realising redd+: national strategy and policy options · program un-redd (2010) mengusulkan dana...
TRANSCRIPT
Menganalisis REDD+Sejumlah tantangan dan pilihan
Disunting oleh Arild Angelsen
Disunting bersama oleh Maria Brockhaus William D. Sunderlin Louis V. Verchot
Asisten redaksi Therese Dokken
© 2013 Center for International Forestry Research.Hak cipta dilindungi oleh Undang-Undang
Dicetak di IndonesiaISBN: 978-602-1504-01-7
Angelsen, A., Brockhaus, M., Sunderlin, W.D. dan Verchot, L.V. (ed.) 2013 Menganalisis REDD+: Sejumlah tantangan dan pilihan. CIFOR, Bogor, Indonesia.
Terjemahan dari: Angelsen, A., Brockhaus, M., Sunderlin, W.D. and Verchot, L.V. (eds) 2012 Analysing REDD+: Challenges and choices. CIFOR, Bogor, Indonesia.
Penyumbang foto:Sampul © Cyril Ruoso/Minden PicturesBagian: 1. Habtemariam Kassa, 2. Manuel Boissière, 3. Douglas SheilBab: 1 dan 10. Yayan Indriatmoko, 2. Neil Palmer/CIAT, 3. dan 12. Yves Laumonier, 4. Brian Belcher, 5. Tony Cunningham, 6. dan 16. Agung Prasetyo, 7. Michael Padmanaba, 8. Anne M. Larson, 9. Amy Duchelle, 11. Meyrisia Lidwina, 13. Jolien Schure, 14. César Sabogal, 15. Ryan Woo, 17. Edith Abilogo, 18. Ramadian Bachtiar
Desain oleh Tim Multimedia CIFORKelompok pelayanan informasi
CIFORJl. CIFOR, Situ GedeBogor Barat 16115Indonesia
T +62 (251) 8622-622F +62 (251) 8622-100E [email protected]
cifor.orgForestsClimateChange.org
Pandangan yang diungkapkan dalam buku ini berasal dari penulis dan bukan merupakan pandangan CIFOR, para penyunting, lembaga asal penulis atau penyandang dana maupun para peninjau buku.
Center for International Forestry ResearchCIFOR memajukan kesejahteraan manusia, konservasi lingkungan dan kesetaraan melalui penelitian yang berorientasi pada kebijakan dan praktik kehutanan di negara berkembang. CIFOR merupakan salah satu Pusat Penelitian Konsorsium CGIAR. CIFOR berkantor pusat di Bogor, Indonesia dengan kantor wilayah di Asia, Afrika dan Amerika Selatan.
8Bab
Siapa yang seharusnya menerima manfaat dan mengapa?Wacana tentang pembagian manfaat REDD+Cecilia Luttrell, Lasse Loft, Maria Fernanda Gebara dan Demetrius Kweka
• Sebelummerancangmekanismepembagianmanfaat yang efektifuntukREDD+,perludijawablebihdulupertanyaantentangapayanghendakdicapaiolehREDD+.Tujuanyang ingindicapai sangatmempengaruhidesainmekanismepembagianbiayadanmanfaatnya.
• Manfaat tidak hanya bersifat finansial. Hanya sedikit proyek REDD+yangmenyediakanpembayaranlangsungkekalanganrumahtanggapadatahapawalnya,sehinggapembagianmanfaatmemerlukanperhatianuntukberbagaimacamkegiatan.
• Legitimasiberbagaikelembagaandanprosespengambilankeputusansangatpenting. Kejelasan hukum sangat penting, seperti konsensus mengenailembaga‑lembaga yangmemiliki hak untukmengambil keputusan danperhatianterhadaphak‑hakprosedural.
8.1 PengantarDistribusimanfaat telah diidentifikasi sebagai “salah satu rintangan palingmenantang”yangdihadapiREDD+(Costenbader2011).Pembagianmanfaatpentinguntukmenciptakaninsentifpositifgunamengurangiemisikarbon,
Melaksanakan REDD+150 |
tetapiharusdilihatsecarabijak,jikatidakmakaakanmengancamlegitimasidandukunganbagiREDD+.Selainitu,pembagianmanfaatdapatmembantumenghindari kebocoran yang terkait dengan REDD+ dan memastikankelanggenganpenguranganemisi(Peskett2011a).
Pembagian manfaat bukanlah konsep yang unik untuk REDD+. Banyaksektor sumberdaya alam (misalnya, proyek‑proyek pertambangan,minyak,konservasidanpembangunan)dansebagianbesarpemerintahtelahberurusandengan pembagian manfaat melalui perpajakan dan subsidi. Ada banyakyang harus dipelajari dari pengalaman ini (lihat, misalnya, tinjauan olehLindhjemdkk.2010).Seperti terjadidi sektor lain,perdebatanpembagianmanfaatdalamREDD+menimbulkansejumlahpersoalan,termasukdefinisimanfaat, identifikasi penerima manfaat yang sah, biaya distribusi yangefisien,strukturkelembagaanyangdiperlukanuntuktransferkeuangandanproses pengambilan keputusan dan implementasi (lihat Lindhjem 2010;Peskett2011a,VatndanVedeld2011).
Babinimenguraikankebijakandansistemyangdiusulkanuntukdistribusibiayadanmanfaatditingkatnasionaldansubnasionaldiberbagainegaradanproyek.Fokusnyaterutamapadawacanautamaseputarpertanyaantentangbagaimana biaya danmanfaat harus didistribusikan. Kamimendefinisikan‘wacana’sebagai“carabersamamemahamidunia”(menurutDryzek,1997:8).Bagian8.2menjelaskankonteksdiskusidenganmendefinisikankonsep‑konsepkunci danmenjelaskan tatanan kelembagaan untukmengalokasikan dana.Bagian8.3memaparkanwacanautamatentangbagaimanamendistribusikanbiayadanmanfaatdanmengeksplorasi implikasidariwacanayangberbedauntuk desain mekanisme pembagian manfaat. Bagian 8.4 membahaspentingnyalegitimasidalamprosespengambilankeputusandanmenjelaskancara memantau berbagai pertimbangan yang menyangkut keefektifan,efisiensi dan kesetaraan yang mendasari masing‑masing wacana. Bab inimenyimpulkanringkasanpilihanyangdiambilantarawacanayangberbedayang terkait dengan pembagianmanfaat danmenggarisbawahi pentingnyamelegitimasiprosesdesainnya.
Bab inibersumberdari informasiStudiKomparatifGlobalCIFOR(GCS)tentangREDD+danmenggunakaninformasidari22lokasiproyekditujuhnegara(lihatLampiran).Tabel8.1menyarikanstatuskebijakandanpraktiksaatinimengenaimekanismepembagianmanfaatnasionaldansubnasionaldinegaratertentu.Datayangdigunakandalambabinidikumpulkanditingkatnasional, proyek dan desa dimasing‑masing lokasi proyek dan dilengkapidenganulasankepustakaan sekunder,wawancara,dananalisis kebijakanditingkatnasional.
| 151Siapa yang seharusnya menerima manfaat dan mengapa?
8.2 Memahami konteks8.2.1 Mendefenisikan biaya dan manfaat REDD+DalambabinikamimendefinisikanpembagianmanfaatmenurutREDD+sebagai distribusi manfaat bersih langsung dan tidak langsung daripelaksanaanREDD+.Kamimembedakanantaraduajenismanfaat.Pertama,ada keuntunganmoneter dari pendanaan internasional dan nasional yangterkaitdenganREDD+,termasukdaripenjualankreditkarbonhutanataudanabantuanyangterkaitdengankesiapan‑REDD,reformasikebijakandanatau pembayaran berdasarkan pengurangan emisi. Kedua, karena REDD+meningkatkan kelestarian pengelolaan hutan, kemungkinan menghasilkanmanfaatmelalui peningkatan ketersediaan beberapa hasil hutan (misalnya,hasilhutannonkayu)dandenganmemberikanmanfaatyangterkaitdenganjasa ekosistemnonkarbon.Kotak 8.1menjelaskan istilah‑istilah kunci dankonsepyangterkaitdenganpembagianmanfaatREDD+.
Implementasi REDD+ juga membutuhkan biaya yang ditanggung olehpelaku yang berbeda dan pada tingkat yang berbeda. Sekali lagi, adaperbedaan konseptual antara pengeluaran keuangan langsung terkaitdengan implementasi REDD+ dan biaya yang timbul dari perubahanpenggunaan lahan hutan dan sumberdaya hutan di bawah REDD+. Jenisbiayayang terakhir inibiasanyadisebut sebagaibiayapeluang:pendapatanyang dikorbankan dengan memanfaatkan hutan dengan cara‑cara yangmengurangiemisi.Biayalangsungmeliputibiayatransaksidanimplementasi.Biayaimplementasidapatmencakupbiayayangdikeluarkanolehpemerintahatau pemrakarsa untuk memberi kompensasi kepada para pelaku karenakesempatanyanghilang(biayapeluang),sehinggaharusberhati‑hatiuntuktidakmenggandakanjumlahnya(Kotak8.1,lihatjugaKotak7.1).
Selainitujugaperludibedakanantara:i)biayauntuknegara;ii)biayauntukparapelakuindividu,daniii)biayaanggaranuntukinstansipemerintah(lihatTabel8.2).Karenaitutidaktepatkalauberbagaijenisbiaya,pelakudanskalayang berbeda itu dicampurbaurkan karena dapat menghasilkan perkiraanyangmenyesatkanmengenai keuntunganbersihnya (lihatBab7, termasukKotak7.1).
Dalambab ini, kamimenggunakan istilahmekanismepembagianmanfaatuntuk merujuk pada berbagai cara kelembagaan, struktur tata kelola daninstrumenyangmendistribusikandanadankeuntunganbersihlainnyadariprogram REDD+ (menurut Vhugen dkk. 2011). Instrumen ini mungkintermasuk transfer tunai dalam sistem PES, pengelolaan hutan partisipatif(PKP) dan proyek‑proyek konservasi dan pembangunan terpadu (ICDP)
Melaksanakan REDD+152 |
Tabe
l 8.1
Ikh
tisar
keb
ijaka
n da
n pr
aktik
pem
bagi
an k
eunt
unga
n RE
DD
+ di
lim
a ne
gara
Pera
tura
n pe
rund
ang-
unda
ngan
yan
g te
rkai
t dan
usu
lan
tingk
at n
asio
nal
Impl
emen
tasi
dan
keg
iata
n RE
DD
+U
sula
n un
tuk
tata
nan
kele
mba
gaan
pe
ngat
uran
keu
anga
n
Bras
ilU
U K
ehut
anan
dan
Str
ateg
i Nas
iona
l RED
D+
seda
ng d
iker
jaka
n: ti
dak
ada
posi
si y
ang
jela
s te
ntan
g pe
mba
gian
man
faat
, tet
api
dipe
rlaku
kan
teru
tam
a se
baga
i sua
tu
perli
ndun
gan,
tida
k ad
a un
dang
-und
ang
hak
karb
on n
asio
nal y
ang
dira
tifika
si n
amun
se
jum
lah
nega
ra b
agia
n te
rten
tu te
lah
men
gelu
arka
n un
dang
-und
ang.
