raumplanung amenagement du territoire … · die raumplanung muss sich stärker mit der wirtschaft...

InformationshefteBulletin d’informationBollettino d’informazione

Wirtschaft und Raumplanung:auf dem Weg zu einer neuen PartnerschaftInterview mit Erich Müller, Mitglied derKonzernleitung Sulzer AG, Winterthur

Economie et aménagement du territoire:vers un nouveau partenariatInterview de Erich Müller, membre de ladirection du groupe Sulzer SA, Winterthour

Economia e pianificazione del territorio:verso una nuova collaborazioneIntervista a Erich Müller, Consiglio di Dire-zione del Consorzio Sulzer SA, Winterthur

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Sommaire18 Vient de paraître: le plan sectoriel

Expo.0119 Economie et aménagement du terri-

toire: vers un nouveau partenariat22 Attrait de la place économique suis-

se: «La qualité du cadre de vie joueun rôle très important.» Interview deErich Müller, membre de la directiondu groupe Sulzer SA, Winterthour

25 Exigences de la promotion écono-mique envers l’aménagement du ter-ritoire

27 Contribution de l’aménagement duterritoire au développement de l’éco-nomie

29 L’aménagement du territoire: acteurd’une politique économique

Sommario32 Economia e pianificazione del terri-

torio: verso una nuova collaborazio-ne

35 L’attrattività del sito: «la qualità dellospazio vitale è molto importante» In-tervista a Erich Müller, Consiglio di Di-rezione del Consorzio Sulzer SA,Winterthur

38 Economie e pianificazione del terri-torio: Avversario o alleati?

2 Infoheft RP / Bulletin AT / Bollettino PT 3/98

Inhalt3 Wirtschaft und Raumplanung: auf

dem Weg zu einer neuen Partner-schaft

6 Standortattraktivität: «Die Qualitätdes Lebensraumes ist sehr wichtig!»Interview mit Erich Müller, Mitgliedder Konzernleitung Sulzer AG, Win-terthur

9 Verminderung der Konflikte zwi-schen Wirtschaft und Raumplanung

11 Strategie eines Dialogs der kantona-len Richtplanung mit der Wirtschaft

14 Umnutzung von Industriebrachen16 Wirtschaftstaugliche Gewerbe-

gebietsplanung18 Sachplan Expo.01 erschienen

R a u m p l a n u n gAménagement du te r r i to i reP ianif i caz ione del terr i tor io

InformationshefteBulletin d’informationBollettino d’informazione

Erscheint viermal jährlichParaît quatre fois par anEsce quattro volte all’anno26. Jahrgang / 26me année / 26mo anno

Herausgeber/Editeur/EditoreBundesamt für Raumplanung(EJPD/BRP)Office fédéral de l’aménagement duterritoire (DFJP/OFAT)Ufficio federale della pianificazionedel territorio (DFGP/UFPT)

Redaktion/Rédaction/RedazioneRudolf M. Menzi, Leitung; Anne-MarieBetticher, lic.ès sc.pol.; Heinz Meier,Geograf; Irène Diethelm, Fürspreche-rin, Daniel Wachter, Dr. phil. II.Übersetzung/traduction/traduzione:Français: Elisabeth Kopp-Demougeot,Versoix; italiano: Antonella Schregen-berger-Rossi, OlsbergGestaltung/réalisation/realizzazione:Henri Leuzinger, Geograf, Rheinfelden

Abonnemente/Abonnement/AbbonamentoBestellungen/commandes/ordinazioni:Elisabeth Güntlisberger-Hadorn(BRP/OFAT/UFPT), Tel. 031/322 40 58Jahresabonnement/abonnement/abbonamento: Fr. 30.-Ausland/étranger/estero: Fr. 34.-Einzelnummer/numéro/numero singolo: Fr. 8.-Ausland/étranger/estero: Fr. 9.-+ MWSt / + TVA / + IVAVertrieb: EDMZ, 3000 BernDistribution: OCFIM, 3000 BerneDistribuzione: UCFSM, 3000 Berna

Adresse/Adresse/IndirizzoBundesamt für RaumplanungOffice fédéral de l’aménagement duterritoire / Ufficio federale della pianifi-cazione del territorioEinsteinstrasse 2, 3003 BernTel. 031/322 40 60Fax. 031/322 78 69 (Amt)Fax. 031/322 47 16 (Information)

© BRP/OFAT/UFPTBern/Berne/Berna 1998Abdruck erwünscht mit Quellen-angabe, Belegexemplar an BRPReproduction autorisée avec mentionde la source; copie à l’OFATRiproduzione autorizzata con menzio-ne della fonte; copia all’UFPT

Inhalt / Sommaire / Sommario

Die verschiedenen Artikel widerspiegeln je-weils die Meinungen ihrer Autoren. Sie kön-nen daher von den Überzeugungen des He-rausgebers und der Redaktion abweichen.

Les différents articles expriment les avis deleurs auteurs respectifs. Ils peuvent de ce faitprésenter des convictions divergentes de cel-les de l’éditeur et de la rédaction.

I vari articoli riflettono di volta in volta le opi-nioni degli autori. Possono quindi discostaredall’opinione dell’editore e della redazione.

Titelfoto/ photo en couverture /foto in copertina:Schweizerhalle

Tagung Wirtschaftund Raumplanung

Dienstag, 27. Oktober 1998,09.50-17.00 UhrLandhaus Solothurn

Letzte Anmeldemöglichkeit:Fax: 031 380 76 67Tel: 031 380 76 66

Die Raumplanung muss sich stärker mitder Wirtschaft auseinander setzen. Aufeiner grundsätzlichen Ebene hat sie – wiejede Politik – ihr Verhältnis zur Markt-wirtschaft zu klären. Denn Politikberei-che, die sich nicht marktwirtschaftlich be-gründen lassen, werden heutzutage ver-mehrt in Frage gestellt.

Auf einer pragmatischeren Ebenemuss die Raumplanung ihren gesetzli-chen (Teil)Auftrag, «räumliche Vorausset-zungen für die Wirtschaft zu schaffen»(Art. 1 Abs. 2 Bst. b Raumplanungs-gesetz), zeitgemäss erfüllen. Im Zusam-menhang mit den grossen Umbrüchenund Restrukturierungen haben sich dieräumlichen Bedürfnisse der Wirtschaft

verändert. Dies muss von der Raumpla-nung erkannt, gewichtet und umgesetztwerden.

Die raumplanerischenGrundanliegen…

Die schweizerische Raumplanung bzw.Raumordnungspolitik ist seit ihren Anfän-gen dem Grundgedanken der «dezentra-len Konzentration» verpflichtet. Dem-gemäss werden zwei zentrale Anliegenverfolgt:• Haushälterische Bodennutzung (kon-

zentrierte Besiedlung, Begrenzung desSiedlungswachstums in die Fläche).

• Dezentrale Nutzungsstruktur (dezen-trale Verteilung der einzelnen Sied-lungsschwerpunkte im ganzen Land).

Die Leitidee der konzentrierten, in al-len Landesteilen verteilten Siedlungs-

schwerpunkte war schon im «Landespla-nerischen Leitbild CK-73» anfangs dersiebziger Jahre enthalten. Sie findet sichwieder im «Raumplanungsbericht 1987»,und auch das «vernetzte StädtesystemSchweiz» der «Grundzüge der Raumord-nung Schweiz» von 1996 ist eine aktuel-le Ausprägung des erwähnten Grundge-dankens.

…sind ökonomischbegründet

Die haushälterische Bodennutzung lässtsich vielfältig, z.B. mit ökologischen oderagrarpolitischen Argumenten, begrün-den. Mit Nachdruck muss jedoch auch dieökonomische Berechtigung diesbezügli-cher Aktivitäten der Raumplanung in Er-innerung gerufen werden:• Gewisse Bodenfunktionen haben denCharakter von Kollektivgütern: Naturna-he Landschaften, schöne Landschaftsbil-der, bauliche Kulturgüter oder landwirt-schaftlicher Boden als Versorgungsbasisbesitzen den Charakter von öffentlichenbzw. Kollektivgütern. Dies sind Güter,nach denen ein gesellschaftliches Bedürf-nis besteht, die vom Markt aber nicht an-geboten werden. Ohne korrigierendeEingriffe von übergeordneter Stelle wer-den diese Güter übernutzt oder zerstört.• Zersiedlung erhöht Infrastrukturkos-ten: Zersiedlung ist nicht nur ein ökologi-sches und landschaftliches, sondern auchein wirtschaftliches Problem. Bei geringerBesiedlungsdichte fallen die Investitions-,Betriebs- und Erneuerungskosten für dieInfrastruktur vergleichsweise hoch aus.Zersiedlung treibt die Infrastrukturkostenin die Höhe und belastet die Volkswirt-schaft. • Umweltqualität und attraktiver Le-bensraum sind Standortfaktoren: Diekomparativen Vorteile der Schweiz liegenbei know-how-intensiven Gütern undDienstleistungen. Für die in diesen Berei-chen tätigen hochqualifizierten Arbeits-kräfte sind eine gesunde Umwelt und einattraktiver Lebensraum von grosser Be-deutung.

Während für die haushälterische Bo-dennutzung zahlreiche ökonomische Ar-gumente vorgebracht werden können,lässt sich das Ziel der Dezentralisierung al-lerdings nur mittelbar ökonomisch be-gründen. Es ist ein politisch motiviertes

3Infoheft RP / Bulletin AT / Bollettino PT 3/98

Wirtschaft und Raumplanung: auf demWeg zu einer neuen Partnerschaft

■ Daniel Wachter, Stabsstelle für Raum-ökonomie, Bundesamt für Raumpla-nung, Bern

Im «Raumplanungsbericht 1987» hieltder Bundesrat im Leitsatz 13 fest: «DerDialog zwischen Wirtschaft undRaumplanung ist zu vertiefen». AlsMassnahme wurde unter anderem die«Erarbeitung von Grundlagen überdas Zusammenwirken von Wirtschaftund Raumplanung» vorgesehen. Dasist bisher – dies ist selbstkritisch einzu-gestehen – in Konkurrenz mit anderendringenden Aufgaben nicht im erfor-derlichen Ausmass geschehen. Es bliebbei eher punktuellen Aktivitäten desBundesamtes für Raumplanung –etwa der Studie «Boden und Wirt-schaft» (1990 und 1993) oder den In-formationsheften 3/90 (Wirtschaftund Raumplanung) sowie 2/93 (Dere-gulierung).

Dabei ist der Dialog «Wirtschaft -Raumplanung» seit dem Erscheinendes Raumplanungsberichtes nicht et-wa weniger dringlich geworden. ImGegenteil, hat in den neunziger Jahrendie Debatte um den Wirtschaftsstand-ort Schweiz doch wesentlich an Be-deutung gewonnen. Die Diskussion,welchen Beitrag die Raumplanung zurSicherung des Standortes Schweiz leis-tet, und wie dieser Beitrag allenfallsverbessert werden könnte, ist deshalbvordringlich. Im Bericht vom 22. Mai

1996 über die «Grundzüge derRaumordnung Schweiz» wird folge-richtig den wirtschaftlichen Aspektender Raumordnung eine grosse Bedeu-tung beigemessen.

Vor diesem Hintergrund gab dasBundesamt für Raumplanung die Stu-die «Raumplanung und Wirtschaft -Beziehungen, Konflikte, Lösungen» inAuftrag, welche jüngst veröffentlichtwurde und auf deren Basis der Dialogmit der Wirtschaft neu lanciert und in-tensiviert werden soll (vgl. dazu denArtikel Plattner / Staehelin, Seite 9). Indiesem Zusammenhang steht auchdie gemeinsam mit dem Bundes-amt für Wirtschaft und Arbeit(BWA), dem Bund Schweizer Pla-nerinnen und Planer (BSP) sowieder HandelsZeitung organisierteTagung vom 27. Oktober 1998 inSolothurn, die das Zusammenspielvon Raumplanung und Wirtschaftzum Gegenstand hat.

Das vorliegende Informationsheftwill diese Aktivitäten ergänzen und einbreiteres Publikum für dieses Themagewinnen. Wir hoffen, dass damitdem Dialog Raumplanung - Wirtschafteine fortdauernde Dynamik verliehenwerden kann.

Die Redaktion

Zum Inhalt

Grundsätzliches

Verteilungsziel. Hingegen kann argu-mentiert werden, dass die politische Sta-bilität – ein gewichtiger Vorteil des Wirt-schaftsstandortes Schweiz – langfristignur erhalten bleibt, wenn sich eine demföderalistischen Staatsaufbau entspre-chende, angemessene dezentrale Sied-lungsstruktur erhalten lässt.

Strukturwandelerleichtert und er-schwert die Aufgabeder Raumplanung

Bei der Erfüllung ihrer volkswirtschaftlichnotwendigen, ordnungspolitischen Auf-gaben ist die Raumplanung jedoch immerwieder mit kontroversen einzelwirtschaft-lichen Interessen konfrontiert, welcheFlächen aus individueller Optik nutzenund sich an einer privatwirtschaftlichenLogik orientieren. Punktuelle Konfliktemit der Raumplanung sind daher unver-meidbar.

Die wirtschaftliche Stagnation undvor allem der Strukturwandel der letztenJahre haben allerdings eine veränderte Si-tuation herbeigeführt. Rationalisierungenund Arbeitsplatzabbau nicht nur in der In-dustrie, sondern auch im Dienstleistungs-sektor haben die un- oder untergenutz-

ten Flächen stark ansteigen lassen. Indizdafür ist der Preiszerfall für Gewerbe- undBüroflächen. Das Flächenproblem hatsich in rein quantitativer Hinsicht weitge-hend entschärft. Überdies ziehen sich vie-le Unternehmen tendenziell aus derFläche zurück und konzentrieren ihre Ak-tivitäten an Standorten höchster Qualität.

Diese Entwicklungstendenzen sindmit Blick auf das raumplanerische Ziel derKonzentration nicht unerwünscht. Dieentscheidende Frage lautet allerdings, obdie zentrenorientierte Entwicklungsten-denz der Wirtschaft sich auch in eineSiedlungsentwicklung nach innen umset-zen lässt, oder ob sich vielmehr die Gross-zentren weiter unkoordiniert ausdehnen.

Während das Ziel der Konzentrationdurch den Strukturwandel eher unter-stützt wird, wird die Erreichung des regio-nalpolitischen Zieles der Dezentralisationerschwert. Es stellt sich somit die Frage,wie dieses Ziel unter den heutigen Bedin-gungen verfolgt werden soll.

MarktwirtschaftlicheStossrichtung auf Bun-desebene…

Die Raumplanung auf Bundesebene istbestrebt, vor allem über die gezielte Mit-gestaltung von Bundespolitiken, die Sied-

lungsentwicklung nach innen zu lenkenund gleichzeitig das Ziel der Dezentralisa-tion durch zweckmässige, zeitgemässeMassnahmen zu unterstützen.

Zentraler Ansatzpunkt ist die Nutzungvon Deregulierungen und Neuorientie-rungen von Bundespolitiken. Die Raum-planung unterstützt marktwirtschaftlicheReformen, sofern diese nicht nur einseiti-ge, an Partikulärinteressen gebundeneDeregulierungen, sondern auch ökologi-sche Kostenwahrheit und die Gewährleis-tung öffentlicher Güter, insbesondere inden Bereichen Umwelt, Natur und Land-schaft, beinhalten.

Ganzheitliche marktwirtschaftlicheReformen unterstützen die Raumord-nung. In der Regel wirken sie positiv aufdas Ziel der Konzentration. Der Grundliegt darin, dass staatliches Handeln bisheute in vielen Fällen den Bodenver-brauch «subventioniert» und damit Zer-siedlung begünstigt hat (vgl. z.B. Sub-ventionsmechanismen im Strassenbau,fehlende Kostenwahrheit im Verkehr).

Wie beim wirtschaftlichen Struktur-wandel gilt auch für die marktwirtschaft-lichen Reformen, dass sie sich tendenziellzielwidrig in Bezug auf die regionalpoliti-schen Anliegen der Raumordnung aus-wirken. So belastet beispielsweise die In-ternalisierung der externen Kosten desStrassenverkehrs die ländlichen Räumestärker, da hier der öffentliche Verkehrnur beschränkt eine Alternative darstellt.

…und Zusammen-arbeit mit derRegionalpolitik

Diese Probleme dürfen jedoch nicht alsVorwand gegen marktwirtschaftliche Re-formen dienen. Vielmehr sollten gezielteregionalpolitische Korrektur- und Kom-pensationsmassnahmen ergriffen wer-den (z.B. Stärkung des Finanzausgleichs).Vor diesem Hintergrund ist auch diemassvolle Teilrevision des Raumplanungs-gesetzes in den Bereichen Landschaft/Landwirtschaft, welche im ländlichenRaum die nachhaltige Nutzung endoge-ner Potentiale erleichtern soll, sowie dieintensivierte Zusammenarbeit mit der Re-gionalpolitik (z.B. gemeinsam geführteRaumordnungskonferenz des Bundes,Rat für Raumordnung) zu sehen.


«Klassische» Industriestandorte (hier z.B. ASEA/BBC in Baden) durchlaufen einengrundlegenden Strukturwandel – Chance und Herausforderung für die Raumplanung

Grundsätzliches

Weiterentwicklungder raumplanerischenInstrumente und Ver-fahren

Die marktwirtschaftlich orientierten An-sätze auf Bundesebene können Impulsegeben. Sie ersetzen aber nicht die Raum-planung auf der Stufe der Kantone undGemeinden. Diese sind herausgefordert,ihre Instrumente und Verfahren gezieltweiterzuentwickeln, um die durch denStrukturwandel und die marktwirtschaft-lichen Reformen ausgelösten Entwicklun-gen gestaltend aufzunehmen. Insbeson-dere geht es darum, die verstärkte zen-trenorientierte Entwicklung in eine nachinnen und auf räumliche Schwerpunkteausgerichtete Siedlungsentwicklung zuleiten. Es muss – bei fortgesetzten Bemü-hungen zur Begrenzung der Siedlungs-ausdehnung in die Fläche – einerseitsdafür gesorgt werden, dass die Nut-zungsreserven innerhalb des weitgehendüberbauten Gebietes rasch und kosten-günstig nutzbar gemacht werden kön-nen. Andererseits sind neue Arbeitsplatz-gebiete gezielt und konzentriert an Ortenhöchster Standortgunst zu schaffen, sei-en dies nun Standorte in den Agglome-rationszentren oder andere, verkehrs-technisch hervorragend erschlossene La-gen.

Hierzu seien einige Notwendigkeitenauf der Ebene der raumplanerischen In-strumente und Verfahren stichwortartigaufgeführt:• stärkerer Einbezug der Wirtschaft in die

Planungsprozesse;• Erhöhung der Nutzungsflexibilität ins-

besondere in den Arbeitsplatzgebieten;• Förderung der Umnutzung von beste-

henden Arealen – auch vor dem Hin-tergrund der Altlastenproblematik –durch Anreize wie z.B. Gewährung vonAusnützungszuschlägen oder Steuer-erleichterungen;

• Intensivierung der Zusammenarbeit inder Raumplanung über die Gemeinde-und Kantonsgrenzen hinweg, um ver-mehrt an Potenzialen orientierte räum-liche Schwerpunkte bei den Arbeits-platzgebieten bilden zu können;

• Ausräumung von Widersprüchen zwi-schen Raumplanung und Umwelt-schutz;

• weitere Anstrengungen zur Verfah-rensbeschleunigung.

Wenn die Raumplanung in diesemSinne ihre Aufgaben löst – und sie hat jabereits vieles in diese Richtung unter-nommen –, kann sie gute räumliche Vor-aussetzungen für die Wirtschaft schaf-fen, ohne ihren umfassenden Auftrag zugefährden. Der Weg ist somit offen füreine neue Partnerschaft zwischen Wirt-schaft und Raumplanung. ■■

Literaturhinweise

• H. Flückiger, D. Wachter: Wettbewerbs-fähigkeit der Schweiz – auch eine raumpla-nerische Herausforderung. In: Die Volks-wirtschaft, Nr. 6/96, S. 40-45.

• E. Staehelin-Witt, Hj. Blöchliger: Marktwirt-schaftliche Reformvorschläge: Unterstützensie die Raumplanung? Studie im Auftrag desBundesamtes für Raumplanung, Bern 1995.

• E. Staehelin-Witt, R.M. Plattner: Wirtschaftund Raumplanung - Beziehungen, Konflik-te, Lösungen. Studie im Auftrag des Bun-desamtes für Raumplanung, Bern 1998.

• F. Wegelin: Instrumente und Verfahren derRaumplanung. In: Die Volkswirtschaft, Nr.12/89, S. 17-22 (vgl. hier insbesondere dieAusführungen über den ordnungspoliti-schen Charakter der Raumplanung).


Grundsätzliches

Tagung Wirtschaftund Raumplanung

Dienstag, 27. Oktober 1998,09.50-17.00 UhrLandhaus Solothurn

Letzte Anmeldemöglichkeit:Fax: 031 380 76 67Tel: 031 380 76 66

Herr Müller, im jüngsten Wirtschafts-politischen Jahrbuch, mit welchemder Schweizerische Handels- und In-dustrie-Verein (Vorort) alljährlich diehiesige Wirtschafts- und Standortpo-litik kritisch kommentiert, findet dieRaumplanung kaum noch Erwäh-nung. Ist dieser Politikbereich bedeu-tungslos geworden oder hat er seineHausaufgaben so gut erledigt, dasser nicht mehr kritisiert werden muss?Die Raumplanung ist keineswegs bedeu-tungslos geworden. In der aktuellenStandort- und Wirtschaftspolitik ist dieRaumplanung ein Faktor in einem ganzenPaket - zusammen z.B. mit der Steuerpo-litik, Bildungspolitik, Verfügbarkeit vonArbeitskräften. Alle zusammen machendie Qualität des WirtschaftsstandortesSchweiz aus. Eine ausgewogene Raum-planung erachte ich als ausserordentlichwichtig. Ein bedürfnisorientiertes Raum-planungsgesetz muss die dringend not-wendigen Rahmenbedingungen definie-ren, wie Verfügbarkeit von Boden, Nut-zungsvorschriften, Freihalteflächen. Die-ses Gesetz muss die für die Wirtschaft sowichtige Handlungssicherheit gewährleis-ten.

Wie beurteilen Sie die Raumplanungkonkret aus der Sicht von Sulzer? Fin-den Sie heute quantitativ genügendFlächen mit den gewünschten quali-tativen Eigenschaften? Quantitativ findet Sulzer genügendFlächen. Schon deshalb, weil Sulzer überviele Areale verfügt. Ausschlaggebendwerden in Zukunft bei allen Unterneh-men in der Frage der Standortwahl vor al-lem die qualitativen Aspekte sein. DieSchweiz verfügt heute über genügendqualitativ gute, für die Wirtschaft geeig-nete Flächen. Wäre dies nicht der Fall,würde sie die Industrie andernorts, d.h.im Ausland, suchen und finden. Dannentstünden eben auch dort die Arbeits-plätze.

