Oslo kommuneKommunerevisjonen

Grenseveien 88, 0663 OSLOTelefonnummer: 23 48 68 00Telefaksnummer: 23 48 68 01

www.krv.oslo.kommune.no

postmottak@krv.oslo.kommune.no Gra

fisk

pro

duks

jon:

All

kopi

AS

- 0

2.11

Oslo kommuneKommunerevisjonen

Rapport 02/2011

Kommunerevisjonen - integritet og verdiskaping

2 0 1 1

Kontroll av anskaffelser i ni virksomheter

2

Rapport 02/2011

Kommunerevisjonen

Tidligere publikasjoner fra Kommunerevisjonen i Oslo

Rapport 01/2010 Kontroll av anskaffelser i 16 virksomheterRapport 02/2010 Styring, tilsyn og kontroll med særskilt fokus på anskaffelsesområdet i eiendomsforetakRapport 03/2010 Sluttrapport - Undersøkelser rettet mot økonomiske misligheter i Undervisningsbygg Oslo KF 2002-2006Rapport 04/2010 Barneverntjenestenes anskaffelse, kontroll og oppfølging av private leverandører av tiltak i hjemmet i to bydeler.Rapport 05/2010 Regelverksdatabasen - fungerer den som forutsatt?Rapport 06/2010 Ulike undersøkelser i regnskapsrevisjonen - SamlerapportRapport 07/2010 Bydelsutvalgenes tilsynsansvar - tilrettelegging for tilsyn gjennom organisering og rapporteringRapport 08/2010 Misligheter ved frivillig forvaltning av klientmidler i sosialtjenesten - Bydel GrorudRapport 09/2010 Ren OslofjordRapport 10/2010 Bydelenes tilsyn, oppfølging og kontroll ved fosterhjemsplasseringerRapport 11/2010 Internkontroll i og rundt IT-systemer - Samlerapport 2009Rapport 12/2010 Økonomisk styring av investeringsprosjekter i Undervisningsbygg Oslo KFRapport 13/2010 Omstilling i bydelerRapport 14/2010 Generelle IT – kontroller i og rundt Rusdata i RusmiddeletatenRapport 15/2010 Bruk av fritaksbestemmelsene ved nasjonale prøver – konsekvenser for styringsinformasjon

om skolene i Oslo Rapport 16/2010 Saksbehandling av søknad om kommunal boligRapport 17/2010 Oslo kommunes rehabiliteringssenter i AlteaRapport 18/2010 Undersøkelse om bruk av filippinske helsearbeidere - AsorRapport 19/2010 Produktivitet og styringsinformasjon i pedagogisk-psykologisk tjenesteRapport 20/2010 Ti år med GericaRapport 21/2010 Etisk handel - holdninger og praksis blant leverandører til Oslo kommuneRapport 22/2010 Intern kontroll i og rundt saksbehandlingssystemet for byggesaker Rapport 23/2010 Sosialtjenestens forvaltning av klientmidler - Oppfølging av Rapport 11/2008Rapport 24/2010 Samferdselsetatens kontroll og oppfølging av det kommunale veinettetRapport 25/2010 Undervisningsbygg Oslo KFs oppfølging av lønns- og arbeidsvilkår hos private leverandørerRapport 26/2010 Miljørapportering og miljøinformasjon i Renovasjonsetaten og Samferdselsetaten Rapport 01/2011 Planlegging, styring og oppfølging av investeringsprosjekter i Energigjenvinningsetaten

For mer informasjon om Kommunerevisjonen og våre rapporter se www.krv.oslo.kommune.no

3

Kontroll av anskaffelser i ni virksomheter

Kommunerevisjonen

Forord

Kommunerevisjonen har som en del av regnskapsrevisjonen for 2010 undersøkt utvalgte anskaffelser hos ni virksomheter i Oslo kommune.

Formålet med undersøkelsen har vært å skaffe tilstrekkelig grunnlag for å konkludere i revisjons­beretningen både med hensyn til utgifters gyldighet og i forhold til etterlevelse av viktige lover og regler, i dette tilfellet anskaffelsesregelverket. Med dette som utgangspunkt har Kommune revisjonen undersøkt om det foreligger dokumentasjon på en rekke områder i anskaffelsesprosessen i samsvar med lov og forskrift om offentlige anskaffelser og internt regelverk i kommunen.

Vi vil takke de undersøkte virksomhetene for nødvendig bistand i løpet av undersøkelsen.

13.01.2011

Unn H. Aarvold Janne Aassveen avdelingsdirektør seniorrådgiver

4

Rapport 02/2011

Kommunerevisjonen

5

Kontroll av anskaffelser i ni virksomheter

Kommunerevisjonen

Innhold

Hovedbudskap ...........................................................................................................................7

1. Innledning .........................................................................................................................91.1 Formål ........................................................................................................................91.2 Utvalgte virksomheter og anskaffelser .......................................................................91.3 Undersøkte områder og kontrollpunkter ..................................................................101.4 Metode for beregning og omtale av avvik ................................................................121.5 Rapportens oppbygging ............................................................................................13

2. Samlet vurdering ............................................................................................................142.1 Dokumentasjon for kontroll av varemottak/utførelse av arbeid ...............................142.2 Andre forhold som gjelder flere virksomheter .........................................................16

3. Mottatte tilbakemeldinger på rapporten .....................................................................17

Vedlegg 1: Utdyping av kontrollpunkter og vurderingskriterier .......................................19

Vedlegg 2: Oversikt over avviksprosent per kontrollpunkt ................................................26

Vedlegg 3: Brev (utdrag) og svarbrev Boligbygg Oslo KF ..................................................28

Vedlegg 4: Brev (utdrag) og svarbrev Eiendoms- og byfornyelsesetaten ..........................31

Vedlegg 5: Brev (utdrag) og svarbrev Friluftsetaten ...........................................................38

Vedlegg 6: Brev (utdrag) og svarbrev Kulturetaten ............................................................43

Vedlegg 7: Brev (utdrag) og svarbrev Omsorgsbygg Oslo KF ............................................45

Vedlegg 8: Brev (utdrag) Renovasjonsetaten .......................................................................53

Vedlegg 9: Brev (utdrag) og svarbrev Sykehjemsetaten......................................................54

Vedlegg 10: Brev (utdrag) og svarbrev Undervisningsbygg Oslo KF ................................57

Vedlegg 11: Brev (utdrag) og svarbrev Vann- og avløpsetaten ...........................................60

Vedlegg 12: Høringsuttalelse fra Byrådsavdeling for finans og næring.............................62

Vedlegg 13: Høringsuttalelse fra Byrådsavdeling for miljø og samferdsel ........................64

Vedlegg 14: Høringsuttalelse fra Byrådsavdeling for kultur og utdanning .......................65

Vedlegg 15: Høringsuttalelse fra Byrådsavdeling for eldre og sosiale tjenester ...............67

6

Rapport 02/2011

Kommunerevisjonen

7

Kontroll av anskaffelser i ni virksomheter

Kommunerevisjonen

HovedbudskapSom en del av regnskapsrevisjonen for 2010, har Kommunerevisjonen undersøkt utvalgte anskaf­felser hos ni virksomheter i Oslo kommune mot lov og forskrift om offentlige anskaffelser og internt regelverk i kommunen på utvalgte om­råder.

Kommunerevisjonens gjennomgang viser at an­skaffelsesregelverket i stor grad er etterlevd når det gjelder krav til dokumentasjon på de under­søkte områdene. Det er samlet sett 28 avvik fra lov og forskrift om offentlige anskaffelser av totalt 515 utførte kontroller.

Det er vesentlig omfang av avvik når det gjelder dokumentasjon for kontroll av varemottak/ut­førelse av arbeid. For ca. 30 % av anskaf felsene er varemottakskontroll ikke dokumentert i regn­skapssystemet slik internt regelverk i kommunen tilsier. I tre fjerdedeler av disse tilfellene er vare­mottakskontroll heller ikke doku mentert på annen måte. Resultatet indikerer at det er svakheter i den interne kontrollen i kommunen på dette om­rådet. Kommune revisjonen vil derfor vurdere å omtale dette i revisjonsberetningen for 2010.

8

Rapport 02/2011

Kommunerevisjonen

9

Kontroll av anskaffelser i ni virksomheter

Kommunerevisjonen

1. InnledningRegelverket for offentlige anskaffelser stiller konkrete krav til gjennomføring av anskaf felser. Regelverket skal bidra til kostnadseffektive anskaffelser gjennom konkurranse og det skal motvirke forskjellsbehandling, korrupsjon og annen myndighetsmisbruk. Brudd på regel­verket kan blant annet medføre bøter for ulov­lige direkte kjøp1, erstatningsansvar og påføre kommunen omdømmetap.

Kommunerevisjonens kontroll av anskaffelser i 13 virksomheter i 2008 (Rapport 5/2009) og 16 virksomheter i 2009 (Rapport 1/2010) avdekket vesentlig omfang av avvik fra lov og forskrift om offentlige anskaffelser og internt regel­verk i kommunen. Også andre undersøkelser Kommune revisjonen tidligere har gjennomført på anskaffelsesområdet, har påvist manglende etterlevelse av anskaffelsesregelverket hos flere virksomheter i kommunen. Med bakgrunn i disse erfaringene anser Kommune revisjonen det nød­vendig å gjennomføre ytterligere under søkelser av anskaffelser, blant annet som grunn lag for å kunne konkludere i revisjons beretningen for by­kassen og foretakene.

1.1 FormålFormålet med undersøkelsen er å skaffe tilstrek­kelig grunnlag for å konkludere i revisjons­beretningen både med hensyn til utgifters gyldig­het2 og i forhold til etterlevelse av viktige lover og regler, i dette tilfellet anskaffelsesregelverket.

Ved vesentlige avvik fra lover og forskrifter, og dersom den økonomiske interne kontrollen ikke er ordnet på betryggende måte og med forsvar­lig kontroll, må revisor vurdere betydning for

1 Direktekjøp/direkteanskaffelse: Anskaffelse som skjer ved direkte henvendelse til én eller flere leverandører, det vil si uten kunngjøring.

2 Gyldighet: At transaksjoner og hendelser som er registrert, har forekommet og vedrører virksomheten, for eksempel at bokførte varer/tjenester er mottatt.

revisjonsberetningen. Med dette som utgangs­punkt har Kommunerevisjonen undersøkt om det foreligger dokumentasjon på en rekke om­råder i anskaffelsesprosessen i samsvar med lov og forskrift om offentlige anskaffelser og internt regelverk i kommunen. Vi har ikke etterprøvd virksomhetenes vurderinger, med unntak av når det gjelder bruk av direktekjøp for anskaffelser over terskelverdi for kunngjøring, jf. kontroll­punkt 1a under kapittel 1.3.

1.2 Utvalgte virksomheter og anskaffelser

Kommunerevisjonen har undersøkt 105 ut­valgte anskaffelser hos ni virksomheter i Oslo kommune. Vi har gjennomgått 483 bilag og 167 endringsmeldinger i undersøkelsen.

Vi har i undersøkelsen hovedsakelig valgt ut virksomheter som årlig gjennomfører mange anskaffelser på egenhånd. Antall undersøkte virksomheter er redusert sammenlignet med tidligere år, ettersom vi ønsker at varslede tiltak etter tidligere undersøkelser skal få virke en stund før vi foretar en større undersøkelse. Det er likevel behov for å undersøke anskaffelses­tunge virksomheter årlig som grunnlag for å kunne konkludere i revisjonsberetningen.

Tabellen nedenfor viser hvilke virksomheter som har vært omfattet av undersøkelsen og hvor mange anskaffelser som er undersøkt, fordelt på ordinære anskaffelser og avrop (bestillinger) på rammeavtaler.

10

Rapport 02/2011

Kommunerevisjonen

Tabell 1: Undersøkte virksomheter og antall undersøkte anskaffelser

Seks3 av virksomhetene ble undersøkt i tilsva­rende undersøkelse både i 2008 og 2009, mens to4 av de øvrige virksomhetene ble undersøkt enten i 2008 eller i 2009. Renovasjonsetaten er den eneste virksomheten i utvalget som verken var med i 2008­undersøkelsen eller i 2009­ undersøkelsen.

Undersøkte anskaffelser utgjorde til sammen 603 mill. kroner i bokførte utgifter på kontroll­tidspunktet. Tabellen nedenfor viser hvordan anskaffelsene fordeler seg på ulike størrelses­intervaller når kontraktsbeløp (bokførte utgifter i tilfeller hvor det ikke er fast kontraktsbeløp) er lagt til grunn.

Tabell 2: Antall undersøkte anskaffelser fordelt på størrelsesintervaller

Utgangspunktet for utvelgelsen av anskaffelser har vært bokførte utgifter i regnskapssystemet, hovedsakelig på prosjekter blant leverandørene

3 Boligbygg Oslo KF, Eiendoms­ og byfornyelsesetaten, Friluftsetaten, Kulturetaten, Omsorgsbygg Oslo KF, Undervisningsbygg Oslo KF

4 Sykehjemsetaten (2008), Vann­ og avløpsetaten (2009)

med størst omsetning til de undersøkte virksom­hetene. Vi har valgt å kalle hver kombinasjon av leverandør og prosjekt i regnskapssystemet for én anskaffelse. På denne måten har vi prøvd å fange opp anskaffelser som kan være splittet opp i delanskaffelser.

For blant annet å evaluere virkningen av iverk­satte tiltak, ønsker vi i utgangspunktet å under­søke nyere anskaffelser. Vi har valgt anskaffelser ut ifra spørringer i regnskapssystemet innenfor regnskapsåret 2010. Spørringene tydet i flere til­feller på at det var nyere anskaffelser, men når vi fikk fremlagt anskaffelsesdokumentasjonen viste det seg likevel at selve anskaffelses prosessen var foretatt før tidligere varslede tiltak var iverksatt. Vi kan derfor ikke si noe om effekten av strakstiltakene som ble innført i kommunen høsten 2009, ettersom flere av anskaffelsene vi har undersøkt er fra før iverksettelsen av disse tiltakene.

1.3 Undersøkte områder og kontrollpunkter

Følgende er undersøkt for de utvalgte anskaffelsene:

1. Kunngjøring/konkurransea. Har anskaffelsen vært kunngjort, ev. er

manglende kunngjøring i samsvar med anskaffelsesregelverket?

Virksomhet

Antall ordinære anskaffelser

Antall avrop på rammeavtale

Sum undersøkte anskaffelser

Boligbygg Oslo KF 7 3 10Eiendoms- og byfornyelsesetaten 12 1 13Friluftsetaten 10 2 12Kulturetaten 6 3 9Omsorgsbygg Oslo KF 14 4 18Renovasjonsetaten 8 2 10Sykehjemsetaten 8 0 8Undervisningsbygg Oslo KF 10 5 15Vann- og avløpsetaten 9 1 10

84 21 105

Beløp ekskl. merverdiavgift

Antall undersøkte anskaffelser

kr 100 000 - kr 200 000 8kr 200 000 - kr 500 000 13> kr 500 000 84

105

11

Kontroll av anskaffelser i ni virksomheter

Kommunerevisjonen

b. Har anskaffelsen vært gjenstand for konkurranse i tilfeller med manglende kunngjøring, og er dette dokumentert?