Seju
mla
h pr
oyek
neg
ara
bagi
an d
an
sem
i-neg
ara
men
defin
isik
an p
enga
tura
n pe
mba
gian
man
faat
mer
eka
send
iri, t
erm
asuk
pe
mba
yara
n la
ngsu
ng ja
sa li
ngku
ngan
(PES
).
Dan
a um
um y
ang
dise
diak
an m
elal
ui D
ana
Am
azon
(AF)
dan
Bol
sa V
erde
, dan
a A
F di
salu
rkan
mel
alui
Ban
k N
asio
nal u
ntuk
Pe
mba
ngun
an E
kono
mi d
an S
osia
l (BN
DES
), su
mbe
r-su
mbe
r Pro
gram
Inve
stas
i Hut
an (F
IP)
disa
lurk
an m
elal
ui D
epar
tem
en K
euan
gan.
Indo
nesi
aPe
ratu
ran
Dep
arte
men
Keh
utan
an (D
ephu
t)
2012
dan
200
9 m
ensy
arat
kan
proy
ek R
EDD
+ un
tuk
mem
pero
leh
pers
etuj
uan
men
teri,
tid
ak a
da p
roye
k ya
ng d
iaju
kan
untu
k pe
rset
ujua
n se
pert
i ini
sam
pai s
aat i
ni.
Kem
ente
rian
Keua
ngan
(200
9) m
enya
rank
an
peng
atur
an a
cuan
em
isi t
ingk
at n
asio
nal
dan
subn
asio
nal,
Kem
ente
rian
Kehu
tana
n m
enge
luar
kan
bebe
rapa
Kon
sesi
Res
tora
si
Ekos
iste
m y
ang
dapa
t did
anai
mel
alui
kre
dit
karb
on, n
amun
mas
ih b
elum
jela
s, ap
akah
ka
rbon
mer
upak
an b
aran
g m
ilik
nasi
onal
ya
ng h
arus
dia
tur o
leh
nega
ra.
Seju
mla
h pr
oyek
(did
anai
pub
lik d
an s
was
ta)
berg
erak
maj
u da
ri ke
putu
san
nasi
onal
, be
bera
pa d
i ant
aran
ya ta
npa
peng
esah
an
dari
Men
teri
Keua
ngan
, Ulu
Mas
en, A
ceh
adal
ah c
onto
h pr
oyek
pem
erin
tah
prov
insi
ya
ng d
idan
ai d
ari s
umbe
r-su
mbe
r dan
a in
tern
asio
nal t
anpa
mel
alui
pem
erin
tah
pusa
t (P
eske
tt 2
011b
).
Pros
es u
ntuk
mer
anca
ng S
trat
egi N
asio
nal
RED
D+
seda
ng b
erla
ngsu
ng, s
ebua
h ke
lom
pok
kerja
di b
awah
gug
us tu
gas
utam
a RE
DD
+ te
ngah
mer
anca
ng in
stru
men
pe
ndan
aan
berd
asar
kan
perja
njia
n N
orw
egia
, ke
uang
an te
rseb
ut c
ende
rung
men
jadi
an
ggar
an te
rpen
dam
seh
ingg
a tid
ak d
ikel
ola
mel
alui
sis
tem
tran
sfer
fisk
al p
emer
inta
han
seca
ra ru
tin; p
erat
uran
dar
i Dep
arte
men
Ke
huta
nan
pada
tahu
n 20
09 m
enen
tuka
n pr
opor
si p
enda
pata
n ya
ng a
kan
diba
gi o
leh
proy
ek R
EDD
+ se
suai
den
gan
klas
ifika
si
huta
n, p
erat
uran
ters
ebut
tela
h di
tent
ang
oleh
Dep
arte
men
Keu
anga
n, p
erat
uran
D
epar
tem
en K
ehut
anan
tahu
n 20
12
men
yata
kan
bahw
a pe
mba
gian
man
faat
pe
ngha
sila
n no
npaj
ak d
ari k
arbo
n hu
tan
akan
dia
tur o
leh
unda
ng-u
ndan
g ya
ng
akan
dat
ang.
| 153Siapa yang seharusnya menerima manfaat dan mengapa?
Pera
tura
n pe
rund
ang-
unda
ngan
yan
g te
rkai
t dan
usu
lan
tingk
at n
asio
nal
Impl
emen
tasi
dan
keg
iata
n RE
DD
+U
sula
n un
tuk
tata
nan
kele
mba
gaan
pe
ngat
uran
keu
anga
n
Viet
nam
Sete
lah
mel
alui
sej
umla
h ko
nsul
tasi
, ra
ncan
gan
RED
D +
men
gusu
lkan
aga
r m
anfa
at d
ibag
i ant
ara
pem
erin
tah
daer
ah,
mas
yara
kat h
utan
, bad
an p
enge
lola
an
sum
berd
aya
alam
dan
org
anis
asi
perli
ndun
gan
huta
n, s
ebua
h ke
lom
pok
kerja
be
rbag
ai p
eman
gku
kepe
ntin
gan
untu
k pe
mba
gian
man
faat
tela
h di
teta
pkan
, PES
tin
gkat
pro
vins
i tel
ah d
iuji
coba
di b
awah
Ke
putu
san
380
dan
Kepu
tusa
n 99
.
Proy
ek b
erge
rak
men
jauh
i har
apan
pad
a pa
sar s
ukar
ela,
UN
-RED
D d
an S
NV
LSM
seda
ng
men
guji
pend
ekat
an y
ang
berb
eda
untu
k pe
mba
gian
man
faat
, den
gan
men
ggun
akan
sk
enar
io p
erm
aina
n de
ngan
mas
yara
kat
untu
k m
emba
ndin
gkan
pen
erim
aan
pilih
an
yang
ber
beda
dan
men
jaja
ki p
engg
unaa
n ‘k
oefis
ien
R’, y
ang
mem
bant
u m
engh
itung
pe
mba
yara
n be
rdas
arka
n pe
ngur
anga
n em
isi
dan
dam
pak
lingk
unga
n so
sial
(UN
-RED
D
Prog
ram
me
2010
).
Prog
ram
UN
-RED
D (2
010)
men
gusu
lkan
da
na n
asio
nal (
darip
ada
tran
sfer
mel
alui
si
stem
ang
gara
n ne
gara
) dia
was
i ole
h ba
dan
mul
tipih
ak p
eman
gku
kepe
ntin
gan,
pe
ndap
atan
aka
n di
bagi
sec
ara
prop
orsi
onal
se
suai
den
gan
kine
rja p
rovi
nsi.
Tanz
ania
Kera
ngka
Nas
iona
l RED
D+
di T
anza
nia
men
yajik
an p
iliha
n un
tuk:
i) m
enye
rahk
an
dana
kep
ada
mas
yara
kat s
ecar
a pr
opor
sion
al
untu
k pe
ngur
anga
n em
isi;
ii) m
enya
lurk
an
man
faat
ses
uai d
enga
n m
asuk
an s
esua
i de
ngan
per
beda
an e
kolo
gis
dan
untu
k m
enga
tasi
per
mas
alah
an k
eset
araa
n.
Kera
ngka
ini m
engu
sulk
an m
anfa
at
nonm
onet
er d
arip
ada
man
faat
fina
nsia
l.
Lebi
h da
ri se
teng
ah p
roye
k RE
DD
+ be
rada
di
baw
ah p
enge
lola
an h
utan
ber
basi
s m
asya
raka
t (PH
BM) d
i kaw
asan
hut
an li
ndun
g de
sa d
i man
a pe
mba
gian
man
faat
tam
pakn
ya
men
giku
ti pe
dom
an P
HBM
dan
mas
yara
kat
akan
men
erim
a 10
0% p
enda
pata
n, d
i ta
nah
nega
ra m
anfa
at a
kan
didi
strib
usik
an
anta
ra p
emer
inta
h da
n m
asya
raka
t mel
alui
pa
ndua
n Pe
ngel
olaa
n H
utan
Ber
sam
a (J
FM)
(bel
um s
eles
ai).
Kera
ngka
Nat
iona
l RED
D+
men
gusu
lkan
pe
mbe
ntuk
an D
ana
Perw
alia
n N
asio
nal
yang
aka
n m
ener
ima
dana
dar
i pem
beli
dan
men
yalu
rkan
nya
kepa
da m
asya
raka
t/
pela
ksan
a, S
trat
egi R
EDD
+ ce
nder
ung
men
ggun
akan
pen
deka
tan
nonp
asar
, nam
un
para
pem
raka
rsa
men
ganj
urka
n ke
dua
bent
uk
dana
ters
ebut
dan
juga
dan
pen
deka
tan
pasa
r se
baga
i pili
han.
Papu
a N
ugin
iD
esai
n pr
ogra
m n
asio
nal R
EDD
+ se
dang
di
kerja
kan,
mod
el-m
odel
pem
bagi
an
man
faat
men
gala
mi p
enun
daan
, tid
ak a
da
klar
ifika
si, a
paka
h ha
k ka
rbon
aka
n m
engi
kuti
kepe
mili
kan
adat
: ran
cang
an p
erat
uran
m
enya
rank
an p
emer
inta
h da
pat m
enga
tur
penj
uala
n ka
rbon
, tet
api h
ak a
tas
karb
on
teta
p pa
da p
emeg
ang
hak
mili
k la
han
(Cov
ingt
on d
an B
aker
& M
cKen
zie
2009
).
Tida
k ad
a pr
oyek
resm
i sam
pai s
aat i
ni
teta
pi b
eber
apa
LSM
dan
pro
yek-
proy
ek
pasa
r suk
arel
a m
ende
finis
ikan
sen
diri
peng
atur
an m
erek
a.
Dan
a Pe
rwal
ian
atau
kom
ite k
oord
inas
i don
or
belu
m d
ikem
bang
kan,
LSM
men
yara
nkan
ba
dan
pend
anaa
n RE
DD
+ ha
rus
inde
pend
en,
mul
tipih
ak p
eman
gku
kepe
ntin
gan,
usu
lan
mod
el P
ES o
leh
kelo
mpo
k ko
nsul
tasi
ahl
i (EK
G
2011
) men
unju
kkan
dua
aru
s (E
KG 2
011)
: ke
lanj
utan
dar
i pas
ar s
ukar
ela
dan
PES
baw
ah
kom
itmen
nas
iona
l (de
ngan
mem
asuk
kan
peng
atur
an p
asar
suk
arel
a aw
al).
