanie w znacznej części nowych tras ekranami aku-stycznymi. Obowiązujące w okresie perspektywy finansowej 2007–2013 normy hałasu ustalone przez Ministerstwo Środowiska spowodowały, że ekrany akustyczne musiały powstać również na terenach pozamiejskich, gdzie natężenie ruchu przekracza 16,4 tys. pojazdów. Dlatego chronią one przed hałasem lasy oraz ugory, gdzie nie ma zabudowań. Zgodnie z przepisami, zabudowanych ekranami powinno być 1538 km dróg, co podwyższa koszt budowy dróg nawet o 25%. Dotychczas Polska wydała 1 mld zł na zbędne ekrany akustyczne. W latach 2009–2011 wzdłuż au-tostrad A1, A2 i S8 wybudowano 230 km ekranów za 565 mln zł111.

Kolejną kwestią wartą poruszenia jest jakość wykonywanych projektów. Przykładem takiej inwestycji może być oddana do użytku obwodnica Mińska Mazowieckiego z wadliwie zaprojektowanymi i wykonanymi urządzeniami ochrony środowiska. Budowa trasy została dofinanso-wana w kwocie 602 mln zł ze środków FS. Droga nie spełnia wymogów decyzji środowiskowej, ponieważ przecinając korytarz migracyjny, nie zapewnia swobodnego poruszania się zwierzętom. Ogrodzenia drogi są zbyt niskie oraz nieszczelne, co umożliwia dostęp zwierząt do trasy. Błędy oraz zagrożenia zostały wskazane przez organizacje społeczne,

110 „Polityka”: nietrafione projekty kolejowe finansowane z UE, http://www.kurierkolejowy.eu/aktualnosci/14736/Polityka-nietrafione-projekty-kolejowe-finansowane-z-UE.html [dostęp: 3.12.2013].

111 Polska straciła 1 mld zł na zbędne ekrany akustyczne, http://www.rynekinfrastruktury.pl/artykul/53/1/polska-stracila-1-mld-zl-na-zbedne-ekrany-akustyczne.html [dostęp: 3.12.2013].


54

jednak mimo to trasa została oddana do użytku. Obwodnica stanowi zagrożenie dla życia zarówno zwierząt, jak i ludzi poruszających się po niej samochodami112.

Koszt realizacji Prior ytetu 9: Infrastruktura energetyczna przyjazna środo-

wisku – to 748 mln euro. Do końca 2012 r. podpisano 151 umów o dofinansowa-nie. Zrealizowano 19 projektów dotyczących skojarzonego wytwarzania energii w przedsiębiorstwach, 41 projektów dotyczących efektywnej dystrybucji energii w przedsiębiorstwach, 38 projektów dotyczących termomodernizacji obiektów użyteczności publicznej realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego, 36 projektów budowy farm, elektrowni i siłowni wiatrowych, 10 projektów doty-czących budowy elektrowni i elektrociepłowni biogazowych, 3 projekty budowy elektrociepłowni i instalacji na biomasę, 1 projekt dotyczący produkcji estrów z oleju roślinnego z instalacją i urządzeniami towarzyszącymi, 3 projekty dotyczące budowy sieci umożliwiających odbiór energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych.

Prior ytet 10: Bezpieczeństwo energetyczne, w tym dywersyfikacja źródeł energii – realizowany był za pomocą środków w wysokości 974,3 mln euro. Do końca 2012 r. podpisano 42 umowy o dofinansowanie. Dzięki przyjętym działa-niom zrealizowano następujące projekty: budowa/rozbudowa 3 podziemnych magazynów gazu, rozbudowa 1 terminala LNG służącego do odbioru i regazyfikacji skroplonego gazu ziemnego, 4 projekty w zakresie budowy elektroenergetycznych sieci przemysłowych, 991,7 km gazociągów przemysłowych (docelowo 1000 km), 245 km elektroenergetycznych sieci przesyłowych (docelowo 600 km), 1600 km gazociągów dystrybucyjnych (docelowo 4900 km), 4 projekty z zakresu produkcji urządzeń dla OZE (docelowo 10)113.

Potężne inwestycje w bezpieczeństwo energetyczne lekceważą poten-cjał energii odnawialnej. Nadal większość inwestycji skierowana jest na tradycyjne źródła energii. Pozostajemy w tyle względem takich państw, jak: Niemcy, Francja, Holandia czy Słowacja, które realizacją programy rozwoju OZE114.

Priorytet 9: Kultura i dziedzictwo kulturowe – finansowany był w wysokości 223,6 mln euro. Pod koniec 2012 r. podpisano 77 umów o dofinansowanie. W ramach działań odrestaurowano i odremontowano 74 obiekty zabytkowe (529% realizacji wskaźnika), o 47 wzrosła liczba nowych/wybudowanych, rozbudowanych i przebu-dowanych instytucji kultury (588% realizacji wskaźnika), o 37 wzrosła liczba nowych/

112 Wypadek z łosiem na obwodnicy Mińska Mazowieckiego, http://pracownia.org.pl/aktualno-sci,878 [dostęp: 3.12.2013].

113 Sprawozdanie roczne z realizacji Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2012. 114 Miliardy na energetykę to pieniądze zmarnowane?, http://damian-czernik.blog.ekologia.pl/

miliardy-na-energetyke-to-pieniadze-zmarnowane,1073 [dostęp: 3.12.2013].


55

wybudowanych placówek szkolnictwa artystycznego (411% realizacji wskaźnika), po-wstało 787 miejsc pracy (281% realizacji wskaźnika). Z porównania alokacji oraz efektów wynika, że koszt powstania jednego miejsca pracy w sektorze kultury to 285 tys. zł.

Dzięki unijnym funduszom możliwa jest budowa lub modernizacja fil-harmonii i teatrów. Koszt budowy takiego obiektu kształtowały się od 2 mln w Kielcach115 do 30 mln w Koszalinie116. Natomiast gmach Opery i Filharmonii Podlaskiej realizowano kosztem 220 mln zł, przy dofinan-sowaniu ze środków UE w wysokości 100 mln zł. Projekt jest nazywany absurdem budowlanym powstałym ze środków unijnych. Inwestycja generuje znaczne koszty utrzymania, które będzie musiało ponieść wo-jewództwo podlaskie117, jedno z bardziej zapóźnionych regionów. Po-nadto jakość wykonania projektu pozostawia wiele do życzenia. Raport akustyki wykazał, że sala jest zbyt duża, co sprawia, że akustyka nie jest najlepsza oraz doszukano się wielu usterek118.

Priorytet 8: Bezpieczeństwo zdrowotne i poprawa efektywności systemu ochrony zdrowia – realizowany był za pomocą 395,7 mln euro alokacji. Dotychczas podpisano 353 umowy o dofinansowanie. W ramach realizacji Priorytetu zakupiono 322 ambulanse ratownicze, zmodernizowano i doposażono 119 zakładów opieki zdrowotnej, średnia liczba pacjentów leczonych w ciągu miesiąca w szpitalach wysokospecjalistycznych wyniosła 146 tys. osób (wartością docelową było 90 tys. osób), doposażono/wybudowano 11 baz Lotniczego Pogotowia Ratunkowego (docelowo 17).

W 2012 r. rozwiązano 6 umów o dofinansowanie z powodu niezacho-wania trwałości projektów. Beneficjenci podczas realizacji projektów utracili kontrakt z Narodowym Funduszem Zdrowia (NFZ), nie mogąc tym samym kontynuować inwestycji. Obecnie, aby rozwiązać ten pro-blem, beneficjenci mają obowiązek niezwłocznego informowania o za-warciu lub rozwiązaniu umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowot-nej z dyrektorem oddziału wojewódzkiego NFZ119.

115 Filharmonia Świętokrzyska, http://filharmonia.kielce.com.pl/nowa_filharmonia.html [dostęp: 8.12.2013].

116 Odsuwa się termin zakończenia budowy filharmonii w Koszalinie, http://www.gk24.pl/apps/pbcs.dll/article?AID=/20130403/KOSZALIN/130409898 [dostęp: 8.12.2013].

117 Nowy gmach OiFP wśród unijnych absurdów budowalnych, http://www.radio.bialystok.pl/wiadomosci/index/id/100722 [dostęp: 4.12.2013].

118 Sala koncertowa Opery za duża, http://www.radio.bialystok.pl/wiadomosci/index/id/95926 [dostęp: 4.12.2013].

119 Sprawozdanie roczne z realizacji Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2012.


56

W 2011 nowoczesne bloki operacyjne oraz zakupiony specjalistycz-ny sprzęt o wartości 3,5 mld zł nie mogły być używane, ponieważ NFZ nie miało pieniędzy na ich zakontraktowanie. W szpitalu w Blachow-ni (woj. śląskie) sale oddziału hematologii, wyremontowane kosztem 0,5 mln zł, nie były używane. Centrum Medyczne Aldemed z Zielonej Góry nie otrzymało kontraktu na usługi, które mogło zaoferować przy użyciu nowoczesnego bloku operacyjnego, zakupionego za 8 mln zł. Nie są to odosobnione przypadki, prawie w każdym województwie NFZ odmawia zakontraktowana świadczeń, które mogłyby być wykonywa-ne na nowym sprzęcie. Szpitale i samorządy nie informowały funduszu o zakupie sprzętu, ponieważ nie miały takiego obowiązku, natomiast NFZ, nie wiedząc o zakupie sprzętu, rozstrzygnął już wcześniej konkurs i przydzielił pieniądze innym ośrodkom120.

Problemem z PO IiŚ jest również to, że lista kluczowych projektów w trak-cie perspektywy finansowej 2007–2013 była kilkakrotnie zmieniana, co uniemożliwiło ciągłość planowania i realizowania działań. Poniżej przedstawione zostało uzasadnienie takiego postępowania.

Kolejne zmiany na liście kluczowych projektów w „Infrastrukturze i śro-dowisku” wynikają z bieżącego stanu realizacji programu i konieczności pełnego wykorzystania wszystkich euro, jakie Polska otrzymała na re-alizację tego gigantycznego programu – mówi „Rz” Adam Zdziebło, wi-ceminister rozwoju. Jak tłumaczy, w związku z rozstrzygnięciami prze-targowymi w programie pojawiają się oszczędności, które trzeba na bieżąco zagospodarować. Do tego niektórzy odbiorcy dotacji z różnych przyczyn nie są w stanie zrealizować swych inwestycji w wymaganych terminach. Trzeba też wykorzystać środki wynikające z różnic w kursie euro do złotego, bo relacja ta wpływa na wielkość budżetu programu121.

Realizowane w ramach PO działania przyczyniają się do realizacji celów przyjętych w raporcie „Polska 2030”. Stan wyposażenia w infrastrukturę poprawia się, jednak niewystarczająco efektywnie. Popełniane są błędy kosztujące znaczną część przyznanych środków; należy się ich wystrzegać w przyszłej perspektywie finansowej. Pominięty w dotychczasowych działaniach został cel wzmacniania wykorzystania OZE w zabezpieczaniu energetycznym kraju.

120 Zmarnowane miliony na szpitalną aparaturę, http://praca.gazetaprawna.pl/artykuly/526665,zmarnowane_miliony_na_szpitalna_aparature.html [dostęp: 8.12.2013].

121 Roszady na finiszu dużych inwestycji, http://www.ekonomia.rp.pl/artykul/1067672.html?prin-t=tak&p=0 [dostęp: 3.12.2013].


57

Rozwój regionalny

Najważniejszym celem rozwoju regionalnego jest solidarność i spójność regionalna. Polityki ukierunkowane na konkurencyjność i solidarność terytorialną powinny wpłynąć na realizację następujących celów z raportu „Polska 2030”: pol-skie metropolie staną się atrakcyjne na skalę krajową i międzynarodową, poziom kapitału ludzkiego będzie wysoki, centra miejskie leżące wewnątrz kraju będą dostępne pod względem transportowym, różnice pomiędzy obszarami miejskimi i wiejskimi nie będą tak znaczące jak teraz, poprawie ulegnie sytuacja na rynku pracy oraz w zakresie polityki podatkowej, społecznej oraz rolnej122.

Proces konwergencji zewnętrznej, tj. zmniejszania dystansu w poziomie rozwoju gospodarczego, w 2009 r. wahał się od 0,8 pkt. proc. w województwie lubelskim do 7,6 pkt. proc. w województwie mazowieckim względem innych re-gionów w UE. Zdecydowanym liderem wzrostu jest województwo mazowieckie. Cechą charakterystyczną polskiej przestrzeni gospodarczej jest silna koncentracja potencjału wytwórczego w kilku najsilniejszych ekonomicznie województwach. Przyjmując za miarę potencjału gospodarczego województw poziom generowa-nego przez nie PKB, zróżnicowanie w zakresie wielkości potencjału gospodarczego utrwaliło się. Pogłębia się zróżnicowanie między regionami oraz wewnątrz nich123.

