rapport securite sociale 2012 cour des comptes

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Cour des comptes LA SECURITE SOCIALE Rapport 2012 sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale septembre 2012

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Cour des comptes

LA SECURITE SOCIALERapport 2012 sur lapplication des lois de financement de la scurit sociale

septembre 2012

SOMMAIRERponses

SOMMAIRE ................................................................................. III AVANT-PROPOS .......................................................................VII DELIBERE .................................................................................... 1 INTRODUCTION GENERALE ..................................................... 3 PREMIERE PARTIE - LES COMPTES ET LE FINANCEMENT DE LA SECURITE SOCIALE..................................................... 13 Chapitre I - Les dficits et lendettement de la scurit sociale : situation 2011 et perspectives ................................. 15 I - La situation des comptes sociaux en 2011 ............................ 17 II - Les prvisions pour 2012 et les perspectives moyen terme .................................................................................................... 36 Chapitre II - Lobjectif national de dpenses dassurance maladie en 2011 ........................................................................ 51 I - Une construction volontariste de lONDAM 2011 ................... 53 II - Le respect de lONDAM en 2011 : des avances certaines mais aussi encore quelques limites ............................................ 66 Chapitre III - Avis de la Cour sur la cohrence des tableaux dquilibre et du tableau patrimonial 2011............................. 81 I - Avis de la Cour sur la cohrence des tableaux dquilibre 2011 .................................................................................................... 83 II - Avis de la Cour sur la cohrence du tableau patrimonial 2011 .................................................................................................... 94 Chapitre IV - La certification des comptes du rgime gnral de scurit sociale par la Cour des comptes : un premier bilan ......................................................................................... 103 I - La stratgie daudit de la Cour ............................................. 106 II - Les progrs encore inaboutis des organismes pour matriser les risques danomalies dans les comptes ............................... 115 III - La ncessaire rvision de certaines positions des autorits de tutelle dans le domaine comptable ...................................... 127 Chapitre V - Le financement de la scurit sociale par limpt .................................................................................................. 135 I - Une place croissante dans le financement de la scurit sociale....................................................................................... 138 II - Une source de financement dpourvue de lisibilit et de cohrence densemble ............................................................. 147 III - Une meilleure structuration de ce dispositif dsormais indispensable ............................................................................ 157

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IV

COUR DES COMPTES

Rponses

DEUXIEME PARTIE - LES DIFFICULTES DE MISE EN UVRE DE CERTAINES REFORMES ................................................. 165 Chapitre VI - Les rformes des rgimes de retraite de la SNCF et de la RATP ................................................................ 167 I - Des rformes qui ont tendu la convergence avec la fonction publique .................................................................................... 169 II - En compensation, des mesures daccompagnement pour les salaris, souvent coteuses ............................................... 179 III - Un bilan global prvisionnel incertain ................................. 183 Chapitre VII - Le rgime social des indpendants et linterlocuteur social unique.................................................. 197 I - Une rforme de simplification administrative mal construite et mal mise en uvre ................................................................... 200 II - Un lourd chec .................................................................... 209 III - Faire du rtablissement complet et rapide de la fonction du recouvrement la priorit premire ............................................ 220 Chapitre VIII - La mise en place des agences rgionales de sant ........................................................................................ 231 I - Une rforme structurelle rapidement mise en place ............ 233 II - Un positionnement institutionnel clarifier.......................... 241 III - Des moyens de fonctionnement moderniser .................. 248 TROISIEME PARTIE - LEFFICIENCE DU SYSTEME DE SOINS....................................................................................... 261 Chapitre IX - Le rle de lordre national des mdecins dans lorganisation des soins et le respect de la dontologie mdicale .................................................................................. 263 I - Une contribution ingale lorganisation des soins ............. 266 II - Un contrle du respect de la dontologie mdicale la porte trop limite ................................................................................ 274 Chapitre X - La prise en charge par lassurance maladie des cotisations sociales des professionnels libraux de sant .................................................................................................. 287 I - Un dispositif en expansion continue ..................................... 289 II - Des prises en charge ayant perdu leur raison dtre, qui doivent tre fermement recentres sur des objectifs de facilit et dgalit daccs aux soins ....................................................... 300

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SOMMAIRE

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Rponses

Chapitre XI - Les transports de patients la charge de lassurance maladie ............................................................... 309 I - Des dpenses leves et insuffisamment analyses .......... 311 II - Une action de matrise de la demande encore trs partiellement mise en uvre .................................................... 316 III - Une offre de transports trs mal matrise et mal organise .................................................................................................. 323 IV - Un pilotage et des contrles insuffisants ........................... 330 Chapitre XII - Les activits de soins de suite et de radaptation ............................................................................ 339 I - Une offre de soins htrogne et dynamique ...................... 342 II - Une rgulation tardive et partielle ....................................... 352 III - Un renforcement de lefficience du secteur qui doit constituer la priorit ................................................................................... 357 Chapitre XIII - La certification des tablissements de sant par la Haute autorit de sant ............................................... 371 I - La mise en uvre de la certification .................................... 374 II - Les progrs qualitatifs raliser ......................................... 384 QUATRIEME PARTIE - LA SOLIDARITE A LEGARD DES RETRAITES ET DES FAMILLES ............................................ 397 Chapitre XIV - La couverture vieillesse des personnes les plus pauvres ........................................................................... 403 I - Une gnralisation des minima de pensions qui na pas supprim le rle majeur du minimum vieillesse........................ 405 II - Une dpense qui pourrait rester dynamique dans les annes venir ....................................................................................... 418 Chapitre XV - Les dispositifs fiscaux et sociaux propres aux retraits.................................................................................... 433 I - Des dispositifs diversifis, dun cot de prs de 12 Md ..... 435 II - Une situation devenue en moyenne globalement meilleure que celle du reste de la population ........................................... 448 III - Des volutions devenues ncessaires ............................... 455 Chapitre XVI - La fonction redistributive des prestations familiales conditionnes par les ressources ....................... 459 I - Des prestations la place grandissante et sans cohrence densemble ............................................................................... 462 II - Des effets de rduction des ingalits de revenus peu marqus .................................................................................... 472

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COUR DES COMPTES

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CINQUIEME PARTIE - LES BESOINS DAMELIORATION DE LA GESTION DE LA SECURITE SOCIALE ........................... 487 Chapitre XVII - Le pilotage et la gestion du systme dinformation de la branche famille du rgime gnral ...... 489 I - Une gouvernance inefficiente associe une stratgie imprcise .................................................................................. 491 II - Une trop grande dispersion des structures et des moyens . 500 III - Des retards proccupants de modernisation du systme dinformation ............................................................................. 508 Chapitre XVIII - Les indemnits journalires verses au titre de la maladie par le rgime gnral ...................................... 515 I - Une dpense en augmentation sensible et insuffisamment analyse ................................................................................... 518 II - Une stratgie de rgulation globale repenser et amplifier .................................................................................................. 524 III - Rendre la gestion plus efficiente en simplifiant la rglementation .......................................................................... 536 A N N E X E S .......................................................................... 545 Annexe 1 - Rcapitulatif des recommandations ................. 547 Annexe 2 - Le suivi des recommandations formules antrieurement par la Cour.................................................... 559 REPONSES DES ADMINISTRATIONS ET DES ORGANISMES CONCERNES ........................................................................... 563 GLOSSAIRE ............................................................................. 603

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AVANT-PROPOS_____Le rapport de la Cour des comptes sur lapplication des lois de financement de la scurit sociale - laboration et publication La Cour publie, chaque anne depuis 1996, un rapport sur lapplication des lois de financement de la scurit sociale. Prvu par les dispositions combines des articles L.O. 132-3 du code des juridictions financires et L.O. 111-3 alina VIII du code de la scurit sociale, ce rapport est transmis au Parlement et au Gouvernement afin daccompagner le projet de loi de financement de la scurit sociale pour lanne suivante que le Gouvernement dpose, au plus tard mioctobre, sur le bureau de lAssemble nationale et du Snat. Comme le rapport annuel de certification des comptes du rgime gnral de la scurit sociale, il est prsent par la Cour dans le cadre de sa mission constitutionnelle dassistance au Parlement et au Gouvernement pour le contrle de lapplication des lois de financement de la scurit sociale (article 47-2 de la Constitution). Il comprend en particulier les avis par lesquels la Cour se prononce sur la cohrence des tableaux dquilibre des comptes et sur celle du tableau patrimonial des rgimes obligatoires de base de scurit sociale. En outre, il contient une analyse de lensemble des comptes des organismes de scurit sociale soumis au contrle de la Cour et fait une synthse des rapports et avis mis par les organismes de contrle placs sous sa surveillance. Il contribue lvaluation comparative des cots et des modes de gestion des tablissements sanitaires et mdico-sociaux financs par l'assurance maladie, quel que soit leur statut public ou priv (article L. 132-3-2 du code des juridictions financires). La prparation du rapport est assure, au sein de la Cour, par la chambre charge du contrle de la scurit sociale. Les chambres rgionales des comptes y contribuent pour certains thmes relatifs la gestion hospitalire. En tant que de besoin, il est fait appel au concours dexperts extrieurs et des consultations et des auditions sont organises pour bnficier dclairages larges et varis. Trois principes fondamentaux gouvernent lorganisation et lactivit de la Cour des comptes, ainsi que des chambres rgionales et territoriales des comptes et donc aussi bien lexcution de leurs contrles et enqutes que llaboration des diffrents rapports publics : lindpendance, la contradiction et la collgialit. Lindpendance institutionnelle des juridictions financires et statutaire de leurs membres garantit que les contrles effectus et les conclusions tires le sont en toute libert dapprciation.