2. Anskaffelsesprotokolla. Er det ført anskaffelsesprotokoll?b. Er begrunnelse for valg av leverandør

protokollført i samsvar med anskaffels­esregelverket?

c. Er anskaffelsesprotokoll underskrevet i samsvar med kommunens regelverk og virksomhetens rutiner/fullmaktsoversikt?

3. Meddelelse om tildeling av kontrakta. Er beslutning om hvem som skal tildeles

kontrakt, meddelt ikke valgte tilbydere i samsvar med anskaffelsesregelverket, herunder er det gitt tilfredsstillende begrunnelse for valg av tilbud?

4. Kontrakt/avtalea. Foreligger det skriftlig kontrakt/

avtale for anskaffelsen i samsvar med kommunens regelverk?

b. Er kontrakt underskrevet i samsvar med kommunens regelverk og virksomhetens rutiner/fullmaktsoversikt?

c. Er kontrakt inngått før utløpet av vedståelsesfristen i samsvar med anskaffelsesregelverket?

5. Tiltak mot sosial dumpinga. Er det i kontrakt/avtale medtatt klausul

som skal hindre sosial dumping i tjeneste­ og bygge­ og anleggskontrakter?

6. Dokumentasjon for kontroll av varemottak/utførelse av arbeida. Er kontroll av varemottak/utførelse

av arbeid dokumentert i regnskaps­systemet?

b. Finnes det annen dokumentasjon for kontroll av varemottak/utførelse av arbeid i tilfeller hvor slik kontroll ikke er dokumentert i regnskapssystemet?

7. Fullmakter og arbeidsdelinga. Er bokførte utgifter godkjent av

person(er) med fullmakt til dette?b. Er det arbeidsdeling mellom de

forskjellige rollene i anskaffelses­prosessen?

8. Prisa. Er fakturert pris i samsvar med kontrakt?

9. Tilleggs­/endringsarbeidera. Er omfanget av tilleggs­/endrings­

arbeider i strid med anskaffelses­regelverket?

b. Er tilleggs­/endringsarbeider doku­mentert med endringsmeldinger som er godkjent av person(er) med fullmakt til dette?

10. Rammeavtalera. Er anskaffelsesregelverkets krav om for­

deling av avrop (bestillinger) mellom av­taleleverandørene oppfylt ved parallelle rammeavtaler5, ev. er det gjennomført minikonkurranse ved avrop?

b. Foreligger det skriftlig avrop/bestilling/rekvisisjon for fakturerte arbeider under­skrevet av person(er) med fullmakt til dette?

c. Er fakturerte arbeider i samsvar med rammeavtale (type arbeid, timepris og lignende)?

d. Er fakturerte arbeider dokumentert med timelister, fakturaer fra under­leverandører og lignende?

e. Er kontroll av varemottak/utførelse av arbeid dokumentert i regnskaps­systemet?

f. Finnes det annen dokumentasjon for kontroll av varemottak/utførelse av arbeid i tilfeller hvor slik kontroll ikke er dokumentert i regnskapssystemet?

5 Parallelle rammeavtaler er inngåelse av rammeavtale med flere leverandører for å dekke det samme behovet hos oppdragsgiveren.

12

Rapport 02/2011

Kommunerevisjonen

g. Er faktura godkjent av person(er) med fullmakt til dette?

h. Er det arbeidsdeling mellom de forskjellige rollene i anskaffelses­prosessen?

11. Anskaffelseskomitea. Er anskaffelseskomite opprettet i sam­

svar med internt regelverk i kommunen?b. Finnes det dokumentasjon for at anskaf­

felseskomite har vært involvert i anskaf­felsesprosessen i samsvar med internt regelverk i kommunen?

For avrop på rammeavtaler er kontrollpunktene 1­5 undersøkt, og i tillegg kontrollpunkt 10 og 11. For øvrige anskaffelser er kontrollpunktene 1­9 og 11 undersøkt.

Kontrollpunktene er i hovedsak de samme som ble benyttet i tilsvarende undersøkelse i 2009. Kontrollpunktene 8 (pris) og 11 (anskaffelses­komite) er nye kontrollpunkter i 2010.

Se vedlegg 1 for ytterligere beskrivelse av kon­trollpunkter og vurderingskriterier. Vurderings­kriteriene er utledet ifra lov og forskrift om offentlige anskaffelser og internt regelverk i kommunen på anskaffelsesområdet.

Undersøkelsen fant sted i mai­november 2010.

1.4 Metode for beregning og omtale av avvik

I undersøkelsene i 2008 og 2009 ble prosent­messig avvik hovedsakelig beregnet med utgangspunkt i totalt antall undersøkte anskaf­felser. Unntaket var kontrollpunktet om bruk av klausul vedrørende sosial dumping, hvor prosentmessig avvik ble beregnet med utgangs­punkt i antall anskaffelser hvor det var aktuelt med slik klausul. I 2010­undersøkelsen har vi beregnet alle avvik i forhold til antallet anskaf­felser som er aktuelt for hvert enkelt kontroll­punkt. Tidligere års undersøkelser har dermed kommet noe bedre ut enn ved bruk av bereg­

ningsmetoden i årets undersøkelse. Endret be­regningsmetode har imidlertid ikke hatt noe å si for hvilke kontrollpunkter vi mener har vesent­lig omfang av avvik i 2010­undersøkelsen. Se vedlegg 2 for samlet oversikt over avvik på de enkelte kontrollpunktene.

I tidligere års undersøkelser har vi betegnet avvik større enn 10 % som vesentlige, og det er disse avvikene vi har kommentert i rapport etter gjennomført undersøkelse (rapport 5/2009 og rapport 1/2010). Vi har benyttet samme utgangs­punkt i 2010­undersøkelsen.

Det er enkelte kontrollpunkter hvor avviks­prosenten overstiger 10 %, men hvor antallet anskaffelser det gjelder likevel er få .6 Disse avvikene blir betegnet som uvesentlige samlet sett. Vi har imidlertid kommentert noen av disse avvikene på generelt grunnlag for forhold som gjelder flere virksomheter. Det samme gjelder enkelte tilfeller hvor avviksprosenten er mindre enn 10 %.

Vi har sendt brev til hver enkelt undersøkt virk­somhet, hvor vi har oppsummert resultatet av undersøkelsen for virksomheten og kommet med anbefalinger på områder hvor det er av­dekket vesentlige avvik. Vi har også bedt om til­bakemelding til omtalte avvik/svakheter. Utdrag av brev til hver enkelt virksomhet og svar fra virksomhetene fremgår av vedlegg 3­11. Vi har endret konklusjon etter mottak av svar fra virk­somhetene i et par tilfeller på grunn av frem­leggelse av nye opplysninger. Virksom hetene har mottatt avsluttende brev fra Kommune­revisjonen der eventuelle korrigeringer fremgår.

Kommunerevisjonen vil gjøre oppmerksom på at summen av omtalte avvik i brevene til virk­somhetene ikke nødvendigvis er i samsvar med totalt antall avvik for hvert enkelt kontrollpunkt slik det blir fremstilt i denne samlerapporten. Dette fordi enkeltstående avvik i utgangs punktet

6 Kontrollpunktene det gjelder har avvik for seks anskaffelser eller færre.

13

Kontroll av anskaffelser i ni virksomheter

Kommunerevisjonen

ikke er kommentert i virksomhetenes brev. Enkelt stående avvik er imidlertid inkludert i sum avvik i samlerapporten.

1.5 Rapportens oppbyggingI kapittel 2 er funn for alle de undersøkte virk­somhetene sammenstilt for å gi et inntrykk av situasjonen rundt etterlevelse av anskaffelses­regelverket samlet sett i Oslo kommune.

Kommentarer fra høringsrunden gjengis i kapittel 3. Høringsuttalelsene fremgår av ved­legg 12­15.

Kontrollpunkter og vurderingskriterier er beskrevet i vedlegg 1.

I vedlegg 2 er en oversikt over avviksprosent for alle kontrollpunktene i undersøkelsen.

Utdrag av brev til hver enkelt virksomhet og svar fra virksomhetene fremgår av vedlegg 3­11.

14

Rapport 02/2011

Kommunerevisjonen

2. Samlet vurdering Kommunerevisjonens gjennomgang viser at anskaffelsesregelverket i stor grad er etterlevd på de undersøkte områdene for de undersøkte anskaffelsene. Det er samlet sett 28 avvik fra lov og forskrift om offentlige anskaffelser av totalt 515 utførte kontroller.

Det eneste området med vesentlig omfang av avvik gjelder dokumentasjon for kontroll av varemottak/utførelse av arbeid, som er avvik fra internt regelverk i kommunen. Resultatet indi­kerer at det er svakheter i den interne kontrollen i kommunen på dette området, og Kommune­revisjonen vil derfor vurdere å omtale forholdet i revisjonsberetningen for 2010. Forholdet er ytterligere kommentert i kapittel 2.1 nedenfor, sammen med enkelte andre avdekkede svakheter som har tilknytning til varemottaks­ og faktura­kontroll.

I tilsvarende undersøkelse i 2008 og 2009 ble det avdekket vesentlig omfang av avvik fra anskaf­felsesregelverket på mange områder. Imidlertid så vi i 2009­undersøkelsen bedringer i forhold til etterlevelse av anskaffelsesregel verket for de virksomhetene som også var omfattet av anskaf­felsesundersøkelsen i 2008. Resultatet fra årets undersøkelse er ikke direkte sammenlignbart med resultatet fra under søk elsen i 2009, ettersom mange av avvikene i 2009 gjaldt kjøp av pleie­ og omsorgstjenester i bydelene, hvor regelverkets krav har vært noe uklart for enkelte bydeler. For virksomhetene som også ble undersøkt i 2009 viser undersøkelsen til nærmet samme resultat i 2010. Bydelene er ikke med i årets undersøkelse, ettersom Kommune revisjonen ønsker at varslede tiltak etter tidligere undersøkelse skal få virke en stund før disse virksomhetene undersøkes igjen.

Vi registrerer at det er iverksatt flere tiltak på anskaffelsesområdet etter Kommunerevisjonens undersøkelser i 2008 og 2009, blant annet ble det iverksatt strakstiltak på anskaffelses området høsten 2009. I den forbindelse ble det blant

annet innført rapporteringsplikt vedrørende anskaffelser for å få til en tettere oppfølging av virksomhetenes anskaffelsesarbeid. Det ble også innført krav om godkjenning av behovs­melding, kontrakt og anskaffelsesprotokoll på overordnet nivå for anskaffelser over nærmere angitte beløpsgrenser. I forbindelse med straks­tiltakene ble det dessuten iverksatt tiltak for å øke analyse ­ og rådgivningskapasiteten på anskaffelsesområdet hos Utviklings­ og kompe­tanseetaten. Vi kan ikke si noe om effekten av strakstiltakene, ettersom flere av anskaffelsene vi har undersøkt er fra før iverksettelsen av disse tiltakene.

Det er nylig utarbeidet en konsernovergripende anskaffelsesstrategi i kommunen, hvor det blant annet er krav om utarbeidelse av lokale tiltaks­planer hos virksomhetene. Det er uttalt7 at planene skal sikre at virksomhetene jobber i samme retning som byrådet og bidra til å øke kompetansen og kvaliteten på anskaffelsene i hver enkelt virksom­het. Det er også uttalt at det ved strategi periodens utløp i 2012 forventes tydelig fokus på leders ansvar for egen virksomhets anskaffelses arbeid, bedre organisering av virksomhetenes anskaffel­sesarbeid, økt kompetanse på alle nivåer og ingen ulovlige direkte anskaffelser.

Vi registrerer også at det er iverksatt tiltak for kjøp av barnevernstjenester i samsvar med anskaffelsesregelverket.

2.1 Dokumentasjon for kontroll av varemottak/utførelse av arbeid

VurderingskriterierVaremottak er et viktig trinn i anskaffelses­prosessen. Det er i byrådsrundskriv 32/2008 (Intern kontroll og identifisering av roller i anskaffelsesprosessen) presisert at varemottaks­

7 Kilde: Intranett­side hos Utviklings­ og kompetanse­etaten i forbindelse med innføring av mal for lokal tiltaksplan.

15

Kontroll av anskaffelser i ni virksomheter

Kommunerevisjonen

kontroll skal dokumenteres i kommentarfeltet i regnskapssystemet (Agresso).

Dersom det finnes annen dokumentasjon for kontroll av varemottak/utførelse av arbeid i tilfeller hvor slik kontroll ikke er dokumentert i regnskapssystemet, kan gyldigheten av utgift­ene i regnskapet bekreftes. Det vil likevel være brudd på byrådsrundskrivet hvis kontrollen ikke er dokumentert i regnskapssystemet.

FunnDokumentasjon av varemottakskontroll i regnskapssystemetFor 27 av anskaffelsene er det mangelfull doku­mentasjon for kontroll av varemottak/utførelse av arbeid i regnskapssystemet (kontrollpunkt 6a og 10e). Avviket utgjør 28,4 % av anskaffelsene som er undersøkt med hensyn til varemottaks­kontroll. Avviket er omtrent på samme nivå som i 2009­undersøkelsen8. Annen dokumentasjon for varemottakskontrollFor anskaffelsene hvor det er mangelfull doku­mentasjon for varemottakskontroll i regnskaps­systemet, har vi bedt om å få fremlagt annen dokumentasjon for utført varemottakskontroll. Slik dokumentasjon er ikke fremlagt i 74,1 % av de aktuelle tilfellene (kontrollpunkt 6b og 10f). Avviket kan ikke sammenlignes med tidligere år, ettersom dette er nytt kontrollpunkt i under­søkelsen.

Andre svakheter som har tilknytning til varemottaks­ og fakturakontrollNedenfor har vi kommentarer til enkelte kontroll punkter som har tilknytning til vare­mottaks­ og fakturakontroll, men hvor vi ikke har avdekket vesentlig omfang av avvik.

Vi har sett noen tilfeller hvor fakturerte tjenester ikke er dokumentert med timelister (kontroll­punkt 10d), noe som vanskeliggjør kontroll av utført arbeid.

8 Avviket i 2010 utgjør 25,7 % ved bruk av tidligere beregningsmetode. I 2009 utgjorde avviket 27,8 %.

I enkelte tilfeller er faktura ikke i samsvar med det som er kontraktsfestet (kontrollpunkt 8a og 10c). I andre tilfeller har vi hatt problemer med å undersøke om faktura er i samsvar med kontrakt, for eksempel når det gjelder timepris, ettersom fakturert pris ikke er direkte sammenlignbar med priselementene i kontrakten.