Man hört immer wieder, die Schweizsei gebaut. Ich bin nicht dieser Meinung:Die Schweiz ist nicht gebaut. Der kon-

stante Wandel in der Wirtschaft und in al-len Lebensbereichen verändert auch dieRaumbedürfnisse ständig. Dabei scheintmir der Bedarf an Flächen für Werkstät-ten, für Fabriken rückläufig. Es wird ehermehr Flächen brauchen für Büros, fürDienstleistungen - und zwar in einer ganzanderen Art als wir es heute kennen.Dazu drei Stichworte: virtuelle Unterneh-mung, Informatik/Internet, Forschung.Qualitativ wird der Lagefaktor ausschlag-gebend sein - Kundennähe, Verkehrser-schliessung, Zugang zu Hochschulen undErholungsgebieten. Entscheidend für dieQualität einer Lage ist die wirtschaftlicheNutzungsmöglichkeit. Hier hat noch vie-les in Richtung einer offenen Nutzung zugeschehen.

Glauben Sie, dass sich der quantitati-ve Flächenbedarf in der Wirtschaftdurch anhaltende Fortschritte in derFlächenproduktivität auch auf langeFrist stabilisiert oder gar verringert?Oder kann der Konjunkturauf-schwung rasch wieder einen Engpassherbeiführen?Wenn es gelingt, die heute bebauten,aber nicht mehr genutzten Flächen soumzunutzen, dass man die Standortemöglichst nutzungsoffen verwendenkann, dann haben wir genügend Raum.Wenn aber der bestehende Raum wegenunflexibler, den Wandel der Bedürfnisseverkennender gesetzlicher und verord-nungsmässiger Vorschriften nicht umge-nutzt werden kann, wird die Wirtschaftneue Flächen brauchen, um ihre Tätigkeitin den ihren Bedürfnissen angepasstenImmobilien ausüben zu können. Und die-se Flächen befinden sich dann im heuteunbebauten Gebiet. Da stellt sich dochdie raumplanerische Frage, ob das richtigist. Ich meine, in das unbebaute Gebietausweichen, wäre falsch. Wir würden be-


Standortattraktivität: «Die Qualitätdes Lebensraumes ist sehr wichtig!»

Interview mit Erich Müller, Mitgliedder Konzernleitung Sulzer AG,Nationalrat (FdP, ZH), Winterthur

Interview

Sulzer-Areal in Winterthur (Foto: Sulzer Management AG)

weisen, dass die Politik wegen Unbeweg-lichkeit vernünftige Lösungen verbaut.Wenn wir die sinnvolle Umnutzung nichtschaffen, haben wir überdies brachlie-gende Flächen an hervorragenden Lagen– ein volkswirtschaftlicher Unsinn.

Ist die Raumplanung für Sie heuteprimär ein Hindernis, oder sehen Siesie als ermöglichenden Faktor, derzwischen kontroversen Interessen-und Rechtsbereichen Ausgleichschafft und dadurch Investitionenletztlich erleichtert?Ich habe nicht den Eindruck, dass dieRaumplanung oder die Regionalplanung– und mit der verkehren wir ja vor allem– die Dinge erleichtern. Aber ich bin trotz-dem der Überzeugung, dass es eine Re-gionalplanung braucht. Denn Richtlinienund Regeln sind zweifellos notwendigund – wenn sie freiheitlich gestaltet sind– von grösstem Nutzen. Betrachtet manallerdings die Institutionen der Regional-planung und schaut, wer darin den Tonangibt, so findet man praktisch keine Ver-treter der Wirtschaft. Sie finden nur Leu-te aus den Behörden, aus den Verbändenund Planer.

Die Raumplanung möchte ja den Dia-log mit der Wirtschaft verstärken.Auf Seiten der Raumplanung hatman allerdings auch häufig den Ein-druck, dass sich die Wirtschaft nursehr schwer dazu motivieren lässt. Da bin ich aber erstaunt. Bei Sulzer ist dasGegenteil der Fall. Wir haben zur Öff-nung unserer Areale in Winterthur einenaufwendigen Prozess mit unzähligen öf-fentlichen Veranstaltungen durchge-macht. Wir waren immer bereit, eng mitden Behörden und der Öffentlichkeit zu-sammenzuarbeiten. Wir haben auch vonunserer Seite her klar gesehen, dass fürAreale dieser Grössenordnung ein höhe-res öffentliches Interesse besteht. AlsKonzernleitungsmitglied, das für dieseAreale zuständig war, muss ich sagen,dass ein Dialog mit der Raumplanungdringend notwendig ist. Erstens, damitman Möglichkeiten nutzen und schaffenkann. Und zweitens, damit Behinderun-gen behoben werden können, und wirhaben leider Behinderungen.

Können Sie diese Behinderungen be-nennen?Nehmen wir nochmals das Sulzerareal in

Winterthur. Da haben wir Vorschläge fürdie Umnutzung gemacht. Daraufhin gabes eine Welle von Einwänden von Ver-bänden, Behörden, Interessengemein-schaften usw. Sie sagten, die Planungkönne nicht der Sulzer überlassen wer-den. Dafür habe ich ein gewisses Ver-ständnis. Das zentrale Sulzerareal isttatsächlich ein Gebiet, dessen Bestim-mung und Gestaltung nicht einfach demGrundeigentümer überlassen werdenkann. Aber am Schluss des Meinungs-bildungsprozesses war ich nicht mehr si-cher, ob uns das Areal eigentlich nochgehört. Da treffen so viele Anliegen auf-einander: Denkmalschutz, Umwelt-schutz, Bauvorschriften usw. Alle wollenihre Ideen durchsetzen; meist gegen dieAbsichten des Grundeigentümers. DieSumme all dieser Einschränkungen wirdzwangsläufig zum Problem. Am Schlussmuss ja auch noch eine gewisse Wirt-schaftlichkeit gegeben sein. Mit diesenBehinderungen können wir die Chancender Umnutzung bestehender, nicht mehrgenutzter Areale nicht wahrnehmen undweichen zwangsläufig in unbebaute Ge-biete aus, und das entspricht nicht denraumplanerischen Zielen. Nebst all demmuss ich auf eine sehr kontraproduktiveEntwicklung, nämlich auf das ProblemVerkehr, bzw. Parkplatzmangel hinwei-sen, auch wenn ich weiss, dass es sichdabei um ein sehr heikles politisches The-ma handelt.

Erkennen Sie auf Seiten der Raum-planung in den letzten zehn JahrenEntwicklungen oder Veränderungen?Ich erkenne eine Entwicklung im positi-ven Sinn. Ich sehe, dass die Behörden, vorallem die Exekutiven, sich einsetzen, dassetwas Zukunftsgerichtetes geschieht. Dasist gut so! Der neue Geist hat sich abernoch nicht genügend «nach unten»

durchgesetzt. Sobald es konkret wird,zwei Stufen weiter unten, kommen alldiese Vorschriften. Zugegeben, es ist bes-ser und schneller geworden mit der Ertei-lung von Bewilligungen. Das Problemliegt bei den Legislativen. Die Gesetzeund Verordnungen sind noch vergangen-heitsbezogen. Hier haben wir den Schrittzur offenen Planung noch nicht genü-gend vollzogen. Auch heute noch wer-den in den Parlamenten Vorstösse einge-bracht, welche die Schweiz zum Museummachen wollen, den Wandel nicht erken-nen und die zukünftige Weiterentwick-lung mehr verhindern als fördern. Darü-ber hinaus sind die missbräuchlichen Ein-sprachen, also den eigentlichen Pla-nungs- und Bewilligungsverfahren nach-gelagert, ein grosses Problem. Denn vorallem die dadurch verursachten Zeitver-zögerungen kosten viel Geld. Wenn wirin diesem Punkt nicht weiterkommen,wird eben nicht investiert. Die bedauerli-che Konsequenz: Es entstehen keine neu-en Arbeitsplätze.

Was sollten die Behörden zur Förde-rung der Umnutzung von bestehen-den Arealen tun?Es ist das Problem der Nutzungsein-schränkungen zu lösen. Wir müssen zueinem neuen «Zonenordnungsdenken»kommen. Zonen nur für Industrie, nur fürDienstleistungen oder nur für Büros ma-chen keinen Sinn mehr. Wir brauchenVielfalt, Offenheit, Mischung. Allerdingssoll nicht einfach alles erlaubt sein. ImWohnbereich beispielsweise darf mankeine immissionsträchtige Industrie an-siedeln. Man müsste also eher definieren,was in einem bestimmten Gebiet nichtmöglich sein darf. Innerhalb dieses Rah-mens müsste aber ein möglichst grosserNutzungsspielraum bestehen. Zudemsollte der Markt stärker mitspielen kön-


Interview

«Richtlinien und Regeln sind notwendigund – wenn sie freiheitlich gestaltet sind– von grösstem Nutzen.»

nen und bestimmen, was an einen Orthinkommt oder nicht. Dann müssten dieunzähligen Bauvorschriften geändertwerden. Heute ist in den Bauvorschrifteneinfach zu viel Überflüssiges geregelt.

Auch braucht es eine Änderung in derFrage der Erschliessungskosten. In Win-terthur haben wir das Problem, dass unsdie Stadt bei Umnutzungen alles und je-des verrechnen will. Dafür habe ich imPrinzip Verständnis. Die Erschliessungs-kosten müssen wir auch auf der grünenWiese bezahlen. Nur sind sie dort viel tie-fer. Im Endeffekt ist das Bauen auf dergrünen Wiese dann eben günstiger. Dasdarf doch nicht sein, wenn wir die Um-nutzungen fördern und möglichst dieVerbauung von Freiflächen reduzierenwollen. Und das muss doch auch im In-teresse des Gemeinwesens liegen.

Schliesslich ist noch die Altlastensa-nierung zu nennen. Was hier heute vonuns verlangt wird, ist übertrieben, ja un-sinnig. Wir müssen vernünftigere Lösun-gen finden, die Umnutzungen nicht völ-lig verhindern.

Die Raumplanung möchte parallelzur Siedlungsentwicklung nach in-nen, zur Förderung von Umnutzun-gen innerhalb des Siedlungsraumesauch die Siedlungsausdehnung be-grenzen. Können Sie dieses Ziel alsWirtschaftsvertreter eigentlich unter-stützen?

Ja, ich unterstütze das. Das ist auch poli-tisch akzeptabel und erstrebenswert – im-mer im vernünftigen Rahmen. Ich glaube,dass es ein höheres raumplanerisches In-teresse gibt und geben muss. Wir könnendieses Ziel auch erreichen, aber nur, wennwir grössere Freiheiten in den umzunut-zenden Arealen und Gebieten schaffen.

Erachten Sie einen attraktiven Land-schafts- und Lebensraum auch alsStandortfaktor für die Wirtschaft?Ja, ich bin sehr dieser Meinung. Wir se-hen das bei Sulzer immer wieder – undzwar nicht nur beim Kader. Die Qualitätdes Lebensraumes ist sehr wichtig. Esgeht dabei nicht nur um die freie Land-schaft, sondern vor allem um den Erho-lungsraum und attraktive Siedlungen fürdas Wohnen. Auch die Wälder sind einabsolutes Aktivum. Diese Dinge zählenheute schon relativ viel und werden in Zu-kunft noch wichtiger. Es ist unsere Auf-gabe, für Qualität zu sorgen, um qualita-tiv hochstehende Arbeits-, Wohn- undErholungsräume zu erhalten. Keiner stehtdem anderen nach. Wir brauchen einumfassendes, ganzheitliches raumplane-risches Denken.

Wie beurteilen Sie die schweizerischeRaumplanung im internationalenVergleich? Die Raumplanung ist in der Praxis vonLand zu Land, von Stadt zu Stadt, von

Behörde zu Behörde unterschiedlich.Nehmen wir die Bewilligungen. Da ist dieSchweiz im Schnitt sicher nicht schlechterals Deutschland. Aber wenn wir Hollandund andere EU-Staaten nehmen, dann istdort der Aufbruch einfach grösser als beiuns. Verglichen mit Asien liegen natürlichWelten dazwischen. Doch wir müssenuns auch nicht mit Malaysia vergleichen.Innerhalb von Europa würde ich sagen,liegen wir im Durchschnitt. Aber unserZiel ist es doch, nicht nur durchschnittlich,sondern besser zu sein.

Werfen wir noch einen Blick auf daspolitische System der Schweiz, dasauch die Raumplanung mitprägt. Istdie föderale Zersplitterung derSchweiz im Bereich des Bau- und Pla-nungsrechtes aus Ihrer Sicht ein Pro-blem des WirtschaftsstandortesSchweiz?Ich denke, das Föderale ist eine Chance.Die Gemeinden und Städte, die wollen,dass Arbeitsplätze geschaffen und Ge-biete umgenutzt werden, machen ihreRegelungen so, dass ihre Standorte at-traktiv sind. Eine gewisse Konkurrenz istdurchaus am Platz. Rein im formellen Be-reich, z.B. bei der Definition der Ausnüt-zungsziffer, wäre eine Vereinheitlichungnatürlich ein Nutzen für alle. Aber im ma-teriellen Bereich müssen wir die Konkur-renz spielen lassen.

Möchten Sie zum Schluss noch einenspeziellen Wunsch gegenüber derRaumplanung äussern?Ich möchte meine Botschaft zusammen-fassen: Wir müssen schauen, dass wirnicht einfach die ganze Schweiz über-pflästern. Das darf nicht sein, das sind wirden zukünftigen Generationen schuldig.Dazu braucht es ein bedürfnisorientier-tes, flexibles Raumplanungsgesetz. Wirbrauchen die drei HauptzonenzweckeBaugebiet, Landwirtschaftsgebiet undSchutzgebiete. Wir dürfen dabei dieSchweiz aber nicht zum Schutzgebiet er-klären. Im Interesse eines intakten Le-bens- und Erholungsraumes müssen wirim Baugebiet dafür sorgen, dass die Um-nutzung bestehender überbauter Arealeeinfacher, d.h. hindernisfreier abläuft undinteressanter wird. ■■

Interview: Daniel Wachter, Bundesamt fürRaumplanung, Bern; Fotos: Markus Senn,Wabern


Interview

«Heute ist in den Bauvorschriften einfachzu viel Überflüssiges geregelt.»

Konflikte zwischenWirtschaft und Raum-planung

Die Raumplanung muss die unterschied-lichen Interessen am knappen Gut Bodenim gesamtgesellschaftlich optimalen Sin-ne aufeinander abstimmen. Die Wirt-schaft ist einer von mehreren raumwirk-samen Akteuren in diesem Prozess derAbstimmung. Die Ziele und Massnahmender Raumplanung auf der einen Seite unddie Anliegen der Wirtschaft auf der an-deren Seite führen immer wieder zu Kon-flikten. Ein Teil dieser Konflikte liegt indem Auftrag der Raumplanung selbst be-gründet. Ein anderer Teil ist auf – ver-meidbare – Defizite im Zusammenspielzwischen Wirtschaft und Raumplanungzurückzuführen. Auf einer ganz generel-len Ebene lassen sich diese wie folgt um-reissen: • Arbeitsweise und Instrumente der

Raumplanung sind noch zu stark aufZuwachs und weniger auf Erneuerungausgerichtet.

• Die raumwirksamen Massnahmen wer-den nicht in allen Bereichen zielgerich-tet und kohärent eingesetzt.

• Instrumente in anderen raumwirksa-men Politikbereichen laufen raumpla-nerischen Bemühungen entgegen.

• Auseinandersetzungen werden oftnach ‹hinten› auf die Ebene der Ein-spracheverfahren verlagert, mit denentsprechenden Unwägbarkeiten fürdie Unternehmen.

• Die kurzfristige Optik der Wirtschaftkollidiert mit dem langfristigen Hori-zont der Raumplanung.

Gleichzeitig ist festzuhalten, dass esnicht ‹die› Beziehungen und ‹die› Kon-flikte zwischen Wirtschaft und Raum-planung gibt. Bedürfnisse und Konfliktesind unterschiedlich, je nachdem welcheBranche und welche Ebene (in der Band-breite von der Gesamtwirtschaft bis zumEinzelbetrieb) angesprochen wird. Verse-hen mit diesem Vorbehalt werden im Fol-genden vier Handlungsfelder aufgezeigt,

mittels derer das Zusammenwirken zwi-schen Wirtschaft und Raumplanung ver-bessert werden kann.

Strategien und Lösun-gen

Handlungsfeld 1: Besserer Einbezugund Teilnahme der Wirtschaft amPlanungsprozess

Die Wirtschaft muss an der Raumplanungteilnehmen. Der gelegentliche und fall-weise Einbezug der Wirtschaft in dieRaumplanung muss durch eine dauerndeund institutionalisierte Zusammenarbeitersetzt werden. In der hoheitlichen staat-lichen Planung sind der institutionalisier-te und förmliche Einbezug sowie dieZusammenarbeit – Art. 4 RPG verlangt jazwingend die Mitwirkung – möglich undzweckmässig. Auf der Ebene des Pla-nungsprozesses muss der Einbezug vonder Ebene der Leitbilder und Richtpla-nung bis hin zur detaillierten Ausgestal-tung der Zonen- und Bauvorschriften rei-chen. Auf der Ebene der Akteure ist dieWirtschaft stufen- und sachgerecht vomBranchenverband bis zum Einzelbetriebeinzubinden.

Die Raumbeobachtung ist des Weite-ren als Früherkennung und Frühwarnungfür alle raumwirksamen Akteure auszu-bauen. Neue Strömungen und Anliegenkönnen hier frühzeitig eingebracht und

beurteilt werden, bevor sie zu Konfliktenführen, die sich nur noch schwer lösenlassen. Raumbeobachtung und Control-ling sollten die folgenden Bereiche um-fassen:• eine Vollzugsbeobachtung respektive

ein Controlling der raumwirksamenMassnahmen, des eingesetzten Instru-mentariums der Raumordnung und derRaumplanung (Richtpläne, Nutzungs-pläne etc.) sowie Empfehlungen fürden Einsatz besser geeigneter Instru-mente;

• eine allgemeine Raumbeobachtung zurÜbereinstimmung zwischen raumpla-nerischen Zielen und tatsächlicher Ent-wicklung;

• eine Frühwarnung von neuen, nochnicht ausreichend dokumentierten Ent-wicklungen.

Handlungsfeld 2: Verfahrensdauer -Verflüssigung von Grund und Boden

Die Verfahrensdauer ist auf allen Ebenenund in allen Bereichen zu verkürzen. DasBaubewilligungswesen – hier verstandenals das wegleitende und zusammen-fassende Bewilligungswesen für Neubau,Umbau und Betrieb von Bauten und An-lagen – ist zwar in den letzten Jahren aufallen Stufen eingehend analysiert wor-den; Verbesserungen wurden erkanntund bereits auch umgesetzt. Weitere Ver-besserungen lassen sich in Zukunft je-doch erzielen mittels:


Verminderung der Konflikte zwischenWirtschaft und Raumplanung

■ Rolf M. Plattner und Elke Staehelin-Witt, Plattner Schulz Partner AG undB,S,S. Volkswirtschaftliche Beratung,Basel

Neuangelegter Industriekomplex in einem Gebiet mit grossen Flächenreserven

Forschungsergebnisse

• Anwendung der ‹best-practice›: die ei-genen Prüfungsverfahren auf Grundder guten Erfahrungen anderer Kanto-ne und Gemeinden verbessern;

• laufende Überprüfung der Berechti-gung baurechtlicher und baupolizeili-cher Vorschriften;

• weitere Vereinheitlichung von Normenund Begriffen, eventuell auch von Ge-setzen;

• Simulieren und Durchspielen von raum-wirksamen Massnahmen und Geset-zesbestimmungen (z.B. Zonenvor-schriften) an konkreten Fällen vor derenInkraftsetzung.

Probleme lassen sich zudem in den –der technischen Prüfung nachgelagerten– Einsprache- und Beschwerdeverfahrenorten. Eine steigende Zahl an Rekursen,die zunehmende Komplexität der Sach-verhalte und die terminlichen Unwägbar-keiten prägen die Kritik. Hier müssen infolgender Richtung Verbesserungen er-zielt werden:• weitere Verfahrensbeschleunigung und

Vereinfachung im Rekurswesen allge-mein (Verfahrensbündelung, Verfah-renssprünge usw.);

• Vereinfachungen des zu viele Stufenumfassenden Rekurswesens;

• Fristensetzung für die einzelnen Ge-richtsinstanzen.

Grund und Boden sind durch die Kor-rektur fiskalischer Defizite zu verflüssigen.Im Vordergrund steht die Korrektur inzwei Bereichen:• Die Besteuerung sollte dem Wert des

baureifen Landes angepasst werden,um die Verflüssigung von Bauland zufördern.

• Die Grundstückeigentümer solltennach Massgabe der vollen Erschlies-sungskosten belastet werden. Dies alsMassnahme gegen die Landhortungund um Anreize für eine rasche Über-bauung bzw. volle Ausschöpfung deszulässigen Nutzungsmasses zu schaf-fen und den Druck zu senken, zusätzli-ches Bauland für die weitere Überbau-ung zu erschliessen.

Handlungsfeld 3: Neue Akzente zurSiedlungserneuerung

Ein häufig anzutreffender Mangel heuti-ger Planungen sind die starren und ein-

seitig auf den ‹Neubau› ausgerichtetenRegelungen. Es müssen neue Problemlö-sungsverfahren und Instrumentarien fürMassnahmen im Sinne der Grundzügeder Raumordnung Schweiz gefundenwerden. Im Vordergrund stehen für dieRaumplanung die folgenden beiden Stra-tegien:

Leitlinien sind zu definieren undHandlungsspielräume zu öffnen, als ge-meinsame Strategie unter neuen Rah-menbedingungen. Die Leitlinien sind ver-mehrt anzuwenden, anstelle starrer, fina-ler Sollzustände, die ihrerseits Ausdruckeines überholten Planungsverständnissessind. Wesentlich ist, dass diese Leitlinienuntereinander nicht im Widerspruch ste-hen. Handlungsspielräume müssen dietechnisch zweckmässigen, wirtschaftlichtragbaren, rechtlich zulässigen und poli-tisch erwünschten Tätigkeitsfelder imHinblick auf die anzustrebende räumli-che Entwicklung definieren. Beides mussunter Einbezug aller Partner erfolgen, umden Dialog und die Konsensbildung si-cher zu stellen. Den geeigneten Rahmenbilden die beiden Instrumente ‹Leitbild›und ‹Richtplan›, bei denen der Dialog alsTeil der Erarbeitung ebenso wichtig istwie das endgültige Ergebnis selber.