Melaksanakan REDD+154 |
Kotak 8.1 Konsep-konsep utama pembagian manfaat REDD+
Kebanyakan definisi manfaat dalam kepustakaan REDD+ hanya mengacu pada manfaat moneter yang tersedia untuk pengurangan emisi dan peningkatan stok karbon (Streck 2009; Lindhjem dkk. 2010; Peskett 2011a). Namun, implementasi kegiatan REDD+ di tingkat nasional dan lokal dapat memberi peluang untuk menghasilkan berbagai manfaat, selain manfaat moneter langsung (lihat Tabel 8.2 sebagai contoh). Manfaat ini termasuk:
• Manfaat langsung yang timbul dari pelaksanaan REDD+. Dalam hal ini termasuk peningkatan pekerjaan, peningkatan mata pencaharian, dan manfaat ekosistem secara langsung, yang meliputi hasil hutan nonkayu (HHNK), kayu bakar, pakan ternak dll.
• Manfaat tidak langsung, yang terdiri dari perbaikan tata kelola seperti penguatan hak-hak penguasaan lahan dan penegakan hukum, yang terkait dengan fase kesiapan REDD+) dan meningkatkan partisipasi dalam pengambilan keputusan mengenai manfaat penyediaan infrastruktur. Manfaat ekosistem tak langsung mencakup perlindungan kualitas tanah dan air, perlindungan keanekaragaman hayati dan stabilisasi iklim.
Manfaat langsung dan tidak langsung tersebut dapat berupa manfaat moneter maupun nonmoneter. Manfaat moneter adalah yang dapat diukur dan dinilai dari segi keuangan, dan manfaat nonmoneter sulit untuk dinilai dari segi keuangan (misalnya, peningkatan aset alami, keterampilan dan pengetahuan).
Pelaksanaan REDD+ juga menimbulkan biaya, yang mencakup:
• Biaya peluang: keuntungan bersih yang dikorbankan karena mengonversi hutan untuk penggunaan lahan lainnya (Börner dkk. 2010). Biaya ini bervariasi sesuai dengan pemicu deforestasi di daerah atau negara tertentu.
• Biaya transaksi: biaya yang diperlukan untuk melakukan transaksi yang melibatkan pembayaran REDD+, termasuk biaya kepada pihak eksternal, seperti para pelaksana hukum pasar atau pengatur sistem pembayaran untuk menentukan bahwa program REDD+ telah mencapai pengurangan emisi (Pagiola dan Bosquet 2009).
• Biaya pelaksanaan: biaya “yang langsung terkait dengan tindakan yang mengarah pada pengurangan deforestasi, dan dengan demikian menurunkan emisi” (Pagiola dan Bosquet 2009:3). Jenis biaya ini termasuk, misalnya, biaya menjaga hutan untuk mencegah kegiatan penebangan kayu ilegal dan relokasi kegiatan pemanenan kayu jauh dari hutan alam. Biaya ini mungkin juga melibatkan pembayaran kompensasi kepada para pelaku atas biaya peluang dan biaya transaksi, sehingga tiga biaya yang berbeda di atas mungkin tumpang tindih.
| 155Siapa yang seharusnya menerima manfaat dan mengapa?
Namun menurut beberapa penulis, harus ada pembedaan antara pemulihan biaya (kompensasi) dan distribusi surplus setelah seluruh biaya lainnya dipenuhi (rente REDD+). Penulis lainnya berpendapat bahwa sistem REDD+, di mana biaya keseluruhan telah dikompensasi, secara teoritis seharusnya tidak ada kelebihan rentenya. Argumen ini menimbulkan dilema konseptual bagi pembagian manfaat, karena kalau mengejar keefektifan dalam mekanisme global di mana pendanaan secara langsung terbatas, maka dengan sendirinya rente REDD+ akan minimal (Meridian Institute 2009). Dengan demikian, merumuskan konsep REDD+ sebagai sumberdaya ekstraktif yang menghasilkan keuntungan bersih juga mungkin bermasalah.
Menghilangkan nilai manfaat tambahan berupa konservasi hutan dalam perhitungan biaya peluang bersih menjadikannya tampak lebih tinggi daripada sebelumnya (Pagiola and Bosquet 2009:15). Seperti yang tampak dalam berbagai manfaat nonkarbon, yang mungkin mengejutkan sebagian orang, kompensasi moneter kurang dibutuhkan untuk memperbaiki keadaan masyarakat lokal di bawah REDD+.
(IUCN 2009). Mekanisme pembagian manfaat lain yang terkait denganproses kebijakan, adalah seperti reformasi tata kelola, insentif fiskal dankebijakan yang menangani pemicu tertentu deforestasi dan degradasi(Chagasdkk.2011).
Lindhjem dkk. (2010) mengelompokkan pembagian manfaat sepertimemilikiduadimensipenting:pembagian manfaat vertikal,yangmelibatkanpembagian manfaat antara pemangku kepentingan tingkat nasional danlokaldanpembagian manfaat horizontalantaraanggotasatumasyarakatdanmasyarakatlainnya,diantararumahtanggadanpemangkukepentinganlokallainnya.Satupertanyaanmunculterkaitdenganpembagianmanfaatvertikalmenyangkutkeseimbanganyangtepatantaramanfaatyangdigunakansebagaiinsentif langsunguntukmengurangideforestasidandegradasidanmanfaatyangdigunakanuntukmeningkatkantatakeloladankontekskebijakanyangdiperlukan untuk keberhasilan implementasiREDD+ (seperti argumentasiGregersendkk2010;KarsentydanOngolo2012).
Peningkatan tata kelola mungkin mencakup klarifikasi penguasaan lahandan penguatan penegakan hukum.Dalam praktiknya, semua negara yangmemberikanperhatianpadakeduajenispembagianmanfaattersebutmengakuibahwa kebijakan lingkungan yang kondusif diperlukan untuk membuatPESataukompensasiterkaitlainnyaberhasil.Penekananrelatifkepadaduadimensi pembagianmanfaat bervariasi sesuai konteks spesifik suatunegaradanpemicudeforestasinya.DiIndonesiadanKamerun,misalnya,kebanyakan
Melaksanakan REDD+156 |
Tabe
l 8.2
Co
ntoh
-con
toh
pene
rim
a po
tens
ial m
anfa
at R
EDD
+ da
n bi
aya
sert
a m
anfa
at y
ang
mun
gkin
aka
n di
rasa
kan
Pene
rim
a po
tens
ial R
EDD
+Pe
ran
dan
biay
a ya
ng m
ungk
in ti
mbu
lCo
ntoh
man
faat
Pem
asok
laya
nan
RED
D+
dan
man
faat
ber
sam
a (m
asya
raka
t tra
disi
onal
, mas
yara
kat a
dat,
pem
ilik
laha
n, d
ll.)
Pem
asok
lang
sung
pen
gura
ngan
dan
pe
nyer
apan
kar
bon,
bia
sany
a be
rtan
ggun
g ja
wab
ata
s pe
ruba
han
peng
guna
an la
han
dan
kegi
atan
RED
D+
di la
pang
an.
Man
faat
lang
sung
, man
faat
non
mon
eter
, pe
ndap
atan
dar
i pen
jual
an p
rodu
k da
ri ke
giat
an
RED
D+,
alih
tekn
olog
i, pe
ngua
tan
hak-
hak,
pe
kerja
an, m
engh
asilk
an ja
sa e
kosi
stem
no
nkar
bon.
Aso
sias
i des
a da
n ke
lom
pok
mas
yara
kat
Mun
gkin
terli
bat d
alam
pel
aksa
naan
keg
iata
n RE
DD
+ di
lapi
san
baw
ah, s
eper
ti m
enge
lola
dan
m
eman
tau
peny
alur
an m
anfa
at.
Pem
baya
ran
inse
ntif
lang
sung
, man
faat
no
nmon
eter
, pek
erja
an d
an e
fek
mul
tilap
is
lain
nya.
Kota
/pem
erin
tah
daer
ah d
an in
stan
siTe
rliba
t dal
am in
terv
ensi
yan
g di
perlu
kan
untu
k pe
laks
anaa
n RE
DD
+, se
pert
i defi
nisi
pen
guas
aan
laha
n, p
erse
tuju
an/e
valu
asi k
egia
tan
dan
men
etap
kan
para
pel
aku
yang
mem
enuh
i sya
rat.
Men
yedi
akan
ber
baga
i pek
erja
an, p
erba
ikan
in
fras
truk
tur l
okal
, pen
gem
bang
an k
apas
itas,
tran
sfer
fisk
al, m
engh
asilk
an ja
sa e
kosi
stem
no
nkar
bon.
Peng
emba
ng/p
elak
sana
pro
yek
(loka
l ata
u su
bnas
iona
l)Be
rtan
ggun
g ja
wab
ata
s de
sain
dan
pe
laks
anaa
n pr
oyek
RED
D+,
kem
ungk
inan
bes
ar
akan
men
gelo
la d
ana
untu
k ke
giat
an R
EDD
+.
Men
yedi
akan
ber
baga
i pek
erja
an, p
enin
gkat
an
kapa
sita
s, pe
ning
kata
n as
et; p
erba
ikan
tekn
is.
Lem
baga
loka
l dan
indi
vidu
yan
g be
rtan
ggun
g ja
wab
unt
uk p
eneg
akan
huk
umLe
mba
ga d
an in
divi
du y
ang
bert
angg
ung
jaw
ab a
tas
kegi
atan
pen
egak
an h
ukum
, sep
erti
pem
anta
uan
defo
rest
asi d
an m
ener
apka
n sa
nksi
da
n de
nda.
Men
yedi
akan
ber
baga
i pek
erja
an; p
enda
pata
n be
rsih
, pen
ingk
atan
kap
asita
s, al
ih te
knol
ogi.
Pem
erin
tah
pusa
tD
esai
n da
n im
plem
enta
si k
ebija
kan
dan
berb
agai
tind
akan
(mis
alny
a, p
engh
apus
an
subs
idi,
peng
enal
an m
orat
oriu
m p
emba
laka
n).
Pem
baya
ran
kesi
apan
RED
D+,
man
faat
ta
mba
han
yang
dip
erol
eh d
ari h
utan
, paj
ak
dan
roya
lti, e
fek
mul
tilap
is b
agi p
erek
onom
ian
dan
lem
baga
; men
ghas
ilkan
jasa
eko
sist
em
nonk
arbo
n.
Mas
yara
kat u
mum
Kegi
atan
dan
pen
dapa
tan
yang
har
us
dile
pask
an.