VurderingerI henhold til internt regelverk i kommunen er det krav om å dokumentere varemottakskontroll i regnskapssystemet. Etter Kommunerevisjonens oppfatning, bedrer slik dokumentasjon også grunnlaget for virksomhetenes kontroll vedrø­rende godkjenning av utbetalinger, som skjer elektronisk i regnskapssystemet. Manglende dokumentasjon av varemottakskontroll i regn­skapssystemet medfører økt risiko for utbetaling uten at det har vært tilstrekkelig reell varemot­takskontroll, med resultat at det kan betales for varer/tjenester som ikke er mottatt.

Risikoen økes, etter Kommunerevisjonens opp­fatning, ytterligere i tilfellene hvor varemottaks­kontroll verken er dokumentert i regnskaps­systemet eller dokumentert på annen måte.

En viktig del av varemottakskontrollen er å kon­trollere om fakturerte varer og tjenester er doku­mentert med timelister, fakturaer fra underleve­randører og lignende, ettersom dette er med på å dokumentere leverte varer/tjenester. Dersom slik dokumentasjon ikke innhentes fra leverandøren i tilfeller hvor dette ikke er vedlagt fakturaen, øker dette risikoen for at virksomheten betaler for ikke mottatte varer/tjenester fordi varemot­takskontrollen ikke har vært tilstrekkelig reell.

Resultatene av våre undersøkelser vedrørende varemottakskontroll indikerer at det er svakheter i den interne kontrollen på dette området.

Det er også viktig å kontrollere at det som er fakturert er i samsvar med kontrakt, ellers øker dette risikoen for at feilfaktureringer ikke blir avdekket.

16

Rapport 02/2011

Kommunerevisjonen

2.2 Andre forhold som gjelder flere virksomheter

Nedenfor har vi kommentarer til enkelte kon­trollpunkter hvor vi ikke har avdekket vesentlig omfang av avvik, men hvor vi likevel vil komme med noen kommentarer på generelt grunnlag for forhold som gjelder flere virksomheter.

Godkjenning av anskaffelsesprotokoll og kon-trakt vs. strakstiltak (kontrollpunkt 2c og 4b)I forbindelse med strakstiltakene på anskaf­felsesområdet høsten 2009, ble det innført krav om blant annet godkjenning av anskaf­felsesprotokoll og kontrakt på overordnet nivå for anskaffelser over nærmere angitte beløps­grenser. Strakstiltakene ble vedtatt gjeldende fra og med 22.09.2009, mens byrådsrundskriv om strakstiltakene (rundskriv 20/2009) først kom 17.11.2009. Dersom anskaffelsesprotokoll/kontrakt ikke er underskrevet av virksomhets­leder i henhold til strakstiltakene i perioden 22.09.2009­17.11.2009, har vi regnet dette som avvik, ettersom vi må ta utgangspunkt i gjeld ende regelverk til enhver tid. Dette gjel­der imidlertid bare et fåtall av anskaffelsene i under søkelsen.

Dersom virksomhetene ikke straks blir informert ved iverksettelse av nytt internt regelverk eller endring i eksisterende regelverk, øker dette risi­koen for manglende etterlevelse av regelverket.

Godkjenning av endringsmeldinger ( kontrollpunkt 9b)Kommunens regelverk angir, etter det vi kan se, ikke beløpsgrenser for godkjenning av endringer/tillegg. Slik det fremstår per i dag i fullmaktsoversikten til enkelte virksomheter, kan andre enn virksomhetsleder godkjenne endringsmeldinger utover beløpsgrensene for virksomhetsleders godkjennelse av behovs­melding, kontrakt og anskaffelsesprotokoll i henhold til strakstiltakene. Kommunerevisjonen har stilt spørsmål ved denne praksisen.

Vi har sett enkelte tilfeller hvor omfanget av fakturerte endringsarbeider overskrider full­maktsgrensen til vedkommende som har god­kjent endringsmeldingen. Dette øker risikoen for at virksomheten påtar seg forpliktelser som på forhånd ikke er avklart på tilstrekkelig nivå. Rutiner i virksomhetene for håndtering av slike tilfeller vil kunne redusere denne risikoen.

Fordelingssystem for avrop på rammeavtaler (kontrollpunkt 10a)Dersom det i kontrakt ikke er avtalt et system for fordeling av avrop (bestillinger) mellom leverandørene ved parallelle rammeavtaler, er oppdragsgiver forpliktet til å gjennomføre en mini konkurranse blant leverandørene for hver bestilling. Vi har erfart at enkelte oppfatter regelverket slik at det kan legges til grunn lik fordeling når fordelingen ikke er avtalt i kon­traktene med leverandørene. Slik praksis er ikke i samsvar med anskaffelsesforskriften.

Bruk av anskaffelseskomite (kontrollpunkt 11a)Hensikten med bruk av anskaffelseskomite er å tilføre anskaffelsesfaglig kompetanse og å redusere risikoen for feil i anskaffelses­prosessen. Anskaffelseskomiteen skal bestå av minimum tre personer med god anskaffelsesfag­lig kompetanse og skal velges fra kommunens anskaffelsespool. Enkelte virksomheter har opplyst om at det i noen tilfeller ble forsøkt å opprette anskaffelseskomite i henhold til kravet i kommunens regelverk, men at dette ikke lyktes på grunn av kapasitetsproblemer blant personene i anskaffelsespoolen. Vi har ikke angitt disse tilfellene som avvik fra kommunens regelverk, fordi manglende bruk av anskaffelseskomite i disse tilfellene var utenfor virksomhetens kon­troll. Det kan imidlertid tyde på at kapasiteten til kommunens anskaffelsespool er svakere enn behovet i perioder med stort anskaffelsesvolum.

17

Kontroll av anskaffelser i ni virksomheter

Kommunerevisjonen

3. Mottatte tilbakemeldinger på rapportenRapporten ble sendt til aktuelle byråds avdelinger for uttalelse. Vi ønsket tilbake melding om event­uelle tiltak som vil bli iverksatt som følge av under søkelsen og tidsperspektivet for iverkset­telse av eventuelle tiltak.

Vi har mottatt tilbakemelding fra alle de aktuelle byrådsavdelingene. Nedenfor fremgår kommen­tarer fra høringsrunden. Høringsuttalelsene i sin helhet fremgår av vedlegg 12­15.

Høringsuttalelse fra Byrådsavdeling fra finans og næringByrådsavdelingen har overordnet ansvar for blant annet Undervisningsbygg Oslo KF, Omsorgsbygg Oslo KF, Boligbygg Oslo KF og Eiendoms­ og byfornyelsesetaten. Kommunens anskaffelsesstrategi omfattes også av ansvars­området til byrådsavdelingen.

Byrådsavdelingen viser til konsernovergripende anskaffelsesstrategi for perioden 2010­2012. I den forbindelse opplyses det blant annet om at alle kommunens virksomheter innen utgangen av april 2011 skal ha utarbeidet lokale tiltaks­planer for anskaffelsesområdet. Ifølge hørings­uttalelsen vil Utviklings­ og kompetanseetaten arrangere arbeidsmøter om lokale tiltaksplaner med kommunens virksomheter i løpet av de neste to månedene.

Det fremgår av høringsuttalelsen at risikoen knyttet til manglende dokumentasjon av vare­mottakskontroll vil bli tatt opp særskilt i møter med kommunens virksomheter. Byråds­avdelingen opplyser om at det vil bli sendt ut brev til kommunens virksomheter der virksom­hetene blir bedt om å sørge for at gjeldende rutiner for dokumentasjon av varemottaks­kontroll blir fulgt.

Høringsuttalelse fra Byrådsavdeling for miljø og samferdselByrådsavdelingen har overordnet ansvar for blant annet Vann­ og avløpsetaten, Renovasjons­etaten og Friluftsetaten.

Av høringsuttalelsen fremgår det at byråds­avdelingen vil ha fokus på anskaffelsesregel­verket i tildelingsbrevene for 2011. Byråds­avdelingen opplyser videre om at det planlegges å avholde møter i Innkjøpsforum MOS hvor inn­kjøpsansvarlige i virksomhetene er medlemmer. Det fremgår også at byrådsavdelingen i 2011 planlegger å foreta ny stikkprøvekontroll på gjennomførte anskaffelser i byrådsavdelingens virksomheter.

Høringsuttalelse fra Byrådsavdeling for kultur og utdanningByrådsavdelingen har overordnet ansvar for blant annet Kulturetaten.

Byrådsavdelingen refererer til tilbakemelding fra Kulturetaten om iverksettelse av tiltak. Ifølge høringsuttalelsen er tilbakemeldingen fra Kultur etaten at det er gjennomført workshops hvor dokumentasjon av varemottakskontroll var ett av temaene. I tillegg meldes det om at Kultur etaten i 2011 vil innføre elektronisk vare­mottak for å dokumentere varemottakskontroll.

Det er i høringsuttalelsen ikke opplyst om iverk­settelse av tiltak hos byrådsavdelingen.

Høringsuttalelse fra Byrådsavdeling for eldre og sosiale tjenesterByrådsavdelingen har overordnet ansvar for blant annet Sykehjemsetaten.

Ifølge byrådsavdelingen vil rapporten inngå som grunnlag for arbeidet med økt fokus på virksom­hetenes anskaffelsesstrategi, blant annet leders ansvar, bedre organisering, økt kompetanse og ingen ulovlige direkteanskaffelser.

18

Rapport 02/2011

Kommunerevisjonen

19

Kontroll av anskaffelser i ni virksomheter

Kommunerevisjonen

Vedlegg 1: Utdyping av kontrollpunkter og vurderingskriterier For avrop på rammeavtaler er kontrollpunktene 1­5 nedenfor undersøkt, og i tillegg kontroll­punkt 10 og 11. For øvrige anskaffelser er kon­trollpunktene 1­9 og 11 undersøkt.

1. Kunngjøring/konkurranseFølgende er undersøkt:a. Har anskaffelsen vært kunngjort, ev. er

manglende kunngjøring i samsvar med anskaffelses regelverket?

b. Har anskaffelsen vært gjenstand for konkur­ranse i tilfeller med manglende kunngjøring, og er dette dokumentert?

Forklaring til kontrollpunkt 1a:Beregning av anskaffelsens anslåtte verdi er av­gjørende for hvilken anskaffelsesprosedyre som kan benyttes og om anskaffelsen må kunngjøres.

Alle anskaffelser som overstiger 500 000 kro­ner (eksklusive merverdiavgift) skal i utgangs­punktet kunngjøres, jf. anskaffelsesforskriften § 2­1 (2). Denne terskelverdien blir betegnet som nasjonal terskelverdi.

Det er ikke krav til kunngjøring for anskaffelser over den nasjonale terskelverdien dersom ett av vilkårene i anskaffelsesforskriften § 2­1 (2) er oppfylt:

a. anskaffelsen kan bare foretas hos én leveran-dør i markedet, for eksempel av tekniske eller kunstneriske årsaker, eller for å beskytte en enerett mv.,

b. det foreligger et usedvanlig fordelaktig til-bud som gjør det mulig å anskaffe ytelser til en pris som ligger vesentlig under normale markeds priser, og en anbudskonkurranse eller konkurranse med forhandling ikke lar seg gjennomføre i det tidsrommet tilbudet foreligger,

c. anskaffelsen på grunn av uforutsette omsten-digheter ikke kan utsettes i den tiden det tar å gjennomføre en konkurranse,

d. uforutsette omstendigheter gjør det nødven-dig å utføre tilleggsytelser som er strengt nødvendige for kontraktens fullføring, forut-satt at tildelingen skjer til samme leverandør,

e. det i en forutgående anbudskonkurranse eller konkurranse med forhandling ikke foreligger tilbud, eller de tilbud som foreligger ikke er egnet, eller

f. det gjelder varer eller tjenester som kjøpes på børs, råvarebørs eller lignende marked.

Hvis anskaffelse ikke er kunngjort er det under­søkt om vilkårene i anskaffelsesforskriften § 2­1 (2) er oppfylt.

Forklaring til kontrollpunkt 1b:Konkurransekravet fremgår av anskaffelsesloven § 5: ”En anskaffelse skal så langt det er mulig være basert på konkurranse.”

Kravet til dokumentasjon med hensyn til kon­kurranse fremgår også av anskaffelsesloven § 5: ”Oppdragsgiver skal sikre at hensynet til … gjennomsiktighet og etterprøvbarhet ivaretas gjennom anskaffelsesprosessen.”

Hvis anskaffelsen ikke har vært kunngjort skal det foreligge dokumentasjon for at flere leve­randører er kontaktet. I enkelte tilfeller vil det imidlertid være lovlig å tildele kontrakt uten konkurranse, ettersom kravet om konkurranse gjelder ”så langt det er mulig”. Sistnevnte vil typisk være tilfellet der bare én leverandør kan levere ytelsen.

20

Rapport 02/2011

Kommunerevisjonen

2. AnskaffelsesprotokollFølgende er undersøkt:a. Er det ført anskaffelsesprotokoll?b. Er begrunnelse for valg av leverandør proto­

kollført i samsvar med anskaffelsesregelverket?c. Er anskaffelsesprotokoll underskrevet i sam­

svar med kommunens regelverk og virksom­hetens rutiner/fullmaktsoversikt?

Forklaring til kontrollpunkt 2a:Bestemmelse i anskaffelsesforskriften § 3­2:

”Oppdragsgiver skal føre protokoll for anskaf-felser som overstiger 100.000 kroner eksl. mva. Protokollen skal beskrive alle vesentlige forhold og viktige beslutninger gjennom hele anskaf-felsesprosessen. Protokollen skal minst omfatte opplysningene som fremgår av forskriftens ved-legg 3 eller 4.”

Inntil 21.09.2009 hadde Oslo kommune en egen bestemmelse om protokollføring i ”Oslo kommunes regelverk om virksomhetenes ansvar for gjennomføring av anskaffelsesprosessen” (gjeldende fra 25.01.2007), punkt 6.2.2:

”Ferdigstille og undertegne anskaffelses­protokoll for alle anskaffelser med kontrakts-verdi over kroner 50 000 eks. mva, med alle ve-sentlige forhold og viktige beslutninger gjennom hele anskaffelsesprosessen.”

Fra og med 22.09.2009 er det bestemmelsene i anskaffelsesforskriften som fullt ut gjelder, det vil si at grensen for protokollplikt er 100 000 kroner (eksklusive merverdiavgift), jf. strakstiltak på anskaffelsesområdet i byrådssak 1090.1/09.