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COUR DES COMPTES

La contradiction implique que toutes les constatations et apprciations ressortant dun contrle ou dune enqute, de mme que toutes les observations et recommandations formules ensuite, sont systmatiquement soumises aux responsables des administrations ou organismes concerns ; elles ne peuvent tre rendues dfinitives quaprs prise en compte des rponses reues et, sil y a lieu, aprs audition des responsables concerns. La publication dun rapport est ncessairement prcde par la communication du projet de texte que la Cour se propose de publier aux ministres et aux responsables des organismes concerns, ainsi quaux autres personnes morales ou physiques directement intresses. Dans le rapport publi, leurs rponses accompagnent le texte de la Cour. La collgialit intervient pour conclure les principales tapes des procdures de contrle et de publication. Tout contrle ou enqute est confi un ou plusieurs rapporteurs. Leur rapport dinstruction, comme leurs projets ultrieurs dobservations et de recommandations, provisoires et dfinitives, sont examins et dlibrs de faon collgiale, par une chambre ou une autre formation comprenant au moins trois magistrats, dont lun assure le rle de contrerapporteur, charg notamment de veiller la qualit des contrles. Il en va de mme pour les projets de rapport public. Le contenu des projets de publication est dfini et leur laboration est suivie, par le comit du rapport public et des programmes, constitu du premier prsident, du procureur gnral et des prsidents de chambre de la Cour, dont lun exerce la fonction de rapporteur gnral. Enfin, les projets sont soumis, pour adoption, la chambre du conseil o sigent, sous la prsidence du premier prsident et en prsence du procureur gnral, les prsidents de chambre de la Cour, les conseillers matres et les conseillers matres en service extraordinaire. Ne prennent pas part aux dlibrations des formations collgiales, quelles quelles soient, les magistrats tenus de sabstenir en raison des fonctions quils exercent ou ont exerces, ou pour tout autre motif dontologique. * Les rapports de la Cour des comptes sur lapplication des lois de financement de la scurit sociale, comme ceux relatifs la certification des comptes du rgime gnral de scurit sociale, sont accessibles en ligne sur le site Internet de la Cour des comptes et des autres juridictions financires : www.ccomptes.fr . Ils sont diffuss par La documentation Franaise.

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DELIBERE_____La Cour des comptes, dlibrant en chambre du conseil (formation plnire), a adopt le prsent rapport sur La scurit sociale (rapport 2012 sur lapplication des lois de financement de la scurit sociale). Le rapport a t arrt au vu du projet communiqu au pralable aux administrations concernes et des rponses adresses en retour la Cour. Les rponses sont publies la suite du rapport. Elles engagent la seule responsabilit de leurs auteurs. Ont particip au dlibr : M. Migaud, Premier prsident, MM. Descheemaeker, Bayle, Mme Froment-Meurice, MM. Durrleman, Lvy, Lefas, Briet, prsidents de chambre, MM. Pichon, Picq, Babusiaux, Hespel, prsidents de chambre maintenus en activit, MM. Richard, Devaux, Gillette, Troesch, Cardon, Thrond, Mme Lvy-Rosenwald, MM. Duchadeuil, Lafaure, Frangialli, Andrani, Mme Morell, M. Braunstein, Mmes Saliou (Franoise), Dayries, Lamarque, Ratte, Ulmann, MM. Barb, Bertucci, Gautier (Jean), Mme Seyvet, M. Vachia, Mme Moati, MM. Diricq, Charpy, Lair, Corbin, MM. Ravier, Piol, Uguen, Prat, Salsmann, Gudon, Bourlanges, Baccou, Spulchre, Arnauld dAndilly, Mousson, Mmes Malgorn, Bouygard, Vergnet, M. Chouvet, Mme Dmier, M. Clment, Mme Cordier, MM. Le Mer, Rousselot, Laboureix, Geoffroy, Lna, de la Guronnire, Mme Pittet, M. Jamet, Mmes Fontaine, Perin, MM. Ortiz, Cotis, conseillers matres, MM. Schott, Klinger, Gros, Carpentier, Blairon, Marland, Schmitt, Jouanneau, conseillers matres en service extraordinaire. A assist et particip aux dbats, sans prendre part au dlibr, M. Johanet, Procureur gnral. Il tait accompagn de M. Michaut, avocat gnral. A t entendu, en son rapport, M. Laboureix, conseiller matre, rapporteur gnral du prsent rapport soumis dlibration, et Mme Champetier de Ribes, auditrice. *** M. Grard Terrien, secrtaire gnral, assurait le secrtariat de la chambre du conseil. Fait la Cour, le 11 septembre 2012. .

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Le projet de rapport soumis la chambre du conseil a t prpar par la sixime chambre de la Cour des comptes, prside par M. Durrleman, prsident de chambre, et compose de MM. Picq et Babusiaux, prsidents de chambre maintenus, MM. Gillette, Cardon, Mmes Bellon, Lvy-Rosenwald, MM. Braunstein, Phline, Bonin, Diricq, Charpy, Piol, Salsmann, Hernu, Viola, Laboureix, de la Guronnire, Jamet, Mme Fontaine, conseillers matres, MM. Klinger, Leclercq, conseillers matres en service extraordinaire. M. Michaut, avocat gnral, reprsentait le Procureur gnral. Le rapporteur gnral tait M. Laboureix, conseiller matre, et son adjointe tait Mme Champetier de Ribes, auditrice. Ce projet de rapport a t dlibr par la sixime chambre de la Cour les 29 fvrier, 5, 12, 19 et 30 mars, 2, 4, 6, 11 et 23 avril, 2, 4, 9, 11, 14 et 22 mai, 18, 22 et 27 juin et 2, 6 et 10 juillet 2012. Les travaux ont t effectus : dont ce rapport constitue la synthse

- en tant que contre-rapporteurs par M. Picq, prsident de chambre maintenu, Mmes Bellon, Lvy-Rosenwald, MM. Braunstein, Diricq, Charpy, Laboureix, conseillers matres; - en tant que rapporteurs par MM. Gillette, Cardon, Diricq, Salsmann, Viola, Laboureix, de la Guronnire, Jamet, Mme Fontaine, conseillers matres, M. Klinger, conseiller matre en service extraordinaire, Mme Bouzane de Mazery, MM. Chailland, de Puylaroque, Colin de Verdire, Vasseur, Richard, conseillers rfrendaires, MM. Chapard, Domart, Mmes Kermoal-Berthom, Le Bret, Mtais, rapporteurs, avec le concours de MM. Calonne, NDiaye, experts, MM. Boukouya, Goussot, Mmes Koci, Pagliaroli, assistants.

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_______________ INTRODUCTION GENERALE ________________ Aprs avoir atteint le niveau sans prcdent en 2010 de -28 Md, soit 1,4 % du PIB, le dficit du rgime gnral et du fonds de solidarit vieillesse (FSV) a amorc un repli en 2011 mais est demeur particulirement lev : -20,9 Md (1 % du PIB), il reprsente plus du double de celui des annes 2007-2008. Lampleur persistante des dficits fait du retour rapide lquilibre des comptes sociaux une priorit absolue. Cet effort est indispensable. Sa ralisation est possible. Notre protection sociale comporte en effet dimportantes marges defficience comme lillustrent les analyses et recommandations du prsent rapport. Des comptes sociaux durablement dsquilibrs qui exigent un effort de redressement de grande ampleur La Cour analyse dabord le dsquilibre des comptes sociaux, la fois pour le rgime gnral et pour lensemble des rgimes de base de la scurit sociale et leur dbut de redressement en 2011, partir en particulier des tableaux dquilibre et du tableau patrimonial intgrs au projet de loi de financement de la scurit sociale pour 2013. Conformment aux textes, elle en a vrifi la cohrence, notamment partir des opinions mises par les certificateurs des comptes des diffrents rgimes. A cet gard, la Cour dresse un bilan de sa mission de certification des comptes du rgime gnral au cours des six dernires annes. Cette synthse met en lumire les progrs que cet exercice a permis dans la qualit et la transparence des comptes et la modernisation de la gestion, mais en souligne aussi le caractre encore partiel et la ncessit pour les pouvoirs publics de lever certaines difficults pour permettre une certification sans rserve dans les prochaines annes. Lamorce damlioration de la situation financire constate en 2011 est due avant tout une bonne tenue de la masse salariale et lapport de ressources nouvelles. Une modration des dpenses y a aussi contribu : le respect pour la deuxime anne conscutive et la troisime fois seulement depuis son institution, de lobjectif national des dpenses dassurance maladie (ONDAM), constitue un rsultat apprciable. Pour autant, lessentiel du chemin pour parvenir lquilibre des comptes sociaux reste faire. En 2011, le dficit du seul rgime gnral sest situ en effet des niveaux exceptionnellement levs (-17,4 Md, soit 0,9 % du PIB). Sa composante structurelle, si elle sest inflchie en passant de 0,8 point de PIB en 2010 0,6 point en 2011, en reprsente les deux tiers et reste au niveau moyen constat sur la dernire dcennie. Pour 2012 et les annes suivantes, la Cour a procd une actualisation au 1er septembre des prvisions prsentes dbut juillet dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, en

INTRODUCTION GENERALE

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prenant notamment en compte les nouvelles recettes dcides par les pouvoirs publics lt. Malgr ces dernires et en dpit dun ONDAM resserr +2,5 % qui devrait tre nouveau tenu, la trajectoire de rduction des dficits marque le pas : le dficit 2012 du rgime gnral devrait tre suprieur (14,7 Md contre 13,8 Md) aux objectifs fixs par la loi de financement pour 2012. Le dficit du rgime gnral et du fonds de solidarit vieillesse atteindrait 18,8 Md. Aprs la reprise en 2011 par la caisse damortissement de la dette sociale (CADES) de 65,3 Md de dficits cumuls des annes antrieures, la dette sociale se creuse de nouveau. Si jusquen 2018 le transfert la CADES des dficits prvisionnels de lassurance vieillesse et FSV est dj organis et financ, ce nest pas le cas de ceux de la branche maladie et de la branche famille qui devraient atteindre en 2012 plus de 9 Md. Une nouvelle reprise de dette savre ainsi dores et dj indispensable ds la clture de lexercice 2012 et ncessitera un surcrot de ressources pour la CADES : si, comme la Cour la prcdemment prconis, il passait par un relvement correspondant du taux de la CRDS, ce dernier devrait alors passer de 0,50 % 0,56 %. Sur la base dhypothses conomiques prudentes et en intgrant les mesures de recettes prises lt, le dficit de lassurance vieillesse et du FSV perdurerait aprs 2018 un niveau de lordre de 9 Md par an, bien loin du retour lquilibre que la rforme des retraites de 2010 ambitionnait pour cette mme date. Sagissant de lassurance maladie, sa capacit retrouver un quilibre annuel sans accrotre davantage les prlvements obligatoires dpend de leffort de matrise de lONDAM : un taux de croissance annuel de +2,4 % assure un retour lquilibre en 2017, un taux de croissance fix +2,7 % le repousse 2019. Pour ce qui est de la branche famille, confronte une diminution progressive de ses ressources, son dficit devrait, toutes choses gales par ailleurs, tre de lordre de 2 Md par an. En labsence de mesures complmentaires de redressement, prs de 60 Md de dettes sociales seraient ainsi susceptibles de saccumuler dici la fin de la dcennie en plus des 62 Md que la loi a dj prvu de transfrer la CADES au titre de la branche vieillesse et du FSV de 2011 2018. Les ressources nouvelles qui pourraient tre dgages risquent ainsi, si un effort exigeant de redressement ntait pas rapidement engag, de devoir prioritairement financer une dette sociale qui continue crotre plus vite quelle nest amortie, alors mme quelle constitue une anomalie profonde et ne peut continuer tre reporte davantage sur les gnrations futures. La collectivit nationale consacre dj un peu plus de 15 Md de ressources publiques chaque anne pour la rembourser et en payer les intrts. Un tel prlvement, prvu aujourdhui jusquen 2024-2025 pour