Man
faat
ant
arge
nera
si d
alam
hal
ase
t ala
m,
man
faat
tam
baha
n ya
ng d
iper
oleh
dar
i hut
an.
| 157Siapa yang seharusnya menerima manfaat dan mengapa?
deforestasidandegradasihutanterjadisecarailegalatausemilegaldanseringterjadidilahanmiliknegaraataumilikpemerintahdimanapenegakanhakataslahannyalemah.Dengandemikian,penegakanhukumyanglebihkuat,klarifikasi hak kepemilikan dan intensifikasi pertanian diperlukan sebelummekanisme berbasiskan kinerja layak diterapkan. Fokus kebijakan nasionalBrasil juga pada penguatan kebijakan dan penegakan hukum, sementaranegara‑negarasepertiVietnamsaatinilebihmemperhatikanpendekatanPES.
Tabel8.3menyajikansejumlahproyekREDD+danmekanismepembagianmanfaataktualyangmerekausulkansampaisaatini.Selamakamimelakukankajian,hanyasatuproyekyangmelakukantransferdanalangsungkerumahtangga.TidaksatupunmekanismepembagianmanfaatsaatinidilimaproyekIndonesiayangdikajimelakukanpembayaran tunai.Parapemrakarsa lebihsuka mendefinisikan manfaat dalam bentuk kegiatan, seperti peningkatankapasitas, peningkatan mata pencaharian alternatif dan penguatan hakpenguasaan lahan, yang dipandang perlu sebelum sistem PES berhasildiperkenalkan. Artinya, jenis mekanisme pembagian manfaat yang adakemungkinan akan berubah seiring dengan perkembangan dari kesiapanREDD+menjadipembayaranuntukpenguranganemisiyangsebenarnya.
8.2.2 Struktur kelembagaan bagi arus keuanganPembagian manfaat bersih dan biaya pelaksanaan REDD+ di antarapara pelaku yang berbeda memiliki dua aspek: keuntungan moneter daripendanaan internasional danmanfaat yang terkait dengan kesinambunganpeningkatan pengelolaan hutan. Dengan demikian, istilah ‘mekanismepembagianmanfaat’mencakup berbagai sarana kelembagaan, struktur tatakeloladaninstrumenyangdiperlukanuntukmendistribusikanbaikkeuangandan keuntungan bersih dari pelaksanaan REDD+. Dalam hal mekanismekeuangan,mekanismepembagiannyabergantungpadatatanankelembagaanyang sudah berjalan untuk mengalokasikan pendanaan internasional dannasional. Sementaramekanisme pembagian keuntungan yang tidak terkaitlangsungdenganuangakanbergantungpadacaratertentuyangdipilihuntukimplementasiREDD+,termasukaturanpenyaluranmanfaatkeuangan.Fokusutama bab ini adalah mekanisme pembagian manfaat kedua ini. Namun,untukmemberikan konteks pembahasannya, bagian inimembahas usulantatakeloladantatanankelembagaanyangdiperlukanuntukmengalokasikandana dari tingkat nasional sampai subnasional dan menjelaskan implikasipembagianmanfaatnya.
Usulanyangdimaksuddi atasdapatdibagimenjadi empatkategoriutama(menurutVatndanAngelsen2009,VatndanVedeld2011)(lihatGambar8.1danTabel8.1):1. Mekanisme berbasiskan proyek, sepertiClean Development Mechanism
(CDM)atauproyekstandarataupasarsukarela,sepertiyangadadiPerudanTanzania
Melaksanakan REDD+158 |
Tabe
l 8.3
Sej
umla
h pe
ndek
atan
pem
bagi
an m
anfa
at d
i tin
gkat
pro
yeka
Proy
ekb
Tipe
pen
gatu
ran
pem
bagi
an m
anfa
atc
Ura
ian
Tanz
ania
– T
FCG
-Ki
losa
dan
Lin
diRu
mah
Tan
gga
(RT)
: mat
a pe
ncah
aria
n al
tern
atif
*; p
enin
gkat
an k
apas
itas
*;
pert
ania
n di
tingk
atka
n *;
PES
Div
iden
dar
i RED
D+
diba
yark
an k
epad
a se
tiap
angg
ota
desa
yan
g m
emen
uhi s
yara
t se
baga
iman
a di
tent
ukan
ole
h un
dang
-und
ang
desa
, dan
a di
muk
a da
n pe
mba
yara
n da
na in
divi
du b
erda
sark
an e
mis
i rat
a-ra
ta p
oten
sial
yan
g di
hind
ari p
er ta
hun,
dew
an d
esa
mem
utus
kan
apak
ah a
kan
men
ggun
akan
div
iden
unt
uk p
roye
k-pr
oyek
mas
yara
kat a
tau
tidak
.
Tanz
ania
– M
ping
oRT
: PES
Ko
mun
itas:
kea
man
an k
epem
ilika
n la
han*
; ser
tifika
si *
Men
dapa
tkan
ser
tifika
t tan
ah, k
larifi
kasi
bat
as *
; pen
jual
an k
ayu
mel
alui
FSC
, ren
cana
pe
nggu
naan
laha
n da
n re
ncan
a pe
ngel
olaa
n. A
wal
nya
proy
ek d
irenc
anak
an u
ntuk
m
ener
uska
n ke
untu
ngan
kep
ada
mas
yara
kat s
etel
ah d
ikur
angi
bia
ya te
tapi
ini m
enja
di
kont
rove
rsi s
ehin
gga
seka
rang
mer
eka
mem
baha
s pe
ngat
uran
per
sent
asen
ya.
Tanz
ania
– C
ARE
Mas
yara
kat:
ener
gi a
ltern
atif
untu
k m
emas
ak *
; mat
a pe
ncah
aria
n al
tern
atif
* da
n pe
ning
kata
n ka
pasi
tas
*; P
ES
Dis
trib
usi p
enda
pata
n ka
rbon
aka
n m
engg
unak
an ta
bung
an d
esa
yang
ada
dan
sis
tem
kre
dit.
Hak
ata
s ka
rbon
aka
n di
nego
sias
ikan
ant
ara
CARE
dan
mas
yara
kat m
elal
ui s
uatu
lem
baga
de
sa y
ang
mem
ayun
gi.
Bras
il –
Tran
sam
azon
RT: P
ES, s
trat
egi p
rodu
ksi a
ltern
atif
*;
pera
tura
n pe
ngua
saan
laha
n *;
M
asya
raka
t: pe
ngua
tan
orga
nisa
si
Man
faat
ber
syar
at b
agi 3
50 k
elua
rga
(ber
dasa
rkan
pen
gura
ngan
em
isi k
arbo
n, te
rkai
t den
gan
peng
uran
gan
defo
rest
asi).
Bras
il –
SFX
RT: p
erat
uran
kep
emili
kan
laha
n *,
mat
a pe
ncah
aria
n al
tern
atif
*; p
enin
gkat
an
kapa
sita
s
Pem
baya
ran
bers
yara
t dan
di m
uka
untu
k pe
mili
k ta
nah
prib
adi (
besa
r dan
kec
il), k
elom
pok
adat
dan
pen
gelo
la k
awas
an li
ndun
g te
rmas
uk u
ntuk
: i) p
emili
k la
han:
per
inta
h pe
ngua
tan
dan
kont
rol,
sist
em te
rpad
u un
tuk
periz
inan
ling
kung
an d
an p
eman
taua
n, m
enin
gkat
kan
prod
uktiv
itas
tern
ak, r
eboi
sasi
ska
la b
esar
den
gan
jeni
s ta
nam
an b
erni
lai t
ingg
i, ii)
tana
h ad
at:
pend
apat
an a
ltern
atif
yang
ber
kela
njut
an, t
ata
cara
pen
gelo
laan
sum
berd
aya
alam
; iii)
uni
t ko
nser
vasi
: pem
bent
ukan
dew
an p
enge
lola
an d
an re
ncan
a pe
ngel
olaa
n, m
enin
gkat
kan
perli
ndun
gan
dan
pem
anta
uan.
Bras
il –
Cotr
igua
çuRT
: pen
gelo
laan
hut
an le
star
i *; s
api d
an
prod
uk-p
rodu
k su
su *
, str
ateg
i pro
duks
i al
tern
atif,
per
atur
an p
engu
asaa
n la
han
*; p
enin
gkat
an k
apas
itas
Man
faat
bag
i sem
ua p
elak
u ya
ng re
leva
n: p
emili
k la
han
prib
adi (
besa
r dan
men
enga
h) d
an
kelo
mpo
k ad
at.
| 159Siapa yang seharusnya menerima manfaat dan mengapa?
Proy
ekb
Tipe
pen
gatu
ran
pem
bagi
an m
anfa
atc
Ura
ian
Bras
il –
Acre
SIS
ART
: * P
ES, s
trat
egi p
rodu
k al
tern
atif
*;
peng
elol
aan
huta
n le
star
i; pe
ratu
ran
kepe
mili
kan
laha
n *
Man
faat
unt
uk m
enin
gkat
kan
prod
uksi
di d
aera
h ya
ng g
undu
l pad
a pr
oper
ti pe
muk
iman
sw
asta
dan
ped
esaa
n te
rmas
uk i)
pem
biay
aan
sert
ifika
si, i
i) pe
ning
kata
n ni
lai p
rodu
k hu
tan
dan
perli
ndun
gan
tutu
pan
huta
n ya
ng ti
nggi
, dae
rah
adat
dan
eks
trak
tif, t
erm
asuk
pe
man
taua
n w
ilaya
h, d
ukun
gan
untu
k pe
man
faat
an h
utan
mul
tigun
a, p
roye
k so
sial
-bud
aya;
iii
) man
faat
unt
uk m
enin
gkat
kan
cada
ngan
kar
bon
di d
aera
h ya
ng g
undu
l.
Bras
il –
Bols
a Fl
ores
taRT
: PES
, div
ersi
fikas
i pen
dapa
tan,
pe
ning
kata
n ka
pasi
tas
* M
asya
raka
t: pe
laya
nan
mas
yara
kat
Man
faat
ber
syar
at b
agi r
umah
tang
ga, m
asya
raka
t dan
aso
sias
i yan
g be
rpar
tisip
asi.
Kelu
arga
-ke
luar
ga y
ang
berk
omitm
en u
ntuk
tida
k ad
a de
fore
stas
i sam
a se
kali
dan
men
daft
arka
n an
ak
mer
eka
di s
ekol
ah. P
emba
yara
n bu
lana
n 50
real
per
rum
ah ta
ngga
(AS
$30)
.