Forklaring til kontrollpunkt 2b:Vedlegg 3 i anskaffelsesforskriften angir mini­mumskrav til anskaffelsesprotokoll for anskaf­felser mellom 100 000 kroner og 500 000 kroner (eksklusive merverdiavgift), blant annet skal følgende protokollføres:

”1.8 Kort begrunnelse for valg av leverandør og kontraktsverdi”

Vedlegg 4 til anskaffelsesforskriften angir mini­mumskrav til anskaffelsesprotokoll for anskaf­felser som overstiger 500 000 kroner (eksklusive merverdiavgift), blant annet skal følgende proto­kollføres:

”1.12 Navn på og begrunnelse for valg av leverandør(er) og kontraktsverdi”

Se forklaring til kontrollpunkt 2a vedrørende krav til hva som skal protokollføres i henhold til Oslo kommunes regelverk om virksom hetenes ansvar for gjennomføring av anskaffelse s­prosessen (gjeldende fra 25.01.2007), punkt 6.2.2.

Forklaring til kontrollpunkt 2c:For anskaffelser foretatt fra og med 22.09.2009 er det krav om at anskaffelsesprotokoll skal under­skrives av virksomhetsleder for anskaffelser over 500 000 kroner, jf. strakstiltak på anskaffelses­området i byrådssak 1090.1/09. For foretakene gjelder underskriving av anskaffelsesprotokoll av virksomhetsleder for anskaffelser over EØS­terskelverdi.

Underskriving av anskaffelsesprotokoll for øvrig er undersøkt mot virksomhetens rutiner/fullmaktsoversikt for underskriving av anskaf­felsesprotokoll.

3. Meddelelse om tildeling av kontraktFølgende er undersøkt:a. Er beslutning om hvem som skal tildeles

kontrakt, meddelt ikke valgte tilbydere i sam­svar med anskaffelsesregelverket, herunder er det gitt tilfredsstillende begrunnelse for valg av tilbud?

Forklaring til kontrollpunkt 3a:Kontrollpunktet er ikke aktuelt for anskaffelser som ikke er kunngjort.

21

Kontroll av anskaffelser i ni virksomheter

Kommunerevisjonen

Beslutning om hvem som skal tildeles kon­trakten skal meddeles alle leverandørene som har deltatt i konkurransen. Dette skal gjøres i rimelig tid før kontakt inngås. Meddelelsen skal inneholde en begrunnelse for valget, ellers vil det være vanskelig for tilbyderen å ta stilling til tildelingsbeslutningen, og en frist for leverandø­rene til å klage over beslutningen. Dette fremgår av anskaffelsesforskriften § 13­3 (for anskaf­felser under EØS­terskelverdiene og uprioriterte tjenester) og § 22­3 (for anskaffelser over EØS­terskelverdiene).

Noe av hensikten med meddelelse om til­deling av kontrakt, er at dersom ikke valgt tilbyder føler seg urettferdig behandlet ut ifra begrunnelsen som er gitt, kan tilbyderen klage over beslutningen. Dette kan derfor motvirke forskjells behandling og misligheter.

4. Kontrakt/avtaleFølgende er undersøkt:a. Foreligger det skriftlig kontrakt/avtale for

anskaffelsen i samsvar med kommunens regelverk?

b. Er kontrakt underskrevet i samsvar med kommunens regelverk og virksomhetens rutiner/fullmaktsoversikt?

c. Er kontrakt inngått før utløpet av vedståelses­fristen i samsvar med anskaffelsesregel­verket?

Forklaring til kontrollpunkt 4a:For anskaffelser foretatt fra og med 11.03.2010 (tidspunkt for byrådsvedtak i sak 1023/10; Konsern overgripende anskaffelsesstrategi for Oslo kommune for perioden 2010­2012) skal følgende standard kontraktsvilkår benyttes for anskaffelser over 500 000 kroner:

• Standard kontraktsvilkår for Oslo kommunes kjøp av varer

• Standard kontraktsvilkår for Oslo kommunes kjøp av håndverkertjenester

• Standard kontraktsvilkår for Oslo kommunes kjøp av konsulentoppdrag

• Norsk Standard (NS) 8401 Alminnelige kontraktsbestemmelser for prosjekterings­oppdrag

• Norsk Standard (NS) 8402 Alminnelige kontraktsbestemmelser for rådgivnings­oppdrag honorert etter medgått tid

• Norsk Standard (NS) 3430, 2. utgave september 1994, Alminnelige kontrakts­bestemmelser om utførelse av bygg­ og anleggsarbeider

• Norsk Standard (NS) 3431, 2. utgave september 1994, Alminnelige kontrakts­bestemmelser for totalentrepriser

Inntil 10.03.2010 gjaldt bruk av standard kon­traktsvilkår for anskaffelser over 200 000 kroner (eksklusive merverdiavgift) ifølge byrådsrund­skriv 33/2001 (Nye standard kontraktsvilkår for Oslo kommune).

Forklaring til kontrollpunkt 4b:For anskaffelser foretatt fra og med 22.09.2009 er det krav om at kontrakt skal underskrives av virksomhetsleder for anskaffelser over 500 000 kroner, jf. strakstiltak på anskaffelsesområdet i byrådssak 1090.1/09. For foretakene gjelder un­derskriving av kontrakt av virksomhetsleder for anskaffelser over EØS­terskelverdi.

Underskriving av kontrakt for øvrig er undersøkt mot virksomhetens rutiner/fullmaktsoversikt for underskriving av kontrakt.

Forklaring til kontrollpunkt 4c:Kontrollpunktet er ikke aktuelt for anskaffelser som ikke er kunngjort.

Vedståelsesfristen er tidspunktet for hvor lenge en tilbyder er bundet av sitt tilbud, og regnes ifra tilbudsfristen.

Klagenemnda for offentlige anskaffelser har i flere saker (blant annet i sak 2008/19) uttalt at kontrakt må undertegnes av begge parter før ut­løpet av vedståelsesfristen, hvis ikke vil det bli ansett som en direkteanskaffelse. Oppdragsgiver har mulighet til å forespørre tilbyderne om å

22

Rapport 02/2011

Kommunerevisjonen

forlenge vedståelsesfristen hvis man ser behov for dette. Slik forespørsel må i så fall rettes til alle tilbyderne og dette må dokumenteres.

5. Tiltak mot sosial dumpingFølgende er undersøkt:a. Er det i kontrakt/avtale medtatt klausul som

skal hindre sosial dumping i tjeneste­ og bygge­ og anleggskontrakter?

Forklaring til kontrollpunkt 5a:Bestemmelse i byrådsrundskriv 20/2008 (For-skrift om lønns­ og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter), gjeldende fra og med 20.05.2008:

”Den nye forskriften pålegger alle offentlige oppdragsgivere å innta arbeidsklausuler med bestemmelser som skal hindre sosial dumping i tjeneste­ og bygge­ og anleggskontrakter med verdi over kr 1,65 mill.”

Klausulen skal utformes på følgende måte:

”Leverandører og deres underleverandører plikter å ha lønns­ og arbeidsvilkår som ikke er dårligere enn det som følger av gjeldende landsomfattende avtale, eller det som ellers er normalt for vedkommende sted og yrke.

Oppdragsgiver har rett til innsyn i doku menter og rett til å foreta andre undersøkelser som gjør det mulig for oppdragsgiver å gjennomføre nødvendig kontroll med at kravet til lønns­ og arbeidsvilkår overholdes.

Leverandøren plikter å ha tilsvarende kontrakts­bestemmelse i sine kontrakter med under­leverandører og skal gjennomføre nødvendig kontroll hos sine underleverandører for å påse at plikten overholdes.

Dersom leverandøren ikke etterlever klausu-len, har oppdragsgiveren rett til å holde tilbake deler av kontraktssummen til det er dokumen-tert at forholdet er brakt i orden. Summen som blir holdt tilbake skal tilsvare ca 2 ganger inn­sparingen for arbeidsgiveren.

Leverandøren plikter på oppfordring å legge frem dokumentasjon på de lønns­ og arbeids­vilkår som blir benyttet. Dokumentasjonsplikten omfatter også underentreprenører/underleve-randører. Dersom denne oppfordringen ikke blir imøtekommet, har oppdragsgiver rett til å heve kontrakten pga. vesentlig mislighold.”

Dersom konkurransegrunnlaget er en del av kontrakten er det tilstrekkelig at klausulen frem­går av konkurransegrunnlaget.

6. Dokumentasjon for kontroll av vare-mottak/utførelse av arbeidFølgende er undersøkt:a. Er kontroll av varemottak/utførelse av arbeid

dokumentert i regnskapssystemet?b. Finnes det annen dokumentasjon for kontroll

av varemottak/utførelse av arbeid i tilfeller hvor slik kontroll ikke er dokumentert i regn­skapsssystemet?

Forklaring til kontrollpunkt 6a:Varemottak er et viktig trinn i anskaffelses­prosessen. Det er i byrådsrundskriv 32/2008 (Intern kontroll og identifisering av roller i anskaffelses prosessen) presisert at varemottaks­kontroll skal dokumenteres i kommentarfeltet i regnskapssystemet (Agresso).

For anskaffelser hvor det er et fast kontrakts­beløp er det fortrinnsvis utgifter som ikke inngår i kontraktsbeløpet, som har vært interessant å kontrollere med hensyn til dokumentasjon av kontroll av varemottak/utførelse av arbeid. Dette fordi det antas at ferdigbefaring vil avdekke dersom kontraktsfestede arbeider ikke er utført. Hvis anskaffelsen består av mange bilag, er ut­valgte bilag kontrollert.

Forklaring til kontrollpunkt 6b:Dersom det finnes annen dokumentasjon for kontroll av varemottak/utførelse av arbeid i til­feller hvor slik kontroll ikke er dokumentert i regnskapssystemet, kan gyldigheten av utgiftene i regnskapet likevel bekreftes.

23

Kontroll av anskaffelser i ni virksomheter

Kommunerevisjonen

7. Fullmakter og arbeidsdelingFølgende er undersøkt:a. Er bokførte utgifter godkjent av person(er)

med fullmakt til dette?b. Er det arbeidsdeling mellom de forskjellige

rollene i anskaffelsesprosessen?

Bilagene som er undersøkt er bilagene som er kontrollert med hensyn til dokumentasjon av kontroll av varemottak/utførelse av arbeid, jf. kontrollpunkt 6a.

Forklaring til kontrollpunkt 7a:Virksomhetens oversikt over hvem som har full­makt til å godkjenne fakturaer (”budsjettansvar­lig godkjenner”) er benyttet som utgangspunkt.

Forklaring til kontrollpunkt 7b:Bestemmelser i byrådsrundskriv 6/2007 (Intern kontroll og identifisering av roller i anskaffelses­prosessen), gjeldende fra og med 02.02.2007:

”For å bedre den økonomiske interne kontrollen i forbindelse med kjøp av varer og tjenester og fakturasentralen, er det foretatt noen justeringer i rutinen for intern kontroll og identifisering av roller i anskaffelsesprosessen.

Endringene består i at rollen som varemottaker ikke skal kombineres med rollen som bestiller…

Av hensyn til den økonomiske interne kontroll skal ikke rollene C ”Budsjettansvarlig god­kjenner” og D ”Varemottaker” innehas i kombinasjon med rolle B ”Bestiller”.”

8. PrisFølgende er undersøkt:a. Er fakturert pris i samsvar med kontrakt?

Korklaring til kontrollpunkt 8a:For fakturaer som ikke gjelder tilleggs­/endrings­arbeider er det kontrollert om faktu rering er i sam­svar med kontraktsbeløp, for eksempel i henhold til betalingsplan. Ved kontroll mot betalingsplan er det først kontrollert om betalingsplanen er i sam­svar med kontraktsbeløp.

Enhetspriser er kontrollert der hvor det er aktuelt.

9. Tilleggs-/endringsarbeiderFølgende er undersøkt:a. Er omfanget av tilleggs­/endringsarbeider i

strid med anskaffelsesregelverket?b. Er tilleggs­/endringsarbeider dokumentert

med endringsmeldinger som er godkjent av person(er) med fullmakt til dette?

Hvis anskaffelsen består av mange bilag er utvalgte bilag kontrollert.

Forklaring til kontrollpunkt 9a:Det er en viss adgang til å endre inngåtte kon­trakter uten at dette medfører at anskaffelses­forskriftens regler kommer til anvendelse. Dette er tilfellet dersom endringer er hjemlet i kon­trakten. Det er lagt til grunn at slike endrings­klausuler i utgangspunktet må være forutbe­regnelige og ivareta kravet til likebehandling i anskaffelsesloven § 5. Også selv om kontrakten ikke innholder endringsklausul, er det i en viss grad adgang til å endre inngåtte kontrakter uten at anskaffelsesforskriftens regler kommer til anvendelse. I EF­domstolens sak 337/98 er det imidlertid lagt til grunn at det ikke er adgang til å foreta ”vesentlige endringer”. Forklaring til kontrollpunkt 9b:Det er en rekke bestemmelser hvor det frem­går at det skal foreligge godkjente endrings­meldinger forut for utførelse av arbeidene:

Standard kontraktsvilkår for Oslo kommunes kjøp av håndverkertjenester av 01.09.2001:

”Pålegg om endring skal være skriftlig.” (punkt 7.1)

”Tjenesteyteren har ikke rett til å foreta endringer i det avtalte oppdraget uten Oppdrags giverens skriftlige forhåndssamtykke.” (punkt 7.3)

Standard kontraktsvilkår for Oslo kommunes kjøp av konsulentoppdrag av 01.09.2001:

24

Rapport 02/2011

Kommunerevisjonen

”Pålegg om endring skal være skriftlig.” (punkt 8.1)

”Konsulenten har ikke rett til å foreta endringer i det avtalte oppdraget uten Oppdragsgiverens skriftlige forhåndssamtykke.” (punkt 8.3)

Norsk Standard 3430 Alminnelige kontrakts­bestemmelser om utførelse av bygg­ og anleggs­arbeider, 2. utgave september 1994, punkt 28.2:

”Byggherrens pålegg om endring skal være skriftlig og gi klar beskjed om hva endringen består i.”

Norsk Standard 3431 Alminnelige kontrakts­bestemmelser for totalentrepriser, 2. utgave september 1994, punkt 33.2:

”Byggherrens pålegg om endring skal være skriftlig og gi klar beskjed om hva endringen består i.”

Norsk Standard 8401 Alminnelige kontrakts­bestemmelser for prosjekteringsoppdrag, 1. ut­gave mars 2000, punkt 10.1:

”Pålegg om endring skal være skriftlig og gi klar beskjed om at det er en endring, og hva endringen går ut på.”

Når det gjelder godkjennelse av endrings­meldinger er virksomhetens fullmaktsoversikt lagt til grunn.