122 M. Boni, Polska 2030..., op. cit. 123 Rozwój regionalny w Polsce, raport 2009, http://www.mir.gov.pl/rozwoj_regionalny/po-

ziom_krajowy/analizy_i_stany_raporty_ze_stanu_sytuacji_spoleczno-gospodarczej_polski/raporty/Documents/raport_2009_06_02_ver_okl_120609.pdf, Warszawa, 2009


58

Mapa 2. Zmiana poziomu PKB per capita na szczeblu regionalnym w latach 1995–2007

Źródło: Inwestowanie w przyszłość Europy, piąty raport na temat spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej (2010).

Zmiana poziomu PKB per capita w regionach pokazuje postęp, jaki dokonał się w regionach w ostatnich latach. Jest to wskaźnik obrazujący, jak w Europie zachodzi proces wyrównywania różnic międzyregionalnych, czyli konwergencji.

W ramach rozwoju regionalnego istotnym problemem okazało się uzyska-nie środków na wkład własny inwestycji gminnych. Przyczyną tego stanu rzeczy jest rosnące zadłużenie gmin, które w pewnych przypadkach przekroczyło 50%. Zadłużenie samorządów rośnie stopniowo od 1990 r. Szczególnie dużą dynamikę zadłużenia obserwowano jednak w latach 2008–2010, co pokazuje poniższy wykres:


59

Wykres 6. Zadłużenie sektora samorządowego (po konsolidacji) w latach 1999–2011

Źródło: Ministerstwo Finansów, sprawozdania budżetowe jednostek samorządu terytorialnego

JST (jednostki samorządu terytorialnego) z racji dużej skali realizowanych przedsięwzięć (podmioty te korzystały głównie z najbardziej kosztogennych kategorii interwencji), a także obniżenia pułapu dostępnego dofinansowania, za-ciągnęły znaczące zobowiązania finansowe na potrzeby realizowanych projektów. W rezultacie ich potencjał absorpcyjny w przyszłym okresie finansowania może być znacząco ograniczony. Dodatkowo należy w tym miejscu zwrócić uwagę na fakt, iż w najbliższych latach obciążeniem dla samorządowych budżetów będzie również konieczność ponoszenia kosztów utrzymania i funkcjonowania wszyst-kich tych inwestycji, których powstanie zostało sfinansowane ze środków RPO124 (Regionalnego Programu Operacyjnego).

Rzetelnemu wydatkowaniu środków unijnych nie sprzyja obowiązujący system finansowania samorządów. Finansowanie samorządów zależne jest już w przeważającej mierze od środków przekazywanych w formie dotacji i sub-wencji (51,2% z 171,3 mld zł w 2011 r.), głównie z poziomu centralnego. Katalog dochodów własnych w relatywnie niewielkim stopniu opiera się na podatkach samorządowych. W ocenie MAiC (Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji), system

124 RPO – Regionalny Program Operacyjny, dokument planistyczny określający obszary a czasem szczegółowe działania, jakie organy samorządu województwa podejmują lub mają zamiar podjąć na rzecz wspierania rozwoju województwa lub regionu. W perspektywie 2007-2013 utworzono 16 RPO.

0

10 000

20 000

30 000

40 000

50 000

60 000

70 000

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011


60

ten nie tworzy warunków dla większej odpowiedzialności władz lokalnych wobec mieszkańców za wydatkowanie środków125.

Realizacji założonych celów rozwoju regionalnego posłużyły działania w ra-mach Celu 5. – Wzrost konkurencyjności polskich regionów i przeciwdziałanie marginalizacji społecznej, gospodarczej i przestrzennej oraz Celu 6. – Wyrów-nanie szans rozwojowych i wspomaganie zmian strukturalnych na obszarach wiejskich z NSRO. Działania Celu 5. i Celu 6. realizowane były za pomocą wszystkich programów operacyjnych, jednak głównie do polityki regionalnej odnoszą się: 16 RPO, PO Rozwój Polski Wschodniej, Program Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Program Operacyjny Zrównoważony Rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich126.

Wsparcie w ramach Regionalnych Programów Operacyjnych

Alokacja przeznaczona na Regionalne Programy Operacyjne na lata 2007–2013 przekazana ze środków EFRR127 (Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego) to 17,28 mld euro, czyli 71 mld zł. Pod koniec 2012 r. w ramach 16 RPO podpisano umowy na realizację 28 tys. projektów o wartości dofinansowania z UE 60,4 mld zł. Wykres nr 2 przedstawia podział środków pomiędzy poszczególne regiony w oparciu o algorytm uwzględniający zmienne, takie jak populacja, PKB per capita oraz poziom bezrobocia. Najwięcej środków otrzymały województwa mazowieckie, śląskie oraz małopolskie, najmniej opolskie, lubuskie oraz podlaskie. Na podstawie alokacji środków można przypuszczać, że polska polityka regionalna koncentruje się na wspieraniu konkurencyjności, natomiast dążenie do konwer-gencji przeniesione zostało do innych programów operacyjnych (PO Rozwój Polski Wschodniej oraz Program Rozwoju Obszarów Wiejskich).

125 Ocena sytuacji samorządów lokalnych, MAiC https://mac.gov.pl/wp-content/uploads/2011/12/Ocena-sytuacji-samorz%C4%85d%C3%B3w-lokalnych.pdf [dostęp: 11.12.2013].

126 Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia 2007–2013 wspierające wzrost i zatrudnienie (2007). 127 EFRR – Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego, fundusz utworzony w 1975 na podstawie

art. 160 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Zgodnie z tym przepisem, celem funduszu jest „przyczynianie się do korygowania podstawowych dysproporcji regionalnych we Wspólnocie poprzez niwelowanie różnic w poziomach rozwoju oraz zacofania regionów’’.


61

Wykres 7. Podział środków z EFRR na poszczególne województwa (euro)

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych z Portalu Funduszy Europejskich, http://www.funduszeeuropejskie.gov.pl/RPO/Strony/O_Programach_Regionalnych.aspx [dostęp: 5.12.2013].

W RPO realizowane są poszczególne kategorie działań, również te opisane w pierwszej części opracowania. Różnicą jest to, że są one zarządzane z poziomu regionów, mają ukierunkowanie terytorialnie, a beneficjentami środków są głównie samorządy terytorialne. Pierwszą z kategorii działań są te dotyczące badań i rozwoju technologicznego, innowacji i przedsiębiorczości. Poniżej przedstawiona jest część działań realizowanych w ramach tej kategorii interwencji. Podpisano dwie umowy o wartości dofinansowania 62 mln zł na zmodernizowanie 11 laboratoriów w In-stytucie Kolejnictwa w Warszawie oraz na Politechnice Warszawskiej. Podpisano 123 umowy o wartości 928 mln zł na zmodernizowanie 14 laboratoriów, zakup 310 szt. aparatury naukowo-badawczej. Zawarto 124 umowy w kwocie alokacji z UE 761 mln zł, czego efektem było wsparcie 11 instytucji otoczenia biznesu oraz 142 przedsiębiorców organizujących się w klastry. Wsparcie MŚP zrealizowane zostało za pomocą 64 umów na kwotę 60 mln zł. W efekcie działań zaangażowa-no 34 jednostki naukowe, 9 firm uzyskało wsparcie na wdrożenie wyników prac badawczo-rozwojowych, a 15 na działalność badawczo-rozwojową.

€ 0

€ 400 000 000

€ 800 000 000

€ 1 200 000 000

€ 1 600 000 000

€ 2 000 000 000

opol

ski

lubu

skie

podl

aski

e

świętokrzyskie

zach

odni

opom

orsk

ie

pom

orsk

ie

kuja

wsk

o-po

mor

skie

podk

arpa

ckie

lube

lski

e

doln

osla

skie

wie

lkop

olsk

ie

małop

olskie

śląskie

maz

owie

ckie


62

W całym obszarze badań i rozwoju technologicznego, innowacji, przedsię-biorczości do końca 2012 r. powstało ok. 28 tys. miejsc pracy. W efekcie zawartych umów ma powstać 51 tys. miejsc pracy oraz 309 etatów badawczych. Najwięcej miejsc pracy powstanie w województwach mazowieckim oraz podkarpackim, jednak utworzenia etatów badawczych nie planowano aż w 7 województwach. Świadczy to o różnicowaniu działań w ramach komponentu regionalnego.

Przykładem jednego z projektów w ramach tej kategorii jest budowa Centrum Edukacji Kultury Fizycznej i Sportu Uniwersytetu Kazimierza Wielkiego w Bydgoszczy, które jest nowoczesną bazą naukową i dydak-tyczną kształcącą studentów wychowania fizycznego. Koszt projektu to ponad 30 mln zł, z czego 21 mln zł pochodziło ze środków UE. Obiekt może być wykorzystywany tylko przez nieliczną grupę studentów jed-nego wydziału Uniwersytetu. Nie tylko pozostali studenci uczelni, ale nawet drużyna piłki ręcznej AZS UKW Bydgoszcz (Klub Uczelniany Aka-demickiego Związku Sportowego Uniwersytetu Kazimierza Wielkiego w Bydgoszczy) nie może rozgrywać ligowych spotkań w wyremontowa-nej hali obiektu, nie mówiąc już o zwykłych mieszkańcach. W sprawie użytkowania Centrum zostało wysłane pismo do Komisji Europejskiej128.

Za pomocą RPO wsparto takie obszary, jak społeczeństwo informacyjne i przedsiębiorczość. Do końca 2012 r. podpisano 150 umów o wartości ponad 1,5 mln zł. W efekcie realizacji projektów wybudowano 128 km sieci oraz urucho-miono ok. 1200 Publicznych Punktów Dostępu do Internetu129 (PIAP). Zawarto 293 umowy o wartości dofinansowania 625 mln zł, czego efektem było utworzenie 1270 aplikacji i usług teleinformatycznych oraz udostępniono on-line 163 rejestry. Podpisano 417 umów o wartości ok. 1,5 mld zł na uruchomienie ok. 5 tys. usług publicznych on-line. Zakontraktowano 419 umów na 141 mln zł na wsparcie usług i aplikacji dla MŚP oraz 188 umów za 111 mln zł na poprawę dostępu MŚP do TIK (technologii informacyjno-komunikacyjnej)130.

128 Kolejny absurd! Zwykli bydgoszczanie stracili basen Polonii, http://bydgoszcz.gazeta.pl/bydgoszcz/1,48722,13623226,Kolejny_absurd__Zwykli_bydgoszczanie_stracili_basen.html [dostęp: 4.12.2013].

129 PIAP – Publiczne Punkty Dostępu do Internetu, to powszechnie dostępne placówki wyposażone między innymi w stanowiska komputerowe ze stałym łączem internetowym, zlokalizowane np. w domach kultury, bibliotekach, czy innych miejscach skupiających społeczności lokalne. Placówki te zapewniają mieszkańcom nieodpłatny dostęp do Internetu. Obsługa tych punktów pomaga również w stawianiu pierwszych kroków w sieci osobom, które nie mają wiedzy ani umiejętności korzystania z Internetu.

130 Raport z postępu wdrażania Regionalnych Programów Operacyjnych na lata 2007–2013 (2013).


63

Według Dominika Batorskiego, pracownika naukowego Uniwersytetu Warszawskiego Publiczne Punkty Dostępu do Internetu nie mają sensu, ponieważ ludzie wolą korzystać z sieci w domu. 91% internautów ma dostęp do Internatu w domu, 22% posiadających dostęp w ogóle z nie-go nie korzysta. Powodami niekorzystania z Internetu są przede wszyst-kim brak zainteresowania (52%), brak umiejętności (16%), a tylko 18% tłumaczy się brakiem komputera/Internetu. Podstawowymi barierami jest brak wiedzy oraz umiejętności, rzadko brak dostępu do Internetu, dlatego lepszą metodą jest podnoszenie kompetencji i kampanie infor-macyjne, niż tworzenie PIAP-ów. Tworzenie PIAP-ów nie upowszechni wykorzystania Internetu, nie zwiększy zatrudnienia, nie podniesie atrak-cyjności inwestycyjnej oraz jakości życia mieszkańców131.

W województwie wielkopolskim na PIAP-y wydano 15 mln zł. Kompu-tery znajdują się m.in. na komisariatach policji, gdzie zablokowane są wszystkie strony poza informującymi o działalności policji. Miały służyć załatwianiu spraw urzędowych, jednak nie można uzyskać dostępu do innych stron jednostek administracyjnych, jeżeli nie wpisze się ręcznie ich adresu. Mieszkaniec nie może uzyskać dostępu do poczty ani przej-rzeć ofert pracy. Część komputerów w ogóle nie została uruchomiona132.