Viet
nam
– S
NV
RT: t
anah
* p
erba
ikan
man
ajem
en, m
ata
penc
ahar
ian
alte
rnat
if *
Taha
p aw
al d
esai
n. S
NV
seda
ng m
engu
ji je
nis
dist
ribus
i pem
bagi
an m
anfa
at d
enga
n da
na
kom
unal
dan
pro
vins
i. M
enja
uh d
ari f
okus
unt
uk m
empe
role
h kr
edit
pasa
r suk
arel
a, b
eker
ja
deng
an u
kura
n bi
aya
pelu
ang.
Peru
– B
AMRT
: PES
, man
faat
keb
aika
n.M
anfa
at b
ersy
arat
bag
i mer
eka
yang
ber
kont
ribus
i bag
i pen
gura
ngan
em
isi m
elal
ui in
isia
tif
perc
onto
han
rebo
isas
i.
Peru
– A
lto M
ayo
RT: m
asuk
an p
erta
nian
*; p
enin
gkat
an
kapa
sita
s; *
link
ke
pasa
r ber
kela
njut
an *
M
asya
raka
t: pe
laya
nan
publ
ik
Duk
unga
n un
tuk
prod
uksi
kop
i org
anik
yan
g be
rkel
anju
tan.
Indo
nesi
a –
KCCP
RT: k
pen
ingk
atan
kap
asita
s *;
mat
a pe
ncah
aria
n al
tern
atif
Peng
uata
n ha
k-ha
k ke
pem
ilika
n ta
nah
mel
alui
Pem
bent
ukan
Hut
an D
esa.
Indo
nesi
a –
RRC
RT: k
erja
*, p
enin
gkat
an k
apas
itas;
, mat
a pe
ncah
aria
n al
tern
atif
*; k
redi
t M
asya
raka
t: pe
mba
ngun
an d
esa
Ekow
isat
a, in
fras
truk
tur,
kese
hata
n da
n kr
edit.
Indo
nesi
a –
KFCP
RT: k
erja
*; m
ata
penc
ahar
ian
alte
rnat
if *;
pe
latih
an *
Pe
latih
an k
omun
itas
pem
erin
taha
n
PES
tam
pakn
ya m
erup
akan
pili
han
di m
asa
depa
n.
a D
ata
diku
mpu
lkan
dar
i tim
neg
ara
C2, T
anza
nia,
201
2, t
im n
egar
a C2
, Bra
sil,
2012
, tim
neg
ara
C2, V
ietn
am, 2
012,
tim
neg
ara
C2, P
eru,
201
2, t
im n
egar
a C2
, Ind
ones
ia, 2
012,
se
rta
inte
raks
i lan
gsun
g da
n m
asuk
an ta
mba
han
dari
tim p
enel
iti n
egar
a C2
. Inf
orm
asi t
enta
ng p
roye
k Br
azil
juga
dia
mbi
l dar
i Duc
helle
dkk
. (20
11a)
.b
Sila
kan
lihat
Lam
pira
n un
tuk
nam
a pr
oyek
sec
ara
leng
kap
dan
deta
il.c
* Tan
da u
ntuk
yan
g su
dah
dila
ksan
akan
.
Melaksanakan REDD+160 |
2. Danayangberoperasisecaraindependendiluarpemerintahannasional,sepertidanaperwaliankonservasi yang sudah ada atauyangdiusulkanDana Perwalian Nasional (National Trust Fund di Tanzania, lihatTabel8.1)
3. Dana yangmengandalkan kemampuan administrasi negara dan dapatmengarahkan pembiayaan ke sektor negara, tetapi dengan keputusantentangpenerimamanfaatkeuanganyangdibuatolehkomiteindependen.ContohnyaDanaAmazondiBrasil,DanaNasionaluntukLingkungan(FONAM)diPerudanPerlindunganHutandanDanaPembangunandiVietnam.
4. Distribusi pembayaran bersyarat melalui sistem transfer fiskal negara,seperti yang diusulkan oleh Kementerian Keuangan di Indonesia(DepartemenKeuangan2009).Carainimungkinmelibatkananggaranrutinpemerintah,danayangditargetkanataupendekatandesentralisasiyang melibatkan keputusan alokasi dana oleh pemerintah daerah danpajak yang dibayarkan kepada pemerintah pusat, seperti di Vietnam(UN‑REDDProgramme2010).
Pendekatan‑pendekatan yang diusulkan untuk transfer keuangan tersebutmemilikiimplikasipentingbagipembagianmanfaat.Mekanismeberbasiskanproyek melibatkan kontrak antara pemasok dan pembeli, tetapi biasanyaterpisahdaristrukturnegara.Sementarasistemnasionalyanglebihkompleksmemilikijangkauanyanglebihluasdaripemaindanlapisansistemsubnasionaluntukmengakomodasicarapenyalurannya(UN‑REDDProgramme2010).Tabel 8.1 menunjukkan bahwa, kecuali di Brasil, hanya sedikit kejelasandinegara‑negarayangmemilikipengaturan tatakelolakelembagaanuntuktransferkeuanganREDD+danbanyaknegaramemilikisejumlahusulandimejanya.Misalnya, naskah Strategi REDD+Tanzania mengusulkan suatusistemnasionalyangterpusatdenganpembayarankeDanaPerwalianNasional,sedangkan proyek (dan naskah Kesiapan Persiapan [R‑PP]) mengusulkansuatu pendekatan yang tergabung menjadi satu, yang memungkinkanpembayaran internasional langsung ke proyek. Di negara tertentu, sepertiIndonesia, berbagai proses pendefinisian mekanisme pembagian manfaatsedang berlangsung, meskipun legalitas pengaturannya tidak jelas. FaktabahwabanyakproyekREDD+yangberoperasidalamkerangkahukumdankebijakan yang tidak aman menunjukkan bahwa pengaturan pembagianmanfaatdapatsangatdipengaruhiolehpergolakanditingkatnasionalsetelahsuatukebijakandisahkan.
8.3 Wacana tentang siapa yang akan menerima manfaatSatu pertanyaan pokok yangmendominasi perdebatan tentang pembagianmanfaat, baik di tingkat nasional dan proyek, adalah siapa yang akanmenerimamanfaat yang terkait dengan REDD+. Fokus bagian ini adalah
| 161Siapa yang seharusnya menerima manfaat dan mengapa?
Gam
bar 8
.1 B
erba
gai s
truk
tur p
oten
sial
unt
uk a
liran
dan
a RE
DD
+ k
e tin
gkat
sub
nasi
onal
Sum
ber p
enda
naan
INTE
RNA
SIO
NA
L
NA
SIO
NA
L
Mek
anis
me
pem
bagi
an m
anfa
at
UN
FCCC
Dan
a at
au p
asar
kar
bon
Pasa
r kar
bon
suka
rela
Pene
rim
a da
na
Neg
ara
Mek
anis
me
pem
bagi
an m
anfa
at• P
asar
/Sis
tem
PES
• Dan
a da
ri lu
ar a
dmin
istr
asi n
egar
a• D
ana
dari
dal
am a
dmin
istr
asi n
egar
a• A
ngga
ran
bela
nja
nega
ra
Proy
ek-p
roye
k lo
kal
Yuri
sdik
sisu
bnas
iona
l
Kesi
apan
Glo
bal
(mis
. UN
FCCC
, UN
RED
D,
PCPF
, Ini
siat
if H
utan
dan
In
tern
asio
nal N
orw
egia
)
Inis
iatif
Sub
nasi
onal
RED
D
(Sat
uan
Tuga
s G
uber
nur
untu
k Ik
lim d
an H
utan
)
Entit
as s
was
ta
Pem
baya
ran
aktu
alPe
mba
yara
n po
tens
ial
Melaksanakan REDD+162 |
wacana‑wacanautamamengenai hal ini, negosiasi timbal balik yangharusditerima berdasarkan pilihan‑pilihan yang muncul dari masing‑masingwacana dan implikasi pilihan desain mekanisme pembagian manfaatnya.Wacanayangberbedamemilikidampakberbedabagiperumusankebijakan,karenamasing‑masingmemandangmasalahdanpilihanyangadadengancarayangberbeda(HajerdanverSteeg2005).
Adaperbedaanutamayangbisadilihatmengenaikeefektifandanefisiensidisatusisidankesetaraan(danmanfaattambahan)disisilain.1. Wacana keefektifan dan efisiensiberfokuspadatujuanpenguranganemisi
karbon. Artinya, manfaatnya harus digunakan sebagai insentif dandibagikan kepada orang‑orang atau masyarakat yang mengusahakanpengurangan emisi denganmengubah perilaku atau tindakanmereka.Argumen ini mengikuti logika PES: REDD+ berfungsi sebagaimekanisme untuk membayar pengguna hutan dan pemiliknya untukmengurangiemisi.Karenaitu,keuntunganfinansialnyapadaprinsipnyaharus menjangkau orang‑orang yang menyediakan layanan ini untukmemastikan bahwa layanan ini benar‑benar diwujudkan.Hal ini jugadapatdianggapsebagaipraktikyangadil,karenaparapelakumenanggungbiayautamaataspemanfaatanhutanyangmenjadiberkurang.
2. Sementara untuk wacana yang terkait dengan kesetaraan, fokuspertanyaannya adalah para pelaku mana saja yang berhak menerimamanfaatREDD+,denganperhatianyang lebih sedikitpadakontribusimereka untukmengurangi emisi karbon. Pendekatan inimuncul darikekhawatiran bahwa fokus pada keefektifan dan efisiensi saja dapatmenyebabkan insentif yang tidak adil (misalnya, penghargaan kepadapelakukayakarenamengurangiperilaku ilegalmereka),meningkatkanketimpangan dan merusak legitimasi moral dan politik REDD+.Wacanakesetaraan inimemiliki empatelemenutama,yangdibahasdibagianberikut.
Di tingkat nasional, penekanan yang lebih kuat pada berbagai wacanabervariasi sesuai dengan pemangku kepentingan mana saja yang terlibatdalam desainmekanisme, sifat pendanaanREDD+ yang dipertimbangkandan tipe kegiatan REDD+ yang bersangkutan.Misalnya, di Vietnam adakekhawatiran tentang perkembangan pembayaran berbasiskan kinerjayang juga menyediakanmanfaat tambahan. Di Indonesia, ada penekananuntukmenyiapkanstrukturinsentifyangmemadaiuntukmemastikanagarpemrakarsaproyek tetap terlibat.SementaradiTanzania,adakekhawatiranapakahpembayarandimukayangbertujuanuntukmenjagakomitmenawalitumemungkinkanuntukdilakukan.
Tabel 8.4 menggambarkan model yang diusulkan untuk alokasi danasubnasional, yang dikembangkan untuk memengaruhi perumusan strateginasional REDD+ di Brasil. Model ini dikembangkan oleh Amazon
| 163Siapa yang seharusnya menerima manfaat dan mengapa?