10. RammeavtalerFølgende er undersøkt:a. Er anskaffelsesregelverkets krav om for­

deling av avrop (bestillinger) mellom avtale leverandørene oppfylt ved parallelle rammeavtaler, ev. er det gjennomført mini­konkurranse ved avrop?

b. Foreligger det skriftlig avrop/bestilling/rekvi­sisjon for fakturerte arbeider underskrevet av person(er) med fullmakt til dette?

c. Er fakturerte arbeider i samsvar med ramme­avtale (type arbeid, timepris og lignende)?

d. Er fakturerte arbeider dokumentert med time­lister, fakturaer fra underleverandører og lignende?

e. Er kontroll av varemottak/utførelse av arbeid dokumentert i regnskapssystemet?

f. Finnes det annen dokumentasjon for kontroll av varemottak/utførelse av arbeid i tilfeller hvor slik kontroll ikke er dokumentert i regn­skapssystemet?

g. Er faktura godkjent av person(er) med full­makt til dette?

h. Er det arbeidsdeling mellom de forskjellige rollene i anskaffelsesprosessen?

Hvis anskaffelsen består av mange bilag er utvalgte bilag kontrollert.

Forklaring til kontrollpunkt 10a:Parallelle rammeavtaler er inngåelse av ramme­avtale med flere leverandører for å dekke det samme behovet hos oppdragsgiveren.

Bestemmelse i anskaffelsesforskriften § 15­3 (2):

”Tildeling av kontrakter innenfor rammeavtaler som er inngått med flere leverandører, foretas på grunnlag av vilkårene som er fastsatt i ramme­avtalen, uten at det gjennomføres ny konkur-ranse.”

Bestemmelse i anskaffelsesforskriften § 15­3 (3):

”Hvis ikke alle vilkårene er fastsatt i ramme­avtalen, skal tildeling av kontrakter foretas etter at det er iverksatt ny konkurranse mellom partene.”

Forklaring til kontrollpunkt 10b:Bestemmelse i Oslo kommunes regelverk om virksomhetenes ansvar for gjennomfø-ring av anskaffelsesprosessen (ikrafttredelse 09.03.2006), punkt 6.2.3:

”Kontrakter og bestillinger skal være skriftlige.”

Virksomhetens oversikt over hvem som har full­makt til å godkjenne avrop/bestillinger/rekvisi­

25

Kontroll av anskaffelser i ni virksomheter

Kommunerevisjonen

sjoner i tilknytning til rammeavtaler er benyttet som utgangspunkt med hensyn til godkjennelse.

Forklaring til kontrollpunkt 10c:Det skal klart fremgå av rammeavtalen hva slags varer/tjenester som omfattes av avtalen, og dess­uten enhetspriser.

Det er undersøkt om fakturerte varer/tjenester er innenfor det som er kontraktsfestet.

Forklaring til kontrollpunkt 10d:Timelister, fakturaer fra underleverandører og lignende er med på å dokumentere fakturerte varer/tjenester.

Forklaring til kontrollpunkt 10e:Se forklaring til kontrollpunkt 6a.

Forklaring til kontrollpunkt 10f:Se forklaring til kontrollpunkt 6b.

Forklaring til kontrollpunkt 10g:Se forklaring til kontrollpunkt 7a.

Forklaring til kontrollpunkt 10h:Se forklaring til kontrollpunkt 7b.

11 AnskaffelseskomiteFølgende er undersøkt:a. Er anskaffelseskomite opprettet i samsvar

med internt regelverk i kommunen?b. Finnes det dokumentasjon for at anskaffelses­

komite har vært involvert i anskaffelses­prosessen i samsvar med internt regelverk i kommunen?

Forklaring til kontrollpunkt 11a:Bestemmelse i Oslo kommunes regelverk om virksomhetenes ansvar for gjennomføring av an-skaffelsesprosessen (ikrafttredelse 09.03.2006), punkt 5.2.1:

”Anskaffelseskomité skal opprettes så tidlig som mulig i planleggingsfasen der den anslåtte kon-traktsverdi er over visse beløpsgrenser;• For bygg­ og anleggsarbeider tilsvarer

beløpsgrensen den til enhver tid gjeldende terskelverdi i forskrift om offentlige anskaffelser som p.t. er 38,5 millioner kroner eksklusiv merverdiavgift.

• For varer og tjenester 10 millioner kroner eksklusiv merverdiavgift.”

Forklaring til kontrollpunkt 11b:Bestemmelse i Oslo kommunes regelverk om virksomhetenes ansvar for gjennom­føring av anskaffelsesprosessen (ikrafttredelse 09.03.2006), punkt 5.2.3:

”Anskaffelseskomiteen skal kvalitetssikre at virk-somheten gjennomfører anskaffelses prosessen i henhold til gjeldende anskaffelses regelverk, her-under de beslutninger som treffes i prosessen.

Kvalitetssikringen gjelder frem til og med undertegning av kontrakt.

Anskaffelseskomiteens uttalelser er rådgivende overfor virksomheten.”

26

Rapport 02/2011

Kommunerevisjonen

Vedlegg 2: Oversikt over avviksprosent per kontrollpunkt

OMRÅDER OG KONTROLLPUNKTERAVVIKS-PROSENT KOMMENTAR

1. Kunngjøring/konkurranse

1a. Har anskaffelsen vært kunngjort, ev. er manglende kunngjøring i samsvar med anskaffelsesregelverket? 5,9

1b. Har anskaffelsen vært gjenstand for konkurranse i tilfeller med manglende kunngjøring og er dette dokumentert? 23,8

Gjelder 5 anskaffelser i 2 virksomheter

2. Anskaffelsesprotokoll

2a. Er det ført anskaffelsesprotokoll? 7,1

2b. Er begrunnelse for valg av leverandør protokollført i samsvar med anskaffelsesregelverket? 3,3

2c. Er anskaffelsesprotokoll underskrevet i samsvar med kommunens regelverk og virksomhetens rutiner/fullmaktsoversikt? 8,7

3. Meddelelse om tildeling av kontrakt

3a. Er beslutning om hvem som skal tildeles kontrakt, meddelt ikke valgte tilbydere i samsvar med anskaffelsesregelverket, herunder er det gitt tilfredsstillende begrunnelse for valg av tilbud? 1,3

4. Kontrakt/avtale

4a. Foreligger det skriftlig kontrakt/avtale for anskaffelsen i samsvar med kommunens regelverk? 5,4

4b. Er kontrakt underskrevet i samsvar med kommunens regelverk og virksomhetens rutiner/fullmaktsoversikt? 4,4

4c. Er kontrakt inngått før utløpet av vedståelsesfristen i samsvar med anskaffelsesregelverket? 5,3

5. Tiltak mot sosial dumping

5a. Er det i kontrakt/avtale medtatt klausul som skal hindre sosial dumping i tjeneste- og bygge- og anleggskontrakter? 10,3

Gjelder 4 anskaffelser i 2 virksomheter

6. Dokumentasjon på kontroll av varemottak/utførelse av arbeid

6a. Er kontroll av varemottak/utførelse av arbeid dokumentert i regnskapssystemet? 29,9Gjelder 23 anskaffelser i 9 virksomheter

6b. Finnes det annen dokumentasjon på kontroll av varemottak/utførelse av arbeid i tilfeller hvor slik kontroll ikke er dokumentert i regnskapssystemet? 69,6

Gjelder 16 anskaffelser i 8 virksomheter

7. Fullmakter og arbeidsdeling

7a. Er bokførte utgifter godkjent av person(er) med fullmakt til dette? 0

7b. Er det arbeidsdeling mellom de forskjellige rollene i anskaffelsesprosessen? 0

8. Pris

8a. Er fakturert pris i samsvar med kontrakt? 6,3

9. Tilleggs-/endringsarbeider

9a. Er omfanget av tilleggs-/endringsarbeider i strid med anskaffelsesregelverket? 0

9b. Er tilleggs-/endringsarbeider dokumentert med endringsmeldinger som er godkjent av person(er) med fullmakt til dette? 18,8

Gjelder 6 anskaffelser i 3 virksomheter

10. Rammeavtaler

10a. Er anskaffelsesregelverkets krav om fordeling av avrop (bestillinger) mellom avtaleleverandørene oppfylt ved parallelle rammeavtaler, ev. er det gjennomført minikonkurranse ved avrop? 15,4

Gjelder 2 anskaffelser i 2 virksomheter

10b. Foreligger det skriftlig avrop/bestilling/rekvisisjon for fakturerte arbeider underskrevet av person(er) med fullmakt til dette? 8,3

27

Kontroll av anskaffelser i ni virksomheter

Kommunerevisjonen

10c. Er fakturerte arbeider i samsvar med rammeavtale (type arbeid, timepris og lignende)? 5,0

10d. Er fakturerte arbeider dokumentert med timelister, fakturaer fra underleverandører og lignende? 40,0

Gjelder 4 anskaffelser i 3 virksomheter

10e. Er kontroll av varemottak/utførelse av arbeid dokumentert i regnskapssystemet? 22,2Gjelder 4 anskaffelser i 3 virksomheter

10f. Finnes det annen dokumentasjon på kontroll av varemottak/utførelse av arbeid i tilfeller hvor slik kontroll ikke er dokumentert i regnskapssystemet? 100,0

Gjelder 4 anskaffelser i 3 virksomheter

10g. Er faktura godkjent av person(er) med fullmakt til dette? 0

10h. Er det arbeidsdeling mellom de forskjellige rollene i anskaffelsesprosessen? 0

11. Anskaffelseskomite

11a. Er anskaffelseskomite opprettet i samsvar med internt regelverk i kommunen? 7,7

11b. Finnes det dokumentasjon på at anskaffelseskomite har vært involvert i anskaffelsesprosessen i samsvar med internt regelverk i kommunen? 0

Kontrollpunkter og avviksprosenter som er uthevet (kontrollpunkt 1a, 1b, 2a, 2b, 3a, 4c, 9a og 10a) gjelder lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Øvrige kontrollpunkter gjelder internt regelverk i kommunen.

28

Rapport 02/2011

Kommunerevisjonen

Vedlegg 3: Brev (utdrag) og svarbrev Boligbygg Oslo KFHovedkonklusjonFor de fleste problemstillingene har vi ikke avdekket vesentlig omfang av avvik. Vi har avdekket enkeltstående avvik på noen områder (problemstilling 2c, 9b, 10c, 10d og 11a) uten at disse kommenteres ytterligere. Dette fordi disse rutinene i hovedsak synes å fungere tilfreds­stillende.

Når det gjelder inngåelse av kontrakt vs. vedstå­elsesfrist, bruk av kontraktsklausul vedrørende sosial dumping og dokumentasjon på vare­mottakskontroll har vi funnet avvik for flere av de undersøkte anskaffelsene. Avvik ved rørende inngåelse av kontrakt vs. vedståelsesfrist ( problemstilling 4c) gjelder imidlertid anskaf­felser fra begynnelsen av 2009 eller tidligere, det vil si før Boligbygg innførte nye rutiner for å sikre at kontrakt signeres innen utløpet av ved­ståelsesfristen. Dette forholdet blir derfor ikke kommentert ytterligere. Foretaket har i enkelte tilfeller benyttet ufullstendig kontraktsklausul vedrørende sosial dumping. Dette og svakheter vedrørende dokumentasjon på varemottaks­kontroll blir nærmere kommentert nedenfor.

Bruk av kontraktsklausul vedrørende sosial dumping (problemstilling 5a)Seks av de undersøkte anskaffelsene er anskaf­felser som har vært aktuelt å kontrollere med hensyn til om det i kontrakt er medtatt klausul vedrørende sosial dumping. Klausulen skal ut­formes på følgende måte ifølge byrådsrundskriv 20/2008 (Forskrift om lønns­ og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter):

Leverandører og deres underleverandører plikter å ha lønns­ og arbeidsvilkår som ikke er dårligere enn det som følger av gjeldende landsomfattende avtale, eller det som ellers er normalt for vedkommende sted og yrke.

Oppdragsgiver har rett til innsyn i doku-menter og rett til å foreta andre under­søkelser som gjør det mulig for oppdrags-giver å gjennomføre nødvendig kontroll med at kravet til lønns­ og arbeidsvilkår overholdes.

Leverandøren plikter å ha tilsvarende kontrakts bestemmelse i sine kontrakter med underleverandører og skal gjennom­føre nødvendig kontroll hos sine under­leverandører for å påse at plikten overholdes.

Dersom leverandøren ikke etterlever klausulen, har oppdragsgiveren rett til å holde tilbake deler av kontraktssummen til det er dokumentert at forholdet er brakt i orden. Summen som blir holdt tilbake skal tilsvare ca 2 ganger innsparingen for arbeidsgiveren.

Leverandøren plikter på oppfordring å legge frem dokumentasjon på de lønns­ og arbeidsvilkår som blir benyttet. Doku-mentasjonsplikten omfatter også under­entreprenører/underleverandører. Dersom denne oppfordringen ikke blir imøte­kommet, har oppdragsgiver rett til å heve kontrakten pga. vesentlig mislighold.”

Tre av de undersøkte anskaffelsene (anskaffelse nr. 4, 7 og 8) har ikke fullstendig klausul, ved at de to siste avsnittene i obligatorisk klausul mangler.

Anbefaling:Boligbygg bør sørge for at fullstendig klausul benyttes for kontrakter hvor det er krav om bruk av klausul vedrørende sosial dumping.

29

Kontroll av anskaffelser i ni virksomheter

Kommunerevisjonen

Dokumentasjon på varemottakskontroll ( problemstilling 6a, 6b, 10e og 10f)Av byrådets rundskriv 6/2007 (Intern kontroll og identifisering av roller i anskaffelses prosessen) fremgår det at varemottakskontroll er ett av trinnene i anskaffelsesprosessen. Varemottaks­kontroll er en forutsetning for å påse at faktu­rerte varer og tjenester er i samsvar med det som er mottatt. For å kunne etterprøve kontroll av varemottak/utførelse av arbeid, er det nødvendig med dokumentasjon av utført kontroll. Det er i byrådsrundskriv 32/2008 (Intern kontroll og identifisering av roller i anskaffelses prosessen) presisert at varemottakskontroll skal doku­menteres i kommentarfeltet i Agresso.

Vi har undersøkt seks anskaffelser med hensyn dokumentasjon på varemottakskontroll; det var på kontrolltidspunktet bare bokført avdrags­notaer for de fire øvrige anskaffelsene i utvalget. For tre anskaffelser (anskaffelse nr. 3, 6 og 9)

er det tilfeller hvor vi mener at bilagsdoku­mentasjonen i Agresso ikke inneholder doku­mentasjon på at varemottak/utførelse av arbeid er kontrollert. Anskaffelse nr. 3 og 9 gjelder rehabiliterings seksjonen, mens anskaffelse nr. 6 gjelder IKT­seksjonen. Vi har heller ikke fått fremlagt annen doku­mentasjon på varemottakskontrollen for de to anskaffelsene i rehabiliteringsseksjonen. Vi har for den ene anskaffelsen (anskaffelse nr. 9) fått fremlagt timelister, men disse måtte Boligbygg fremskaffe hos leverandøren, noe som medfører at vi stiller spørsmål ved eventuell varemottaks­kontroll hos Boligbygg.