Bei anspruchsvollen Projekten derStadterneuerung sind zwei- oder mehr-stufige Planungswege zu suchen. In einerersten Phase werden grundsätzliche Si-cherheiten bezüglich Art, Mass und Lageder Nutzung vermittelt sowie weitere –das Projekt gefährdende – Randbedin-gungen (meist Grundsätze der Gestal-tung, Wohnanteil, Parkierung usw.) ver-bindlich festlegt. In den folgenden Pha-sen steht das eigentliche Bauprojekt zurPrüfung und Bewilligung an, Grundsatz-entscheide aus der ersten Phase könnenauf dieser Stufe nicht mehr angefochtenwerden. Die Rekursverfahren verlaufendemzufolge ebenfalls koordiniert stufen-und sachgerecht.

Handlungsfeld 4: Zielgerichteter Ein-satz von Instrumenten in anderenraumwirksamen Politikbereichen

Die Wirkung der raumplanerischen In-strumente für sich alleine ist teilweise be-schränkt. Notwendig ist die Abstimmungund Ergänzung mit Massnahmen aus an-deren raumwirksamen Politikbereichen.Insbesondere ist dabei zu denken an:

• Vermehrte Koordination und Ausräu-mung von Widersprüchen zwischenRaumplanung und Umweltpolitik;

• Anlastung der externen Kosten im Ver-kehr, um den Zwiespalt zwischen denraumplanerischen Zielsetzungen, wiez.B. Siedlungsentwicklung nach innen,und den faktischen Anreizen zur Sied-lungsausdehnung zu vermindern.

Wege zur Kommunika-tion und Problem-lösung

Der Kommunikation unter den raum-wirksamen Partnern kommt im Rahmeneiner offensiven Raumplanung und alsTeil einer ‹urban policy› besondere Be-deutung zu. Die Planungsprobleme, dieLösungsebenen und die raumwirksamenStrategien sind allerdings zu vielfältig undzu verschieden für eine universale, allseitsgeeignete Dialogform. Auf den einzelnenEbenen sind hinsichtlich Organisationund Methode schwergewichtig die fol-genden Akzente zu setzen:• Ebene Bund: Institutionen wie der Rat

für Raumordnung als Leitgremium undGesprächsplattform;

• Ebene Kantone: Akzente im Rahmender Richtplanung, wobei die Richtpla-nung mit der kantonalen Wirtschafts-förderung widerspruchsfrei abge-stimmt werden muss;

• Ebene Stadt: massgeschneiderte Zu-sammenarbeit, welche die spezifischenörtlichen Gegebenheiten berücksich-tigt;

• Ebene Mittelstadt: eine durchgängigeKommunikations- und Entscheidstruk-tur, welche die Vorteile der meist nochüberschaubaren örtlichen Verwaltungausnützt;

• Ebene Dorf: Konzentration auf mög-lichst wenig Institutionen, die bereitsvorhanden und erprobt sind.

Die erfolgreiche Kommunikationzeichnet sich durch Offenheit und Trans-parenz, aber auch durch Konzentrationund Realitätsnähe aus. Ein solcher Dialogerleichtert die Problemlösung; die Ent-scheidfindung innerhalb des demokrati-schen Systems kann er allerdings nicht er-setzen. ■■


Forschungsergebnisse


Kantonaler Richtplan –Richtschnur für dieweitere Planung

Der Richtplan des Kantons Solothurn legtdie künftige Besiedlung und Nutzung desKantons in den Grundzügen fest. Er sollinsbesondere Aufschluss über den Standund die anzustrebende Entwicklung derBesiedlung geben sowie das Siedlungs-gebiet und das nicht zu besiedelnde Ge-biet ausscheiden. Die Standorte von grös-seren Bauten und Anlagen, die wesentli-chen Einfluss auf Umwelt, Verkehr oderRaumordnung haben (wie z.B. geplanteEinkaufs- und andere regionale Dienstleis-tungszentren, Sport- und Freizeitanlagenusw.), werden im kantonalen Richtplanfestgelegt. Deshalb muss dieses Planungs-instrument auf Grund klar definierterSpielregeln flexibel anpassbar und verän-derbar sein.

Der kantonale Richtplan stellt eineMomentaufnahme im räumlichen Ent-wicklungsprozess dar. Er kann und willkein abschliessendes Bild eines bestimm-ten Raumzustandes vermitteln. Vielmehrbegleitet er den ständigen Prozess derräumlichen Veränderung durch behör-denverbindliche Festlegungen und Be-schlüsse. Es liegt in der Natur der Sache,dass nicht jeder Sachbereich in der glei-chen Breite und Tiefe bearbeitet wordenist. Das Setzen von Prioritäten einerseitssowie die unterschiedliche materielle undformelle Ausgangslage in den einzelnenSachbereichen andererseits, haben dieBearbeitungsintensität beeinflusst. In die-sem Sinne bestimmt der kantonale Richt-plan die Richtung der weiteren Planungund Zusammenarbeit zu einem bestimm-ten Zeitpunkt.

Der kantonale Richtplan – konzipiertals räumliches Planungs- und Koordina-tionsinstrument in der Hand der Regie-rung – biegt nun nach mehrjährigem, in-tensivem Dialog mit Gemeinden, Verbän-den, Unternehmen und Privatpersonenauf die Zielgerade ein. Der Regierungsratwird in der zweiten Hälfte dieses Jahresden kantonalen Richtplan genehmigen;

damit wird der Richtplan für die kanto-nalen und kommunalen Behörden ver-bindlich.

Für Private und für die Wirtschaft ist erhingegen nicht direkt verbindlich. Er wirktnur indirekt, indem er auf Grund gewis-ser Aussagen Rückschlüsse auf die künf-tige räumliche Entwicklung und die Stel-lung der Gemeinden innerhalb des Kan-tons zulässt. Dies wiederum kann fürStandortentscheidungen von Belang sein.Der Richtplan schafft mit dieser Auslege-ordnung und den Beschlüssen Transpa-renz und längerfristige Sicherheit, die ins-besondere von Investoren mit Nachdruckverlangt wird.

Raumplanerische Sig-nale für die Wirtschaft

Im kantonalen Richtplan ist ein Haupt-kapitel dem Thema «Siedlung und Wirt-schaft» gewidmet. Dieser Titel ist be-wusst so gewählt worden. Damit solltegegenüber dem weit verbreiteten undunqualifizierten Vorurteil – Raumplanunggleich Verhinderung – ein Zeichen gesetztwerden. Die Festlegungen im Richtplansind nämlich nicht das Resultat einiger

Schreibtischtäter, sondern das Ergebnisintensiver Gespräche mit verschiedenenInteressenvertretern. Die Regelungensind durch zahlreiche und konstruktiveAnregungen aus den zwei Vernehmlas-sungsrunden ergänzt worden. Im Span-nungsfeld zwischen den Forderungen«nichts regeln» bis zu «alles regeln» sinddie Grundanliegen des Kantons in denRichtplan eingeflossen. Damit werden –hoffentlich – klare Signale für die Wirt-schaft ausgesandt.

Der kantonale Richtplan bezeichnetsowohl wirtschaftliche Entwicklungs-schwerpunkte als auch VorranggebieteNatur und Landschaft. Mit diesem Pla-nungsinstrument nimmt der Richtplaneine Interessenabwägung auf der raum-ordnungspolitischen Ebene vorweg. Bei-de hier beispielhaft angeführten Anliegensind gleichwertig und wichtig: intakte Le-bensräume und starke, funktionsfähigeWirtschaftsräume.

Mit den raumplanerischen Festlegun-gen im Richtplan setzt der Kanton für dieplanerische Umsetzung in der Nutzungs-planung – in der Ortsplanungsrevisionoder projektbezogen – klare Signale. Siemüssen von den Adressaten aufgenom-men und in ihre Entscheidungen einbe-zogen werden.

■ Bernard Staub, Chef des Amtes fürRaumplanung Kanton Solothurn,Solothurn

Wirtschaft und Raumplanung

Strategie eines Dialogs der kantonalenRichtplanung mit der Wirtschaft

Standortfaktor Kreuzungspunkt wichtiger Verkehrsachsen: Olten für die Bahn…

Perspektive der Kantone


Kantonaler Richtplanals Grundlage fürStandortabklärungenDer kantonale Richtplan soll für die Wirt-schaft eine Grundlage für räumliche Fest-legungen bieten. So finden sich an ver-schiedenen Orten Hinweise für entspre-chende Entscheidungen. Der Stellenwertdieser Informationen darf sicher nichtüberschätzt werden. Es ist klar, dass Stand-ortentscheide von vielen weiteren Fakto-ren abhängig sind. Aber es ist ein erklär-tes Ziel des Richtplanes, die raumord-nungspolitische Ausgangslage für Stand-ortabklärungen und für die Vorbereitungvon Entscheidungen klar aufzuzeigen.

Im kantonalen Richtplan sind alle Ge-meinden einer sogenannten Gemeinde-kategorie zugeteilt worden. Die Gliede-rung der Gemeinden auf Grund des kan-tonalen Strukturkonzeptes bildet dieGrundlage für einen möglichst zielgerich-teten, effizienten Einsatz der knappen fi-nanziellen und personellen Mittel desKantons. Jede Gemeinde weist unter-schiedliche Entwicklungsvoraussetzun-gen auf. Diese sind künftig bei sämtlichenraumwirksamen Tätigkeiten vermehrt zuberücksichtigen. Es handelt sich um eineAbkehr vom weitverbreiteten Giesskan-nenprinzip: Es ist nicht mehr überall allesmöglich!

Im kantonalen Richtplan werden Ar-beitsplatzgebiete von überörtlicher Be-

deutung definiert. Sie stellen das Rück-grat für die wirtschaftliche Entwicklungdes Kantons dar. Diese Gebiete liegenzentrumsnah, sind gut erschlossen undweisen ein ausgewiesenes Wachstums-potenzial auf. In diesen Gebieten unter-stützt der Kanton die wirtschaftlichenEntwicklungsmassnahmen aktiv mit. Soist auf der Grundlage des kantonalenRichtplanes und auf Initiative des Kantonsdie Planungsarbeit in zwei Gebieten auf-genommen worden. Es handelt sich umeine Planung einer Nachnutzung in ei-nem rund 30 Hektaren grossen Indus-trieareal in der Stadt Olten. In einem an-deren Fall im Schwarzbubenland sollendie vorhandenen Wirtschaftspotenzialezweier Zentrumsgemeinden eruiert unddurch gezielte Massnahmen gestärktwerden. Für solche Planungen kann dieRaumplanung entscheidende Impulseauslösen. Dies erlaubt, das Verständnisbei den «Kunden» der Raumplanung zukorrigieren und positiv zu beeinflussen.Allerdings sind die Möglichkeiten aufGrund der personellen und finanziellenGegebenheiten begrenzt. In jenen Fällen,in denen die Gemeinden oder die Grund-eigentümer bereits selber aktiv werden,kann sich der Beitrag der Raumplanungauf die Begleitung der Planung beschrän-ken. Dagegen ist an bestimmten Stan-dorten eine aktive Rolle einzunehmen.

Zusammenarbeit undAufbau eines Netz-werkes

Die kantonale Fachstelle für Raumpla-nung ist auf eine enge Zusammenarbeitmit verschiedenen kantonalen Fachstel-len angewiesen. In wirtschaftlichen Fra-gen, insbesondere bei konkreten Ansied-lungsprojekten, übernimmt die kantona-le Wirtschaftsförderung die Federfüh-rung. Sie arbeitet als Türöffner und stelltdie notwendigen Kontakte her. Die pla-nerischen Abklärungen erfolgen durchdas Amt für Raumplanung, die steuer-lichen Aspekte beantwortet die kantona-le Steuerverwaltung. Erfolgreiches Zu-sammenarbeiten wird durch gute per-sönliche Beziehungen gestärkt. Solchenweichen Faktoren kommt in vielen Fällenweit mehr Bedeutung zu als tausend Sei-ten gut gemeinter Planungsgrundlagen.

Auszug aus dem Richtplan Kanton Solothurn 1997; Entwurf für die öffentliche Mit-wirkung, Seite 32

Aus der Sicht der Kantone

Um den Puls der Wirtschaft zu fühlen,ist der Einsitz von Vertretern der Raum-planung in verschiedenen wirtschaftsori-entierten Gremien nützlich und notwen-dig. Beispielsweise erleichtern die Diskus-sionen im Wirtschaftsrat – dieser berätden Regierungsrat in wirtschaftspoliti-schen Fragen – und die Kontakte mit die-sen Vertretern das Verständnis für derenAnliegen. Auf der anderen Seite kann ge-zielt auch die raumplanerische Sichtwei-se eingebracht und diskutiert werden.Aber auch die Teilnahme an Veranstal-tungen der Solothurnischen Handels-kammer oder ähnlicher Organisationenuntermauert die Bedeutung solcher Kon-takte für raumplanerische Anliegen.

ProjektbezogeneVerfahrensleitung und-koordination

Mit dem Richtplan gibt der Kanton be-kannt, wo er die wirtschaftlichen Ent-wicklungsschwerpunkte sieht. Gleichzei-tig bietet er seine Hilfe bei der Planungund Vorbereitung konkreter Vorhaben

an. Die Verordnung über die Verfahrens-koordination regelt das Vorgehen undsichert eine effiziente Projektbegleitung.Dieses Angebot richtet sich an alle Inves-toren, die grössere und komplexe Projek-te im Kanton Solothurn realisieren wol-len. Diese Dienstleistung ist – seit 1992 –eine Antwort auf die Forderungen derWirtschaft zur effizienten und koordi-nierten Abwicklung von Planungs- undBaubewilligungsverfahren. Auf einen ein-fachen Nenner gebracht: Unterstützungkommt vorrangig Projekten in den wirt-schaftlichen Schwerpunktsgebieten zu.

Das Rezept für die erfolgreiche ver-waltungsinterne Abwicklung komplexerBewilligungsverfahren kann unter denStichworten «klare Führung» und «um-fassende Koordination» zusammenge-nommen werden. Gemäss einer Studie –sie vergleicht die Bewilligungsverfahren infünf Kantonen für die neuen Paketver-teilzentren – hat der Kanton Solothurndie Aufgabe überzeugend gelöst. Für dieVerfahrensleitung wurden ein Projektlei-ter Gesamtkoordination aus dem Amt fürRaumplanung und ein TeilprojektleiterUmwelt aus dem Amt für Umweltschutzbestimmt. Die speditive Abwicklung wur-de durch die interdepartementale Chef-

beamtenkonferenz (Konferenz der Ämteraus den Bereichen Bau, Umwelt undWirtschaft) begleitet und beaufsichtigt.Das optimale Zusammenwirken aller Be-teiligten erlaubte die Durchführung allernotwendigen Prüfungen und die Ertei-lung der erforderlichen Bewilligungen in-nert kürzester Zeit. Zwischen dem Ar-beitsbeginn des Planerteams und demSpatenstich lagen nur zwölf Monate.

Partnerschaft gezieltnutzenRaumplanung und Wirtschaft sind nichtGegensätze. Es braucht von beiden Sei-ten die Bereitschaft, den Partner kennenzu lernen und seine Anliegen zu respek-tieren. Mit dem kantonalen Richtplan liegtein behördenverbindliches Planungsin-strument auf dem Tisch, das für wirt-schaftliche Entscheidungen nützliche In-formationen auf der raumordnungspoli-tischen Ebene vermittelt. Für die Umset-zung konkreter Vorhaben stehen für diespeditive Abwicklung der Planungs- undBaubewilligungsverfahren bewährte Vor-gehensweisen zur Verfügung, man musssie nur noch gezielt nutzen. ■■


Standortfaktor Kreuzungspunkt wichtiger Verkehrsachsen: …Egerkingen für den motorisierten Verkehr

Aus der Sicht der Kantone

Die Zahl und die Fläche von unter- odernicht genutzten Industrie- und Gewerbe-arealen nehmen zu; lediglich zwei Drittelder eingezonten Industrieareale sind ak-tuell überbaut. Zudem wird die möglicheAusnützung nicht erreicht, woraus eineaktuelle Baureserve von 40 bis 80 Mio. m2

Bruttogeschossfläche resultiert. Nach ei-ner Schätzung liegen in der Schweiz min-destens 10 Mio. m2 Industrie- und Ge-werbeflächen (Areale) brach. Prognosenbeziffern die Leerflächen (Brachen) bis insJahr 2005 mit bis zu 49 Mio. m2 Brutto-geschossfläche.

Auch ohne flächendeckende Statistiksteht fest, dass einerseits die Brachflä-chen weiterhin zunehmen werden undanderseits nicht mehr alle leeren Flächenwieder verwertet werden können – dieswegen geringer Nachfrage oder ungenü-gender Eignung des Areals.

Die gegenwärtigen wirtschaftlichenProzesse – neue Produktionsformen, Glo-balisierung, europäische Integration –verschärfen die Standortkonkurrenz un-ter den europäischen Städten und Stadt-regionen. In diesem Umfeld erlangt dieUmnutzung von Industriebrachen einestrategische Bedeutung. Der Raumpla-nung kommt hierbei die Aufgabe zu, me-thodische Hilfen für die regionale undüberregionale (eventuell sogar nationale)Wirtschaftsförderung anzubieten.

HaushälterischeBodennutzung durchUmnutzung von unter-nutzten Flächen

Die «Grundzüge der RaumordnungSchweiz» sind gewissermassen dieschweizerische Antwort auf die Globali-sierung und auf die europäische Konkur-renz der (Kern-) Städte und der Standor-te. Raumordnungspolitisch massgebendist die Forderung nach der haushälteri-schen Bodennutzung. Das Postulat derSiedlungsentwicklung nach innen ist des-halb breit abgestützt. Auf diese Weisesoll der steigende Verbrauch von Res-sourcen aufgehalten und die ausufernde

Bebauung in den Landschaftsraum ein-gedämmt werden. Künftige Nutzungsan-sprüche sind prioritär innerhalb des be-stehenden Bebauungsgebiets zu realisie-ren.

Die Begrenzung des Siedlungswachs-tums ist eine spezifische Strategie derSiedlungserneuerung. Innenentwicklungheisst bei weiter steigenden Ansprüchennach Nutzflächen, den Bedarf innerhalbdes bebauten Gebiets zu decken, mittelsUmnutzung von unter- oder nicht ge-nutzten Flächen und mittels qualifizierterVerdichtung. Neue Nutzungen sollen prio-ritär auf diesen Flächen angesiedelt wer-den. Rein (bau)rechtlich ist diese Bevor-zugung nicht möglich, weil innerhalb derBauzone ein Recht auf Baubewilligungbesteht und keine Privilegierung (Rechts-gleichheit) eines bestimmten Areals zuläs-sig ist. Allerdings kann die zuständigeBehörde vorausschauend Entwicklungs-konzepte erarbeiten, um interessiertenInvestoren konkrete Vorschläge zur An-siedlung neuer Nutzungen unterbreitenzu können.

Aktuelle Umnutzungs-praxis

Die vorhandenen Planungsinstrumente(vor allem Bau- und Zonenordnungen)können eine gezielte Siedlungserneue-rung wenig steuern. Sie regeln haupt-sächlich die Neubebauung. Und sie lassenbei veränderten Verhältnissen keine odernur geringe Entwicklungsspielräume zu.So erlaubt die geltende Rechtslage – imHinblick auf eine Um- oder Neunutzungvon Industriebrachen – in den meistenFällen keine wesentlich andere Nutzung(Art und Mass) als die bisherige. Folglichwird eine zweckmässige und schnelle Re-strukturierung der betroffenen Areale er-schwert. Die Wiederverwertung von In-dustriebrachen ist weder methodischnoch rechtlich generalisierbar: Lösungenmüssen grundsätzlich fallspezifisch erar-beitet werden. Für deren Realisierung istvorab der Wille zum politischen undbehördlichen Handeln erforderlich. NeueReglemente allein garantieren noch keineschnellere Verwertbarkeit von Brach-flächen. Ausserdem versuchen Besitzervon brachliegenden Liegenschaften mitunrealistischen oder unrealisierbaren Vor-stellungen über Umnutzungen eine ma-

ximale Bodenverwertung zu verwirkli-chen.

Die aktuelle Praxis der Umnutzungzeigt, dass an zentralen Lagen (z.B. inZürich, Bern, Basel, Baden, Winterthur)beispielhafte Planungen durchgeführtwerden. Nur reagiert die jeweilige Markt-lage schneller, als die Planung sich deter-minierend darauf einstellen könnte. Oftvermögen gute Planungen die konkreteNeunutzung einer Brache nicht zu garan-tieren. Das spezifische Standortmarketingwird deshalb für Behörden und Investo-ren zentraler Bestandteil der Siedlungs-entwicklung und der Wirtschaftsförde-rung. Insbesondere trifft dies für alle Bra-chen zu, die sich nicht an zentralen oderan anderen privilegierten Standorten be-finden. Hier muss von der Raumord-nungspolitik eine aktive Erneuerungspla-nung geleistet werden.

Eines der Hauptprobleme bei der Re-vitalisierung der Industriebrachen stellenvorhandene Altlasten dar, die durch Ab-lagerungen, durch falsches Verhaltenwährend der Produktion oder durch Stör-fälle entstanden sind. Die Beseitigung derAltlasten hat eine technische und eine fi-nanzielle Komponente: Trotz guter Stand-ortqualität kann eine Revitalisierung derBrache (in absehbarer Zeit) in Frage ge-stellt sein.

Verschiedene Hindernisse beeinträch-tigen die Umnutzung von Industriebra-chen: geltende Planungsinstrumente, diezu wenig Handlungsspielraum gewäh-ren; mangelnde behördliche Bereitschaft,speditiv zu handeln; zu hohe Bodenprei-se; fehlende Nachfrage; Standortmängel;hohe Kosten wegen Altlasten oder kom-plizierte Eigentumsverhältnisse.

Möglichkeiten und Verfahren, umeine Umnutzung von Industriebrachen zuermöglichen, sind bereits vorhanden:Etwa Entwicklungskonzepte (Entwick-lungsschwerpunkte in Bern und Luzern)und Gestaltungspläne und Sonderbau-vorschriften (in Zürich).

Standortbedingungenund Flächenmanage-ment

Für die mögliche Wiederverwertung vonIndustriebrachen ist wesentlich, ob undwelches Entwicklungspotenzial einer Bra-


■ Andreas Herczog, Herczog Hubeli Ar-chitekten, Zürich

Strategie der Siedlungsentwicklung nach innen

Umnutzung von Industriebrachen

Industrieareale im Wandel

che ausgewiesen werden kann. Entwick-lungspotenziale sind:• Wiedernutzung (ähnliche Betriebe wie

vorher);• Zwischennutzung (Übergangsnutzun-

gen: z.B. Freizeit, Ateliers, Kulturbetrie-be, Werkstätten);

• Umnutzung (neue, meistens gemischteNutzungen);

• keine zukünftige Nutzung (Freiflächeoder minimale Gestaltung der Fläche).