Environmental Research Institute (IPAM) (Moutinho dkk. 2011) dankelompokkerjayangdiselenggarakanolehKementerianLingkunganHidup(KLH 2012). Tabel ini menunjukkan bagaimana variasi model ini sesuaidenganbobotyangdiberikanuntukberbagaitujuankeefektifandanefisiensiatau kesetaraan dan apa saja kemungkinan implikasinya bagi penyalurankeuntungantersebut.
Tabel 8.4 Usulan model dana alokasi subnasional REDD+ di Brazil (berdasarkan Moutinho dkk (2011) [i] dan MMA (2012) [ii].)
Proposal alokasi dana Implikasi
Model 1 [i; ii]
Berdasarkan tingkat emisi acuan subnasional, negara federal akan diberi ganti rugi menurut tiga kriteria: i) kontribusi untuk mengurangi emisi, ii) stok karbon hutan, dan iii) kinerja untuk mencapai target pemerintah mengurangi deforestasi.
Pembagian manfaat berdasarkan kinerja menyediakan keefektifan terbesar, karena akuntabilitas yang tinggi atas pengurangan gas rumah kaca di tingkat nasional. Kesetaraan diatasi dengan mempertimbangkan stok karbon hutan dan ini dapat membantu menguntungkan masyarakat adat. Namun, fakta bahwa dana dialokasikan di tingkat negara menimbulkan sejumlah tantangan untuk menjangkau masyarakat lokal.
Model 2 [i; ii]
Memisahkan dana untuk kontribusi kategori penggunaan lahan tertentu (misalnya tanah adat, kawasan lindung dan cagar alam ekstraktif, pemukiman dan lahan masyarakat) untuk mengurangi deforestasi dan melestarikan stok hutan.
Keefektifan dan efisiensi dapat ditingkatkan, karena model ini memungkinkan alokasi sumberdaya keuangan berdasarkan kebutuhan daerah yang berbeda. Kesetaraan ditingkatkan dengan mengalokasikan dana secara langsung ke daerah yang bersangkutan. Selain itu masyarakat adat dapat menerima manfaat dari alokasi dana untuk kelompok pemilikan tanah tertentu.
Model 3 [ii]
Alokasi dana didasarkan pada pengurangan emisi tingkat lokal (karbon dialokasikan dalam unit). Tingkat referensi dialokasikan langsung ke pelaku yang bertanggung jawab untuk mengurangi deforestasi dan mempromosikan konservasi hutan.
Keefektifan dapat ditingkatkan, karena biaya transaksi yang rendah dan tidak ada lembaga baru yang diperlukan. Namun mengalokasikan tingkat referensi langsung kepada masyarakat setempat merupakan sebuah tantangan.
Melaksanakan REDD+164 |
Dalampraktiknya,sebagianbesarmekanismepembagianmanfaatdirancanguntukmencapaiberbagaitujuan,tetapiuntukmasing‑masingadanegosiasitimbal baliknya. Pertanyaan‑pertanyaan mengenai hal ini menghadirkanberbagaipertanyaanyang sulitbagidesainREDD+,karenamembutuhkankeputusanyangberisikomelemahkandukunganimplementasiREDD+.
Dalambagianselanjutnya,kamimembahasnegosiasitimbalbalikutamayangterlibatdalamwacanakesetaraandanmenjelaskanbagaimanamasing‑masingpilihannya berinteraksi dengan wacana keefektifan dan efisiensi untukmemengaruhidesainmekanismepembagianmanfaat.
8.3.1 Wacana kesetaraan I: Manfaat harus mencapai berbagai pelaku yang memiliki hak legalWacanayangdominandalamperdebatanpembagianmanfaatadalahbahwamanfaatharusdisalurkankepadamerekayangmemilikiklaimatauhaklegal(baikmenurutundang‑undangnegaraatauhukumadat)atassejumlahmanfaatREDD+.Hak‑hak legal adalah hak yang diberikan kepada seseorang atauentitasdengansistemlegaltertentu,sebagaisesuatuyangbukanmerupakanhakmoralatauetikayanglebihluas,yangakandibahasdibagianselanjutnya.Namun,disebagianbesarnegara,termasukyangmerupakanlokasisebagianbesarproyek,menetapkanhak‑haklegalinitidaksederhana.Tidaksatupunnegara yang dikajimemiliki undang‑undang nasionalmengenai hakmilikataspenguranganemisikarbon(lihatKotak8.2)dansebagianbesarproyekREDD+ beroperasi dalam ruang hampa ketidakpastian mengenai statuslegal hak atas karbon. Indonesia, Peru danTanzania, khususnya,memilikisejumlah proyek REDD+ dengan mekanisme pembagian manfaat yangdikembangkansebelumkebijakannasionaltentanghakkarbondiklarifikasi.
Kotak 8.2 Perdebatan atas hak karbon di beberapa negara yang melakukan REDD+
Hak atas karbon dapat menjadi milik individu atau kelompok, seperti komunitas atau negara, bergantung pada undang-undang nasionalnya. Pelacakan perdebatan yang sedang berlangsung tentang masalah ini di sejumlah negara mencerminkan betapa rumitnya mendefinisikan hak legal untuk mendapat keuntungan dari pengurangan emisi karbon.
KamerunSistem hukum Kamerun tidak membedakan antara hak atas pohon-pohon dan unsur-unsurnya (seperti karbon) yang tersimpan di dalamnya. Menurut Sama dan Tawah (2009), hak untuk menjual dan mendapatkan keuntungan
| 165Siapa yang seharusnya menerima manfaat dan mengapa?
dari karbon harus diperlakukan seperti kepemilikan sumberdaya alam lainnya. Karena itu kepemilikannya bergantung pada jenis hutan yang bersangkutan. Di Kamerun, sumberdaya alam yang terdapat di hutan negara atau komunal milik negara, di tanah nasional yang dikelola oleh negara, adalah milik bangsa Kamerun (Karsenty dan Assembe 2011). Sementara sumberdaya alam yang terdapat di hutan milik dewan kota adalah milik dewan kota dan hutan swasta adalah milik individu. Beberapa penulis berpendapat bahwa kredit karbon dapat dikategorikan sebagai aset tidak berwujud fisik (Correa 2009, seperti dikutip dalam Dkamela 2011) dan merupakan bentuk aset moneter yang mewakili hasil dari suatu tindakan. Kepemilikan kredit karbon akan diberikan kepada para pengelola hutan yang membuktikan diri bahwa mereka berada di belakang tindakan penyerapan karbon. Klaim ini tidak selalu didasarkan pada kepemilikan lahan, tetapi juga dapat mencakup hak leluhur, hak memanfaatkan, hak penggunaan atau penanaman modal.
BrasilMenurut pendapat Hukum Federal nomor AGU-AFC-1/2011, penyediaan jasa lingkungan dapat diatur dengan perjanjian komersial dengan kelompok-kelompok masyarakat asli; kredit karbon yang dihasilkan di tanah adat akan menjadi milik masyarakat adat berdasarkan Pasal 231 Konstitusi Federal. Di tingkat subnasional, Acre, Amazonas dan Tocantins telah mengeluarkan peraturan mengenai iklim dan konservasi, yang menyatakan bahwa hak karbon adalah milik negara. Berdasarkan undang-undang ini, para penyedia jasa ekosistem dapat mengakses ke sumberdaya keuangan, dengan asumsi mereka menerima persetujuan dan secara legal berada di daerah di mana jasa tersebut tersedia (Gebara 2011). Dalam kasus Amazonas, hak ini dapat disumbangkan kepada Amazonas Sustainable Foundation (FAS), yang bertanggung jawab untuk mengelola kawasan konservasi di negara bagian itu (Pasal 8, UU 3135/2007).
VietnamKonstitusi Vietnam menyatakan bahwa semua lahan dan sumberdaya hutan adalah milik negara, yang mengalokasikannya untuk organisasi dan individu untuk “penggunaan jangka panjang yang stabil”. Oleh karena itu, tahun 2004 Perlindungan Hutan dan Hukum Pembangunan mengakui prinsip bahwa pembeli dapat membeli barang dan jasa hutan, memberikan pembayaran kepada mereka yang melindungi dan regenerasi hutan. Keputusan 178 (2001) menentukan cara-cara di mana rumah tangga dan individu dapat diberi alokasi atau menyewa lahan, atau dikontrak untuk mengelola hutan dan rincian pembayarannya dapat diterima untuk jasa ini. Dengan demikian, individu dan organisasi dapat memiliki hak untuk mendapatkan keuntungan dari penyediaan jasa ekosistem. Namun, menurut Pasal 84 UU 2005 tentang Perlindungan Lingkungan, transaksi emisi karbon dengan pembeli internasional harus disetujui oleh Perdana Menteri.
Melaksanakan REDD+166 |
Karena ketidakjelasan ini, banyak pengelola hutan menganggap bahwapenguasaanlahandanhutanyangadasekarang,daninstrumenkebijakansaatiniuntukpembagianmanfaathutannya,akanberfungsisebagaidasaruntukmengalokasikanpembayaranuntukpenguranganemisikarbon(CotuladanMayers2009).Penguasaanlahanpentingpengaruhnyabagicarapembagiankeuntunganhutan,karenamembantumenentukanpelakumanayangberhakuntuk melakukan kegiatan dan manfaat klaim dari kawasan tertentu atastanahdansumberdayaalamyangterkaitdengannya(Peskett2011a).Namun,masalahutamadalamperdebatanhakkarbonadalahbanyakpenggunahutanskalakeciltidakmemilikihakformalatastanahdan/atauhasilhutan(lihatBab 9) sehingga mereka menggunakan hutan secara ilegal. Menargetkanmanfaat hanya untuk individu atau entitas dengan hak formal mungkinsecaratidaklangsungakanmerugikankelompoktermiskindanmenimbulkanpertanyaanapakahpenguranganpenggunaanhutanyangsecarade jureadalahilegaljugaharusdikompensasiatautidak.
Pemilik lahan atau pohon tidak selalu berarti memiliki hak legal untukmendapatkan keuntungan penyerapan karbon atau pengurangan emisikarbon. Meskipun beberapa penulis tidak membedakannya, Peskettdan Brodnig (2011) berargumentasi (mengutip Strecn dan O’Sullivan2007;Takacs 2009) bahwahak atas karbonmemiliki dua aspekmendasaryangberbeda:1. Hakmilikuntukkarbonyangdiserap,yangsecarafisikterkandungdalam
tanah,pohon‑pohondantanah,tidakperluharusbertepatandenganhakmilikatassumberdayafisik.
2. Hak milik untuk karbon yang diserap berbeda dari hak untukmendapatkankeuntungandaripenjualankreditkarbon.Ketikatidakadahukumyangeksplisittentanghakuntukmenyerapkarbon,hak‑haklegaldapat dikaitkan dengan hak atas aktivitas, aset atau sumberdaya yangmelandasinya. Jika status legal tidak jelas, kontrak merupakan bagianpentinguntukmemperjelashakdantanggungjawab(NortonRose2010).