W zakresie transportu najwięcej środków, bo 80%, zostało przeznaczone na drogi regionalne/lokalne (podpisano 23 umowy), 7% na kolej (16 umów), 6% na tabory kolejowe (18 umów), 5% na transport miejski (25 umów), 3% na porty lotnicze (29 umów), 0,6% na drogi krajowe (22 umowy), 0,6% na ścieżki rowerowe (24 umowy), 0,5% na transport intermodalny (26 umów), 0,3% na porty (30 umów), 0,1% na inteligentne systemy transportu (28 umów), 0,1% na śródlądowe drogi wodne (31 umów). Przykładami działań zrealizowanych w ramach kategorii pod koniec 2012 r. są: przebudowa 74 km trasy kolejowej w województwie lubelskim, zakup 64 jednostek taboru klejowego o łącznej pojemności 8600 miejsc, budowa 2 km drogi krajowej nr 1 w Łodzi oraz przebudowa 1,4 km drogi krajowej nr 52. W ramach dróg regionalnych wybudowano ok. 331 km dróg gminnych, ok. 81 km dróg powiatowych oraz ok. 33 km dróg wojewódzkich, zmodernizowano ok. 3253 km dróg powiatowych, 1590 km dróg gminnych oraz 600 km dróg wojewódzkich. W zakresie transportu miejskiego: wybudowano i wytyczono

131 Czy publiczne punkty dostępu do internetu mają sens?, http://polska20.pl/2010/11/czy-publiczne-punkty-dostepu-do-internetu-maja-sens/ [dostęp: 4.12.2013].

132 To nie kafejka – mówi policja i blokuje publiczne punkty dostępu do internetu, http://poznan.gazeta.pl/poznan/1,36001,12670269,To_nie_kafejka___mowi_policja_i_blokuje_publiczne.html [dostęp: 4.12.2013].


64

99 km ścieżek rowerowych, zakupiono 573 jednostki taboru komunikacji miejskiej o pojemności ponad 30 tys. miejsc133.

Przykładem na to, że inwestycje realizowane ze środków UE generują problemy z pokryciem kosztów ich utrzymania, jest oświetlenie dróg. Do 2010 r. rachunki za oświetlenie dróg ekspresowych płaciła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA), jednak zgodnie z usta-wą Prawo energetyczne z 1997 r., może ona obarczyć tym obowiązkiem gminy. GDDKiA ma obowiązek utrzymywać oświetlenie tylko na odcin-kach płatnych dróg. W gminie Zabrodzie w 2010 r. za oświetlanie 8-kilo-metrowego odcinka nowej obwodnicy Wyszkowa trzeba było zapłacić 350 tys. zł. Kwota ta dla gminy jest równa wartości podatków od rolni-ków za okres pięciu lat134. Przypadek ten nie jest odosobniony, podobna sytuacja występuje na obwodnicy Słupska przechodzącej przez gminę wiejską Słupsk, gminę Kobylnica i miasto Słupsk. Rocznie na oświetlanie obwodnicy gminy muszą wydawać 100 tys. zł. Jedynym rozwiązaniem dla gmin jest wygaszanie latarni, co przynosi oszczędności i pozwala gminie w pierwszej kolejności opłacić zadania priorytetowe. Jest to jed-nak niezgodne z prawem i jeżeli dojdzie do wypadku, to poszkodowany będzie mógł ubiegać się o odszkodowanie135.

W skali lokalnej również popełniane są błędy w zarządzaniu rozwojem transportu. Przykładem może być podejście do kwestii ruchu drogowe-go w Warszawie. W 2010 r. oddany do użytku został nowy węzeł Marsa, przebudowany o dodatkowe wiadukty, jednak korki na nim są gorsze niż przed budową. Wynika to z wadliwego podejścia do planowania roz-woju transportu, gdzie ciągłe poszerzanie i udrażnianie dróg powoduje jeszcze większe ich przeciążenie. W krajach zachodnich odchodzi się od niego na rzecz zamykania centrów miast i zastępowania ruchu samo-chodowego transportem miejskim. Jednak w sytuacji braku wschod-niej Obwodnicy Miejskiej, ciąg ulic Marsa i Żołnierskiej miał pełnić rolę wschodniej części Obwodnicy Etapowej Centrum136. Ciągłe opóźnienia w budowie obwodnicy powodują, że konieczne jest uzupełnienie do-

133 Raport z postępu wdrażania Regionalnych Programów Operacyjnych na lata 2007–2013 (2013). 134 Drogi ekspresowe toną w ciemnościach, bo gminy nie mają pieniędzy na ich oświetlenie,

http://www.gazetaprawna.pl/wiadomosci/artykuly/473864,drogi_ekspresowe_tona_w_ciem-nosciach_bo_gminy_nie_maja_pieniedzy_na_ich_oswietlenie.html [dostęp: 9.12.2013].

135 Sąd: Drogi ma oświetlić gmina. Słupsk zapłaci GDDKiA, http://wyborcza.biz/bizne-s/1,100896,14373923,Sad__Drogi_ma_oswietlic_gmina__Slupsk_zaplaci_GDDKiA.html [dostęp: 9.12.2013].

136 Modernizacja ulicy Marsa i Żołnierskiej, http://siskom.waw.pl/zolnierska.htm [dostęp: 9.12.2013].


65

tychczas przeprowadzonych działań o przebudowę ulic dojazdowych do węzła, by zwiększyć ich przepustowość.

Zrealizowane w ramach kategorii projekty nie zawsze były najwyższej jakości. Przykładem mogą być ścieżki rowerowe, z których projektem związane jest wiele absurdów i nielogicznych rozwiązań. Jedną z nich jest ścieżka rowerowa powstała razem z deptakiem wzdłuż Brdy pod-czas rewitalizacji Wyspy Młyńskiej w Bydgoszczy. Projekt ten, o wartości 21 mln zł, był współfinansowany ze środków UE w wysokości 11,5 mln zł. Rowerzyści jadący ścieżką są zmuszeni kilkakrotnie pokonywać schody wyposażone tylko w stromy podjazd dla wózków dziecięcych137.

Do jednego z „10 budowlanych absurdów za kasę z UE” zaliczono tunel kolejowy na lotnisko Chopina w Warszawie. Jego budowa kosztowała 366 mln zł, a dofinansowanie z UE było w wysokości 202 mln zł. Opinia o projekcie uzasadniania jest małą, w porównaniu do innych tras SKM, liczbą pasażerów oraz absurdalnym kosztem138.

Rozbudowa lotniska Zielona Góra-Babimost o wartości 3,7 mln zł, do-finansowana ze środków UE w wysokości 3,1 mln zł, również została uznana za jeden z unijnych absurdów budowlanych. Wynika to z braku konieczności rozbudowy obiektu, który nie jest przeciążony liczbą pasa-żerów. Sens realizacji projektu podważa również planowane powstanie portu lotniczego Berlin-Brandenburg, który może przejąć część poten-cjalnych klientów139.

W RPO realizowano również działania w obszarze energii. Największa część alokacji, bo aż 53,9%, zostało przeznaczone na efektywność energetyczną, produk-cję skojarzoną oraz zarządzanie energią (43 umowy), 18,5% na energię odnawialną: słoneczną (40 umów), 8,6% na energię odnawialną: biomasę (41 umów), 7,4% na energię elektryczną (33 umowy), 6,6% na energię odnawialną wiatrową (39 umów), 3,7% na energię odnawialną: hydroelektryczną, geotermalną i inne (42 umowy), 1,1% na gaz ziemny (35 umów). W wyniku realizacji umów zmodernizowane zosta-nie ponad 1,5 tys. km oraz wybudowane 53 km sieci energetycznej. Wybudowano 27,5 km gazociągów, 13 instalacji wiatrowych produkujących prąd o łącznej mocy

137 Absurd! Ścieżka za miliony. Rower trzeba dźwigać po schodach, http://bydgoszcz.gazeta.pl/bydgoszcz/1,48722,14630070,Absurd__Sciezka_za_miliony__Rower_trzeba_dzwigac_po.html [dostęp: 4.12.2013].

138 Pociągi na Okęcie: sukces czy porażka?, http://tvnwarszawa.tvn24.pl/informacje,news,pociagi-na-okecie-sukces-czy-porazka,71599.html [dostęp: 4.12.2013].

139 10 budowalnych absurdów za kasę z UE, http://www.pb.pl/3196984,74530,10-budowlanych--absurdow-za-kase-z-ue [dostęp: 4.12.2013].


66

17,55 MW, zainstalowano 12 tys. jednostek solarnych, uruchomiono 22 urządze-nia wytwarzające energię z biomasy, powstało 19 instalacji geotermalnych oraz 2 instalacje wodne140.

Przykładem jednego z projektów realizowanego w ramach tej katego-rii są Geotermy w Lidzbarku Warmińskim, których budowa kosztuje 96 mln zł, a dofinansowanie z UE wynosi 66 mln zł. Termy warmińskie są jedną z głównych inwestycji RPO WiM 2007–2013 (Regionalny Program Operacyjny Warmia i Mazury). Problemem w tej inwestycji jest przewi-dywana temperatura wody z głębi ziemi, która wyniesie 26°C, podczas gdy temperatura wody termalnej powinna mieć 38°C. Wszystkie funk-cjonujące w Polsce termy (poza Mszczonowem) ogrzewane są ze źródeł geotermalnych o temperaturze min. 60°C. Najbliższy odwiert w okolicy Lidzbarku Warmińskiego oddalony jest o 10 km, tam woda osiąga tem-peraturę ok. 40°C, dlatego rozsądniej byłoby zlokalizować inwestycję w tamtym miejscu.

W zakresie ochrony środowiska oraz zapobieganiu zagrożeniom w RPO 2007–2013 alokacja została przeznaczona na następujące przedsięwzięcia: 49% na oczyszczalnie ścieków (46 umów), 14% na zapobieganie zagrożeniom (53 umowy), 10,6% na gospodarkę odpadami komunalnymi i przemysłowymi (44 umowy), 9,1% na promowanie czystego transportu (52 umowy), 7,7% na gospo-darkę i zaopatrzenie w wodę pitną (45 umów), 3% na jakość powietrza (47 umów), 2,9% na inne działania na rzecz ochrony środowiska i zapobiegania zagrożeniom (54 umowy), 2,6% na rewaloryzację obszarów przemysłowych i rekultywację skażo-nych gruntów (50 umów), 1,5% na promowanie bioróżnorodności i ochrony przy-rody (51 umów), 0,1% na zintegrowany system zapobiegania i kontroli zanieczysz-czeń. Efektami działań są następujące projekty: 11 sortowni, 4 kompostownie oraz 1 składowisko odpadów, 1108 km sieci wodociągowej, 4 tys. km sieci kanaliza-cyjnej, termomodernizacja 23 budynków, rewaloryzacja 16 ha składowisk odpa-dów, 2 plany ochrony gatunków, 229 nowych pojazdów komunikacji miejskiej, 375 nowych wozów pożarniczych, doposażenie w sprzęt specjalistyczny 4 stano-wisk pomiarowych monitoringu środowiska.

Przykładem inwestycji realizowanych w ramach kategorii infrastruktu-ry przyjaznej środowisku w województwie warmińsko-mazurskim są ekologiczne miniprzystanie żeglarskie. Do końca 2013 miało powstać 11 takich obiektów. Ekomarina w Siemianach została wyróżniona w konkursie „Samorządowe Notowania Europejskie” jako pozytywny projekt, jednak port w Węgorzewie został uznany za jeden z unijnych ab-



67

surdów. Ekomarina w Siemianach kosztowała 3,7 mln zł i jednorazowo jest w stanie przyjąć 30 jednostek pływających, które mają możliwość ekologicznej utylizacji odpadów. Natomiast Ekomarina w Węgorzewie kosztująca 2,5 mln zł jest w stanie przyjąć tylko 5 łódek, co sprawia, że koszt jednego stanowiska to 0,5 mln zł. Władze lokalne, które z własne-go budżetu wyłożyły 900 tys. zł, były świadome, że fizycznie nie ma miej-sca na więcej miejsc do cumowania, przyznały jednak, że zrealizowały tę inwestycje tylko dlatego, że były dostępne na nią środki z Funduszy UE141.

W kategorii dotyczącej turystyki alokacja została rozłożona w 93,7% na inne wsparcie na rzecz wzmocnienia usług turystycznych, 3,6% na promowanie walorów przyrodniczych oraz 2,7% na ochronę i waloryzację dziedzictwa przyrodniczego. W wyniku realizacji projektów wprowadzono na rynek 34 nowe produkty tury-styczne i 6 zmodyfikowano. Na podstawie zawartych umów przebudowane ma zostać 866 km szlaków turystycznych, wybudowano 35 obiektów turystyczno--rekreacyjnych oraz 2 przebudowano, przeprowadzono kampanie promocyjne i wydarzenia kulturalne142. Krytyce powinno zostać poddane podejście wspierania budowy pojedynczych obiektów turystyczno-rekreacyjnych. Zdarza się, że są to ogromne obiekty wyposażone w sale konferencyjne oraz inne atrakcje, które przez większość roku stoją puste. W nowym paradygmacie turystyki posiadanie pojedyn-czych walorów przyrodniczych czy kulturowych nie jest wystarczające. Dlatego obiekt turystyczno-rekreacyjny zlokalizowany nawet w cennym przyrodniczo rejonie może nie odnieść sukcesu. Podstawą promocji oraz zadaniem interwencji publicznej powinno być kształtowanie zróżnicowanej infrastruktury oraz rozwój produktów. Dlatego działania wspierające rozwój regionalny za pomocą turystyki powinny opierać się w większym stopniu na kształtowaniu konkurencyjnych pro-duktów (różnorodnej oferty), które same przyciągną inwestycje w infrastrukturę turystyczną143. Zgodnie z tym podejściem, podział środków powinien ulec zmianie i więcej pieniędzy powinno zostać wykorzystane na wzmacnianie walorów przy-rodniczych, kulturowych oraz kształtowanie wyspecjalizowanych usług, niż na wsparcie doposażenia w infrastrukturę.