Entscheidend für die Entwicklungspo-tenziale sind die Standortvoraussetzun-gen Erschliessungsqualität, Zentralitätund Qualität des Umfelds, adäquater Bo-denpreis und Verfügbarkeit des Areals,planerische und rechtliche Vorgaben, vor-handene Altlasten und Altbauten sowiekonkrete Marktbedingungen und poli-tische Rahmenbedingungen (Zeitbedarffür Verfahren).

Die Problematik der zunehmendenBrachflächen stellt insbesondere metho-disch neue Anforderungen an die Raum-ordnungspolitik und an die Raumpla-nung; sie verlangt eine neue Form desFlächenmanagements und der Nutzungs-steuerung. Die kommunale und die kan-tonale Raumplanung müssen für vorhan-dene (und auch für zu erwartende) Indus-triebrachen eine Eignungsprüfung vor-nehmen, die eine Wiederverwertung klä-ren kann. Hierzu sind das mögliche Ent-wicklungspotenzial und die Standortbe-dingungen abzuschätzen. Etliche Indus-triebrachen werden keine spezielle För-

derung erfahren. Diese sind gewisser-massen dauernd zwischen- oder unge-nutzt. Auf kommunaler Ebene sind danngestalterische Überlegungen anzustellen,wenn diese Flächen – durch einen Prozessder Verslumung – die Siedlungs- undWohnqualität gefährden könnten.

Strategien und Mass-nahmen zur Umnut-zung von Industrie-brachen

Die nachfolgenden exemplarischen Stra-tegien und Massnahmen skizzieren prag-matische Vorschläge, die die Chancen ei-ner Umnutzung von Brachflächen anvi-sieren. Sie wollen zudem das Problembe-wusstsein gegenüber den zunehmendenBrachflächen, die nicht mehr nur eine An-gelegenheit der Eigentümer sind, schär-fen.

• Ergänzung des kantonalen Richt-plans. Es ist zu klären, wie die Standort-gunst verbessert werden kann und womögliche Arbeitsplatzstandorte (realisti-scherweise) auszuscheiden sind. Des Wei-teren ist zu prüfen, wie die Nutzungsre-serven im überbauten Gebiet zweckmäs-sig aktiviert werden könnten.

• Raumbeobachtung. Die Methodesoll den Kantonen ermöglichen, «Signa-

le» frühzeitig zu erkennen und zu inter-pretieren. Anschliessend ist die Fragenach der künftigen Entwicklung zu be-antworten.

• Standortmarketing. Eine Institution,die organisatorisch und finanziell auf derKooperation zwischen öffentlicher Handund Privatwirtschaft beruht, soll denStandort vermarkten.

• Interkommunale und grenzüber-schreitende Zusammenarbeit. NeueFormen regionaler Zusammenarbeit (ver-netztes Städtesystem) sowie neue Mög-lichkeiten zum Engagement von privatenInvestoren (developer) sind zu verwirkli-chen.

• Konzeptionelle Massnahmen. ImSinne eines Richtplans ist für die zukünf-tige Nutzung des Gebiets ein Konzept zuentwickeln. So könnten beispielsweise«Innenentwicklungsbereiche» ausge-schieden werden.

• Verfahrensvereinfachung. Generellsollen – unter Berücksichtigung raumpla-nerischer und ökologischer Anforderun-gen – Verfahren und Vorschriften, die sichmeist auf die Regelbauweise und nichtauf Umnutzungen beziehen, flexibilisiertund vereinfacht werden.

• Dialog Raumplanung - Wirtschaft.Die Public-Private-Partnership zwischenBehörden der Raumordnung und inves-tierender Wirtschaft ist zu institutionali-sieren. ■■


Brachflächen im bebauten Raum – Zeugen des tiefgreifenden Strukturwandels in Industrie und Gewerbe

Industrieareale im Wandel

Ziel der Nutzungsplanung muss sein, Ter-rain für die gewerbliche Nutzung soweitvorzubereiten, dass eine Realisierungohne Verzug zu jeder Zeit möglich ist undalle planungsrelevanten Bedingungenund Auflagen für das Areal bekannt sind.

Diese Zielsetzungen erlangen heuteeine immer grössere Bedeutung, wollenGewerbeareale im europäischen Ver-gleich bestehen können. Mit der in Arti-kel 15 und Artikel 19 des Bundesgesetzesvom 22. Juni 1979 über die Raumpla-nung festgeschriebenen Erschliessungs-pflicht für Bauzonen wäre die Vorberei-tung der Gewerbezonen bis zur Baureife– sollte man meinen – auch klar geregelt.

Der Schein trügt. Die Anforderungenan die Gewerbegebietsplanung sind zwarinfolge der europäischen Konkurrenzeher noch gestiegen, doch haben vieler-orts Behörden und politisch Verantwort-liche die Bedeutung der planungsrechtli-chen Vorbereitung von Gewerbeland fürdie wirtschaftliche Entwicklung nochnicht erkannt.

Begriffe der Industrie-und Gewerbezonen

Obwohl sich die wirtschaftliche Entwick-lung längstens vom Zeitalter der Indus-trie- und Gewerbebetriebe im ursprüng-lichen Sinn verabschiedet hat, bleibt dieRaumplanung an diesen veralteten Be-griffen haften. Die Wirtschaft benötigt«Arbeitszonen», die eine grosse nut-zungsmässige Flexibilität beinhalten undvon den Gemeinden nach den örtlichenGegebenheiten differenziert werdenkönnen:• Differenzierung der Lärm-Empfindlich-

keitsstufen;• Festlegung der Gebäudehöhen;• Nutzungseinschränkungen (z.B. Verbot

von Lebensmittelverkauf, Einschrän-kung transportorientierter Betriebe inschwierig erschliessbaren Gebieten);

• Regelung eines allfälligen Wohnanteils;• Umgebungs- und Begrünungsvorschrif-

ten.

Im Weiteren sind alle Nutzungen undAktivitäten im Zusammenhang mit Ar-beitsplätzen zuzulassen.

Erschliessungspflicht

Viele Kantone setzen die gesetzlichen Be-stimmungen über die Erschliessungs-pflicht nicht oder nur ungenügend um.Mit der Einzonung in eine Bauzone leh-nen sich Behörden und Eigentümerzurück; (zu) viele Areale sind weder er-schlossen noch käuflich.

Vielerorts sind Bauparzellen nichtbaureif. Statt einer kurzfristigen Baube-


WirtschaftstauglicheGewerbegebietsplanung

■ Hansueli Remund, dipl. ArchitektETH/SIA, Planer BSP, Sempach

Gestaltungs-Richtplan Schlund, Gemein-de KriensÜber einen Ideenwettbewerb wird dieangestrebte bauliche Entwicklung im In-dustriegebiet Schlund (entlang der A2) ineinem Richtplan festgelegt. Der Plan wirdvom Einwohnerrat (Parlament) verab-schiedet und in der Ortsplanung rechtlichabgestützt.Das Konzept differenziert ver-schiedene Nutzungsgebiete und strebteinen Ausgleich zwischen bebauten Flä-chen und Grünräumen an. Es ordnet dieVerkehrsbeziehungen des motorisiertenund öffentlichen Verkehrs sowie der Rad-fahrer zu den angrenzenden Siedlungs-gebieten.

Umsetzung

willigung erwarten Bauinteressenten auf-wendige Verhandlungen über Erschlies-sungsleistungen, Kosten und Termine.

Die planungsrechtliche Umsetzungder Erschliessungspflicht wird von Kanto-nen und Gemeinden sehr unterschiedlichwahrgenommen – in der Zentralschweizgar ignoriert (mit löblichen Ausnahmen!).

Arbeitsplatz-Qualität

Die weitgehende Deregulierung in denArbeitsplatzgebieten hält anspruchsvolleBetriebe vor einer Ansiedlung fern.

Von einer (zu) offenen Nutzungsbe-stimmung profitieren vor allem immissi-onsreiche Betriebe, kaum Dienstleis-tungsbetriebe mit heiklen oder an-spruchsvollen Anforderungen an die Ar-beitsplatzumgebung. Zu gross ist dasRisiko, eine störende, lärmige oder «er-schütternde» Nachbarschaft erdulden zumüssen. Sollen Betriebsarten mit starkunterschiedlichen Immissionen zugelas-sen werden, ist die Abgrenzung entspre-chender Interessengebiete sinnvoll. Vorallem deutsche, aber auch schweizerischeBeispiele belegen, dass solche planeri-schen Konzeptvorleistungen bei Standort-abklärungen gesucht sind:

«Lärmige Betriebe» suchen Stand-orte, die ihre Entwicklung sichern, ohnedass Probleme mit empfindlicheren Nach-barn zu befürchten sind. «Ruhige Betrie-be» suchen Zonen mit reglementarischgesicherter Zonenqualität.

Beide Betriebsformen brauchen un-terschiedliche Rahmenbedingungen, diedie Gemeinden nur mit einer differen-zierten Nutzungsplanung und konzeptio-nellen Vorleistungen erbringen können.

Raumplanung gegenUmweltschutz

Die gesetzlich formulierten Zielsetzungenund Grundsätze der Raumplanung unddes Umweltschutzes sind – vor allem beigrösseren Projekten – nicht aufeinanderabgestimmt.

Die Raumplanung sucht die Konzen-tration, die Anbindung an zentrale Orte,die Entwicklung zentrumsnaher Agglo-merationsareale und will eine Zersiede-lung vermeiden.

Gerade diese raumplanerisch bevor-zugten Entwicklungsgebiete sind aber oftvorbelastet (Lärm, Luft) und als Umwelt-Problemgebiete bezeichnet.

Die raumplanerische und erschlies-sungsmässige Baureife eines Areals be-deutet darum noch lange nicht, dassnicht andere gesetzliche Anforderungen,vorab aus dem Bereich des Umwelt-schutzes, eine Bebauung erschwerenoder gar verunmöglichen.

Diese Situation ist unhaltbar! «DerStaat» sollte Gesetze oder deren Anwen-dung so ausgestalten, dass er selber Ziel-konflikte frühzeitig zu bereinigen hat(von Gesetzes wegen); «Ämterdifferen-zen» dürfen nicht auf Kosten von Bau-projekten ausgetragen werden.

Zwischen Raumplanung und Umwelt-schutz ist eine Flurbereinigung und einKonsens der Zielsetzungen auf höchsterpolitischer Ebene im Interesse der weite-ren baulichen Entwicklung, vorab imWirtschaftsbereich, unbedingt erforder-lich.

Schlussbemerkungen

In den vergangenen Jahren hat sich dieRaumplanung vorab mit der Begrenzungdes Baugebietes beschäftigt und sich denNamen einer Verhindererin und Bremse-rin eingehandelt.

Diese Phase der Raumplanung mussjetzt abgeschlossen sein. Die Raumpla-nung hat sich nun anderen Aufgaben zu-zuwenden und sich vermehrt um denInhalt der Zonen zu kümmern.

Die Raumplanung kann der wirt-schaftlichen Entwicklung zusammen miteiner zeitgemässen Erschliessungspolitikerhebliche Impulse vermitteln. Die Wirt-schaft ist im Hinblick auf eine rasche, eu-

ropäisch konkurrenzfähige Realisierungauf planungsrechtlich gut vorbereitete,«geklärte» Areale angewiesen.

Die Raumplanung kann die wirt-schaftliche Entwicklung unterstützenwenn• «Gewerbe- und Industriezonen» als

«Arbeitszonen» den heutigen Nut-zungsanforderungen der Wirtschaftbesser angepasst werden;

• die Erschliessungspflicht von Kantonenund Gemeinden (endlich!) ernst ge-nommen und konsequent erfüllt wird;

• die Gemeinden der Qualität am Ar-beitsplatz vermehrte Bedeutung bei-messen und auch bereit sind, entspre-chende konzeptionelle Vorleistungenzu erbringen;

• entscheidende Massnahmen gegenLandhortung in den Gewerbegebietengetroffen werden; und

• der Bund sich ernsthaft Gedankenmacht, wie sich widersprechende Ziel-setzungen (insb. zwischen Raumpla-nung und Umweltschutz) besser auf-einander abgestimmt und deren Koor-dination zwingend per Gesetz von denBehörden wahrgenommen werdenmüssten.

Neben diesen Massnahmen erachteich einen vermehrten Blick über die Gren-zen unseres Landes als wichtige Informa-tion für alle an der Gewerbelandplanungbeteiligten Personen und Institutionen.

Wir müssen uns daran gewöhnen, imeuropäischen Vergleich bestehen zu kön-nen und europäische Massstäbe anzu-wenden. Die bisher ausreichende Genüg-samkeit, in Nutzungsplänen blaue Zonenanzumalen und es damit bewenden zulassen, könnte zukünftigen Anforderun-gen nicht mehr gerecht werden. ■■


Umsetzung


Koordination derraumrelevanten Akti-vitäten im Zusammen-hang mit der Landes-ausstellung 2001

Der Bundesrat hat am 1. Juli 1998 denSachplan Expo.01 als Sachplan nach Art.13 RPG verabschiedet. Mit diesem Instru-ment beabsichtigt die Landesregierungdie Koordination aller für die Durch-führung der Landesaustellung wichtigenraumwirksamen Massnahmen sicherzu-stellen.Der Sachplan Expo.01 besteht aus:• Zielen, nach welchen der Bund seine

Tätigkeiten im Zusammenhang mit derExpo.01 auszurichten gedenkt;

• generellen Anweisungen in den Sach-bereichen Verkehr, Umwelt, Energieund Raumplanung;

• Handlungsanweisungen zum weiterenVorgehen bei Fragen von übergeord-neter Bedeutung, wie z. B. die zu erar-beitenden Verkehrskonzepte, raumpla-nerische Massnahmen der Kantone,bundesinterne Organisation.

Dieser Sachplan wurde durch einebundesinterne Arbeitsgruppe – mit Ver-tretern der Bundesämter für Verkehr, fürUmwelt, Wald und Landschaft, für Ener-gie und für Raumplanung erstellt. Die Ar-beitsgruppe arbeitete mit den SBB unddem Verein Expo.01 eng zusammen undknüpfte Kontakte mit den direkt betrof-fenen Kantonen. Für die Projektleitungwar das BRP zuständig.

Der verabschiedete Sachplan hält denStand der Planung und Koordination imJuni 1998 fest; er soll entsprechend demFortgang der Expo-Planung angepasstwerden. Eine erste Anpassung ist für dasFrühjahr 1999 vorgesehen.

UVEK/EJPD: Sachplan Expo.01, StandJuni 1998; Best.-Nr. deutsch: 412.712d, französisch: 412.712 f, EDMZ, 3000Bern, Preis: Fr. 7.45 inkl. MWSt.

Coordination des acti-vités ayant des effetssur l’organisation duterritoire dans le cadrede l’exposition natio-nale 2001

Par décision du 1er juillet 1998, le Conseilfédéral a adopté le plan sectoriel Expo.01en tant que plan sectoriel au sens de l’art.13 LAT. Par le biais de cet instrument, leConseil fédéral entend assurer la coordi-nation de toutes les mesures à incidencespatiale importantes pour la mise en oeu-vre de l’Exposition nationale.

Le plan sectoriel comprend:• les objectifs qui guident l’action de la

Confédé-ration en lien avec l’Expo.01;• les principes de mise en oeuvre qu’elle

entend faire appliquer dans les do-maines des transports, de l’environne-ment, de l’énergie et de l’aménage-ment du territoire;

• les exigences quant à la manière deprocéder lors de la suite des travaux envue de régler les questions d’impor-tance supra-cantonale, par ex. concep-

tions de transports à élaborer, mesuresd’aménagement des cantons, organi-sation interne à la Confédération.

Ce document a été élaboré par ungroupe de travail réunissant les officesfédéraux des transports, de l’environne-ment, des forêts et du paysage, del’énergie et de l’aménagement du terri-toire, en collaboration étroite avec les CFFet l’Association Expo.01. Des contacts onten outre été établis avec les cantons di-rectement concernés. La direction du pro-jet a été assurée par l’OFAT.

Le plan sectoriel reflète l’état de la pla-nification et de la coordination en juin1998; il devra être adapté compte tenudes progrès de la planification d’Expo.01.Une première adaptation est prévue pourle printemps 1999.

Le plan sectoriel Expo.01, état juin1998 vient d’être publié en français eten allemand; il pourra être comman-dé auprès de l’OCFIM, 3000 Berne (n°de commande 412.712).

Sachplan Expo.01 erschienenVient de paraître: le plan sectoriel Expo.01

Auszug aus dem SachplanExpo.01: Karte 4: Geplante Bahn-Infra-struktur-Ausbauten

Extrait du plan soctorielExpo.01:Carte 4: Projets d’aménage-ment du réseau ferroviaire

Neuerscheinung / Nouvelle parution


L’aménagement du territoire doit sepréoccuper davantage de l’économie. Illui faut, de manière générale et commetoute politique, définir son rapport àl’économie de marché. A l’heure actuelleen effet, les politiques dépourvues de jus-tification aux yeux de l’économie de mar-ché sont de plus en plus contestées.

Sur un plan plus pragmatique, l’amé-nagement du territoire doit remplir d’unefaçon conforme aux impératifs de notretemps le mandat imparti dans la loifédérale sur l’aménagement du territoire(LAT), à savoir: «de créer (...) un milieubâti harmonieusement aménagé et fa-vorable (...) à l’exercice des activités éco-

nomiques» (art. 1, al. 2, let. b LAT). A lasuite des grands bouleversements et desrestructurations qui ont affecté l’écono-mie, les besoins de terrains pour l’exerci-ce d’activités économiques se sont modi-fiés. L’aménagement du territoire doit lereconnaître, en évaluer les conséquenceset prendre les dispositions qui s’imposent.

Les préoccupationsmajeures de l’aména-gement du territoire...

Depuis le début, la politique d’aménage-ment du territoire suisse obéit au princi-pe de la «décentralisation concentrée». Ilen résulte deux objectifs principaux:• une utilisation mesurée du sol (urbani-

sation concentrée, limitation de l’ex-tension des surfaces urbanisées),

• une décentralisation des affectations(répartition décentralisée des différentspôles d’urbanisation)

La «Conception directrice CK-73»présentée au début des années septanteénonçait déjà le principe d’une répartitiondes pôles d’urbanisation dans l’ensembledu pays. Le «Rapport sur l’aménagementdu territoire» de 1987 est égalementresté fidèle à ce principe. Le «réseau devilles suisses» des «Grandes lignes del’organisation du territoire suisse» de1996 réactualise quant à lui ce conceptfondamental.

...se justifient sur leplan économique

Veiller à une utilisation mesurée du sol sejustifie pour diverses raisons, notammentsur la base d’arguments écologiques etagricoles. Il est cependant nécessaire d’in-sister sur la justification économique del’action d’aménager:• Certaines fonctions du sol relèvent dubien commun: les paysages naturels, lessites pittoresques, le patrimoine culturelbâti ou les terres agricoles servant de based’approvisionnement font partie desbiens communs ou publics. Il s’agit debiens qui répondent à un besoin de la so-ciété, mais qui ne font pas partie de l’offredu marché. Sans le contrôle régulateurd’instances supérieures, ces biens se-raient surexploités ou détruits.• La dispersion des constructions aug-mente les coûts d’infrastructure: le mita-ge du territoire pose des problèmes nonseulement écologiques et paysagers,mais également économiques. Les fraisd’investissement, d’exploitation et de ré-novation des infrastructures sont compa-rativement élevés en cas de faible densitéde la population. La dispersion des cons-tructions fait grimper les dépenses d’in-frastructure et grève ainsi les budgets pu-blics.• La qualité de l’environnement et ducadre de vie sont des facteurs qui ont uneinfluence sur le lieu d’implantation desactivités économiques: les avantagescomparatifs de la Suisse tiennent à sonsavoir-faire dans la production de biens etservices. Pour la main-d’oeuvre haute-

Dans le Rapport sur l’aménagementdu territoire de 1987, le Conseilfédéral retenait l’option suivante: «Ilfaut approfondir le dialogue entre lesmilieux de l’aménagement du terri-toire et de l’économie» (no. 13). Ilprévoyait, parmi les mesures préco-nisées, «l’élaboration d’études de basesur les interdépendances de l’écono-mie et de l’aménagement du terri-toire». En raison des autres travauxurgents, cette tâche – il faut bien le re-connaître – n’a pas été menée à bienautant qu’il était nécessaire. Seulesquelques actions ponctuelles ont étémenées par l’Office fédéral de l’amé-nagement du territoire – par exemplel’étude «Sol et économie» (1990 et1993) ou les bulletins d’information3/90 (économie et aménagement duterritoire) et 2/93 (déréglementation).

Depuis la parution du Rapport surl’aménagement du territoire, le dia-logue entre l’économie et l’aménage-ment du territoire n’en a pas pourautant perdu de son urgence. Au con-traire, le débat sur l’attrait de la placeéconomique suisse a pris une ampleurconsidérable dans les années nonante.Il est ainsi prioritaire de s’interroger surla contribution qu’apporte l’aménage-ment du territoire au maintien de laplace économique suisse et, le caséchéant, sur la manière d’améliorer

cette contribution. Le rapport du 22mai 1996 sur les «Grandes lignes del’organisation du territoire suisse» ac-corde à juste titre une grande impor-tance aux aspects économiques de lapolitique d’organisation du territoire.

C’est dans ce contexte que l’Officefédéral de l’aménagement du territoirea confié un mandat d’étude sur l’amé-nagement du territoire et l’économie(relations, conflits, solutions). Cetteétude qui vient d’être publiée a pourbut de relancer et d’intensifier le dia-logue avec les milieux économiques(cf. article Plattner/Staehelin, p. 9).Nous attirons également votreattention sur le colloque: «Econo-mie et aménagement du terri-toire» qui se tiendra à Soleure le 27octobre 1998 et qui est organiséconjointement par l’Office fédéraldu développement économique etde l’emploi (OFDE), la Fédérationdes Urbanistes Suisses (FUS) et la«Handelszeitung».

En complément à ces activités, leprésent bulletin d’information proposedes articles qui devraient susciterl’intérêt d’un public plus large pources questions. Nous espérons ainsiconférer au dialogue entre l’aménage-ment du territoire et l’économie undynamisme durable.

La rédaction

Editorial

Economie et aménagement du terri-toire: vers un nouveau partenariat

■ Daniel Wachter, service économie spa-tiale, Office fédéral de l’aménagementdu territoire, Berne

Réfléxions générales

ment qualifiée travaillant dans ces sec-teurs, la qualité du cadre de vie et de l’en-vironnement joue un rôle important.

Alors que de nombreux argumentséconomiques plaident en faveur d’uneutilisation mesurée du sol, la justificationéconomique de la décentralisation n’estqu’indirecte. Il s’agit avant tout d’un ob-jectif politique celui du développementéquilibré des régions. Il va de soi que lastabilité politique – qui constitue un atoutnon négligeable de l’économie suisse –ne peut être assurée à long terme que sil’on maintient une structure décentraliséede l’urbanisation calquée sur l’organisa-tion fédéraliste du pays.