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INTRODUCTION GENERALE

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financer les dpenses de soins et de transferts sociaux du pass, rduit dautant la capacit de financement de la protection sociale daujourdhui. Allonger encore la dure de vie de la CADES menacerait celle de demain. Tous les leviers de laction publique doivent ainsi tre mobiliss pour revenir rapidement et effectivement lquilibre des comptes sociaux selon un calendrier cohrent avec la trajectoire des finances publiques sur laquelle la France sest engage. Leur rquilibrage est une priorit absolue car le rtablissement des comptes publics ne peut reposer sur le seul Etat comme la Cour la soulign dans son rcent rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques. Pour clairer les choix, la Cour a examin dans le cadre du prsent rapport 80 Md de recettes et 40 Md de dpenses. Elle met en lumire des marges de manuvre substantielles tous niveaux, dimension des efforts certes de grande ampleur, mais en aucun cas hors de porte, qui sont indispensables pour une consolidation financire rapide et prenne des comptes sociaux. Des rformes aux effets peu assurs Le redressement passe au premier chef par des rformes mme de contribuer moyen terme un quilibre durable des finances sociales. Encore faut-il que celles-ci dgagent effectivement tous les gains qui en sont esprs. De ce point de vue, la diversification des ressources de la scurit sociale, est souvent considre comme un levier possible. Elle ne contribue pourtant pas en tant que telle lacclration du rquilibrage des comptes sociaux, comme la Cour lclaire en examinant plus particulirement la problmatique du recours limpt pour le financement de la scurit sociale. A ct des cotisations sociales et de la contribution sociale gnralise (CSG), les impts et taxes affects constituent en effet dsormais de facto le troisime pilier de ses ressources, hauteur de 54 Md en 2011 soit 12 % des recettes des rgimes de base. Cette fiscalit affecte qui se prsente comme un agrgat foisonnant et instable, dune lisibilit insuffisante et peu responsabilisante appelle une rflexion densemble pour clarifier sa place dans larchitecture de financement de la scurit sociale et sans doute redfinir ses modalits apport globalement constant. Principalement assise sur la consommation et les rmunrations, elle ne se caractrise pas en tout tat de cause par une dynamique dassiette et de rendement suprieure aux autres ressources. La poursuite de la diversification des prlvements sociaux, importante par ailleurs au regard des enjeux dquit et de comptitivit, ne saurait ainsi se substituer aux rformes mme de permettre une matrise rigoureuse de la dpense indispensable au retour lquilibre de la scurit sociale.

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La Cour a analys plus spcifiquement trois des rformes conduites dans cet objectif au cours des annes rcentes. Les rgimes spciaux de retraite de la SNCF et de la RATP navaient pas t concerns par les mesures prises antrieurement pour le rgime gnral puis pour celui des fonctionnaires, malgr une situation dmographique et financire dfavorable qui exige, chaque anne, lapport de trs importantes subventions dquilibre de lEtat (3,9 Md en 2012). Lobjectif dharmonisation avec la fonction publique poursuivi par les rformes entreprises en 2007-2008 a t en partie atteint, avec toutefois un dcalage de plusieurs annes et lattribution de nombreuses mesures de compensation aux agents conduisant des surcots salariaux levs pour les entreprises, tout particulirement pour la SNCF. Sur le plan de lquilibre financier des rgimes, les rsultats prvisibles sont modestes et insuffisants pour garantir leur soutenabilit et allger substantiellement la charge de lEtat. Ces rformes constituent ainsi en ralit une premire tape dont laspect symbolique a pu primer certains gards sur leur contribution lquilibre des finances publiques et lquit entre actifs et entre gnrations. Dautres devront suivre. La cration du rgime social des indpendants (RSI) fin 2005 avait pour objectif principal de simplifier la gestion de la protection sociale des artisans, commerants et professions librales et de dgager des gains defficience avec en particulier le transfert du recouvrement de leurs cotisations aux URSSAF du rgime gnral et la mise en place dun interlocuteur social unique (ISU) se substituant de multiples intervenants. Pourtant, linstauration de ce dispositif dbut 2008 a t immdiatement un lourd chec, provoquant des difficults majeures pour nombre dassurs dun rgime comptant 2,7 millions de cotisants et 2 millions de retraits, avec des risques de pertes de droits. Il en est rsult aussi des dfauts dencaissement dun montant au minimum de 1 1,5 Md fin 2010. Ces difficults se sont par ailleurs rpercutes sur la dette sociale. Six ans aprs la cration du RSI et quatre ans aprs celle de lISU, les fonctions essentielles de laffiliation, du recouvrement et du service des prestations nont pas retrouv le niveau de qualit de service constat avant la rforme, malgr les plans successifs et des rattrapages partiels de recettes partir de 2011. Le nouveau rgime est encore aujourdhui moins efficace et plus coteux que les trois auxquels il a succd. Les 26 agences rgionales de sant (ARS) ont t cres par la loi du 21 juillet 2009 afin dassurer, lchelon rgional, un pilotage unifi du systme de sant, den renforcer lefficience et de mieux rpondre aux besoins des patients par une approche globale et cohrente du parcours de soins. Elles ont t installes rapidement et dans des conditions satisfaisantes, mais elles ne disposent pas de marges de manuvre

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suffisantes vis--vis des autres acteurs locaux comme des administrations centrales et de lassurance maladie et demeurent soumises un pilotage extrmement centralis. Des quipes en meilleure adquation avec les missions nouvelles, un systme dinformation hauteur des besoins, des capacits dintervention et darbitrage financiers ne se rapportant pas uniquement aux seuls 3 Md quelles pilotent directement ce stade sont galement indispensables leur pleine russite. Le renforcement de lefficience des plus de 170 Md de dpenses dassurance maladie en dpend largement. De multiples leviers doptimisation du systme de soins La Cour claire sous plusieurs aspects, dans la suite et en complment de ses analyses figurant dans ses rapports antrieurs sur lapplication des lois de financement de la scurit sociale -ainsi parmi dautres exemples en 2010 limagerie mdicale et les soins dentaires et en 2011 la matrise des dpenses de mdicaments et le financement des centres hospitalo-universitaires-, les marges defficience et dconomies quil est possible de dgager dans le systme de soins sans pour autant en dgrader la qualit et laccessibilit. La contribution cet gard de lordre national des mdecins lui est apparue contraste. Alors que le contrle du respect par les mdecins du tact et de la mesure dans la dtermination de leurs honoraires est fondamental pour permettre lgal accs de tous aux soins, son rle en ce domaine a une porte trop limite, les initiatives pour prvenir le caractre excessif de certains dpassements (qui reprsentent prs de 2,5 Md en 2010) sont peu nombreuses et nont que des effets relativement modestes, les saisines des instances disciplinaires sont rares et les condamnations gnralement peu svres. Devant le constat de linefficacit de lordre, lassurance maladie a dvelopp ses propres procdures. Il en rsulte des dispositifs redondants quil est indispensable de rationaliser et de renforcer. La prise en charge par lassurance maladie des cotisations sociales des professionnels libraux de sant conventionns, hauteur de 2,2 Md par an, reprsente une contribution substantielle leurs revenus, sans le plus souvent une relle contrepartie en termes de facilit et dquit daccs aux soins des patients. Cette dpense en croissance continue devrait tre beaucoup plus activement mise au service des objectifs prioritaires de lassurance maladie, en particulier celui dune meilleure rpartition des professions de sant sur le territoire, notamment par une modulation gnralise pour les mdecins en fonction de leur zone dimplantation, y compris ceux dj installs et dune limitation des dpassements dhonoraires. Ainsi il est anormal que puisse se dvelopper la prise en charge des cotisations des mdecins du secteur II, alors mme que ceux-ci disposent, par ailleurs, de la libert, exorbitante du droit commun, de

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choisir une affiliation, nettement plus avantageuse en termes de cotisations, au RSI. Les dpenses de transports de patients la charge de lassurance maladie (3,5 Md) augmentent systmatiquement un rythme plus soutenu que les autres postes. Une partie trs notable pourrait tre vite sans fragiliser aucunement laccs aux soins. Une action plus ferme sur la prescription, une redfinition plus stricte de certaines modalits de prise en charge, un contingentement global de loffre dambulances, de vhicules sanitaires et de taxis conventionns plus rigoureusement construit pour viter les contournements du dispositif actuel, un contrle et une lutte contre les abus et les fraudes plus dcids, un pilotage mieux partag et plus volontaire sont dsormais indispensables. La Cour estime au minimum 450 M par an les dpenses de transport sanitaire vitables, soit 13 % de la dpense totale. Lamlioration de la fluidit du parcours de soins des patients est dterminante pour une meilleure matrise de la dpense. La bonne organisation des activits de soins de suite et de radaptation (SSR), la charnire de la mdecine de ville, du court sjour hospitalier, des prises en charge sociales ou mdico-sociales, constitue en ce sens un enjeu central. Ce secteur a connu une expansion rapide, du fait en particulier du secteur priv but lucratif, sans vritable analyse des besoins et la dpense dassurance maladie qui en rsulte, tardivement et insuffisamment rgule, devrait atteindre 7,8 Md en 2012. Lenqute ralise avec 14 chambres rgionales des comptes fait apparatre cependant la persistance de nombreuses orientations inadquates pour les patients dans leur entre en SSR comme dans leur sortie. Lamlioration du fonctionnement de la filire doit tre une priorit pour les ARS et, dans cette attente, le passage une tarification lactivit serait prmatur. Plus gnralement lamlioration de la qualit et de la scurit des soins dlivrs aux patients est porteuse dconomies. La dmarche de certification des tablissements hospitaliers publics et privs que conduit la Haute autorit de sant a fortement progress dans le sens de la simplification et de la mdicalisation des procdures mises en uvre. Mais sa slectivit et sa prise en compte, notamment sous langle financier, dans les contrats dobjectif des tablissements sont encore insuffisantes pour entretenir de manire prenne une culture de qualit des soins.