W ramach Osi Priorytetowej 2 Turystyka RPO WiM 2007–2013 przezna-czono z EFRR ponad 17 mln zł na budowę wodnego centrum rekreacji w Działdowie wraz z infrastrukturą techniczną i drogową. Łączny koszt

141 Tak Polska wydaje unijne pieniądze. Zobacz największe inwestycje absurdy, http://forsal.pl/artykuly/704324, tak_polska_wydaje_unijne_pieniadze_zobacz_najwieksze_inwestycyjne_ab-surdy.html [dostęp: 4.12.2013].

142 Raport z postępu wdrażania Regionalnych Programów Operacyjnych na lata 2007–2013 (2013). 143 M. Kozak, Turystyka: niewykorzystywana szansą rozwoju regionów?, Studia Regionalne i Lo-

kalne, Warszawa, 2010.


68

projektu to ponad 36 mln zł144. Działdowo jest 20-tysięcznym miastem, oddalonym o 20 km od basenu w Mławie. Koszt roczny utrzymania ba-senu, a nie aquaparku, w Mławie wynosi 4 mln zł145. Sens inwestycji jest wątpliwy, zwłaszcza że region słynie z pięknych jezior, w których turyści zdecydowanie chętniej się kąpią. Ponadto budzi wątpliwości, czy gmina poradzi sobie z poniesieniem kosztów utrzymania obiektu.

Krytykowane jest również przeznaczanie pieniędzy na promocję, która nie zawsze przynosi korzyści w postaci napływu turystów, mieszkańców i inwestorów. W województwie świętokrzyskim na promocję w ramach RPO 2007–2013 przeznaczono 40 mln zł. Promocja realizowana jest za pomocą różnych kanałów przekazu: reklamy podczas meczy, Regio-nalne Centrum Informacji Turystycznej czy seriale. Najbardziej krytyko-wanym przez lokalne media działaniem są jednak imprezy kulturalne i masowe, realizowane w ramach środków z UE, na które z powodu 85% dofinansowania nie można sprzedawać biletów. „Kabaretowe waka-cje z duchami” czy „Sabat czarownic” nie są powszechnie odwiedzane przez turystów, ponieważ są darmowe, co budzi w potencjalnych klien-tach wątpliwości dotyczące jakości tych imprez146.

W obszarze kultury 49% środków UE zostało przeznaczone na ochronę i zachowanie dziedzictwa kulturowego (58 umów), 47% rozwój infrastruktury kulturalnej (59 umów) oraz 4% na inne wsparcie dla poprawy usług kulturalnych (60 umów). W ramach zakończonych projektów wsparciem zostały objęte 402 obiekty oraz zbiory dziedzictwa kulturowego, konserwacji poddano 608 obiektów lub zbiorów, wybudowano 30 i przebudowano 75 obiektów instytucji kultury, utworzono 3 turystyczne portale informacyjne oraz dostosowano 2 obiekty do osób o utrudnionych zdolnościach poruszania się147.

Projekt realizowany w ramach RPO WM 2007–2013 (Regionalnego pro-gramu operacyjnego województwa mazowieckiego) dotyczący kultu-ry to Matecznik Mazowsza – sala z widownią dla 580 osób oraz trzy-gwiazdkowy hotel z 50 pokojami wybudowany w Otrębusach w gminie Brwinów, powiecie pruszkowskim graniczącym z Warszawą. Możliwości sali są niewykorzystywane, a hotel większość czasu stoi nieużywany.

144 Aqua Park w Działdowie stał się faktem, http://www.dzialdowo.pl/index.php?id=32&tx_ttnew-s%5btt_news%5d=2126&cHash=e49f1e09bc8c0bf35ccbced8f273c7f7 [dostęp: 4.12.2013].

145 Absurd tygodnia w Aquaparku, http://www.wiadomosci24.pl/artykul/absurd_tygodnia-_w_aquaparku_254103.html [dostęp: 4.12.2013].

146 Czy zmarnowaliśmy unijne miliony na promocję regionu? Zobacz na co zostały wydane, http://kielce.gazeta.pl/kielce/1,126461,14517053,Czy_zmarnowalismy_unijne_miliony_na_promo-cje_regionu_.html [dostęp: 4.12.2013].



69

Projekt kosztował 90 mln zł, z czego 62 mln pochodziły z dotacji unij-nych. W 2012 r. trzeba było zwrócić 9 mln zł dotacji, gdyż udowodnio-no zaniedbania w prowadzeniu inwestycji – część przetargów nie była ogłaszana w Biuletynie Zamówień Publicznych. Inwestor został również ukarany kwotą 2 mln zł karnych odsetek148.

W ramach odnowy obszarów miejskich i wiejskich zawarto 1 tys. umów. War-tość dofinansowania na tę kategorie to 4,5 mln zł. W wyniku realizacji RPO zrewita-lizowano 126 obszarów o powierzchni ok. 300 ha. Tyko województwo podlaskie nie przeznaczyło żadnych środków na realizację działań w tym zakresie. Przed kolejną perspektywą, w której wykorzystywane będą środki przeznaczone stricte na rozwój miast, istotne jest przeanalizowanie dotychczasowego postępowania w kwestiach rewitalizacji. Rewitalizacja (łac. re+vita) oznacza przywrócenie do życia, ożywienie, dlatego nie należy jej mylić z takimi pojęciami, jak: modernizacja, restauracja, rekultywacja czy remont. Celem rewitalizacji jest przekształcenie zdegradowanej przestrzeni miejskiej pod kątem społecznym, ekonomicznym oraz architektoniczno--planistycznym. Najlepiej, żeby kształtowanie tej przestrzeni odbywało się poprzez włączenie partnerów społecznych oraz gospodarczych.

Przykładem jednego z wielu realizowanych w perspektywie finanso-wej 2007–2013 projektów mylących pojęcie „rewitalizacji” jest projekt „Wdrożenie kompleksowych działań rewitalizacyjnych w Legionowie jako czynnik wzrostu bezpieczeństwa mieszkańców i rozwoju społecz-no-gospodarczego miasta” – I etap. W ramach projektu kosztującego 20 mln zł, dofinansowanego w wysokości 17 mln zł ze środków UE, prze-widziano następujące działania: zagospodarowanie terenu, budowę monitoringu, wykonanie placów zabaw, modernizację układu komuni-kacyjnego149. Wszystkie działania rewitalizacyjne projektu ograniczały się do inwestycji w infrastrukturę. Tymczasem, jak wskazują eksperci, błędem jest określanie mianem rewitalizacji np. przebudowy lub ada-ptacji pojedynczego budynku lub remontu części miasta (placu, ulicy), mającej wyłącznie charakter budowlany, nawet jeśli przyjmowane jest założenie, że same działania budowlane mogą przynieść wielopłaszczy-znowe skutki150.

148 Oczyszczalnia hitem Mazowsza. Ale zmarnowano pieniądze na Matecznik, http://wyborcza.biz/biznes/1,100896,14999779, Jak_wydajemy_unijne_pieniadze__Hit_i_kit_z_Mazowsza.html [dostęp: 3.12.2013].

149 Rewitalizacja w Legionowie za unijne pieniądze, http://mazowia.eu/media-wydarzenia/rewi-talizacja-w-legionowie-za-unijne-pieniadze.html [dostęp: 4.12.2013].

150 D. Bartoszewicz, Jak rewitalizacją zabić życie? W Warszawie to potrafią, „Gazeta Wyborcza”, 05.02.2013.


70

Pomocą w koordynacji współpracy sektora publicznego ze społecznym oraz gospodarczym w kwestii kształtowania przestrzeni będzie instrument Zintegrowa-nych Inwestycji Terytorialnych. Umożliwia on przeniesienie części zadań na niższy szczebel, czyli na organizacje pozarządowe, które zdecydowanie lepiej znają potrze-by mieszkańców obszaru objętego interwencją. Należy pamiętać o konieczności tej współpracy, ponieważ umożliwia ona uniknięcie wielu konfliktów i w większym stopniu odpowiada na potrzeby społeczeństwa.

Inwestycje w infrastrukturę społeczną do końca 2012 r. zostały wsparte środkami z UE wysokości ponad 3 mld zł. Zrealizowane działania przyniosły nastę-pujące skutki: wybudowano 225 i poddano modernizacji 336 obiektów szkolnych, wybudowano 1 ośrodek i przebudowano 151 ośrodków zdrowia, doposażono w sprzęt medyczny 366 placówek, wybudowano, przebudowano lub doposażono 36 placówek opiekuńczo-wychowawczych, przebudowano lub doposażono 189 obiektów infrastruktury mieszkalnictwa oraz poddano modernizacji 203 obiekty sportowe151.

Projekt budowy stadionu miejskiego w Lublinie wraz z zagospodarowa-niem przylegającego terenu kosztował 155 mln zł, z czego wartość do-finansowania z EFRR wyniosła 70 mln zł. W ramach planów przewidu-je się, że stadion będzie posiadał zadaszone trybuny na 15 tys. widzów z zapleczem socjalnym i sanitarnym. Wyposażony będzie w bieżnię tar-tanową, treningową oraz dwa boiska treningowe152. W ocenie lokalnych mediów inwestycja wydaje się być absurdalna, ponieważ obecnie lubel-ska drużyna piłkarska Motor Lublin gra w II lidze piłkarskiej. Zdarza się, że na mecze przychodzi ok. 150–200 widzów, dlatego istnieje obawa, że tak duży stadion może okazać się nierentowny153.

W wyniku realizacji wyżej wymienionych działań regiony zostały wsparte znacznymi środkami finansowymi i poprawiła się jakość życia na obszarze całego kraju. Nie wyrównały się jednak różnice pomiędzy regionami, ponieważ w wyniku wsparcia silniejsze regiony stały się jeszcze bardziej konkurencyjne. W kończącej się perspektywie zignorowana została polityka miejska, co zostanie poprawione w kolejnym okresie finansowania, jednak wymaga również umocowania w polskim prawie poprzez ustawę metropolitalną. Realizacji polityki regionalnej powinna przyświecać myśl, że Unia hojnie daje pieniądze na budowę, ale na koszty bieżącej eksploatacji już nie. Dlatego pieniądze powinny być wydawane, zwłaszcza przez

151 Raport z postępu wdrażania Regionalnych Programów Operacyjnych na lata 2007–2013 (2013). 152 Projekt Europejski Projekt w trakcie realizacji, http://www.um.lublin.pl/um/index.

php?t=200&id=76338 [dostęp: 4.12.2013]. 153 Tak Polska wydaje unijne pieniądze. Zobacz największe inwestycyjne absurdy, http://forsal.

pl/artykuly/704324,tak_polska_wydaje_unijne_pieniadze_zobacz_najwieksze_inwestycyj-ne_absurdy.html [dostęp: 4.12.2013].


71

samorządy, bardzo ostrożnie. JST będą musiały poradzić sobie same z utrzymaniem inwestycji, a ich zadłużenie ciągle rośnie. Należy pamiętać, iż stojąc przed kolejną perspektywą finansową, część JST może nie mieć wystarczających środków na wkład własny i realizację nowych polityk dostosowujących rozwój swoich obszarów do globalnych zmian, co może skutkować ponownym osłabieniem JST.

Europejska Współpraca Terytorialna

Europejska Współpraca Terytorialna154 (EWT) finansowana jest ze środków EFRR i ma służyć wspieraniu promocji oraz realizacji projektów o charakterze międzynarodowym. Na współpracę terytorialną przeznaczono łącznie 7,75 mld euro. Z udziałem Polski zrealizowane zostały programy współpracy transgranicznej, transnarodowej oraz międzyregionalnej.

W dobie globalizacji samorządy zmuszone są konkurować na arenie mię-dzynarodowej, dlatego EWT jest bardzo istotnym narzędziem umożliwiającym współpracę ponad granicami kraju. Przed kolejną perspektywą finansową warto przytoczyć wątpliwości związane z realizacją tej polityki. Zdarzają się opinie, że współpraca regionów przygranicznych będzie trwała tak długo, jak będą na nią pieniądze, zwłaszcza tam, gdzie współpraca została zawiązana po pojawieniu się na nią środków. Są obszary, w których wspólne działania podejmowane były wcześniej i wynikały z chęci przełamania stereotypów i konfliktów – takie inicjatywy mają szansę na dalszą współpracę nawet bez dofinansowania155. Współpraca między-narodowa bywa postrzegana jako „turystyka administracji”. Wynika to z trudności w mierzeniu efektywności takich działań156. Najistotniejsze we współpracy teryto-rialnej, oprócz usprawniania funkcjonowania obszarów przygranicznych i wymiany dobrych praktyk, powinno być wspieranie rozwoju gospodarczego, a jest to często pomijane. W idealnym podejściu władze lokalne w ramach współpracy terytorialnej powinny pobudzać współpracę podmiotów gospodarczych oraz promować je poprzez wyspecjalizowane środki przekazu, np. udział w zagranicznych targach delegacji składającej się z ważnych przedstawicieli JST. Koszty takich działań obniżają się, a efektywność wzrasta, jeżeli prowadzone są w ramach partnerstwa podmiotów z różnych krajów. Problemem jest również podejmowanie współpracy zagranicznej bez programu lub strategii rozwoju współpracy międzynarodowej.