Les changements struc-turels: aide et entrâveà la fois pour l’aména-gement du territoire

Dans l’accomplissement des tâches pu-bliques qui leur incombent, les respon-sables de l’aménagement du territoire seheurtent sans cesse à des intérêts écono-miques particuliers guidés par une visionindividualisée de l’utilisation du sol et unelogique de gestion privée. Des conflitsponctuels avec la politique d’aménage-ment du territoire sont par conséquentinévitables.

La stagnation économique et surtoutles changements structurels de ces der-nières années ont créé une situation nou-velle. Les rationalisations et les suppres-sions d’emplois non seulement dans l’in-dustrie, mais également dans le secteurdes services, ont entraîné une forte aug-mentation des surfaces vides ou sous-uti-lisées. La chute des prix des surfaces arti-sanales et de bureaux est significative.D’un point de vue quantitatif, la pénuriede locaux disponibles s’est atténuée. Deplus, nombre d’entreprises ont tendanceà réduire la surface qu’elles occupent et àconcentrer leurs activités sur des sites dehaute qualité.

Cette évolution n’est pas incompa-tible avec l’objectif de favoriser une con-centration de l’urbanisation. La questiondécisive est toutefois de savoir si la ten-dance au développement économiquedes centres pourra se traduire par undéveloppement de l’urbanisation à l’inté-

rieur du milieu bâti ou si les grands cen-tres vont continuer à s’étendre de façonanarchique.

Si les changements structurels ontplutôt tendance à favoriser la concentra-tion de l’urbanisation, ils entravent la réa-lisation des objectifs de décentralisationau niveau des politiques régionales. Dansles conditions actuelles, comment, dèslors, encourager la décentralisation?

Orientation de la poli-tique fédérale vers leslois du marché...

La politique d’aménagement du territoirevise, principalement en tant qu’élémentde l’ensemble de la politique fédérale, àfavoriser le développement de l’urbanisa-tion à l’intérieur du milieu bâti ainsi quela décentralisation par des mesures ra-tionnelles et adaptées aux impératifs denotre temps.

Le recours à la déréglementation et àla réorientation des politiques fédéralesconstitue un point de départ. L’aména-gement du territoire soutient les réformesfondées sur l’économie de marché lors-

qu’elles ne touchent pas seulement desintérêts particuliers unilatéraux, mais in-troduisent la vérité des coûts écologiquesou la sauvegarde de biens publics, en par-ticulier dans les domaines de l’environne-ment, de la nature et du paysage.

Les réformes fondées sur l’économiede marché constituent dans l’ensembleun soutien à la politique d’organisationdu territoire. En règle générale, leur influ-ence sur la concentration de l’urbanisa-tion et des activités économiques est po-sitive. Cela est dû au fait que jusqu’àmaintenant, l’action de l’Etat a permisdans de nombreux cas de «subven-tionner» le gaspillage de sol et a favoriséle mitage du territoire (par ex. les méca-nismes de subventionnement à la con-struction des routes, l’absence d’une pri-se en compte des coûts réels des trans-ports).

Comme les changements écono-miques structurels, les réformes fondéessur l’économie de marché ont tendance àcontrecarrer les buts de la politique ré-gionale d’organisation du territoire. Ainsi,l’internalisation des coûts externes de lacirculation routière grève davantage lesrégions rurales du fait que les transportspublics ne constituent pour elles qu’unesolution de rechange incomplète.


Une bonne accessibilité, c’est un atout primordial pour l’économie



... et coordination avecla politique régionale

Ces arguments ne doivent toutefois passervir à entraver l’introduction des réfor-mes fondées sur les lois du marché. Ilconvient en revanche de prévoir des me-sures de compensation ciblées pour lesrégions (par ex. renforcement de la péré-quation financière). On signalera dans cecontexte la modeste révision partielle dela loi fédérale sur l’aménagement du ter-ritoire dans les domaines du paysage etde l’agriculture qui vise à faciliter l’utilisa-tion durable des potentialités recelées parles régions rurales, ou encore une coordi-nation plus étroite avec la politique ré-gionale (par ex. Conférence pour l’orga-nisation du territoire de la Confédération,Conseil pour l’organisation du territoire).

Développement desinstruments et desprocédures d’aména-gement du territoire

Au niveau fédéral, une approche fondéesur l’économie de marché peut avoir uneffet incitatif. Cependant, elle ne rempla-cera pas les mesures d’aménagement descantons et des communes. Ces dernierssont invités à continuer à développerleurs instruments et procédures de ma-nière ciblée afin de faire face à l’évolutionengendrée par les changements structu-rels et l’ouverture aux lois du marché. Ils’agit en particulier de maîtriser la ten-dance au développement des centres encontenant l’urbanisation dans les limitesdu milieu déjà construit et autour despôles de développement. Afin de pour-suivre les efforts visant à limiter l’exten-sion des constructions, il importe d’unepart, de veiller à mettre à disposition (ra-pidement et à des conditions avanta-geuses) les réserves de terrains à bâtir si-tuées à l’intérieur du tissu déjà largementconstruit et, d’autre part, de créer de fa-çon ciblée et concentrée des zones d’ac-tivités dans des emplacements particu-lièrement bien situés, c’est-à-dire aussibien dans les centres des agglomérationsque dans d’autres sites bénéficiant d’ex-cellentes communications.

Nous dressons un bref catalogue desmesures à prendre impérativement en cequi concerne les instruments et les procé-dures d’aménagement du territoire:• intégrer davantage l’économie aux pro-

cessus de planification;• augmenter la flexibilité des utilisations

notamment dans les zones d’activités;• favoriser la transformation des surfaces

existantes – également dans le con-texte de l’assainissement des sites con-taminés – par des incitations telles quedes indices d’utilisation plus élevés oudes allègements fiscaux;

• intensifier la coordination des poli-tiques d’aménagement du territoire au-delà des frontières communales oucantonales pour créer, dans les bassinsd’emplois, des pôles basés sur les po-tentialités régionales;

• éliminer les conflits d’objectifs entrel’aménagement du territoire et la pro-tection de l’environnement;

• poursuivre les efforts visant à accélérerles procédures.

Si la politique d’aménagement du ter-ritoire permet l’accomplissement de cestâches – de nombreux engagements ont

déjà été pris à cet égard – elle sera en me-sure de créer les conditions spatiales fa-vorables au développement des activitéséconomiques sans porter atteinte auxautres points du mandat qui lui a été as-signé. La voie vers un nouveau partena-riat entre l’économie et l’aménagementdu territoire est ainsi ouverte. ■■

Bibliographie• H. Flückiger, D. Wachter: Compétitivité de la

Suisse – un défi pour l’aménagement du ter-ritoire. La Vie économique No 6/96, p. 40-45

• E. Staehelin- Witt, Hj. Blöchliger: Marktwirt-schaftliche Reformvorschläge : Unterstützensie die Raumplanung? Etude mandatée parl’Office fédéral de l’aménagement du terri-toire, Berne 1995

• E. Staehelin-Witt, R.M. Plattner: Wirtschaftund Raumplanung - Beziehungen, Konflik-te, Lösungen, étude mandatée par l’Officefédéral de l’aménagement du territoire, Ber-ne 1998

• F. Wegelin: Instruments et procédures del’aménagement du territoire; La Vie écono-mique No 12/89, p. 17-22 (cf. aménage-ment du territoire fixant des conditions-cadre propres à soutenir l’action économi-que).


Monsieur Müller, dans le dernierannuaire de politique économique oùl’Union suisse du commerce et de l’in-dustrie (Vorort) présente chaqueannée une analyse critique de la poli-tique économique et d’accueil des ac-tivités économiques, l’aménagementdu territoire n’est pour ainsi dire pasmentionné. Est-ce à dire que ce do-maine de la politique est devenu in-signifiant? Ou cette catégorie detâches a-t-elle été menée à bien et iln’y a donc aucun sujet de controver-se?L’aménagement du territoire n’a rien per-du de son importance. Il fait partie, demême par exemple que la fiscalité, la po-litique de la formation et la disponibilitéde la main-d’oeuvre, des mesures de po-litique économique et d’accueil des ac-tivités économiques. L’ensemble de cesfacteurs contribuent à la qualité del’espace économique suisse.

J’estime qu’un aménagement du ter-ritoire équilibré est extrêmement impor-tant. Une loi sur l’aménagement du terri-toire orientée vers les différents besoinsdoit définir les conditions générales ab-solument indispensables telles que la dis-ponibilité du sol, les prescriptions concer-nant l’affectation et les surfaces incons-tructibles. Cette loi doit ainsi garantir lasécurité d’action si cruciale pour l’écono-mie.

Que pensez-vous concrètement, dupoint de vue du groupe Sulzer, del’aménagement du territoire? Esti-mez-vous qu’il y a, à l’heure actuelle,suffisamment de m2 de surfaces pré-sentant les qualités requises?Le groupe Sulzer trouve suffisamment desurfaces, ne serait-ce que parce qu’il dis-pose de nombreux sites industriels. Ce quià l’avenir déterminera véritablement lechoix des entreprises, ce seront essen-tiellement les aspects qualitatifs. A l’heureactuelle, la Suisse dispose suffisammentde surfaces industrielles de qualité. Si teln’était pas le cas, l’économie émigrerait àl’étranger par exemple et y créerait desemplois.

On entend souvent dire qu’on ne peutplus construire en Suisse. Je ne partagepas cette opinion. Les constants change-ments de l’économie et de tous les autressecteurs modifient également en perma-nence les besoins de surfaces. Je crois re-marquer une diminution dans les besoinsen surfaces destinées à l’artisanat et à l’in-dustrie. Par contre, les surfaces pour lesbureaux et les services sont plutôt en aug-mentation – mais il s’agit d’implantationsd’un style complètement nouveau. Troismots-clés pour les définir: entreprise vir-tuelle, informatique/internet, recherche.Du point de vue qualitatif, la localisationjoue un rôle primordial – proximité de laclientèle, accessibilité, accès aux grandesécoles et aux lieux de détente. Les possi-bilités d’affectation pour l’économie sont

également décisives pour la qualité d’unsite d’implantation. A cet égard, il resteencore beaucoup à faire pour élargir lespossibilités d’affectation.

Croyez-vous qu’à long terme, laquantité de surfaces nécessaires àl’économie va se stabiliser, voire di-minuer en raison des progrès cons-tants de la productivité à la surface?Si nous parvenons à reconvertir les sitesactuellement construits mais désaffectéset à les réutiliser de façon suffisammentflexible, nous aurons assez de surfacespour les activités économiques. Cepen-dant, si l’espace existant ne peut êtretransformé et adapté aux changementsen raison de la rigidité des lois et des or-donnances, l’économie aura besoin denouvelles surfaces pour exercer ses ac-tivités dans des locaux et des lieux adap-tés. Ces surfaces sont situées dans desterritoires à l’heure actuelle non con-struits. Force est donc de se demander sicela est juste du point de vue de l’amé-nagement du territoire. Personnellement,


Attrait de la place économique suisse:

«La qualité du cadre de vie joue unrôle très important.»

Interview de Erich Müller, membre de la direc-tion du groupe Sulzer SA, Conseiller national(PRD, ZH), Winterthour

Interview

«Les directives et les règles sont absolument nécessaires et utiles pour autant qu’ellessoient conçues avec une certaine souplesse.»


j’estime qu’il serait faux de prévoir des im-plantations industrielles dans des terri-toires non construits. Cela signifierait quela politique, par son immobilisme,empêche des solutions raisonnables. Deplus, si nous n’arrivons pas à reconvertirles surfaces existantes, nous aurons desfriches industrielles dans des sites straté-giques, ce qui serait un non-sens en éco-nomie!

L’aménagement du territoire est-ilpour vous aujourd’hui avant tout sy-nonyme d’obstacle ou au contraireoffre-t-il la possibilité de rechercherun équilibre entre différents intérêtsdivergents et facilite-t-il par consé-quent les investissements?Je n’ai pas l’impression que l’aménage-ment du territoire ou l’aménagement ré-gional – qui nous touche plus particu-lièrement – nous facilitent la tâche.Néanmoins, je suis convaincu que l’amé-nagement régional est une nécessité. Lesdirectives et les règles sont absolumentnécessaires et utiles pour autant qu’ellessoient conçues avec une certaine sou-plesse. Si l’on cherche à savoir qui, dansles institutions de l’aménagement régio-nal, donne le ton, on ne trouve pour ainsidire pas de représentants de l’économie.Vous ne trouverez que des représentantsdes autorités, des associations et des pro-fessionnels de l’aménagement.

Les responsables de l’aménagementdu territoire souhaitent renforcer ledialogue avec les milieux écono-miques. Ils ont toutefois souvent l’im-pression que cela n’intéresse pasl’économie.Cela m’étonne. Chez Sulzer, c’est le con-traire. Pour la reconversion de nos terrainsde Winterthour, nous nous sommes en-gagés dans une longue procédure impli-quant d’innombrables séances d’infor-mation publiques. Nous nous sommestoujours montrés disposés à collaboreravec les autorités et le public. En effet,nous avons compris que des terrains decette importance constituent un intérêtpublic. En tant que membre de la direc-tion du groupe responsable de ces surfa-ces industrielles, je dois dire que le dialo-gue avec les responsables de l’aménage-ment du territoire est absolument néces-saire. Premièrement pour être en mesurede créer et d’ouvrir de nouvelles possibi-lités d’utilisation, et deuxièmement pour

surmonter les obstacles... et nous enavons malheureusement.

Quels sont ces obstacles?Reprenons l’exemple des terrains Sulzerde Winterthour. Nous avons présenté despropositions pour une réutilisation. Ellesont déclenché un tollé d’objections de lapart des associations, des autorités et desgroupes d’intérêts. Tous disaient que cet-te planification ne pouvait pas être con-fiée à Sulzer. Nous comprenons, dans unecertaine mesure, cet argument. Ce siteest effectivement central et sa destinationet son aménagement ne peuvent pas êtrelaissés entre les mains de son seul pro-priétaire. En fin de procédure cependant,je n’étais plus très sûr qu’il nous apparte-nait. Le projet a fait naître une multituded’exigences: protection des monumentset sites, protection de l’environnement,dispositions sur les constructions, etc.Chacun souhaitait concrétiser son idée, leplus souvent à l’opposé des intentions dupropriétaire. Ces contraintes prises en-semble créent forcément un problème.De plus, il ne faut pas perdre de vue lesouci de rentabilité. Face à de telles diffi-cultés, nous ne pouvons pas prendre enconsidération les possibilités de reconver-sion des surfaces industrielles désaffec-tées et nous nous tournons vers les ter-rains non construits, ce qui est contraireaux objectifs de l’aménagement. Outreces péripéties, je dois également men-tionner une évolution contre-productive àsavoir les problèmes de circulation, res-pectivement le manque de places de sta-tionnement, même si je sais qu’il s’agitd’un thème politique très controversé.

Ces dix dernières années, sentez-vous une évolution, un changementde la part des responsables de l’amé-nagement du territoire?Je remarque une évolution positive. Jeconstate que les autorités, avant tout lesexécutifs, prennent des engagements

mieux orientés vers l’avenir. C’est bien!Ce nouvel état d’esprit n’a pas encore ga-gné les instances d’application. Dès queles projets doivent être concrétisés, deuxinstances plus bas, l’application de toutesles dispositions pose problème... Certes,la procédure d’octroi des autorisations aété améliorée et accélérée. Le problèmevient du législatif. Les lois et les ordon-nances sont encore tournées vers le pas-sé. Le pas vers une planification plus ou-verte n’a pas encore été franchi. Aujour-d’hui encore, des interventions visant àtransformer la Suisse en musée sont pré-sentées au parlement; elles ne tiennentpas compte du changement et entraventplus qu’elles n’encouragent le dévelop-pement. De plus, les recours abusifs, dé-posés après les procédures de planifica-tion et d’autorisation, constituent desproblèmes aigus. Les retards de réalisa-tion qu’ils entraînent coûtent cher. Si cepoint n’est pas amélioré, les investisse-ments seront découragés. Conséquenceregrettable: il n’y aura pas de créationd’emplois.

Que devraient faire les autorités pourencourager la reconversion des sur-faces industrielles existantes?Il importe de trouver une solution au pro-blème des restrictions d’utilisation. Nousdevons arriver à une nouvelle conceptiondu régime des zones. Les zones réservéesà l’industrie ou aux seuls services ou en-core aux bureaux n’ont plus aucun sens.La diversité, l’ouverture et la mixité s’im-posent. Il ne faut toutefois pas autorisern’importe quoi n’importe où. Dans leszones habitées par exemple, il ne faudraitpas autoriser les industries qui amènentdes nuisances. Il conviendrait plutôt dedéfinir ce qui n’est pas autorisé dans unterritoire donné. Mais la marge d’utilisa-tion à l’intérieur de ces limites doit être laplus grande possible. De plus, le marchédevrait pouvoir jouer un rôle plus impor-tant et permettre en fonction du site de

Interview

Nouvelle affectation des anciens locauxindustriels de Sulzer: la division architec-ture de l’ETS de Winterthour s’y est in-stallé (photo: Sulzer Management SA,Winterthour)

déterminer ce qui convient et ce qui neconvient pas. Il faudrait également modi-fier les innombrables dispositions sur lesconstructions qui règlementent trop dechoses superflues à l’heure actuelle.

Il est également nécessaire de réfor-mer le régime de répartition des dépen-ses d’équipement. A Winterthour, la villeveut mettre à notre charge des tas de dé-penses en rapport avec le changementd’affectation. Je comprends ce principe.Si nous nous installions en pleine campa-gne, nous devrions également assumerdes frais d’équipement. Ceux-ci seraientalors moins élevés. Finalement, construireà la campagne revient moins cher. Celaest inadmissible si nous voulons favoriserles réaffectations et économiser les ter-rains non construits, comme l’intérêt de lacollectivité l’exige.

Il faut enfin parler de l’assainissementdes sites contaminés. Ce que l’on attendde nous est disproportionné et même ab-surde. Il faut trouver des solutions plusraisonnables qui n’empêchent pas leschangements d’affectation.

Parallèlement au développement del’urbanisation à l’intérieur du milieuconstruit, la politique d’aménage-ment du territoire vise à limiter l’ex-tension des constructions sur les cam-pagnes en encourageant les change-ments d’affectation à l’intérieur dutissu urbanisé. Pouvez-vous soutenircet objectif en tant que représentantde l’économie?Oui, je soutiens cette idée qui est poli-tiquement acceptable et souhaitable –dans des limites raisonnables évidem-ment. Je pense que l’aménagement duterritoire représente un intérêt publicsupérieur, et c’est nécessaire. Nous pou-vons d’ailleurs atteindre cet objectif, sinous élargissons les possibilités d’affecta-tion dans les friches et les surfaces indu-strielles.

Estimez-vous qu’un beau paysage etun cadre de vie agréable contribuentà attirer les activités économiques?Oui, je le crois vraiment. Nous l’avonsconstaté à maintes reprises chez Sulzer, etcela pas seulement chez les cadres. Laqualité du cadre de vie joue un rôle trèsimportant. Il ne s’agit pas seulement despaysages intacts; il s’agit surtout de l’ac-cessibilité à des espaces de détente et dela qualité de l’habitat. Les forêts consti-

tuent elles aussi un atout inestimable. Cesfacteurs de qualité comptent déjà beau-coup aujourd’hui et leur importance vaencore grandir. Nous devons miser sur laqualité partout: sur les lieux de travail, audomicile et dans les espaces de détente.Ces trois types de lieux de vie ont la mêmeimportance: la conception de l’aménage-ment du territoire doit donc être globale.

Que pensez-vous de l’aménagementdu territoire en Suisse par rapport àl’étranger?L’aménagement du territoire diffère enréalité d’un pays à l’autre, d’une ville àl’autre et d’une autorité à l’autre. Prenonsl’exemple des autorisations. La Suissen’est certainement pas pire que l’Alle-magne. Mais si nous regardons la Hollan-de et d’autres états de l’UE, les change-ments y sont certainement plus profondsque chez nous. Bien sûr, c’est encore toutun monde par rapport aux pays asia-tiques... Mais nous ne devons pas com-parer la Suisse à la Malaisie. Je dirais quenous sommes dans la moyenne des payseuropéens. Notre but n’est-il toutefoispas d’être les meilleurs?

Jetons encore un coup d’oeil au sys-tème politique suisse, qui a une in-fluence sur l’aménagement du terri-toire. A votre avis, le fédéralismesuisse qui entraîne des différencesdans le droit de l’aménagement etdes constructions est-il un obstacle àl’implantation d’entreprises?A mon avis, le fédéralisme est unechance. Les communes et les villes qui

veulent créer des emplois et reconvertirdes surfaces industrielles optent pour desréglementations qui rendent leur terri-toire accueillant pour les activités écono-miques. Il peut tout à fait exister une cer-taine concurrence. Sur le plan purementformel, par exemple pour la détermina-tion des indices d’utilisation, une harmo-nisation serait naturellement utile. Sur leplan matériel toutefois, nous devons lais-ser librement jouer la concurrence.

Avez-vous encore un autre souhait àformuler en matière d’aménagementdu territoire?J’aimerais résumer brièvement mon mes-sage: nous devons veiller à ne pas béton-ner toute la Suisse. Cela serait nous ren-dre coupables vis-à-vis des générationsfutures. Par conséquent, nous devonsdisposer d’une loi sur l’aménagement duterritoire souple et orientée vers les be-soins. Nous devons garder les troisgrandes affectations principales: zone àbâtir, zone agricole et zone à protéger.Cependant, nous ne devons pas transfor-mer la Suisse en une réserve protégée.Pour garder des espaces de détente et uncadre de vie intact, nous devons veiller àfaciliter la reconversion des surfaces in-dustrielles situées dans le tissu urbanisé.Or, pour que la réutilisation l’emporte surles nouvelles constructions, il reste enco-re des obstacles à aplanir. ■■

Interview: Daniel Wachter, Office fédéralde l’aménagement du territoire, BernePhotos: Markus Senn, Wabern


MM. D. Wachter et E. Müller durant l’interview

Interview


La promotion économique a unedouble fonction: rechercher et inciterdes entreprises étrangères à s’établirdans le canton (fonction exogène) etaider les entreprises existantes à sedévelopper (fonction endogène). Laconjugaison de ces deux actions apour objectif de renforcer le dévelop-pement économique et de contribuerà maintenir et à créer des emplois.L’attractivité d’un site (par extensiond’un canton) dépend d’une multitudede facteurs tels que les conditions fis-cales, la présence de personnel quali-fié, l’obtention de permis de travail etde construire, la disponibilité de lo-caux ou de terrains, etc. Ce dernierélément constitue le lien entre la pro-motion économique et l’aménage-ment du territoire.