Salah satu pertimbangan utama dalam desain mekanisme pembagianmanfaat adalah apakah pemerintah pusat akan mengklaim hak terpisahuntukmendapatkankeuntungandarikreditperdagangankarbonatautidak.Keputusaniniberakarpadapertanyaanmendasarapakahhutandanprodukyang terkait dengan hutan dipandang sebagai milik nasional. Dan sejauhmana, jikamemangdemikian, ada konsensus politik di seputar keputusanyangterkaitdengannya.DiTanzania,misalnya,sebagianbesarproyek‑proyekREDD+berlangsungditanahyangterdaftarsebagaiKawasanLindungHutanDesa. Artinya tidak ada persyaratan legal yangmengharuskan pendapatanproyek‑proyek disetorkan ke pemerintah pusat. Hal ini karena pedomanCBFMdanTanzaniaForest Act of 1998(revisitahun2002)memberikanhakkepadamasyarakatuntukmengaksesKawasanLindungHutanDesauntuk
| 167Siapa yang seharusnya menerima manfaat dan mengapa?
menikmati pendapatan dan keuntungan yang berasal dari hutan tersebut(UnitedRepublicofTanzania1998).Implikasinyaadalahbagaimanaproyekini bisa dipandang oleh pemerintah dan masyarakat luas, karena setiappendapatanyangmerekaperolehtidakakanmemberikankontribusiuntukpembangunannasionalyanglebihluas.Karenaituresistensi latenterhadapberbagai reformasi yang mengalihkan pengendalian lahan dan hutan daritangannegarakemasyarakatmasihdijumpaidikalangannasional,dimanabeberapakalanganberpendapat sumberdaya alammerupakanbarangmiliknasional(wawancaradenganpemangkukepentingannasional2012).Persepsiinitelahmenghasilkanrekomendasi‑rekomendasiagarpendapatanREDD+disalurkan melalui Dana Perwalian Nasional sehingga memungkinkanpemerintah mengelola dan mendistribusikan dana ke masyarakat (UnitedRepublicofTanzania2010).
Jikapemerintahmemeganghakkepemilikanataskarbon,desainmekanismepembagianmanfaat nasional perlumengatasi bagaimana keuntungan yangdiperolehdaripenjualankarbondisalurkansecaranasional.Jikahakkarbondiswastakan,makapemiliksumberdayatersebutakanmengaturmekanismepembagianmanfaatnya.Namundalamkasusini,diperlukanperhatianlebihlanjut untuk benar‑benar mengatasi pemicu emisi karbon, karena merekayangmemeganghak legalmungkin tidakbertanggung jawab atas perilakumengeluarkanemisiyangtinggi.
8.3.2 Wacana kesetaraan II: Manfaat harus menjangkau pihak‑pihak yang tingkat emisinya rendahDari sudut pandang kesetaraan, dapat dikatakan bahwamanfaat REDD+tidakhanyamenjangkaupelakuyangtelahmenyebabkanemisitinggitetapijuga kelompok adat atau pengguna hutan lainnya yang memiliki sejarahpengelolaan hutan yang bertanggung jawab.Misalnya, dengan pendekatanini, sebuah komunitas yang hak adatnya tidak diakui secara legal, namunyangtelahmelindungihutanuntukwaktuyanglama,akanmemilikiklaimyangkuatatasmanfaatdariREDD+.Dilemakesetaraan‑‑keefektifanadalahbahwadalambanyaksituasirendahemisi,sifatmanfaattambahantidakdapatdibuktikankarena tidakadaemisiyangharusdikurangi.Namun, sebagianorangakanberpendapatbahwaemisicenderungmeningkatdimasadepan,karenabasisrealistisnyaberadadiatastingkatemisidimasalalu,dankarenaitupembayarannyadapatdianggapsebagaitambahan.
Pengakuanataspemeliharaanhutandenganbaikdapatdilihatdalambeberapaproyekyangdikaji,dimanamanfaatnyadisalurkankepadaparapelakuyangbukanpemiculangsungdeforestasi.Tindakaninidilakukanagarmendukungkolaborasidanmenciptakaninsentifuntukmelindungikawasanhutanyangdimaksud. Contoh‑contoh seperti ini dapat dilihat dalam proyek BAMdiMadredeDios,PerudimanaparapemilikkonsesikacangBrasildiberi
Melaksanakan REDD+168 |
insentifuntukmelindungihutan,meskipunkontributorutamadeforestasi,pembukaanlahanuntukpertaniandanpembalakanliaradalahpelakuyangberbedasamasekali.Dalamskenarioterbaik,pembayarankepadamasyarakatdapat mendorong mereka untuk menjaga hutan dari pelaku deforestasidariluar.
8.3.3 Wacana kesetaraan III: Manfaat harus menjangkau mereka yang harus menanggung biayaWacanapentingdalamperdebatanpembagianmanfaatmenyatakanbahwapara pelaku hutan yang menanggung biaya implementasi, transaksi danbiayapeluangharusmenerimamanfaatREDD+.Wacanainimencerminkankekhawatiran kesetaraan untuk memastikan bahwa mereka yang telahmengeluarkan biaya akan mendapatkan kompensasi, terlepas dari apakahpenguranganemisikarbonitumerupakantanggungjawablangsungmereka.
Ketegangan antara pendekatan berbasiskan emisi, dan kebutuhan untukmenghargaiupayadanasupanyangdicurahkanbagipelaksanaanREDD+,tercermindalamdesainsejumlahmekanismepengaturanpembagianmanfaatyangmuncul(lihatKotak8.3).Keteganganinitidakhanyaberkaitandenganfakta bahwa asupan itu lebih mudah mendefinisikan dan mengukurnyadaripada pengurangan emisi (lihatBab 13).Namunkarena sebagian besarproyek REDD+ berada dalam tahap awal pelaksanaan, maka kebutuhanuntukmemberikaninsentifkepadaparapelakuuntukterlibatperludiakui.
8.3.4 Wacana kesetaraan IV: Manfaat harus menjangkau para pelaksana yang efektifAkhirnya, ada wacana yang kuat di mana manfaat REDD+ harus dibagidi antara para pengelola hutan yang perannya penting untuk pelaksanaanREDD+, baik sektor swasta, LSM atau pemerintah pusat atau lokal(Tabel 8.2). Namun, penentuan proporsi yang tepat dari manfaat yangseharusnyadinikmatiolehparapelakuinimerupakanisuutamaperdebatandibanyaknegara.Tantangannyaadalahuntukmemastikanbahwapelaksanaproyekmenerimacukupinsentifuntukmenjaminpelaksanaanyangefektif,sementara juga menjaga supaya mereka tidak kebanjiran keuntungandarimekanisme pembagianmanfaat (seperti yang dibahas diKertasHijauDepartemen Keuangan Indonesia [Kementerian Keuangan, 2009]).Misalnya,diPNG,pemiliktanahadatmendapatkansedikitkeuntungandaripenebangankayumeskipunkepemilikannyajelas.Halinikarenakesepakatanpembagian keuntungan dari penebangan kayu di antara pemilik tanah,negaradankontraktornyamengenaihargayangdibayarkankepadapemiliktanahuntukkayuyangditebangadalahtetap,terlepasdarihargapasaryangmeningkat. Di Indonesia, pengembang proyek sektor swasta melakukanlobi untukmemengaruhi isi kebijakannasional tentangpengaturan aturan
| 169Siapa yang seharusnya menerima manfaat dan mengapa?
Kotak 8.3 Proyek REDD + di Tanzania: Menjajaki sejumlah pilihan untuk mengatasi ketegangan antara pembagian manfaat berbasiskan kinerja dan berbasiskan asupan
Pertanyaan terpenting dalam desain mekanisme pembagian manfaat untuk proyek REDD+ di Tanzania menyangkut dasar untuk melakukan pembayaran. Dua pilihan yang jelas untuk melakukan pembayaran adalah berdasarkan i) upaya dan asupan atau ii) kinerja dan keluaran. Dalam pilihan pertama, masyarakat akan diberikan penghargaan asal mereka melaksanakan kegiatan yang meningkatkan kondisi hutan dan stok karbon (misalnya, melalui pengembangan rencana penggunaan lahan, pengelolaan hutan partisipatif, penegakan hukum atau pelaksanaan rencana pengelolaan hutan). Metode ini biaya transaksinya rendah, karena kegiatan ini dengan mudah dapat diverifikasi, dan membutuhkan lebih sedikit bukti empiris. Namun ada beberapa kelemahannya. Misalnya, belum tentu ada hubungan langsung antara pembayaran dan pengurangan laju deforestasi. Pendekatan ini tidak memperhitungkan variasi kinerja pengelola hutan dan juga tidak memberikan insentif yang kuat untuk pengelolaan hutan yang baik karena pengelola hutan dibayar terlepas dari hasil pengelolaan hutannya (TFWG 2010). Namun, pendekatan ini tidak mengakui fakta bahwa masyarakat tertentu bisa bekerja sekeras orang lain tetapi memiliki hasil yang lebih rendah, karena keadaan yang berbeda.
Sistem pembayaran berbasiskan upaya tidak memperhitungkan perbedaan biaya peluang di antara masyarakat. Masyarakat yang berhasil menghentikan produksi arang atau perladangan berpindah akan mengorbankan pertanian dan kegiatan ekonomi lebih banyak dibandingkan yang mencoba menghentikan kegiatan tersebut dan akhirnya gagal (TFWG 2010). Masyarakat yang hutannya berkarbon tinggi (di daerah dataran tinggi) akan menanggung biaya peluang yang lebih besar dibandingkan masyarakat di hutan berkarbon rendah (seperti Miombo di Tanzania bagian selatan dan di Zanzibar) (United Republic of Tanzania 2009). Hal ini terjadi karena ada peluang ekonomi yang lebih berharga di lokasi hutan yang kandungan karbonnya tinggi (TFWG 2010). Jika biaya peluang dan biaya lainnya, seperti berbagai akses ke pasar, tidak diperhitungkan, atau diasumsikan konstan, maka sistem berbasiskan upaya bisa menjadi tidak adil.
Dalam sistem pembayaran berbasiskan keluaran atau kinerja, masyarakat dan pengelola hutan dibayar untuk kinerja aktual mereka dalam memperbaiki kondisi hutan dan mengurangi degradasi dengan cara yang dapat diverifikasi secara empiris. Hal ini dapat dilakukan meskipun stok karbon hutan lebih tinggi, dibandingkan dengan tingkat acuan emisi. Sistem ini menunjukkan kaitan langsung antara pembayaran REDD+ dan kegiatan konservasi hutan yang efektif. Namun, biaya transaksi untuk sistem berbasiskan kinerja lebih tinggi karena kebutuhan pengukuran karbon dan metode verifikasinya harus dilakukan oleh pihak ketiga.