154 EWT – Europejska Współpraca Terytorialna, jeden z trzech priorytetów polityki spójności nakierowany na wspieranie terytorialnej konkurencyjności oraz promowanie harmonijnego i zrównoważonego rozwoju terytorium Wspólnoty Europejskiej. Realizacji założeń priorytetu służą trzy typy instrumentów finansowych tj. programy współpracy transgranicznej, transna-rodowej i międzyregionalnej.

155 Współpraca transgraniczna na Śląsku Cieszyńskim, http://gazetacodzienna.pl/artykul/polityka/wspolpraca-transgraniczna-na-slasku-cieszynskim [dostęp: 4.12.2013].

156 Współpraca międzynarodowa a pozyskiwanie środków unijnych, http://www.wspolnota.org.pl/aktualnosci/aktualnosc/wspolpraca-miedzynarodowa-a-pozyskiwanie-srodkow-unijnych/ [dostęp: 4.12.2013].


72

Większość JST nie posiada tego typu dokumentów strategicznych, mimo iż pro-wadzą współpracę międzynarodową.

EWT jest polityką bardzo potrzebną, ponieważ wspiera rejony znajdujące się na obrzeżach państw, często słabiej rozwinięte. Oprócz dodatkowego wsparcia na budowę infrastruktury należy pamiętać o wykorzystaniu współpracy na rzecz rozwoju gospodarczego. Współcześnie to właśnie tego typu działania są najbardziej pożądane przez społeczeństwo.

Wykres 8. Formy współpracy zagranicznej (w %)

Źródło: Raport ISP, http://polityka-zagraniczna-samorzad.info/projekt-msz-2012/raport-isp/ [dostęp: 12.12.2013].

Wykres 9. Posiadanie opracowanego programu lub strategii rozwoju współpracy międzynarodowej (w %)

Źródło: Raport ISP, http://polityka-zagraniczna-samorzad.info/projekt-msz-2012/raport-isp/ [dostęp: 12.12.2013].

2%

14%

5%

18%

20%

58%

87%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

nie wiem/ trudno powiedzieć

inne

przedstawiciel w innym kraju

przynależność do organizacji - sieci związków zrzeszających podmioty z różnych krajów

stałe dwu-, trój- lub wielostronne partnerstwo bez podpisanej umowy albo bez podpisanego listu intencyjnego

współpraca w ramach projektów

stałe dwu-, trój- lub wielostronne partnerstwo na podstawie podpisanej umowy albo podpisanego listu intencyjnego

76%

16%

8%

nie

tak

nie wiem/ trudno powiedziec


73

Program Operacyjny Rozwój Polski Wschodniej

PO RPW157 dedykowany jest pięciu najsłabiej rozwiniętym województwom w kraju. Miał on służyć przyspieszeniu wzrostu tempa rozwoju społeczno-gospo-darczego Polski Wschodniej. Na realizację PO RPW przeznaczono 2,4 mld EUR. Program będzie kontynuowany w kolejnej perspektywie finansowej. W wyniku jego realizacji wsparte zostały obszary transportu (1 mld EUR, 38 umów), przed-siębiorczości i B+R (514 mln EUR, 96 umów), infrastruktury społecznej (331 mln EUR, 26 umów), społeczeństwa informacyjnego (246 mln EUR, 5 umów), turystyki (41 mln EUR, 12 umów). Przykładami zrealizowanych działań są: wsparcie wypo-sażenia uczelni, promocja, rozwój sieci szerokopasmowej, rozwój turystyki oraz budowa tras rowerowych158.

Z najnowszych badań wynika, że udział Polski Wschodniej w krajowym PKB zmniejszył się, natomiast zwiększył się dystans PKB per capita względem średniej krajowej. PKB w regionie rośnie, jednak dynamika wzrostu jest niższa niż w lepiej rozwiniętych województwach i mniejsza niż średnia krajowa. Relatywnie słaba dynamika wzrostu powoduje, że makroregion nie zmniejsza dystansu, jaki dzieli go od lepiej rozwiniętych regionów Polski, tzn. nie występuje efekt konwergencji159.

Według Grzegorza Gorzelaka możliwości rozwoju regionów Polski Wschod-niej nie są duże, ponieważ zapóźnienie tych obszarów wynika z wieloletniego niedorozwoju. Nie można liczyć, że nastąpi szybki rozwój tego rejonu kraju. Udział środków z samego PO RPW stanowił w niektórych województwach nawet 2,4% skumulowanego PKB w okresie 2007–2013. Suma dofinansowania ze wszystkich programów operacyjnych przeznaczona na rozwój Polski Wschodniej jest wyższa niż w niektórych regionach ze znaczącymi ośrodkami miejskimi, będącymi siłą napędową rozwoju (zgodnie z teorią biegunów wzrostu)160.

W celu dokonania diagnozy sytuacji społeczno-ekonomicznej regionów Polski Wschodniej opracowany został syntetyczny wskaźnik sytuacji społeczno--gospodarczej. Wskaźnik wyznaczono na podstawie następujących wskaźników potencjału neo-endogennego:

� udział ludności w wieku produkcyjnym w ogóle populacji (%); � wskaźnik obciążenia demograficznego – ludność w wieku nieprodukcyjnym

na 100 osób w wieku produkcyjnym;

157 PO RPW – Program Operacyjny Rozwój Polski Wschodniej, finansowany jest ze środków Eu-ropejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Celem programu jest przyspieszenie tempa rozwoju społeczno-gospodarczego Polski Wschodniej w zgodzie z zasadą zrównoważonego rozwoju.

158 Sprawozdanie z realizacji Programu Operacyjnego Rozwój Polski Wschodniej 2007–2013 za 2012 r.

159 Program Operacyjny Polska Wschodnia 2014–2020 (październik 2013). 160 G. Gorzelak, Strategiczne kierunki rozwoju Polski Wschodniej, http://www.mir.gov.pl/rozwoj_re-

gionalny/poziom_regionalny/strategia_rozwoju_polski_wschodniej_do_2020/dokumenty/Documents/b6c4cbb0d3e443de8a38f348431fc45cGorzelak.pdf, [dostęp 2.12.2013]


74

� stopa bezrobocia rejestrowanego (w %); � liczba podmiotów w rejestrze REGON w przeliczeniu na 10 tys. ludności

w wieku produkcyjnym (szt.); � jednostki nowo zarejestrowane w rejestrze REGON na 10 tys. ludności (szt.); � nakłady inwestycyjne w przedsiębiorstwach na 1 mieszkańca (w zł); � średnie wynagrodzenie brutto (miesięczne przeciętne wynagrodzenie

brutto w gospodarce narodowej) (w zł); � dochody własne JST (gmina + miasta na prawach powiatu) w przeliczeniu

na mieszkańca (w zł); � odsetek mieszkańców korzystających z kanalizacji (w %); � współczynnik skolaryzacji netto (szkoła podstawowa) (w %); � PKB na 1 mieszkańca (w zł).

Powyższe wskaźniki zostały podzielone na grupy stymulantów i destymulan-tów161, a następnie obliczony został syntetyczny wskaźnik sytuacji społeczno-go-spodarczej na podstawie miary rozwoju Hellwiga. Metoda ta polega na rzutowaniu punktów przestrzeni wielowymiarowej na prostą, przez co proces interpretacyjny jest bardzo ułatwiony, gdyż w porządkowaniu liniowym występuje element pierw-szy i ostatni. Jedynym wymogiem formalnym stosowania miary rozwoju Hellwiga jest podział stosowanych mierników na grupę stymulantów i destymulantów, ze względu na konieczność wskazania dla nich dodatniego bądź ujemnego kierunku w porządkowaniu liniowym162.

Na tej podstawie stworzono mapę obrazującą poziom rozwoju społeczno--gospodarczego Polski w skali wojewódzkiej w 2011 r. Wyniki zaprezentowane zostały na mapach. Podkreślenia wymaga, że najniżej w rankingach dla wybra-nych wskaźników sytuacji społeczno-gospodarczej wypadają wschodnie regiony Polski. Przykładowo, w przypadku trzech wskaźników, które posłużyły do budowy wskaźnika syntetycznego rozwoju społeczno-gospodarczego, woj. podkarpackie zajmuje ostatnie miejsce w rankingu wszystkich województw (liczba podmiotów w rejestrze REGON w przeliczeniu na 10 tys. ludności w wieku produkcyjnym, jednostki nowo zarejestrowane w rejestrze REGON na 10 tys. ludności i PKB na 1 mieszkańca). Zaraz za nim jest woj. lubelskie.

161 Destymulanty to: Wskaźnik obciążenia demograficznego – Ludność w wieku nieprodukcyjnym na 100 osób w wieku produkcyjnym i Stopa bezrobocia rejestrowanego (w %). Pozostałe wskaźniki to stymulanty.

162 Ministerstwo Gospodarki, Szanse i możliwości rozwoju regionu południowozachodniego w porównaniu z wybranymi regionami Unii Europejskiej, Wrocław, 2002. Jednocześnie należy podkreślić, iż metoda Hellwiga jest oceniana jako jedna z najbardziej wiarygodnych procedur porządkowania obiektów wielocechowych (Ślusarz 2005). Zastosowanie tej metody skutkuje normalizacją zbioru wartości miary z zamkniętego przedziału (0 ≤ di ≤ 1), co znacznie ułatwia interpretację wyników. Dzięki porządkowaniu liniowemu można stwierdzić, że im wartości są bliższe jedności, tym obiekt jest bardziej rozwinięty w zakresie analizowanych atrybutów, z kolei im wartości są bliższe zeru, tym obiekt jest gorzej rozwinięty.


75

Pomimo wydatkowania środków unijnych w kolejnych dwóch per-spektywach finansowych budżetów unijnych, od 2004 r. nie uległ istotnej zmianie poziom rozwoju społeczno-gospodarczego regionów kraju, w tym Polski Wschodniej. Wyjątkiem jest województwo pomorskie, które w 2004 r. zali-czane było do regionów o średniowysokim poziomie rozwoju, natomiast w 2011 r. zaliczane było do regionów o wysokim poziomie. Regiony Polski Wschodniej: podkarpackie, lubelskie i świętokrzyskie nadal zaliczane są do regionów o niskim poziomie rozwoju. Województwo warmińsko-mazurskie odnotowało nawet spa-dek, będąc zaliczanym w 2004 r. do regionów o średnioniskim poziomie rozwoju, plasując się w 2011 r. pośród regionów o niskim rozwoju społeczno-gospodarczego Polskie w skali wojewódzkiej.

Na niską pozycję województw z tzw. ściany wschodniej w skali ogólnokrajowej wpływa fakt, że zajmują one ostatnie miejsca w rankingu województw pod wzglę-dem wskaźników przyjętych dla pomiaru. Na podstawie analiz dotyczących oceny obecnej perspektywy finansowej można jednak stwierdzić, że występuje korelacja wydatkowanych funduszy ze wskaźnikami gospodarczymi, które są odpowiedzialne za kreowanie efektów podażowych w gospodarce. Wynika to z faktu, że nakłady inwestycyjne nie wpływają bezpośrednio na struktury społeczne (np. bezrobocie) i infrastrukturalne, czyli poziom życia ludności, a jedynie mają związek z elementa-mi pośrednio oddziałującymi na mieszkańców (przedsiębiorczość, dochody JST).

W 2010 r. wartość produktu krajowego brutto (PKB) przypadająca na jedne-go mieszkańca w województwach Polski Wschodniej stanowiła 42–47% średniej dla 27 krajów Unii Europejskiej (UE27)163. Najsłabszy wynik zanotowały lubelskie i podkarpackie, w których PKB per capita stanowiło około 42% średniej UE-27, co lokowało je na 13.–14. miejscu w rankingu regionów NUTS2 Unii Europejskiej o najniższym PKB na mieszkańca. Według autorów projektu Programu Operacyj-nego Polska Wschodnia 2014–2020164, słabsze wyniki osiągnęły jedynie niektóre regiony Bułgarii, Rumunii i Węgier. Jedynie nieco lepszy wynik niż lubelskie i pod-karpackie odnotowały: podlaskie (PKB per capita na poziomie 45,3% średniej UE-27; 17. miejsce), warmińsko-mazurskie (45,6% średniej UE-27; 19. miejsce) i święto-krzyskie (47,3% średniej UE27; 20. miejsce).