Les exigences de l’éco-nomie

Les entreprises expriment des demandestrès variées en matière d’aménagement.Pour développer leurs activités ou les dé-placer, elles sont à la recherche de locauxdisponibles à court ou moyen terme oude terrains en vue de construire leurs pro-pres locaux. Dans sa recherche, l’entre-prise accorde de l’importance au prix, àune situation géographique, à l’accessibi-lité, à des infrastructures particulières.Souvent le choix s’effectue sur la based’une combinaison de ses éléments, quieux-mêmes découlent des caractéris-tiques de l’entreprise telles que ses acti-vités, sa grandeur et ses structures. Ils’agit pour la promotion économique degérer des demandes complexes en tantqu’intermédiaire entre le demandeur etl’offreur de terrains et médiatrice entrel’entreprise et les différentes autorités. Di-rectement ou indirectement dans le pro-cessus de choix de la localisation des en-treprises, la promotion économique colla-bore étroitement avec l’Office cantonalde l’aménagement du territoire: d’abordpour répondre à un besoin d’informa-tion, ensuite pour mettre en place unestratégie de promotion des sites et enfin

pour répondre à un besoin de concerta-tion et faire face très vite à des demandesparticulières et avoir rapidement recoursaux personnes les plus compétentes.

Ces besoins sont autant d’exigencesen matière d’aménagement du territoire:• exigence d’inventorier en détail les zo-

nes d’activités du canton:l’inventaire des zones d’activités doitcontenir les informations suivantes: ladénomination et la localisation deszones d’activités par commune, le de-gré de disponibilité, les instances con-cernées, les caractéristiques principales,la surface, l’état de la planification,l’état de l’équipement, le nom et les in-tentions des propriétaires;

• exigence de définir une politique enmatière de zones d’activités:sur la base de l’inventaire, une sélectionstratégique d’un nombre limité de zo-nes d’activités doit permettre de con-centrer les implantations et les déve-loppements d’entreprises sur les sitesles plus attractifs;

• exigence d’information liée à l’applica-tion de cette politique:les principales intéressées, c’est-à-direles communes, doivent être informéeset conseillées dans la gestion de leurszones.

Le plan sectoriel deszones d’activités

En réponse à ces besoins et exigences, unplan sectoriel des zones d’activités d’im-portance cantonale a été réalisé récem-ment dans le canton de Fribourg. Il s’agitd’un instrument opérationnel au servicede la promotion économique. Il recensetoutes les zones d’activités jugées d’im-portance cantonale et tient compte d’élé-ments comme, d’une part, la raréfactiondu sol et son utilisation rationnelle tellequ’elle est décrite dans le plan directeurcantonal et, d’autre part, des besoins del’économie.

Le plan définit 7 pôles de développe-ment, visibles sur la figure 1. «Les pôlesde développement désignent des terri-toires particulièrement intéressants dupoint de vue de la stratégie de la promo-tion économique et présentant les condi-tions nécessaires à l’implantation de nou-velles entreprises moyennant un certaineffort de planification, d’équipement et

de promotion. Ces pôles de développe-ment prennent en considération les as-pects suivants:• l’intérêt du canton à promouvoir avant

tout les sites les mieux situés et les sur-faces les plus appropriées et à concen-trer les moyens financiers à dispositionsur les zones d’activités présentant leplus de promesses de succès;

• la volonté de renforcer l’armature ur-baine du canton;

• la volonté de faire participer toutes lesrégions au développement économi-que.»1

A l’intérieur des pôles se trouvent leszones d’activités d’importance cantonale,qui ont été sélectionnées sur la base descritères suivants:«a) les zones d’activités doivent être si-

tuées dans un centre régional ou unpôle de secteur désignés par le plan di-recteur cantonal FR 87, sinon dans leurvoisinage;

b)les zones d’activités doivent disposerd’une desserte favorable du point devue des transports collectifs ou indivi-duels (proximité d’un noeud de trans-ports publics ou d’une sortie d’auto-route, possibilité de raccordement aurail);

c) l’emplacement et les caractéristiquesde la zone d’activités doivent permettreun développement intéressant d’acti-vités économiques;

d)les zones d’activités doivent offrir, enrègle générale, une surface libre.»

Exigences de la promotion économiqueenvers l’aménagement du territoire

■ Rudolf Zurkinden, directeur de la Pro-motion économique du canton de Fri-bourg, Fribourg

Estavayer-le-lac

Romont

Tafers

Murten

Fribourg

Bulle

Châtel-St-Denis

Fig. 1: Pôles de développement dans lecanton de Fribourg selon le plan sectorieldes ZA; Office Cant. de l’AT, Mai 1998

Points de vue des cantons

Comme le montre la figure 2, les ter-rains retenus dans les zones d’activitésd’importance cantonale représentent202 ha de surfaces immédiatement dis-ponibles et 299 ha de terrains poten-tiellement disponibles. Ces derniers neseront disponibles qu’à moyen ou longterme, parce qu’ils ne sont pas équipés,que des études d’aménagement doiventencore être réalisées ou que les pro-priétaires ne sont pas prêts à les vendre.Les zones d’activités d’importance canto-nale disponibles sont des terrains qui peu-vent être mis en valeur de suite par ledépôt d’une demande de permis de cons-truire. Toutefois, dans la pratique, le mar-ché ne tient pas seulement compte de laquantité, mais également de la qualité etdu prix.

La mise en oeuvredu plan

Le plan sectoriel des zones d’activitésd’importance cantonale est avant tout unoutil de travail destiné à promouvoir dessites. Les communes, l’Office de l’aména-gement du territoire et la Promotion éco-nomique sont les principales instancesconcernées et ont ainsi un rôle déter-minant à jouer. Les communes fournis-sent les informations liées aux terrains,l’Office de l’aménagement du territoirerassemble les informations et établit leplan en collaboration avec la Promotionéconomique, selon les besoins de celle-ci.C’est alors que débute un processus deréflexion pour la mise à disposition des

zones sélectionnées. Le plan doit stimulerles communes qui se trouvent dans lespôles à prendre les mesures nécessairespour la mise en valeur de leurs zones.Pour les appuyer dans leur démarche, ungroupe de travail a été créé au niveau ducanton. Les tâches de coordination et desoutien suivantes lui sont confiées:«• superviser la mise en oeuvre de la po-

litique définie dans le plan sectoriel deszones d’activités ainsi que la réalisationdes projets concrets de développe-ment;

• conseiller et soutenir les communesdans les efforts visant à augmenter ladisponibilité des terrains affectés auxzones d’activités;

• inciter les communes concernées à pro-mouvoir les zones d’activités d’impor-tance cantonale;

• compléter et tenir à jour l’inventairedes zones d’activités d’importance can-tonale;

• informer régulièrement le Conseild’Etat sur la mise en oeuvre du plansectoriel des zones d’activités.»1

Ce groupe a pour but de lancer ou pi-loter des projets stratégiques. Pour cela, ildoit mobiliser les acteurs concernés àl’échelon communal, intercommunal etrégional. Les membres du groupe sontdes spécialistes de l’aménagement du ter-ritoire, des transports, de l’environne-ment et de l’économie. Ils peuvent deplus faire appel à d’autres experts del’administration ou attribuer des mandatsexternes pour traiter de certaines ques-tions. Le groupe dispose dans ce but demoyens financiers, certes limités. Le

groupe de travail ne prend pas pourautant à sa charge la responsabilité descommunes de mettre en valeur leurs zo-nes d’activités, mais il les aide à mettre surpied des projets qui sont d’un grand in-térêt pour le canton, en remédiant à dessituations apparemment bloquées.

Fixer les priorités

Pour la promotion économique, cettecollaboration liée au plan sectoriel deszones d’activités d’importance cantonaledevrait aboutir à l‘amélioration d’unecondition-cadre importante pour les en-treprises. Comme l’offre de terrains faitpartie dans certains cas des aides directesà l’implantation d’une entreprise, il estprimordial de mettre en place une poli-tique foncière, qui permette au cantond’être économiquement compétitif.

Le plan sectoriel des zones d’activitésd’importance cantonale montre en quel-que sorte l’état des lieux tout en fixant lespriorités du développement économiquedu canton en matière d’implantations en«zones vertes». La promotion écono-mique oriente, en fonction des objectifsdu plan sectoriel, les investisseurs à s’éta-blir sur les sites qui correspondent lemieux à leurs intérêts. Toutefois en der-nier ressort la décision finale sera prise parl’investisseur, qui peut porter son choixsur un terrain situé hors des zones d’im-portance cantonale. Cela signifie qu’unecertaine flexibilité est nécessaire pourfaire face à des situations contraires auxprincipes du plan sectoriel des zones d’ac-tivités d’importance cantonale. Du pointde vue de la promotion économique, il estprimordial de satisfaire les entreprisestout en tenant compte des contraintes del’aménagement du territoire associées àcelles de l’environnement et des trans-ports. Le développement économiquedoit trouver un consensus par le dialogueet la collaboration. ■■

1 Plan sectoriel des zones d’activités d’impor-tance cantonale


Fig. 2: Zones d’activités d’importance cantonale



Des relations par nature difficiles

Les relations entre aménagement et éco-nomie ont été et seront toujours difficiles.L’économie est faite de décisions très di-versifiées prises par de nombreux acteursindépendants les uns des autres, en si-tuation de concurrence et soumis à despréoccupations de rentabilité à court ter-me. L’aménagement du territoire doitprendre en compte l’ensemble des inté-rêts et des valeurs qui sont associés à l’uti-lisation du sol. On constate ainsi une ten-sion constante entre les préoccupationsde l’aménagement – soucieux de définirdes règles valables pour le plus grandnombre dans une perspective à long ter-me – et les exigences de l’économie – gui-dées par des considérations individuellesà court terme.

La nature difficile de ces relations estfavorisée par une méconnaissance et uneattitude de méfiance réciproques. Les mi-lieux économiques tendent à se faire uneopinion sur l’aménagement à partir dequelques cas litigieux et procèdent pargénéralisations souvent abusives. Lesprocédures et les instruments d’aména-gement sont considérés comme visantuniquement à interdire, et leur apport enterme de gains ou de facilités pour le sec-teur privé est généralement ignoré. Lesmilieux de l’aménagement, pour leurpart, méconnaissent largement les règlesde fonctionnement de l’économie, sou-vent amalgamées aux règles du promo-teur immobilier. Il en résulte un discoursflou, où les relations avec l’économie se li-mitent à des énumérations de problèmeshétéroclites, à partir desquels le dévelop-pement d’une stratégie apparaît impossi-ble.

Cette situation est le résultat de lapratique de l’aménagement dans lesannées de croissance économique: lespréoccupations étant alors surtout decanaliser les investissements privés et pu-blics, la recherche d’un partenariat expli-cite, avec les milieux économiques n’ap-paraissait pas nécessaire. Aujourd’hui, ce-pendant, dans le contexte de restructura-tion que nous connaissons, des relations

étroites et régulières doivent être établieset entretenues avec les milieux économi-ques si l’on souhaite assurer à notre paysun développement durable et une orga-nisation territoriale de qualité, tout en in-tégrant les nouveaux besoins des acteurséconomiques.

Un aménagement quidoit mettre l’investis-sement privé au coeurde ses préoccupations

La législation définit les relations entrel’aménagement et l’économie. C’est ainsique l’art. 1, al. 2 de la LAT demande auxcollectivités:• de créer et de maintenir un milieu bâti

harmonieusement aménagé et favora-ble à l’habitat et à l’exercice des ac-tivités économiques;

• de favoriser la vie sociale, économiqueet culturelle des diverses régions dupays et de promouvoir une décentrali-sation judicieuse de l’urbanisation etde l’économie.

Pour atteindre ces objectifs, l’aména-gement s’appuie sur ses instruments tra-ditionnels de type réglementaire et deplanification ainsi que sur l’ensemble desprocédures de décision permettant lagestion du territoire. Il tente aussi dedévelopper des prestations de conseils,préconise de nouvelles zones d’activités,fonde des espoirs sur des instrumentsconformes à l’économie de marché. Maisen aménagement, on a tendance àoublier que ces instruments sont impuis-sants, à eux seuls, à assurer la concrétisa-tion des objectifs de la planification. Cesobjectifs ne seront atteints que si l’inves-tissement privé vient concrétiser les pro-jets et propositions d’aménagement.

Or les décisions des agents économi-ques sont fonction essentiellement desperspectives de rentabilité de leurs inves-tissements, perspectives étroitement con-ditionnées par l’environnement nationalet international défini par les règles dumarché (en termes de contraintes im-posées et d’opportunités offertes). L’amé-nagement est tributaire des décisions del’investisseur privé.

Cet état de fait pouvait être éludé enpériode de haute conjoncture: jusque

dans les années 80, l’aménagement a étémis en oeuvre dans un contexte de crois-sance économique. Celle-ci s’est traduite,pour les entreprises, par des possibilitésd’investissements importants – notam-ment dans l’immobilier – avec de bonnesperspectives de rentabilité et, pour lescantons, par les résultats satisfaisants deleur politique économique. Pour l’amé-nagement, il s’agissait avant tout decanaliser spatialement la croissance etd’en limiter les conséquences négatives.

Aujourd’hui, cependant, le contexteéconomique se caractérise par une ruptu-re importante. La globalisation impliqueune concurrence accrue entre les entre-prises, et cela même dans des secteursprotégés. Les entreprises réalisent leurmutation, à travers des fermetures, desdélocalisations, des restructurations, desregroupements et des réorganisationsdes fonctions de production. Leur échel-le spatiale de référence se modifie (mar-chés, fournisseurs, recrutement du per-sonnel, partenaires de sous-traitance,accès à la technologie, etc.), de mêmeque leurs conditions d’implantation dansle territoire. La capacité à fonctionner enréseau et à accéder aux informations per-tinentes prime sur les facteurs tradi-tionnels de localisation, généralementprivilégiés par les stratégies d’aménage-ment.

Un aménagement fac-teur de gains et de sé-curité pour l’économie

Confrontés à ce nouveau contexte, laConfédération et les cantons ont modifiéleur politique de développement écono-mique (réorientation de la politique ré-gionale, de la promotion économique,appui au transfert technologique, nou-velle gestion publique, déréglementation,etc.). De son côté, l’aménagement peineà prendre en compte ces mutations éco-nomiques. Or, il doit s’interroger sur sacontribution à l’amélioration de la capa-cité concurrentielle de l’économie suisseet au développement durable du pays.Aujourd’hui, l’aménagement est perçucomme un coût et une succession de con-traintes pour l’économie. Il doit apporterla démonstration qu’il est source de gainset de sécurité, qu’il est facteur de «plus-

Contribution de l’aménagement du ter-ritoire au développement de l’économie

■ Michel Rey, secrétaire général de laC.E.A.T., Lausanne


value». Une telle exigence n’est possibleque s’il est en mesure de prendre encompte, dans sa planification commedans sa mise en oeuvre, ces exigences derentabilité liées à tout investissementdans le secteur privé. Si tel ne devait pasêtre le cas, l’affectation du territoireprévue par l’acteur public ne coïnciderapas avec l’utilisation effective décidée parles acteurs privés. Le risque est alorsgrand que l’aménagement entre en con-flit avec les exigences et les objectifs despolitiques de développement économi-que; or il est vital que ces deux politiquesdemeurent complémentaires dans l’in-térêt de l’économie suisse et de la capa-cité concurrentielle des entreprises et dela qualité de l’aménagement du territoirede notre pays.

Dans ce but, il s’agit d’examiner dansquelle mesure l’aménagement peut êtreconçu et appliqué pour favoriser et mêmestimuler les capacités d’investissementdans les secteurs productifs et concurren-tiels du pays. Autrement dit, pour intégrerla dimension de rentabilité, l’aménage-ment doit évaluer ses prestations et sesinstruments pour voir si ceux-ci recon-naissent à l’investissement privé le rôledéterminant qu’il joue dans sa mise enoeuvre. C’est à la pratique de l’aména-gement de s’adapter aux nouvellesréalités économiques et non l’inverse.

Cette affirmation ne signifie pas une misesous tutelle économique de l’aménage-ment qui doit bien évidemment veiller àce que les autres préoccupations (écolo-giques, sociales, etc.) soient prises encompte. Elle concerne la manière dont esttraitée la dimension économique.

Des pistes de réflexionet d’action

Pour contribuer au développement de l’é-conomie, plusieurs pistes sont possiblesdu point de vue de l’aménagement. Cer-taines ont déjà été explorées, d’autressont à explorer:• la simplification et l’accélération desprocédures: des progrès notables ont étéréalisés par la plupart des cantons, no-tamment dans le domaine des autorisa-tions de construire; des progrès sont àfaire en ce qui concerne la réaffectationdes bâtiments, où les procédures sont en-core complexes et lentes; le traitementdes recours et des oppositions doit êtreégalement notoirement amélioré pouréviter des retards et des coûts inutiles;• l’amélioration de la coordination: ausein de l’administration, il appartient auxservices d’aménagement de coordonnerles procédures d’élaboration et surtout

d’approbation de projets relevant de plu-sieurs politiques publiques; correctementassumée, cette tâche de coordination estfacteur de gains et de sécurité pour l’é-conomie;• le développement du partenariat amé-nagement-économie: des formules ontété expérimentées par exemple dans desprojets concrets, comme les pôles dedéveloppement économique; mais cepartenariat doit être mis en place dès laphase de planification; il doit s’inscriredans la durée. C’est ainsi que pour la révi-sion du plan directeur cantonal, des for-mules de collaboration sont à concevoiravec les responsables des politiques depromotion économique mais aussi avecdes représentants du monde de l’écono-mie privée; le partenariat ne doit passeulement se faire au «coup par coup»,mais il doit porter également sur la défi-nition des options stratégiques en matiè-re d’urbanisation;• le développement d’une culture etd’une pratique de management de pro-jets: les responsables de l’aménagementont souvent une conception passive etrestrictive de la planification, centrée surla protection et l’égalité de traitement.Prendre en compte la dimension écono-mique implique des approches plus ac-tives et plus sélectives du développementterritorial;• une réflexion prospective et stratégi-que sur les besoins en m2/m3 nécessairesà l’évolution des activités économiques: ily a beaucoup d’incertitudes quant à la na-ture, à l’importance et à la localisation deces besoins: qui est demandeur de surfa-ces? Pour quel type d’activités? Dansquels lieux? Peut-on réutiliser des locauxexistants? Cette réflexion devrait êtremenée avec la collaboration de représen-tants de l’économie et être une opportu-nité pour fixer des règles de procéduresimples et rapides permettant d’anticiperune bonne adéquation entre les affecta-tions prévues par les plans et les utilisa-tions effectives par les entreprises;• une mise en valeur des apports del’aménagement à la qualité de la vie et del’environnement: tous les responsables dela promotion économique sont unanimespour affirmer que cette qualité est un fac-teur décisif pour attirer en Suisse des en-treprises étrangères; il y a là un apport«indirect» de l’aménagement au déve-loppement qui mérite d’être valorisé au-près des acteurs économiques. ■■




La politique vaudoise des pôles dedéveloppement est née d’une cri-tique adressée à l’aménagement duterritoire par les milieux de l’écono-mie. Depuis que l’aménagementexiste, industriels et commerçantsavaient coutume de lui reprocher desrestrictions, des délais et des coûtsqu’ils estimaient prohibitifs, propresà décourager toute initiative privée.Au début des années 90, avec unecrise et un chômage persistants, cet-te dénonciation est devenue particu-lièrement virulente. Il fallait peut-êtrecela pour que l’aménagement du ter-ritoire accepte la critique de l’écono-mie – au moins en partie – et relève ledéfi. Quelques années plus tard, leservice de l’aménagement du terri-toire du canton de Vaud (SAT) atoutes les raisons de s’en féliciter:l’engagement opérationnel dans unepolitique économique a permis derégénérer la discipline.

Les milieux de l’économie reprochaient àl’aménagement du territoire une situa-tion bel et bien paradoxale. En théorie, ily avait pléthore d’espaces pour le déve-loppement dans le canton: 1’000 ha dezones d’activités légalisées non bâties(1’900 ha déjà bâtis) et plus de 350’000m2 de locaux industriels et artisanauxbâtis vides. Et pourtant dans la réalité, ilexistait une pénurie chronique de sur-faces d’activités disponibles: d’une part,sur bien des zones d’activités légalisées, iln’était possible de construire qu’à l’issuede procédures fort longues et risquées;d’autre part, bien des locaux videsl’étaient parce qu’ils ne répondaient pasaux besoins des entreprises.

Du diagnosticà l’action

Pour sortir du paradoxe, il fallait d’abordposer un diagnostic. A partir de 1992, leservice de l’aménagement du territoireanalyse les obstacles à la disponibilité dezones d’activités et étudie les moyens de

les surmonter. En octobre 1993, le Con-seil d’Etat vaudois choisit de concentrerl’effort cantonal sur 19 pôles d’activités,offrant les meilleures chances de dynami-ser l’économie du canton en accord avecl’aménagement du territoire et l’environ-nement. L’étude d’un «plan cantonal despôles de développement» est pilotée parun «Comité cantonal des pôles» rassem-blant les services de l’Etat concernés, desreprésentants des communes vaudoiseset de l’économie.

Sur la base des résultats des étudesréalisées, le Grand Conseil vote le 11 no-vembre 1996 un «crédit d’engagement»de 100 mio frs. pour soutenir la mise endisponibilité et la promotion des pôles dedéveloppement. Depuis janvier 1997, un«Groupe opérationnel des pôles»1 meten oeuvre cette politique en pilotant lesétudes générales et en approfondissantles contacts avec les acteurs locaux.

Parallèlement aux apports de conseilset d’expertises, l’Etat attribue des aides fi-nancières, sous forme d’avances ou desubventions à fonds perdus, aux étudesde planification, aux frais d’équipementet d’amélioration foncière de sites d’ac-tivités, aux analyses de compétences et àla promotion des sites. A ce jour, près de6 mio frs. ont été engagés, avec des ré-sultats immédiats et des perspectives pro-metteuses: • constitution d’organismes de gestion

de locaux prenant en mains, avec l’aide

de l’Etat, la préparation des sites dedéveloppement et leur promotion (parexemple dans la région de Nyon, créa-tion de l’association Polenyon et de lasociété Promonyon);

• remise en chantier de planifications dé-suètes ou inadaptées, relance de pro-grammes d’équipement de terrains etdéblocage de procédures d’améliora-tion foncière (par exemple Epalinges auNord de l’agglomération lausannoise,Littoral-Parc, Vallorbe);

• bilan systématique des atouts du tissuindustriel vaudois, notamment par des«analyses de compétences» dans di-vers secteurs (micro-mécanique, bio-médical, information);

• instruments pour la promotion de sitesd’activités (par exemple fichier infor-matisé des terrains immédiatement dis-ponibles ou CD Vaud-Rom);

• stratégies de promotion dans le cantonet hors canton (exploitant notammentles réseaux internationaux d’acteurs del’économie vaudoise);

• soutien à l’accueil et au développementd’entreprises (par exemple avantagesfiscaux).