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Une solidarit lgard des retraits et des familles faire voluer La Cour a analys sous un double prisme la ralit contraste et multiforme de la situation des retraits, en examinant dune part la couverture vieillesse des personnes les plus pauvres et dautre part ladquation leur situation actuelle des dispositifs fiscaux et sociaux adopts pour leur assurer une galisation de leur niveau de vie avec celui des actifs. Le minimum vieillesse conserve toujours aujourdhui, avec 940 000 personnes couvertes, un rle essentiel, en dpit de la gnralisation des minima de pensions, pour limiter le taux de pauvret des retraits les plus modestes. Le nombre de ses bnficiaires sest stabilis depuis 2007, en rupture avec la tendance historique sa rduction depuis 50 ans et pourrait de nouveau augmenter dans les annes venir. Les rformes mises en uvre partir de 2007 pour mieux rguler la dpense nont deffet que sur le flux des nouveaux bnficiaires, ce qui rend dautant plus imprative la ncessit dassurer un financement clair et soutenable de cette dpense de solidarit (3 Md) en mettant fin au dsquilibre structurel du fonds de solidarit vieillesse qui la supporte et dont le dficit devrait atteindre 4,1 Md en 2012. Pourtant, malgr la persistance de situations individuelles proccupantes, la population retraite savre aujourdhui, sous langle financier, dans une situation globale en moyenne lgrement plus favorable que celle des actifs, notamment des plus jeunes. Cette situation rsulte pour une part de lexistence de nombreux dispositifs fiscaux et sociaux en leur faveur. La Cour a procd lexamen approfondi de certains dentre eux, reprsentant un cot total de prs de 12 Md, dans un contexte o la contrainte sexerant sur les comptes publics exige une valuation systmatique des dpenses fiscales et des niches sociales pour sassurer quelles apportent bien un soutien ceux qui en ont le plus besoin. Elle estime ncessaire de reconsidrer des mcanismes sdiments qui se superposent souvent au dtriment de lefficacit et de lquit, en prservant la situation des retraits les plus fragiles et en demandant un effort prioritaire de solidarit aux plus aiss, de manire permettre de contribuer au financement des besoins sociaux accrus qui se font jour en certains domaines, quil sagisse de linsertion sociale et professionnelle des jeunes ou de la prise en charge de la perte dautonomie des plus gs, comme la rduction indispensable des dficits des comptes publics. Cet effort pourrait notamment passer par lalignement du taux de CSG, pour les pensions les plus leves, sur celui de lensemble des actifs (7,5 %).

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En matire de politique familiale, les prestations conditionnes par les ressources, si elles poursuivent par ailleurs une grande diversit dobjectifs, ont galement plus largement une finalit redistributive. Au croisement ainsi de la politique familiale et de la politique de rduction des ingalits, elles constituent un ensemble disparate, qui reprsente une dpense dynamique dun total de 13,3 Md en 2010. Leurs effets en termes de rduction des ingalits de revenus savrent ingaux et globalement plus limits que les allocations universelles et font apparatre lexistence de relles marges de redploiement, dans un contexte o la pauvret de certaines familles avec enfants reste une ralit proccupante et o le retour lquilibre de la branche famille, aux dficits dsormais rcurrents, doit constituer un impratif. En particulier le complment de mode de garde qui nest assorti daucun plafond de ressources et qui peut se cumuler avec des aides fiscales importantes apparat bnficier particulirement aux familles aises et devrait tre soumis lavenir une condition de ressources. Des conomies ncessaires dans la gestion de la scurit sociale La Cour a examin dune part le systme dinformation de la branche famille et dautre part les modalits selon lesquelles les indemnits journalires verses en cas darrt de travail par maladie sont servies par la branche maladie. Dans les deux cas une amlioration de la gestion simpose rapidement pour pouvoir dgager de ncessaires gains de productivit et defficacit. Sagissant des systmes dinformation de la branche famille qui a vers prs de 77 Md de prestations en 2011 plus de 11 millions dallocataires, le constat est celui dune gouvernance inefficiente associe une stratgie incertaine et dune trop grande dispersion des structures et des moyens, avec en consquence des retards proccupants de modernisation. Dans le cadre de la prparation de la prochaine convention dobjectifs et de gestion qui lie la caisse nationale dallocations familiales lEtat, il est indispensable de redfinir en profondeur les modalits de pilotage et de gestion du systme dinformation de la branche famille et ses objectifs stratgiques. Les indemnits journalires pour maladie servies par le rgime gnral pour un montant de 6,4 Md en 2011 ont connu une vive progression sur la dernire dcennie. Les arrts de travail pour maladie demeurent une ralit trs insuffisamment analyse dans ses dterminants pour permettre la mise en uvre dactions de rgulation plus efficaces dans le cadre dune stratgie densemble qui reste largement construire. La politique mene cet gard vis--vis des diffrents acteurs -assurs sociaux, entreprises et corps mdical- est apparue devoir tre trs sensiblement renforce. De nouveaux efforts de simplification et de modernisation sont urgents pour accrotre la qualit du service rendu aux

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assurs, amliorer la productivit des caisses, faciliter la lutte contre la fraude et diminuer des cots de gestion levs. * * * Des progrs substantiels sont ainsi possibles tous les niveaux dans lefficience des dpenses sociales. Les obtenir est indispensable. Il y faut une dmarche volontaire, mthodique, rigoureuse et attentive au juste partage des efforts entre tous les acteurs. Plus fortement elle sera engage, plus vite sera rtabli lquilibre des comptes sociaux, mieux et plus durablement sera conforte notre scurit sociale non seulement en termes financiers mais au regard des valeurs essentielles de solidarit qui sont les siennes.

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PREMIERE PARTIE LES COMPTES ET LE FINANCEMENT DE LA SECURITE SOCIALE

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Chapitre I Les dficits et lendettement de la scurit sociale : situation 2011 et perspectives

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LES DEFICITS ET LENDETTEMENT DE LA SECURITE SOCIALE : SITUATION 2011 ET PERSPECTIVES

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_____________________ PRESENTATION_______________________ Dans ce chapitre, la Cour analyse tout dabord lvolution des comptes de la scurit sociale en 2011 par rapport lexercice 2010 et aux prvisions des lois de financement de la scurit sociale, ces dernires comprenant pour la premire fois depuis leur institution en 1996 une loi de financement de la scurit sociale rectificative. Sous leffet notamment de mesures daugmentation des recettes, les dficits sociaux ont amorc un dbut de recul par rapport ceux, historiques, de 2010. Cependant, ils sont demeurs massifs et ont entran une nouvelle augmentation de lendettement social, lequel a t transfr pour lessentiel la caisse damortissement de la dette sociale (CADES) (I). La Cour prsente ensuite des prvisions actualises au 1er septembre pour lexercice 2012 pour le rgime gnral et le fonds de solidarit vieillesse (FSV), qui font apparatre un dficit plus lev que celui prvu initialement par la loi de financement de la scurit sociale pour 2012 et en faible rduction par rapport celui de 2011 malgr un fort apport de ressources nouvelles. A partir dune projection tendancielle des soldes du rgime gnral et du FSV moyen terme, elle met en lumire lurgence et lampleur considrable de leffort de redressement qui simpose sans dlai pour respecter la trajectoire de retour lquilibre des comptes sociaux, au-del des mesures dj prises lt 2012 (II).

I - La situation des comptes sociaux en 2011A Les dficits du rgime gnral et du FSV1 Des dficits encore massifs, bien quen recul a) Une diminution des dficits permise par les mesures de recettesEn 2011, le dficit du rgime gnral sest lev -17,4 Md, en rduction par rapport celui, historique, de 2010 (-23,9 Md). Le FSV a quant lui dgag un dficit de -3,5 Md, galement en recul par rapport lexercice prcdent (-4,1 Md). Au total, le dficit global du rgime gnral et du FSV a atteint -20,9 Md, soit 1 % du PIB (contre -28 Md, soit 1,4 % du PIB en 2010). Sil est revenu un niveau infrieur celui de 2009 (-23,5 Md), il demeure encore plus de deux fois suprieur ceux de la priode 2006-

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20081. Les mesures portant cration de nouvelles recettes ou augmentation des recettes existantes ayant une incidence en 2011 nont pas compens les effets de la rcession de 2009 sur lassiette des ressources du rgime gnral et du FSV.Dficits 2011 des branches du rgime gnral et du FSVEn MdSolde 2009 Solde 2010 Solde 2011 Diminution 2011/2010

Maladie AT-MP Famille Vieillesse Sous-total rgime gnral FSV Vieillesse + FSV Total rgime gnral + FSV En % des charges brutes En points de PIB

-10,6 -0,7 -1,8 -7,2 -20,3 -3,2 -10,4 -23,5 6,7 % 1,2

-11,6 -0,7 -2,7 -8,9 -23,9 -4,1 -13,0 -28,0 7,7 % 1,4

-8,6 -0,2 -2,6 -6,0 -17,4 -3,5 -9,5 -20,9 5,5 % 1,0 7,1 2,2 % 0,4 6,5

3,0 0,5 0,1 2,9 0,6 3,5

Source : Comptes des branches du rgime gnral et du FSV

La rduction des dficits des branches du rgime gnral en 2011 rsulte dune augmentation des produits plus importante que celle des charges : les produits nets (302,8 Md) ont cr de 15,3 Md, soit +5,3 % (aprs +2 % en 2010 et -0,3 % en 2009), tandis que la hausse des charges nettes (320,3 Md), soit +8,8 Md ou +2,8 %, a poursuivi sa dclration (elles avaient augment de 3 % en 2010 et de 3,2 % en 2009). A elles seules, les mesures nouvelles de recettes affectes aux branches du rgime gnral et au FSV qui ont t dcides dans le cadre des lois de financement de la scurit sociale et des lois de finances, soit 7 Md (voir 2 - infra), reprsentent la quasi-totalit de la rduction des dficits (7,1 Md).