Z Raportu Strategicznego 2012 – Strat2012.pl, sporządzonego przez Minister-stwo Rozwoju Regionalnego, wynika, że zmiana poziomu PKB per capita w latach 2007–2009 najwyższa była w województwie mazowieckim z poziomu 50–75% na 75–90% średniej UE-27, potem w województwach zachodniopomorskim, lubuskim, kujawsko-pomorskim, łódzkim oraz opolskim z poniżej 50 do 50–75. Zmiana nie nastąpiła w województwach pomorskim, wielkopolskim, dolnośląskim oraz ślą-skim, gdzie poziom PKB per capita pozostał na poziomie 50–75. Pozytywna zmiana

163 Dane z uwzględnieniem parytetu siły nabywczej; źródło danych: EUROSTAT 2010 r. 164 Programu Operacyjnego Polska Wschodnia 2014–2020, projekt 25 października 2013 r. MRR,

s. 12.


76

Mapa 3. Poziom rozwoju społeczno-gospodarczego Polski w skali wojewódzkiej w 2004 r.

Źródło: Opracowanie własne przy zastosowaniu metody Hellwiga na podstawie danych GUS

Mapa 4. Poziom rozwoju społeczno-gospodarczego Polski w skali wojewódzkiej w 2011 r.


77

wskaźnika nastąpiła w regionach, które nie zostały objęte tak znacznym wsparciem finansowym, dlatego można wnioskować, że nie liczy się wielkość, a efektywność wydatkowania środków z UE165.

Opieranie wyborów decyzyjnych na mrzonkach, irracjonalnych wyobra-żeniach i błędnych założeniach, iż rozwój regionu zacofanego moż-na przyśpieszyć wyłącznie dzięki transferowaniu do niego znacznych środków z zewnątrz, jest zagrożone znacznym marnotrawstwem tych środków, co może mieć wielkie negatywne konsekwencje tak dla Polski Wschodniej, jak i dla całego kraju w integrującej się i racjonalizującej się Unii Europejskiej166.

165 Raport Strategiczny 2012 – Strat2012.pl (2012), Warszawa, MRR. 166 Gorzelak Grzegorz: Strategiczne kierunki rozwoju Polski Wschodniej, s. 116.


79

Wspólna Polityka Rolna

W Polsce co roku z dopłat obszarowych korzysta 1,4 mln rolników, a corocznie dopłaty wynoszą ponad 13 mld zł. Unijne środki kierowane na wieś to również inwestycje i modernizacja gospodarstw rolnych oraz nowe miejsca pracy na wsi, poza rolnictwem. Temu służą środki na rozwój obszarów wiejskich. Uwzględniając środki przedakcesyjnego programu wsparcia rolnictwa SAPARD167 i pomoc krajową, udzielaną w formie różnego rodzaju dopłat do kredytów rolniczych, do końca 2012 r. na polską wieś trafiły środki finansowe w wysokości 167,9 mld zł, z czego 92% w okresie członkostwa Polski w UE168.

Unijne środki wsparcia rolników i mieszkańców terenów wiejskich to przede wszystkim pomoc dostępna w ramach instrumentów Wspólnej Polityki Rolnej169 (WPR) dystrybuowana za pośrednictwem Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Środki WPR dostępne są w formie płatności bezpośrednich do grun-tów rolnych (I filar WPR) oraz środków na rozwój obszarów wiejskich (II filar WPR). Wsparcie unijne realizuje również Agencja Rynku Rolnego (ARR)170. Od akcesji Polski do UE do końca 2012 r. ARR wypłaciła beneficjentom funkcjonującym w sektorze rolno-żywnościowym 10,7 mld zł171.

167 SAPARD – ang. Special Accession Programme for Agriculture and Rural Development, unijny program finansowego wspierania programów dostosowywania rolnictwa do gospodarki ryn-kowej w krajach stowarzyszonych, oczekujących na członkostwo w Unii Europejskiej. Powstał w 1999 roku, w celu udzielenia pomocy krajom kandydującym w przygotowaniach do wzięcia udziału we Wspólnej Polityce Rolnej. Program zakończono w 2006 r.

168 Sprawozdanie z działalności ARiMR za 2012 rok, http://www.arimr.gov.pl/fileadmin/pliki/zdjecia_strony/223/Sprawozdanie_ARiMR_2012.pdf [dostęp: 9.12.2013].

169 WPR – Wspólna Polityka Rolna są to wszystkie przedsięwzięcia dotyczące sektora rolnego, podejmowane przez Unię Europejską w celu wypełnienia postanowień zapisanych w Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE). Obejmuje: rolnictwo, leśnictwo, uprawę winorośli oraz ogrodnictwo. Powstała jako pierwsza wspólna polityka Wspólnoty Europejskiej.

170 ARR jako akredytowana agencja płatnicza realizuje politykę interwencyjną na rynkach rolnych, administrując mechanizmami wspólnej polityki rolnej (WPR) zgodnie z zasadami określonymi w prawodawstwie unijnym i krajowym. Źródłem finansowania mechanizmów były Europejski Fundusz Rolniczy Gwarancji (EFRG) i budżet krajowy. ARR obsługuje także fundusze promocji produktów rolno-spożywczych.

171 Sprawozdanie z działalności ARR za 2012 rok, http://www.bip.arr.gov.pl/showdoc.php?ino-Id=4825 [dostęp: 9.12.2013].


80

Instrumenty pomocowe w ramach tych programów kierowane są przede wszystkim do rolników posiadających zarówno wysoko-, jak i niskotowarowe gospodarstwa, ale także do przedsiębiorców wiejskich. Beneficjentami działań pomocowych są również samorządy lokalne, wiejskie stowarzyszenia i fundacje – Lokalne Grupy Działania w ramach programu Leader, przedsiębiorstwa przetwór-stwa rolno-spożywczego; przedsiębiorcy działający na terenach wiejskich, grupy producentów rolnych oraz Nadleśnictwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe. Na obszary zależne od rybactwa trafiają również środki Europej-skiego Funduszu Rybackiego w ramach Programu Operacyjnego „Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007–2013”. Ofe-rowane wsparcie ma charakter inwestycyjny (modernizacja gospodarstw, zakup maszyn), ale polega również na przyznawaniu wsparcia bezpośredniego (płatności obszarowe). Pomoc dostępna jest również dla gospodarstw o niekorzystnych wa-runkach gospodarowania. Środki unijne i mechanizmy finansowane ze środków krajowych kierowane na tereny wiejskie, mają na celu podniesienie skuteczności, efektywności i trwałości gospodarstw rolnych.

Płatności bezpośrednie, I filar WPR

Płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego są przyznawane na wniosek rolnika. Podstawową formą płatności rolniczych jest jednolita płatność obszarowa wraz z krajowymi uzupełniającymi płatnościami obszarowymi.

Pomimo bezsprzecznego sukcesu, jakim jest wysokie wydatkowanie środków WPR, należy wskazać na koszty systemu instytucji i agencji rządo-wych mających za zasadnie dystrybucję unijnych środków przeznaczonych na rolnictwo i rozwój wsi. Jądrem systemu informatycznego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) jest Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli (czyli IACS z ang.: Integrated Administration and Control System), stanowiący podstawowe narzędzie do obsługi m.in. systemu płatności do gruntów rolnych172. Co roku system ten obsługuje ok. 1,5 mln rolników, dla których realizowane są płatności bezpośrednie. Instytucją odpowiedzialną za system ZSZiK jest Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

Wydatkowanie środków na budowę systemu informatycznego ARiMR było przedmiotem licznych kontroli. Już w 2004 r. NIK krytykował m.in. decyzję o lokalizacji centralnej serwerowni IACS oraz centrum skanowania dokumentów w Radomiu. W raporcie NIK podkreślano, że nie dokonano m.in. oszacowania kosztów inwestycji, terminu jej ukończenia, a nawet nie przeprowadzono analizy

172 Polski ZSZiK składa się z części nieinformatycznej, budowanej przez ARiMR oraz informatycz-nej - tworzonej przez firmę Asseco Poland S.A. jako podwykonawcy HP Polska. IACS to jeden z najbardziej złożonych systemów w polskiej administracji. Korzysta z niego blisko 6,5 tys. użytkowników, którzy w ponad 300 lokalizacji Agencji obsługuje łącznie 1,3 mln dokumentów wejściowych miesięcznie. Rozmiar baz danych ARiMR w połowie 2013 roku zbliżył się do 7 TB.


81

dostępności odpowiedniej infrastruktury. Koszty w części informatycznej budowy systemu IACS wyniosły w roku 2003 - ok. 271 mln zł, w roku 2004 - ok. 183 mln zł, w roku 2005 - ok. 166 mln zł173. W kolejnych latach wydatkowane były środki na utrzymanie systemu174.

Wraz z rozwojem zadań wypełnianych przez ARiMR zmieniała się także jej struktura organizacyjna oraz wielkość zatrudnienia. Jedną z zasadniczych zmian w tym zakresie było utworzenie struktur terenowych Agencji. W 2000 r. w ramach przygotowań do obsługi unijnego Programu SAPARD utworzono 16 Oddziałów Regionalnych. W 2002 r., w ramach przygotowań do pełnienia funkcji agencji płatniczej dla instrumentów WPR, rozbudowano oddziały regionalne oraz utworzono 314 biur powiatowych. W 1994 r. zatrudnienie w ARiMR wynosiło 93 osób, w przełomowym roku 2002 zatrudnienie wzrosło do 3,1 tys. pracowników i corocznie wzrastało o kolejnych tysiąc zatrudnionych.

Na koniec 2012 r. stan zatrudnienia w ARiMR wyniósł blisko 10 tys. osób. Roczne koszty ARiMR ogółem to blisko 2,4 mld zł, w tym koszty funkcjonowania –1,2 mld zł, na które składają się koszty wynagrodzeń w wysokości 540 mln zł. Jedynie 1,1 mld zł są to koszty realizacji za-dań ustawowych175. Dla porównania można wskazać na roczne koszty funkcjonowania i stan zatrudnienia w Polskiej Agencji Rozwoju Przed-siębiorczości (PARP) zarządzającej funduszami pochodzącymi z budże-tu państwa i Unii Europejskiej, przeznaczonymi na wspieranie małych i średnich przedsiębiorstw oraz rozwój zasobów ludzkich. Średnioroczne zatrudnienie w PARP wynosiło w 2012 r. 530 etatów, natomiast faktycz-ne wykonanie funduszu płac w PARP ze wszystkimi dodatkami i premia-mi wynosiło w 2012 r. 45 mln zł176.

Fundusze wspólnotowe oraz wsparcie z budżetu krajowego realizowane w stopniu o wiele większym niż przed wstąpieniem do UE, przyczyniły się do przy-spieszenia pozytywnych przemian na polskiej wsi. Wyniki badań ewaluacyjnych wskazują jednak na konieczność większej koncentracji alokacji środków polityki

173 Odpowiedź sekretarza stanu w Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi - z upoważnienia ministra -na interpelację nr 2300 w sprawie kosztów stworzenia polskiego systemu IACS

174 20 grudnia 2013 roku Asseco Poland zawarło 3,5-letnią umowę z Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w zakresie utrzymania i rozwoju Systemu Informatycznego Agencji (SIA). Kontrakt o wartości 87 mln zł brutto będzie realizowany przez 41 miesięcy, do końca maja 2017 roku.

175 Realizacja planu finansowego ARiMR za 2012 r. w układzie załącznika nr 12 do ustawy budże-towej na rok 2012, Sprawozdanie z działalności ARiMR za 2012 rok.

176 Interpelacja nr 21156 w sprawie zatrudnienia w Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości, data wpływu: 23 września 2013, autorzy: Adam Kępiński, Piotr Chmielowski, adresat: Minister Gospodarki, http://www.sejm.gov.pl/sejm7.nsf/interpelacja.xsp?typ=INT&nr=21156 [dostęp 4.12.2013]


82

rozwoju obszarów wiejskich na działaniach dotyczących poprawy konkurencyj-ności rolnictwa oraz poprawy stanu środowiska. Badania wykazały również, że w ostatnich latach nastąpił znaczący postęp w zakresie wyposażenia obszarów wiejskich w podstawową infrastrukturę komunalną, społeczną, teleinformatyczną oraz transportową. Środki UE przyczyniły się do zwiększenia dynamiki korzystnych procesów rozwojowych, a niekiedy zainicjowały pożądane przemiany. Jednak MRR (Ministerstwo Rozwoju Regionalnego) w Umowie Partnerstwa177 wskazuje, że mimo widocznych efektów, w wielu gminach występują wciąż poważne braki infrastrukturalne. Dotyczy to przede wszystkim dostępu mieszkańców obsza-rów wiejskich do sieci gazowej, rozwoju i modernizacji sieci energetycznych, poprawy bezpieczeństwa publicznego oraz poprawy bezpieczeństwa powo-dziowego. Rozwój współczesnego rolnictwa jest w zasadniczej mierze uzależniony od wdrażania nowych technologii i szerokiego wykorzystania postępu i innowacji.