Ce programme d’actions convergen-tes, dont l’aménagement du territoire aété le déclencheur et dont il est aujour-d’hui l’un des partenaires, produit uneffet de «mobilisation générale» pour larelance économique dans le canton.

L’aménagement du territoire: acteur d’une politique économique

■ Nelly Wenger, chef du service del’aménagement du territoire du can-ton de Vaud

Agencement des affectations typique d’une localité du Plateau: les diverses fonctions– habitat, artisanat, commerce, services, agriculture et forêt – se sont développées sur-tout au hasard


Extrait du plan cantonal des pôles de développement; Etat de Vaud, Groupe opérationnel des pôles (GOP), décembre 1997, p. 2




Pour l’aménagementdu territoire: des re-tombées fondamenta-les

Sortant de son champ d’action tradi-tionnel, l’aménagement du territoire s’estmis au service d’une motivation puissan-te, sortir de la crise. Ce décloisonnementa été extrêmement fécond. L’obligationd’être opérationnel a conduit à imaginerde nouveaux instruments et à renouvelerbien des concepts. Renonçant à énumé-rer toutes les retombées du plan cantonaldes pôles – qui font l’objet de plusieurspublications2 –, nous évoquerons les prin-cipaux acquis.

• Central et local – La politique despôles instaure des relations particulière-ment dynamiques entre canton et com-munes. En concentrant l’action cantona-le sur 19 pôles et en favorisant les com-munes les plus actives, l’Etat peut jouerpleinement le rôle «d’entraîneur» dudéveloppement. De leur côté, les acteurslocaux dont dépend ce développement –régions, communes, entrepreneurs, pro-priétaires – voient leurs possibilités d’ac-tion démultipliées par le soutien cantonal.

• Aménagement, équipement, fon-cier: anticiper – L’attitude classique quiveut que l’on attende l’arrivée d’un can-didat-constructeur pour lancer les procé-dures d’aménagement, d’équipement etd’amélioration foncière est absolumentdissuasive pour l’économie. Aucune en-treprise ne risquait de s’implanter dans lecanton de Vaud tant qu’elle devait enga-ger des années de procédures incertainesavant d’espérer construire. Il fallait ren-verser l’ordre des opérations: d’abordpréparer les sites afin qu’ils soient immé-diatement disponibles avant de les pro-mouvoir auprès des entreprises. Ce ren-versement a supposé l’élaboration d’ins-truments nouveaux et la modification dedeux lois vaudoises3.

• Couplage de l’aménagement et dela promotion – Aménager et promou-voir un site sont deux aspects d’un seul etmême projet: inciter des entreprises à s’ydévelopper. Le nouveau concept de miseen valeur suppose que pour chaque sited’activités, un aménagiste et un expert en

économie élaborent ensemble et enmême temps un projet d’aménagementet une stratégie de promotion cohérents.

• De nouvelles prescriptions – Com-ment planifier un site sans connaître lesentreprises qui s’y implanteront? Un bilansans concession des prescriptions d’amé-nagement classiques débouche sur denouveaux instruments. Ainsi, un nouveautype de règlement prévoit que la mesurede l’utilisation du sol ne soit plus donnéepar des indices (de densité, par exemple),mais par la génération du trafic4.

• Une nouvelle conception des zonesd’activités – La zone d’activités classiqueétait l’héritière d’une industrie à fortesnuisances. Aujourd’hui, les industries oc-casionnent moins de nuisances, la fron-tière devient floue entre secondaire et ter-tiaire et les entreprises accordent de plusen plus d’importance à la qualité des lieuxde travail – espaces verts, services, image,etc. Dès lors, la planification des zonesd’activités met au défi de créer de vraisquartiers, ouverts aux affectations indu-strielles, mais aussi commerciales, de ser-vices, culturelles, etc. et composant des«paysages» attrayants.

• «Friches»: des potentialités à déve-lopper – De même, l’avenir des 35 ha delocaux artisanaux et industriels «en fri-che» est étudié sous deux angles: les pos-sibilités de reconversion à l’habitat oud’adaptation à des demandes réelles delocaux d’activités. Ces études sont con-duites en association avec des acteurs dusecteur immobilier vaudois (grandes ré-gies, grands investisseurs institutionnels).Des opérations-pilotes de l’Etat sontprévues.

Aménagement du ter-ritoire: le grand décloi-sonnement

Il y a vingt ans, l’aménagement du terri-toire avait dû s’affirmer en délimitant unchamp d’action qu’il revendiquait commeson domaine propre. Cette période deconquête est terminée. Aujourd’hui,l’heure n’est plus à la spécificité, mais audécloisonnement. En s’engageant au ser-vice d’autres motivations d’intérêt public,

l’aménagement se met dans la positiond’acteur, aux côtés des autres forces poli-tiques, économiques et sociales, et dansl’obligation d’inventer sur le terrain unegestion de l’espace plus opérationnelleque jamais. ■■

1 Sous l’autorité d’une délégation du Conseild’Etat et du Comité cantonal des pôles, leGroupe opérationnel des pôles (GOP) réunitdes représentants du Service de l’économieet du tourisme - Office économique (SET-OE), du Conseil pour le développement(DEV) et du Service de l’aménagement duterritoire (SAT).

2 Voir le plan cantonal des pôles de dévelop-pement économique, Etat de Vaud, décem-bre 1997 (60 pages) et sa présentation ré-sumée (16 pages), ainsi que la «lettre d’in-formation» Pôles-infos, dont le premiernuméro est paru en juin 1998. Disponiblesau Groupe opérationnel des pôles, p.a. Ser-vice de l’aménagement du territoire, avenuede l’Université 3, 1014 Lausanne, Tél. 021316 74 05, Fax 021 316 74 48.

3 Loi sur l’aménagement du territoire et lesconstructions (LATC), modifications du 5 no-vembre 1997 et du 4 février 1998. Loi sur lesaméliorations foncières (LAF), modificationdu 5 novembre 1997. La politique des pôlesa été l’un des moteurs d’une démarchegénérale de révision des instruments d’amé-nagement.

4 Mise en valeur des zones d’activités, guidetechnique SAT, Etat de Vaud, juin 1998.

Les industries ont besoin non seulementde halles et d’installations de production,mais souvent également de grandes sur-faces d’entrepôts


La pianificazione del territorio deve con-siderare più a fondo il legame con l’eco-nomia. Principalmente essa deve chiarireil rapporto con l’economia di mercato,dato che oggigiorno, i settori politici chenon sono motivabili sotto tale punto di vi-sta vengono sempre più messi in dubbio.A livello di prammatica la pianificazionedel territorio deve assolvere in modo op-portuno il compito legale di «creare econservare le premesse territoriali per leattività economiche» (art.1 cpv. 2 lett. blegge federale sulla pianificazione del ter-ritorio). Le necessità territoriali dell’eco-nomia sono cambiate in sequito ai cam-biamenti e alle ristrutturazioni. La pianifi-cazione del territorio deve riconoscere

questo fatto, deve saperne giudicare l’im-portanza e agire di conseguenza.

Le intenzioni di basedella pianificazionedel territorio...

La pianificazione del territorio svizzera,rispettivamente la politica dell’ordina-mento del territorio, si attengono dasempre al concetto di base della «con-centrazione decentralizzata». Si perse-guono pertanto due obiettivi principali:

• un’utilizzazione parsimoniosa del suo-lo (insediamenti a grande densità, limi-tazione della crescita in estensionedell’insediamento),

• una struttura d’utilizzazione decentra-lizzata (ripartizione decentralizzata deipoli insediativi sul territorio nazionale).

L’idea guida della ripartizione concen-trata dei centri insediativi sull’insieme delpaese figurava già agli inizi degli anniSettanta nella concezione direttrice CK-73 e nel «Rapporto sulla pianificazionedel territorio» del 1987. Il «Sistema urba-no svizzero integrato» citato nelle «Lineeguida per l’ordinamento del territoriosvizzero» del 1996, ne è l’espressione piùattuale.

...sono economica-mente fondate

L’utilizzazione parsimoniosa del suolo sipuò motivare in più modi, per esempiocon argomenti legati all’ecologia o allapolitica agraria. È importante però ricor-dare anche gli argomenti economici di taliattività della pianificazione territoriale:• Certe funzioni del suolo hanno carat-tere di bene collettivo: paesaggi naturali,


Economia e pianificazione del territo-rio: verso una nuova collaborazione

■ Daniel Wachter, servizio dell’economiadel territorio, Ufficio federale della pia-nificazione del territorio, Berna

Il Consiglio federale, nel «Rapportosulla pianificazione del territorio» del1987, paragrafo 13, scriveva che «ildialogo tra economia e pianificazionedel territorio è da approfondire». Per-ciò, tra le altre cose, fu prevista l’«ela-borazione di una documentazione dibase sulla cooperazione tra economiae pianificazione del territorio». One-stamente bisogna ammettere che tut-to ciò, in concorrenza con altri compi-ti urgenti, non è mai stato trattato nel-la giusta misura. Ci si è limitati a delleattività di carattere puntuale svoltedall’Ufficio federale della pianifica-zione del territorio, come ad esempiolo studio «Boden und Wirtschaft» (Ter-ritorio ed economia, 1990 e 1993) o iBollettini d’informazione 3/90 («Eco-nomia e pianificazione del territorio»)e 2/93 («Deregolamentazione»).

Eppure, dalla pubblicazione delrapporto citato sopra ad oggi il dialo-go «economia - pianificazione del ter-ritorio»non ha certo perso la sua ur-genza. Al contrario, nel corso deglianni Novanta il dibattito relativo allapiazza economica Svizzera ha acqui-stato sempre più significato. La discus-

Questa edizione del Bollettino vor-rebbe fungere da complemento a taliattività e sensibilizzare un pubblico piùvasto nei confronti di questo tema.Con ciò noi speriamo che si possa con-ferire al dialogo pianificazione del ter-ritorio – economia una dinamica per-manente. Tale dialogo dovrebbe esse-re onesto e aperto. Pertanto la reda-zione prende atto dell’opinione criticaespressa dalla signora Marina Masoni,consigliera di Stato, sul tema pianifica-zione del territorio e protezionedell’ambiente, pur non condividendo-la in tale forma. La signora Masoni,capo del Dipartimento finanze e eco-nomia del Canton Ticino e presceltanel 1997 dal Consiglio federale qualemembro del «Consiglio per la pianifi-cazione del territorio» era stata invita-ta in virtù della combinazione di que-ste sue funzioni, a esprimere la suaopinione in merito alla questione pia-nificazione del territorio - economia. Il«Bollettino d’informazione della piani-ficazione del territorio» ha caratterecollettivo e ammette pertanto anchepunti di vista di natura controversa.

La redazione

Editoriale

sione su quale apporto la pianificazionedel territorio possa dare per assicuraretale sito e di come tale apporto possavenir migliorato è quindi molto urgente.Di conseguenza, nel rapporto del 22maggio 1996 sulle «Linee guida per l’or-dinamento del territorio svizzero» si attri-buisce agli aspetti economici un signifi-cato maggiore.

È in questo contesto che l’Ufficiofederale della pianificazione del territorioha commissionato lo studio «Raumpla-nung und Wirtschaft - Beziehungen,Konflikte, Lösungen» («Pianificazione delterritorio ed economia - relazioni, conflit-ti, soluzioni») che è stato pubblicato direcente e sulla cui base si vorrebbe rilan-ciare e intensificare il dialogo con l’eco-nomia (cfr. l’articolo Plattner/Staehelin,pag. 9).

Lo stesso vale per la riunione del27 ottobre 1998 a Soletta organizza-ta in collaborazione con l’Ufficio fe-derale dello sviluppo economico e dellavoro (UFSL), della Federazione degliurbanisti svizzeri (FUS) e della Han-delszeitung e che avrà quale oggettoil rapporto tra la pianificazione delterritorio e l’economia.

Considerazioni principali

dei panorami naturalistici, beni culturali oterreni agricoli quale base d’approvvigio-namento sono parte del bene collettivorispettivamente pubblico. Sono beni dicui la società necessita, ma che non ven-gono forniti dal mercato. Senza gli inter-venti correttivi di un ente a livello supe-riore tali beni verrebbero sfruttati troppoo distrutti.• L’edificazione sparsa aumenta i costidelle infrastrutture: l’edificazione sparsanon è soltanto un problema ecologico epaesaggistico, ma anche un problemaeconomico. Nel caso di una bassa densitàd’insediamento, i costi di investimento,esercizio e rinnovo dell’infrastruttura si ri-velano elevati rispetto alla media. L’edifi-cazione sparsa fa salire i costi dell’infra-struttura e aggrava così l’economia pub-blica.• La qualità dell’ambiente e uno spaziovitale gradevole sono fattori dell’ubica-zione: i vantaggi comparativi della Sviz-zera stanno nella sua vasta esperienza nelsettore beni e servizi. Per le forze lavora-tive altamente qualificate impegnate inquesto settore, un ambiente sano e unospazio vitale gradevole sono di grandeimportanza.

Mentre per l’utilizzazione parsimonio-sa del suolo si possono addurre numero-si argomenti di natura economica, perl’obiettivo della decentralizzazione laquestione è più indiretta. Si tratta di unobiettivo di ripartizione a motivazione po-litica. Si può però argomentare che la sta-bilità politica, un vantaggio importantedella piazza economica svizzero, sarà ga-rantita a lungo termine solo se si potràmantenere una struttura d’insediamentodecentralizzata adeguata e corrispon-dente all’organizzazione federalista delloStato.

L’evoluzione struttura-le facilita e nel con-tempo aggrava i com-piti della pianificazio-ne del territorio

La pianificazione del territorio, nello svol-gere i suoi compiti di natura economica ed’ordinamento politico, si trova spessoconfrontata a interessi economici parti-colari che sfruttano le superfici in un’otti-ca individuale e si orientano verso una lo-gica di economia privata. I conflitti con lapianificazione del territorio sono allora in-evitabili.

La stagnazione economica e soprat-tutto l’evoluzione strutturale degli ultimianni hanno fatto insorgere una situazio-ne diversa. La razionalizzazione e la ridu-zione dei posti di lavoro, non solo nell’in-dustria, ma anche nel settore terziario,hanno fatto aumentare le superfici pocoo niente sfruttate. Un indizio a questoproposito lo fornisce la caduta del prezzodei terreni per la piccola industria e gli uf-fici.

Il lato quantitativo del fabbisogno disuperfici si è quindi alquanto ammorbidi-to. Oltracciò, molte imprese hanno la ten-denza a ritrarsi e a concentrare la loro at-tività in luoghi a qualità d’ubicazione su-periore.

Queste tendenze di sviluppo nonsono certo sgradite, visti gli obiettivi del-la pianificazione del territorio. La questio-ne principale è quindi se la tendenza eco-nomica verso i centri si lascerà tradurreanche in uno sviluppo centripeto degli in-sediamenti, o se i grandi centri urbanicontinueranno ad espandersi in modo in-coordinato.

Mentre l’obiettivo della concentrazio-ne è sostenuto dall’evoluzione struttura-le in atto, il raggiungimento di quello dipolitica regionale relativo alla decentraliz-zazione, si fa sempre più difficile. Ci sichiede quindi come tale obiettivo possaesser attualmente perseguito.

Tendenze a livello fe-derale relative all’eco-nomia di mercato...

A livello federale la pianificazione del ter-ritorio, soprattutto grazie al suo contri-buto nel dar forma alle varie politiche fe-derali, è impegnata a favorire l’evoluzio-ne centripeta degli insediamenti e nelcontempo a sostenere l’obiettivo delladecentralizzazione adottando provvedi-menti attuali e adatti allo scopo.

La questione centrale è l’uso della de-regolamentazione e del nuovo orienta-mento delle politiche federali. La pianifi-cazione del territorio sostiene riforme dieconomica di mercato purchè non riguar-dino deregolamentazioni unilaterali lega-te a interessi particolari, bensì la verità deicosti in materia ecologica e la garanzia dibene pubblico, particolarmente nei setto-ri ambiente, natura e paesaggio.

Le riforme complessivi dell’economiadi mercato sostengono l’ordinamento delterritorio. Di regola influenzano in modopositivo l’obiettivo della concentrazione.Il motivo è che, finora l’attività statale haspesso «sovvenzionato» lo sfruttamentodei terreni, favorendo così l’edificazionesparsa (cfr. ad es. il meccanismo delle sov-venzioni per la costruzione di strade, as-senza della trasparenza dei costi nel set-tore dei trasporti).



Sia l’evoluzione strutturale economicache le riforme a livello di economia dimercato, tendono ad andare nel sensoapposto degli obiettivi di politica regio-nale della pianificazione del territorio. Adesempio, la nuova fatturazione interna dicosti esterni legati al traffico stradale gra-va maggiormente sulle zone rurali dove iltrasporto pubblico offre solo un’alterna-tiva limitata.

...e collaborazione conla politica regionale

Questi problemi non vanno presi comepretesto nei confronti di riforme dell’eco-nomia di mercato. Bisognerebbe piutto-sto prendere dei provvedimenti di corre-zione e compensazione nell’ambito dellapolitica regionale (ad es. rinforzare la pe-requazione finanziaria). In quest’ottica

sono pure da considerare la moderata re-visione parziale della legge sulla pianifi-cazione del territorio nei settori paesag-gio/agricoltura, che dovrebbe facilitarel’utilizzazione nella zona rurale di poten-ziali endogeni, così come l’intensa colla-borazione con la politica regionale (ad es.la Conferenza della Confederazionesull’ordinamento del territorio, Consiglioper l’ordinamento del territorio).

Sviluppo ulteriore distrumenti e procedurerelativi alla pianifica-zione del territorio

A livello federale, i principi orientati versol’economia di mercato possono forniredegli impulsi. Essi non sostituiscono peròla pianificazione del territorio sul piano

cantonale e comunale. Cantoni e Comu-ni sono sollecitati a sviluppare ulterior-mente i loro strumenti e metodi di lavoroal fine di poter continuare al meglio glisviluppi messi in moto dall’evoluzionestrutturale e dalle riforme dell’economiadi mercato. In particolare si tratta di con-durre il forte sviluppo verso i centri a unosviluppo centripeto dell’insediamento,orientato verso precisi punti focali del ter-ritorio. Sforzandosi continuamente di li-mitare l’estensione dell’insediamento, sideve provvedere affinchè le riserve d’uti-lizzazione interne alla zona edificata ven-gano rese utilizzabili in modo veloce epoco oneroso.

D’altra parte si tratta di definire, inmodo programmato e concentrato, nuo-ve zone lavorative, in luoghi altamente fa-vorevoli all’ubicazione, siano questi siti incentri dell’agglomerato o altre ubicazionidi altissima accessibilità.

Ecco citate alcune necessità a livello distrumenti e procedure della pianificazio-ne del territorio:• un coinvolgimento maggiore dell’eco-

nomia nei processi di pianificazione;• aumento della flessibilità di utilizzazio-

ne, specialmente nelle zone lavorative;• promozione dei cambiamenti d’utiliz-

zazione di aree già sfruttate, anche te-nendo conto della problematica dei siticontaminati, tramite incentivi come adesempio la concessione di supplemen-ti nelle possibilità di sfruttamento esgravi fiscali;

• intensificazione della collaborazionenella pianificazione del territorio al di làdi confini cantonali e comunali, al finedi poter fare delle zone lavorative deipunti focali del territorio;

• eliminazione di ogni contraddizione trapianificazione del territorio e protezio-ne dell’ambiente;

• sforzi ulteriori per accelerare le proce-dure.

Se la pianificazione del territorio risol-verà i suoi compiti in questo senso, e inquesto si è già impegnata molto, potràmettere a disposizione dell’economia del-le buone premesse a livello di territorio,senza mettere in pericolo il suo mandatogenerale. La via è quindi aperta verso unanuova collaborazione tra economia e pia-nificazione del territorio. ■■

Bibliografia: vedi testo in lingua tedesca.


Sempre importante per l’industria: ottima accessibilità e aree di riserva sufficienti pereventuali ampliamenti


Signor Müller, nell’ultimo numerodell’Annuario della politica economi-ca, in cui l’Unione svizzera di commer-cio e d’industria (Vorort) è solita com-mentare la politica economica e ladistribuzione nello spazio dell’atti-vità economica, la pianificazione delterritorio non viene quasi più citata.Si può ritenere che questo settore po-litico abbia perso il suo significato oche abbia svolto i suoi compiti cosìbene da non dover essere più ogget-to di critica?La pianificazione del territorio non ha cer-to perso d’importanza. Nel quadro odier-no della politica economica e dell’ubica-zione la pianificazione del territorio è unfattore di un intero pacchetto, così comelo sono la politica fiscale, dell’istruzionepubblica e la disponibilità di forze lavora-tive. Tutto l’insieme fa la qualità del sitoeconomico svizzero. Considero una pia-nificazione del territorio equilibrata estre-mamente importante. Una legge sullapianificazione del territorio attenta allevarie necessità deve definire quelle con-dizioni generali urgentemente necessa-rie, quali la disponibilità di terreno, lenorme d’utilizzazione, le aree non edifi-cabili. Tale legge deve garantire quella si-curezza d’azione di cui l’economia ne-cessita.

Come giudica concretamente la pia-nificazione del territorio dal punto divista della Sulzer? Vi è possibile tro-vare oggi il quantitativo di superficinecessarie che presentino anche gliaspetti qualitativi desiderati?Per quanto riguarda la quantità la Sulzertrova superfici a sufficienza, anche perchèessa stessa possiede molte aree adatte. Infuturo per tutte le imprese saranno piùche altro gli aspetti qualitativi ad avere ca-rattere decisivo nella questione della scel-ta dell’ubicazione. Oggi la Svizzera dispo-ne a sufficienza di superfici qualitativa-mente buone e adatte all’economia. Seciò non fosse l’industria le cercherebbe etroverebbe altrove, cioè all’estero, crean-do di conseguenza posti di lavoro in taliregioni. Si sente spesso dire che la Svizze-ra è edificata. Io non sono di questa opi-nione: la Svizzera non è edificata. L’evo-luzione costante nell’economia e in tutti ivari settori vitali, modifica continuamen-te anche i bisogni di spazio. A questo pro-posito mi sembra che il fabbisogno diaree per fabbriche e officine stia regre-dendo. Ci sarà più che altro necessità dispazio per uffici e prestazioni di servizi, eciò in una forma che ancora non cono-sciamo. Tre parole chiave: imprese del vir-tuale, informatica/Internet, ricerca. Qua-litativamente sarà il fattore dell’ubicazio-

ne ad essere determinante – vicinanzadella clientela, allacciamento alla rete deitrasporti, accesso a scuole accademiche ea zone di svago. Decisiva per la qualità diun’ubicazione è la possibilità di utilizza-zione economica. A questo proposito re-sta ancora molto da fare in direzione diun’utilizzazione più aperta.