1 . Qui staient respectivement tablis -10 Md (2006), -9,3 Md (2007) et -9,4 Md (2008).

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La diminution du dficit ainsi constate entre 2010 et 2011 saccompagne dun dbut damlioration du dficit structurel de lensemble form par le rgime gnral et par le FSV2. Sous lhypothse conventionnelle que lessentiel des recettes du rgime gnral et du FSV (cotisations sociales hors secteur public, CSG hors revenus de remplacement et impts affects) prsentent une lasticit au PIB gale un, le dficit structurel du rgime gnral et du FSV serait en effet pass de -1,0 point de PIB en 2010 -0,7 point de PIB en 2011.

b) Des dficits infrieurs aux prvisionsComme le montre le tableau ci-aprs, les dficits ont t infrieurs aux prvisions :Comparaison des soldes 2011 raliss avec ceux prvus par les diffrentes lois de financementEn MdSoldes 2011 LFSS 2011 (1) Soldes 2011 LFSSR 2011 (2) Soldes 2011 LFSS 2012 (3) Soldes 2011 raliss (4) Ecart (4) (1) Ecart (4) (2) Ecart (4) (3)

Maladie AT-MP Famille Vieillesse Sous-total rgime gnral FSV Vieillesse+FSV Total RG + FSV

-11,5 +0,1 -2,7 -6,8 -20,9 -3,9 -10,7 -24,8

-10,3 0,0 -2,8 -6,4 -19,5 -4,1 -10,5 -23,6

-9,5 0,0 -2,6 -6,0 -18,0 -3,8 -9,8 -21,8

-8,6 -0,2 -2,6 -6,0 -17,4 -3,5 -9,5 -20,9

+2,9 -0,3 +0,1 +0,8 +3,5 +0,4 +1,2 +3,9

+1,7 -0,2 +0,2 +0,4 +2,1 +0,6 +1,0 +2,7

+0,9 -0,2 0,0 0,0 +0,6 +0,3 +0,3 +0,9

Source : Comptes des branches du rgime gnral et du FSV, LFSS(R) 2011 et 2012

2. Le dficit structurel est calcul en retranchant du dficit effectif la composante conjoncturelle de ce dficit ainsi que dventuelles mesures exceptionnelles temporaires (comme la taxe exceptionnelle sur la rserve de capitalisation des assureurs affecte la branche famille, qui constitue une ressource temporaire des exercices 2011 et 2012). Sagissant de lensemble form par le rgime gnral et par le FSV, la composante conjoncturelle, c'est--dire les lments du solde dpendant troitement du PIB, porte uniquement sur les produits (les charges du FSV sont trs lies au PIB mais elles se retrouvent pour lessentiel en produits de la branche vieillesse).

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La loi de financement pour 2011 avait retenu une prvision de dficit de lensemble form par le rgime gnral et le FSV de -24,8 Md ( comparer une prvision de -29,1 Md pour 2010 dans ce mme texte). A la suite dune rvision la hausse de lhypothse daugmentation de la masse salariale du secteur priv, la loi de financement de la scurit sociale rectificative (LFSSR) du 28 juillet 2011 a retenu un dficit prvisionnel moins lev ( -23,6 Md). La loi de financement pour 2012 a nouveau abaiss la prvision de dficits 2011 ( -21,8 Md), la suite de mesures de recettes prises dans le cadre de la loi de finances rectificative (augmentation du droit de consommation sur les tabacs) ou arrtes par cette mme loi de financement (augmentation du taux de la taxe sur les conventions dassurance sur les contrats maladie et des prlvements sociaux sur les revenus du capital). En dfinitive, les dficits 2011 (-20,9 Md au total) se sont tablis un niveau infrieur celui estim par la loi de financement pour 2012, sous leffet de charges nettes moins leves que prvu. Cette diminution des dficits au-del de cette dernire prvision recouvre des situations diffrencies. Pour lessentiel, elle est concentre sur la branche maladie, ainsi que sur le FSV. Le dficit de la branche vieillesse est conforme celui attendu dans la loi de financement pour 2012 et moins lev que celui prvu dans la loi de financement rectificative de juillet 2011. Celui de la branche famille correspond aux prvisions de la loi de financement 2012 et de la loi de financement rectificative de juillet 2011. Au lieu de revenir lquilibre (prvision dun excdent de 40 M), la branche accidents du travail-maladies professionnelles a en revanche dgag un dficit (-221 M), en raison de moindres produits de cotisation quattendu ( hauteur de 270 M).

2 Les facteurs dvolution des produits du rgime gnralLaugmentation des produits nets du rgime gnral et du FSV (+15,3 Md) traduit pour une part lincidence de laugmentation spontane des recettes (+8,3 Md), sous leffet notamment de lamlioration de la conjoncture conomique par rapport 2010. En 2011, la masse salariale du secteur priv a augment de +3,6 %, dont +1 % au titre de leffectif moyen de salaris et +2,5 % au titre du salaire moyen par tte. Les volutions des assiettes des principaux prlvements sociaux sur les revenus dactivit des salaris sont globalement corrles cette augmentation : +3,8 % pour lassiette de la CSG sur les revenus dactivit des salaris, +3,6 % pour les cotisations sociales dplafonnes (cotisations famille et AT-MP et quasi-totalit des cotisations maladie) et +3,3 % pour les cotisations sociales plafonnes (qui reprsentent une part prpondrante des cotisations vieillesse).

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Laugmentation de la masse salariale du secteur priv est suprieure celle prvue dans les annexes B de la loi de financement rectificative de juillet 2011 (+3,2 %) comme de la loi de financement initiale pour 2011 (+2,9 %3) et a, par rapport celles-ci, engendr un surcrot de recettes de cotisations sociales et de CSG. Les autres composantes de la CSG ont connu des volutions diffrencies : augmentation de la CSG sur les revenus de remplacement (+2,8 %), progression de la CSG sur les revenus du patrimoine (+4,7 %), sous leffet notamment des augmentations de loyers et forte croissance de la CSG sur les produits de placement (+17,3 %), en raison du dynamisme de lassiette et de l'assujettissement aux prlvements sociaux des compartiments euros des contrats dassurance vie dits multi-supports . Laugmentation des ressources des branches du rgime gnral et du FSV traduit aussi les mesures daugmentation des recettes dcides dans le cadre des lois de financement de la scurit sociale initiales pour 2011 et pour 2012 et des lois de finances initiale pour 2011 et rectificative pour 2011. Ces mesures, dont limpact peut tre valu 7 Md, sont dtailles dans le tableau ci-aprs :

3. Cette prvision incorporait lincidence dune sous-estimation de laugmentation de la masse salariale des employeurs du secteur priv en 2010. Alors que la loi de financement pour 2010 anticipait une diminution de -0,4 %, la masse salariale a augment de +2,05 %, sous leffet dune progression de +2,25 % du salaire moyen et dun recul de -0,2 % de leffectif moyen.

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Impact des mesures de recettes sur les produits 2011 du rgime gnral et du FSVEn Md

Impact 2011 Augmentation des produits du droit de consommation sur les tabacs affects au rgime gnral (suppression de la compensation des +1,47 allgements gnraux de cotisations par des recettes fiscales affectes 4, effet report en anne pleine de laugmentation du prix du tabac de novembre 2010 et augmentation du prix du tabac doctobre 2011) Annualisation du cot des allgements de cotisations sociales sur les +2,105 bas salaires, dits Fillon , en faveur des branches du rgime gnral Affectation la branche maladie de la TVA sectorielle sur les biens et services mdicaux, en compensation (avec laffectation dune part du +1,22 droit de consommation sur les tabacs) du transfert au FSV de la C3S additionnelle et dune part du forfait social Incidence nette pour la branche famille de la compensation du transfert de 0,28 point de CSG la CADES par de nouvelles recettes : prlvement au fil de leau des produits des compartiments euros des contrats dassurance vie multi-supports (affectation dans la +0,51 limite dun plafond fix par la loi de financement), exit tax sur les rserves de capitalisation des socits dassurance et application de la taxe sur les conventions dassurance (TSCA), un taux drogatoire de 3,5 %, aux contrats sant dits solidaires et responsables Affectation la branche maladie de lincidence de laugmentation au 1er octobre 2011 de 3,5 % 7 % du taux de la TSCA sur les contrats +0,18 dits solidaires et responsables Augmentation du taux moyen des cotisations affectes la branche AT-MP dans le cadre de lobjectif dun retour lquilibre fix par la +0,47 loi de financement pour 2011 Augmentation du taux du forfait social (port de 4 % 6 %) affect la +0,47 branche maladie et au FSV Affectation au FSV dune fraction de la redevance au titre de +0,14 lutilisation des frquences (licence UMTS) Augmentation du taux du prlvement social sur les revenus du capital, port de 2,2 % 3,4 % au 1er octobre 2011 en faveur de la branche +0,25 maladie et de la branche vieillesse Effet report en anne pleine de la cration au 1er juillet 2010 des +0,08 prlvements sur les paris hippiques et sportifs et les jeux en ligne Augmentation de la contribution patronale au titre des options de +0,08 souscription ou dachat dactions affecte la branche maladie Cration dune nouvelle contribution sur les rentes la charge du +0,05 bnficiaire ou retraite chapeau affecte au FSV Source : Etats financiers 2011 des branches et de lactivit de recouvrement du rgime gnral et du FSV. 4. En 2010, lcart entre les recettes lies au droit de consommation sur les tabacs et le cot des allgements gnraux de cotisations sociales avait t conserv par lEtat aux fins de financer le remboursement de ses dettes aux organismes de scurit sociale. 5. Avec une fourchette de +260 M -260 M.