Badania wskazują na dużo mniejszy wpływ środków UE na poprawę warun-ków prowadzenia działalności gospodarczej na terenie gmin wiejskich. Przyczyną tak ograniczonych efektów jest sektorowość pomocy kierowanej na tereny wiejskie.

W zakresie proponowanych rozwiązań usprawniających proces programo-wania i wydatkowania środków poprzeć należy autorów Umowy Partnerstwa, którzy wskazują na dążenie „do opracowania regulacji na poziomie kraju w za-kresie ujednolicenia zasad organizacyjnych i mechanizmów dystrybucji środków w ramach Wspólnej Polityki Rolnej (WPR) i Polityki Spójności178 (PS), jak również w ramach poszczególnych programów”179. Tymczasem po wejściu Polski do UE dopłaty bezpośrednie stały się głównym źródłem dochodów rolniczych. Jeszcze w 2008 r. stanowiły one aż 46% dochodów rolników180. Jak podaje IERiGŻ (Instytut Ekonomiki Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej), w 2012 r. dopłaty bezpośrednie miały równie istotny, bo prawie 49-procentowy wpływ na kształtowanie rozmiaru dochodu z gospodarstwa rolnego. W ocenie ekspertów krytykuje się system rol-niczych płatności wskazując, że jest to system typowo socjalny. Wadą płatności bezpośrednich jest właśnie system i zasady dystrybucji: płatności skierowane są do posiadaczy ziemi, a nie do faktycznych rolników prowadzących działalność rolniczą.

Listę odbiorców dopłat bezpośrednich ujawnia co roku do końca lipca Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Przykładowo, pośród dziesięciu największych beneficjentów unijnych dopłat, w Polsce w 2007

177 Umowa Partnerstwa, projekt 23 października 2013 r., MRR. 178 PS – Polityka Spójności ma na celu wspieranie działań prowadzących do wyrównania warunków

ekonomicznych i społecznych we wszystkich regionach Unii Europejskiej. W szczególności Unia Europejska zmierza do zmniejszenia różnic w poziomie rozwoju regionów oraz likwidacji zacofania najmniej uprzywilejowanych regionów i wysp, w tym obszarów wiejskich.

179 Ibidem, s. 35. 180 5 lat w Unii Europejskiej, UKIE, Warszawa 2009.


83

roku były cztery firmy z kapitałem zagranicznym. Oprócz Top Farms są to duński Poldanor i szwedzki Rolnyvik. Właścicielem tej ostatniej firmy był fundusz Kinnevik, akcjonariusz m.in. Tele2 czy Metro International. Za-graniczne koncerny dostały ponad połowę z 57,8 mln zł unijnych dopłat bezpośrednich, jakie wpłynęły do dziesięciu największych gospodarstw w Polsce. Najczęściej są to firmy powstałe na majątku byłych PGR181.

II flar WPR, Program Rozwoju Obszarów Wiejskich

Program Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013 posiadał budżet w wysokości 17,4 mld euro, z czego 13,4 mld euro pochodzi ze środków Euro-pejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich182 (EFRROW). Najwięcej środków przeznaczonych zostało jednak na działania związane ze wsparciem sektorowym rolnictwa w ramach Osi 1. PROW (42%), pozostałe środki udostępnione zostały w ramach działań Osi 2. (32,1%). Jedynie 19,7% środków przeznaczono na działania związane z aktywizacją gospodarczą rolników w ramach Osi 3., 4,7% na Oś Leader (Wykres):

Wykres 10. Wsparcie finansowe beneficjentów Programu w Polsce (tys. euro)

Źródło: Rural Development In The European Union Statistical And Economic Information Report 2010, (2010) DG AGRI, s. 249

181 Zyski firm z rolniczych subsydiów, http://www.rp.pl/artykul/170910.html?print=tak [dostęp: 11.12.2013].

182 EFRROW - Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, Zadaniem funk-cjonowania funduszu jest stworzenie możliwości ukierunkowania środków finansowych pochodzących z budżetu wspólnotowego na wzrost gospodarczy, tworzenie miejsc pracy oraz zrównoważony rozwój obszarów wiejskich.

0 500 1000 1500 2000

212- Wspieranie gospodarowania na obszarach innych niż górskie o...

113 - Renty strukturalne

214 - Płatności rolnośrodowiskowe

121 - Modernizacja gospodarstw rolnych

321 - Podstawowe usługi dla gospodarki i ludności wiejskiej

312- Tworzenie i rozwoj mikroprzedsiębiorstw

123 - Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej

413 - Wdrażanie lokalnych strategii rozwoju

125 - Poprawianie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowaniem...

141 - Wspieranie gospodarstw niskotowarowych


84

Możliwość wydatkowania dostępnych środków w obecnej perspektywie finansowej ograniczona jest zobowiązaniami zaciągniętymi w poprzednim okresie programowania w ramach tzw. zobowiązań wieloletnich. W zakresie dostępnych ponad 69 mld zł, blisko 20% dostępnych środków PROW stanowią zobowiązania wieloletnie PROW 2004–2006. W ramach zobowiązań wieloletnich wsparcie dla beneficjenta wypłacane jest w okresach nawet do 20 lat – tj. w programach za-lesiania obszarów wiejskich czy w ramach programu rent strukturalnych, gdzie rolnik otrzymuje rentę strukturalną maksymalnie przez 10 lat od przekazania go-spodarstwa rolnego. Największe zobowiązania obecnego PROW stanowią właśnie rolnicze renty strukturalne (7,8 mld zł), Programy Rolnośrodowiskowe (2,6 mld zł) oraz Wsparcie gospodarstw niskotowarowych (2,1 mld zł).

Wydatkowanie środków z WPR jest przedmiotem licznych kontroli organów UE. W październiku 2013 r. Polska otrzymała decyzję KE wyłączającą z finansowania unijnego 79,9 mln euro dla gospodarstw niskotowarowych (PROW 2004–2006). Na-łożenie sankcji na kraj członkowski nie oznacza konieczności zwrotu środków przez rolników, który otrzymali wsparcie. Kwoty wyłączane z finansowania budżetu Unii są potrącane z płatności przekazywanych przez Komisję państwu członkowskiemu.

Zwrot 79,9 mln euro środków przekazanych wadliwie w ramach wspar-cia gospodarstw niskotowarowych jest kolejną sankcją finansową z unij-nych środków rolniczych. Jest to kolejna sankcja nałożona przez Komisję Europejską. Około 600 tys. euro należy zwrócić do budżetu UE z powodu opóźnień w przekazywaniu dopłat producentom owoców i warzyw oraz uchybień w kontrolach księgowych. Z tytułu złego zarządzania środ-kami i opóźnienia w wypłacaniu rolniczych emerytur, KE żąda zwrotu 35 mln euro. W lutym 2013 r. Sąd Pierwszej Instancji zdecydował również o konieczności zwrotu przez Polskę ponad 93 mln euro z tytułu wadliwe-go systemu kontroli gruntów, na którego podstawie przyznawano rolni-kom dopłaty powierzchniowe.

W ramach PROW realizowany jest program Leader183. Jego cechą charaktery-styczną jest budowanie kapitału społecznego mieszkańców poprzez ich aktywizację i polepszenie zarządzania lokalnymi zasobami, realizując niewielkie lokalne pro-jekty. W perspektywie finansowej na lata 2007-2013, na program Leader wydatko-wanych zostanie w kraju ponad 1 miliard euro, z czego w ramach Wspólnej Polityki Rolnej kwota 787 mln euro z Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007–2013 oraz ponad 313 mln euro z Programu Operacyjnego „Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007–2013” w ramach Wspólnej

183 Sam termin „Leader” jest francuskim akronimem wyrażenia „powiązania pomiędzy działaniami w zakresie rozwoju obszarów wiejskich”.


85

Polityki Rybackiej. Programem objęte jest 336 Lokalnych Grup Działania (LGD)184, które pokrywają 90% obszarów wiejskich. W ramach programu Leader pod koniec 2011 r. podpisano 7000 umów. Przykładowymi zrealizowanymi projektami były m. in.: organizacja imprez kulturalnych, rekreacyjnych lub sportowych, remont lub wyposażenie świetlic wiejskich, budowa małej infrastruktury turystycznej, kultywowanie miejscowych tradycji, organizacja szkoleń185.

Badania wykazały, że największa wartość dodana programu Leader tkwi w efektach społecznych, mentalnych, psychologicznych. Program Leader ma wy-miar edukacyjny dla społeczności lokalnych, które zaczynają doceniać znaczenie lokalnych strategii rozwoju i konieczność tworzenia ich w sposób autentycznie oddolny i dostosowany do lokalnych warunków. Niektóre LGD pozyskały na swoje przedsięwzięcia od kilku do kilkunastu milionów złotych. Największym minusem realizacji Leader w kraju jest wadliwy system oceny wniosków oraz formalnie trój-sektorowa struktura, a w praktyce nadmierna reprezentacja przedstawicieli JST, co skutkowało koncentracją środków na realizację głownie inicjatyw i projektów samorządowych.

Długi okres oczekiwania na refundację środków finansowych spowo-dował, że w pierwszych latach wydatkowanie środków unijnych było bliskie zeru. Jest rzeczą niedopuszczalną, aby rolnicy czekali na zwrot wydanych pieniędzy około roku – ocenia przedstawicielka LGD „Ziemia Przemyska”186. Słabością program Leader jest zdominowanie struktur LGD i LGR (Lokalna Grupa Rybacka) przez samorząd terytorialny. Wielu badaczy określa bezpośrednią lub pośrednią dominację samorządów lokalnych w strukturach LGD mianem kolonizacji187. Samorządy lokalne stanowią najważniejszą konstrukcję rozwoju lokalnego, jednak jak pisze Adamski188, Leader nie jest programem wsparcia samorządów wiejskich.

184 LGD – Lokalna Grupa Działania, rodzaj partnerstwa terytorialnego tworzonego zwykle na ob-szarach wiejskich, zrzeszającego przedstawicieli lokalnych organizacji (z sektora publicznego, prywatnego i pozarządowego) oraz mieszkańców danego obszaru wyznaczonego granicą gmin członkowskich. W Polsce podstawą prawną funkcjonowania LGD są ustawy: o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz o stowarzyszeniach.

185 Informacja na temat realizacji PROW 2007–2013 (2012). 186 Leader najbardziej popularny wśród LGD, http://www.farmer.pl/finanse/dotacje-i-doplaty/

leader-najbardziej-popularny-wsrod-lgd,31485.html [dostęp: 12.12.2013]. 187 Pisze o tym m.in. W. Knieć, Władza w lokalnych grupach działania. - Pomiędzy realnym, a sko-

lonizowanym partnerstwem, [w:] K. Wasielewski (red.), Tworzenie partnerstw lokalnych i ich sieci na obszarach wiejskich. Doświadczenia z funkcjonowania programu Leader w Polsce w latach 2004–2009, Bydgoszcz 2009.

188 T. Adamski, Pomiędzy zaufaniem a kontrolą – rola wiedzy lokalnej w pilotażowym programie Leader w Polsce”, [w:] H. Podedworna, P. Ruszkowski (red.), Społeczne aspekty zrównoważonego rozwoju wsi w Polsce, Warszawa 2008, s. 100.


86

Należy jednak również wskazać przykłady niewłaściwego podejścia do wy-datkowania środków PROW w ramach Odnowy wsi na remonty świetlic wiejskich. Środki z Odnowy i rozwoju wsi wpływać miały na poprawę jakości życia na obsza-rach wiejskich, a także służyć zachowaniu dziedzictwa kulturowego i podnoszeniu atrakcyjności turystycznej tych terenów. Przez niewłaściwe interpretacje przepisów unijnych dotyczących zakazu uzyskiwania dochodów z wyremontowanych świetlic wiejskich, wiele z nich stoi puste. Dla gminy doszły koszty obsługi kredytu zacią-gniętego na obowiązkowe współfinansowanie projektu oraz codzienne utrzymanie obiektu (przede wszystkim ogrzewanie). Bez wystarczających środków w budżecie gminy na zatrudnienie kierownika ośrodka, brak możliwości organizacji odpłatnych (biletowanych) imprez kulturalnych powodowały, że świetlice wiejskie świeciły pustką lub były zamknięte.

Według danych organizacji pozarządowych, tysiące świetlic i domów kultury, obiektów sportowych, placów zabaw i miejsc rekreacji w 90% stoi pustych. Pojedyncza gmina na projekt mogła dostać nawet pół mi-liona złotych dofinansowania. Gminy zainwestowały własne lub poży-czone pieniądze w realizację inwestycji. W 23 gminach na Mazowszu powstało 300 świetlic, co oznacza, że taka placówka jest w co drugiej wsi. Podczas zimy ogrzewane jest tylko 20 z nich, ponieważ są wykorzy-stywane częściej niż pozostałe. Zbigniew Woźniak, wójt gminy Bielany, wprost przyznaje, że realizował projekty, bo pieniądze były łatwo do-stępne, a nie dlatego, że było takie zapotrzebowanie. Gmin nie stać na ogrzanie pomieszczeń, a tym bardziej na zatrudnianie kadry, bez której obiekty nie zaczną funkcjonować. Gminy nie mogą w świetlicach zorga-nizować odpłatnej imprezy ani przekształcić w przedszkole czy żłobek, ze względu na okres niekomercyjnego wykorzystania przy dofinanso-waniu w wysokości 85%189.