Crede che il fabbisogno quantitativodi superfici nell’economia possa, alungo termine, stabilizzarsi o addirit-tura diminuire grazie al continuo pro-gredire della produttività? Oppure losviluppo della congiuntura causeràpresto nuove insufficienze?Se fosse possibile modificare, nel modopiù aperto possibile in quanto all’utilizza-zione, la destinazione di tutte quellesuperfici che oggi sono sì edificate, mainutilizzate, allora avremmo spazio a suf-ficienza. Se però la destinazione di talespazio non può essere modificata a cau-sa di norme legislative e d’ordinanza in-flessibili e incuranti del cambiamento dibisogni, l’economia necessiterà di nuovearee per poter svolgere la sua attività inimmobili adatti ai suoi bisogni specifici.Tali aree si trovano nelle zone oggi nonedificate. Qui si pone la domanda se que-sto è giusto dal punto di vista della piani-ficazione del territorio. Personalmentecredo che l’incursione nella zona non edi-ficata sia sbagliata. Proveremmo soltantoche l’immobilità politica ostruisce la via asoluzioni sensate. Inoltre, se non riuscire-mo a realizzare una tale ragionevole mo-difica d’utilizzazione, avremo delle zoneabbandonate in posizioni estremamentefavorevoli dal punto di vista dell’ubicazio-ne – una vera e propria assurdità politico-economica.

Per lei oggi, la pianificazione del ter-ritorio è primariamente un ostacolo ola vede più come un fattore vantag-gioso, capace di trovare un accomo-damento tra interessi controversi eambiti legali e che in fondo facilita leinvestizioni?Non ho l’impressione che la pianificazio-ne del territorio o la pianificazione regio-nale, ed è con quest’ultima che abbiamomaggiormente a che fare, rendano lecose più facilli. Comunque sono convintodella necessità di una pianificazione re-gionale visto che regolamenti e linee di-rettive sono senza dubbio necessari e che,se concepiti in modo liberale, sono di


L’attrattività del sito: «la qualità dellospazio vitale è molto importante»

Intervista a Erich Müller, Consiglio di Direzionedel Consorzio Sulzer SA, Consigliere nazionale(PLR, ZH), Winterthur

D. Wachter e E. Müller durante l’intervista

Intervista

grande utilità. Se si considerano però leistituzioni relative alla pianificazioneregionale e chi vi ha la voce in capitolo,allora praticamente non si trovano rap-presentanti dell’economia. Troverà solorappresentanti dell’autorità, di associa-zioni e urbanisti.

La pianificazione del territorio vor-rebbe rinforzare il dialogo con l’eco-nomia. Si ha però spesso l’impressio-ne che l’economia si lasci motivarepoco volentieri in questa direzione.Questo mi sorprende. Nel caso della Sul-zer è sicuramente il contrario. Per quantoriguarda le nostre aree a Winterthur ab-biamo subito un processo molto elabora-to con numerose manifestazioni pubbli-che. Siamo sempre stati pronti a colla-borare con autorità e opinione pubblica.Da parte nostra abbiamo visto chiara-mente che esiste molto interesse pubbli-co per aree di tali dimensioni. Qualemembro della Direzione del Consorzio eresponsabile di queste aree, devo am-

mettere che la necessità di un dialogo conla pianificazione del territorio si è fatta ur-gente. Prima di tutto perchè si possanoelaborare e sfruttare diverse possibilità ein secondo luogo per poter rimuovere al-cuni ostacoli, e purtroppo di ostacoli neabbiamo.

Può dirci di quali ostacoli si tratta?Prendiamo di nuovo in considerazionel’area della Sulzer a Winterthur. Abbiamofatto delle proposte di cambiamentod’utilizzazione. Ne è seguita un’ondata diobiezioni di associazioni, autorità, comu-nità d’interesse, ecc. Dicevano che la pia-nificazione non poteva essere lasciata allaSulzer. Questo posso capirlo. L’area cen-trale della Sulzer è in effetti una zona lacui destinazione e configurazione nonpuò semplicemente venir lasciata in manoai proprietari del fondo. Ma alla fine delprocesso non ero più sicuro se l’area inquestione ci appartenesse ancora o no.Qui si incrociano molte intenzioni: la pro-tezione del patrimonio storico, la prote-

zione dell’ambiente, le norme edilizie,ecc.Tutti vogliono imporre le loro idee, di so-lito contrarie alle intenzioni dei proprieta-ri. La somma di tutte queste restrizioni di-venta giocoforza un problema. Alla fine iltutto dovrebbe rivelarsi in parte redditizio.Con tutti questi impedimenti non possia-mo cogliere le possibilità relative a uncambiamento d’utilizzazione di aree edi-ficate ma non più sfruttate, di conse-guenza ci si rivolge alla zona non edifica-ta e questo non corrisponde agli obiettividella pianificazione del territorio. Oltrac-ciò devo far presente un altro sviluppocontroproducente e cioè il problema traf-fico, o più precisamente la mancanza dispazi per il parcheggio, anche se so che sitratta di un tema politico molto delicato.

Ha notato, nell’ambito della pianifi-cazione del territorio degli ultimi die-ci anni, sviluppi o cambiamenti?Ho notato uno sviluppo in senso positivo.Vedo che le autorità, specialmente l’ese-cutivo, si impegnano affinchè prenda for-ma qualcosa di orientato verso il futuro.Questo è un bene. Purtroppo tale spiritonon si è ancora affermato abbastanzaverso il «basso». Appena qualcosa si con-cretizza, due gradini più in basso si rico-mincia con i tanti regolamenti. Bisognaammettere che si è migliorato e reso piùveloce il rilascio delle autorizzazioni. Ilproblema è presso il legislativo. Le leggi ele ordinanze sono ancora legate al passa-to. Qui non abbiamo ancora realizzatosufficientemente il passo verso la pianifi-cazione aperta. Ancora oggi nei vari Par-lamenti vengono presentati interventi chevorrebbero fare della Svizzera un museo,che non prendono atto dei cambiamentie che impediscono più che favorire lo svi-luppo futuro. Oltre a ciò ci sono le obie-zioni abusive, cioè quelle effettuate dopol’elaborazione della procedura di pianifi-cazione e autorizzazione. Esse si rivelanoun grande problema dato che il ritardoche provocano costa molti soldi. Se a que-sto punto non possiamo proseguire, nonsi investe. L’amara conseguenza: nonvengono creati nuovi posti di lavoro.

Cosa dovrebbero fare le autorità perpromuovere i cambiamenti del tipo diutilizzazione di aree già edificate?Bisogna risolvere il problema delle limita-zioni nelle utilizzazioni. Dobbiamo ela-borare un nuovo modo di «pensare» l’or-dinamento di zona. Zone solo per l’indu-


Intervista

«Comunque sono convinto della neces-sità di una pianificazione regionale vistoche regolamenti e linee direttive sonosenza dubbio necessari e che, se con-cepiti in modo liberale, sono di grandeutilità.»

stria, per i servizi o solo per uffici, nonhanno più senso. Abbiamo bisogno dimolteplicità, apertura, di eterogeneità.Non che sia permessa ogni cosa. Peresempio nella zona abitata non si può vo-ler inserire una fabbrica inquinante.

Si dovrebbe più che altro definirequello che in una certa zona non è oppor-tuno realizzare . In questo quadro dovreb-be però essere possibile un buon margi-ne di movimento in quanto al tipo di uti-lizzazione. Inoltre il mercato dovrebbe po-ter avere più influenza e definire quindicosa è più adatto in una certa zona oppu-re no. Poi si dovrebbero cambiare le in-numerevoli norme edilizie. Oggigiorno visono regolamentati molti aspetti inutili. Civorrebbe un cambiamento anche nellaquestione dei costi d’urbanizzazione. AWinterthur c’è il problema che la città cimette in conto ogni cosa nel caso di uncambiamento d’utilizzazione. Un po’ pos-so anche capirlo, i costi d’urbanizzazioneli dobbiamo pagare anche se scegliamoun’area verde, solo che in quel caso è tut-to più a buon mercato. Alla fine si puòdire che costruire in un’area verde costameno. Non dovrebbe essere così se si vo-gliono promuovere i cambiamenti d’uti-lizzazione e ridurre l’edificazione di spaziancora liberi. E ciò anche nell’interessedella comunità. Infine vorrei citare il risa-namento dei siti contaminati. Quello chesi pretende oggi da noi è esagerato, sen-za senso. Dobbiamo trovare delle soluzio-ni ragionevoli che non impediscano com-pletamente i cambiamenti d’utilizzazione.

La pianificazione del territorio, perpoter promuovere i cambiamentid’utilizzazione all’interno del centrourbano, vorrebbe, parallelamente asostenere un’evoluzione centripetadell’agglomerato, anche limitarne ledimensioni. Quale rappresentantedell’economia, sostiene anche leiquesto obiettivo?Sì lo sostengo. È politicamente accettabi-le e vale la pena cercare di raggiungerlo,nel limite del ragionevole. Credo nell’esi-stenza di un livello d’interesse più elevatonel campo della pianificazione, deve es-serci. Possiamo anche raggiungere que-sto obiettivo, ma solo se si potrà disporredi libertà maggiore nelle aree da ristrut-turare.

Ritiene che, economicamente parlan-do, l’attrattiva del paesaggio e dello

spazio vitale sia un fattore nella scel-ta dell’ubicazione?Sì, sono di questa opinione. Alla Sulzer lonotiamo continuamente e non solo a li-vello di quadri. La qualità dello spazio vi-tale è molto importante. Non si tratta solodel paesaggio, ma sopratutto delle zonedi svago e di insediamenti abitativi attra-enti. Anche i boschi sono un «attivo» as-soluto. Già oggi questi aspetti contanomolto e in futuro saranno ancora più im-portanti. È nostro compito provvederealla qualità: spazi ricreativi, lavorativi eabitativi con un livello di qualità elevato.Nessuno di questi aspetti è meno impor-tante dell’altro. Dobbiamo ideare una pia-nificazione del territorio più ampia e com-pleta.

Come giudica la pianificazione delterritorio svizzera in un confronto in-ternazionale?La pianificazione del territorio è, al latopratico, diversa da paese a paese, da cit-tà a città e da autorità a autorità.Prendia-mo ad esempio le autorizzazioni. In que-sto caso la Svizzera non è certo peggiodella Germania. Ma se prendiamo l’Olan-da o altri Stati dell’UE allora vediamo chelì l’avviamento è maggiore che da noi. Nelconfronto con l’Asia la differenza natu-ralmente, è enorme. Ma non ci dobbiamoper forza confrontare con la Malaysia. Di-rei che nell’ambito europeo siamo nellamedia. Ma naturalmente il nostro obiet-tivo non è quello di far parte della media,ma di far meglio.

Diamo ancora un’occhiata al sistemapolitico svizzero che, in fondo, im-posta la pianificazione del territorio.Dal suo punto di vista, il fraziona-

mento federalistico nell’ambito dellalegge edilizia e di pianificazione, co-stituisce un problema per il sito eco-nomico svizzero?Penso che il federalismo sia una fortuna.I Comuni e le città che desiderano cam-biamenti d’utilizzazione in certe zone e lacreazione di nuovi posti di lavoro, elabo-rano i loro regolamenti in modo tale darendere attrattivi tali luoghi. Una certaconcorrenza è senza dubbio adeguata.

In campo formale, per esempio nelladefinizione dell’indice di sfruttamentouna standardizzazione farebbe comodo atutti. Ma in campo materiale dobbiamolasciar agire la concorrenza.

Per finire,vorrebbe esprimere un de-siderio nei confronti della pianifica-zione del territorio?Vorrei riassumere il mio messaggio: dob-biamo stare attenti a non asfaltare tuttala Svizzera. Questo non deve accadere,nel rispetto delle prossime generazioni.Per questo necessitiamo di una legge sul-la pianificazione del territorio che sia co-sciente dei bisogni e che sappia essereflessibile. Abbiamo bisogno delle tre zoneprincipali, la zona edificata, quella ruralee le zone protette. Ma non possiamo di-chiarare tutta la Svizzera zona protetta.Nell’interesse di uno spazio vitale e ricrea-tivo intatto, dobbiamo provvedere affin-chè i cambiamenti d’utilizzazione nellearee già edificate avvengano più facil-mente, cioè con meno ostacoli, e diven-gano più interessanti. ■■

Intervista: Daniel Wachter, Ufficio federa-le per la pianificazione del territorio, Ber-na; Foto: Markus Senn, Wabern


Intervista

La ditta Sulzer caratterizza in modo notevole lo sviluppo di Winterthur (foto: SulzerManagement SA, Winterthur)

L’economia di mercato è generatrice disquilibri, di disordine, di innovazioni cherimettono continuamente in discussioneil presente e trasformano il futuro inun’incognita. All’opposto, la pianificazio-ne è il tentativo e la volontà di ordinare ilpresente prevedendo il futuro. Sviluppoeconomico e pianificazione territorialesono quindi inconciliabili?

In principio sembrerebbe di sì. Seguardiamo tuttavia alla nostra esperienzastorica, allo sviluppo che il nostro Paeseha conosciuto da quando si sono impostenella legislazione le normative sulla piani-ficazione del territorio, si deve conclude-re che la crescita quantitativa e qualitativadell’economia ha potuto comunqueesplicarsi garantendo alla popolazioneun livello di benessere, materiale e spiri-tuale, molto elevato.

L’osservazione empirica della realtà diquesti ultimi decenni potrebbe quindiportarci alla conclusione che non solo lapianificazione territoriale non ha blocca-to o danneggiato lo sviluppo economico,ma che l’ha favorito e in qualche modoincentivato. Sarebbe tuttavia una conclu-sione perlomeno arbitraria, tanto quantoquella opposta, in mancanza di verifichepiù scientifiche e approfondite. Si potreb-be infatti facilmente ribattere che l’eco-nomia si è sviluppata nonostante gli osta-coli, gli impedimenti e i limiti posti dallalegislazione di pianificazione territoriale(oltre che di protezione ambientale).

Come si vede, la diatriba può caderefacilmente in contrapposizioni di ordineideologico, nel senso di argomentazioniche non tengono conto dell’esperienza eanzi si impuntano a sostenere tesi anchecontro le evidenze dei fatti.

Un conflitto darisolverePiù utile è partire dai dati concreti. Traun’attività che genera squilibrio e disor-dine e una che invece vuole equilibrare eordinare vi è inevitabilmente conflitto. Mai conflitti possono essere risolti o perlo-meno attenuati senza che sia necessariala sopraffazione o l’annientamento di unadelle due parti in conflitto.

Anzi: se gli «avversari» trovano ilmodo di diventare «alleati», non è dettoche gli interessi reciproci non possano es-sere curati meglio e più efficacemente.

Sviluppo economico e pianificazioneterritoriale possono essere alleati? È que-sta la domanda centrale che dovremmoporci nell’affrontare la difficile transizionedi fine millennio. Dato per scontato cheallo sviluppo, quindi alla crescita econo-mica, non possiamo rinunciare se non vo-gliamo che la nostra società regrediscasotto tutti i punti di vista, e dato per scon-tato che lo sviluppo demografico, socialeed economico richiede un minimo di re-gole comuni, che tutti devono rispettare,nell’occupazione dello spazio vitale, l’o-biettivo che dobbiamo darci è fare inmodo che lo sviluppo economico e la pia-nificazione territoriale possano diventareeffettivamente degli «alleati». Fattoricomplementari di progresso e non fatto-ri che si ostacolano o si annullano vicen-devolmente.

A che punto siamo in Svizzera? La cri-si economica strutturale di questi anniNovanta ci ha detto che nella definizionedelle regole per l’uso del territorio, del no-stro spazio vitale, ci siamo spinti troppo indirezione di quel perfezionismo che è ti-picamente elvetico.

A questo perfezionismo abbiamo ag-giunto una buona dose di garantismo,tanto che possiamo definire la nostra le-gislazione sulla pianificazione territorialeuna legislazione iper-garantista.

Alcuni esempi

Possiamo fare numerosi esempi concretiper non restare su un piano generale eastratto di discussione. Sono esempi chesi riferiscono al Canton Ticino.

Il principio di limitare e ridurre le areeurbanizzate, anche per contenere i costiper la realizzazione delle infrastrutture,era di per sé condivisibile. Ma, applicatorigidamente, ha impedito il recupero el’attribuzione di nuove funzioni ad unacostruzione tipica della regione alpina: ilrustico. La legislazione federale ha a lun-go impedito la riattazione di queste co-struzioni un tempo destinate all’agricol-tura. Abbiamo così assistito nei Cantonialpini e soprattutto in Ticino al lento de-grado di un patrimonio architettonico cheuna legislazione meno dogmatica avreb-be invece consentito di recuperare.

Solo negli ultimi tempi si è corsi ai ri-pari. Il «proibizionismo» pianificatorio hainevitabilmente generato casi di abusivis-mo edilizio, che ora devono essere risa-nati. Sul piano economico il danno è sta-to duplice: mancate occasioni di lavoroper l’edilizia; distruzione di risorse nei casiin cui la legge (e il Tribunale federale)hanno imposto l’eliminazione dell’abuso.

Altro esempio. La realizzazione di uncollegamento stradale importantissimoper il Ticino come la Stabio-Gaggiolo èbloccato da ricorsi inoltrati in base alla le-gislazione di pianificazione territoriale.


Economia e pianificazione del territorio

Avversario o alleati?

■ Marina Masoni, capo del Dipartimen-to finanze e economia del Canton Ti-cino, Bellinzona

Al sud del Ticino si trova generalmente una grande densità d’utilizzazione

Punto di vista del cantone


Qualsiasi associazione protezionistica cheopera in Svizzera da un certo numero dianni, si è vista conferire dalla legge il di-ritto di ricorso generale contro ogni pro-getto che, a insindacabile giudizio dellestesse associazioni, mette in pericolo latutela del paesaggio e dell’ambiente. Ènoto che vi sono associazioni impegnatea presentare sistematicamente ricorsi, in-dipendentemente dalle valutazioni di me-rito sui progetti da realizzare. La strenuaopposizione alla realizzazione di questocollegamento stradale, per motivi di tute-la del paesaggio e dell’ambiente, sta pa-radossalmente ottenendo l’effetto con-trario: impedire di risanare dall’inquina-mento fonico e atmosferico la zona abi-tata di Stabio che si affaccia sulla stradaattuale. Se il nuovo collegamento otte-nesse il via libera le ricadute positive sa-rebbero duplici: sul piano ambientale e suquello economico, in quanto offrirebbelavoro al settore edile.

Terzo esempio. Il Ticino ha dovuto su-dare le classiche sette camicie per ottene-re il placet di Berna per l’innalzamentodella diga del Luzzone. Il Canton Grigio-ni ha dovuto rinunciare ad un paio di pro-getti di sbarramenti idrici a causa dellenorme di pianificazione e di tutela delpaesaggio. Se pensiamo alle prospettiveche si apriranno con la liberalizzazione delmercato europeo dell’elettricità, possia-mo ben dire che questi divieti comporta-no la perdita di grandi opportunità eco-nomiche e impediscono un maggior ri-corso all’«energia rinnovabile». Potrem-mo anche chiederci: se i principi pianifi-catori molto rigidi che oggi applichiamo sifossero imposti nel nostro Paese primadella realizzazione delle grandi opereidroelettriche, la Svizzera, e in particolare

i Cantoni alpini, disporrebbero oggi diquella importantissima fonte di sviluppoeconomico che è l’industria idroelettrica?Il dubbio è lecito.

Con gli esempi si potrebbe continua-re all’infinito. In Ticino molti si sono chie-sti quanti anni occorrerebbero per otte-nere tutte le autorizzazioni necessarie allarealizzazione di un parco acquatico, chedarebbe un grande impulso, quale fatto-re di richiamo, al nostro turismo. Un pro-getto imprenditoriale di questo genere èstato pensato alcuni anni fa. Le procedu-re da superare sono tante e tali da sco-raggiare anche i più determinati promo-tori.

Del resto, come Governo abbiamopotuto toccare con mano le difficoltàcreate dalle leggi pianificatorie quandoabbiamo deciso la costruzione di un nuo-vo impianto per lo smaltimento dei rifiu-ti. Una svista procedurale nella fase dipubblicazione dei progetti, ha costrettoGoverno e Parlamento, su ingiunzione diBerna, a rifare tutta la procedura. Di fat-to la popolazione era stata ampiamenteinformata; formalmente non si era peròrispettato alla lettera l’iter previsto dallalegge. Mesi e mesi persi, con il rischio diperdere anche i sussidi federali e di farnaufragare un investimento di 200 milio-ni di franchi e l’indotto economico chetale investimento creerebbe.

Il rischiodell’«anarchismo»

Con questi esempi non vogliamo dire chela legislazione di pianificazione del terri-torio debba essere abolita o drasticamen-

te ridimensionata. Vogliamo dire che cisiamo spinti troppo in avanti. Obiettiva-mente, oggi in Svizzera questa legislazio-ne entra in conflitto con le nuove esigen-ze dello sviluppo economico, che è anchesviluppo sociale, perché senza sviluppoeconomico la società regredisce.

Questo è pericoloso non solo perchérischiamo di imporre alla nostra economiaun handicap che altre economie non han-no, proprio mentre la globalizzazionemette in competizione aperta tutte leeconomie; è pericoloso anche perché il«proibizionismo» pianificatorio potrebbegenerare una forte reazione di rigetto nel-la popolazione. E allora si correrebbe il ri-schio opposto: quello di spalancare laporta al ritorno ad un uso selvaggio delterritorio. Dal «proibizionismo» potrem-mo passare facilmente ad una specie di«anarchismo» pianificatorio.

È un rischio da non sottovalutare, per-ché quando la perdita di opportunità disviluppo economico e la perdita dei livellidi benessere ai quali la popolazione è abi-tuata supera un certo limite, la reazionecontro le cause o le concause di questoarretramento sociale si fa dura e difficil-mente contenibile. Perderemmo allorauno dei nostri fattori di competitività: labellezza del paesaggio inteso nella suaglobalità, come insieme di spazi naturalie di spazi in cui si esplicano le attivitàumane, prime fra tutte quella economica.

Ecco perché dobbiamo riuscire a tro-vare la via giusta per fare in modo che lapianificazione territoriale e lo sviluppoeconomico possano dare vita ad una so-lida «alleanza» a beneficio della crescitadel Paese e del recupero di competitivitàdella Svizzera. ■■

Aree piane e ben ubicate si prestano a svariate utilizzazioni – i conflitti sono spesso inevitablili

Punto di vista del cantone

raumplanung amenagement du territoire … · die raumplanung muss sich stärker mit der wirtschaft...

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