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3 La formation des rsultats des branches et du FSV a) Branche maladie : une contraction du dficit permise par laugmentation des recettes et la matrise de lONDAMEn 2011, la branche maladie a enregistr un dficit de -8,6 Md, en sensible rduction par rapport 2010 (-11,6 Md) comme celui prvu par la loi de financement pour 2011 (-11,5 Md). Ce dficit se situe galement un niveau infrieur la prvision associe la loi de financement pour 2012 (-9,5 Md). La rduction du dficit traduit une augmentation des produits nets (+6,2 Md, soit +4,4 %) suprieure de prs du double celle des charges nettes (+3,2 Md, soit +2,1 %), du fait de la croissance des cotisations sociales, de la CSG et des impts et taxes affects (voir 2 - supra). Par rapport aux prvisions associes la loi de financement pour 2012, le rsultat de lexercice bnficie dune diminution des pertes sur crances et des provisions pour dprciation de crances sur les cotisants (+0,5 Md) et dune progression plus forte quattendue du produit des prlvements assis sur les placements, CSG comprise (+0,5 Md). A titre principal, la variation des charges nettes reflte celle des charges de prestations sociales (+3,9 Md, soit +2,8 %) et des transferts en direction des autres rgimes (-0,6 Md, soit -11,9 %). Laugmentation des charges de prestations sociales sexplique par une progression (+2,9 %) des charges entrant dans le primtre de lONDAM (136 Md au total) conforme lobjectif fix6 et une quasi-stagnation (+0,7 %) de celles extrieures ce primtre (9,9 Md). Cette dernire volution recouvre une diminution des charges relatives aux indemnits journalires maternit (dans le contexte dune diminution des naissances), une chute des dpenses mdico-hospitalires hors ONDAM et une forte augmentation des charges relatives aux pensions dinvalidit (sous leffet notamment du recul de lge de dpart la retraite taux plein). La diminution des transferts en direction des autres rgimes (-0,6 Md) traduit notamment une rduction du dficit du rgime des salaris agricoles et un excdent ponctuel de celui des exploitants agricoles (incidence globale de +0,3 Md), sous leffet de laugmentation des produits du droit de consommation sur les tabacs (laquelle atteint 1 Md pour le rgime agricole pris globalement, pour les motifs exposs en 2 - supra) et des rgularisations relatives la rpartition des dpenses hospitalires (prestations et provisions) entre les rgimes au dtriment du rgime gnral au titre des deux annes 2010 et 2011.6. Voir chapitre II. LONDAM en 2011.

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En outre, les charges de gestion administrative ont t infrieures (de 160 M) aux prvisions associes la loi de financement pour 2012, mais ressortent un niveau comparable celles constates en 2010.Formation du rsultat 2011 de la branche maladieEn Md2010 2011 Variation Variation en valeur en %

CHARGES NETTES Prestations - prestations lgales - prestations extra-lgales - autres prestations - provisions et pertes sur crances irrcouvrables Transferts Charges financires Charges de gestion courante Autres charges PRODUITS NETS Cotisations sociales - salaris - autres cotisations sociales - provisions et admissions en non-valeur Cotisations prises en charge par lEtat Cotisations prises en charge par la scurit sociale Contributions, impts et taxes - CSG - provisions et admissions en non-valeur - ITAF Contributions publiques Transferts entre organismes Autres produits SOLDE

153,4 142,1 141,0 0,1 0,9 0,3 5,0 0,2 5,9 0,3 141,8 68,2 67,9 0,8 -0,7 1,5 0,2 66,7 51,2 -0,7 15,2 0,1 2,6 2,7 -11,6

156,6 145,9 144,9 0,1 0,8 0,3 4,4 0,08 5,9 0,3 148,0 70,9 70,6 0,8 -0,8 1,1 0,2 71,5 54,0 -0,2 17,6 0,1 2,2 2,2 -8,6

+3,2 +3,9 +3,9 -0,07 -0,6 -0,08 +6,2 +2,7 +3,0 -0,1 -0,4 +4,8 +2,4 +0,5 +2,4 -0,4 -0,5 +3,0

+2,1 +2,7 +2,8 +7.7 -8,4 -7.6 -11,9 -52,6 -0,5 +10,8 +4,4 +4,0 +4,0 +0,1 -14,3 -26,7 +9,4 +7,2 +4,7 -68,6 +16,0 -3,2 -15,4 -20,6

Source : Tableaux dquilibre dtaills (direction de la scurit sociale)

b) Branche AT-MP : une rduction du dficit sans retour lquilibreEn 2011, la branche des accidents du travail-maladies professionnelles a enregistr un dficit de -221 M (contre -726 M en 2010), alors quun lger excdent (40 M) tait anticip dans les prvisions associes la LFSS 2012. Labsence de retour lquilibre de cette branche est dautant plus significative que le fonds de cessation anticipe dactivit des travailleurs de lamiante (FCAATA)7 a dgag un excdent suprieur celui attendu (75 M contre 40 M). Au total, lcart7. Lui-mme financ pour lessentiel par la branche AT-MP, le FCAATA finance lattribution par les organismes de cette branche de lallocation temporaire amiante (ATA), qui correspond une prestation de prretraite pour les travailleurs salaris victimes de lamiante.

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entre le rsultat et la prvision atteint 300 M, soit 2,5 % des charges nettes. Dsormais, la branche AT-MP est finance quasi-intgralement par la voie de cotisations sociales la charge des employeurs de salaris, les impts et taxes affects revtant un caractre trs subsidiaire (0,3 Md). Sous leffet de lexclusion des cotisations qui lui sont affectes du champ des allgements gnraux de cotisations sociales sur les bas salaires ( Fillon ) et de laugmentation de 0,1 point du taux net moyen de cotisation (port de 2,28 % 2,38 %), les produits nets de cotisations sociales ont augment de 2,5 Md (+30,2 %) par rapport lexercice prcdent pour atteindre 10,7 Md. Le dficit 2011 rsulte essentiellement de produits de cotisations infrieurs ceux anticips ( hauteur de 270 M). Les taux de cotisation ont t fixs un niveau destin permettre de dgager un excdent (+0,1 Md dans la loi de financement pour 2011). Par la suite, lobjectif de rsultat a t abaiss un lger excdent (40 M) dans le rapport la commission des comptes de la scurit sociale de septembre 2011. Cependant, cet objectif na pas t atteint, en raison de lincidence des crtements de taux de cotisations, de dformations sectorielles de lactivit au dtriment des entreprises dont les taux de cotisation sont les plus levs et de laugmentation des rductions de produits de cotisations lies aux dnouements en faveur des employeurs de litiges portant sur lapplication de la lgislation AT-MP8 (selon les lments dinformation dont dispose la CNAMTS, les rductions de produits de cotisations lies ces dnouements ont augment de 45 M, alors que les taux de cotisation avaient t fixs en prenant pour hypothse une stabilit de celles-ci).

8. A titre principal, les contestations portent, pour des motifs de fond ou de procdure, sur la reconnaissance de laccident du travail ou de la maladie professionnelle et le taux de lincapacit permanente.

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Formation du rsultat 2011 de la branche AT-MPEn Md2010 2011 Variation Variation en valeur en %

CHARGES NETTES Prestations- prestations lgales - autres prestations - provisions et pertes sur crances irrcouvrables

11,2 7,97,7 0,2 Ns

11,6 8,17,9 0,2 Ns

+0,3 +0,2+0,2 -

+2,9 +2,8+2,8 +4,2 -

Transferts Charges de gestion courante Autres charges PRODUITS NETS Cotisations sociales (actifs salaris)- cotisations - provisions et admissions en non-valeur

2,5 0,8 Ns 10,5 8,28,4 -0,2

2,5 0,8 Ns 11,3 10,710,9 -0,2

+0,8 +2,5+2,5 -

+2,4 +4,9 +7,9 +30,2+30,4 +38,9

ITAF Autres produits SOLDE

1,9 0,3 -0,7

0,3 0,3 -0,2

-1,6 -22.0 +0,5

-84,5 -6,7

Source : Tableaux dquilibre dtaills (direction de la scurit sociale)

c) Branche famille : la stabilit du dficit par rapport 2010En 2011, la branche famille a dgag un dficit de 2,6 Md, soit un niveau quivalent celui prvu par la loi de financement pour 2012 et voisin de celui de lexercice 2010 (2,7 Md). A titre principal, laugmentation des charges nettes (+2,0 Md, soit +3,7 %) reflte celle des transferts et contributions dautres branches et organismes nationaux de scurit sociale et lEtat (+1,1 Md, soit +9,2 %). A compter de 2011, la branche famille compense en effet intgralement auprs du FSV la prise en charge par ce dernier des majorations pour enfants en faveur des rgimes de base dassurance vieillesse (au lieu de 85 % en 2010), ce qui a engendr une charge supplmentaire de 0,8 Md. Les charges nettes de prestations lgales ont augment de +0,5 Md (+1,5 %). Malgr la revalorisation de la base mensuelle des allocations familiales 9 (BMAF) (+1,5 % contre une revalorisation nulle en 2010), les charges de prestations familiales hors petite enfance ont cr dans une mesure limite (+0,9 %), compte tenu de la stabilit des effectifs de bnficiaires de certaines prestations (allocations familiales), deffets

9 . Il sagit de la base de calcul du montant des prestations familiales, qui sont exprimes en pourcentage de cette dernire.

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plafond ngatifs 10 pour dautres (allocation de rentre scolaire et complment familial) et de la poursuite de la monte en charge des conomies lies lunification des majorations dge intervenue en 2007 (allocations familiales). Malgr la revalorisation de la BMAF et la poursuite de laugmentation du nombre de bnficiaires, les prestations lies la petite enfance (prestation daccueil du jeune enfant) ont progress un rythme identique celui de 2010 (+2,7 %), compte tenu deffets plafond ngatifs. Bien quinfrieures la prvision, les prestations daction sociale relatives notamment laccueil de la petite enfance et de la jeunesse ont quant elles sensiblement augment (+0,2 Md, soit +6,7 %), en raison de la progression du taux dactivit des quipements et de la mise en service de nouvelles structures dans le cadre du plan crche . Les produits nets ont augment de 2 Md (+4,1 %) du fait de lvolution des cotisations sociales et de la CSG sur les revenus dactivit ( quote-part constante attribue la branche famille), dont les facteurs explicatifs ont t prcdemment voqus (voir 2 - supra). Au-del, la branche famille a bnfici de lattribution de trois nouvelles taxes (incidence de +3,3 Md sur les produits) en compensation du transfert de 0,28 point de CSG de la branche famille la CADES (incidence de -2,8 Md sur les produits) do un impact net de +0,5 Md : le prlvement au fil de l'eau des prlvements sociaux sur les compartiments euros des contrats d'assurance vie multi-supports (1,6 Md), lapplication de la taxe sur les conventions dassurance, un taux drogatoire de 3,5 %, aux contrats sant dits solidaires et responsables (0,9 Md) et l exit tax sur les rserves de capitalisation des assureurs (0,8 Md). Cependant, une partie de ces ressources na pas un caractre prenne : la part du prlvement au fil de l'eau des prlvements sociaux sur les compartiments euros des contrats d'assurance vie multisupports affecte la branche famille va diminuer continment jusqu disparatre en 2020 (voir II B 2 - infra) et la taxe sur les rserves de capitalisation des assureurs a un caractre non rcurrent limit aux exercices 2011 et 2012.