Melaksanakan REDD+170 |
pembagianmanfaat,denganalasanbahwapengembangproyekmembutuhkankompensasi yang memadai untuk menutupi biaya pelaksanaan dan biayatransaksimereka dalam berbagai kegiatan kesiapanREDD+.DiTanzania,semuapemrakarsa proyekREDD+ adalahLSMdankeuntungan ekonomidaripenebanganhutanyangditerimaatauseharusnyamerekanikmatitidakdiperdebatkanditingkatnasional.Namun,halinimerupakanisuutamayangmerekahadapidalammelakukannegosiasidenganmasyarakat.
Pertanyaaninijugaberlakuuntukhak‑hakpemerintahuntukmempertahankanpendapatan untuk menutupi biaya transaksi dan biaya pelaksanaan yangtelahmerekakeluarkan.Sepertipendapatanlainyangbersumberdarisetiapkomoditas hutan, pemerintah pusat dan daerah mungkin tetap berhakmempertahankan pendapatan untuk biaya lain, sepertimenyiapkan sistemMRVdanpenegakanberbagaisistem(IrawandanTacconi2009).ProgramUN‑REDD (2010) merekomendasikan bahwa jumlah dana yang diambilolehpemerintahharusberbasiskankinerjadanterkaitlangsungdenganbiayayangdikeluarkan.
SebuahpertanyaanterkaitdalamperdebatanpembagiankeuntungansecaravertikaladalahbagaimanamendistribusikanrenteREDD+ataupajakyangdihasilkanmelaluinya antara tingkatan pemerintah, termasuk sejauhmanapemerintah daerah berhak mengambil sumber pendapatan yang berasaldari daerah. Prinsip pendelegasian menunjukkan bahwa tingkat efisiensiyangdicapai akan lebihbesarkalaukewenangandan tugaspengelolaannyadiserahkan ke tingkat administrasi serendah mungkin (Foellesdal 1998).Namundemikian,dalamkasusREDD+adakegiatan tertentuyangpalingbaikditanganiditingkatpusat,misalnyamengatasikebocoranemisi(IrawandanTacconi2009).
8.4 Negosiasi antara sejumlah pilihan dan legitimasi prosesnyaKendala umum yang dijumpai di negara‑negara yang dikaji adalahketidakjelasan tentang lembaga mana yang kompeten untuk mengambilkeputusan tentangpengaturanpembagianmanfaat.Dalambeberapakasus,kelemahaninimemperlambatpengembanganmekanismepembagianmanfaatdan tentunya pelaksanaanREDD+. Sebagai contoh, di Indonesia, regulasipembagianmanfaatREDD+yangdikembangkanolehDepartemenKehutananditentangolehDepartemenKeuangan,yangmenyatakanbahwaDepartemenKehutanantidakmemilikikewenanganhukumuntukmengambilkeputusanfiskal.Sementaraitu,SatuanTugasREDD+sedangmengembangkanusulanparaleluntukpembagianmanfaatyang terkaitdenganpendanaanREDD+dariNorwegia.DiTanzania, perdebatan yang sama juga terjadimengenai
| 171Siapa yang seharusnya menerima manfaat dan mengapa?
kementerian yang mana yang berwewenang untuk mengambil keputusantentang implementasiREDD+.DepartemenLingkunganHidupdiKantorWakil Presiden memegang kewenangan untuk pengambilan keputusanmengenaipelaksanaanREDD+, tetapipelaksanaanproyekREDD+beradadi bawahDepartemenSumberdayaAlamdanPariwisata (UnitedRepublicof Tanzania 2010), sementara Departemen Keuangan bertanggung jawabuntukmemantaudanmemastikanpengumpulanpendapatan.Sementaraitu,KementerianPertanahanmengambilkeputusantentangkepemilikantanah,sertifikasidanbatas‑bataslahanhutanyangberbatasandengandesa(dimanasebagianbesarproyek‑proyekREDD+berada),sedangkanpemerintahdaerahdi tingkat kabupaten memiliki kewenangan untuk menyetujui rencanapenggunaan lahan tersebut, yang dibutuhkan untukmenetapkanKawasanLindungHutanDesa.
Di satu sisi, inisiatif tingkat proyekmemiliki keunggulan untuk berfungsisebagaiujikasus,menghasilkansejumlahpelajaraninovatifuntukmekanismepembagianmanfaat,yangkemudiandapatdimasukkankedalamkebijakannasional(sepertiyangterjadidalamkasusproyekSNVdiCatTien,Vietnam).Di sisi lain,otonomidi tingkatproyekmengandung risiko inisiatifproyekyang berkembang secara paralel dengan kebijakan nasional, kemungkinandi luar ruang demokrasi yang sah, sehingga gagalmembantumembangunkapasitasstrukturpemerintahandanprosesnya.
Mengatasi sejumlah kemungkinan bahaya di atas membutuhkan prosesyangmenyangkutlegitimasipadasetiapkeputusanyangdiambil.Legitimasibukan hanya fungsi keluaran dari keefektifan, efisiensi dan kesetaraansistem pembagian manfaat, tetapi juga dari proses untuk merancang danmenerapkan sistemnya. Legitimasi dapat ditingkatkan denganmemastikanbahwa keputusan tentang mekanisme pembagian manfaat diambil olehmereka yangmemilikimandat legal untukmelakukannya. Selain itu jugadengan menekankan kebutuhan untuk membangun proses hukum yangbaik,yangmemastikanbahwakeputusanyangdiambildapatditerimadandapat dipertanggungjawabkan. Kajian kami menunjukkan bahwa prosesseperti ini tidakmudah;di sebagianbesarnegara yangdikaji,mandatdantanggungjawabberbagaiinstansipemerintahtidakselalujelas.Mengatasihalini membutuhkan semua organisasi pemerintah dan nonpemerintah yangterlibat dalam perancangan kebijakan pembagianmanfaat danmekanismeuntuk berperan dalammengatasi ketidakjelasan yang ada. Lembaga donorharusmendorongklarifikasiiniterjadidanharusbekerjamelaluiprosesdankelembagaanpengambilankeputusanyangdiamanatkan.LSMdanpelaksanasektor swasta dapatmendorong proses ini denganmelakukan lobi ke arahklarifikasiperandantanggungjawab.
Melaksanakan REDD+172 |
8.5 Kesimpulan dan rekomendasiKami telah menunjukkan bahwa banyak konflik mengenai visi REDD+tampaknyaterkaitdengandesainmekanismepembagianmanfaatdanbahwadesain keputusan seringmelibatkan negosiasi timbal balik antara efisiensi,keefektifan dan kesetaraanREDD+.Wacana, ideologi, dan definisi terkaitdengankeprihatinanpembagianmanfaatdanberbagaitujuannya,mulaidarikebutuhanuntukmemberikankompensasiatasbiayayangharusditanggung,kebutuhan untukmemastikanmanfaat tambahan, seperti keanekaragamanhayati, dan kebutuhan untuk mengakui hak‑hak legal dan memastikanhasil yangadil.Keputusanyangmenekankankeefektifandanefisiensi ataukesetaraanmasing‑masingmemiliki implikasi penting bagi pengembangandesainmekanismepembagianmanfaat.
KeberagamantujuanyangdimaksuddiatasadalahkarenaREDD+itusendirisangatsaratdenganharapanyangterkaitdenganhasilyangjauhmelampauitujuan pengurangan emisi karbon saja. Mengelola beragam harapan inijugamembutuhkan kejelasan, baik di tingkat nasional dan tingkat proyekmengenai:i)tujuanutamaREDD+,danii)sejauhmanamanfaattambahanharus ditangani dan dapat dan/atau harus dibayar oleh REDD+.Namun,analisiskamitentangdesainpembagianmanfaatbaikditingkatnasionaldantingkat proyekmenunjukkan bahwa sejumlah pertanyaanmendasarmasihbelum diselesaikan. Banyak proyek REDD+ yang beroperasi dalam ruanghampa ketidakpastian mengenai bentuk mekanisme pembagian manfaatsepertiapayangakhirnyadigolongkansebagailegal,dankarenaituseberapatingkatdanjenismanfaatyangakantersediauntukdibagikan.
Ada argumenpenting yang perlu ditegaskanuntukmemperhatikandesainmekanisme pembagianmanfaat.Namun karena realitas konteks kebijakannasional yang belum optimal kita perlu bekerja berdasarkan kondisi inidaripada menunggu reformasi terjadi. Misalnya, karena mendapatkankejelasanhukumatashakkarbonmungkintidakrealistisdalamwaktudekat,mekanismepembagianmanfaatmungkindapatmenggunakankontrakyangmenentukan hak dan tanggung jawab secara legal. Namun, memberikanterlalubanyakperhatianpadadetaildesainmekanismepembagianmanfaatsebelum pertanyaan‑pertanyaan mendasar diselesaikan (seperti prosespengambilan keputusan tentang pembagian manfaat dan badan apa yangmemilikihaklegaluntukmelakukannya)bisamenimbulkanmasalah.
Kamimenyimpulkanbahwamasalahutamayangharusdiatasiadalahbagaimanamenjamin keabsahan proses untuk menangani pertanyaan‑pertanyaanmendasardanmengambilkeputusantentangdesainmekanismepembagianmanfaat. Untuk itu dibutuhkan kejelasan hukum dan konsensus tentanglembaga dengan kewenangan untuk mengambil keputusan mengenai halinidanmemperhatikanhak‑hakprosedural,sepertitransparansi,partisipasi
| 173Siapa yang seharusnya menerima manfaat dan mengapa?
dan persetujuan sukarela setelah menerima informasi sebelumnya. Tidakadadesainyangmutlakbenaratau salahdalamdesainpembagianmanfaatsehingga resolusi atas sejumlah pertanyaanmendasar perlu didasarkan ataspertimbanganetis,politikdanpenilaianpraktis.Dasar‑dasarpertimbanganinijugaharusmemberikejelasansepertisiapayangakanmenerimamanfaatdariREDD+danpertimbanganhukumdankonstitusitentanghaknegarauntukmenerima pendapatan dari barang‑barang yang merupakan milik pribadidandanmiliksuatubangsa.Olehkarenaitu,kamisarankanagarmekanismepembagianmanfaatyangefektiftidakhanyamemilikiprinsip‑prinsipdesainyangjelas,karenainisajatidakbisadiharapkanuntukmemuaskankepentingansemuapemangkukepentingan.Namunprosesuntukmengambilkeputusandesaindanimplementasimerupakanhalyangpentingjuga.