189 Dotacje z UE na świetlice zostały zmarnowane. Gmin nie stać na ich utrzymanie, http://praca.gazetaprawna.pl/artykuly/595467,dotacje_z_ue_na_swietlice_zostaly_zmarnowane_gmin_nie_stac_na_ich_utrzymanie.html [dostęp: 5.12.2013].


87

Wspólna Polityka Rybołówstwa

Celem unijnej Wspólnej Polityki Rybołówstwa190 (WPRyb) jest zapewnienie zrównoważonej eksploatacji żywych zasobów wodnych i akwakultury w kontekście zrównoważonego rozwoju, z uwzględnieniem względów środowiskowych, gospo-darczych i społecznych. Najważniejszym narzędziem WPRyb ukierunkowanym na zrównoważony rozwój gospodarczy sektora rybołówstwa jest Europejski Fundusz Rybacki (EFR). Środki finansowe dostępne są dla wszystkich sektorów tej gałęzi gospodarki: rybołówstwa morskiego i śródlądowego, akwakultury, przetwórstwa i obrotu produktami rybołówstwa. W ramach EFR 2007–2013 Polska otrzymała 734 mln euro, co stanowi 17% całej dostępnej kwoty EFR. Polska jest największym beneficjentem środków EFR zaraz po Hiszpanii, która otrzymała ponad 1,1 mld euro, co stanowi blisko jedną czwartą budżetu EFR 2007–2013.

Wspólna Polityka Rybołówstwa wdrażana jest w kraju w ramach Programu Operacyjnego „Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych ob-szarów rybackich 2007—2013” (PO RYBY 2007–2013)191, którego środki obejmują prawie 979 mln EUR. Działania realizowane w ramach PO RYBY dotyczą wsparcia na rzecz dostosowania floty rybackiej, akwakultury, rybołówstwa śródlądowego, przetwórstwa i obrotu produktami rybołówstwa i akwakultury oraz wsparcia zrównoważonego rozwoju obszarów zależnych od rybactwa.

Od początku wdrażania programu do 2012 r. zrealizowano płatności na kwotę stanowiącą jedynie 54,72% alokacji przyznanej na program operacyjny. W wydatkowaniu środków pojawiło się zatem zagrożenie braku wydatkowania

190 WPRyb – Wspólna Polityka Rybołówstwa, stanowi element Wspólnej Polityki Rolnej Unii Eu-ropejskiej objęty mechanizmem wspólnego rynku. Przyczyną zainicjowania wspólnotowych przedsięwzięć w rybołówstwie była świadomość zagrożenia wyginięciem wielu gatunków ryb, kurczenia się zasobów mórz i potrzeba wprowadzenia regulacji rynku oraz kontroli wy-korzystania zasobów morskich. W celu ochrony zasobów rybnych w ramach Wspólnej Polityki Rybołówstwa Unii Europejskiej stosuje się specjalny instrument - globalne kwoty połowowe (ilość ryb, którą można odłowić z danego zasobu w określonym czasie), przydzielane każdemu państwu członkowskiemu i tworzące tym samym narodowe kwoty połowowe.

191 Program operacyjny „Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007–2013”, październik 2008 r. przygotowywany na podstawie rozporządzenia Rady (WE) nr 1198/2006 z dnia 27 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rybackiego i zatwierdzony przez Komisję Europejską decyzją z dnia 16 października 2008 roku, z późn. zm. Tekst jednolity do pobrania na stronie: www.minrol.gov.pl


88

środków i niespełnienia zasady n+2. Wiąże się z tym niebezpieczeństwo utraty przez stronę polską części alokacji przewidzianej na realizację Programu. W 2012 r. nastąpiło również przesunięcie środków finansowych na działania cieszące się największym zainteresowaniem, co świadczy o początkowo błędnej alokacji192.

Wykres 11. Połowy dorsza w korelacji z limitem połowowym

Źródło danych: Sprawozdanie roczne z realizacji programu operacyjnego „Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007–2013” w roku 2012, MRiRW

Polityka UE budzi wśród polskich rybaków wiele kontrowersji. Ostatni protest dotyczył prowadzenia połowów na Bałtyku. Według rybaków obowiązujący system doprowadził do katastrofy ekologicznej w sta-dach bałtyckiego dorsza. Opinia uzasadniana jest tym, że prowadzony jest na dużą skalę przemysłowy połów szprota i śledzia na paszę. Szprot i śledź stanowią główny pokarm dorsza, ich niewystarczająca ilość spra-wia, że osobniki dorsza są co prawda długie, ale chude i nie mają odpo-wiedniej wagi. Jeden z rybaków zauważył, że dorsze z powodu braku po-żywienia zaczęły uprawiać kanibalizm i w ich żołądkach można znaleźć młody narybek tego gatunku. Grzegorz Hałubek, prezes Związku Ryba-ków Polskich, podkreśla, że ustalone limity na dorsza nie przystają do rzeczywistej sytuacji w Bałtyku a limity na ryby stanowiące pożywienie dla dorsza są zbyt wysokie193.

192 Sprawozdanie roczne z realizacji programu operacyjnego „Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007–2013” w roku 2012, MRiRW.

193 Protest polskich rybaków przeciw polityce UE, http://www.euractiv.pl/wspolna-polityka-rolna/artykul/protest-polskich-rybakow-przeciw-polityce-ue-005144 [dostęp: 11.12.2013].

0

5000

10000

15000

20000

25000

2009 2010 2011 2012

połowy

limit


89

Innym zdiagnozowanym problemem w ramach środków WPRyb jest mała efektywność środków przekładająca się na tworzenie nowych miejsc pracy na ob-szarach zależnych od rybactwa. Zgodnie z PO RYBY 2007–2013, w 2010 r. planowano utworzenie w całym kraju 600 miejsc pracy, natomiast w 2013 r. dzięki wsparciu środków unijnych stworzonych miało zostać 2,5 tys. miejsc pracy. W sprawozdaniu z realizacji programu za 2012 r.194 wskazuje się, że wskaźnik ten nie został osiągnięty. Dzięki wydatkowaniu środków PO RYBY na koniec 2012 r. stworzonych zostało jedynie 491 nowych miejsc pracy, spośród 2,5 tys. planowanych.

Kolejnym obszarem ocenianym krytycznie nawet przez Instytucję Zarządza-jącą PO RYBY jest realizacji Osi priorytetowej 4. „Zrównoważony rozwój obszarów zależnych od rybactwa”. W ramach dwóch konkursów zrealizowanych przez MRiRW (Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi) wybranych zostało 48 LGR, wśród których rozdysponowano kwotę 1,2 mld zł. Ogólna powierzchnia obszaru LSROR (Lokalna Strategia Rozwoju Obszarów Rybackich) wybranych grup wynosi 70,5 tys. km2 (22,56% obszaru kraju), a łączna liczba ludności objętej LSROR wynosi 3,5 mln osób (9,37% ludności kraju). W sprawozdaniu z realizacji programu w 2012 r. MRiRW wskazywało na wysoki poziom wydatkowania środków na funkcjonowanie, aktywizację i nabywanie umiejętności LGR w stosunku do wartości wybranych wniosków przez LGR. W początkowym okresie wdrażania LSROR większość kosztów wiązała się ze zorganizowaniem biura LGR.

Szczególnie krytycznie ocenić należy wydatkowanie wysokich kwot na funkcjonowanie w przypadku 7 LGR, które nie ogłosiły naborów wnio-sków w 2011 r., a – podobnie jak LGR, gdzie przeprowadzono nabory wniosków – wydatkowały średnio 550 tys. zł. Oznacza to, że środki finan-sowe w tym przypadku zostały użyte wyłącznie na budowanie struktur organizacji, nie były związane z realizacją podstawowego obowiązku LGR, jakim jest nabór i wybór wniosków w ramach Osi priorytetowej 4. PO RYBY.

194 Sprawozdanie roczne z realizacji programu operacyjnego „Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007–2013” w roku 2012, MRiRW, s. 136.


91

Sprawne państwo

Sprawne państwo, czyli poprawa usług publicznych, może być osiągnięta poprzez głębokie zmiany zarządzania. Miarą realizacji celu będzie spełnienie wyso-kich standardów zarządzania na rynku usług edukacyjnych, ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa publicznego z wykorzystaniem metod zarządzania podmiotami prywatnymi i wysokiej jakości kadry menadżerskiej. Równie istotny w zakresie kształtowania sprawnego państwa jest poprawnie działający system debaty pu-blicznej pomiędzy społeczeństwem a władzą195.

Wyzwaniu odpowiada Cel 1 NSRO – Poprawa jakości funkcjonowania instytucji publicznych oraz rozbudowa mechanizmów partnerstwa, realizo-wany poprzez wszystkie programy operacyjne, jednak głównie dzięki PO Pomoc Techniczna196 (PO PT).

Program Operacyjny Pomoc Techniczna

Program Operacyjny Pomoc Techniczna 2007–2013 ma na celu sprawne oraz efektywne wdrażanie NSRO. Środki z Funduszy UE na wsparcie PO PT wynoszą 517 mln euro, a koszt realizacji całego Programu to 608 mln euro. Na wsparcie zasobów ludzkich przeznaczono łącznie ze środków krajowych i wspólnotowych 402 mln euro, na wsparcie informacyjne realizacji NSRO 22 mln euro, wsparcie realizacji operacji funduszy strukturalnych 76 mln euro, komunikację i promocję 108 mln euro. W wyniku realizacji działań PO PT zrealizowane zostały m.in. na-stępujące projekty: podnoszenie kwalifikacji pracowników odpowiedzialnych za programowanie, finansowanie wydatków organizacyjnych i administracyjnych związanych z realizacji celów NSRO, zakup sprzętu, oprogramowania i wyposażenia, przygotowanie analiz, badań i ocen197.

Dodatkowe wsparcie administracji było konieczne w związku z nowymi obowiązkami przekazanymi administracji odpowiedzialnej za wdrażanie progra-mów unijnych. Bez niego niemożliwe byłoby zapewnienie odpowiednio licznej

195 M. Boni, Polska 2030..., op. cit. 196 Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia 2007–2013 wspierające wzrost i zatrudnienie (2007). 197 Program Pomoc Techniczna, http://www.popt.gov.pl/WstepDoFunduszyEuropejskich/Strony/

czymsafundusze.aspx [dostęp: 5.12.2013].


92

i kompetentnej kadry w sektorze administracji. Przystosowanie pracowników do nowych obowiązków wymagało podniesienia ich wiedzy oraz umiejętności poprzez szkolenia. W przypadku kadry administracji zajmującej się wdrażaniem programów operacyjnych, istnieje ryzyko jej odpływu do sektora prywatnego. Zapotrzebowanie na początku i pod koniec perspektywy finansowej 2007–2013 na zasoby kadrowe przedstawione zostało na wykresach 12. i 13. Zostało ono w znacznej mierze zaspokojone, w urzędach marszałkowskich zapotrzebowanie spadło czterokrotnie, a w wojewódzkich urzędach pracy aż dziesięciokrotnie. Przed wdrożeniem kolejnej perspektywy należy pamiętać o zagrożeniu odpływem kadry i zapewnić wystarczająco atrakcyjne warunki, aby uniknąć tego zjawiska.

Wykres 12. Zapotrzebowanie kadrowe zgłaszane w poszczególnych rodzajach jednostek pod koniec 2012 r.

Źródło: Potencjał administracyjny systemu instytucjonalnego Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia (stan na 31.12.2008).

ministerstwa UM WUP inneIP/IP II

321

723

229

591


93

Wykres 13. Zapotrzebowanie kadrowe zgłaszane w poszczególnych rodzajach jednostek pod koniec 2012 r.

Źródło: Potencjał administracyjny systemu instytucjonalnego Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia (stan na 31.12.2012).

Realizacja PO PT oraz wszystkich innych programów unijnych przyczyniła się znacznie do poprawy sprawności funkcjonowania państwa. Wynikiem tego jest zachodzący świadomie (lub nieświadomie) proces europeizacji wśród ogółu społeczeństwa. Coraz częściej w wykonanie zadań JST włączają organizacje poza-rządowe oraz przedsiębiorców. Zdarza się, że projekty zrealizowane tylko dlatego, że w danym momencie były na nie pieniądze z Funduszy UE, okazują się wielkim sukcesem. W większości urzędów powstały wydziały odpowiedzialne za politykę unijną. Przykładów europeizacji jest bardzo wiele i są niepodważalnym pozytyw-nym efektem akcesji Polski do UE.

15

21

62

112

186

UW

WUP

ministerstwa

UM

pozostałe