10 . Parce quil est moins rapide que lvolution des salaires, le relvement des plafonds de ressources conduit mcaniquement exclure certains bnficiaires.

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Formation du rsultat 2011 de la branche familleEn Md2010

2011

Variation Variation en valeur en %

CHARGES NETTES Prestations- prestations lgales - prestations extra-lgales - provisions et pertes sur crances irrcouvrables

52,9 38,034,5 3,5 Ns

54,8 38,835,0 3,8 Ns

+2,0 +0,8+0,5 +0,2 Ns

+3,7% +2,0%+1,5% +6,7% Ns

Transferts Charges financires Charges de gestion courante Autres charges PRODUITS NETS Cotisations sociales- actifs (salaris et travailleurs indpendants) - autres cotisations sociales - provisions et admissions en non-valeur

12,2 Ns 2,6 0.1 50,2 32,633,3 -0,8

13,3 Ns 2,6 0,2 52,2 33,834,1 -0,4

+1,1 Ns +0.1 +2,0 +1,2+0,8 +0,4

+9,2% Ns +0,7% +64,8% +4,1% +3,7%+2,4% Ns

Cotisations prises en charge par lEtat Cotisations prises en charge par la scurit. sociale Contributions, impts et taxes- CSG - provisions et admissions en non-valeur

0,7 0,3 16,012,0 -0,1

0,5 0,3 17,110,9 Ns

-0,1 +1,1-1,1 Ns

-19,4% -7,6% +6,9%-9,3% Ns

- ITAF Autres produits SOLDE

3,9 0,6 -2,7

6,1 0,5 -2,6

+2,2 -0,1 +0,1

+56,7% +14,7%

Source : Tableaux dquilibre dtaills (direction de la scurit sociale)

d) Branche vieillesse : une contraction du dficit permise par laugmentation des produits et des charges moins leves que prvuEn 2011, la branche vieillesse a enregistr un dficit de -6 Md, en sensible rduction par rapport 2010 (-8,9 Md). Le rsultat est moins dgrad que celui prvu par la loi de financement pour 2011 (-6,8 Md) et conforme la prvision associe la loi de financement pour 2012 (-6 Md). La rduction du dficit traduit une augmentation des produits nets (+7 Md, soit +7,5 %) suprieure celle des charges nettes (+4,1 Md, soit +4,0 %), en raison de lvolution des produits nets de cotisations sociales et dimpts et taxes affects (voir 2 - supra). A titre principal, laugmentation des produits relatifs des transferts entre organismes (+4,1 Md) reflte linstauration dune prise en charge par le FSV du minimum contributif (pour un montant forfaitaire de 3 Md) et leffet en anne pleine de la mise en place au 1er juillet 2010 dune prise en charge par le FSV des cotisations dassurance vieillesse des salaris au titre des

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LES DEFICITS ET LENDETTEMENT DE LA SECURITE SOCIALE : SITUATION 2011 ET PERSPECTIVES

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priodes de maladie, maternit, paternit, invalidit et accidents du travail et maladies professionnelles (+0,7 Md). Quoique infrieures aux prvisions ( hauteur de 160 M), les charges de prestations lgales ont augment plus fortement quen 2010 (+4,7 % contre +4,2 %), sous leffet dune revalorisation des pensions plus forte (+2,1 % au 1er avril 2011, contre +0,9 % au 1er avril 2010). Ainsi, laugmentation des charges de droits propres (+4,8 % contre +4,3 % en 2010) a t tire par lincidence de la revalorisation des pensions (+1,8 %, contre +0,9 % en 2010). Les autres facteurs dvolution ont enregistr une dclration par rapport 201011.Formation du rsultat 2011 de la branche vieillesseEn Md2010 2011 Variation Variation en valeur en %

CHARGES NETTES Prestations- prestations lgales - prestations extra-lgales - provisions et pertes sur crances irrcouvrables

102,3 93,893,5 0,3 Ns

106,5 98,297,8 0,3 Ns

+4,1 +4,4+4,3 -

+4,0 +4,7+4,6 +23,7 -

Transferts Charges financires Charges de gestion courante PRODUITS NETS Cotisations sociales- salaris - autres cotisations sociales - provisions et admissions en non-valeur

7,0 0,2 1,4 93,4 61,361,1 0,6 -0,6

6,9 0.1 1,4 100,5 63,763,5 0,6 -0,7

-0,1 -0.1 +7,0 +2,4+2,4 -0,1

Ns -40,9 +0,6 +7,5 +3,9+4,0 +0,8 +9,8

Cotisations prises en charge par lEtat Contributions, impts et taxes Contributions publiques Transferts entre organismes Autres produits SOLDE

1,2 9,8 21,0 0,2 -8,9

0,9 10,4 25,1 0,3 -6,0

-0,3 +0,7 +4,1 +0,1 +2,9

-20,0 +6,8 +19,7 +57,0

Source : Tableaux dquilibre dtaills (direction de la scurit sociale)

e) Fonds de solidarit vieillesse : un rsultat encore lourdement dficitaireEn 2011, le fonds de solidarit vieillesse (FSV)12 a enregistr un dficit de -3,5 Md, contre -4,1 Md en 2010.11. Laugmentation des effectifs de pensionns a une incidence de +2,4 % (+2,8 % en 2010), celle de la pension moyenne de +0,6 % (+0,7 % en 2010). 12. Le FSV finance des prises en charge de cotisations et de prestations en faveur des branches vieillesse des rgimes de scurit sociale (autres que les rgimes spciaux), au premier rang desquelles figure la branche vieillesse du rgime gnral.

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COUR DES COMPTES

Le FSV a bnfici de laffectation dimpts et de taxes nouvelles (notamment la contribution sociale de solidarit la charge des socits (C3S) additionnelle et des fractions de la taxe sur les salaires et du forfait social) et dune augmentation de la part de la C3S qui lui est affecte13, soit +3,9 Md au total et de laugmentation des transferts des rgimes de scurit sociale, sous leffet principalement du passage une compensation intgrale par la branche famille du financement des majorations pour enfants, soit +0,8 Md. Ces ressources nouvelles ont compens et au-del la mise la charge du FSV dune contribution forfaitaire destine financer une partie du minimum contributif servi par les rgimes dassurance vieillesse (+3,5 Md, dont +3 Md pour la branche vieillesse du rgime gnral) et leffet en anne pleine de linstauration au 1er juillet 2010 dune prise en charge par le FSV des cotisations dassurance vieillesse des salaris au titre des priodes de maladie, maternit, paternit, invalidit et accidents du travail et maladies professionnelles (+0,7 Md). Bien quil ait diminu en 2011, le dficit du FSV a encore reprsent 19,7 % de ses charges nettes (23,3 % en 2010). Comme la Cour la frquemment soulign, ce dficit a un caractre structurel, imputable linsuffisance des ressources affectes au fonds au regard des charges dont il assure le financement. Pour 2012, malgr laffectation de de ressources supplmentaires, il est appel augmenter nouveau ( 4,1 Md) sous leffet de laugmentation des prises en charge de cotisations au titre du chmage, qui taient stables en 2011 par rapport lexercice prcdent (9,5 Md), dune rduction du produit de la C3S et du caractre non reconductible des produits lis au passage de la comptabilisation de la C3S et de la C3S additionnelle en droits constats (enregistrement des restes recouvrer en produits).

13. Les autres attributaires sont le rgime social des indpendants (pour lequel la C3S constitue une ressource dquilibre des branches maladie et vieillesse) et, compter de 2011, le rgime agricole la suite de la suppression de la compensation dmographique gnralise maladie. En 2011, la rduction des dficits des branches maladie et vieillesse du RSI avant affectation de C3S a permis la fois de financer le rgime agricole et daugmenter le montant net de C3S affect au FSV ( hauteur de 0,32 Md).

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LES DEFICITS ET LENDETTEMENT DE LA SECURITE SOCIALE : SITUATION 2011 ET PERSPECTIVES

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B Les rsultats des autres rgimes1 Les rgimes dont les rsultats sont par construction quilibrsLes rgimes qui ne sont pas dots dune personnalit juridique distincte des employeurs, notamment le rgime des pensions des agents de lEtat, sont quilibrs par les employeurs eux-mmes. En 2011, les cotisations dites fictives des employeurs (cest--dire la part des charges de prestations finances par ces derniers) ont reprsent 34 Md. Les rsultats dautres rgimes sont quilibrs par lapport de ressources externes14 : intgration financire au rgime gnral, cest--dire prise en charge du dficit par ce dernier. Un dispositif de cette nature bnfice aux branches maladie et retraite du rgime des salaris agricoles, la branche maladie du rgime des exploitants agricoles (depuis 2009), aux branches maladie et retraite de la caisse qui gre les prestations des ministres des cultes, la caisse qui gre les prestations maladie des militaires et aux branches maladie et AT-MP du rgime des marins. En 2011, ce mcanisme a fait supporter 1 Md de charges la branche maladie (1,25 Md en 2010) et 0,2 Md de charges (0,5 Md en 2010) la branche vieillesse du rgime gnral ; - versement par lEtat de subventions dquilibre certains rgimes spciaux de retraite, principalement ceux de la SNCF, de la RATP, des marins et des mines (5,9 Md en 2011 contre 5,5 Md en 2010)15 ; - affectation dune imposition la couverture des dficits : la contribution sociale de solidarit la charge des socits (C3S)16 est affecte due proportion la couverture des dficits de la protection maladie et vieillesse de base du RSI (montant dfinitif de 2,4 Md pour 201117, aprs 3,7 Md pour 2010). -

14 . Impacts au pralable par les dispositifs de compensation dmographique gnralise (ensemble des rgimes vieillesse) et spcifique (entre les seuls rgimes spciaux de vieillesse) et de compensation bilatrale (en maladie uniquement). Sur ces dispositifs, voir RALFSS 2010, Les compensations inter-rgimes , p. 61. 15. Voir chapitre VI - Les rformes des rgimes de retraite de la SNCF et de la RATP. 16. Voir chapitre VII - Le rgime social des indpendants et linterlocuteur social unique. 17. Le solde de la C3S est affect au rgime dassurance maladie des exploitants agricoles (1,3 Md) et au FSV (0,5 Md).