Anbefaling:Foretaket bør fortsette arbeidet med å forbedre dokumentasjonen av varemottakskontrollen i Agresso, eventuelt at varemottakskontrollen doku menteres utenfor regnskapssystemet.

30

Rapport 02/2011

Kommunerevisjonen

31

Kontroll av anskaffelser i ni virksomheter

Kommunerevisjonen

Vedlegg 4: Brev (utdrag) og svarbrev Eiendoms- og byfornyelsesetatenHovedkonklusjonFor de fleste problemstillingene har vi ikke avdekket vesentlig omfang av avvik. For noen enkeltstående avvik er dette tatt opp med inn­kjøpsansvarlig i løpet av revisjonen uten at dette fremkommer i vår oppsummering. Våre under­søkelser har imidlertid avdekket avvik på flere områder for enkelte anskaffelser, blant annet når det gjelder kunngjøring/konkurranse og anskaf­felsesprotokoll. Når det gjelder fakturering har vi sett tilfeller der faktura avviker fra kontrakten/leverandørens tilbud og underdokumentasjon.

To av anskaffelsene vi hadde valgt ut, anskaf­felse nr. 3 og 9, viste seg å være mange små enkelt kjøp av samme type arbeid. For disse anskaffelsene har vi derfor ikke foretatt vurde­ringer i forhold til punktene 2­5 over. Etter våre vurderinger burde etaten hatt rammeavtaler for denne typen anskaffelser. Vi er orientert om at utlysning av konkurranse er gjennomført i september.

Fire av anskaffelsene vi har sett på er opprin­nelig fra før 2009. Dette gjelder anskaffelse nr. 4, 6, 11 og 13. For disse anskaffelsene har vi heller ikke foretatt vurderinger i forhold til punktene 2­5 over.

Nedenfor har vi kommentert områdene hvor vi har avdekket flere avvik. Nummereringen følger nummereringen av problemstillinger.

1) Kunngjøring/konkurranseVi har foretatt vurderinger knyttet til alle tretten anskaffelsene under dette punktet. Vi har kom­mentarer til tre anskaffelser.

• Anskaffelse nr. 1 og 8: Anskaffelsene er foretatt som direkteanskaffelser. Det er henvist til Forskrift om offentlige anskaf­felser (FOA) § 2­1 (2) c ”uforutsette om­stendigheter som ikke kan utsettes den tid det tar å gjennomføre konkurranse”.

Anskaffelsene har ikke vært gjenstand for konkurranse.

• Anskaffelse nr. 11. Det er bokført utgifter til leverandøren siden 2007. Saksforholdet og anskaffelsen fremstår som uklar for oss. Vi ønsker etatens rede gjørelse for saksforholdet og opplys­ninger om hvem som er kommunens reelle kontraktspart i denne saken.

I henhold til lov om offentlige anskaffelser § 5 skal alle anskaffelser så langt det er mulig være basert på konkurranse selv om unntaksbestem­melser i forskriftens § 2­1 (2) c kommer til anvendelse.

Anbefaling:Etaten bør sørge for rutiner som sikrer at alle anskaffelser baseres på konkurranse i henhold til loven.

2a) Er det ført anskaffelsesprotokoll? Vi har foretatt vurderinger knyttet til syv anskaf­felser under dette punktet. Vi har kommentarer til to anskaffelser.

Det er ikke ført anskaffelsesprotokoll for anskaf­felse nr. 1 og 8.

Inntil 21.09.2009 hadde Oslo kommune en egen bestemmelse om protokollføring av alle anskaf­felser med kontraktsverdi over kr 50 000 ekskl. mva, jf. Oslo kommunes regelverk om virksom-hetenes ansvar for gjennomføring av anskaf-felsesprosessen. Fra og med 22.09.2009 er det bestemmelsene i FOA som gjelder, det vil si at grensen for protokollplikt er kr 100 000 ekskl. mva., jf. strakstiltak på anskaffelsesområdet i byrådssak 1090.1/09. Anbefaling:Etaten bør etabler rutiner som sikrer at det blir ført anskaffelsesprotokoll for alle anskaffelser

32

Rapport 02/2011

Kommunerevisjonen

over kr 100 000 ekskl. mva. i henhold til FOA § 3­2 og kommunens regelverk.

4a) Foreligger det skriftlig kontrakt/avtale for anskaffelsen i samsvar med kommunens regelverk?Vi har foretatt vurderinger knyttet til syv anskaf­felser under dette punktet. Vi har kommentarer til to anskaffelser.

• Anskaffelse nr. 1: Det foreligger signert kontrakt. Kontrakten er imidlertid signert av etaten og leverandør etter at arbeidene er utført.

• Anskaffelse nr. 8: Det foreligger ikke kontrakt.

Inntil 10.03.2010 gjaldt bruk av standard kontrakts vilkår for anskaffelser over kr 200 000 ekskl. mva. For anskaffelser foretatt fra og med 11.03.2010 skal standard kontraktsvilkår benyttes for anskaffelser over kr 500 000, jf. byrådsvedtak 1023/10 – Konsernovergripende anskaffelses­strategi for Oslo kommune for perioden 2010­2012. Begge anskaffelsene er fra før 10.03.2010.

Anbefaling:Etaten bør etablere rutiner som sikrer at det inn­gås kontrakter med alle leverandører der dette er påkrevd i henhold til enhver tid gjeldende regel­verk i kommunen.

8a, 10c) Er fakturert pris i samsvar med kontrakt/Er fakturerte arbeider i samsvar med rammeavtale (type arbeid, timepris og lignende)?Vi har foretatt vurderinger knyttet til elleve anskaffelser under dette punktet. Vi har kommentarer til tre anskaffelser.

• Anskaffelse nr. 5: Kontraktssum er i henhold til leverandørens tilbud. For bilagsnr. 90018834 er det fakturert med en timepris på kr 900, mens det i tilbuds­dokumentet fra leverandør er oppgitt timepriser på hhv. kr 880 og kr 800.

• Anskaffelse nr. 12: Fakturert timepris stemmer med kontrakten, men når det gjelder bilagsnr. 90019265 så stemmer

ikke antall timer det er fakturert for med fremlagte timelister.

• Anskaffelse nr. 13: Ifølge prisskjema er timepris kr 300. I en av de kontrol­lerte fakturaene er det fakturert med en timepris på kr 360, gjelder bilagsnr. 90018650.

Vi kan ikke se at avvikene som er kommentert over er vurdert i forbindelse med godkjenning av fakturaene i Agresso.

Anbefaling:Etaten bør sikre at etablerte rutiner for å kontrol­lere at fakturering skjer i samsvar med inngåtte kontrakter og underliggende dokumentasjon som for eksempel timelister etterleves, og at avvik kommenteres og følges opp mot leverandør.

9b) Er tilleggs-/endringsarbeider doku-mentert med endringsmeldinger som er god-kjent av person(er) med fullmakt til dette?Vi har foretatt vurderinger knyttet til fem anskaf­felser under dette punktet. Vi har kommentarer til to anskaffelser.

• Anskaffelse nr. 1: Faktura for anskaf­felsen gjelder både kontraktsarbeider og tilleggsarbeider, bilagsnr. 90018084. Tilleggsarbeidene utgjør over dobbelt så mye som kontraktsverdien. Det fore­ligger ikke forhåndsgodkjent endrings­melding for tilleggsarbeidene.

• Anskaffelse nr. 10: Vi etterspurte under­skrevet endringsmeldinger, men mottok meldingene uten underskrifter. Vi mot­tok for øvrig referater fra byggemøter og forklaringer til tilleggsarbeidene.

I standard kontraktsvilkår for Oslo kommunes kjøp av håndverkertjenester av 01.09.2001 punkt 7.1 og 7.3 fremgår følgende ”Pålegg om endring skal være skriftlig” (punkt 7.1) og ” Tjenesteyteren har ikke rett til å foreta endringer i det avtalte oppdraget uten oppdrags­giverens skriftlige forhåndssamtykke” (punkt 7.3). Tilsvarende bestemmelser er innarbeidet i standard kontraktsvilkår for Oslo kommunes kjøp av konsulentoppdrag av 01.09.2001.

33

Kontroll av anskaffelser i ni virksomheter

Kommunerevisjonen

Anbefaling:Etaten bør utarbeide rutiner for håndtering av endringsmeldinger. Alle endringsmeldinger bør underskrives i forkant av fakturering. Etter våre vurderinger bør rutinene også omtale be­løpsgrenser for godkjenning av tilleggsarbeider som samsvarer med beløpsgrensene som frem­kommer i byrådssak 1090.1/09 om strakstiltak på anskaffelsesområdet.

10 a) Er anskaffelsesregelverkets krav om fordeling av avrop (bestillinger) mellom avtale leverandørene oppfylt ved parallelle rammeavtaler, ev. er det gjennomført mini-konkurranse ved avrop?Anskaffelse nr.13 gjaldt en parallell ramme­avtale med tre leverandører om snekkerarbeider. Det ble ikke sagt noe om fordelingssystem for de løpende anskaffelsene verken i konkurranse­grunnlag, anskaffelsesprotokoll eller kontrakt. Vi fikk opplyst at EBY heller ikke gjør avrop ved bruk av minikonkurranser. Etaten har opp­lyst at de mener at så lenge oppdragene fordeles tilnærmet likt (i omsetning) mellom de tre leve­randørene så følger man likevel intensjonene i anskaffelsesreglementet.

Parallelle rammeavtaler er inngåelse av ramme­avtaler med flere leverandører for å dekke det samme behovet hos oppdragsgiveren. I FOA § 15­3 (2) fremgår at ”Tildeling av kontrakter innenfor rammeavtaler som er inngått med flere leverandører, foretas på grunnlag av vilkårene som er fastsatt i rammeavtalen, uten at det gjennom føres ny konkurranse”. Videre fremgår det av FOA § 15­3 (3) at ”Hvis ikke alle vilkå-rene er fastsatt i rammeavtalen, skal tildeling av kontrakter foretas etter at det er iverksatt ny konkurranse mellom partene”. Når det ikke er avtalt et fordelingssystem, er etaten forpliktet til å gjennomføre en konkur­ranse for hver bestilling blant de tre som har rammeavtalen, jf. FOA § 15­3 (3). Det kan altså ikke legges til grunn en lik fordeling, så lenge dette ikke er avtalt.

Anbefaling:Etaten bør innarbeide fordelingssystemer i konkurransegrunnlaget/kontrakten eventuelt gjennomføre minikonkurranser i henhold til regelverket.

34

Rapport 02/2011

Kommunerevisjonen

35

Kontroll av anskaffelser i ni virksomheter

Kommunerevisjonen

36

Rapport 02/2011

Kommunerevisjonen

37

Kontroll av anskaffelser i ni virksomheter

Kommunerevisjonen

38

Rapport 02/2011

Kommunerevisjonen

Vedlegg 5: Brev (utdrag) og svarbrev FriluftsetatenHovedkonklusjonFor de fleste problemstillingene har vi ikke avdekket vesentlig omfang av avvik. For noen enkeltstående avvik er dette tatt opp med inn­kjøpsansvarlig i løpet av revisjonen uten at dette fremkommer i vår oppsummering. Våre undersøkelser har imidlertid avdekket avvik for flere anskaffelser på noen områder, blant annet når det gjelder kunngjøring/ konkurranse, anskaffelses protokoll og dokumentasjon av vare mottak. Disse er kommentert nedenfor. Nummereringen følger nummereringen av problemstillinger.

1) Kunngjøring/konkurranse Vi har foretatt vurderinger knyttet til elleve anskaffelser når det gjelder denne problem­stillingen. Vi har avdekket avvik for tre av disse elleve anskaffelsene.

• Anskaffelse nr. 7: Det er ikke foretatt kunngjøring eller dokumentert at det har vært konkurranse i forbindelse med inngåelse av kontrakt med leverandøren. Dette er begrunnet med kjøp på vare­børs, jf. FOA § 2­1 (2) f og § 14. Slik vi har forstått det, er det leverandøren det er inngått kontrakt med som foretar hande­len på varebørsen. Selv om handel over varebørs er unntatt fra konkurranse, er det ikke unntak for avtaler med mellom­menn om rådgivning eller for utførelse av handelstransaksjoner på børsen. Etter våre vurderinger kommer da ikke nevnte bestemmelser til anvendelse.

• Anskaffelse nr. 9: Dette er to anskaf­felser av samme produkt som hver for seg er under grensen for nasjonal kunn­gjøring. Anskaffelsene er ikke kunngjort, men det har vært konkurranse ved at flere leverandører er forespurt. Etaten har henvist til KOFA sak nr. 2007/79 når det gjelder avgjørelsen om at dette er to anskaffelser. Etter våre vurder­

inger burde anskaffelsene vært kunngjort samlet da kjøpene skjer på samme tids­punkt, jf. samtidighetsregelen9.

• Anskaffelser nr. 10: Det foreligger ikke dokumentasjon på anskaffelsen har vært konkurranseutsatt. Det er heller ikke ført anskaffelsesprotokoll med begrunnelse for hvorfor anskaffelsen ikke har vært konkurranseutsatt.

Alle anskaffelser hvor anslått anskaffelsesverdi overstiger kr 500 000 ekskl. mva. skal i utgangs­punktet kunngjøres, jf. Forskrift om offentlige anskaffelser (FOA) § 2­1 (2).

I henhold til lov om offentlige anskaffelser § 5 skal alle anskaffelser så langt det er mulig være basert på konkurranse.

Anbefaling: Etaten bør sørge for rutiner som sikrer at alle anskaffelser baseres på konkurranse i henhold til loven og at anskaffelsene blir kunngjort dersom de overstiger kr 500 000.

2a) Er det ført anskaffelsesprotokoll?Vi har foretatt vurderinger knyttet til elleve anskaffelser når det gjelder denne problem­stillingen. Vi har avdekket avvik for to av disse elleve anskaffelsene.

Det er ikke ført anskaffelsesprotokoll for anskaf­felse nr. 7 og 10.

Inntil 21.09.2009 hadde Oslo kommune en egen bestemmelse om protokollføring av alle anskaffelser med kontraktsverdi over kr 50 000 ekskl. mva, jf. Oslo kommunes regelverk om virksomhetenes ansvar for gjennomføring av

9 Dersom en planlagt anskaffelse av ensartede varer kan føre til tildeling av flere enkeltkontrakter samtidig, skal den samlede anslåtte verdi av disse enkeltkontraktene legges til grunn.