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2 Les autres rgimesLa situation de trois rgimes ne bnficiant pas de mcanismes dquilibrage de leurs rsultats18 appelle des commentaires particuliers.

a) Le rgime de retraite des agents des collectivits localesEn 2010, la dgradation tendancielle du rsultat de la caisse nationale de retraite des agents des collectivits locales (CNRACL) sest mue pour la premire fois en un fort dficit (-0,5 Md, soit 2,9 % des charges), la suite de la mise en place dun dispositif de neutralisation de lintgration dans la fonction publique territoriale de personnels de lEtat en application de la loi de dcentralisation de 2004 19 . En 2011, la CNRACL a enregistr un dficit lgrement infrieur (-0,4 Md, soit 2,1 % des charges). Cependant, ce dernier incorpore lincidence favorable de rgularisations au titre du dispositif prcit (+0,2 Md). En dehors de ces lments caractre non rcurrent, le dficit de la CNRACL sest en ralit aggrav par rapport 2010. La CNRACL devrait enregistrer en 2012 un dficit de prs de 750 M, soit le double de celui constat en 2011, alors mme que les charges de compensation dmographique vont diminuer ( hauteur de 270 M) en raison de la suppression de la compensation dmographique spcifique aux rgimes spciaux dassurance vieillesse. Fin 2013, les rserves financires pourraient tre puises. Ds lors, la question dune augmentation du taux de cotisation des employeurs (collectivits locales et tablissements hospitaliers), qui est significativement infrieur celui de la fonction publique de lEtat, apparat pose.

b) La branche vieillesse du rgime des exploitants agricolesDepuis la suppression du fonds de financement de la protection sociale agricole (FFIPSA) au 1er janvier 2009, la branche vieillesse du rgime des exploitants agricoles gre par la mutualit sociale agricole doit assurer son propre quilibre financier. Cependant, elle na pas t dote des ressources permettant de prvenir lapparition dun dficit structurel. En 2011, elle a de ce fait dgag nouveau un lourd dficit (-1,2 Md, soit 13,1 % des charges, aprs -1,3 Md en 2010).18. Au-del des mcanismes de compensation dmographique, qui jouent selon le cas en leur faveur ou en leur dfaveur, dcrits la note 14 supra. 19. Dans le cadre de ce dispositif, la CNRACL reverse l'Etat les cotisations perues pour ces personnels, tandis que l'Etat lui rembourse les prestations verses et les charges de compensation supplmentaires lies leur intgration. Selon les prvisions disponibles, la CNRACL supportera une charge nette jusquen 2021 compris. A compter de 2022, cette charge sinversera au dtriment de lEtat.

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LES DEFICITS ET LENDETTEMENT DE LA SECURITE SOCIALE : SITUATION 2011 ET PERSPECTIVES

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Au-del de laffectation de recettes nouvelles (augmentation des droits sur les bires et les boissons non alcoolises, dont le produit attendu pour 2012 slve 400 M), la loi de financement pour 2012 a prvu le transfert la CADES des dficits des exercices 2009 et 2010, soit 2,5 Md, le mouvement correspondant tant intervenu le 31 dcembre 2011. Ce premier transfert la CADES depuis 1996 du dficit dun rgime autre que le rgime gnral tend faire de lendettement social un substitut laffectation au rgime vieillesse des exploitants agricoles de ressources du budget de lEtat qui, au titre de la solidarit nationale, ont traditionnellement permis dassurer lquilibre dun rgime dont leffort contributif des assurs demeure infrieur celui du rgime gnral.

c) Le rgime des minesEn 2011, le rgime des mines a dgag nouveau un important dficit (-155 M, soit 4 % des charges, contre -117 M en 2010), ce qui a entran une nouvelle dgradation des capitaux propres et de lendettement financier (530 M en net au 31 dcembre 2011). A ce jour, les modalits du retour lquilibre du rgime des mines, dont les dficits ont galement un caractre structurel, ne sont pas dfinies.

C Le financement des dficits sociaux1 Les transferts de dficits 2009 2011 la CADESLa loi de financement pour 2011 a prvu la reprise par la caisse damortissement de la dette sociale (CADES) 20, dici au 31 dcembre 2011, dans la limite de 68 Md, des dficits 2009 et 2010 des branches maladie, vieillesse et famille et du FSV et des dficits prvisionnels 2011 des branches maladie et famille. Un dcret du 5 janvier 2011 a fix 65,3 Md au total le montant des versements de la CADES au cours de lanne 201121.

20. La CADES a pour mission dteindre les dettes des rgimes de scurit sociale (du seul rgime gnral lorigine) qui lui sont transfres et, dans lintervalle, den assurer le financement par la voie demprunts contracts sur les marchs financiers. 21. Par la suite, un dcret du 7 mars 2012 a fix le calendrier et le montant des versements de la CADES la branche vieillesse et au FSV au titre de leurs dficits de lexercice 2011. Le montant vers, soit 6,6 Md, tient compte dun excs de versement en 2011 ( hauteur de 3,1 Md, tous bnficiaires confondus) au regard du montant effectif des dficits 2010. Cet excs de versement traduit une survaluation des dficits 2010 dans les prvisions associes la LFSS 2011.

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Au 31 dcembre 2011, la CADES a repris, depuis sa cration, 202,4 Md de dficits sociaux. A la mme date, elle a support 34,4 Md de charges financires en cumul et amorti 59,6 Md de dficits, soit un montant infrieur au seul transfert de dficits intervenu en 2011. En dfinitive, 142,8 Md de dficits restaient encore amortir fin 2011. Compte tenu des reprises de dficit intervenues, lendettement net de la CADES atteint 142,5 Md au 31 dcembre 2011, contre 86,3 Md un an plus tt. Afin de financer les reprises de dficits sans allonger la dure damortissement de la dette sociale au-del du nouveau terme prvu par la loi organique du 13 novembre 2010 relative la gestion de la dette sociale (2025, soit 29 ans compter de sa cration22), la CADES a reu des ressources supplmentaires : transfert de 0,28 point de CSG (qui porte 0,48 point la part de la CSG qui lui est affecte), versement annuel de 2,1 Md du fonds de rserve pour les retraites (FRR) jusqu 2024 inclus (soit 29,4 Md au total) et fraction de 1,3 % des prlvements sociaux sur les produits du patrimoine et les revenus de placement, auparavant affecte au FRR. De ce fait, les produits dexploitation nets de charges de la CADES ont fortement augment (15,5 Md en 2011, contre 8,1 Md en 2010), ce qui a permis de doubler les ressources consacres lamortissement des emprunts contracts au titre des reprises de dficits (11,7 Md en 2011, contre 5,1 Md en 2010), aprs couverture des charges financires (3,8 Md en 2011, contre 3 Md en 2010).

2 Le financement par lACOSS de lendettement socialCompte tenu des versements effectus par la CADES au cours de lanne 2011, lendettement social port par lagence centrale des organismes de scurit sociale (ACOSS)23 a trs fortement chut comme le montre le tableau ci-aprs :

22. Auparavant, ce terme tait fix 2021, soit 25 annes. Lorsque la CADES a t cre (1996), la dette sociale devait tre teinte au plus tard en 2009, en 13 annes. 23 . En dehors de celles relatives sa qualit de tte de rseau de lactivit de recouvrement du rgime gnral (URSSAF), lACOSS a pour mission dassurer la couverture des besoins de financement infra-annuels des branches de ce rgime, en contractant cette fin des emprunts court terme.

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LES DEFICITS ET LENDETTEMENT DE LA SECURITE SOCIALE : SITUATION 2011 ET PERSPECTIVES Endettement financier brut et net de lACOSS

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En Md31/12/2009 31/12/2010 31/12/2011 Variation 2011/2010

Dettes financires (brutes) Disponibilits Endettement financier net Source : Comptes annuels de lACOSS

24,3 0,2 24,1

50,3 0,7 49,6 4,6

5,8 1,2

-44,5 +0,5 -45

Les comptes courants lACOSS des branches maladie et famille font apparatre des soldes positifs au 31 dcembre 2011 du fait du surfinancement de la reprise des dficits 2010 et du calcul du montant des transferts la CADES en fonction des dficits comptables et non des besoins de trsorerie.Soldes des comptes courants des branches du rgime gnral lACOSS24En Md31/12/2010 31/12/2011 Variation 2011/2010

Maladie AT-MP Famille Vieillesse Total Source : Comptes annuels de lACOSS

-24,0 -2,2 -2,6 -21,7 -50,5

1,0 -2,2 2,6 -7,9 -6,5

+25,0 +5,2 +13,8 +44,0

La branche AT-MP, qui doit assurer seule son quilibre financier, ne bnficie pas de reprise de dficits par la CADES et affiche un solde ngatif particulirement important au regard de sa taille financire. Sagissant de la branche vieillesse, une part importante du solde ngatif est lie des crances sur le FSV (4,9 Md au 31 dcembre 2011, aprs 8,2 Md au 31 dcembre 2010), dont linsuffisance structurelle des ressources est lorigine de retards de versement la CNAVTS qui ne donnent pas lieu paiement dintrts.

24 . Lcart entre le montant agrg des soldes des comptes courants des caisses nationales lACOSS et le montant net de lendettement financier de lACOSS (soit 1,9 Md au 31 dcembre 2011 et 0,9 Md au 31 dcembre 2010) traduit lexistence dun concours financier non rmunr des attributaires autres que les branches du rgime gnral. Ce concours provient des dlais frictionnels de versement leurs attributaires des prlvements sociaux encaisss par les organismes du recouvrement.

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