39

Kontroll av anskaffelser i ni virksomheter

Kommunerevisjonen

anskaffelsesprosessen. Fra og med 22.09.2009 er det bestemmelsene i FOA som gjelder, det vil si at grensen for protokollplikt er kr 100 000 ekskl. mva., jf. strakstiltak på anskaffelsesområdet i byrådssak 1090.1/09. Anbefaling:Etaten bør sikre at etablerte rutiner blir fulgt, herunder at det blir ført anskaffelsesprotokoll for alle anskaffelser over kr 100 000 ekskl. mva. i henhold til FOA § 3­2 og kommunens regelverk.

2c) Er anskaffelsesprotokoll underskrevet i samsvar med kommunens regelverk og virksomhetens rutiner/fullmaktsoversikt?Vi har foretatt vurderinger knyttet til ni anskaf­felser når det gjelder denne problemstillingen. Vi har avdekket avvik for to av disse ni anskaf­felsene.

Anskaffelsesprotokollene for anskaffelse nr. 3 og 12 er ikke underskrevet av innkjøper og etats­sjef.

For anskaffelser foretatt fra og med 22.09.2009 er det krav om at anskaffelsesprotokoll skal un­derskrives av virksomhetsleder for anskaffelser over kr 500 000 ekskl. mva., jf. strakstiltak på anskaffelsesområdet.

Anbefaling:Etaten bør sikre at etablerte rutiner blir fulgt, herunder at alle anskaffelsesprotokollene har de nødvendige underskrifter.

6) Dokumentasjon på kontroll av varemottak/utførelse av arbeidVi har foretatt vurderinger knyttet til elleve anskaffelser når det gjelder denne problem­

stillingen. Vi har avdekket avvik for to av disse elleve anskaffelsene.

• Anskaffelse nr. 6: Vi har kontrollert tre bilag for denne anskaffelsen. Vare­/tjenestemottak er ikke bekreftet i bilags­kommentarfeltet i Agresso. Det er heller ikke fremlagt annen dokumentasjon som bekrefter varemottaket.

• Anskaffelse nr. 12: Vi har kontrollert fem bilag for denne anskaffelsen. Vare­/tjenestemottak er ikke bekreftet i bilags­kommentarfeltet i Agresso. For ett av de fem bilagene forelå dokumentasjon uten­for regnskapssystemet, i prosjektpermen.

Varemottakskontroll er en forutsetning for å påse at fakturerte varer og tjenester er i samsvar med det som er mottatt. For å kunne etterprøve kontroll av varemottak/utførelse av arbeid, er det nødvendig med dokumentasjon for utført kontroll. Det er i byrådsrundskriv nr 32/2008 – Intern kontroll og identifisering av roller i an­skaffelsesprosessen – presisert at varemottaks­kontroll skal dokumenteres i kommentarfeltet i Agresso.

Anbefaling:Etaten bør etablere rutiner som sikrer vare­mottakskontrollen dokumenteres i henhold til gjeldende retningslinjer.

AnnetEtaten har ikke satt beløpsgrenser for god­kjennelse av endringsmeldinger til inngåtte kontrakter. Vi anbefaler at det etableres rutiner med beløpsgrenser for godkjenning av endrings­meldinger/tilleggsarbeider på lik linje med øvrige bestillinger, jf. også strakstiltakene på anskaffelsesområdet.

40

Rapport 02/2011

Kommunerevisjonen

41

Kontroll av anskaffelser i ni virksomheter

Kommunerevisjonen

42

Rapport 02/2011

Kommunerevisjonen

43

Kontroll av anskaffelser i ni virksomheter

Kommunerevisjonen

Vedlegg 6: Brev (utdrag) og svarbrev KulturetatenHovedkonklusjonVi har ikke avdekket vesentlig omfang av avvik med unntak av dokumentasjon av vare­mottakskontrollen. Dette forholdet blir kom­mentert nedenfor.

Dokumentasjon på varemottakskontroll ( problemstilling 6a, 6b, 10e og 10f)Vi har undersøkt anskaffelsene med hensyn på dokumentasjon på varemottakskontroll. Av 15 kontrollerte bilag er det 7 bilag hvor vare­mottakskontrollen ikke er dokumentert i kom­mentarfeltet i Agresso. I e­post den 17.06.2010 etterlyste vi eventuell annen dokumentasjon på kontroll av varemottaket. I deres svar av 07.09.2010 er det redegjort for status for vare­mottaket for de aktuelle fakturaene. Av svaret fremkommer det at den enkelte prosjektleder på forespørsel går god for varemottaket. Det synes ikke å foreligge annen skriftlig dokumentasjon på varemottakskontrollen som en del av den løpende kontroll for varemottak.

Av byrådets rundskriv 6/2007 (intern kontroll og identifisering av roller i anskaffelses prosessen) fremgår det at varemottakskontrollen er ett av trinnene i anskaffelsesprosessen. Varemottaks­kontrollen er en forutsetning for å påse at fakt­urerte varer og tjenester er i samsvar med det som er mottatt. For å kunne etterprøve kontroll av varemottak/utførelse av arbeid, er det nødven­dig med dokumentasjon av utført kontroll. Det er i byrådsrundskriv 32/2008 (intern kontroll og identifisering av roller i anskaffelsesprosessen) presisert at varemottaket skal dokumenteres i kommentarfeltet i Agresso. Anbefaling:Etaten bør fortsette arbeidet med å forbedre doku mentasjon av varemottakskontrollen i Agresso, eventuelt at varemottakskontrollen dokumenters skriftlig utenfor Agresso.

44

Rapport 02/2011

Kommunerevisjonen

45

Kontroll av anskaffelser i ni virksomheter

Kommunerevisjonen

Vedlegg 7: Brev (utdrag) og svarbrev Omsorgsbygg Oslo KFHovedkonklusjon og anbefalinger Ut fra den fremlagte dokumentasjonen tyder det på at OBY i all hovedsak håndterer anskaffelses­prosessen og påfølgende fakturabehandling i tråd med gjeldende retningslinjer. Når det først oppstår avvik fra gjeldende rutine fører dette gjerne til følgefeil.

Vi har funnet enkeltstående mangler når det gjelder etablering av fordelingssystem for en parallell rammeavtale, utarbeidelse av anskaf­felsesprotokoll, manglende kontrakt og brudd på interne fullmakter. Gjennomgangen indike­rer at dette ikke var systematiske avvik, og vår vurdering er at OBY har rutiner som fungerer etter hensikten på disse områdene.

For enkelte anskaffelser/rammeavtaler har vi ikke klart å kontrollere om fakturert pris og/eller mengde er i henhold til inngått kontrakt. Doku mentasjonen i kommentarfeltet i Agresso av kontroll knyttet til utførelse tjenester har også i noen tilfeller vært svak. Sammenlignet med ordinære anskaffelser, kreves etter vår oppfatning en annen utforming av kontrollene av vare mottaket/utførte tjenester i de tilfeller OBY har inngått rammeavtaler hvor enhets­prisene er faste, mens det gjøres løpende avrop på mengder. Der leverandøren i tillegg gjør kontrolloppgaver som ikke kan ses eller kon­trolleres på en enkelt måte ved kontrollbesøk, anbefaler vi OBY vurderer å innhente under­skrift fra den besøkte institusjonen som bekref­ter at leverandør har vært til stede. I kommentar­feltet i Agresso bør det minst fremgå at utført arbeid er kontrollert og at faktura er i henhold til avtalt rammeavtalepris og avropt/bestilt mengde.

Nedenfor har vi kommentert områdene hvor vi har avdekket avvik. Nummereringen følger nummer eringen av problemstillinger.

2. Anskaffelsesprotokoll

Anskaffelse nr. 6 Hafslund krever at leverandør som skal gjøre omlegging av distribusjonsnettet må være godkjent av dem. OBY mottar en liste med 13 forhåndsgodkjente leverandører. Det foreligger e­poster som gir beskrivelse av at disse leve­randørene er kontaktet. Imidlertid er det ikke utarbeidet noen anskaffelsesprotokoll som doku­menterer hvem som er kontaktet, hvem som har gitt tilbud med angivelse av pris, og heller ikke hvilke utvalgskriterier som er vektlagt eller be­grunnelse for valg av leverandør. Anskaffelses­protokoll bør utarbeides også i de tilfeller der det kun finnes sertifiserte leverandører å velge blant.

Anskaffelse nr. 8 OBY har på forespørsel ikke klart å finne anskaffelses protokollen for denne anskaffelsen. For øvrig er det fremlagt en oversikt som viser vektingen av de ulike tilbudene. Vi har merket oss at det for det ene tilbudet er angitt at reise­utgifter er tatt ut av grunnlaget for prissammen­ligningen i vektingsskjema, til tross for at reise­utgiftene utgjør et vesentlig element. Som angitt i innledningen har vi ikke sett på OBYs vurder­ing ved valg av leverandør, og vi har derfor ikke gått inn og sett på hvilken betydning denne ute­latte posten eventuelt kunne ha hatt.

Anskaffelse nr.11Anskaffelsesprotokollen var ikke signert av direktør. Anskaffelsens verdi er på over 2,4 millioner kroner. Ifølge interne retningslinjer i OBY skal direktør signere for anskaffelser over 1 million kroner.

4. Kontrakt/avtale Anskaffelse nr. 6 For leverandør hvor det ikke var utarbeidet an­skaffelsesprotokoll, var det heller ikke inngått kontrakt i tråd med kommunens bestemmelser.

46

Rapport 02/2011

Kommunerevisjonen

Vi fikk fremlagt en bestilling med henvisning til et prisforslag. Vi anbefaler at OBY benytter kommunens standard kontraktsformularer for alle anskaffelser over kr 500 000.

Anskaffelse nr. 8For anskaffelsen ble vedståelsesfristen forlenget til 31.01.2010. Kontrakten ble fra OBYs side undertegnet 05.02.2010. Vedståelsesfristen ble således oversittet med noen dager.

6. Dokumentasjon på kontroll av varemottak/utførelse av arbeid

Anskaffelse nr. 3 og 4 I flere tilfeller benytter OBY kommentarfeltet i Agresso til å beskrive hvilken tjeneste eller vare som leveres. Vi anbefaler at feltet benyttes til å bekrefte at en vare faktisk er mottatt eller at en tjeneste faktisk er levert, og at leveransen er i tråd med avtalen når det gjelder pris og mengde. Vi minner i denne sammenheng om byrådets rundskriv nr 32/2008 hvor bruken av kommentar feltet i Agresso beskrives slik i punkt 7. Varemottak bekreftes i systemet:”Bestiller (B) registrerer varemottak inn i kommentar feltet i AGRESSO med henvisning til leveransedokumentasjon og hvem som har mottatt varen, og avstemmer motordrebekreftelse/bestilling.”

Gode eksempler på utfyllende registrering i kommentarfeltet finnes allerede i OBY, eksempel vis følgende bekreftelse: ”service og reparasjon av ventilasjonsanlegg etter rapport og tilbud. Pris ifølge avtale. Arbeidet er utført.”

For ordinære anskaffelser mener vi at det er tilstrekkelig at OBY i kommentarfeltet i Agresso viser til at byggeleder ved sitt stempel på avdrags nota (eller særskilt rapportering) har kontrollert og bekreftet at utført arbeid er i tråd med kontrakt og fremdriftsplan. For ramme avtaler hvor det gjøres løpende avrop på mengder, kreves det særskilt kontroll mot hver bestilling, herunder av riktig fakturerte mengder og priser. Ved vår gjennomgang av foretakets

beskrivelse i kommentarfeltet i Agresso, og ved samtaler med OBY, er vi usikre på om foreta­ket har utformet kontroller som tar tilstrekkelig hensyn til dette. Vi ønsker OBYs beskrivelse og vurdering av de kontroller som utføres.

8. Er prisen i samsvar med kontrakt Anskaffelse nr 8 For denne anskaffelsen har vi mottatt en pris­oversikt, men har ikke klart å kontrollere fakt u­rerte beløp opp mot fastpriselementene i avtalen. Vi har mottatt en e­post fra OBY som gir noe, men heller ikke tilstrekkelig forklaring. Prisene i leverandøravtalen er basert på antall dager angitt på ulike poster etter type arbeid, mens fakturaene i all hovedsak angir fakturerte timer/timepriser og reiseutgifter. Fakturaene er ikke sammenlignbare med priselementene i avtalen, og det angis ikke på faktura hvilke delposter i prisavtalen som det faktureres for. Heller ikke angis det på faktura om det faktureres i henhold til fastpristilbudet, eller om det dreier seg om tilleggstjenester i henhold til eget punkt i pris­avtalen.

Det fremkommer av vektingsskjema for valg av leverandør at prisen ble utslagsgivende for at akkurat denne leverandøren ble valgt. Da er det etter vår mening også vesentlig i ettertid å kunne kontrollere at faktureringen skjer i tråd med anbudet. Vi er usikre på hvordan OBY selv har fulgt opp fakturerte priser i forhold til kon­trakten, og ønsker foretakets tilbakemelding om dette.

10. RammeavtalerEr anskaffelsesregelverkets krav om for-deling av avrop (bestillinger) mellom avtale-leverandørene oppfylt ved parallelle ramme-avtaler, ev. er det gjennomført minikonkur-ranse ved avrop?

Vi har sett på parallelle rammeavtaler for ser­vice på ventilasjonsanlegg, kontroll og ser­vice på nødlys og ledesystemer og kontroll og service på brannalarmanlegg. For de to første

47

Kontroll av anskaffelser i ni virksomheter

Kommunerevisjonen

rammeavtalene var det etablert et fordelings­system mellom leverandørene. Fordelingen frem­gikk av konkurransegrunnlaget og kon trakten. For den siste forelå det ikke noen angivelse av oppdragsfordelingen. Ifølge opplysninger fra OBY fordeles oppdragene i praksis slik at hver leverandør kontrollerer sine egne fabrikater, og at en fordelingsmekanisme ikke kunne angis av den grunn. Foretaket har opplyst at kvalifisert kontroll av brannalarmanlegg bare kan utføres av anleg­gets produsent / leverandør eller installatør med sertifisering fra disse. Hvis dette stemmer, er vi usikre hvorfor anskaffelsen er utlyst som en paral­lell rammeavtale som krever enten en på forhånd angitt fordelingsmekanisme eller løpende avrop ved bruk av minikonkur ranser. Spørsmålet er om dette burde vært behandlet som et direktekjøp hvor man kan legge til grunn bestemmelsene i anskaffelsesregelverket om at det bare finnes én leverandør i markedet som av tekniske årsaker kan levere. Vi ønsker OBYs vurdering av denne problemstillingen.

Er fakturerte arbeider i samsvar med ramme-avtale (type arbeid, timepris og lignende)?Det fremstår som vanskelig i ettertid å kontrol­lere at pris er i henhold til avtale. For noen av rammeavtalene/leverandørene klarte vi å kon­trollere at prisen var i samsvar med priser i av­taleskjema. For enkelte av anskaffelsene var det vist til pristilbud, og prisene var ikke sammen­lignbar med prisen i kontrakten. Vi merket oss for øvrig at det gjennomgående manglet time­lister for én leverandør slik at det ikke var mulig å se om antall timer oppført på fakturaen var korrekt.

Annet Vi har ikke vurdert OBYs kontrakts­ eller prosjekt oppfølging. Vi foretok likevel for enkelte kontroller av avdragsnotaene stemte med kontraktsbeløp. For anskaffelse 11 mang­let én avdragsnota. Det viste seg at fakturaen ikke hadde blitt belastet riktig prosjekt, og at dette ikke hadde blitt avdekket et halvt år etter at faktura var blitt postert i regnskapet. Etter vår mening er det viktig at OBY avstemmer avdrags notaer på hvert prosjekt mot kontrakts­beløpet. Er det belastet utgifter utover kontrakts­beløpet på et prosjekt bør dette være fakturerte tilleggsarbeider og/eller regningsarbeider.

48

Rapport 02/2011

Kommunerevisjonen

49

Kontroll av anskaffelser i ni virksomheter

Kommunerevisjonen

50

Rapport 02/2011

Kommunerevisjonen

51

Kontroll av anskaffelser i ni virksomheter

Kommunerevisjonen

52

Rapport 02/2011

Kommunerevisjonen

53

Kontroll av anskaffelser i ni virksomheter

Kommunerevisjonen

Vedlegg 8: Brev (utdrag) RenovasjonsetatenHovedkonklusjonKommunerevisjonen har undersøkt 10 anskaffelser og har ikke funnet vesentlige feil eller mangler ved de undersøkte anskaffelsene.

Som det fremgår av Kommunerevisjonens brev av 21.04.2010, hvor vi informerer om under­søkelsen, har vi kontrollert anskaffelser hos flere virksomheter i kommunen. Det vil bli utarbei­det en samlerapport med resultatet av under­søkelsen for alle de undersøkte virksomhetene.

Virksomhetenes svarbrev og eventuelt utdrag fra Kommunerevisjonens brev til virksomhetene vil inngå i samlerapporten. Samlerapporten vil bli sendt på høring til aktuelle byrådsavdelinger. Det er forventet at samlerapporten legges frem for kontrollutvalget i januar 2011.

På bakgrunn av resultatet av den gjennom­førte undersøkelsen forventer vi ikke svar fra Renovasjonsetaten på dette brevet.

54

Rapport 02/2011

Kommunerevisjonen

Vedlegg 9: Brev (utdrag) og svarbrev SykehjemsetatenHovedkonklusjonVårt inntrykk er at etaten i de fleste t ilfeller følger lov og forskrifter i anskaffelses prosessene. Ved én av de utvalgte anskaffelsene fant vi likevel feil og mangler, blant annet at anskaffelsesprotokollen var ført i ettertid og var signert av en person som ikke innehar slik myndighet. Videre så var det ikke inngått skriftlig kontrakt for anskaffelsen.

For de utvalgte anskaffelsene har vår under­søkelse vist manglende dokumentasjon av vare­/tjenestemottakskontrollen i Agresso ved bruk av kommentarfeltet. Ytterlige undersøkelser viser også at den faktiske dokumentasjonen av vare­mottaket er mangelfull.

Kommunerevisjonen har ikke funnet feil eller mangler knyttet til godkjenning av utgifter i henhold til fullmakter eller til arbeidsdelingen i anskaffelsesprosessen.

Med unntak av den ene anskaffelsen som nevnt ovenfor, har vi ikke funnet feil eller mangler vedrørende kontrollpunktene 1 og 4.

Kontrollpunkt 5a og 9­11 har ikke vært aktuelt for noen av de utvalgte anskaffelsene.

Nedenfor har vi kommentert områdene hvor vi har avdekket avvik. Nummereringen følger nummereringen av problemstillinger.

2) AnskaffelsesprotokollBestemmelsene i anskaffelsesforskriften § 3­2 anfører at oppdragsgiver skal føre en protokoll for alle anskaffelser som overstiger kr 100 000 eksklusive mva. For anskaffelse nr. 7 var det ført en anskaffelsesprotokoll i ettertid som var undertegnet av en person uten slik myndig­het. Dette er ikke i samsvar med regelverket om offentlige anskaffelser og etatens interne fullmakter. Intensjonen i regelverket er også at anskaffelsesprotokollen skal føres løpende i anskaffelsesprosessen.

Anbefaling:Etaten bør sørge for rutiner slik at det løpende føres anskaffelsesprotokoller for alle anskaf­felser i tråd med anskaffelsesforskriften § 3­2.

4) Kontrakt/avtaleFor anskaffelse nr. 7 var det ikke inngått kon­trakt. Ved kontrolltidspunkt var det utgiftsført om lag kr 275 000 i forbindelse med denne anskaffelsen. For anskaffelser foretatt før 10.03.2010 skal det i følge Byrådets rundskriv nr. 33/2001 ”Nye standard kontraktsvilkår for Oslo kommune” utarbeides kontrakt for an­skaffelser med en anslått kontraktsverdi på kr. 200.000, eller mer, eksklusive merverdiavgift.

Anbefaling:Etaten bør sørge for rutiner som sikrer at det inngås skriftlig kontrakt for alle anskaffelser i samsvar med gjeldende regelverk.

6. Dokumentasjon på kontroll av varemottak/utførelse av arbeid i regnskapssystemetDet fremgår av byrådets rundskriv 32/2008 ( Intern kontroll og identifisering av roller i anskaffelsesprosessen) at varemottakskontroll er et av trinnene i anskaffelsesprosessen og at kon trollen også skal dokumenteres i regnskaps­systemet. For anskaffelsene nr. 3, 5, 6, 7 og 8 mangler det dokumentasjon av mottaks kontrollen i kommentarfeltet i Agresso.

Vi har i ettertid bedt etaten om å fremlegge annen dokumentasjon på kontrollen av vare­mottaket/utførelse av arbeidet. Etaten har ikke fremlagt annen skriftlig dokumentasjon på mottakskontrollen. Etaten skriver i sin tilbake­melding at det er verifisert at varene er mottatt i henhold til kontrakt, men at dokumentasjon på mottakskontrollen ikke er tilstrekkelig.

Hoveddelen av de utvalgte anskaffelsene ble gjennomført i slutten av 2009. Vi har tidligere overfor etaten, senest i brev av 21.12.2009, påpekt avvikende rutiner for mottakskontroll i

55

Kontroll av anskaffelser i ni virksomheter

Kommunerevisjonen

forhold til interne retningslinjer i kommunen. Økonomiavdelingen i etaten har i begynnelsen av 2010 gjennomført interne kurs der man har presisert viktigheten av at kontrollen av vare­ og

tjenestemottaket blir dokumentert i Agresso. Kommunerevisjonen vil som et ledd i regnskaps­revisjonen for 2010 følge opp at etaten etterlever kommunens retningslinjer.

56

Rapport 02/2011

Kommunerevisjonen

57

Kontroll av anskaffelser i ni virksomheter

Kommunerevisjonen

Vedlegg 10: Brev (utdrag) og svarbrev Undervisningsbygg Oslo KFHovedkonklusjonFor de fleste problemstillingene har vi ikke avdekket vesentlig omfang av avvik. Vi har avdekket enkeltstående avvik på noen områder (problemstilling 8a, 10b og 10d) uten at disse er kommentert. Dette fordi rutinene i hovedsak synes å fungere tilfredsstillende.

Når det gjelder dokumentasjon på varemottaks­kontroll og godkjenning av endringsmeldinger har vi imidlertid funnet avvik for flere av de undersøkte anskaffelsene. Disse forholdene blir kommentert nedenfor.

Dokumentasjon på varemottakskontroll ( problemstilling 6a, 6b, 10e og 10f)Vi har undersøkt ni anskaffelser med hensyn doku mentasjon på varemottakskontroll; det var på kontrolltidspunktet bare bokført avdrags notaer for de seks øvrige anskaffelsene i ut valget. For tre anskaffelser (anskaffelse nr. 2, 12 og 1510) er det tilfeller hvor bilagsdokumentasjonen i Agresso ikke inneholder dokumentasjon på at varemottak/utførelse av arbeid er kontrollert. Det er i enkelte tilfeller påført kommentaren ”OK” i kommentar­feltet i Agresso, men det fremgår ikke hva som er ”OK”. I disse tilfellene har vi heller ikke fått fremlagt annen dokumentasjon på varemottaks­kontrollen. Én av anskaffelsene gjelder et investe­ringsprosjekt med faktu rering etter regning, mens to av anskaf felsene gjelder driftsprosjekter.

Av byrådets rundskriv 6/2007 (Intern kontroll og identifisering av roller i anskaffelses­prosessen) fremgår det at varemottakskontroll er ett av trinnene i anskaffelsesprosessen. Vare­mottakskontroll er en forutsetning for å påse at fakturerte varer og tjenester er i samsvar med det

10 Generell informasjon fra foretaket om at energi­konsulentene godkjenner fakturaer vedrørende reno­vasjon ved skolene, uten å undersøke om fakturert renovasjon er utført

som er mottatt. For å kunne etterprøve kontroll av varemottak/utførelse av arbeid, er det nødven­dig med dokumentasjon av utført kontroll. Det er i byrådsrundskriv 32/2008 (Intern kontroll og identifisering av roller i anskaffelsesprosessen) presisert at varemottakskontroll skal dokumente­res i kommentarfeltet i Agresso.

Anbefaling:Foretaket bør fortsette arbeidet med å forbedre dokumentasjonen av varemottakskontrollen i Agresso, eventuelt at varemottakskontrollen doku menteres utenfor regnskapssystemet.

Godkjenning av endringsmeldinger ( problemstilling 9b)På kontrolltidspunktet var det bokført fakturaer med utgangspunkt i endringsmeldinger for seks av anskaffelsene i utvalget. Vi har for én anskaf­felse avdekket avvik vedrørende godkjennelse av endringsmelding forut for utførelse av arbeidene uten at dette er kommentert ytterligere, fordi rutinene i hovedsak synes å fungere tilfredsstil­lende. For to anskaffelser (anskaffelse nr. 4 og 5) er det imidlertid tilfeller hvor endringsmeldinger ikke er godkjent av person(er) med fullmakt til dette hvis bokførte utgifter legges til grunn:

• Anskaffelse nr. 4 – ni endringsmeldinger er kontrollert: Endringsmelding 1 er god­kjent av prosjektleder. Beløp fremkommer ikke på endringsmeldingen, men det er fakturert kr 462 671 ekskl. mva. Dette er langt over fullmaktsgrensen for prosjekt­leder til å godkjenne endringsmeldinger, som ifølge foretaket er kr 300 000. Ifølge prosjektleder var omfanget av arbeidene ikke kjent da endrings ordren ble sendt ut, men det ble antatt å være under kr 300 000. Prosjektlederen har også opplyst om at om at han ikke kjenner til at det fore­ligger en rutine for hvordan slike over­skridelser skal behandles.

58

Rapport 02/2011

Kommunerevisjonen

• Anskaffelse nr. 5 – åtte endrings­meldinger er kontrollert: Endrings­melding 13 er godkjent av prosjektleder. Beløp fremkommer ikke på endrings­meldingen, men det er fakturert kr 488 862 ekskl. mva. Dette er langt over fullmaktsgrensen for prosjektleder til å godkjenne endringsmeldinger, som ifølge foretaket er kr 300 000. Ifølge prosjektleder var omfanget av arbeidene ikke kjent da endringsordren ble sendt ut, men det ble antatt å være under kr

300 000. Prosjektlederen har også opp­lyst om at om at han ikke kjenner til at det foreligger en rutine for hvordan slike overskridelser skal behandles.

Anbefaling:Undervisningsbygg bør utarbeide rutine for håndtering av tilfeller hvor omfanget av endrings arbeider overskrider fullmaktsgrensen til vedkommende som har godkjent endrings­meldingen.

59

Kontroll av anskaffelser i ni virksomheter

Kommunerevisjonen

60

Rapport 02/2011

Kommunerevisjonen

Vedlegg 11: Brev (utdrag) og svarbrev Vann- og avløpsetatenFunn og kommentarerVi har ikke avdekket vesentlig omfang av avvik i forhold til kontrollpunktene i undersøkelsen, men vi har funnet enkeltstående avvik i forhold til kontrollpunktene 5a, 6a og 6b. Siden disse av­vikene ikke synes å komme fra generelle svak­heter i rutinene, har vi tatt dette opp underveis ved vår revisjon.

Beløpsgrensen for endringsordreVirksomheten har en beløpsgrense på endrings­ordre på 5 mill. for avdelingsdirektører. Denne beløpsgrensen avviker vesentlig fra kravet i strakstiltakene på anskaffelsesområdet som krever at virksomhetsleder skal signere både an­skaffelsesprotokoll og kontrakt for anskaffelser over 0,5 mill.

Vi er kjent med at virksomheten har foretatt en vurdering av egen rutine vedr. endringer og tillegg over 0,5 mill. opp mot kravet i straks­tiltakene om etatssjefs signatur. Vurderingen har som konklusjon at gjeldende rutine kan opprett­holdes under forutsetning om at endringen/ tillegget allerede er kontraktsfestet.

Verken strakstiltakene eller andre deler av regel­verket angir beløpsgrenser for endringer/ tillegg. Vi mener likevel at virksomheten bør vurdere om beløpsgrensen på 5 mill. for avdelings­direktører bør justeres for de situasjonene hvor endringer/tillegg medfører en reell økning av kontraktsverdien.

61

Kontroll av anskaffelser i ni virksomheter

Kommunerevisjonen

62

Rapport 02/2011

Kommunerevisjonen

Vedlegg 12: Høringsuttalelse fra Byrådsavdeling for finans og næring

63

Kontroll av anskaffelser i ni virksomheter

Kommunerevisjonen

64

Rapport 02/2011

Kommunerevisjonen

Vedlegg 13: Høringsuttalelse fra Byrådsavdeling for miljø og samferdsel

65

Kontroll av anskaffelser i ni virksomheter

Kommunerevisjonen

Vedlegg 14: Høringsuttalelse fra Byrådsavdeling for kultur og utdanning

66

Rapport 02/2011

Kommunerevisjonen

67

Kontroll av anskaffelser i ni virksomheter

Kommunerevisjonen

Vedlegg 15: Høringsuttalelse fra Byrådsavdeling for eldre og sosiale tjenester

Oslo kommuneKommunerevisjonen

Grenseveien 88, 0663 OSLOTelefonnummer: 23 48 68 00Telefaksnummer: 23 48 68 01

www.krv.oslo.kommune.no

postmottak@krv.oslo.kommune.no Gra

fisk

pro

duks

jon:

All

kopi

AS

- 0

2.11

Oslo kommuneKommunerevisjonen

Rapport 02/2011

Kommunerevisjonen - integritet og verdiskaping

2 0 1 1

Kontroll av anskaffelser i ni virksomheter